Zákon o Finanční správě České republiky

KOMENTÁŘE WOLTERS KLUWER

Lenka Krupičková Ondřej Trubač

Zákon o Finanční správě České republiky Komentář

KO M E N TÁ Ř E W O LT E R S K L U W E R


Lenka Krupičková Ondřej Trubač


Vzor citace: KRUPIČKOVÁ, L., TRUBAČ, O. Zákon o Finanční správě České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha : Wolters Kluwer, 2014, s. 116.

KATALOGIZACE V KNIZE - NÁRODNÍ KNIHOVNA ČR Trubač, Ondřej Zákon o Finanční správě České republiky : komentář / Ondřej Trubač, Lenka Krupičková. -- 1. vyd. -- Praha : Wolters Kluwer ČR, 2014. -- 116 s. -- (Komentáře Wolters Kluwer) ISBN 978-80-7478-444-6 (brož.) 351.72 * (437.3) - finanční správa -- Česko - zákony - komentáře 351 - Úkoly veřejné správy, správní opatření, legislativa [15]

Zákon o Finanční správě České republiky Komentář Lenka Krupičková, Ondřej Trubač Právní stav publikace k 1. 1. 2014 Až do dalšího tištěného vydání knihy bude komentář zdarma v případě potřeby průběžně aktualizován na www.aktualizaceknih.cz.

© Wolters Kluwer, a. s., 2014 ISBN 978-80-7478-444-6 (brož.) ISBN 978-80-7478-445-3 (pdf) ISBN 978-80-7478-461-3 (mobi) www.wkcr.cz, e-mail: [email protected], tel.: 246 040 400, fax: 246 040 401 Vydává Wolters Kluwer ČR, a. s., U Nákladového nádraží 6, 130 00 Praha 3, v roce 2014 jako svou 1981. publikaci. Odpovědná redaktorka Hana Baráková Vydání první Stran 116 Sazba Grafima, www.grafima.cz Tisk Serifa, s. r. o., Jinonická 80, 150 00 Praha 5

OBSAH Předmluva. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII Úvod. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX O autorech. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XIII Seznam použitých zkratek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV ZÁKON O FINANČNÍ SPRÁVĚ ČESKÉ REPUBLIKY § 1–12a ČÁST PRVNÍ – FINANČNÍ SPRÁVA ČESKÉ REPUBLIKY. . . . . . . . . . . . 1

§ 13

§ 1

HLAVA I – OBECNÁ USTANOVENÍ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 § 1 Orgány Finanční správy České republiky . . . . . . . . . . . 1

§ 2–4

HLAVA II – GENERÁLNÍ FINANČNÍ ŘEDITELSTVÍ. . . . . . . . . 5 § 2 Územní působnost a sídlo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 §3 Generální ředitel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 §4 Věcná působnost. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

§ 5–7

HLAVA III – ODVOLACÍ FINANČNÍ ŘEDITELSTVÍ . . . . . . . . §5 Územní působnost a sídlo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 6 Ředitel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . §7 Věcná působnost. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19 19 27 29

§ 8–12a

HLAVA IV – FINANČNÍ ÚŘADY. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . §8 Územní působnost a sídlo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 9 Ředitel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 10 Věcná působnost. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 11 Specializovaný finanční úřad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 12 Zvláštní ustanovení o místní příslušnosti. . . . . . . . . . . § 12a Zvláštní ustanovení o příslušnosti soudů ve správním soudnictví. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31 31 36 38 45 55 56

ČÁST DRUHÁ – ZVLÁŠTNÍ USTANOVENÍ O ŘÍZENÍ. . . . . . . . . . . . . . 59 § 13 Zvláštní ustanovení o nahlížení do spisu při správě daní . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

V

Obsah

§ 14–17 ČÁST TŘETÍ – PRÁVA A POVINNOSTI ZAMĚSTNANCŮ V ORGÁNECH FINANČNÍ SPRÁVY. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 14 Právní jednání v orgánech finanční správy. . . . . . . . . . § 15 Neslučitelnost s výkonem některých činností . . . . . . . § 16 Prokazování oprávnění zaměstnance k výkonu působnosti orgánu finanční správy. . . . . . . . . . . . . . . . § 17 Zvláštní ustanovení o náhradě škody. . . . . . . . . . . . . .

62 62 65 67 68

§ 18 ČÁST ČTVRTÁ – POSKYTOVÁNÍ ÚDAJŮ MINISTERSTVU A ORGÁNŮM FINANČNÍ SPRÁVY. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 § 18 Poskytování údajů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 § 19–21 ČÁST PÁTÁ – USTANOVENÍ PŘECHODNÁ, ZÁVĚREČNÁ A ZRUŠOVACÍ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 19 [Přechodná a závěrečná ustanovení]. . . . . . . . . . . . . . § 20 [Přechodná a závěrečná ustanovení]. . . . . . . . . . . . . . § 21 Zrušovací ustanovení. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . § 22

73 73 74 75

ČÁST ŠESTÁ – ÚČINNOST. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 § 22 [Účinnost]. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

PŘÍLOHY Příloha č. 1 O rganizační schéma Generálního finančního ředitelství (Příloha č. 1 Organizačního řádu). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Příloha č. 2 O rganizační schéma Odvolacího finančního ředitelství (Příloha č. 2 Organizačního řádu). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Příloha č. 3 Organizační schéma finančního úřadu (Příloha č. 3 Organizačního řádu). . . . Příloha č. 4 O rganizační schéma Specializovaného finančního úřadu (Příloha č. 7 Organizačního řádu). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Příloha č. 5 Vyhláška č. 47/2012 Sb.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Příloha č. 6 Vyhláška č. 48/2012 Sb., ve znění vyhlášky č. 430/2012 Sb.. . . . . . . . . . . . .

83 84 85 86 87 92

VĚCNÝ REJSTŘÍK. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

VI

PŘEDMLUVA

Česká daňová správa prošla nedávno nebývalou institucionální změnou. Byl vytvořen organizačně odlišný systém správy a výběru daní. Systém se zabíhá, testuje se správnost jednotlivých zvolených konkrétních postupů a sbírají se první zkušenosti. Stanovili-li si tvůrci nové soustavy za cíl transparentnost její organizace, přehlednost a především pak jednotnost v postupech vůči těm, kteří jsou adresáty a nositeli mnoha povinností, tedy daňovým subjektům, pak jistě do legislativního vínku patří taková právní úprava, která nový systém pevně ukotví. Z vlastní soudcovské praxe je mi dlouhodobě známo, že právě nejednoznačnosti, protichůdnosti a mezery v právních normách působí a vyvolávají problémy, které prodlužují řízení, ztěžují jej a činí jednotlivé kroky exekutivy nejasnými, neprůhlednými a spornými, o oslabení důvěry v právo a instituce jej prosazující ani nemluvě. V právním státu lze moc uplatnit toliko na základě zákona a zákonem stanoveným způsobem. Tato ústavní maxima vyžaduje mimo jiné, aby texty právních předpisů byly jasné a nemusel být „hledán prostor“ pro vyplnění mezer mimo zákonný rámec. Bohužel, ani tentokrát však není zmíněný předpoklad beze zbytku naplněn. Přijatý zákon o Finanční správě České republiky se nevyhnul některým naznačeným chronickým bolestem soudobé české legislativy. O to cennější je počin obou autorů, zkušených právníků, kteří se obratně a se znalostí „daňového terénu“ ujali role průvodců po novém předpisu a přinášejí svá vysvětlení, komentáře, ale i kritické (však na reálném podkladě postavených) připomínky jednak k vlastnímu textu, ale i k dalším postupům exekutivy, jež budou z přijatého zákona ústit. Komentované dílo proto přichází právě včas. Úděl autorů byl nelehký mimo jiné i proto, že zákon sám je v některých pasážích velmi úsporný. Stručnost jeho textu by mohla být na první pohled v prostředí právního řádu přeplněném množstvím „upovídaných“ právních předpisů úlevným osvěžením. To však neplatí v situaci, kdy řada pravomocí exekutivního výkonu jednotlivých organizačních útvarů systému není obsažena v zákoně vůbec, aby pak vzápětí byla „překlenována“ navazujícími interními pokyny. V takových případech totiž mohou vznikat otázky, zda jimi nejsou veřejné moci přiznávány pravomoci, které zákon sám ani nezamýšlel. Naštěstí oba autoři jsou detailními znalci daňového procesu a jeho principů, stejně jako předešlé organizační podoby daňové správy. Mohou tak velmi kompetentně srovnat staré a nové, propojit instituce a procedury, vysvětlit a odůvodnit změny, s nimiž se setkají všichni ti, na které „myslí“ daňové právo. Jejich nesporná odborná erudice je zárukou pomoci v aplikaci a interpretaci nové právní úpravy těm, kteří se každodenně pohybují v daňovém světě. VII

Předmluva

Publikace, kterou držíte v rukou, prokazuje, že i nedostatky textů právních norem se nemusí tolik projevit, je-li jim vdechnut rozumný obsah těmi, kdo s nimi nakládají. JUDr. Lenka Kaniová

VIII

ÚVOD

Jak prohlásil již Benjamin Franklin1, není na tomto světě nic jistého mimo smrt a placení daní. S trochou nadsázky lze konstatovat, že obdobnou jistotu mají i občané České republiky. Stát kromě definice a určení daní na poli hmotného práva musí zajistit i jejich – pokud možno bezproblémový – výběr, což může být leckdy úkol mnohem složitější. Základním procesním předpisem v oblasti daňového práva procesního je daňový řád, který upravuje správu daní. Nicméně neméně důležitými předpisy jsou ty, které upravují organizaci, postavení, věcnou a územní působnost orgánů, kterým byl výkon správy daní svěřen. S ohledem na skutečnost, že inkaso drtivé části daňových příjmů státu zabezpečují orgány finanční správy, je nejdůležitějším zákonem v této oblasti právě zákon o Finanční správě České republiky (dále také „ZoFS“), který nahradil zákon o územních finančních orgánech (dále také „ZÚFO“). Ještě během účinnosti ZÚFO byla daňová správa v České republice přetvořena z dvoustupňové na třístupňovou soustavu tzv. územních finančních orgánů, které tvořily Generální finanční ředitelství (dále také „GFŘ“); finanční ředitelství (dále také „FŘ“) a finanční úřady (dále také „FÚ“). Územní finanční orgány byly vytvořeny s účinností od 1. ledna 1991. Celkem existovalo osm finančních ředitelství, která řídila dohromady 199 finančních úřadů. Zákon o územních finančních orgánech byl celkově téměř třicetkrát novelizován a v rámci legislativního procesu bylo následně doporučeno přijetí zcela nového zákona, který by lépe upravoval cíle daňové správy. Tyto cíle spočívaly a spočívají zejména v celkovém zjednodušení a racionalizaci správy daní s cílem zamezit daňovým únikům a zejména pak zvýšit motivaci k placení daní. Především snižování administrativní zátěže a zavedení transparentního systému správy a výběru daní lze považovat za kroky vedoucí ke zvyšování daňového výnosu. Jedním z hlavních požadavků na fungování moderní (nejen) daňové správy, je samozřejmě požadavek její transparentnosti. Snahy o určitou institucionální reformu daňové správy probíhaly v České republice řadu let a obdobně jako u daňového řádu trvalo několik let, než byly uvedené změny v rámci legislativního procesu přijaty. Není bez zajímavosti, že v průběhu roku 2008 byl tehdejší stav daňové správy v České republice posouzen také ze strany Světové banky. V listopadu 2008 Světová banka předložila „Zprávu o vizi a strategii pro integrovanou správu příjmů“2, kde se mimo jiné hovoří o nutnosti vytvoření účinné, Benjamin Franklin (17. ledna 1706, Governors Island u Bostonu, Massachusetts, USA - 17. dubna 1790 Fi ladelfie, Pensylvánie, USA, pseudonym Richard Saunders) státník, diplomat, vydavatel, přírodovědec, spisovatel a jeden ze zakladatelů americké demokratické kultury, ve světě je také považován za vynálezce hromosvodu. V roce 1740 založil Pensylvánskou univerzitu, což byla první univerzita ve Spojených státech. S jeho jménem jsou spjaty také počátky amerického šachu, jehož byl velkým příznivcem. 2 Více na: http://www.mfcr.cz/cs/verejny-sektor/regulace/jedno-inkasni-misto/pomoc-svetove-banky. 1

IX

Úvod

jednoduché a na klienta zaměřené správy příjmů. Jinými slovy, zpráva Světové banky podtrhla nezbytnost modernizace české daňové správy. První krok vedoucí k výraznější reformě daňové správy byl učiněn ještě na platformě tehdy účinného ZÚFO. Bylo jím vyčlenění odborů, které se dosud zabývaly především řízením územních finančních orgánů a výkonem správy daní z Ministerstva financí do samostatného orgánu – Generálního finančního ředitelství, a to k 1. lednu 2011. Tato novela se však prakticky nedotkla organizace na nižších stupních finanční správy, zejména pak organizace samotných finančních úřadů. Také následný vznik Specializovaného finančního úřadu od 1. ledna 2012 proběhl ještě prostřednictvím novelizace ZÚFO, nicméně již poměrně jasně zdůraznil nutnost komplexní nové zákonné úpravy finanční správy v České republice, tedy nikoliv její „pouhou“ adaptaci pomocí jednotlivých dílčích novel ZÚFO. Při vzniku ZoFS se vycházelo z několika základních pilířů: zachování GFŘ prakticky ve stávající podobě; reorganizace orgánů daňové správy na nižších stupních s důrazem na vznik jednoho Odvolacího finančního ředitelství (dále také „OFŘ“) s působností pro celou Českou republiku; zavedení principu výkonu práva daňového subjektu nahlížet do spisu tam, kde je spis umístěn; ponechání souhrnné věcné působnosti stávajících územních finančních orgánů beze změny též v rámci Finanční správy České republiky. Zákonodárce při přípravě tohoto zákona dbal také na to, aby ZoFS byl institucionálně kompatibilní s projektem vytvoření jednoho inkasního místa pro příjmy veřejných rozpočtů (dále také „JIM“), který předpokládá vytvoření jednoho výběrního místa pro daně, clo a veřejnoprávní pojistné právě na bázi orgánů samostatné finanční správy. Nově vytvořená Finanční správa České republiky byla proto navržena tak, aby splňovala parametry budoucí soustavy orgánů JIM. Zanedbatelná není ani informace z důvodové zprávy k ZoFS, že: „po plném konstituování soustavy Finanční správy ČR lze odhadnout úspory státního rozpočtu v nákladech Finanční správy ČR na 150 mil. Kč ročně, a to především v důsledku optimalizace sítě územních pracovišť FÚ a na ni navazující úspory mzdových a jiných nákladů vyplývající z vyššího stupně centralizace soustavy, zahrnujícího též prohloubení jednotnosti hospodaření jediné účetní jednotky GFŘ. Tyto úspory nicméně nastoupí až v pozdějších letech v návaznosti na postup eventuelní optimalizace sítě územních pracovišť a další vývoj Projektu JIM.“ Celá úprava ZoFS se „vměstnala“ do pouhých 21 paragrafů, což může na první pohled působit pozitivně, jelikož se „běžný čtenář“ tohoto zákona nemusí utápět v nepřehledném množství paragrafů. Na druhou stranu nejen „běžný čtenář“ tohoto zákona, ale i samotní autoři tohoto komentáře stáli před problémem, že v ZoFS není upraveno zdaleka vše, co se organizace a fungování Finanční správy v České republice týče, resp. že na spoustu dotazů tento zákon nenabízí odpověď. Zákon je totiž koncipován jako jakási zastřešující norma, jež vymezuje toliko základní parametry fungování finanční správy s tím, že bližší úprava dílčích strukturálních prvků této organizace je z důvodu zajištění flexibility a nezávislosti ponechána samotné finanční správě. Odpověď na řadu otázek (i když samozřejmě ne na všechny) proto nabízí teprve Organizační řád Finanční správy (dále jen „Organizační řád“), který vydal v souladu s § 3 odst. 6 ZoFS generální ředitel a který čítá 86 stran textu a přílohy. Je zde podrobně popsána zejména organizační struktura jednotlivých správních orgánů, a to včetně rozdělení jednotlivých pravomocí. Zde je třeba mít na paměti, že se v případě Organizačního řádu jedná „pouze“ o vnitřní předpis, který musí být v souladu se ZoFS, resp. nesmí jít nad jeho rámec – v této souvislosti se snažíme rovněž upozornit na možné problematické aspekty souladu Organizačního řádu se ZoFS. Pro lepší přehlednost a komfort čtenářů X

Úvod

proto vycházíme u jednotlivých ustanovení ZoFS i z tohoto Organizačního řádu, stejně jako u jednotlivých ustanovení uvádíme i výňatky z důvodové zprávy k ZoFS. Komentář je zpracován k právnímu stavu k 1. lednu 2014, přičemž jsme si vědomi, že od 1. ledna 2015 má nabýt účinnosti jedna z již platných, ale dosud neúčinných novel ZoFS, nicméně s ohledem na časový odstup, resp. možné nepředvídatelné legislativní změny v mezidobí není tato novela v tomto vydání komentáře zahrnuta. Praha, leden 2014

Autoři

XI

O AUTORECH

JUDr. Ondřej Trubač, Ph.D., LL.M., advokát, vystudoval Právnickou fakultu Univerzity Karlovy v Praze, kde také složil rigorózní zkoušku a úspěšně dokončil doktorské studium. Na Christian-Albrechts-Universität zu Kiel v Německu absolvoval postgraduální studium (LL.M.). Je spoluzakladatelem advokátní kanceláře Bříza & Trubač. Ve své praxi se věnuje širokému spektru právních služeb, především pak komplexní problematice daňového řízení a zastupování klientů před správci daně, včetně jejich následného zastupování v rámci správního soudnictví. Dále se ve své praxi zabývá obecně správním právem a novým, rozvíjejícím se podoborem trestního práva, trestním právem daňovým a poskytuje také poradenství obchodním společnostem v oblasti compliance. Pravidelně přednáší a přispívá do odborných publikací a dalších periodik. Před založením advokátní kanceláře Bříza & Trubač působil v největší české advokátní kanceláři a v předních poradenských společnostech. Mgr. Lenka Krupičková, LL.M., vystudovala Právnickou fakultu Masarykovy univerzity v Brně a postgraduální studium na Johannes Kepler Universität Linz (LL.M.). Je daňovou poradkyní a advokátkou, působila v mezinárodní advokátní kanceláři. V současné době spolupracuje s poradenskou společností VORLÍČKOVÁ PARTNERS a zaměřuje se především na zastupování klientů před správci daně v rámci daňového řízení a před správními soudy, zejména v řízeních o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů. Pravidelně přispívá do odborných publikací a periodik v České republice i v zahraničí.

XIII

SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ADIS automatizovaný daňový informační systém čj. číslo jednací ČR Česká republika FŘ finanční ředitelství FÚ finanční úřad GFŘ Generální finanční ředitelství JIM Jedno inkasní místo pro příjmy veřejných rozpočtů Listina zákon č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky MF Ministerstvo financí NSS Nejvyšší správní soud OFŘ Odvolací finanční ředitelství SFÚ Specializovaný finanční úřad správní řád zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů SŘS, s. ř. s. zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů zákoník práce zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů ZoFS, zákon o Finanční správě zákon č. 456/2011 Sb., o Finanční správě České republiky ZÚFO zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech

XV

ZÁKON O FINANČNÍ SPRÁVĚ ČESKÉ REPUBLIKY zákon č. 456/2011 Sb., ze dne 23. prosince 2011 Parlament se usnesl na tomto zákoně:

ČÁST PRVNÍ FINANČNÍ SPRÁVA ČESKÉ REPUBLIKY HLAVA I OBECNÁ USTANOVENÍ § 1

Orgány Finanční správy České republiky (1) [Finanční správa] Finanční správa České republiky je soustavou správních orgánů pro výkon správy daní. (2) [Orgány Finanční správy] Jako orgány Finanční správy České republiky (dále jen „orgány finanční správy“) se zřizují Generální finanční ředitelství, Odvolací finanční ředitelství a finanční úřady, které jsou správními úřady a organizačními složkami státu. (3) [Orgány Finanční správy] Generální finanční ředitelství je podřízeno Ministerstvu financí (dále jen „ministerstvo“). Odvolací finanční ředitelství je podřízeno Generálnímu finančnímu ředitelství. Finanční úřady jsou podřízeny Odvolacímu finančnímu ředitelství. (4) [Účetní, organizační jednotka] Generální finanční ředitelství je účetní jednotkou. Odvolací finanční ředitelství a finanční úřady nejsou účetními jednotkami a pro účely hospodaření s majetkem státu, účetnictví a pracovněprávních vztahů mají postavení vnitřních organizačních jednotek Generálního finančního ředitelství. (5) [Příjmy a výdaje] Příjmy a výdaje Generálního finančního ředitelství jsou součástí rozpočtové kapitoly ministerstva. Z důvodové zprávy: Jedná se o základní ustanovení, které ve svém odstavci 1 upravuje vznik Finanční správy ČR (dále jen „Finanční správa“) jako soustavy správních orgánů, resp. správních úřadů 1

§ 1

Obecná ustanovení

ve smyslu čl. 79 odst. 1 Ústavy. V odstavci 2 je provedeno zřízení jednotlivých správních úřadů, ze kterých se bude Finanční správa skládat, tedy Generálního finanční ředitelství (GFŘ), Odvolacího finančního ředitelství (OFŘ) a finančních úřadů (FÚ). Současně je zavedena legislativní zkratka „orgány finanční správy“, která nahrazuje dosavadní pojem „územních finančních orgánů“. Konečně je stanoveno, že obdobně jako dosud budou GFŘ, OFŘ a FÚ organizačními složkami státu, a to v návaznosti na ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o majetku státu“). V odstavci 3 je standardním způsobem vyjádřena hierarchie správních úřadů v rámci soustavy Finanční správy, přičemž GFŘ je podřízeno MF jako ústřednímu orgánu státní správy pro oblast působnosti orgánů finanční správy. Pro MF je používána obvyklá legislativní zkratka „ministerstvo“. Ačkoliv podle odstavce 2 jsou GFŘ, OFŘ a FÚ organizačními složkami státu, postavení účetní jednotky bude podle odstavce 4 opět mít pouze GFŘ, které bude jedinou účetní jednotkou pro celou soustavu. Pro účely hospodaření s majetkem státu, včetně prostředků státního rozpočtu, účetnictví a pracovněprávních vztahů budou mít OFŘ a FÚ postavení vnitřních organizačních jednotek GFŘ. Tato formulace znamená, že OFŘ a FÚ se po stránce hospodaření budou chovat jako vnitřní organizační jednotky GFŘ, a to navzdory skutečnosti, že jsou organizačními složkami státu (byť nenadanými oprávněním hospodařit s majetkem státu – viz § 9 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb.). Jedná se o řešení donedávna vcelku vzácně se vyskytující situace, kdy organizační složka státu není zároveň účetní jednotkou a tudíž za ní musí hospodařit nadřízená organizační složka, která účetní jednotkou je. V rámci daňové správy má toto uspořádání dlouhodobou tradici (původně ve vztahu k FÚ, za které hospodařilo FŘ, podle posledního znění zákona o ÚFO má tuto pozici GFŘ pro celou soustavu). Na podobném principu funguje též Celní správa ČR, v jejímž rámci má Generální ředitelství cel rovněž postavení jediné účetní jednotky pro celou soustavu. Ustanovení odstavce 5 pak příjmy a výdaje GFŘ začleňuje do rozpočtové kapitoly MF. K § 1 1. Oproti ZÚFO je ZoFS zcela jinak systematicky koncipován. Tato změna spočívá především v tom, že byla opuštěna koncepce vymezení kompetencí daňové správy, podle které byl okruh kompetencí vymezen nejprve souhrnně pro všechny orgány celé soustavy, a teprve následně zákon ve svých dalších ustanoveních upravil tyto kompetence pro jednotlivé orgány soustavy. Koncepce ZoFS je z hlediska systematiky přehlednější, neboť konkrétní věcná působnost jednotlivých orgánů finanční správy je upravena uceleně vždy přímo v ustanoveních, které se danému orgánu a jeho postavení v rámci finanční správy věnují. K odst. 1 2. Název zákona odkazuje na skutečnost, že mezi základní funkce orgánů finanční správy spadá nejen výkon správy daní, ale také výkon celé řady dalších kompetencí obecného finančního charakteru – tedy nikoliv pouze daňového. 3. V odst. 1 je nicméně akcentována právě a pouze stěžejní úloha orgánů finanční správy, kterou je výkon správy daní. Tímto způsobem se zákon snaží zakotvit obecnou působnost 2

Orgány Finanční správy České republiky

§ 1

orgánů finanční správy k výkonu správy daní. Nejsou to totiž pouze orgány finanční správy, které vykonávají správu peněžitých plnění označovaných jako daň. V případě spotřebních a tzv. ekologických daní stanoví daňové zákony upravující tuto materii, že k jejich správě jsou příslušné orgány Celní správy České republiky. Zákon o Finanční správě není tedy v tomto ohledu zcela přesný, když svěřuje finančním úřadům výkon správy daní, aniž by zohledňoval omezení plynoucí z jednotlivých hmotněprávních daňových předpisů. V tomto ohledu byl zrušený ZÚFO přesnější, když omezoval obecnou věcnou příslušnost územních finančních orgánů pro správu daní v rozsahu, ve kterém byly věcně příslušné jiné orgány veřejné správy. Legislativně přesnější by tak bylo vyjádřit tuto pravomoc finančních úřadů jako výkon správy daní, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Nicméně takto zákon o Finanční správě formulován není, a proto je nutné aplikovat pravidlo lex specialis derogat legi generali. To znamená, že nestanoví-li zvláštní zákon jinak, jsou k výkonu správy peněžitého plnění nesoucího označení daň příslušné právě orgány finanční správy. 4. Správou daní se ve smyslu § 1 odst. 2 rozumí postup, jehož cílem je správné zjištění a stanovení daní a zabezpečení jejich úhrady. Daňový řád tedy vymezuje správu daní pomocí jejího cíle. Pod uvedený pojem lze podřadit prakticky všechny činnosti spojené s výkonem daňového práva ze strany veřejné správy. 5. Pod termínem daně je v kontextu zákona o Finanční správě třeba rozumět pouze peněžitá plnění, která jsou zvláštními zákony jako daň označena. Vymezení termínu daň, provedené v § 2 odst. 3 daňového řádu se zde neuplatní, neboť se jedná o legislativní zkratku zavedenou pouze pro účely daňového řádu, nikoliv pro účely celého právního řádu. Orgány finanční správy jsou příslušné ke správě následujících daní: –– daň z příjmů fyzických osob, –– daň z příjmů právnických osob, –– daň z nemovitých věcí, –– silniční daň, –– daň z nabytí nemovitých věcí, –– daň z přidané hodnoty. 6. Orgány finanční správy jsou rovněž příslušné ke správě daně darovací, daně dědické a daně z převodu nemovitostí. Přestože tyto daně nejsou od 1. ledna 2014 součástí platného právního řádu, orgány finanční správy budou pochopitelně nadále spravovat již vzniklé daňové povinnosti u těchto daní. 7. Zbývající kompetence orgánů Finanční správy České republiky jsou vymezeny buďto v zákoně v části týkající se jejich věcné působnosti [viz např. § 4 odst. 1 písm. b); § 7 písm. b) a § 10 odst. 1 písm. b)], nebo ve zvláštních zákonech. K odst. 2 a 3 8. Uvedené ustanovení upravuje vznik správních orgánů tvořících Finanční správu České republiky jako soustavy správních orgánů, resp. správních úřadů pro výkon správy daní. Úmyslem zákonodárce přitom bylo, aby byl ZoFS v tomto ohledu současně institucionálně kompatibilní s ambiciózním projektem JIM, který předpokládá vytvoření jednoho výběrního místa pro daně a veřejnoprávní pojistné, a to prostřednictvím samostatné finanční správy. Nově vytvořená Finanční správa České republiky proto současně splňuje podmínky budoucí 3

§ 1

Obecná ustanovení

vytvořené soustavy orgánů JIM. S ohledem na probíhající legislativní plány a změny nelze zavedení JIM do praxe v tuto chvíli odhadnout, každopádně lze předpokládat, že původně zvažovaný termín leden 2015 bude o jeden až dva roky posunut. 9. Finanční správa České republiky je tedy trojstupňová a skládá se z Generálního finančního ředitelství, Odvolacího finančního ředitelství a finančních úřadů. Pro uvedené orgány je zavedena legislativní zkratka „orgány finanční správy“. V návaznosti na příslušná ustanovení zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, je stanoveno, že Generální finanční ředitelství, Odvolací finanční ředitelství a finanční úřady jsou organizačními složkami státu. Organizačními složkami státu ve smyslu tohoto zákona jsou ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády České republiky, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky a jiná zařízení, o kterých to stanoví zvláštní právní předpis anebo uvedený zákon. Obdobné postavení jako organizační složka státu má Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu. Organizační složka státu není samostatnou právnickou osobou, a tedy ani právním subjektem, ale právě a pouze subjektem (útvarem) organizačním. Tím však není dotčena její působnost nebo výkon předmětu činnosti podle zvláštních právních předpisů a její jednání v těchto případech je jednáním státu. Organizační složka státu tedy vstupuje do právních vztahů jménem státu a na jeho účet a odpovědnost, jednáním organizační složky je přímo opravňován a zavazován stát. Organizační složka je účetní jednotkou, pokud tak stanoví zvláštní právní předpis anebo uvedený zákon (v případě Finanční správy České republiky je účetní jednotkou pouze GFŘ, viz komentář k odst. 4). O organizační struktuře mohou organizační složky státu rozhodovat buďto samostatně, nebo je toto rozhodování ponecháno nadřízené organizační složce státu, která tak činí nejčastěji prostřednictvím organizačního řádu. V rámci tohoto rozhodování mohou být rovněž zřizovány vnitřní organizační jednotky, které nemají samostatný právní status, ale jsou součástí organizačních složek. V případě finanční správy byly takto zřízeny vzdělávací zařízení Vltava Smilovice a Přehrada Pozlovice, které jsou vnitřními organizačními složkami GFŘ. 10. Z hlediska hierarchie Finanční správy České republiky je v ZoFS upraveno, že GFŘ je podřízeno Ministerstvu financí, které je ústředním orgánem státní správy pro oblast působnosti orgánů finanční správy. Odvolací finanční ředitelství je pak logicky podřízeno GFŘ a samotnému Odvolacímu finančnímu ředitelství jsou podřízeny jednotlivé finanční úřady. K odst. 4 a 5 11. Generální finanční ředitelství má jako jediná organizační jednotka státu v rámci finanční správy postavení účetní jednotky. Odvolací finanční ředitelství a jednotlivé finanční úřady účetními jednotkami nejsou. Dochází tedy k situaci, kdy organizační složka státu není zároveň účetní jednotkou, a proto za ni musí hospodařit nadřízená organizační složka, která účetní jednotkou je (obdobně např. za předchozí úpravy finanční ředitelství hospodařilo za finanční úřady a podobně funguje i Celní správa České republiky). Příjmy a výdaje GFŘ jsou pak začleněny do rozpočtové kapitoly Ministerstva financí. 12. Ve stanovených případech (hospodaření s majetkem státu, účetnictví a pracovněprávní vztahy) mají Odvolací finanční ředitelství a jednotlivé finanční úřady postavení 4

§ 2

Územní působnost a sídlo

vnitřních organizačních jednotek GFŘ, tzn. že v těchto oblastech nejednají samostatně jako organizační složka státu, ale jako součást jiné organizační složky státu – Generálního finančního ředitelství. Jménem státu tedy ve vyjmenovaných oblastech za celou finanční správu jedná vždy pouze GFŘ. To v praxi mimo jiné znamená, že např. pracovníci finančních úřadů jsou v pracovněprávním vztahu s GFŘ, a nikoliv s jednotlivými finančními úřady. Obdobně to platí pro pracovníky zařazené v Odvolacím finančním ředitelství. Z pohledu provozních a pracovněprávních záležitostí převzalo GFŘ od svého vzniku (tj. od 1. ledna 2011, ještě za účinnosti ZÚFO) agendu, která byla ve finanční správě do té doby svěřena k výkonu jednotlivým finančním ředitelstvím. 13. S uvedeným ustanovením souvisí i problematika právního jednání v orgánech finanční správy, kdy právně jednat jménem státu ve všech věcech je v orgánech finanční správy oprávněn pouze generální ředitel nebo jeho zástupce a pouze v případech stanovených vnitřním předpisem finanční správy nebo na základě písemného pověření generálního ředitele může právně jednat jménem státu i jiný zaměstnanec (blíže viz komentář k § 14). Související předpisy: § 1 odst. 3 zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních; zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů (část čtyřicátá pátá, čtyřicátá šestá a čtyřicátá sedmá); § 2 odst. 2 zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech; zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů; zákon č. 16/1993 Sb., o dani silniční; zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích; zákonné opatření Senátu č. 344/2013 Sb., o změně daňových zákonů v souvislosti s rekodifikací soukromého práva a o změně některých zákonů; zákonné opatření Senátu č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí nemovitých věcí; zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty.

HLAVA II GENERÁLNÍ FINANČNÍ ŘEDITELSTVÍ § 2

Územní působnost a sídlo (1) [Územní působnost] Generální finanční ředitelství vykonává působnost pro celé území České republiky. (2) [Sídlo] Sídlem Generálního finančního ředitelství je hlavní město Praha. Z důvodové zprávy: Ustanovení § 2 upravuje celorepublikovou územní působnost GFŘ a umísťuje jeho sídlo do hlavního města Prahy. K § 2 1. Ke vzniku Generálního finančního ředitelství došlo již na základě novely ZÚFO, která byla provedena zákonem č. 199/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších 5

§ 2

Generální finanční ředitelství

p ředpisů, a některé další zákony, a nabyla účinnosti 1. ledna 2011. Uvedenou novelou došlo ke změně tehdejší soustavy územních finančních orgánů rozšířením o Generální finanční ředitelství. Na základě této novely došlo také k organizačnímu sladění daňové a celní správy. Generálnímu finančnímu ředitelství bylo od 1. ledna 2011 hierarchicky podřízeno všech osm finančních ředitelství a bylo oprávněno atrahovat úkony, řízení nebo postupy spadající jinak do kompetence podřízených orgánů soustavy územních finančních orgánů. ZoFS pak navázal na koncepci, podle níž mělo Generální finanční ředitelství postavení účetní jednotky pro celou soustavu územních finančních orgánů a finanční ředitelství a finanční úřady měly od roku 2011 pro účely hospodaření s majetkem státu, včetně prostředků státního rozpočtu, účetnictví a pracovněprávních vztahů postavení vnitřních organizačních jednotek Generálního finančního ředitelství. 2. Generální finanční ředitelství bylo zachováno a začleněno i do nové organizace a právní úpravy obsažené v ZoFS. Kontinuita současného a dřívějšího Generálního finančního ředitelství vyplývá především z přechodných ustanovení zákona (blíže viz komentář k § 19 a 20). Generální finanční ředitelství má ve smyslu zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, postavení organizační složky státu. 3. Z hlediska vnitřní organizace je Generální finanční ředitelství členěno na následující základní organizační útvary: –– Samostatné oddělení organizace a řízení řídí a zpracovává koncepci strategického rozvoje orgánů finanční správy, koordinuje její realizaci a celkově spolupůsobí při organizaci a řízení orgánů finanční správy. Dále je odpovědné za spisový a podpisový řád finanční správy. –– Samostatné oddělení interního auditu přezkoumává a vyhodnocuje operace a vnitřní kontrolní systém finanční správy za účelem zajištění hospodárného, efektivního a účelného výkonu finanční správy. –– Samostatné oddělení vnitřní kontroly se zaměřuje na vyřizování stížností, petic, oznámení, podnětů a ostatních podání, prověřuje rovněž podezření z trestných činů souvisejících s výkonem státní správy a plní oznamovací povinnost. –– Samostatný odbor personální zabezpečuje řadu činností v oblasti lidských zdrojů. Mimo jiné je odpovědný za vnitřní organizační strukturu orgánů finanční správy a Organizační řád. Vnitřně se člení na 10 dalších útvarů – oddělení. –– Samostatný odbor evidence daní metodicky řídí a koordinuje oblast evidence, účtování a převodů daní. Vnitřně se člení na tři další útvary: Oddělení evidence a převodů daní, Oddělení účtování daní a Oddělení analýz a statistik. –– Samostatný odbor komunikace a mezinárodních vztahů zajišťuje činnosti v oblasti komunikace finanční správy s médii i s veřejností a dále zajišťuje bilaterální a multilaterální spolupráci finanční správy se zahraničními daňovými správami a mezinárodními organizacemi. Podle této náplně se vnitřně člení na dva útvary: Oddělení komunikace a Oddělení mezinárodních vztahů a protokolu. –– Samostatný odbor řízení rizik při správě daní metodicky řídí a koordinuje výkon kontrolní činnosti orgánů finanční správy (daňových kontrol, místních šetření, postupů k odstranění pochybností). Zajišťuje spolupráci s orgány činnými v trestním řízení. Vnitřně se člení na dva útvary: Oddělení analyticko-vyhledávací a Oddělení daňové kontroly. –– Samostatný odbor nefiskálních agend řídí a koordinuje „nedaňovou“ agendu, tj. výkon správy odvodů za porušení rozpočtové kázně, státního dozoru nad loteriemi a jinými 6

Územní působnost a sídlo

§ 2

podobnými hrami, cenové a veřejnosprávní kontroly včetně přezkoumávání hospodaření. Vnitřně se člení na dva útvary: Oddělení dotací a Oddělení finanční kontroly a ostatních nefiskálních agend. –– Sekce metodiky a výkonu daní metodicky řídí správu daní, účetnictví, pojistného a dalších odvodů a spolupracuje při přípravě legislativy. Sekce se člení na pět dalších útvarů: –– Odbor daní z příjmů, –– Odbor nepřímých daní, –– Odbor majetkových daní, oceňování a ostatních agend, –– Odbor právní a daňového procesu a –– Odbor vymáhání. –– Sekce informatiky odpovídá za metodické řízení, vývoj, budování a provoz informačních, komunikačních a zabezpečovacích systémů finanční správy. Vnitřně se člení na dalších 13 útvarů. –– Sekce ekonomiky zajišťuje agendu související s vedením účetnictví, provozem a hospodařením orgánů finanční správy. Vnitřně se člení na pět dalších útvarů: –– Odbor finanční, –– Odbor správy majetku a investic, –– Odbor hospodářské správy, –– Samostatné oddělení veřejných zakázek a právních služeb, –– Samostatné oddělení provozního zabezpečení, –– Samostatné oddělení veřejných zakázek a právních služeb je zodpovědné za činnosti v oblasti zadávání veřejných zakázek, jakož i v oblasti občanskoprávních, obchodněprávních, trestních a majetkoprávních vztahů. 4. V oddělení a v samostatném oddělení, případně mimo tyto útvary, mohou být zřizovány referáty, které již ovšem nejsou považovány za organizační útvary Generálního finančního ředitelství. V čele organizačních útvarů stojí jejich ředitelé (sekce, samostatného odboru, odboru) nebo vedoucí. 5. V rámci soustavy orgánů finanční správy nelze opominout pozici bezpečnostního ředitele, který zabezpečuje oblast ochrany utajovaných informací v souladu se zákonem o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti a oblast krizového řízení v souladu se zákonem o krizovém řízení v rozsahu písemného pověření uděleného generálním ředitelem. V rámci soustavy orgánů finanční správy pak bezpečnostní ředitel odpovídá za koncepční a metodickou činnost v oblasti ochrany utajovaných informací a v oblasti krizového řízení. V rámci soustavy orgánů finanční správy odpovídá za kontrolní činnost v oblasti ochrany utajovaných informací a v oblasti krizového řízení a za činnost související s problematikou zákona o střetu zájmů. 6. Organizační struktura Generálního finančního ředitelství je přílohou č. 1. K odst. 1 7. Generální finanční ředitelství vykonává působnost – tak jako podle předchozí úpravy – pro celé území České republiky, v čemž se odráží logika uspořádání celé finanční správy: Generální finanční ředitelství ji centrálně řídí a v jejím rámci je současně jedinou účetní jednotkou. Jakkoliv jsou tedy ostatní orgány finanční správy samostatnými správními úřady 7

§ 3


a organizačními složkami státu, Generální finanční ředitelství celou finanční správu nejen fakticky, ale i právně a organizačně zastřešuje, neboť pro účely hospodaření s majetkem státu, včetně prostředků státního rozpočtu, účetnictví a pracovněprávních vztahů mají Odvolací finanční ředitelství a finanční úřady postavení vnitřních organizačních jednotek Generálního finančního ředitelství (blíže viz komentář k § 1 odst. 4). K odst. 2 8. Obdobně jako v předchozí úpravě je sídlem Generálního finančního ředitelství Praha. Na rozdíl od Odvolacího finančního ředitelství, které je také orgánem s celostátní působností, ale má své sídlo v Brně.

§ 3

Generální ředitel (1) [Řízení generálního finančního ředitelství] Generální finanční ředitelství řídí generální ředitel. Generálního ředitele zastupuje zástupce generálního ředitele. (2) [Jmenování] Generálního ředitele jmenuje a odvolává vláda na návrh ministra financí. (3) [Výkon funkce] Ministr financí jmenuje a odvolává a) zástupce generálního ředitele, b) vedoucího útvaru interního auditu Generálního finančního ředitelství. (4) [Předpoklady výkonu funkce] Generálním ředitelem a jeho zástupcem může být jmenován pouze zaměstnanec, který je nebo byl zařazen v orgánu finanční správy, v územním finančním orgánu nebo v ministerstvu, který a) získal vysokoškolské vzdělání studiem v rámci magisterského studijního programu, b) podílel se na výkonu pravomoci těchto orgánů alespoň po dobu 5 let. (5) [Členství v politické straně] S funkcí generálního ředitele a jeho zástupce je neslučitelné členství v politické straně nebo politickém hnutí. (6) [Organizační řád] Generální ředitel schvaluje organizační řád Finanční správy České republiky. Z důvodové zprávy: Podle § 3 odst. 1 bude v čele GFŘ stát generální ředitel GFŘ; ustanovení dále upravuje funkci zástupce generálního ředitele. Generálního ředitele bude podle odstavce 2 jmenovat vláda na návrh ministra financí. Jeho zástupce bude podle odstavce 3 písm. a) jmenovat ministr financí. Totéž platí pro vedoucího útvaru interního auditu GFŘ, a to v zájmu zajištění dostatečné míry kontroly Finanční správy jako soustavy s jinak značnou mírou autonomie. Vzhledem ke klíčové roli daňové správy pro zajišťování příjmů státního rozpočtu a plnění dalších finančních úkolů státu a rovněž s ohledem na nutnost maximálního možného posílení autonomie daňové správy zejména na politických vlivech, které by mohly zpochybnit vnímání její nestrannosti v daňovém řízení, se navrhuje zachovat specifické podmínky pro jmenování 8

Generální ředitel

§ 3

generálního ředitele a jeho zástupce do těchto funkcí (tyto podmínky se k těmto funkcím do značné míry vztahují již dnes): –– požadavek získání vysokoškolského vzdělání studiem v rámci magisterského studijního programu [odstavec 3 písm. a)], –– specifická délka praxe kandidáta na generálního ředitele či jeho zástupce, jejímž účelem je jak zajištění nezbytné míry odborné způsobilosti a znalosti vysoce specializovaných agend vykonávaných orgány finanční správy, tak posílení kariérního principu v celé soustavě [odstavec 3 písm. b)], –– neslučitelnost funkce generálního ředitele a jeho zástupce s členstvím v politické straně či hnutí (odstavec 4). Odstavec 5 formuluje oprávnění generálního ředitele k vydání organizačního řádu pro celou soustavu Finanční správy, tj. nikoliv pouze pro GFŘ, což by jinak přirozeně vyplynulo z jeho pozice hlavy tohoto orgánu. Právě organizačním řádem budou zřizována (nebo eventuelně rušena) územní pracoviště orgánů finanční správy s výjimkou územních pracovišť finančních úřadů, nacházejících se mimo jejich sídlo (ta budou z důvodu právní jistoty a komfortu daňové veřejnosti stanovena vyhláškou Ministerstva financí). Územní pracoviště jsou svojí povahou vnitřními organizačními jednotkami orgánů finanční správy, a to v pravém smyslu tohoto slova, tedy jsou nesamostatnými vnitřními útvary těchto orgánů, vystupující jejich jménem (na rozdíl od OFŘ a FÚ, které mají postavení vnitřních organizačních jednotek pouze pro úzce vymezený účel přiměřené aplikace pravidel hospodaření a pravidel s nimi souvisejících, avšak formálně vzato jsou – s ohledem na své postavení správních úřadů – samostatnými organizačními složkami státu, viz výše). K podstatě územních pracovišť je třeba uvést, že –– jednání územního pracoviště je vždy jednáním příslušného správního úřadu, tedy v tomto případě orgánu finanční správy, jehož je územní pracoviště součástí (ve smyslu zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen „daňový řád“) se jedná o jednání správce daně, kterým je vždy správní úřad); územní pracoviště tedy nejedná samostatně, ale je pouze entitou skrze niž jedná přímo správní úřad, –– územní pracoviště nemá (a ze své podstaty ani nemůže mít) vymezenu věcnou a územní působnost, tedy žádná osoba (daňový subjekt) nemůže být k územnímu pracovišti „příslušná“. Vazba daňového subjektu na územní pracoviště je docílena pouze prostřednictvím zvláštní úpravy nahlížení do spisu v § 13. Vzhledem k právní podstatě územních pracovišť jako vnitřních útvarů by pak tyto nemusely být zákonem vůbec upraveny, nicméně v takovém případě by jejich zřízení či rušení bylo věcí ředitele každého jednotlivého orgánu finanční správy, neboť každý vedoucí správního úřadu/organizační složky státu je primárně oprávněn sám zřizovat vnitřní útvary svého úřadu. Pokud však má být oprávnění zřizovat územní pracoviště koncentrováno na úroveň generálního ředitele (v podobě oprávnění vydat organizační řád Finanční správy a v něm mimo jiné zřídit územní pracoviště orgánů finanční správy, nebudou-li stanovena vyhláškou), je k tomu nezbytné explicitní zákonné ustanovení. Uvedené zřízení územních pracovišť je pak třeba chápat jako vnitřní akt řízení.

9

§ 3


K odst. 1 až 3 1. Generální finanční ředitelství je řízeno generálním ředitelem a po dobu jeho zaneprázdnění nebo nepřítomnosti jeho zástupcem. Osoba, která vykonává funkci generálního ředitele, je přitom pouze představitelem správního orgánu, nikoliv samotným orgánem státní správy. V intencích zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, představuje generální ředitel vedoucího organizační složky státu, který jménem státu právně jedná ve věcech týkajících se nejen této složky, ale všech orgánů finanční správy (k jednání jménem státu blíže viz komentář k § 14). Organizační řád finanční správy přitom hovoří o generálním řediteli jako o statutárním orgánu Generálního finančního ředitelství. Pod pojmem statutární orgán chápeme zásadně osobu (nebo skupinu osob) v postavení, s nímž určitý „statut“ (smlouva, zakládací listina nebo zákon) spojuje oprávnění právně jednat (zásadně ve všech věcech) za právnickou osobu. Generální finanční ředitelství přitom není právnickou osobou, nýbrž organizační složkou státu. Pouze stát může být právnickou osobou. Není-li GFŘ právnickou osobou a generálního ředitele nelze považovat ani za statutární orgán státu, pak se tedy o statutární orgán stricto sensu nejedná. Toto označení v organizačním řádu je proto poněkud nepřesné. 2. Na rozdíl od ZÚFO došlo v nové právní úpravě ještě k výraznějšímu posílení nezávislého postavení generálního ředitele, kterého – na rozdíl od předchozí úpravy – jmenuje a odvolává vláda (na návrh ministra financí). Ministrovi financí „zbyla“ kompetence jmenovat a odvolávat zástupce generálního ředitele a vedoucího útvaru interního auditu GFŘ. 3. Generální ředitel je na základě zákona o Finanční správě vybaven poměrně silným mandátem co do řízení orgánů finanční správy a jejich činnosti. Je to totiž právě on, kdo vydává organizační řád finanční správy, jímž se řídí nejen vnitřní poměry, náplň činnosti a fungování všech orgánů finanční správy, ale i jejich vystupování navenek, což je dáno skutečností, že z hlediska hospodaření, pracovněprávních a účetních otázek se na tyto orgány nahlíží jako na vnitřní organizační jednotky GFŘ. Zákon přitom generálnímu řediteli při úpravě vnitřního organizačního uspořádání jednotlivých orgánů finanční správy ponechává dosti široký prostor působnosti, když stanoví skutečně pouze její základní rysy. 4. Generální ředitel má výrazný vliv i v otázkách personálních. Kromě toho, že navrhuje ministru financí svého zástupce a jeho případné odvolání, jmenuje a odvolává rovněž všechny vedoucí zaměstnance Generálního finančního ředitelství, bezpečnostního ředitele, ale i představitele Odvolacího finančního ředitelství a finančních úřadů (ředitele a jejich zástupce). 5. Další náplň činnosti generálního ředitele tvoří rovněž úzká spolupráce s Ministerstvem financí, a to především v otázkách přípravy legislativy týkající se působnosti finanční správy; je odpovědný za hospodaření orgánů finanční správy s veřejnými prostředky a za kontrolu jejich využívání. V neposlední řadě patří samozřejmě do pravomoci generálního ředitele naplňovat samotnou věcnou působnost GFŘ, tj. rozhodovat v daňovém a správním řízení ve věcech v působnosti tohoto úřadu, přičemž rozhodování je možno delegovat i na jiného zaměstnance. 6. Přestože se zákon výslovně nezabývá otázkou, v jakém právním poměru má být generální ředitel vůči České republice, je výkon této funkce na základě jiného než

10

Generální ředitel

§ 3

p racovněprávního poměru z povahy věci vyloučen.3 Obsah a charakter činnosti generálního ředitele i jeho zařazení do hierarchie finanční správy ve vzájemném kontextu bezezbytku naplňuje zákonnou definici závislé práce4, a tudíž neumožňuje výkon této činnosti na základě obchodněprávního vztahu, přestože organizační řád hovoří o generálním řediteli jako o statutárním orgánu (k pojetí generálního ředitele jako statutárního orgánu viz komentář pod bodem 1). Při obsazení této pozice se tedy postupuje podle zákoníku práce stejně jako je tomu u jiných zaměstnanců, jejichž pracovní poměr je založen jmenováním nebo změněn ve smyslu § 40 odst. 1 zákoníku práce. K odst. 4 7. Vzhledem k významnosti uvedených funkcí generálního ředitele a jeho zástupce, resp. daňové správy obecně, jsou na tyto funkce – na rozdíl od ostatních představitelů finanční správy – kladeny určité kvalifikační požadavky. Generálním ředitelem a jeho zástupcem tak může být jmenována pouze osoba, která je nebo byla zaměstnancem v orgánu finanční správy, v územním finančním orgánu nebo v ministerstvu a která získala vysokoškolské vzdělání studiem v rámci magisterského studijního programu (nepostačuje tedy bakalářský studijní program). Dalším kvalifikačním předpokladem nutným k výkonu uvedených funkcí je, aby se generální ředitel, resp. jeho zástupce podílel na výkonu pravomoci výše uvedených orgánů alespoň po dobu pěti let. Toto ustanovení přitom nepodmiňuje možnost jmenování generálním ředitelem či jeho zástupcem tím, aby tato povinná pětiletá praxe bezprostředně předcházela nebo alespoň trvala v posledních několika letech, a ani tím, aby tato praxe trvala po celou stanovenou dobu bez přerušení, tj. dobu působení ve vyjmenovaných orgánech lze sčítat. 8. Účelem uvedených kvalifikačních předpokladů je jednak zajištění nezbytné míry od bornosti a v neposlední řadě i posílení kariérního principu v celé soustavě finanční správy. Proti předpokladům na odborné znalosti nelze samozřejmě nic namítat, zůstává však otázkou, zda vyžadovaná povinná pětiletá praxe zaměstnance ve strukturách finanční správy nebude na škodu, kdy si lze bezpochyby jako generálního ředitele, či jeho zástupce představit i veřejně uznávaného odborníka ze širší praxe (např. daňového poradce), který by do vedení mohl vnést i pohled zvenku finanční správy. Navíc je otázkou, zda tento kvalifikační předpoklad tak, jak je koncipován, vůbec dosáhne kýženého efektu „získání generálního ředitele z vlastních řad“, když se generálním ředitelem či jeho zástupcem může teoreticky stát i osoba, která v orgánech finanční správy (daňové správy či ministerstvu) působila po různě dlouhou dobu v dávné minulosti. Za této situace se setrvávání na požadavku pětileté praxe jeví z hlediska nalezení kompetentní osoby poněkud neopodstatněné. 9. Další speciální omezení pro výkon této funkce plynou z obecného omezení formulovaného v § 15, které platí pro všechny zaměstnance plnící úkoly při výkonu působnosti orgánů finanční správy. S přihlédnutím ke skutečnosti, že doposud nenabyl účinnosti zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), který byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 28. května 2002, ani jiný zákon upravující právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech. 4 Ustanovení § 2 odst. 1 zákoníku práce. 3

11

§ 3


K odst. 5 10. S funkcí generálního ředitele a jeho zástupce je v zájmu zachování a podtržení nezávislosti a nestrannosti těchto funkcí neslučitelné členství v politické straně nebo politickém hnutí. Na tomto místě dochází k omezení základního politického práva, které je zaručeno čl. 20 Listiny základních práv a svobod, podle kterého občané mají právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich: „(1) Právo svobodně se sdružovat je zaručeno. Každý má právo spolu s jinými se sdružovat ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích. (2) Občané mají právo zakládat též politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich. (3) Výkon těchto práv lze omezit jen v případech stanovených zákonem, jestliže je to v demokra tické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých. (4) Politické strany a politická hnutí, jakož i jiná sdružení jsou odděleny od státu.“

11. Nicméně uvedené ustanovení Listiny připouští, aby byl výkon těchto práv omezen v případech stanovených zákonem, jestliže to je v demokratické společnosti nezbytné např. pro předcházení trestným činům. Těmito trestnými činy lze např. rozumět i „trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných“ a uvedené omezení Listinou základních práv a svobod garantovaných práv lze proto vnímat jako určitou prevenci, předcházení např. trestným činům souvisejících s korupcí. K odst. 6 12. Generální ředitel má pravomoc vydávat organizační řád nejen pro Generální finanční ředitelství, ale pro celou soustavu finanční správy. Organizační řád je vnitřní předpis (interní normativní akt). Vnitřní předpisy mají ve správním právu obecně velký význam. Na rozdíl od předpisů právních nemají obecnou závaznost, nejsou prameny práva a zavazují pouze subjekty úřadu, který vnitřní předpis vydal. Vnitřní předpisy tedy nezavazují subjekty stojící mimo uvedenou organizaci, strukturu veřejné správy a jejich vydání je podmíněno vztahem nadřízenosti a podřízenosti. Jak je shrnuto v odborné literatuře: „Vnitřní předpisy jsou abstraktní akty vydávané v rámci určité organizační struktury nadřízeným vůči podřízeným, a to právě na základě vztahu nadřízenosti a podřízenosti: nemají povahu pramenů práva, zavazují pouze podřízené.“5 Odborná literatura dále uvádí, že „obsahem vnitřních předpisů jsou hlavně závazné pracovní postupy, informační toky, konkrétní instrukce podřízeným pracovníkům nebo úřadům a zařízením, spisový řád, jednací řád, jakož i vnitřní kontrolní mechanismy“6 a zdůrazňuje, že „s ohledem na jejich interní povahu nemohou z instrukcí vznikat žádná ‚bezprostřední‘ či ‚přímá‘ subjektivní práva a povinnosti jednotlivcům, instrukce zavazují pouze ‚úřední orgány‘“.7 Protože se jedná o interní akty, které primárně působí dovnitř dané organizace, nejsou soudy oprávněny k tomu, aby v obecné rovině přezkoumávaly a hodnotily tyto vnitřní předpisy samotné. Výjimkou je situace, kdy pravidla obsažená v těchto předpisech zasahují a ovlivňují činnosti správního úřadu navenek, 7 5 6

12

Sládeček, V. Obecné správní právo. 3., aktualizované a upravené vydání. Praha : Wolters Kluwer, 2013, s. 76. Hendrych, D. Správní věda. Teorie veřejné správy. 2. vydání, Praha : ASPI, 2007, s. 75. Weyr, F. Instrukce. In Slovník veřejného práva československého. Svazek II. Praha : EUROLEX BOHEMIA, 2000 [1932], s. 11–14.

§ 4

Věcná působnost

tj. v situacích, kdy daný orgán působí vůči adresátům veřejné správy. Ani v těchto případech soudy nepřezkoumávají vnitřní předpis jako takový, ale to, zda v důsledku aplikace v něm obsaženého pokynu došlo k porušení normativního právního aktu. Před soudy tedy nelze napadat přímo vnitřní předpis, lze ovšem zpochybňovat jeho aplikaci v konkrétním případě. Organizačním řádem jsou mimo jiné zřizována jednotlivá územní pracoviště orgánů finanční správy. Výjimku tvoří územní pracoviště finančních úřadů, která se nacházejí mimo jejich sídlo – ta jsou stanovena vyhláškou Ministerstva financí (viz příloha č. 5). K územním pracovištím a jejich postavení uvnitř organizační struktury finanční správy blíže komentář k § 5 odst. 2 a § 8 odst. 5. 13. V souladu s uvedeným ustanovením § 3 odst. 6 vydal generální ředitel dne 10. prosince 2012 Organizační řád Finanční správy České republiky. Tento Organizační řád stanoví a upravuje: –– vnitřní organizační strukturu orgánů finanční správy; –– rámcovou náplň činnosti jednotlivých útvarů a vztahy podřízenosti a nadřízenosti mezi nimi; –– pracovní místa vedoucích zaměstnanců a způsob jejich obsazování; –– pravomoc a odpovědnost vedoucích zaměstnanců a pravidla jejich zastupování; –– soustavu vnitřních předpisů; –– pravidla styku orgánů finanční správy navzájem a pravidla styku orgánů finanční správy s Ministerstvem financí. 14. Organizační řád je závazný pro všechny zaměstnance, kteří jsou v pracovním poměru ke GFŘ, tj. pro všechny zaměstnance orgánů finanční správy, neboť v pracovněprávních vztazích vystupuje jménem státu za finanční správu pouze Generální finanční ředitelství (blíže viz komentář k § 1 odst. 4).

§ 4

Věcná působnost (1) [Věcná působnost] Generální finanční ředitelství a) vykonává působnost správního orgánu nejblíže nadřízeného Odvolacímu finančnímu ředitelství, b) provádí řízení o správních deliktech, c) vykonává působnost ústředního kontaktního orgánu při provádění mezinárodní spolupráce při správě daní, d) vede centrální evidence a registry nezbytné pro výkon působnosti orgánů finanční správy. (2) [Spolupráce s ministerstvem financí] Generální finanční ředitelství se podílí na a) přípravě návrhů právních předpisů, b) zabezpečování analytických a koncepčních úkolů, c) zajišťování úkolů souvisejících se sjednáváním mezinárodních smluv, s rozvojem mezistátních styků a mezinárodní spolupráce, jakož i úkolů, které vyplývají pro Českou republiku z mezinárodních smluv a z členství v mezinárodních organizacích. 13

§ 4


(3) [Pověření ministerstva financí] Generální finanční ředitelství z pověření ministerstva a) vykonává působnost ústředního kontaktního orgánu pro vzájemnou mezinárodní administrativní spolupráci se státními orgány jiných států a mezinárodními organizacemi, b) vykonává působnost ústředního kontaktního orgánu, dílčího kontaktního orgánu nebo kontaktního útvaru při vymáhání některých finančních pohledávek, c) přezkoumává hospodaření krajů, hlavního města Prahy a regionálních rad regionů soudržnosti a vykonává dozor nad přezkoumáváním hospodaření obcí, dobrovolných svazků obcí a městských částí hlavního města Prahy. Z důvodové zprávy: Jedná se o základní kompetenční ustanovení budoucího GFŘ. Vymezení kompetencí orgánů finanční správy obecně vychází z principu, podle něhož jsou klíčové kompetence primárně zahrnuty do věcné působnosti FÚ v § 10, který je vykonává v pozici orgánu první instance v rámci soustavy Finanční správy. Naopak v případě GFŘ a OFŘ jsou tyto kompetence vykonávány v pozici nejblíže nadřízených správních orgánů vůči FÚ, resp. vůči OFŘ a v konkrétní rovině jejich rozsah vyplývá z příslušných procesních předpisů (daňový řád a správní řád). Tato skutečnost je v případě GFŘ stanovena v ustanovení § 4 odst. 1 písm. a), v případě OFŘ pak v ustanovení § 7 písm. a). Kromě těchto obecných kompetencí jsou pak v případě GFŘ a OFŘ uvedeny pouze ty kompetence, jimiž disponují výlučně tyto konkrétní orgány nebo jimiž disponují všechny orgány finanční správy paralelně. Pokud jde o kompetence GFŘ, odpovídají věcně do značné míry současnému zákonu o ÚFO. Vypuštěno bylo tradiční ustanovení, podle něhož GFŘ „řídí FŘ“ (a obdobně FŘ „řídí FÚ“), což již vyplývá z hierarchické podřízenosti OFŘ, resp. FÚ vůči GFŘ vyjádřené v ustanovení § 1 odst. 3. I nadále tedy GFŘ bude „řídit“ OFŘ, resp. FÚ, což v sobě stejně jako dosud zahrnuje nejširší význam daného pojmu, tj. i všechny související aspekty řídící činnosti, včetně metodického řízení v oblasti správy daní a dalších působností orgánů finanční správy. Odstavec 1 písm. b) upravuje standardní kompetenci GFŘ k provádění řízení o správních deliktech, což zahrnuje jak přestupky, tak tzv. jiné správní delikty. V případě odstavce 1 písm. c) se jedná o oprávnění GFŘ vést pro potřebu orgánů finanční správy evidence, registry a statistiky. Smyslem předmětného ustanovení však není poskytnout GFŘ možnost vedení nových registrů a evidencí nad rámec již dnes vyplývající z právního řádu ČR, ale pouze vyjádřit prvek centralizace, tj. že předmětné evidence a registry vede GFŘ pro celou soustavu Finanční správy. Nejedná se přitom o žádné registry a evidence, jejichž vedení orgány finanční správy by bylo vyloučeno zvláštním zákonem. V tomto kontextu tedy nelze (a ani to není potřebné) předmětné registry a evidence dále specifikovat. V odstavci 2 písmenech a) až c) je vyjádřen princip spolupráce GFŘ s MF v oblastech, které MF náleží z jeho obecné pozice ústředního orgánu státní správy, tj. v oblastech legislativní, analytické a koncepční činnosti a v oblasti mezinárodních vztahů. Obdobně jako v případě podobně koncipovaného Generálního ředitelství cel se navrhuje vyjádření podílu GFŘ na uvedených činnostech explicitním zákonným ustanovením. V odstavci 3 písm. a) je vyjádřena participace GFŘ na specifických agendách v oblasti mezinárodní spolupráce vyplývající z práva EU, konkrétně pak nařízení rady (EU) 14

Věcná působnost

§ 4

č. 904/2010 ze dne 7. října 2010 o správní spolupráci a boji proti podvodům v oblasti daně z přidané hodnoty (přepracování). Tento princip odpovídá postavení MF jako ústředního orgánu státní správy primárně zajišťujícího agendu mezinárodních vztahů ve svém resortu. Odstavec 3 písm. b) upravuje kompetenci k výkonu mezinárodní pomoci při správě daní a při vymáhání některých finančních pohledávek v návaznosti na zákon č. 253/2000 Sb., o mezinárodní pomoci při správě daní a o změně zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, resp. zákon č. 191/2004 Sb., o mezinárodní pomoci při vymáhání některých finančních pohledávek, ve znění pozdějších předpisů (resp. na paralelně účinný připravovaný nový zákon týkající se shodné materie). V odstavci 3 písm. c) je zakotvena možnost GFŘ na základě pověření vykonávat přezkoumání hospodaření územních samosprávných celků. Primárním nositelem předmětné kompetence je MF, nicméně vzhledem k potřebě značného počtu specifických odborníků využívá MF dlouhodobě k výkonu této kompetence pracovníky FŘ. MF je tak umožněno, aby v mezích své zákonné kompetence cestou pověření mohlo operativně tuto kompetenci přenášet na podřízené orgány finanční správy, jejichž pracovníci poté mohou předmětnou činnost vykonávat jménem těchto orgánů, a tedy v rámci plnění svých pracovních povinností. Ustanovení nijak nezavazuje MF danou možnost pověření skutečně využít, přičemž je převzato ze současného zákona o ÚFO. Předmětná kompetence navazuje na úpravu ve zvláštních zákonech – kromě ustanovení § 5 zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů, které počítá též s možností výkonu přezkoumání ze strany orgánů finanční správy, je tato možnost zohledněna též v ustanoveních zákonů upravujících fungování jednotlivých subjektů, jejichž hospodaření může být přezkoumáváno. Konkrétně se jedná o § 20 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, § 38 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, a § 16a zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů, (zde pro přezkoumávání hospodaření regionálních rad regionů soudržnosti). Vzhledem k podřízenosti GFŘ zůstává MF nadále ústředním orgánem státní správy pro oblast daní, zůstává mu pozice orgánu legislativního, analytického a koncepčního a přináleží mu též oblasti daňové politiky a mezinárodních vztahů. Tyto kompetence vyplývají z obecného kompetenčního zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Kromě toho zůstávají MF zachovány některé další dílčí kompetence podle zvláštních zákonů, např. agenda řešení požadavků na náhrady škod způsobených nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem či agenda vydávání daňových tiskopisů. Plný rozsah těchto kompetencí přitom vyplývá z navazujících změn, resp. ze zvláštních zákonů. Současně dochází k odstranění nekoncepčních výjimek upravených současným § 11 písm. c) zákona o ÚFO, kdy ve vybraných případech (výkon finanční kontroly, výkon cenové kontroly a výkon státního dozoru nad loteriemi a jinými podobnými hrami) dosud existuje systém přímé nadřízenosti MF nad FÚ, resp. FŘ, s „vynecháním“ GFŘ v instančním postupu opravných prostředků.

15

§ 4


K odst. 1 1. Věcná působnost vymezuje okruh svěřených úkolů, resp. okruh společenských vztahů, které daný správní orgán projednává, rozhoduje a realizuje, a za jejichž řešení odpovídá. Hlavní kompetence finanční správy jsou upraveny v § 10, tedy na úrovni finančních úřadů, které jsou první instancí v rámci celé soustavy finanční správy (blíže viz komentář k § 10). K odst. 1 písm. a) 2. V případě Generálního finančního ředitelství a Odvolacího finančního ředitelství jsou upraveny příslušné kompetence, které těmto orgánům přísluší z důvodu jejich hierarchického postavení vůči podřízeným orgánům. Generální finanční ředitelství tak primárně vykonává působnost správního orgánu nejblíže nadřízeného Odvolacímu finančnímu ředitelství. Na základě této působnosti přísluší Generálnímu finančnímu ředitelství mimo jiné rozhodování o odvoláních proti rozhodnutím vydaným Odvolacím finančním ředitelstvím jako orgánem prvního stupně dle § 114 a násl. daňového řádu, dále nařizování přezkoumání rozhodnutí vydaných Odvolacím finančním ředitelstvím podle § 122 daňového řádu nebo vyřizování podnětů na nečinnost Odvolacího finančního ředitelství. 3. V souvislosti s nadřazeným postavením GFŘ vůči podřízeným orgánům finanční správy je třeba upozornit na oprávnění, které generálnímu řediteli propůjčuje čl. 85 odst. 3 písm. y) organizačního řádu. Jedná se o možnost pověřit v odůvodněných případech provedením některých úkonů nebo dílčích řízení nebo jiných postupů v rámci správy daní nebo v rámci výkonu jiných působností jiný než místně příslušný orgán finanční správy. Z důvodu chybějící zákonné opory se jedná o neaplikovatelné oprávnění generálního ředitele (k důvodům blíže viz komentář k § 5 odst. 2). K odst. 1 písm. b) 4. Generální finanční ředitelství dále provádí řízení o správních deliktech (přestupky, jiné správní delikty). Tato pravomoc je vykonávána v rámci tzv. správního trestání, kdy správní orgán, v daném případě Generální finanční ředitelství, ukládá postih za určité zákonem nedovolené jednání (konání či opomenutí). Správní delikt není v žádném právním předpise pojmově vymezen. Jednotlivé zvláštní zákony pouze uvádí znaky určitého nedovoleného jednání a toto jednání formálně označují jako správní delikt. Dojde-li ze strany adresáta dané právní normy k naplnění znaků nedovoleného jednání, uloží za něj příslušný správní orgán sankci uvedenou v tomto zákoně. 5. Tato pravomoc je formulována pouze obecně jako generální kompetenční norma. Generální finanční ředitelství však není pochopitelně oprávněno vést řízení o jakémkoliv správním deliktu, ale pouze o těch správních deliktech, kdy mu pravomoc a příslušnost k projednání určitého správního deliktu přiznává zvláštní právní předpis upravující daný správní delikt. 6. Při samotném projednávání správních deliktů vystupuje Generální finanční ředitelství jako kterýkoliv jiný orgán státní správy příslušný pro projednání správních deliktů. V tomto řízení tedy postupuje podle zvláštního právního předpisu vymezujícího skutkovou podstatu (znaky) daného správního deliktu, podpůrně pak podle univerzálního procesního předpisu pro správní řízení – správního řádu.

16

Věcná působnost

§ 4

K odst. 1 písm. c) 7. Velmi důležitá je kompetence Generálního finančního ředitelství vykonávat působnost ústředního kontaktního orgánu při provádění mezinárodní spolupráce při správě daní. Mezinárodní spolupráce v oblasti daní nabývá – zejména v rámci Evropské unie – stále více na významu. Z Informace o činnosti daňové správy České republiky za rok 2012, kterou vydává Generální finanční ředitelství, vyplývá, že Česká republika obdržela v tomto roce ze zahraničí celkem 301 žádostí souvisejících s mezinárodní výměnou informací a zaslala do zahraničí 203 takovýchto žádostí. 8. Tato agenda byla do zákona doplněna na základě zákona č. 164/2013 Sb., o mezinárodní spolupráci při správě daní a o změně dalších souvisejících zákonů, transponujícího příslušné směrnice Evropské unie. Tento zákon nahradil stávající předpis pro tuto oblast – zákon č. 253/2000 Sb., o mezinárodní pomoci při správě daní. Již ze srovnání názvů obou předpisů vyplývá, že mezinárodní spolupráce správců daně již nemá pouze povahu pomoci, ale stává se spoluprací, kde přínos správ je oboustranný a kde si správci daně vzájemně poskytují informace, u nichž lze předpokládat význam pro správu daní. Zákon č. 164/2013 Sb. zaštiťuje spolupráci pouze pro vyjmenované druhy daní. Podle tohoto zákona se nebude postupovat při výměně informací, pro které platí přímo použitelné předpisy Evropské unie a které se týkají daně z přidané hodnoty [Nařízení Rady (EU) č. 904/2010, o správní spolupráci a boji proti podvodům v oblasti daně z přidané hodnoty]; spotřebních daní [Nařízení Rady (EU) č. 389/2012, o správní spolupráci v oblasti spotřebních daní a o zrušení nařízení (ES) č. 2073/2004], daní energetických (Směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny); pojistného na sociální zabezpečení a veřejné zdravotní pojištění [Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009 ze dne 16. září 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení]. Nepostupuje se podle něj ani v případě poplatků. 9. Organizační zabezpečení mezinárodní spolupráce je upraveno v § 4 a násl. zákona č. 164/2013 Sb. Zabezpečením provádění mezinárodní spolupráce bylo podle tohoto zákona logicky pověřeno Ministerstvo financí, Generální finanční ředitelství pak bylo určeno vykonávat působnost ústředního kontaktního orgánu, který zajišťuje komunikaci s kontaktními místy jiného státu, vede seznam kontaktních orgánů a tento seznam zveřejňuje na svých internetových stránkách a může převzít vyřízení žádosti o poskytnutí mezinárodní spolupráce, i když je k jejímu vyřízení příslušný kontaktní orgán. Z legislativně-technických důvodů byla tato pravomoc současně výslovně zařazena do tohoto ustanovení. K odst. 1 písm. d) 10. Generální finanční ředitelství v neposlední řadě vede centrální evidence a registry nezbytné pro výkon působnosti orgánů finanční správy. Jedná se o určitý prvek centralizace, kdy Generální finanční ředitelství vede předmětné registry a evidence pro celou organizaci finanční správy, není-li stanoveno jinak (viz např. Centrální registr smluv podle zákona o pojistném na důchodové spoření, jehož správcem je Specializovaný finanční úřad). V rámci této působnosti vede Generální finanční ředitelství např. centrální evidenci, v níž zpracovává údaje o dotacích, návratných finančních výpomocích a dalších obdobných transferech poskytovaných ze státního rozpočtu, státních fondů, státních finančních aktiv a Národního fondu. 17

§ 4


11. Kromě kompetencí vyjmenovaných v tomto ustanovení přísluší Generálnímu finančnímu ředitelství další úkoly, které vymezují zvláštní právní předpisy. Jedná se např. o vydávání rozhodnutí o závazném posouzení dle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (o správnosti zařazení zdanitelného plnění z hlediska sazby daně a o zatřídění zboží pro použití režimu přenesení daňové povinnosti). Dále Generální finanční ředitelství rozhoduje o prominutí odvodu za porušení rozpočtové kázně nebo penále dle § 44a zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. K odst. 2 12. Generální finanční ředitelství v oblastech přípravy návrhů právních předpisů, zabezpečování analytických a koncepčních úkolů a zajišťování úkolů souvisejících se sjednáváním mezinárodních smluv, s rozvojem mezistátních styků a mezinárodní spolupráce, jakož i úkolů, které vyplývají pro Českou republiku z mezinárodních smluv a z členství v mezinárodních organizacích, velmi úzce spolupracuje s Ministerstvem financí. Opětovně je třeba podtrhnout význam mezinárodní spolupráce, kterou lze v souladu s již zmiňovanou Informací o činnosti daňové správy České republiky za rok 2012, rozdělit do několika kategorií, a to: mezinárodní výměna v oblasti přímých daní; mezinárodní pomoc při vymáhání některých finančních pohledávek; zdaňování nadnárodních podniků a problematika převodních cen; mezinárodní spolupráce při správě daně z přidané hodnoty; mezinárodní spolupráce daňových správ a účast české finanční správy v mezinárodních daňových organizacích a spolupráce s nimi. K odst. 3 13. Ve třetím odstavci jsou upraveny kompetence, které Generální finanční ředitelství nevykonává přímo na základě zákona, ale vždy teprve na základě konkrétního pověření ze strany Ministerstva financí, tj. jedná se o odvozené kompetence. Ministerstvu financí, kterému jsou tyto kompetence primárně svěřeny, je tímto ustanovením umožněno, aby pověřením mohlo tyto kompetence přenášet na podřízené orgány finanční správy, a to zejména z důvodu personální náročnosti plnění těchto úkolů. 14. Generální finanční ředitelství z pověření Ministerstva financí vykonává působnost ústředního kontaktního orgánu pro vzájemnou mezinárodní administrativní spolupráci se státními orgány jiných států a mezinárodními organizacemi. Jedná se o možnost pověřit GFŘ výkonem působnosti ústředního kontaktního orgánu v případech, na které se nevztahuje již zmiňovaný zákon č. 164/2013 Sb., o mezinárodní spolupráci při správě daní a o změně dalších souvisejících zákonů. Generální finanční ředitelství totiž vykonává působnost ústředního kontaktního orgánu pro druhy daní, na které se vztahuje zákon č. 164/2013 Sb. přímo na základě zákona [viz komentář k odst. 1 písm. c)]. K výkonu této působnosti tedy není pověření ze strany ministerstva financí třeba. Toto ustanovení se proto vztahuje pouze k výkonu působnosti ústředního kontaktního orgánu v případě zbývajících druhů daní, kdy se při výměně informací nepostupuje podle zákona č. 164/2013 Sb., ale např. podle přímo použitelných předpisů Evropské unie. V této souvislosti lze odkázat např. na Nařízení rady (EU) č. 904/2010 ze dne 7. října 2010 o správní spolupráci a boji proti podvodům v oblasti daně z přidané hodnoty. 15. Z pověření Ministerstva financí dále Generální finanční ředitelství vykonává působnost ústředního kontaktního orgánu, dílčího kontaktního orgánu nebo kontaktního útvaru 18

Zákon o Finanční správě České republiky

Recommend Documents