Začleňování České republiky do Evropské unie: azylová politika

MASARYKOVA UNIVERZITA FAKULTA SOCIÁLNÍCH STUDIÍ

Katedra mezinárodních vztahů a evropských studií

Začleňování České republiky do Evropské unie: azylová politika Bakalářská práce

Jana Dolejšová

Vedoucí práce: Mgr. Martin Hrabálek UČO: Obor:

102786

MVZ – EVS

Imatrikulační ročník: 2003

Brno, 2006 1

Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci vypracovala samostatně za použití uvedených pramenů a literatury.

V Brně dne 5. května 2006

________________________

2

Chtěla bych poděkovat především Mgr. Martinu Hrabálkovi za vedení této práce a za jeho cenné rady a připomínky. Dále děkuji pracovníkům OAMP Ministerstva vnitra za jejich ochotu při poskytování informací.

3

OBSAH Úvod

5

1 Vymezení základních pojmů

8

1. 1 Uprchlík

8

1. 3 Azyl

8

1. 2 Ekonomický uprchlík

8

1. 4 Dočasná ochrana

9

1. 5 Bezpečná země původu

9

1. 6 Bezpečná třetí země

9

1. 7 Dobrovolná repatriace

9

1. 8 Princip non-refoulement

10

2 Vývoj azylové politiky v Evropské unii

10

2. 1 Počátky harmonizace azylové politiky

11

2. 1. 1 Schengenské dohody

11

2. 1. 2 Dublinská konvence

12

2. 1. 3 Maastrichtská smlouva

2. 2 První fáze budování společného azylového systému 2. 2. 1 Amsterodamská smlouva 2. 2. 2 Dokument z Tampere

2. 2. 3 Nástroje první fáze budování společného azylového systému 2. 2. 3. 1 Eurodac

13

13

13 15

15

15

2. 2. 3. 2 Zřízení Evropského fondu pro uprchlíky

16

2. 2. 3. 4 Směrnice o minimálních standardech přijetí

17

2. 2. 3. 6 Směrnice o sloučení rodiny

19

2. 2. 3. 3 Směrnice o dočasné ochraně

2. 2. 3. 5 Nařízení Rady ES stanovící kritéria a mechanismy určení státu 2. 2. 3. 7 Kvalifikační směrnice

16

17

19

2. 2. 3. 8 Procedurální směrnice

2 . 3 Druhá fáze budování společného azylového systému 4

20

20

2. 3. 1 Haagský program

20

2. 3. 2 Současný vývoj

22

3 Azylová politika ČR

22

3. 1 Azylová politika ČR před vstupem do EU

3. 1. 1 Vytváření azylové politiky po roce 1989

3. 1. 2 Nutnost harmonizace azylové legislativy 3. 1. 3 Zákon o azylu

3. 1. 3. 1 Důvody přijetí zákona o azylu

22 22 24 24 24

3. 1. 3. 2 Přínos zákona o azylu

25

3. 1. 3. 3 Dopady azylového zákona

26

3. 1. 4 Novela zákona o azylu z roku 2002

3. 1. 4. 1 Účel a přínos novely zákona o azylu z roku 2002

3. 1. 4. 2 Vliv novely zákona o azylu z roku 2002 na počet žádostí o azyl v ČR

3. 1. 5 Zákon o dočasné ochraně

3. 2 Azylová politika ČR po vstupu do EU

27

27

29

31 32

3. 2. 1 Aplikace Dublinského nařízení

3. 2. 2 Vliv vstupu České republiky do EU na počet žádostí o azyl 3. 2. 2. 1 Pokles počtu žádostí o azyl

3. 2. 2. 2 Příčiny poklesu počtu žádostí o azyl v ČR

3. 2. 3 Přejímání azylové legislativy EU v rámci první fáze budování společného azylového sytému

32

33

33

35

36

3. 2. 3. 1 Novelizace zákona o azylu z roku 2005

37

3. 2. 3. 3 Vliv novelizací zákona o azylu na počet žádostí o azyl v ČR

39

3. 2. 3. 2 Novelizace zákona o azylu z roku 2006

3. 2. 4 Budoucí vývoj azylové politiky v České republice

38

40

Závěr

42

Seznam příloh

52

Prameny a literatura

45

Přílohy

53

5

ÚVOD Fenomény migrace a uprchlictví existují již mnoho staletí. Lidé odedávna opouštěli

své země kvůli špatným životním podmínkám, válkám, chudobě či přírodním katastrofám. Dvacáté století dalo tomuto jevu nový význam. Přelom v této oblasti znamenala především druhá světová válka, během níž muselo vyhledat azyl mimo svou zemi původu nespočet lidí. Státy si postupně začaly uvědomovat nutnost reagovat na fenomén uprchlictví v mezinárodním měřítku a

v roce 1951 byla přijata Úmluva o právním postavení uprchlíků, jež spolu z Newyorským

protokolem z roku 1967 tvoří dodnes základní mezinárodněprávní dokument, upravující otázku uprchlictví.

V osmdesátých letech začaly státy Evropského společenství v důsledku zvyšování

počtu přistěhovalců a uprchlíků v Evropě a integračních aktivit v nových oblastech pociťovat

potřebu společného postupu v otázce azylu a imigrace. Prvním náznakem spolupráce se stalo přijetí Schengenských dohod a Dublinské konvence, největší impuls pro harmonizaci však znamenala Amsterodamská smlouva.

Pro tehdejší Československo byla v době, kam spadají počátky spolupráce států

Evropského společenství v oblasti azylové politiky, tato problematika v podstatě cizí.

Československo se muselo s uprchlickou otázkou vypořádávat až v devadesátých letech; první uprchlík zažádal v Československu o azyl v červenci 1990.

Hlavním cílem této práce je podat ucelený obraz o problematice azylové politiky

v České republice v souvislosti se začleňováním ČR do Evropské unie. Zkoumána bude především harmonizace azylové legislativy s předpisy Evropské unie a její vliv na počet žádostí o azyl, případně na národností složení žadatelů o azyl v České republice.

Aby bylo možné tohoto cíle dosáhnout, je nezbytné v první části této práce vymezit

základní pojmy týkající se dané problematiky a v druhé části se věnovat vývoji azylové politiky

v Evropské unii. Pozornost zaměříme zejména na období po přijetí Amsterodamské smlouvy, která odstartovala první fázi budování společného azylového systému v Evropské unii, v níž

došlo k přijetí řady předpisů, jež se vstupem do EU buď staly pro Českou republiku závazné,

nebo bylo nezbytné je před stanoveným datem transponovat do českého právního řádu. Třetí část této práce se proto bude zabývat právě harmonizací české legislativy s právem Evropské unie a jejím vlivem na počet žádostí o azyl v České republice.

6

Na základě prvního seznámení se s problematikou bylo stanoveno několik hypotéz: 1. Předpokládáme, že přibližně od poloviny devadesátých let byla hlavním motivem veškerých klíčových legislativních změn v České republice týkajících se azylové problematiky harmonizace s právem Evropské unie.

2. Domníváme se, že tyto změny byly spíše restriktivního charakteru.

3. Rovněž se domníváme, že azylová politika v České republice se měnila

v souladu s trendy nastolenými v Evropské unii a k větší míře restrikce tudíž docházelo kvůli začleňování do Evropské unie.

4. Předpokládáme, že přijetí klíčové legislativy v oblasti azylu před vstupem České republiky do EU ovlivnilo počet žadatelů o azyl v České republice.

5. Myslíme, že počet žadatelů o azyl ovlivnil také samotný vstup České republiky do Evropské unie, a to ve smyslu snížení tohoto počtu.

V části věnované vývoji azylové politiky v Evropské unii bude vzhledem k jejímu

charakteru užita v převážné míře deskripce v kombinaci s historickým přístupem. Ve stěžejní

části této práce, zabývající se azylovou politikou České republiky a její harmonizací s Evropskou unií, dojde k využití především empiricko-analytické metody a komparace.

Práce vychází především z primárních pramenů, jako jsou jednotlivé směrnice Rady

EU, zákony a jejich novelizace přijaté v České republice a v neposlední řadě statistické údaje, zejména z portálu Českého statistického úřadu a Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva

vnitra ČR. Využito bude rovněž sekundárních zdrojů, a to zejména ve druhé části této práce, zaměřené na vývoj azylové politiky v Evropské unii. Ve třetí části práce dojde vzhledem k jejímu charakteru k využití sekundárních zdrojů v poněkud menší míře než v části předcházející.

Autorka této práce si je vědoma, že ve stanoveném rozsahu dané práce nelze

komplexně pojmout veškeré aspekty související s problematikou azylové politiky České

republiky v kontextu začleňování do Evropské unie, přesto se však vynasnaží postihnout nejdůležitější momenty a poskytnout na danou problematiku ucelený pohled.

7

1 VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ 1. 1 Uprchlík Podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, často zmiňované jako

Ženevská úmluva, je uprchlíkem osoba, která má odůvodněný strach z pronásledování kvůli své

rase, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo politickému názoru, nachází se mimo svou zemi původu a nemůže či nechce využít ochrany své země původu nebo se tam vrátit kvůli své obavě z pronásledování (čl. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíků).

Klíčovou formulací je právě „strach z pronásledování“. Je v ní zahrnut jednak

prvek subjektivní, a to strach a jednak prvek objektivní, tedy fakt, že tento strach jednotlivce jako subjektivní stav mysli musí být zapříčiněn objektivní situací.

Zdrojem odůvodněného strachu musí být pronásledování. Neexistuje žádná

mezinárodně přijímaná definice tohoto pojmu. Nicméně dle čl. 33 Ženevské úmluvy se jedná o

„ohrožení života a svobody z důvodů rasy, náboženství, národnosti, politických názorů a příslušnosti k určité společenské skupině“ (čl. 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků). 1. 2 Ekonomický uprchlík Ekonomický uprchlík obvykle opouští svou zemi dobrovolně, aby se vydal za

lepším životem. Pokud by se rozhodl vrátit se domů, bude nadále požívat ochranu své vlády. Ekonomický uprchlík nemá právo na azyl. 1. 3 Azyl Azylem se rozumí ochranný pobyt, který stát poskytuje příslušníku jiného státu nebo

osobě bez státní příslušnosti v souvislosti s jejím pronásledováním, zpravidla z důvodů politických (OAMP Ministerstva vnitra ČR). Aby cizinci mohl být udělen azyl podle Ženevské úmluvy, musí se nacházet mimo zemi své státní příslušnosti. Ochrana státu, který udělil

uprchlíkovi azyl by totiž nemohla být účinná, kdyby se dotyčná osoba nadále nacházela pod územní jurisdikcí své země původu.

8

1. 4 Dočasná ochrana Státy mohou někdy nabídnout „dočasnou ochranu“, pokud jsou vystaveny náhlému

přívalu žadatelů, kteří hrozí zahltit azylový systém. V takových případech mohou být lidé

urychleně přijímáni do bezpečných zemí, ovšem bez jakékoli záruky trvalého útočiště. Dočasná

ochrana tak může být ve výjimečných situacích prospěšná jak pro vlády zemí, tak pro žadatele o

azyl. Je to však pouze doplněk, který nemůže nahradit širší ochranná opatření obsažená v Ženevské úmluvě, např. uprchlický azyl (The UN Refugee Agency). 1. 5 Bezpečná země původu Stát, jehož je cizinec státním občanem, v němž státní moc dodržuje lidská práva a je

způsobilá zajistit dodržování lidských práv a právních předpisů. Bezpečnou zemi původu

neopouštějí její občané z důvodů pronásledování za uplatňování politických práv a svobod, nebo ze strachu z pronásledování z důvodů rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální

skupině nebo pro zastávání určitých politických názorů. Jedná se o stát, který ratifikoval a dodržuje mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách a který umožňuje

činnost právnickým osobám, které dohlížejí nad stavem dodržování lidských práv (OAMP Ministerstva vnitra ČR). Jeho občan tedy nemá nárok na azyl a může být do této země navrácen. Potom se jedná o tzv. readmisi.

1. 6 Bezpečná třetí země Stát jiný než stát, jehož je cizinec státním občanem, ve kterém cizinec pobýval před

vstupem na území, a do kterého se může tento cizinec vrátit a požádat o udělení postavení

uprchlíka podle mezinárodní smlouvy, aniž by byl vystaven pronásledování, mučení, nelidskému

nebo ponižujícímu zacházení nebo trestu (OAMP Ministerstva vnitra ČR). Koncept bezpečné

třetí země se někdy jeví jako problematický, zejména díky rozdílné interpretaci původce perzekuce v jednotlivých státech.

1. 7 Dobrovolná repatriace

vnitra ČR).

Dobrovolný návrat cizince do země původu nebo jiného státu (OAMP Ministerstva

9

1. 8 Princip non-refoulement Ženevská úmluva říká, že žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo

nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na

základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení (čl. 33 Úmluvy oprávním postavení uprchlíků). Všeobecně přijímaným faktem je, že

zákaz refoulement je součástí zvykového mezinárodního práva. To znamená, že i státy, které nepřistoupily k Ženevské úmluvě, musí princip non-refoulement respektovat. 2 VÝVOJ AZYLOVÉ POLITIKY V EVROPSKÉ UNII Evropské společenství bylo od svých počátků zaměřeno spíše na ekonomická

témata. Postupem času se začala integrace ubírat do oblastí, jež dříve netvořily cíl, kterého chtěly

zakládající státy EURATOM, ESUO a EHS dosáhnout. V padesátých letech rozhodně tyto státy nepředpokládaly, že o několik málo desetiletí později se jedním z témat integrace stane azylová politika. Ta sama o sobě nepředstavovala jeden ze zamýšlených cílů, jichž je třeba dosáhnout, ani

v době, kdy se o její harmonizaci začalo mluvit. Harmonizaci azylové politiky lze označit za

nutnost vyplývající z přijetí Schengenské dohody, rušící kontroly na vnitřních hranicích Společenství.

Státy v důsledku nárůstu mobility v rámci Společenství pocítily nutnost větších

restrikcí vůči občanům třetích zemí a začaly si uvědomovat, že migrační toky a příliv uprchlíků

nelze efektivně kontrolovat bez užší spolupráce v této oblasti. Téma azylu se však ukázalo jako

velmi citlivé a Společenství se muselo potýkat s neochotou členských států vzdát se suverenity v oblasti úzce související s národní bezpečností a do té doby výhradně spadající do jejich kompetence. Konsenzus se v otázkách týkajících se azylu a migrace rodil jen velmi pomalu.

Tradičně existovaly země, které zastávaly k harmonizaci azylové politiky vstřícnější postoj, jako

Belgie, Lucembursko či Nizozemí, a země, jež naopak nehodlaly přesunout část své

svrchovanosti v této oblasti na Společenství. Mezi ně patří Velká Británie, Irsko a Dánsko, které si v této oblasti vymínily zvláštní postavení připojením protokolu k Amsterodamské smlouvě.

Právě Amsterodamská smlouva znamenala v mnoha ohledech přelom v harmonizaci

azylové politiky. Mezi další dokumenty významné pro azylovou politiku patří Dublinská konvence, Dokument z Tampere či Haagský program.

V současné době se Evropská unie nachází ve druhé fázi budování společného

azylového systému. K dokončení první fáze, jejíž hlavní priority vytyčila právě Amsterodamská 10

smlouva a následně je rozvinul Dokument z Tampere, došlo v prosinci loňského roku přijetím

tzv. procedurální směrnice. Nyní je hlavním cílem vytvořit společnou azylovou proceduru a jednotný status pro uprchlíky, jak stanovuje Haagský program.

Veškeré dokumenty a legislativní opatření, jež Evropská unie vydává, vycházejí

z Úmluvy o postavení uprchlíků neboli Ženevské úmluvy z roku 1951 a Newyorského protokolu z roku 1967, jakožto základních nástrojů mezinárodního práva týkajících se azylové problematiky.

2. 1 Počátky harmonizace azylové politiky 2. 1. 1 Schengenské dohody Prvním náznakem harmonizace azylové politiky se stalo přijetí Schengenských

dohod. 14. června 1985 byla vládami Belgie, Nizozemí, Lucemburska, Německa a Francie

podepsána Schengenská dohoda o zrušení vnitřních hranic, doplněná 19. června 1990 Prováděcí úmluvou (tzv. Schengen II). Šlo o aktivitu mimo rámec ES, přesto se postupně k dohodě připojily

všechny členské státy kromě Velké Británie a Irska, status přidružené země získaly Norsko a Island, po kladném referendu v roce 2005 přibude v nejbližší době Švýcarsko. Schengenské dohody zrušily kontroly na vnitřních hranicích signatářských států a daly obyvatelům ES větší

možnost svobodného pohybu po území Společenství. Členské státy tak zároveň pocítily nutnost lépe koordinovat svou politiku v oblasti migrace a azylu. Kapitola 7 Hlavy II Schengenské

prováděcí úmluvy s názvem Příslušnost k vyřízení žádostí o azyl definuje způsob určení státu zodpovědného za posouzení žádosti o azyl, a to tak, že zodpovědným se stává stát, který dotyčné osobě udělil vízum, v případě bezvízového styku je to stát, na jehož území žadatel o azyl vstoupil

jako první (čl. 30 Schengenské prováděcí úmluvy). Dohoda uplatňuje princip prvního řízení, tedy

pravidlo, že pokud je již žádost o azyl projednávána jedním z členských států, je tento stát příslušný k jejímu vyřízení i za předpokladu, že zodpovědnost by jinak přebíral stát jiný

(Mikšová 2003: 42). Schengen II však nestanovuje kontrolní mechanismus ani způsob řešení konfliktů ohledně zodpovědnosti za posouzení žádosti o azyl.

Dohoda také obsahuje povinnost signatářských států vzájemně si vyměňovat

informace, týkající se azylové politiky (čl. 37 a 38 Schengenské prováděcí úmluvy).

11

2. 1. 2 Dublinská konvence Průlomem ve spolupráci států Evropského společenství se stala ale až Úmluva

o určení státu zodpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom z členských států Evropských společenství neboli Dublinská konvence. Podepsána byla v červnu 1990, avšak

v platnost vstoupila až o sedm let později, 1. září 1997, a nahradila tak ustanovení Schengenské prováděcí dohody, týkající se azylové problematiky. Opět se jedná o klasickou mezinárodní smlouvu, na rozdíl od Schengenu však bylo všech dvanáct dosavadních členů ES jejími signatáři

již od samého počátku. Dublinská konvence tak znamenala první významný krok ke společnému azylovému systému Evropských společenství.

Dublinská konvence si kladla několik cílů. Jejím prostřednictvím chtěly členské

státy ES zajistit, aby každá žádost o azyl byla v jednom z nich posouzena a zabránilo se tak jevu

refugees in orbit, tedy situaci, kdy uprchlík koluje z jednoho státu do druhého, aniž by jeho žádost byla posuzována. Dále se snažily zabránit sekundární uprchlické migraci v rámci území

ES a především pak fenoménu „asylum shoppping“ neboli podávání vícenásobných žádostí o azyl jednou osobou v několika státech ES kvůli větší šanci na úspěch (Report on the Application of the Dublin II Regulation in Europe 2006: 8).

Za hlavní přínos Dublinské konvence lze označit stanovení hierarchie kritérií pro

posuzování státu zodpovědného za vyřízení žádosti o azyl. V první řadě připadá tato zodpovědnost státu, v němž byl přiznán status uprchlíka členu rodiny žadatele, tj. manželovi, manželce, nezletilému dítěti nebo otci či matce v případě nezletilého dítěte (čl. 4 Dublinské konvence). Dále je to stát, který vydal platné povolení k pobytu či vízum danému jedinci nebo

stát, jenž mu umožnil vstup na své území, a to i v případě, že byla žádost podána během tranzitu na letišti některého z členských států. V případě, že cizinec vstoupil na území ES nelegálně, nese

za jeho žádost zodpovědnost členský stát, jehož hranice jedinec překročil. Pokud nelze na základě

daných kritérií zodpovědný stát jednoznačně stanovit, přebírá zodpovědnost stát, u nějž byla

žádost o azyl podána jako první (čl. 5-8 Dublinské konvence). Konvence tak vylučuje možnost podávání několika žádostí o azyl a zavádí systém „one chance only“ (van Krieken 2000: 273).

I přes svůj poměrně veliký přínos procesu harmonizace azylové politiky ES se

Dublinská konvence setkává s častou kritikou, především ze strany nevládních organizací. Ty

poukazují na fakt, že tato konvence nebere v úvahu legitimní právo uprchlíků zažádat o azyl v zemi dle svého výběru, kritizují také nespravedlivé zatížení zemí na vnějších hranicích ES, tedy

zemí, jež slouží jako tranzitní; dále její neefektivitu a využití konceptu třetí bezpečné země, kam

lze žadatele o azyl navracet. To může podle některých NGO`s vést k jevu „refugees in orbit“, 12

případně až k porušení principu non-refoulement (Report on the Application of the Dublin II Regulation in Europe 2006: 9).

2. 1. 3 Maastrichtská smlouva Dalším důležitým momentem pro harmonizaci azylové politiky ES se stalo přijetí

Maastrichtské smlouvy v roce 1992, která od 1. ledna 1993 ustavila Evropskou unii a zavedla její

pilířovou strukturu. Azylová politika od tohoto momentu spadala do třetího mezivládního pilíře

pod oblast justice a vnitra. V praxi to znamenalo začlenění azylové politiky do agendy Evropské

unie a fakt, že jakékoliv záležitosti spadající do této problematiky musely být přijaty jednomyslně. Maastrichtská smlouva neznamenala pro azylovou politiku jako takovou nijak

mimořádný posun, alespoň ne v takové míře, v jaké se očekávalo. Členské státy daly najevo, jak citlivým tématem je tato oblast a ve smlouvě tak nenalezneme žádnou explicitní zmínku o tom,

jakým směrem by se měla harmonizace azylové politiky ubírat. Příčinou může být také fakt, že Smlouva o Evropské unii byla přijata v roce, kdy počet žádostí o azyl nedosahoval tak vysokých čísel jako v letech následujících a za klíčovou proto nebyla považována oblast azylu, ale spíše imigrace. Státy navíc nehodlaly vytvářet nátlak na harmonizaci v tolik citlivé otázce, dotýkající se národní bezpečnosti, hned v počáteční fázi spolupráce (Ezra 2004: 111). 2. 2 První fáze budování společného azylového systému 2. 2. 1 Amsterodamská smlouva Opravdový přelom tak znamenala až Amsterodamská smlouva. Přestože nevedla k

sjednocení procedur členských států a k vytvoření jednotného azylového řízení, lze ji považovat

ze jeden z nejdůležitějších dokumentů v oblasti migrace a azylu a za milník v procesu harmonizace azylové politiky.

Amsterodamská smlouva byla podepsána v říjnu 1997, platit začala 1. května 1999.

Její velký přínos spočívá v přesunutí problematiky azylu ze třetího do prvního pilíře

Maastrichtského chrámu, přesto však mělo být i následně v této oblasti během pětiletého přechodného období zachováno jednomyslné hlasování. Velká Británie, Irsko a Dánsko navíc

s ohledem na protokoly připojené k Amsterdamské smlouvě nebyly mimo jiné vázány právě ustanoveními o azylu. Obecně ale došlo k posílení pravomocí Evropské unie na tomto poli, oproti

13

dřívějšímu období byla zvýrazněna role Evropské komise1, která měla vždy o něco liberálnější

pohled na azylovou politiku než členské státy, jejichž přístup se vyznačoval více restriktivními stanovisky.

Amsterodamská smlouva stanovila pětileté období, během něhož měla být

dokončena první fáze budování společného azylového systému pomocí přijetí nutných opatření

v souladu s Úmluvou o postavení uprchlíků z roku 1951 a Newyorským protokolem z roku 1967. Mezi nejpodstatnější z těchto opatření patří:















Kritéria a postupy pro určení členského státu, který je příslušný pro posuzování

žádosti o azyl, kterou podal státní příslušných třetího státu v jednom z členských států.

Minimální standardy pro přijímání uchazečů o azyl v členských státech.

Minimální standardy pro uznání příslušníků třetích států za uprchlíky.

Minimální standardy pro postup členských států při udělování či odnímání

statusu uprchlíka.

Minimální standardy pro přechodnou ochranu vyhnaných osob z třetích států, které se nemohou vrátit do státu svého původu a osob, které jinak potřebují mezinárodní ochranu.

Podpora vyváženého rozdělení zátěže, která je spojena s příjímáním uprchlíků a

vyhnaných osob a s jeho důsledky pro členské státy (čl. 63 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou).

Po přijetí Amsterodamské smlouvy probíhalo prosazování společné azylové politiky

většinou formou směrnic, jež ukládají členským státům dosáhnout určitých minimálních

standardů ve stanoveném období, jsou tedy závazné co do výsledku, avšak konkrétní způsob,

jakým bude cílů směrnic dosaženo, je ponechán na vůli jednotlivých států. Ne všechna opatření se podařilo přijmout do stanoveného termínu, tj. 1. května 2004, v současné době je však již první fáze vytváření společného azylového systému EU dokončena.

V prosinci 1998 přijala Rada EU pro justici a vnitřní věci Akční plán Rady a

Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení Amsterodamské smlouvy o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Jeho účelem bylo zajistit realizaci úkolů plynoucích z Amsterodamské smlouvy, a to v co možná nejkratším časovém horizontu. Tento tzv. Vídeňský

Během přechodného období se Komise dělila o právo navrhovat legislativu s členskými státy, po uplynutí pěti let získala na legislativní iniciativu „monopol“. Členské státy sice mají právo předkládat své návrhy, ty však nejprve putují k přezkoumání ke Komisi (čl. 67 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou). 1

14

akční plán definuje důležité pojmy, stanovuje konkrétní priority a kroky, které je třeba učinit, aby bylo vymezených cílů dosaženo (Fiala, Pitrová 2003: 631). 2. 2. 2 Dokument z Tampere Klíčový dokument pro první fázi vytváření společného azylového systému byl přijat

na meetingu Evropské rady v Tampere, konané ve dnech 15. a 16. října 1999. Dokument z

Tampere definuje hlavní cíle a principy vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Apeluje na vytvoření společné azylové politiky, která má zahrnovat následující prvky:


Partnerství se zeměmi původu, konkrétně boj proti chudobě, zlepšování

životních podmínek a pracovních příležitostí, předcházení konfliktům a konsolidace demokratického státu, zajištění respektování lidských práv, zejména




pak práv menšin, žen a dětí.

Vznik společného evropského azylového systému, založeného na aplikaci

Ženevské úmluvy z roku 1951 a dodržování zásady non-refoulement. Součástí tohoto systému má být i jasné určení státu, který zodpovídá za přezkoumání žádosti o azyl, stanovení společných standardů spravedlivého a efektivního

azylového řízení a společných minimálních podmínek pro příjímání uchazečů o azyl. V dlouhodobější perspektivě by měla vést pravidla Společenství ke společnému azylovému řízení a k jednotnému statusu těch, jimž se azyl

poskytne, který by platil v celé Unii (Tampere European Council 15 and 16 October 1999 Presidency Conclusion).

2. 2 . 3 Nástroje první fáze budování společného azylového systému 2. 2. 3. 1 Eurodac Aby měly členské státy možnost zjistit, zda žadatelé o azyl nepodávají žádosti ve

více státech, bylo nutné stanovit kontrolní mechanismus. V prosinci 1999 byl tedy s platností od

prosince 2000 schválen návrh na vytvoření databáze otisků prstů Eurodac2. Otisky prstů se začaly snímat všem žadatelům o azyl starším čtrnácti let. Následně dojde k přenesení otisků do centrální

Nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 z 11. prosince 2000 o zřízení „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem účinného použití Dublinské úmluvy. 2

15

jednotky v Lucemburku, kde se porovnají s těmi, které jsou zde již zaneseny. Tak se vyloučí možnost, že daná osoba již žádost o udělení azylu v některém ze států EU podala.

Ačkoliv samotné členské státy se dokázaly na vytvoření sytému Eurodac poměrně

rychle a jednoznačně shodnout, především nevládní organizace jej zavalily vlnou kritiky. Hlavním argumentem odpůrců systému je, že snímáním otisků prstů žadatelům o azyl dochází

k porušování lidských práv podle článku 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950, tedy práva na soukromý život. Na jejich kritiku však lze reagovat odkazem na odstavec 2 téhož článku Úmluvy, který takovéto počínání umožňuje, pokud

je v souladu s právem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti či ochrany práv a svobod jiných (Hailbronner 2000: 408, čl. 8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod).

2. 2. 3. 2 Zřízení Evropského fondu pro uprchlíky V souladu s úkolem podporovat vyvážené rozdělení zátěže, která je spojena

s příjímáním uprchlíků a vyhnaných osob a s jeho důsledky pro členské státy, vyplývajícího

z čl. 63 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou vydala Rada 28. září 2000

rozhodnutí o zřízení Evropského fondu pro uprchlíky na léta 2000-2004. Šlo o praktické vyjádření solidarity členských států EU.

Evropský fond pro uprchlíky plní několik funkcí. Pomáhá zajistit státům potřebné

podmínky pro přijetí žadatelů o azyl nebo o dočasnou ochranu, tj. ubytování, lékařskou péči, vzdělávání, materiální, sociální a právní pomoc; pomáhá uprchlíkům s integrací do společnosti a

v neposlední řadě s repatriací v případě jejich návratu do země původu. Slouží také jako finanční

rezerva pro provádění mimořádných opatření v případě hromadného přílivu uprchlíků (European Refugee Fund to help the EU Member States receive refugees and displaced persons).

Rozhodnutím Rady 2004/904/ES z 12. prosince 2004 bylo prodlouženo působení

Evropského uprchlického fondu na období 2005-2010. 2. 2. 3. 3 Směrnice o dočasné ochraně

Druhým ze série opatření nutných k vybudování společného azylového systému dle

Amsterodamské smlouvy bylo přijetí směrnice o dočasné ochraně dne 20. července 2001. Dočasná ochrana se poskytuje osobám, jež ve velkém množství opouštějí svou zemi v důsledku trvalého násilí a masového porušování lidských práv. Uděluje se na jeden rok, přičemž ji lze 16

automaticky prodloužit o šest měsíců, maximálně o jeden rok. Pokud důvody pro dočasnou ochranu stále trvají, může kvalifikovanou většinou Rada rozhodnout o jejím prodloužení na další rok. Maximální doba, po kterou trvá dočasná ochrana, tedy činí tři roky (čl. 4 Směrnice Rady

2001/55/ES). Rozsah práv osob požívajících dočasné ochrany stanovuje směrnice v užším rozsahu než u uprchlíků. Tyto osoby například získávají přístup ke zdravotní péči jen v akutních případech a pouze možnost základní léčby onemocnění (čl. 13 Směrnice Rady 2001/55/ES). 2. 2. 3. 4 Směrnice o minimálních standardech přijetí Dalším významným krokem v rámci první fáze vytváření společného azylového

systému se stalo přijetí směrnice o minimálních standardech přijetí3 dne 27. ledna 2003. Ta

stanovuje společné podmínky přijetí žadatelů o azyl na všech úrovních azylového řízení. Žadatel

má podle směrnice právo na informace o průběhu řízení, o svých právech a povinnostech, a to pokud možno písemně v jazyce, kterému rozumí (čl. 5 Směrnice Rady 2003/9 ES), dále na svobodu pohybu, stát však může z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku nařídit

žadateli, aby se zdržoval na určeném místě (čl. 7 Směrnice Rady 2003/9 ES). Stát má povinnost nezletilým dětem žadatelů umožnit přístup ke vzdělání, stanovit podmínky, za kterých je žadateli umožněn přístup na trh práce (čl. 11 Směrnice Rady 2003/9 ES), zajistit minimálně nutnou a bezodkladnou zdravotní péči (čl. 25 Směrnice Rady 2003/9 ES).

Směrnice také udává, za jakých podmínek lze některá ze stanovených práv žadatele

omezit. Zohledňuje osoby se zvláštními potřebami, jako nezletilé osoby, nezletilé osoby bez doprovodu, invalidní osoby, staré osoby, těhotné ženy, osamělé rodiče s nezletilými dětmi a

osoby, které byly podrobeny mučení, znásilnění nebo jiným formám hrubého psychického, fyzického nebo sexuálního násilí (čl. 17 Směrnice 2003/9 ES).

2. 2. 3. 5 Nařízení Rady ES stanovící kritéria a mechanismy určení státu Relativně brzy po vstupu Dublinské konvence v platnost vyšla najevo neschopnost

členských států plně implementovat opatření z ní vyplývající a nastávaly tak praktické problémy,

zejména s identifikací státu zodpovědného za posouzení žádosti o azyl. Pouze malé procento žádostí bylo v důsledku aplikace Dublinské konvence nakonec akceptováno jiným státem, než

kde byla žádost původně podána. Dublinská konvence se tak celkově jevila jako nedostatečně efektivní a vyvstala nutnost její revize (Ezra 2004: 169). Konvence navíc měla formu klasické 3

Směrnice 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl.

17

mezinárodní smlouvy a po přijetí Amsterodamské smlouvy a Dokumentu z Tampere bylo zřejmé, že harmonizace azylové politiky musí probíhat pomocí komunitárních nástrojů.

Tzv. Dublinské nařízení přijala Rada EU na návrh Komise 18. února 2003,

s platností od 2. září téhož roku. Jelikož šlo o nařízení Rady 4, stalo se závazným pro všechny

členské státy5 včetně nově přistoupivších zemí a nahradilo Dublinskou konvenci 6 z roku 1990. Na základě dohody mezi Evropskou unií na jedné straně a Dánskem a Islandem na straně druhé se Dublinské nařízení vztahuje také na tyto dvě země. V červnu 2005 se konalo referendum ve Švýcarsku, na jehož základě i tento stát přistoupil k úmluvě7.

Cíle Dublinského nařízení se v mnohém podobají cílům Dublinské konvence.

Účelem aktu bylo jednak rovnoměrně rozložit uprchlické břemeno mezi členské státy, a to zejména finanční náklady s ním spojené, dále pak zabránit nekontrolovanému sekundárnímu pohybu cizinců po území Evropské unie a v neposlední řadě předcházet již zmíněným

problémům „asylum shoppping“ a „refugees in orbit“ a zaručit právo žadatele, že jeho žádost

bude řádně přezkoumána jedním z členských států. Dublinské nařízení se zároveň snaží brát ohled na rodinné vazby žadatelů o azyl.

Hierarchie kritérií pro stanovení státu zodpovědného za posouzení žádosti o azyl

v podstatě kopíruje ustanovení Dublinské konvence. V první řadě je tedy zodpovědný stát, který udělil azyl rodinnému příslušníku žadatele8, poté stát, jenž dotyčné osobě udělil povolení

k pobytu či vízum, a následně stát, přes jehož hranice se žadatel na území Evropské unie dostal.

Pokud podle těchto kritérií nelze jednoznačně určit stát příslušný k vyřízení žádosti, zodpovědným se stává stát, kde byla žádost o azyl podána.

Důležitý posun oproti Dublinské konvenci spočívá ve stanovení tříměsíční časové

lhůty oproti dřívějšímu šestiměsíčnímu limitu, aby stát, u něhož byla podána žádost o azyl a který

se domnívá, že k jejímu posouzení je příslušný stát jiný, vyzval tento stát k převzetí žadatele (čl.17 Nařízení Rady ES č. 343/2003).

Dublinské nařízení, podobně jako Dublinská konvence, obsahuje doložku

suverenity. Odstavec 1 článku 3 říká, že stát může posuzovat žádost o azyl i v případě, že podle Nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanovují kritéria a mechanismy pro určení zodpovědnosti členského státu za posouzení žádosti o poskytnutí azylu podané státním příslušníkem třetí země v jednom z členských států. 5 Výjimku v této oblasti získalo Dánsko, pro které ustanovení Dublinského nařízení nebyla závazná. 10. března 2005 ale podepsalo s EU dohodu, na jejímž základě se nařízení Rady č. 343/2003 vztahuje i na něj (Report on the Application of the Dublin II Regulation in Europe 2006: 10). 6 Ta však přesto zůstala v platnosti kvůli protokolu o postavení Dánska připojenému k Amsterodamské smlouvě. 7 Dublinské nařízení však nebude ve Švýcarsku plně aplikováno dříve než v roce 2008 zejména kvůli nutnosti vytvořit zde Schengenský informační systém (SIS) a databázi Eurodac (Report on the Application of the Dublin II Regulation in Europe 2006 10). 8 Rodinným příslušníkem rozumíme stejně jako u Dublinské konvence manžela, manželku, nezletilé děti, matku či otce u nezletilé osoby (čl. 2 Nařízení Rady ES č. 343/2003). 4

18

kritérií stanovených tímto nařízením by zodpovědnost přebíral stát jiný (čl.3 Nařízení Rady ES č. 343/2003). Stejně tak zde nalezneme i humanitární ustanovení, podle něhož může každý členský stát z humanitárních důvodů spojit rodinné příslušníky a jiné závislé příbuzné, i když není příslušný k posuzování žádosti podle kritérií stanovených Dublinským nařízením (čl. 15 Nařízení Rady ES č. 343/2003).

2. 2. 3. 6 Směrnice o sloučení rodiny Směrnici o sloučení rodiny 9 přijala Rada EU 22. září 2003 jakožto další z opatření,

vyplývajících z čl. 63 Amsterodamské smlouvy. Jejím účelem je zajistit ochranu rodiny a

respektování rodinného života. Vztahuje se na imigranty a uprchlíky, nikoliv však na osoby požívající dočasné ochrany. Směrnice o sloučení rodiny se týká pouze rodiny nejbližší, tedy

manžela či manželky, nezletilých dětí a nezletilých dětí manžela či manželky, členské státy však

mohou povolit sloučení rodiny i pro ostatní příbuzné. Při posuzování žádosti musí členské státy dbát na to, aby byl brán náležitý ohled na nejlepší zájmy nezletilých dětí. Z důvodů veřejného

pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví mohou členské státy zamítnout žádost o vstup a pobyt rodinných příslušníků, odejmout jim povolení k pobytu nebo jej neprodloužit. Rodinní příslušníci mají v případě sloučení rodiny stejná práva jako osoba usilující o sjednocení rodiny (čl. 4-6 a 13- 14 Směrnice Rady 2003/86/ES). 2. 2. 3. 7 Kvalifikační směrnice Účelem kvalifikační směrnice10, přijaté 29. dubna 2004, je stanovit minimální

normy, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby

mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní

ochranu, a obsah poskytnuté ochrany (čl. 1 Směrnice Rady 2004/83/ES). Proto stanovuje kritéria pro udělení a zamítnutí statusu uprchlíka či získání a ukončení dočasné ochrany. Definuje také původce pronásledování. Mezi ně dle čl. 6 patří stát, strany nebo organizace ovládající stát nebo podstatnou část území státu, nestátní původci, lze-li prokázat, že stát, nebo organizace jej

ovládající, včetně mezinárodních organizací, nejsou schopni nebo ochotni poskytnout ochranu

Směrnice 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny. Směrnice Rady 2004/83/ES o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany. 9

10

19

před pronásledováním nebo vážnou újmou (čl. 6 Směrnice Rady 2004/83/ES). Dále směrnice definuje například pojem pronásledování, jeho znaky a důvody. 2. 2. 3. 8 Procedurální směrnice Procedurální směrnici 11 se jako jedinou nepodařilo přijmout do termínu stanoveného

Amsterodamskou smlouvou. K završení první fáze vytváření společného azylového systému tudíž nedošlo dle předpokladů 1. května 2004, ale až o přibližně rok a půl později, 1. prosince

2005. Nutno podotknout, že návrh této směrnice Komise několikrát přepracovala, než došlo k politické shodě ohledně jeho konečné podoby a k jeho finálnímu schválení 12.

V souladu s Protokolem o postavení Dánska připojeného ke Smlouvě o Evropské

unii a ke Smlouvě o založení Evropského společenství není tato směrnice závazná ani použitelná pro Dánsko (Směrnice Rady 2005/85/ES).

Cílem procedurální směrnice je zefektivnění azylového řízení díky vyčlenění těch

žadatelů o azyl, kteří na udělení azylu nemají nárok a procházejí tedy pouze zkráceným řízením.

Orgány zodpovědné za azylové řízení tak získají více prostoru na projednávání skutečně opodstatněných žádostí o ochranu.

Procedurální směrnice stanoví práva a povinnosti aktérů řízení, jeho průběh, a to jak

v případě zrychleného, tak běžného řízení, dále také postup při odnětí postavení uprchlíka.

Obsahuje koncept bezpečné třetí země a bezpečné země původu, kam je možno žadatele o azyl navracet. Pokud osoba žádající o azyl pochází z takovéto země, není vyžadováno individuální

zkoumání závažnosti případu a probíhá zrychlené řízení. Dosud se však členské státy EU nedohodly na společném minimálním seznamu tzv. bezpečných zemí, jak směrnice ukládá. 2. 3 Druhá fáze budování společného azylového systému 2. 3. 1 Haagský program Haagský program znamená pro druhou fázi vytváření společného azylového

systému přibližně totéž, co Dokument z Tampere pro fázi první. Jde o komplexní a dlouhodobý

plán v oblasti justice a vnitřních věcí. Byl přijat na summitu Evropské rady v Bruselu ve dnech

Směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka. 12 Ministři vnitra členských států dosáhli shody na textu této směrnice již 29. dubna 2004, tedy několik dní před konečným termínem završení první fáze harmonizace, bylo však nutné vyčkat až Evropský parlament zveřejní své stanovisko k této směrnici. 11

20

4.-5. listopadu 2004. Vytyčuje cíle a priority Evropské unie v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva pro období 2005-2010. Nejedná se však o právně závazný dokument, ale o politický program.

Haagský program se poměrně široce zabývá tématem společné azylové politiky EU.

Potvrzuje cíl předeslaný již Dokumentem z Tampere, tedy vznik společného evropského azylového systému, založeného na uplatňování Ženevské úmluvy. Tento společný azylový systém má být konečným výsledkem druhé fáze harmonizace azylové politiky.

Haagský program rovněž předesílá vznik jednotné azylové procedury do roku 2010

a jednotného statusu pro ty, kteří získali postavení uprchlíka nebo podpůrnou ochranu v některé z členských zemí Evropské unie. V rámci druhé fáze budování společného azylového sytému

předpokládá vznik evropského podpůrného úřadu, zodpovědného za všechny formy spolupráce v této oblasti. Důraz klade na partnerství se zeměmi původu a třetími zeměmi 13 a také na

readmisní politiku. Apeluje na zlepšení výměny informací v oblasti azylu a migrace a na

urychlené přijetí procedurální směrnice, k čemuž mělo dojít do 1. května 200414 (Haagský

program; posílení bezpečnosti, svobody a práva v Evropské unii).

Za jeden z nejdůležitějších přínosů Haagského programu lze považovat fakt, že

vyzývá Radu k rozhodnutí založeném na čl. 67 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou nejpozději do 1. dubna 2005. Tento článek říká, že Rada přijme jednomyslně po

konzultaci s Evropským parlamentem rozhodnutí, na jehož základě bude o věcech spadajících

pod Hlavu IV, tedy i v oblasti azylu, spolurozhodovat s Evropským parlamentem, a to kvalifikovanou většinou, nikoliv tedy jednomyslně jako doposud (čl. 67 a 251 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou). Stalo se tak 22. prosince 2004 rozhodnutím Rady, podle něhož se na určité oblasti obsažené v hlavě IV třetí části Smlouvy o založení Evropského

společenství použije postup podle článku 251 uvedené smlouvy (Rozhodnutí Rady 2004/927/ES). Od 1. ledna 2005 tak rozhoduje Rada EU mimo jiné v oblasti azylové politiky spolurozhodovací procedurou s Evropským parlamentem.

10. června 2005 prezentovala Komise Akční plán, tzv. roadmap, neboli konkrétní

kroky, které je třeba učinit k naplnění Haagského programu, včetně časového plánu pro jejich přijetí a implementaci.

K tomu mají sloužit především Regional Protection Programme a Aeneas programme (The European Union Policy towards a Common European Asylum System). 14 Procedurální směrnice byla, jak je uvedeno výše, přijata v prosinci 2005. 13

21

2. 3. 2 Současný vývoj 17. února 2006 přijala Evropská komise Sdělení o posílené praktické spolupráci

v oblasti azylu, obsahující společná pravidla v oblasti azylové politiky, jež by měla být závazná

pro všechny členské státy Evropské unie. Tento návrh vypracoval místopředseda Evropské komise Franco Frattini. Jeho přijetí by mělo vést ke zlepšení spolupráce mezi členskými státy a větší efektivitě a kvalitě jejich azylových systémů. Komise v tomto dokumentu vytyčuje hlavní cíle, jež byly poprvé definovány v Haagském programu.

Navrhuje rovněž vytvoření sítě pro spolupráci v oblasti azylu, v jejímž rámci by

docházelo k výměně informací mezi členskými státy Evropské unie a k rozvoji efektivních nástrojů.

3 AZYLOVÁ POLITIKA ČR Barša rozlišuje tři hlavní fáze české migrační a azylové politiky. První z nich lze

charakterizovat jako liberální a datuje se od roku 1990 do roku 1995. Typickým rysem tohoto období je vytváření legálních a institucionálních struktur nutných pro poskytnutí ochrany uprchlíkům. Druhá fáze trvající do roku 2000 je charakteristická zaváděním více restriktivní

politiky vůči uprchlíkům a žadatelům o azyl, vyplývajícím jednak z domácích tlaků a jednak

z vnějších faktorů, především pak z procesu harmonizace azylové politiky s Evropskou unií. Pro třetí fázi, probíhající od roku 2000 dosud, je typické vytváření komplexnější imigrační a azylové politiky. Tento posun lze rovněž ve velké míře přičíst nutnosti harmonizace s Evropskou unií (Barša 2003).

3. 1 Azylová politika ČR před vstupem do EU 3. 1. 1 Vytváření azylové politiky po roce 1989 Přeměna Československa z totalitního státu v demokratickou republiku v roce 1989

s sebou pochopitelně přinesla řadu úkolů, jimž bylo třeba čelit. V oblasti azylu čekalo

Československo nejen přijetí příslušné legislativy, ale rovněž nutnost vyrovnat se s faktem, že ze země uprchlíky produkující se najednou stala země, poskytující pronásledovaným osobám ochranu. S přílivem uprchlíků se muselo Československo vyrovnat již během roku 1990, kdy

počty žadatelů o azyl dosáhly úrovně srovnatelné s lety následujícími. V období od července do 22

prosince 1990 požádalo v Československu o azyl 1 602 osob, azyl byl udělen celkem 30 z nich.

To znamená, že přibližně pouhých 1,87 % žádostí o azyl bylo během roku 1990 vyřízeno kladně.

Přestože údaje z roku 1990 mohou být vzhledem k faktu, že jde pouze o půlroční období, poměrně zkreslující, lze konstatovat, že velmi nízké procento kladně posouzených žádostí o azyl

se stalo v Československu a posléze v České republice stálým jevem a činí z České republiky jednu z evropských zemí s nejnižší procentuální úspěšností žadatelů o azyl.

Počet žádostí o azyl však v tehdejším Československu nedosahoval oproti západním

státům v absolutních ani relativních číslech nijak výrazných hodnot15. To ovlivnil především fakt,

že velké procento žadatelů o azyl upřednostňovalo státy západní Evropy s vyšší životní úrovní a

propracovanějším azylovým systémem a Československo tak pro ně představovalo pouze tranzitní zemi, kterou opustili, aniž by čekali na výsledek azylového řízení. Také tento jev lze

považovat za dosud přetrvávající, i když se vzrůstající životní úrovní, zkvalitněním azylové

procedury a přesnějším vymezením práv a povinností uprchlíků se Česká republika stává pro stále větší procento žadatelů o azyl zemí cílovou.

I přes relativně nízký počet podaných žádostí o azyl bylo nezbytné přijmout

příslušnou legislativu. Dne 16. listopadu 1990 se tak Federální shromáždění usneslo na zákonu o uprchlících16. Účelem tohoto zákona bylo upravit postup státních orgánů v řízení o postavení

uprchlíka a stanovit práva a povinnosti uprchlíků a osob žádajících o tento status (§1 zákona č. 498/1990 Sb.).

Zákon o uprchlících, ačkoliv vycházel z Ženevské úmluvy, obsahoval ustanovení,

která s ní byla v nesouladu. Nepodařilo se je odstranit ani pomocí novelizací tohoto zákona, provedenými zákonem č. 317/1993 Sb. a zákonem č. 150/1996 Sb. Tento nesoulad spočíval především v odchylné definici uprchlíka, v nerozlišování důvodů pro zamítnutí žádosti o přiznání

postavení uprchlíka a důvodů pro odnětí tohoto statusu, v možnosti zastavit řízení v případě

opakovaného porušení povinností stanovených zákonem o uprchlících či v časovém omezení statusu uprchlíka na pět let (Důvodová zpráva k zákonu č. 325/1999 Sb.).

Nutno podotknout, že v době, kdy zákon o uprchlících vznikal, nedocházelo ze

strany Evropského společenství k žádnému významnému tlaku, jednak protože samotné ES se nacházelo ve fázi, kdy neexistovala závazná ustanovení týkající se azylové politiky a jednak protože zákon o azylu vznikal poměrně brzy po revoluci v roce 1989 a Československo zatím

nemohlo reálně pomýšlet na vstup do Evropského společenství a tudíž nevytvářelo legislativu se záměrem harmonizovat ji s ES.

Například v SRN požádalo za rok 1990 o azyl 193 063 osob, v Rakousku 22 789 osob, ve Francii 54 813 osob a ve Velké Británii 26 205 osob (The UN Refugee Agency). 16 Zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících. 15

23

V roce 1991 pak ČSFR ratifikovala Ženevskou úmluvu a Newyorský protokol. Tyto

dokumenty vstoupily v České republice v platnost 28. února 1992. V souvislosti s přistoupením

ČSFR k Ženevské úmluvě zahájila v témže roce svou činnost kancelář UNHCR17 v Praze (Uprchlíkem v Česku: 3).

3. 1. 2 Nutnost harmonizace azylové legislativy Krátce po revoluci 1989 začaly československé elity uvažovat o vstupu do

Evropského společenství. V prosinci 1991 podepsalo Československo s ES asociační dohodu. Ta však musela být kvůli rozpadu státu uzavřena znovu se samostatnou Českou republikou; stalo se tak v říjnu 1993, v platnost vstoupila v únoru 1995. Přihlášku k členství v Evropské unii podala Česká republika 17. ledna 1996.

Přijetí práva Evropské unie tvořilo jednu ze základních podmínek vstupu. Azylová

politika v tomto období spadala do třetího pilíře Maastrichtského chrámu a nepředstavovala, co se

týče aproximace práva, primární oblast zájmu, jak ze strany EU, tak České republiky 18.

Dynamický rozvoj azylové a migrační politiky s sebou přineslo až přijetí Amsterodamské smlouvy. Také proto přijala Česká republika několikanásobně více legislativy, týkající se azylové problematiky, po roce 1997 než v období předchozím.

Harmonizace azylové politiky Evropské unie však začala již v osmdesátých letech,

tedy v době, kdy v Československu panoval komunistický režim a jeho kontakty se západní

Evropou byly značně omezené. Přestože po roce 1989 se situace změnila a Československo, resp. Česká republika se snažila navázat úzké kontakty se Společenstvím, její status přidružené a

později kandidátské země na vstup do Evropské unie jí nedával možnost ovlivnit vývoj azylové

politiky na evropské úrovni. Česká republika tak musela přijmout veškeré předpisy Evropské unie, aniž by se nějakým způsobem podílela na jejich tvorbě a schvalování 19. 3. 1. 3 Zákon o azylu 3. 1. 3. 1 Důvody přijetí zákona o azylu Zákon o uprchlících z roku 1990 se potýkal s řadou problémů, jež nevyřešily ani

jeho novelizace z let 1993 a 1996. Nejen v rámci harmonizace legislativy se státy Evropské unie Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky. To dokládá také fakt, že oblast azylové politiky nebyla zahrnuta do asociační dohody. 19 Nutno podotknout, že se nejednalo pouze o problematiku azylové politiky, ale veškerých předpisů EU. 17 18

24

proto bylo nutné přijmout legislativu novou. Stalo se tak 11. listopadu 1999 schválením zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, který nahradil dosavadní zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících. Přijetím

zákona o azylu se Česká republika snažila kromě harmonizace úpravy azylové problematiky se

zeměmi EU také vyrovnat se vzrůstajícím počtem žádostí o azyl. Zatímco například v roce 1994 požádalo v České republice o azyl 1 187 osob, v roce v 1998 přijala Česká republika 4 085 žádostí a v roce 1999 tento počet ještě vzrostl na 7 220. Tento výrazný příliv uprchlíků byl zčásti

dán nebývalým počtem žadatelů o azyl pocházejících z Afghánistánu a Jugoslávie (OAMP Ministerstva vnitra ČR).

Zákon o azylu reagoval mimo jiné také na celoevropský trend přijímání více

restriktivních opatření v této oblasti. Mezi ně patří především uplatnění konceptu bezpečné země původu a bezpečné třetí země a zavedení sankcionování přepravců uprchlíků (Uprchlíkem v Česku: 5).

3. 1. 3. 2 Přínos zákona o azylu Zákon o azylu přináší především vymezení pojmů, běžně užívaných v zemích

Evropské unie. Definuje bezpečnou zemi původu, bezpečnou třetí zemi či pronásledování. Nově zavádí také pojem azylant pro cizince, kterému byl podle tohoto zákona udělen azyl (§2 zákona

325/1999 Sb.). Oproti zákonu o uprchlících z roku 1990 přesněji stanovuje právní postavení žadatele o azyl a azylanta, jejich práva a povinnosti, stanoví úpravu zjevně neodůvodněné žádosti jako institutu, který významně urychluje řízení. Vymezuje vztah mezi úřadem Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky a Ministerstvem vnitra ČR.

Zákon o azylu rovněž tvoří právní základ pro státní integrační program, dosud

upravený pouze usnesením vlády, jehož cílem je zajištění začlenění azylantů do společnosti,

včetně vytvoření předpokladů pro získání znalostí českého jazyka (§ 68 zákona č. 325/1999 Sb.). Důležitým přínosem zákona o azylu je rovněž zavedení snímání otisků prstů žadatelům o azyl (§

47 zákona 325/1999 Sb.). V souvislosti s nově přijatými opatřeními vyvstala také nutnost zmocnit Ministerstvo vnitra a Policii ČR k vedení nezbytných evidencí dle § 71.

Zákon o azylu opětovně zavádí institut humanitárního azylu20, jež zrušila novelizace

zákona o uprchlících z roku 1993, nově také institut strpění pobytu21 a rozšiřuje okruh osob, jimž

Humanitární azyl uděluje Ministerstvo vnitra s ohledem na vysoký věk jedince nebo ze zdravotních důvodů. O jeho udělení nelze žádat (Důvodová zpráva k zákonu č. 325/1999 Sb.). 21 Vízum za účelem strpění pobytu se uděluje cizinci, který podal žalobu proti rozhodnutí o neudělení azylu nebo jehož řízení o udělení azylu bylo zastaveno (§ 73 zákona č. 325/1999 Sb.). 20

25

může být udělen azyl za účelem sloučení rodiny o rodiče nezletilého azylanta (§ 13 a 14 zákona 325/1999 Sb.).

Hodnocení zákona o azylu se objevuje v pravidelných zprávách Evropské komise za

rok 199922 a 2000. Komise jej jednoznačně vítá jakožto významný pokrok v plnění

mezinárodních norem a evropských standardů. Kritizuje především absenci ustanovení umožňujícího udělení politického azylu a neexistenci nezávislého odvolacího orgánu proti

rozhodnutí o neudělení azylu. Žadatel o azyl, jehož žádost byla zamítnuta, může podle tohoto zákona podat tzv. rozklad, o němž rozhoduje ministr vnitra na základě doporučení rozkladové

komise, složené ze tří zástupců státních orgánů, konkrétně Ministerstva vnitra, Ministerstva

zahraničních věcí a Ministerstva spravedlnosti, a čtyř zástupců nestátních institucí, dvou z nevládních organizací a po jednom za českou advokátní komoru a právnickou fakultu (Čechová 2005: 58). Posudek této komise je však pro ministra nezávazný, tudíž dle hodnotící zprávy EK

neexistují žádné záruky, že je konečné rozhodnutí o udělení azylu nestranné. Evropská komise

rovněž poukazuje na nedostatek odborníků v oblasti azylu a nutnost pokračovat v přípravách na aplikaci Dublinského nařízení (Pravidelná hodnotící zpráva EK za rok 1999, Pravidelná hodnotící zpráva EK za rok 2000).

3. 1. 3. 3 Dopady nového azylového zákona Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu zavedl, jak je z výše uvedeného patrné, několik

restriktivních opatření, z čehož by bylo možné usuzovat na úbytek žádostí o azyl. Tento zákon

nabyl účinnosti 1. ledna 2000, během následujících dvou let však nedošlo ke snížení počtu žadatelů o azyl v České republice, trend byl jednoznačně opačný. Nový azylový zákon s sebou

totiž nepřinesl pouze zpřísnění některých opatření, ale rovněž zkvalitnění úpravy povinností a, co je z hlediska žadatelů o azyl a azylantů důležité, také jejich práv. Markantní nárůst počtu žadatelů o azyl lze, jak vyplývá z textu v kapitole 3. 1. 3. 1, pozorovat již od roku 1998, kdy došlo k jejich více než dvojnásobnému navýšení ve srovnání s lety předchozími.

V roce 2000 zažádalo na území České republiky o azyl 8 787 osob. Status azylanta

získalo 134 z nich, což tvoří necelá 2 %. Zamítnutých 2 580 žádostí pak tvořilo 37,5 % z celkového počtu žádostí podaných. Ve zbylých 60,5 % případech, tedy u 4 165 žadatelů o azyl,

došlo k zastavení řízení. Ve většině případů se tak stalo z důvodu tzv. svévolného odchodu žadatele, tedy předčasného a neohlášeného opuštění procedury řízení o přiznání postavení

22

Ve zprávě z roku 1999 hodnotí Komise jeho návrh, v této době ještě zákon nebyl schválen.

26

uprchlíka (OAMP Ministerstva vnitra ČR). To potvrzuje dlouholetý jev, že Česká republika představuje pro většinu žadatelů o azyl pouze tranzitní zemi.

Rekordní počet osob podal v České republice žádost o azyl v roce 2001, a sice

18 088, což oproti roku 2000 znamená nárůst o 106 %. Pouze 0,46 % žádostí z celkového počtu, tedy 83, bylo vyřízeno kladně. K zamítnutí žádosti naopak došlo v 7 033 případech a k zastavení

řízení v 9 559 případech (OAMP Ministerstva vnitra ČR). Ačkoliv množství svévolných odchodů zůstalo vysoké, v porovnání s předchozím rokem pokleslo.

Rekordní zvýšení počtu žádostí o azyl v roce 2001 lze částečně přisuzovat faktu, že

novelizace zákona o zaměstnanosti z července 1999 umožnila žadatelům o azyl legálně pracovat (§ 2d zákona č. 167/1999), čehož ve velké míře využili tzv. ekonomičtí uprchlíci, především pak

z Ukrajiny. Počet žadatelů o azyl pocházejících z Ukrajiny se v roce 2000 oproti roku 1999 rapidně zvýšil z 94 na 1 145 a roku 2001 dosáhl dokonce 4 419 (Český statistický úřad).

Nárůst počtu žádostí o azyl však nemůžeme označit výhradně za důsledek nového

zákona o azylu a novelizace zákona o zaměstnanosti. Značnou roli sehrál rovněž celoevropský trend zvyšování počtu uprchlíků, který se projevil také v České republice. Příčiny lze tedy hledat

kromě výše zmíněných nových opatření i v politické situaci ve světě. To dokládá také národnostní složení žadatelů o azyl v tomto období, kdy velké procento žadatelů tvořili uprchlíci z Afghánistánu a konkrétně v roce 1999 také z Kosova (OAMP Ministerstva vnitra ČR). 3. 1. 4 Novela zákona o azylu z roku 2002 3. 1. 4. 1 Účel a přínos novely zákona o azylu z roku 2002 Ačkoliv jedním z hlavních účelů zákona o azylu z roku 1999 bylo dosáhnout

souladu s právem zemí Evropské unie, vykazoval tento zákon v tomto směru několik dílčích

nedostatků. Ty měla vyřešit novela zákona o azylu, schválená v listopadu 2001, s účinností od 1. února 200223. Jako velmi problematický z hlediska harmonizace s evropským právem se jevil

zejména nedostatek nezávislosti v přezkoumávání rozhodnutí vydaných v rámci azylového řízení.

Správní řízení o udělení azylu vede Odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR.

Proti jeho rozhodnutí bylo podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu možné se odvolat pouze podáním rozkladu k ministrovi vnitra. Zákon č. 2/2002 zavádí možnost odvolání k Vrchnímu

soudu v Praze (Hlava IV zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 2/2002 Sb.) a zajišťuje tak nezávislý přezkum správního rozhodnutí soudem. V praxi však tato změna způsobila značné 23

Zákon č. 2/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu.

27

prodloužení azylového řízení v odvolací instanci, protože Vrchní soud nebyl na novou agendu

připraven (OAMP Ministerstva vnitra ČR). Další novelizací 24 tak přešla příslušnost v této záležitosti na krajské soudy25.

Novelizace zákona o azylu z roku 2002 v rámci harmonizace s právními úpravami

azylu v členských státech Evropské unie směřuje ke zrychlení azylového řízení v případě

neodůvodněné žádosti o azyl. Stanoví lhůtu pro zamítnutí zjevně nedůvodné žádosti, a to na 30 dní, a rozšiřuje okruh případů, kdy lze žádost jako zjevně nedůvodnou posuzovat (§ 16 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 2/2002 Sb.).

Dále novela zákona o azylu zavádí program dobrovolné repatriace, jak je ve

členských státech Evropské unie běžné. Vychází z předpokladu, že repatriace představuje pro stát menší finanční zátěž než azylová procedura a pobyt azylanta, proto je-li to ve veřejném zájmu,

může náklady na návrat žadatele o azyl nést Ministerstvo vnitra České republiky. Zákon přitom

repatriaci neomezuje pouze na zemi původu26 (§ 54a zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 2/2002 Sb.).

Tato novela rovněž odráží některá ustanovení aplikovatelná až po vstupu České

republiky do Evropské unie, především vytváří právní předpoklady pro přístup České republiky

k Dublinské konvenci. Jde o doplnění paragrafu 25 zákona 325/1999 Sb. o ustanovení, jež

umožňuje zastavit řízení o udělení azylu v případě, že je k němu příslušný jiný stát nebo pokud žadatel v průběhu řízení neoprávněně vstoupil na území jiného státu nebo se o to pokusil (§ 25 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 2/2002 Sb.).

Novela z roku 2002 pokračuje v trendu zpřísňování podmínek pro uchazeče o status

azylanta a azylanty, a zpřesňování jejich práv a povinností. Změnou zákona o zaměstnanosti například zabraňuje žadatelům o azyl v přístupu na trh práce po dobu jednoho roku ode dne

zahájení řízení o udělení azylu (čl. III zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 2/2002 Sb.).

Omezuje rovněž možnost podat opakovně žádost o azyl. Ta smí být podána až dva roky od pravomocného ukončení předchozího řízení, ve zvláštních případech může Ministerstvo vnitra ČR tuto lhůtu prominout (§ 10 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 2/2002 Sb.). Došlo také ke zpřísnění způsobu přihlášení na soukromou adresu a prověřování její existence (§ 77 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 2/2002 Sb.).

Novela zákona o azylu byla velmi kladně posouzena v hodnotících zprávách

Evropské komise za rok 2001 a 2002, zejména pak ustanovení zamezující zneužívání azylové

procedury kvůli přístupu na trh práce, vznik druhé nezávislé odvolací instance a vytvoření Zákon č. 519/2002 Sb. Tento zákon nabyl platnosti dne 1. ledna 2003. Stupně azylového řízení a možnosti odvolání viz příloha č. 1. 26 Uprchlík může být například navrácen do třetí bezpečné země, kde před svým příchodem do ČR pobýval. 24

25

28

podmínek pro aplikaci Dublinské konvence (Pravidelná hodnotící zpráva EK za rok 2001, Pravidelná hodnotící zpráva EK za rok 2002).

3. 1. 4. 2 Vliv novely zákona o azyl z roku 2002 na počet žádostí o azyl v ČR Novelu zákona o azylu z roku 2002 lze označit za ilustrativní, co se týče dopadu na

počet žádostí o azyl v České republice. Oproti rekordnímu počtu žádostí o azyl v roce 2001, kleslo toto množství o více než padesát procent. Za celý rok 2002 podalo v České republice

žádost o udělení azylu 8 482 osob, z toho 103 bylo vyřízeno kladně (OAMP Ministerstva vnitra

ČR). Vliv této novely na pokles množství žádostí o azyl je patrný rovněž ze srovnání počtu žádostí v lednu roku 2002, kdy o azyl v České republice zažádalo 1 334 osob, a v únoru, kdy

zmíněná novela nabyla účinnosti a kdy počet žádostí klesl na 678. Pro přehlednost je zde uveden graf, znázorňující počty žádostí o azyl v jednotlivých letech a tabulka, jež uvádí počty žádostí o azyl během jednotlivých měsíců v letech 2001 a 2002.

Graf 1: Počet žadatelů o azyl v ČR v letech 1998-2002

21000 18094

počet žádostí o azyl

18000 15000 12000 9000 6000

7220

8788

1999

2000

8484

4085

3000 0

1998

rok

2001

2002

Zdroj: Vlastní graf sestavený ze zdrojů dostupných na stránkách OAMP Ministerstva vnitra ČR. URL:< http://www.mvcr.cz/azyl/index.html>

29

Tabulka 1: Srovnání počtu žadatelů v jednotlivých měsících v letech 2001 a 2002 měsíc / rok

I

II

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X

XI

2001

1 228 1 228 1 636 1 539 1 600 1 699 1 614 1 780 1 497 1 498 1 355

2002

1 334 678

rozdíl v % mezi oběma roky

9%

726

763

603

525

580

580

607

774

XII

Celkem

1 420

18 094

683

8 482

-52%

-53%

629

-45% -56% -50% -62% -69% -64% -67% -59% -48% -54%

Zdroj: OAMP Ministerstva vnitra ČR. URL:< http://www.mvcr.cz/azyl/index.html> Příčiny poklesu počtu žadatelů o azyl v České republice v roce 2002 lze spatřovat

v několika faktorech. Primárně šlo tedy právě o důsledek novely zákona o azylu. Patrně největší

vliv měla změna zákona o zaměstnanosti, která znemožnila přístup na pracovní trh žadatelům o azyl po dobu jednoho roku od zahájení řízení. Novela tak kromě dokončení harmonizace

s evropským právem splnila i účel zabránit zneužívání azylové procedury. Úprava zákona z roku 1999 umožňovala využívat azylového řízení za účelem legálního pobytu v České republice,

nutného pro zisk zaměstnání. Poměrně velké procento žadatelů o azyl svou žádost podávalo právě

z tohoto důvodu. Po 1. únoru 2002 tak došlo k eliminaci žádostí velké části těchto tzv. ekonomických uprchlíků. Patrné je to zejména na snížení počtu žadatelů o azyl pocházejících

z Ukrajiny. Oproti roku 2001, kdy v České republice žádalo o azyl 4 419 Ukrajinců27, poklesl

jejich počet v roce 2002 na 1 676.

Svou roli v poklesu počtu žádostí sehrála také další, výše zmíněná, restriktivní

opatření, zejména pak omezení možnosti podávat žádost o azyl opakovaně, nebo zpřísnění podmínek pro přihlášení na soukromou adresu (OAMP Ministerstva vnitra ČR).

Některé zdroje uvádí, že pokles žádostí o azyl v České republice v roce 2002 byl

způsoben také zastavením přílivu uprchlíků z Kosova a z Afghánistánu v tomto období (Uprchlíkem v Česku: 6). Nutno však podotknout, že uprchlíci z Kosova netvořili natolik významné procento žadatelů o azyl v České republice, aby zastavení jejich přílivu, které navíc

nastalo již v roce 2000, způsobilo markantní pokles žádostí o azyl. V roce 1999 jich v České

republice o azyl požádalo 598 z celkového počtu žadatelů 7 220 (OAMP Ministerstva vnitra ČR), ale již o rok později představovali pouze marginální část žadatelů o azyl. Počet uprchlíků 27

Viz kapitola 3. 1. 3. 3 Dopady nového azylového zákona.

30

z Afghánistánu v roce 1999 dosáhl 2 312, o rok později 1 121 z 8 788 žadatelů o azyl (Český

statistický úřad), což znamenalo poměrně vysoké procentuální zastoupení, jejich počet však začal

klesat již v roce 2001, a to na 356. V roce 2002 už o azyl zažádalo pouze 27 osob pocházejících z Afghánistánu (Český statistický úřad), z čehož však, vzhledem k poklesu již v roce 2001, nelze

zcela jednoznačně vyvozovat, že ustání přílivu uprchlíků z Afghánistánu představovalo jednu z příčin poklesu celkového množství žádostí o azyl v České republice v roce 2002. 3. 1. 5 Zákon o dočasné ochraně Zákonný rámec pro institut dočasné ochrany poskytnul poprvé zákon č. 326/1999

Sb., o pobytu cizinců na území České republiky. Podle tohoto zákona udělovala vízum za účelem dočasné ochrany Policie České republiky, a to cizinci, který prchal ze státu, jehož je občanem,

nebo ze státu, který mu přiznal azyl, nebo je-li bez státního občanství, ze státu posledního trvalého bydliště např. před ozbrojeným konfliktem, občanskou válkou nebo stálým násilím, živelnou pohromou či z důvodu soustavného a hromadného porušování lidských práv (§ 41

zákona č. 326/1999 Sb.). Státy, jejichž občanům bude dočasná ochrana poskytnuta, a dobu po kterou bude poskytnuta, stanovovala nařízením vláda České republiky (§ 181 zákona č. 326/1999 Sb.).

Dne 20. července 2001 Rada EU schválila novou směrnici o dočasné ochraně28

Vstupem do Evropské unie se tato směrnice stávala pro Českou republiku závaznou, proto vyvstala nutnost úpravy institutu dočasné ochrany v souladu s touto směrnicí. Zákon č. 326/1999

Sb. byl v tomto směru nedostatečný. Ministerstvo vnitra proto začalo neprodleně pracovat na

novém zákonu o dočasné ochraně cizinců. Ten byl chválen 26. června 2003 jako zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochranně cizinců, účinnosti nabyl 1. ledna 200429.

Potřeba změnit dosavadní právní úpravu se týkala především třech oblastí. Jednak

šlo o nutnost navázat vyhlašování dočasné ochrany v České republice na rozhodnutí Rady Evropské unie namísto nařízení vlády ČR dle článku 5 Směrnice o dočasné ochraně30, dále pak stanovit vylučovací důvody pro udělení dočasné ochrany 31 a zakotvit právo na sloučení rodiny

Směrnice 2001/55/ES o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími. Viz kapitola 2. 2. 3. 3. 29 Některé z paragrafů tohoto zákona nabyly účinnosti až vstupem České republiky do Evropské unie, některé naopak vstupem do EU ztratily platnost ( Viz § 60 zákona č. 221/2003 Sb.). 30 Viz § 1 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců. 31 Viz § 9 zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, který říká, že dočasnou ochranu nelze udělit, jestliže existuje důvodné podezření, že se žadatel o poskytnutí dočasné ochrany dopustil zločinu proti míru, válečného zločinu nebo zločinu proti lidskosti, je vinen činy, které jsou v rozporu se zásadami a cíli OSN, představuje ohrožení bezpečnosti státu, byl pravomocně odsouzen za spáchání zvlášť závažného trestného činu, uvedl nepravdivé 28

31

pro širší okruh osob než jaký předpokládal cizinecký zákon32 (Důvodová zpráva k zákonu č.

221/2003 Sb.).

3. 2 Azylová politika ČR po vstupu do EU 3. 2. 1 Aplikace Dublinského nařízení Dnem vstupu do Evropské unie, tedy 1. května 2004, začalo pro Českou republiku

platit Nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanovují kritéria a mechanismy pro určení

zodpovědnosti členského státu za posouzení žádosti o poskytnutí azylu podané státním příslušníkem třetí země v jednom z členských států, neboli Dublin II33. Toto tzv. Dublinské

nařízení se pro Českou republiku vzhledem k její poloze jeví jako výhodné. Hranice České republiky totiž netvoří vnější hranice Evropské unie, tudíž dle kritérií stanovených Nařízením

Rady č. 343/2003, lze v praxi pouze v minimu případů přenést zodpovědnost za posouzení žádosti o azyl z jiného členského státu na Českou republiku.

V souvislosti s aplikací Dublinského nařízení vyvstala nutnost organizačního a

technického zabezpečení. V rámci Odboru azylové a migrační politiky, spadajícího pod Ministerstvo vnitra České republiky, vzniklo k 1. květnu 2004 nové oddělení, mající za úkol určit

členský stát zodpovědný za posouzení žádosti o azyl dle Dublinského nařízení, tzv. Dublinské

středisko. Jde o národní centrum spolupráce s ostatními členskými státy Evropské unie ve věcech

vyřizování žádostí o azyl. Obdobná střediska existují ve všech členských státech Evropské unie. V praxi vystupuje buď v roli aktivní, a to pokud zjistí, že žadatel o azyl v České republice již žádal o azyl v jiném členském státě a vyzve tento stát k převzetí zodpovědnosti; nebo v roli

pasivní, kdy naopak přebírá na základě žádosti jiného členského státu zodpovědnost za žádost o azyl, podanou v tomto státě, k níž je příslušná Česká republika (Ministerstvo vnitra ČR).

údaje nebo zamlčel skutečnosti podstatné pro spolehlivé zjištění skutečného stavu věci, dopustil se na území jiného státu před podáním žádosti o poskytnutí dočasné ochrany závažného trestného činu nebo pokud Česká republika dosáhla počtu vydaných oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany stanoveného nařízením vlády nebo rozhodnutím Rady Evropské unie (§ 9 zákona č. 221/2003 Sb.).

Zákon o pobytu cizinců předpokládal poskytnutí dočasné ochrany manželovi, svobodnému dítěti mladšímu osmnácti let či potomku staršímu osmnácti let, jenž není schopen se sám uživit. (§ 41 zákona č. 326/1999 Sb.). Zákon o dočasné ochraně tento okruh osob rozšiřuje o rodiče cizince požívajícího dočasné ochrany mladšího osmnácti let a o druha či družku, pokud spolu trvale žili, ve stejném případě lze poskytnout dočasnou ochranu i osobě blízké cizince požívajícího dočasné ochrany. (§ 51a 52 zákona č. 221/2003 Sb.) Paragraf 53 zákona o dočasné ochraně říká, že pokud rodinní příslušníci požívají dočasné ochrany odděleně v různých členských státech Evropské unie, učiní ministerstvo potřebné kroky ke sloučení rodiny za předpokladu splnění podmínek § 51 a § 52 (§ 53 zákona č. 221/2003 Sb.). 32

33

Viz kapitola 2. 2. 3. 5.

32

V období od května 2004 do února 2006 řešilo Dublinské středisko celkem 2 165

tzv. dublinských případů, tedy případů, u nichž se Česká republika nezabývá samotnou podstatou

žádosti o azyl, ale určením členského státu zodpovědného za její posouzení; z toho 736 v období

od května do prosince 2004, 1 168 v roce 2005, za leden a únor 2006 činí počet těchto případů 26134 (OAMP Ministerstva vnitra ČR). Tyto dublinské případy tvoří poměrně významné

procento žádostí o azyl podaných v České republice v tomto období, konkrétně necelých 30 %.

K 1. květnu 2004 začal v České republice fungovat rovněž systém Eurodac, jehož

zkušební provoz byl zahájen již o půl roku dříve. Tento systém porovnávání otisků prstů žadatelů o azyl vznikl v rámci již dříve existujícího daktyloskopického systému AFIS. Praxe snímání

otisků prstů již byla v souvislosti s azylovým řízením využívána dříve, otisky prstů žadatelů o azyl však byly porovnávány pouze se záznamy v národních databázích. Po vstupu do Evropské unie a zahájení činnosti systému Eurodac v ČR se otisky prstů žadatelů o azyl posílají pomocí

intranetové sítě určené pro přenos dat, tzv. Dublinetu, do ústřední databáze Eurodac v Lucemburku, kde dojde k jejich porovnání s otisky zde již zanesenými. Věcným gestorem systému Eurodac v České republice se stala Policie České republiky, systém funguje pod Kriminalistickým ústavem Praha (Ministerstvo vnitra ČR).

3. 2. 2 Vliv vstupu České republiky do EU na počet žádostí o azyl 3. 2. 2. 1 Pokles počtu žádostí o azyl Po vstupu České republiky do Evropské unie počet žádostí o azyl poklesl. Jak

vyplývá z kapitoly 3. 1. 4. 2, novela zákona o azylu způsobila více než padesátiprocentní snížení

počtu žádostí o azyl v České republice v roce 2002. Tento trend se v roce 2003 nepotvrdil a počet žadatelů o azyl opět stoupl35, a to na 11 400. V roce, kdy Česká republika vstoupila do Evropské unie se však počet žadatelů o azyl výrazně snížil, a sice na 5 459, tedy o 52 %. Pokles pokračoval

i v roce následujícím, kdy počet žadatelů o azyl v České republice činil 4 021 (OAMP

Ministerstva vnitra ČR). Dosud zveřejněné údaje za rok 2006 zatím tento jev potvrzují. Otázka

dalšího vývoje nicméně zůstává otevřená a lze se pouze domnívat, že tento trend bude pokračovat i nadále. Je samozřejmě nutné brát v úvahu mnoho faktorů, které mohou změny v počtu žádostí o azyl v České republice ovlivnit, především pak politickou situaci a migrační trendy ve světě či budoucí vývoj azylové politiky EU. 34 35

Pro srovnání počtu dublinských případů v jednotlivých měsících viz příloha č. 2. Příčiny tohoto jevu viz kapitola 3. 2. 2. 2.

33

Vstup České republiky do Evropské unie se projevil na počtu žadatelů o azyl v

podstatě okamžitě. To lze vypozorovat také z počtu podaných žádostí o azyl v jednotlivých

měsících před a po 1. květnu 2004. Zatímco od ledna 2003 do dubna 2004 dosahoval počet žádostí o azyl průměrné hodnoty okolo 885, od května 2004 do konce roku 2005 činil průměrný

počet žádostí o azyl podaných v jednom měsíci asi 337. Samotné průměrné hodnoty samozřejmě nemusí být dostatečně vypovídající, pro ilustraci je zde proto uveden graf, znázorňující pokles

počtu žádostí o azyl podaných v České republice během jednotlivých měsíců v období od července 2003 do prosince 2005.

Nutno podotknout, že hodnoty, jichž počet žádostí o azyl v období po 1. květnu

2004 měsíčně dosahoval, na rozdíl od období předcházejícího nijak výrazně nekolísaly a tento trend se potvrdil i následně v roce 2005.

1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0

489

420

05

říj

e n

0 5

0 5

d u be če n rv e n e c

05

04

d e n

le

říj

e n

0 4

0 4

04

d u be če n rv e n e c

03

le

d e n

e n

0 3

0 3

261

říj

d e n le

1557

d u be če n rv e n e c

03

počet žádostí o azyl

Graf 2: Počet žadatelů o azyl v jednotlivých měsících v období leden 2003 - prosinec 2005

měsíc

Zdroj: Vlastní graf sestavený ze zdrojů dostupných na stránkách Českého statistického úřadu. URL:

Zatímco za období roku 2003 a prvních čtyřech měsíců roku 2004 dosáhl počet

žádostí o azyl v jednom měsíci maximální hodnoty 1 557, a sice v říjnu 2003, a nikdy neklesl pod 34

550, v období od května 2004 do konce roku 2005 nedosahoval této hodnoty ani maximální počet žádostí o azyl za jeden měsíc, přičemž toto maximum nastalo v srpnu 2005 a činilo 489 podaných žádostí. Minimální hodnota za dané období činila 261, a to v květnu 2005. 3. 2. 2. 2 Příčiny poklesu počtu žádostí o azyl v ČR Největší roli ve snížení počtu žádostí o azyl po vstupu České republiky do Evropské

unie sehrály dva vzájemně související faktory - jednak aplikace Dublinského nařízení a jednak

změna migračního toku uprchlíků pocházejících z Ruské federace, především pak Čečenců. Tuto souvislost musíme hledat již ve vývoji roku 2003. V tomto roce došlo, jak je uvedeno výše, k opětovnému navýšení počtu žadatelů o azyl. Největší podíl na počtu žádostí o azyl měli jednoznačně uprchlíci z Ruska, přičemž Ministerstvo vnitra České republiky uvádí, že přibližně

80 % z nich pochází z Čečenska nebo jsou čečenské národnosti (OAMP Ministerstva vnitra ČR). Z celkového počtu 11 400 žadatelů tvořili ruští uprchlíci 4 852, tedy asi 43 %. V letech 2000 -

2002 přitom jejich počet dosahoval hodnot jen málo převyšujících 600 (Český statistický úřad). Pokud bychom tedy od počtu žádostí z let 2002 a 2003 odečetli žadatele o azyl pocházející

z Ruské federace, potvrdil by se trend snižování počtu žádostí o azyl, započatý po vstupu novely

zákona o azylu v platnost v únoru 2002. Skutečnost, že v praxi došlo v roce 2003 k nárůstu počtu

žádostí o azyl, tedy nijak nepopírá fakt, že tato novela měla zásadní vliv na snížení tohoto počtu. To dokládá rovněž skutečnost, že pro ruské uprchlíky nepředstavovala Česká republika cílovou, ale pouze tranzitní zemi na cestě do některého z členských států Evropské unie. Zde se dostáváme k zmiňované souvislosti s Dublinským nařízením.

V roce 2003 ještě jakožto nečlenský stát EU nemohla toto nařízení Česká republika

aplikovat, pro uprchlíky tak zatím zůstala otevřená možnost podávat vícečetné žádosti o azyl například v kandidátských státech. Toho využívali zejména právě uprchlíci z Ruské federace, jejichž migrační trasa vedla přes Bělorusko do Polska, kde zažádali o azyl a následně pokračovali

do České republiky. Zde rovněž podali žádost o azyl, avšak velké procento z nich nevyčkalo do konce azylové procedury a vstoupilo na území Rakouska. Cílové země pro tyto osoby však představovaly ve většině případů Belgie, Francie či Velká Británie, odkud však byly dle

Dublinského nařízení navraceny zpět do Rakouska jakožto do země, jejíž hranice při vstupu na území Evropské unie překročily (Štefanová 2005).

Po vstupu do Evropské unie začala Česká republika i Polsko aplikovat Dublinské

nařízení, proto by při zachování stávající migrační trasy bylo ve většině případů za posouzení

žádosti o azyl uprchlíků z Ruska zodpovědné Polsko. Došlo tak ke změně migračních toků 35

ruských uprchlíků, kteří začali preferovat cestu přes země, jež v současné době nejsou členy Evropské unie, nevztahuje se na ně tudíž Dublinské nařízení a tito uprchlíci tak mají větší šanci

získat azyl v některém ze západních států EU. Otázkou zůstává, nakolik lze tento trend považovat za trvalý, což ukáže až následný vývoj.

Fakt, že se na poklesu počtu žádostí o azyl po vstupu České republiky do Evropské

unie nejvíce odrazilo právě Dublinské nařízení v kombinaci se změnou migračního toku ruských

uprchlíků lze doložit rovněž srovnáním počtů žadatelů o azyl pocházejících z Ruské federace v jednotlivých měsících let 2003 a 2004.

Tabulka 2: Srovnání počtu žadatelů o azyl pocházejících z Ruska v jednotlivých měsících let 2003 a 2004 Měsíc

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

2003

61

102

62

731

465

295

293

575

478

104

506

243

2004

153

213

516

287

115

18

22

27

40

50

41

17

Rok

Zdroj: Vlastní tabulka sestavená ze zdrojů dostupných na stránkách Českého statistického úřadu. URL:

3. 2. 3 Přejímání azylové legislativy EU v rámci první fáze budování společného azylového sytému

Vstupem do Evropské unie se na Českou republiku začaly vztahovat opatření, jež

Evropská unie přijala v rámci první fáze vytváření společného azylového systému. Mezi tato opatření se kromě již zmiňovaného Dublinského nařízení řadí směrnice o dočasné ochraně36, směrnice o minimálních standardech přijetí37, směrnice o sloučení rodiny 38, kvalifikační

Směrnice Rady 2001/55/ES, viz kapitola 2. 2. 3. 3. Směrnice Rady 2003/9/ES, viz kapitola 2. 2. 3. 4. 38 Směrnice Rady 2003/86/ES, viz kapitola 2. 2. 3. 6. 36 37

36

směrnice39 a procedurální směrnice40. Dublinské nařízení představuje jediný z těchto nástrojů,

jenž je aplikovatelný přímo. Výše zmíněné směrnice však bylo či bude nutné pomocí novelizací

zákona o azylu či přijetím nové legislativy transponovat do českého právního řádu. Již před

vstupem do EU se tak stalo u směrnice o dočasné ochraně, a sice pomocí zákona o dočasné ochraně, přijatého roku 200341. V rámci dosažení souladu s ostatními jmenovanými směrnicemi došlo ke dvěma relevantním novelizacím zákona o azylu.

3. 2. 3. 1 Novelizace zákona o azylu z roku 2005 Cílem této novelizace42, schválené v listopadu 2004, se stalo harmonizovat zákon o

azylu se směrnicí o minimálních standardech přijetí, jelikož předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí měly členské státy povinnost uvést v účinnost do 6. února 2005 (čl. 26

Směrnice 2003/9/ES), a se směrnicí o sloučení rodiny, která musela být transponována do národních právních řádů do 3. října 2005 (čl. 20 Směrnice 2003/86/ES). Ačkoliv v případě tzv. Dublinského nařízení jde o opatření přímo aplikovatelné, novelizace zákona o azylu zohledňuje

i tento předpis EU. Vymezuje například kompetenci Ministerstva vnitra ČR jakožto orgánu

zodpovědného za provádění Dublinského nařízení (§ 8 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona

č. 57/2005 Sb.) a rozšiřuje jeho oprávnění vést evidence o žadatelích o azyl (§ 71 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 57/2005 Sb.). Dále upravuje vzor žádosti o azyl tak, aby díky

doplnění určitých otázek43 získalo tzv. Dublinské středisko co nejvíce informací, umožňujících

rozhodnout, který stát je za vyřízení dané žádosti zodpovědný, a to i bez následného pohovoru se žadatelem. Touto cestou by mělo dojít k výraznému urychlení postupu daného orgánu a snížení

zatížení pracovníků přijímacího střediska (Důvodová zpráva k zákonu č. 57/2005 Sb.). Novela

zákona o azylu rovněž zavádí kontroverzní opatření, omezující svobodu pohybu žadatele o azyl,

za jehož žádost je dle Dublinského nařízení zodpovědný jiný členský stát. Článek 46 tohoto zákona říká, že „Cizinec, jemuž bylo řízení o udělení azylu zastaveno z důvodu nepřípustnosti

jeho žádosti o udělení azylu podle § 10a písm. b), nesmí opustit přijímací nebo pobytové středisko Směrnice Rady 2004/83/ES, viz kapitola 2. 2. 3. 7. Směrnice Rady 2005/85/ES, viz kapitola 2. 2. 3. 8. 41 Viz kapitola 3. 1. 5. 42 Zákon č. 57/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů. 43 Do žádosti o azyl doplňuje novela následující otázky: 1) Pobýval jste po odchodu z vlasti v jiném členském státu Evropské unie? Pokud ano, uveďte, ve kterých členských státech Evropské unie jste pobýval (stát, obec, ulice), délku a účel pobytu, povolení, na základě kterého jste na území tohoto státu pobýval (druh, doba platnosti). 2) Opustil jste území členských států Evropské unie? Pokud ano, uveďte, kdy jste území členských států Evropské unie opustil, do kterého státu jste cestoval a kdy jste se na území členských států Evropské unie vrátil. Popište průběh cesty. 3) Kdy, kde a jakým způsobem jste vstoupil na území členských států Evropské unie? (Příloha 1 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 57/2005 Sb.) 39 40

37

až do doby, než bude dopraven do členského státu Evropské unie příslušného k posuzování

žádosti o udělení azylu, s výjimkou opuštění za účelem vycestování z území.“ (§ 46 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 57/2005 Sb.). Toto opatření jde nad rámec Dublinského nařízení, které nijak nestanovuje povinnost omezit pohyb žadatele o azyl, u nějž bylo rozhodnuto o přesunu do jiného členského státu. Některým nevládním organizacím 44 se tak jeví jako zbytečně

restriktivní a jednoznačně diskriminační (Burdová Hradečná 2005).

K zajištění souladu se směrnicí o minimálních standardech přijetí zakotvuje novela

zákona o azylu právo žadatele o azyl na právní pomoc, právo žadatelů o azyl na vzdělání za

stejných podmínek jako mají občané České republiky, dále pak právo na ubytování žadatele o azyl s rodinnými příslušníky 45. Zavádí možnost přezkumu rozhodnutí ohledně přiznání

finančního příspěvku žadateli o azyl soudem46 a rovněž ustanovení zohledňující specifické podmínky zranitelných kategorií osob47 (Zákon č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 57/2005 Sb.).

V rámci harmonizace české legislativy se směrnicí o sloučení rodiny rozšiřuje tato

novela okruh osob, jimž má být udělen azyl za účelem sloučení rodiny, o zletilou osobu zodpovídající za nezletilou osobu bez doprovodu a zakotvuje opatření vylučující sloučení rodiny

v případě polygamního manželství (§ 13 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 57/2005 Sb.).

3. 2. 3. 2 Novelizace zákona o azylu z roku 2006 Novela zákona o azylu z roku 2005 nedosáhla souladu s tzv. kvalifikační směrnicí,

přijatou Radou EU v dubnu 2004. Členské státy mají povinnost uvést v účinnost předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 10. října 2006 (čl. 38 Směrnice Rady

2004/83/ES). Proto nastala nutnost přijmout další novelu zákona o azylu. Stalo se tak 16. března Jedná se například o Poradnu pro uprchlíky. Stávající úprava sice tuto možnost připouštěla, avšak za předpokladu, že „to možnosti azylového zařízení dovolují“ (§ 43 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č 2/2002 Sb.), což ovšem není v souladu s odstavcem 3 článku 14 směrnice o minimálních standardech přijetí, který říká, že „členské státy v případě potřeby zajistí, aby nezletilé děti žadatelů nebo nezletilí žadatelé byli ubytováni se svými rodiči nebo s dospělým rodinným příslušníkem, který za ně podle práva nebo zvyklostí odpovídá“ (odst. 3 čl. 14 Směrnice 2003/9/ES). 46 Novela zákona o azylu ruší odstavec 8 paragrafu 43, který říká, že „Pravomocné rozhodnutí o finančním příspěvku není přezkoumatelné soudem.“ (§ 43 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 2/2002 Sb.), jenž byl zaveden novelizací zákona o azylu v roce 2002. 47 Novelizace zákona o azylu doplňuje § 81 o odstavec 2, který zní: „Provozovatel přijímacího nebo pobytového střediska přihlédne ke specifickým potřebám žadatele o udělení azylu, pokud je jím nezletilá osoba bez doprovodu, osoba mladší 18 let, těhotná žena, osoba se zdravotním postižením, osoba, která byla mučena, znásilněna nebo byla podrobena jiným vážným formám psychického, fyzického či sexuálního násilí, a v případě hodném zvláštního zřetele i jiná osoba. Nezletilá osoba bez doprovodu se po ukončení úkonů podle § 46 odst. 1 umísťuje na základě rozhodnutí soudu do školského zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo do péče osoby označené v rozhodnutí soudu.“ ( § 81 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 57/2005 Sb.). 44 45

38

2006 přijetím zákona č. 165/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů.

Za stěžejní změnu obsaženou v této novele zákona o azylu lze označit zřízení

institutu doplňkové ochrany, který nahrazuje dosavadní překážky vycestování. Doplňková ochrana tvoří dle této novelizace spolu s azylem mezinárodní ochranu, o udělení jedné z jejich

forem se rozhoduje v rámci hospodárnosti paralelně. Žadateli o udělení mezinárodní ochrany, jehož novou definici novela zavádí, lze tedy po splnění podmínek udělit buď azyl nebo právě

doplňkovou ochranu, a to dle nově zavedeného paragrafu 14a „cizinci, který nesplňuje důvody pro udělení azylu, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že v jeho případě jsou

důvodné obavy, že pokud by byl cizinec vrácen do státu, jehož je státním občanem, nebo v případě, že je osobou bez státního občanství, do státu svého posledního trvalého bydliště, by mu

hrozilo skutečné nebezpečí vážné újmy podle odstavce 2 a že nemůže nebo není ochoten z důvodu takového nebezpečí využít ochrany státu, jehož je státním občanem, nebo svého posledního trvalého bydliště“ (§ 14a zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 165/2006 Sb.). Novela

samozřejmě vymezuje rovněž práva a povinnosti osob požívajících doplňkové ochrany, ti

například mají podobně jako azylanti přístup k integračním opatřením včetně výuky českého jazyka.

Důležitým přínosem novely zákona o azylu z roku 2006 se stala nová definice

pronásledování, která poprvé explicitně stanoví, že původci pronásledování mohou být i nestátní aktéři, včetně soukromých osob (§ 2 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č.165/2006 Sb.).

V souladu s kvalifikační směrnicí novela zákona zamezuje dvojí mezinárodní

ochraně zavedením ustanovení, vylučujícím udělení azylu cizinci, jemuž jiný stát udělil např. azylovou či jinou ochranu a on tím nabyl práva obdobná právům, která mají občané v daném státě (§ 15 zákona č. 325/1999 Sb., ve znění zákona č. 165/2006 Sb.).

3. 2. 3. 3 Vliv novelizací zákona o azylu na počet žádostí o azyl v ČR Novela zákona o azylu z roku 2005 platná od 1. února 2005 neměla nijak výrazný

dopad na počet žadatelů o azyl v České republice. Tato novela sice obsahuje některé restriktivní

změny, jako například omezení pohybu žadatele, u nějž bylo rozhodnuto o přesunu do jiného státu dle Dublinského nařízení, avšak tyto změny nelze považovat za natolik významné, aby se

projevily na počtu podaných žádostí o azyl. Tyto restrikce jsou navíc vyváženy opatřeními ve prospěch žadatelů o azyl, například rozšířením některých jejich práv.

39

Počet žádostí o azyl podaných v jednotlivých měsících v období od února 2005 do

února 2006 tedy zůstal poměrně konstantní, k větším výkyvům nedocházelo. Rovněž národnostní složení žadatelů o azyl v České republice v tomto období nevykazovalo výrazné změny.

Novela zákona o azylu z února 2006 vstoupí v platnost 1. září tohoto roku48, proto

její důsledky není možné hodnotit. Lze však předpokládat, že ani tato novela nijak výrazně neovlivní počet žádostí o azyl, přesněji tedy o mezinárodní ochranu, v České republice, neboť

nově zavedená doplňková ochrana ve své podstatě nahrazuje institut překážek vycestování. Pokud tedy nedojde k výrazným změnám ve světové politické situaci, které by měly za

následek zvýšený příliv uprchlíků v Evropě, měl by počet osob, jež získají doplňkovou ochranu, přibližně odpovídat počtu osob, pro něž dosud platily překážky vycestování. 3. 2. 4 Budoucí vývoj azylové politiky v České republice V současné době leží před Českou republikou povinnost transponovat do českého

právního řádu tzv. procedurální směrnici, k jejímuž poněkud zpožděnému přijetí došlo v prosinci

loňského roku. Původním záměrem Ministerstva vnitra ČR bylo novelizovat zákon o azylu poté, co dojde k přijetí všech zásadních opatření týkajících se azylové politiky vytyčených Amsterodamskou smlouvou. Vzhledem k termínům transpozice těch směrnic, které již přijaty

byly, však muselo ministerstvo od tohoto úmyslu ustoupit, protože proces příjímání zásadních směrnic, nutných pro dokončení první fáze budování společného azylového systému, se zpozdil. Díky

nedávnému

zavedení

hlasování

o

problematice

azylové

politiky

kvalifikovanou většinou již nebude další vývoj české azylové politiky plně v rukou České

republiky. Dle Haagského programu má do roku 2010 vzniknout jednotná azylová procedura a

jednotný status pro ty, kteří získali postavení uprchlíka nebo podpůrnou ochranu v některé z členských zemí Evropské unie. Bude nutné se podřídit trendům nastoleným v Evropské unii, což ovšem Česká republika činila ve velké míře i dosud.

Co se týče počtu žádostí o azyl v České republice, je poměrně složité odhadnout

další vývoj. Na jednu stranu lze předpokládat, že setrvá současný trend snižování počtu žadatelů o azyl, avšak za podmínek, že nedojde k vážnějším změnám na světové politické scéně, jež by

zapříčinily markantní příliv uprchlíků, a že se Evropská unie výrazně neodchýlí od současného trendu zvyšování míry restrikce vůči uprchlíkům. Může ale rovněž dojít k situaci opačné, zapříčiněné zvyšující se atraktivitou České republiky pro uprchlíky. Česká republika je však S výjimkou ustanovení týkajících se odstranění kontrol na státních hranicích dle Schengenské úmluvy. Tato ustanovení nabudou účinnosti od 1. ledna 2007 (čl. XXI zákona č. 165/2006 Sb.). 48

40

vnitřním státem Evropské unie a je tudíž v souvislosti s Dublinským nařízením poměrně složité získat zde azyl, navíc její atraktivita nevzrůstá natolik rychlým tempem, aby mohla v dohledné době konkurovat státům západní Evropy, proto autorka pokládá scénář růstu počtu žádostí o azyl za méně pravděpodobný.

41

ZÁVĚR Počátky harmonizace azylové politiky v Evropské unii se datují do osmdesátých let

dvacátého století. Za přibližně dvacet let prošla azylová politika EU poměrně dynamickým

vývojem a Česká republika vstoupila do Evropské unie v době, kdy tento proces vrcholí. Je tak vázána řadou opatření, na jejichž tvorbě se nepodílela. Podat ucelený obraz o změnách azylové politiky v České republice v souvislosti s jejím začleňováním do Evropské unie a jejich

důsledcích bylo hlavním cílem této práce. Vraťme se tedy k zodpovězení hypotéz, stanovených v úvodu práce.

První hypotéza zněla: předpokládáme, že přibližně od poloviny devadesátých let

byla hlavním motivem veškerých klíčových legislativních změn v České republice týkajících se

azylové problematiky harmonizace s právem Evropské unie. Jak vyplývá z kapitoly 3. 1. 1., hlavním důvodem přijetí zákona o uprchlících v roce 1990 byla nutnost problematiku azylu po

přerodu Československa v demokratický stát právně ukotvit. Jinak tomu bylo v případě zákona o azylu v roce 1999, kdy za primární důvod jeho přijetí můžeme označit snahu o harmonizaci

s evropskou legislativou. Stejný motiv lze hledat v případě novelizace tohoto zákona v roce 2002. Dalším jejím cílem bylo řešit problematické body zákona č. 325/1999 Sb., většinu z nich však

můžeme označit za problematické právě kvůli jejich nesouladu s Evropskou unií. Novelizace

zákona o azylu z let 2005 a 2006 měly jasný cíl - transponovat do českého právního řádu příslušné směrnice EU. První hypotézu proto můžeme potvrdit.

Druhá hypotéza zněla: domníváme se, že tyto změny byly spíše restriktivního

charakteru. Jako restriktivní můžeme označit opatření, zavedená zákonem o azylu z roku 1999,

zejména uplatnění konceptu bezpečné země původu a bezpečné třetí země či zavedení

sankcionování přepravců uprchlíků. Rovněž jeho novelizace z roku 2002 obsahuje řadu restriktivních opatření, jako například zrychlení zamítnutí zjevně nedůvodné žádosti o azyl,

omezení přístupu žadatelů o azyl na trh práce, omezení možnosti podání opakované žádosti o azyl či zpřísnění způsobu přihlášení na soukromou adresu a prověřování její existence. Novelizace zákona o azylu z roku 2005 zavádí omezení svobody pohybu žadatele o azyl, u nějž

bylo rozhodnuto o přesunu do jiného státu dle Dublinského nařízení. Toto opatření hodnotí řada nevládních organizací dokonce jako jednoznačně diskriminující. I druhou hypotézu lze tedy potvrdit.

Třetí hypotéza zněla: rovněž se domníváme, že azylová politika v České republice se

měnila v souladu s trendy nastolenými v Evropské unii a k větší míře restrikce tudíž docházelo

kvůli začleňování do Evropské unie. Jak je v práci zmíněno, zákon o azylu z roku č. 325/1999 Sb. 42

reagoval mimo jiné na celoevropský trend příjímání více restriktivních opatření v oblasti azylové

politiky a zavedl tudíž v zemích Evropské unie běžné koncepty bezpečné země původu a bezpečné třetí země, které se svou povahou řadí mezi tato restriktivní opatření. Rovněž novela zákona o azylu z roku 2002 sleduje trend zpřísňování podmínek v zemích Evropské unie. Nejvíce restriktivní opatření, které obsahuje, a sice zabránění přístupu na trh práce žadatelům o azyl, je

ale spíše odrazem snahy o zamezení zneužívání azylové procedury v důsledku zvýšeného přílivu tzv. ekonomických uprchlíků především v roce 2001.

Omezení volného pohybu žadatelů o azyl po rozhodnutí o jejich přesunu do jiného

státu Evropské unie dle Dublinského nařízení jde, tak jak je stanoveno novelou zákona o azylu

z roku 2005, nad rámec směrnice o minimálních standardech přijetí, která měla být pomocí této novelizace transponována do právního řádu České republiky. Restriktivní změny azylové

politiky, které v České republice proběhly, jsou tedy ve velké míře v souladu s trendy Evropské unie, avšak ne všechny lze označit za přímý důsledek začleňování České republiky do EU. S ohledem na tuto skutečnost nelze třetí hypotézu jednoznačně potvrdit, ale ani vyvrátit.

Čtvrtá hypotéza zněla: předpokládáme, že přijetí klíčové legislativy v oblasti azylu

před vstupem České republiky do EU ovlivnilo počet žadatelů o azyl v České republice. Jak bylo

v práci prokázáno, v důsledku zákona o azylu č. 325/1999 Sb., který zároveň s novelizací zákona

o zaměstnanosti umožnil žadatelům o azyl v České republice legálně pracovat, se bezprecedentně zvýšil počet žádostí o azyl v České republice. Na vliv zákona o azylu na počet žádostí o azyl

v ČR lze usuzovat rovněž z národnostního složení žadatelů z období po vstupu tohoto zákona v platnost.

Novelu zákona o azylu z roku 2002 lze, co se týče dopadu na počet žádostí o azyl,

označit za ilustrativní. Jak vyplývá z kapitoly 3. 1. 4. 2, měla nově zavedená ustanovení,

především pak zamezení přístupu žadatelů o azyl na trh práce, jednoznačný vliv na počet žádostí

o azyl. Opět to dokládá i změna národnostního složení žadatelů o azyl. Počet žadatelů pocházejících z Ukrajiny, u nichž lze předpokládat ekonomické motivy k podání žádosti o azyl,

poklesl v roce 2002, kdy novela vstoupila v platnost, přibližně o 62 %. Čtvrtou hypotézu tedy můžeme potvrdit.

Pátá hypotéza zněla: myslíme, že počet žadatelů o azyl ovlivnil také samotný vstup

České republiky do Evropské unie, a to ve smyslu snížení tohoto počtu. Jak bylo v práci

prokázáno, bezprostředně po vstupu České republiky do Evropské unie došlo ke snížení počtu žadatelů o azyl. Tento jev můžeme doložit jednak srovnáním počtu žádostí o azyl v České

republice v jednotlivých měsících před a po vstupu do EU, tedy před 1. květnem 2004 a po 1.

květnu 2004, a jednak srovnáním celkového počtu žadatelů o azyl v ČR v roce 2003 a 2004, pro 43

větší ilustraci případně i 2005. Pokles byl dán především aplikací Dublinského nařízení a následnou změnou migračních toků. I tuto hypotézu lze tudíž potvrdit.

Celkově tedy bylo možné potvrdit čtyři z pěti hypotéz. Předpoklad, že azylová politika

v České republice se měnila v souladu s trendy nastolenými v Evropské unii a k větší míře

restrikce tudíž docházelo kvůli začleňování do Evropské unie se potvrdil pouze částečně a tuto hypotézu tudíž nelze jednoznačně potvrdit, ani vyvrátit.

Další změny azylové politiky v České republice budou do značné míry záviset na

vývoji azylové politiky Evropské unie. Nelze vyloučit, že se současný trend snižování počtu žádostí o azyl v ČR nepotvrdí. Svou roli sehraje zcela jistě kombinace několika faktorů, jako je světová politická situace, míra zvyšování atraktivity České republiky coby cílové země uprchlíků,

postoj české společnosti vůči uprchlíkům či vytvoření společného azylového systému Evropské unie.

44

PRAMENY A LITERATURA Literatura Asylum Applications in Industialized Countries 1980-1999, on-line text (http://www.unhcr.org/cgi-

bin/texis/vtx/statistics/opendoc.pdf?tbl=STATISTICS&id=3c3eb40f4). Barša, P. (2003): Managing Immigration and Integration in Europe and in the Czech Republic, Final Research Paper, on-line text

(http://www.policy.hu/barsa/Final_Research_Paper_html.html). Boswell R. - Moore J. - Musalo K. (2002): Refugee law and policy: a comparative and international approach, Durham, Carolina Academic Press.

Burdová Hradečná, P. (2005): K novele azylového zákona, on-line text (http://www.migraceonline.cz/index.shtml?x=219241).

Byrne R. - Noll G. - Vedsted-Hansen J. (2002): New asylum countries?: migration control and refugee protection in an enlarged European Union, Hague, Kluwer Law International.

Čechová M. (2005): Azylová politika České republiky v kontextu vstupu do Evropské unie, diplomová práce, Fakulta sociálních studií MU, 93 s.

Čižinský, P. (2005): Větší důraz na bezpečnostní aspekty v evropské unii. Haagský program vytyčuje další cíle EU v budování „prostoru svobody, bezpečnosti a práva“, on-line text (http://aa.ecn.cz/img_upload/9e9f2072be82f3d69e3265f41fe9f28e/PCizinsky_Haagsky_program _1.pdf).

European Refugee Fund to help the EU Member States receive refugees and displaced persons, on-line text (http://europa.eu.int/comm/justice_home/funding/refugee/funding_refugee_en.htm).

Ezra, E. (2004): European Integration and Refugee Protection: The Development of Asylum Policy in the European Union, Mnichov, Ludwig-Maxmilians Universität München.

Fiala, P. - Pitrová, M.(2003): Evropská unie, Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury.

45

Hailbronner K. (2000): Immigration and asylum law and policy of the European Union, Hague,

Kluwer Law International.

Hrabálek, M. (2005): Právní úprava azylové a vízové politiky Evropské unie, diplomová práce, Právnická fakulta MU, 58 s.

Janů, I. - Rozumek, M.(2004): Azylové právo ES, Praha, Organizace pro pomoc uprchlíkům. Jelínková,

R.

(2002):

Právní

postavení

uprchlíků

v České

republice,

on-line

text

(http://aa.ecn.cz/img_upload/213998dd557a6ecf241d80d7748bd811/postaveni_uprchliku.pdf).

Mikšová, M. (2003): Azylová politika České republiky v kontextu mezinárodní migrace a azylové politiky Evropské unie, diplomová práce, Fakulta sociálních studií MU, 102 s. Pořízek,

P.

(2004):

Komplexní

analýza

azylového

systému

v ČR,

on-line

text

(http://soze.hyperlink.cz/Komplexní%20analýza%20azylového%20systému%20v%20ČR.pdf).

Report on the Application of the Dublin II Regulation in Europe, dostupné na http://www.opu.cz. Rozumek, M. (2000): Pozitiva a negativa uprchlické problematiky v ČR, in: Dančák, B., Fiala, P. (eds., 2000): Národnostní politika v postkomunistických zemích, Mezinárodní politologický ústav

Masarykova univerzita Brno, s. 51-60.

Štefanová, A. (2005): Vývoj v oblasti udělování azylu na území ČR v letech 2003 a 2004, Časopis Veřejná správa, číslo 3/2005, on-line verze

(http://www.mvcr.cz/2003/casopisy/vs/0503/pril1_info.html). The European Union Policy towards a Common European Asylum System, on-line text (http://europa.eu.int/comm/justice_home/fsj/asylum/fsj_asylum_intro_en.htm). Uprchlíkem v Česku, on-line text

(http://aa.ecn.cz/img_upload/9e9f2072be82f3d69e3265f41fe9f28e/PINF_Azyl.pdf). Urubek, T. (2000): Azylová procedura v České republice, in: Dančák, B., Fiala, P. (eds.) (2000):

Národnostní politika v postkomunistických zemích, Brno, Mezinárodní politologický ústav Masarykova univerzita Brno, s. 61-80.

46

van Krieken P.J. (ed., 2000): The asylum acquis handbook: the foundation for a common

european asylum policy, Hague, T.M.C. Asser press. Dokumenty a právní akty

Akční plán Rady a Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení Amsterodamské

smlouvy o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva ze 3. prosince 1998, dostupné na Evropská unie (http://www.europa.eu.int).

Amsterodamská smlouva ze dne 2. října 1997, dostupné na Euroskop (http://www.euroskop.cz). Česká republika v hodnocení Evropské komise 2001, dostupné na Euroskop (http://www.euroskop.cz).

Dohoda mezi vládami Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích z 14. června 1985 (Schengenská dohoda), dostupné na Euroskop (http://www.euroskop.cz).

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950, dostupné na Informační kancelář Rady Evropy (http://www.radaevropy.cz).

Haagský program z 4.-5. listopadu 2004, dostupné na Evropská unie (http://www.europa.eu.int). Nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 z 11. prosince 2000 o zřízení „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů

za

účelem

účinného

(http://www.europa.eu.int/eur-lex).

použití

Dublinské

úmluvy,

dostupné

na

EUR-Lex

Nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanovují kritéria a mechanismy pro určení

zodpovědnosti členského státu za posouzení žádosti o poskytnutí azylu podané státním příslušníkem

třetí

země

v jednom

(http://www.europa.eu.int/eur-lex).

z členských

států,

dostupné

na

EUR-Lex

Pravidelná zpráva za rok 2002 Evropské komise o pokroku České republiky na cestě k přistoupení, dostupné na Euroskop (http://www.euroskop.cz). 47

Pravidelná zpráva za rok 2000 Evropské komise o pokroku České republiky v procesu přistoupení, dostupné na Euroskop (http://www.euroskop.cz).

Pravidelná zpráva za rok 1999 Evropské komise o České republice, Pokrok v procesu přistoupení, dostupné na Euroskop (http://www.euroskop.cz).

Rozhodnutí Rady 2004/927/ES ze dne 22. prosince 2004, podle něhož se na určité oblasti obsažené v hlavě IV třetí části Smlouvy o založení Evropského společenství použije postup podle článku 251 uvedené smlouvy, dostupné na EUR-Lex (http://www.europa.eu.int/eur-lex).

Směrnice Rady 2001/55/ES z 20.7. 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy

mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím, dostupné na EUR-Lex

(http://www.europa.eu.int/eur-lex).

Směrnice Rady 2003/9/ES z 27.1.2003 stanovující minimální záruky přijetí žadatelů o azyl, dostupné na EUR-Lex (http://www.europa.eu.int/eur-lex).

Směrnice Rady 2003/86/ES z 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny v EU, dostupné na EURLex (http://www.europa.eu.int/eur-lex).

Směrnice Rady 2004/83/ES z 29. dubna 2004 o minimálních zárukách pro udělování a odnímání

statusu uprchlíka a komplementárních forem ochrany v členských státech EU, dostupné na EUR-

Lex (http://www.europa.eu.int/eur-lex).

Smlouva o Evropské unii sjednaná v Maastrichtu 7. února 1992, dostupné na Euroskop (http://www.euroskop.cz).

Tampere European Council 15 and 16 October 1999 Presidency Conclusion, dostupné na Evropská unie (http://www.europa.eu.int).

Úmluva podepsaná dne 19. června 1990 v Schengenu mezi Belgickým královstvím, Spolkovou republikou

Německo,

Francouzskou

republikou, 48

Lucemburským

velkovévodstvím

a

nizozemským královstvím o provedení dohody podepsané 14.června 1985 o postupném

odstraňování kontrol na společných hranicích (Schengenská prováděcí úmluva), dostupné na Euroskop (http://www.euroskop.cz).

Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, dostupné na Úřad vysokého komisaře pro uprchlíky OSN (http://www.unhcr.cz).

Úmluva o určení státu zodpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom z členských

států Evropských společenství z 15. června 1990 (Dublinská úmluva), dostupné na Euroskop (http://www.euroskop.cz).

Zpráva o zahraniční politice ČR za rok 1999, dostupné na Ministerstvo zahraničních věcí ČR (http://www.mzv.cz). Zákony: Zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících. Zákon č. 317/1993 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících. Zákon č. 150/1996 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících, ve znění zákona č. 317/1993 Sb.

Zákon č. 167/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu. Důvodová zpráva k zákonu č. 325/1999 Sb., o azylu. Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na zemí České republiky a o změně některých zákonů. Zákon č. 2/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 o azylu. Zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců. Důvodová zpráva k zákonu č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců. 49

Zákon č. 57/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů.

Důvodová zpráva k zákonu č. 57/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 165/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů.

Internetové zdroje Český statistický úřad (http://www.czso.cz). EUR-Lex (http://www.europa.eu.int/eur-lex). Euractiv (http://www.euractiv.cz). European Council on Refugees and Exiles (ECRE) (http://www.ecre.org ). Euroskop (http://www.euroskop.cz). Evropská unie (http://www.europa.eu.int). Informační kancelář Rady Evropy (http://www.radaevropy.cz). Konsorcium organizací pracujících s uprchlíky (http://www.uprchlici.ecn.cz). Liga lidských práv (http://www.llp.cz/cz/index.php). Migrace online (http://www.migraceonline.cz). Ministerstvo vnitra ČR (http://www.mvcr.cz). Ministerstvo zahraničních věcí ČR (http://www.mzv.cz). Odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR (http://www.mvcr.cz/azyl/index.html). Organizace pro pomoc uprchlíkům (http://www.opu.cz). 50

Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna (http://www.psp.cz). Poradna pro uprchlíky (http://www.uprchlici.cz). Sbírka zákonů a mezinárodních smluv ČR (http://web.mvcr.cz/sbirka). Senát Parlamentu České republiky (http://www.senat.cz). The UN Refugee Agency (http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/home). Úřad vlády České republiky (http://www.vlada.cz). Úřad vysokého komisaře pro uprchlíky OSN (http://www.unhcr.cz).

51

SEZNAM PŘÍLOH Příloha 1: Stupně azylového řízení a možnosti odvolání Příloha 2: Počet Dublinských případů za období květen 2004 – leden 2006 Příloha 3: Počet žadatelů o azyl v ČR 1990- únor 2006

52

Příloha 1: Stupně azylového řízení a možnosti odvolání

I. stupeň (I. instance)

do Ministerstvo vnitra, 31.1.2002 OAMP od 1.2.2002 od 1.1.2003

Ministerstvo vnitra, OAMP Ministerstvo vnitra, OAMP

prostředek odvolání

II. stupeň (II. instance)

rozklad

ministr vnitra

žaloba

Vrchní soud

opravný prostředek

Vrchní soud

-

-

žaloba

prostředek a instituce odvolání v rámci správního soudnictví

příslušný krajský kasační stížnost soud

Nejvyšší správní soud

Zdroj: OAMP Ministerstva vnitra ČR. URL:< http://www.mvcr.cz/azyl/index.html>

53

Příloha 2: Počet Dublinských případů za období květen 2004 – leden 2006

Zdroj: OAMP Ministerstva vnitra ČR. URL:< http://www.mvcr.cz/azyl/index.html>

54

Příloha 3: Počet žadatelů o azyl v ČR 1990- únor 2006

Zdroj: OAMP Ministerstva vnitra ČR. URL:< http://www.mvcr.cz/azyl/index.html>

55