Zadávání veřejných zakázek v resortu Ministerstva zemědělství

Mendelova univerzita v Brně Provozně ekonomická fakulta

Zadávání veřejných zakázek v resortu Ministerstva zemědělství Diplomová práce

Vedoucí práce:

Jméno a příjmení autora:

Ing. Jan Ostříţek, Ph.D.

Zdeněk Bořil

Brno 2011

Zadání

Rád bych na tomto místě poděkoval Ing. Janu Ostříţkovi, Ph.D. za odborné vedení a cenné rady, které mi poskytl při zpracování diplomové práce.

Prohlašuji, ţe jsem tuto práci vyřešil samostatně s pouţitím literatury a zdrojů, které uvádím v seznamu. V Brně dne 10. prosince 2011

Abstrakt Cílem diplomové práce je v teoretické části poukázat na aktuální právní úpravu zadávaní veřejných zakázek v České republice a především pak na její uplatňování na Ministerstvu zemědělství, prostřednictvím příkazů ministra. Praktické části se pak pomocí výpočtů snaţí prokázat hypotézu, ţe s rostoucím počtem účastníků ve veřejné zakázce, klesá nabídková cena. Jsou navrţeny podmínky a takové nastavení zadávací dokumentace, jejímţ účelem je právě umoţnit co nejširšímu okruhu uchazečů zúčastnit se zadávacího řízení. Cílem práce je rovněţ poukázat na volbu správného hodnotící kritéria, s tím ţe jednoznačnou přednost má hodnocení podle nejniţší nabídkové ceny. Klíčová slova: Veřejná zakázka, Ministerstvo zemědělství, efektivita, nejniţší nabídková cena

Abstract The aim of this thesis in its theoretical part is to highlight actual legislative modifications in the procurement in public contracts in the Czech Republic. It focuses especially on using of the modifications in Ministry of Agriculture by direction from the Ministre. The practical part tries to establish through calculations the hypothesis which confirms that if the number of candidates is increasing the bid price is decreasing. The conditions are offered and the determinatons of specifications, too. The aim of the conditions is to enable the most of candidates to participate in a procurement. The objective of this thesis is also to point of the choice of the right evaluation criteria. The clear preference in the evaluation is to eveluate by the lowest bid price.

Keywords: Public contracts, Ministry of Agriculture, efficiency, the lowest bid price

Obsah 1 Úvod .................................................................................................................................................. 8 2 Cíle práce ...................................................................................................................................... 11 3 Metodika ........................................................................................................................................ 15 3.1

Základy regresní analýzy............................................................................................... 16

3.2

Přímková regrese ............................................................................................................. 17

3.3

Vhodnost a kvalita přímkové regrese ........................................................................ 19

3.4

Interval spolehlivosti pro predikované individuální hodnoty ............................ 20

4 Konkurence nejen ve veřejných zakázkách ....................................................................... 21 TEORETICKÁ ČAST ........................................................................................................................ 25 5 Ministerstvo zemědělství .......................................................................................................... 25 5.1

Organizační struktura ................................................................................................... 25

5.2

Hlavní činnost Pozemkových úřadů – pozemkové úpravy.................................. 26

6 Právní rámec zadávání veřejných zakázek v ČR............................................................... 28 6.1

Novela č. 417/2009 Sb. ................................................................................................. 28

6.2

Novela č. 179/2010 Sb. ................................................................................................. 29

6.3

Připravovaná novela........................................................................................................ 31

7 Interní předpisy na MZe v oblasti zadávaní veřejných zakázek .................................. 35 7.1

Příkazy ministra v oblasti veřejných zakázek ......................................................... 35

7.1.1

Příkaz ministra č. 20/2003 .................................................................................. 36

7.1.2

Příkaz ministra č. 13/2004 .................................................................................. 37

7.1.3

Příkaz ministra č. 14/2007 .................................................................................. 38

7.1.4

Příkaz ministra č. 2/2008 .................................................................................... 43

7.1.5

Příkaz ministra č. 7/2009 .................................................................................... 44

7.1.6

Příkaz ministra č. 26/2009 .................................................................................. 46

7.1.7

Příkaz ministra č. 9/2010 .................................................................................... 47

7.1.8

Příkaz ministra č. 7/2011 .................................................................................... 49

7.2

Příkazy Vrchního ředitele Ústředního pozemkového úřadu .............................. 52

7.2.1

Příkaz č. 3/2009 ...................................................................................................... 52

7.2.2

Příkaz č. 2/2010 ...................................................................................................... 59

7.3

Dílčí shrnutí ...................................................................................................................... 60

VLASTNÍ PRÁCE .............................................................................................................................. 62 8

Zadávání veřejných zakázek na Pozemkových úřadech.............................................. 62 8.1 Druhy zadávacích řízení pouţívaných na PÚ ........................................................... 62

8.2

Podíl jednotlivých zadávacích řízení pouţívaných na PÚ ................................... 63

8.3

Otevřené a zjednodušené podlimitní řízení ............................................................. 66

8.4

Jednací řízení bez uveřejnění ...................................................................................... 66

8.5

Veřejné zakázky malého rozsahu ............................................................................... 67

9 Provedené výpočty ...................................................................................................................... 70 9.1

Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek................................................. 71

9.2

Úspora na stavební zakázce v závislosti na počtu nabídek ............................... 73

9.3

Úspora na veřejné zakázce malého rozsahu v závislosti na počtu nabídek . 76

9.4

Úspora na veřejné zakázce na sluţby v závislosti na počtu nabídek ............. 80

9.5

Úspora na zakázce v závislosti na ekonomické situaci ....................................... 82

9.6

Dílčí shrnutí ...................................................................................................................... 83

10 Efektivita zadávání veřejných zakázek na Pozemkových úřadech ........................... 85 10.1

Kvalifikační kritéria..................................................................................................... 86

10.2

Nejniţší nabídková cena versus ekonomická výhodnost nabídky ............... 87

10.3

Nastavení hodnotících kritérií ................................................................................. 89

10.3.1 10.4

Sankce jako hodnotící kritérium .................................................................... 91

Dílčí shrnutí .................................................................................................................. 92

11 Diskuze ........................................................................................................................................ 94 12 Závěr............................................................................................................................................. 97 13 Seznam pouţitých zdrojů .................................................................................................... 100 13.1 Literární zdroje............................................................................................................... 100 13.2 Zákony a předpisy ........................................................................................................ 101 13.3 Ostatní zdroje ................................................................................................................. 101 13.4 Internetové zdroje.......................................................................................................... 103 Seznam tabulek.............................................................................................................................. 105 Seznam grafů .................................................................................................................................. 106 Seznam příloh ................................................................................................................................. 107

1 Úvod Pojem veřejná zakázka se stal synonymem pro pravděpodobně všeobecné, avšak velmi obtíţně prokazatelné plýtvání s veřejnými prostředky. Zvláště v posledních letech, pod tíhou rozpočtových problémů, sílí hlasy a snahy o nápravu tohoto problému. Vznikla řada občanských iniciativ, které se korupcí ve veřejné správě zabývají (např. Oţivení, Veřejnost proti korupci, Ne korupci a další). Své návrhy ke zlepšení stavu překládá i NERV (národní ekonomická rada vlády), Americká obchodní komora ČR a další subjekty. Vše se

zejména v poslední době koncentrovalo do připravované novely

zákona o veřejných zakázkách. Současná vláda ji dokonce vydává za klíčový protikorupční zákon. Právě s ohledem na problémy hospodaření státu, kdy jsou hledány úspory ve všech oblastech, je naprosto zaráţející, ţe například k více neţ 300 mld. Kč, tedy k téměř polovině objemu trhu veřejných zakázek v roce 2010, nejsou k dispozici ţádné údaje o jejich vynaloţení – tj. nejsou uveřejněny v Informačním systému veřejných zakázek. Jedná se o veřejné zakázky malého rozsahu, kde zadavatel nemá ţádnou povinnost informace o zakázce zveřejnit.

Právě

sníţení

finančních

limitů

je

jedním

z ustanovení

připravované novely. Je zřejmé, ţe kaţdé opatření vedoucí ke zvýšení transparentnosti a efektivity veřejného zadávání můţe vést k velice významným úsporám důleţitým v době ekonomického útlumu a s tím souvisejících problémů veřejných financí. Kaţdé opatření vedoucí k úspoře, byť v řádu jednotek procent v poměru k vynaloţeným prostředkům, znamená úsporu veřejných rozpočtů v objemu desítek miliard korun ročně. Také autorovi, který se zabývá zadávání veřejných zakázek jako zaměstnanec Ministerstva zemědělství, není tento stav lhostejný. Proto si zadávání veřejných zakázek, právě na Ministerstvu zemědělství, zvolil jako téma své diplomové práce. Zda tedy opravdu tolik očekávaná novela vyřeší hlavní problémy – nakupování

nepotřebných

věcí,

velmi 8

malá

konkurence

v soutěţích,

neinformovanost o zadávacím řízení, netransparentní nastavení hodnotících kritérií, účelové dělení zakázek, či přípravu zakázky na míru předem vybraných uchazečům, si musíme počkat. Doufejme, ţe přijatá opatření zásadně omezí prostor pro neefektivnost, nehospodárnost a potlačování principů spravedlivé soutěţe. Nicméně i v současné době jiţ existuje mnoţství iniciativ, které mají nehospodárné nakládání s veřejnými prostředky omezit. Jednou z nich je například internetový portál, kde mohou obce a města přehledně nabízet veškeré své zakázky (www.verejnyportal.cz). Jedná se o portál, který zjednodušuje přístup podnikatelů k informacím o veřejných zakázkách, tím ţe shromaţďuje oznámení o zakázkách na jednom místě. Zejména menší firmy nemají kapacity na denní monitoring velkého mnoţství internetových stránek. Mělo by tak dojít k optimalizaci cen vysoutěţených zakázek, protoţe se o nabídkách dozví více potenciálních dodavatelů. Databáze je k dispozici zdarma. To je směr, kterým by se zadávání zakázek mělo ubírat. Pokud je vůle ze strany zadavatelů, není ani třeba nijak zásadně měnit zákon. V jakém stavu je zadávání veřejných zakázek na Ministerstvu zemědělství? Jaký byl vývoj v posledních letech a jsou zakázky zadávány efektivně? Na to se autor z pohledu Pozemkového úřadu v Prostějově pokusí odpovědět v této práci. Práce je rozdělena na dvě části. V první části práci, převáţně teoretické, je nastíněna organizační struktura Ministerstva zemědělství, s orientací na pozemkové úřady. Ministerstvo jako ústřední orgán státní správy vydává v rámci zadávání veřejných zakázek příkazy ministra. Ty jsou v práci detailně popsány a analyzovány. Zejména je kladen důraz na jejich vliv při zadávání veřejných zakázek a také jsou identifikovány jejich hlavní problematické oblasti. Dále je alespoň rámcově zmíněna stávající právní úprava se zaměřením na dvě poslední novely, včetně novely připravované.

Autor si

dovolí, ať jiţ bude komentovat zákon, či příkazy ministra, zaujmout k nim stanovisko z pohledu své desetileté praxe v oboru. Druhá část práce, spíše praktická, je orientována na konkrétní zadávání veřejných zakázek na Pozemkovém úřadu v Prostějově. Důraz je kladen na ověření stanovených předpokladů. Vzhledem k tomu, ţe jsou k dispozici data 9

za posledních několik let, budou vyuţita k podpoře autorových názorů. Jeho zkušenost je následující – více otevřenosti při zadání, nekomplikující kvalifikační kritéria, hodnocení podle nejniţší nabídkové ceny (u stále se opakujících zakázek), to je recept na získání tolik

v poslední době

poţadovaných úspor státních prostředků. I kdyţ ne vţdy jsou k tomu podmínky, nakonec opravdu záleţí na konkrétním pracovníkovi, který zakázku připravuje, a pak především na jeho odpovědném vedoucím (řediteli), v jaké podobě jsou zakázky vypisovány. Zda kupříkladu bude oznámení o zakázce zveřejněno na úřední desce, a to i v případech, kdy to příslušná směrnice nevyţaduje, popřípadě místo povinných sedmi dnů ji zveřejní třeba na dvojnásobnou dobu. Zdali kvalifikační kritéria budou na hraně diskriminace, nebo budou stanovena tak, aby byl zadavatel chráněn před firmami bez zkušeností a zároveň umoţnil přístup k zakázce co nejširšímu okruhu firem. Stávající stav v oblasti veřejných zakázek je v mnoha oblastech skutečně alarmující a rozhodně je nejvyšší čas ho změnit.

10

2 Cíle práce Veřejnou zakázkou se z ekonomického hlediska rozumí účelná alokace zdrojů,

kterou

zadavatel

sleduje

ekonomicko-sociální

cíle.

Z hlediska

ekonomického tedy slouţí veřejné zakázky k věcnému a materiálnímu zabezpečení chodu převáţně orgánů veřejné správy plněními, které si tyto orgány nemohou či z ekonomických důvodů ani nechtějí zabezpečit svými prostředky (JURČÍK, 2008, str. 20). Cílem práce je prokázání vzájemného vztahu mezi zadáním veřejné zakázky a její ekonomickou efektivností. Za efektivnost (účelnou alokaci zdrojů) lze povaţovat procentuelní úsporu mezi předpokládanou cenou zadavatele a nabídkovou cenou vítězného uchazeče = nejniţší nabídková cena. Autor tak vychází ze svých zkušeností na pozemkovém úřadu v Prostějově, jenţ je součástí Ministerstva zemědělství. Stanovil tedy hypotézu, ţe pokud zadavatel při plnění zakázky důsledně trvá na kvalitě dodávek, či řádném provádění sluţeb nebo stavebních prací, je jediný porovnatelný ekvivalent efektivnosti právě nejniţší nabídková cena. Velmi důleţité je i sledování souvislosti, zda existuje vazba mezi postupným „zpřísňováním― zadávání veřejných zakázek a z toho vycházející postupné sniţování cen. Samotný zákon však nemůţe zaručit efektivní systém. V případě Ministerstva zemědělství jej dále upřesňují příkazy ministra zemědělství. Ty stanovují i další povinnosti, které jak si ukáţeme mají nepopiratelný vliv na (ne)efektivitu. Otázkou je zda právě legislativa, respektive její změny (novelizace zákona o veřejných zakázkách), způsobuje v čase onen růst efektivnosti. Dále pak v důsledku menšího počtu veřejných zakázek, coţ je důsledek hospodářské

krize

a

následného

sniţování

veřejných

výdajů,

došlo

v posledních dvou letech k výraznému poklesu nabídkových cen. To je ale opět způsobeno spíše vyšším počtem uchazečů v zakázkách. Na druhé straně právě hrozba návratu ekonomické krize a masivní rozpočtové škrty přiměly zefektivnit způsob utrácení u většiny zadavatelů (BLAŢEK, 2011). Stanovím tedy hypotézu, ţe s vyšším počtem uchazečů roste konkurence, dochází ke sniţování nabídkových cen, a tím dosahujeme i ţádoucí 11

efektivnosti. Další hypotézou je autorovo přesvědčení, ţe systém hodnocení nabídek dle nejniţší nabídkové ceny je tím správným krokem k dosaţení efektivnosti. První hypotéza bude podrobena výpočtům v samostatné kapitole, zatímco druhá hypotéza, včetně jejího postupného řešení prostupuje celou prací, s tím ţe je na ni průběţně odpovídáno. Výsledná zjištění by měla odráţet dva trendy: 1. Větší počet uchazečů = niţší nabídková cena. 2. Postupně se zvyšující počet

uchazečů (podaných nabídek) ve

veřejných zakázkách v průběhu po sobě jdoucích kalendářních let. V případě hlavních výpočtů, kdy větší počet uchazečů má generovat vyšší úspory, by výsledná data měla být jednoznačná. Důvodem je pouţití vstupních údajů pouze od jednoho zadavatele (Pozemkový úřad Prostějov). Není tak moţno argumentovat tím, ţe pocházejí z různých lokalit nebo z různých trhů, kde není nabídka dostatečně široká a zadavatelé poptávající celou škálu sluţeb. To, ţe jsou právě výpočty provedeny z takto získaných dat – tedy věrohodných údajů od jediné státní instituce, u zakázek s velmi obdobným plněním, v relativně dlouhém období (2003 – 2011), garantuje poměrně velkou přesnost výsledku. Rovněţ

bude

vypracováno

srovnání

s jedním

ze

základních

makroekonomických ukazatelů – hrubým domácím produktem (HDP). Zda jeho růst (pokles) souvisí s úsporou ve veřejných zakázkách. Jestli v letech poklesu HDP došlo také k výraznějšímu poklesu nabídkových cen. V případě veřejných zakázek malého rozsahu, s odkazem na příkazy ministra k zadávání veřejných zakázek, chce dále autor jednoznačně prokázat, ţe v případě, ţe jsou i tyto malé zakázky zveřejněny na internetu, velmi výrazně stoupá počet uchazečů a s tím související následné sniţování nabídkových cen. To, ţe je zveřejňování veřejných zakázek malého rozsahu na internetu důleţité potvrzuje i (PAVEL, 2009, str. 18), dle kterého tím dochází ke zvyšování

transparentnosti,

růstu

počtu

potenciálních

zájemců

a zprostředkovaně k poklesu konečné ceny. Z hlediska fungování systému je lhostejné, zda jsou údaje o těchto zakázkách zveřejňovány centralizovaně či 12

pouze na webu daného zadavatele. Jako klíčové se jeví „vytaţení informací na světlo―, aby se tak minimálně zabránilo excesům, ke kterým můţe docházet v důsledku neveřejnosti zadávání. V případě druhé hypotézy není cílem prokázat, ţe pouze nejniţší nabídková cena je tím správným směrem. Bohuţel s ohledem na zkušenosti, které budou zmiňovány v dalších částech práce, právě nejniţší nabídkovou cenu autor pouţívá jako hodnotící kritérium. Navíc pokud by byly zakázky hodnoceny

podle

ekonomické

výhodnosti,

nebyly

by

výpočty

tak

prokazatelné. Protoţe vztah mezi počtem uchazečů a poklesem ceny, v případě ţe bude vybrán uchazeč s vyšší nabídkovou cenou, neţ je nejniţší podaná cena v soutěţi, nemá vypovídací hodnotu. Pravděpodobně ne kaţdý bude s výše uvedeným souhlasit – hodnocení podle nejniţší nabídkové ceny. Předpokládejme ale, ţe s cílem, jímţ je co nejvyšší účast uchazečů, panuje shoda všech, kteří se oblastí veřejných zakázek zabývají. Kaţdopádně je ale nejniţší nabídková cena nejtransparentnějším hodnotícím kritériem s jasným ekonomickým přínosem pro zadavatele. Dokonce cílem organizací veřejného sektoru by mělo být při aplikaci veřejných zakázek dosaţení co nejniţší ceny (při zachování poţadovaných uţitných vlastností), aby byly veřejné rozpočty zatíţeny co nejméně. Navíc zadání zakázky firmě, která nabízí nejniţší cenu, představuje ţádoucí řešení i z pohledu celkové ekonomické efektivnosti, neboť se zřejmě jedná o firmu schopnou realizovat danou zakázku s nejniţšími moţnými náklady (PAVEL, 2010, str. 345). Musí také dojít k pojmenování skutečností, jak k těmto cílům dojít. Vţdyť k tomu, aby se soutěţe zúčastnilo více uchazečů, je nutné, aby tak zadavatel koncipoval celou soutěţ od počátku. Pravděpodobně nejdůleţitější je správné nastavení

zadávací

dokumentace,

neboť

zejména

v kvalifikačních

podmínkách a v dalších poţadavcích zadavatele bývají skryty překáţky, které brání větší účasti. V neposlední řadě, zejména pak při hodnocení příkazů ministra zemědělství v oblasti zadávání veřejných zakázek, dojde k upozornění na mnohá ustanovení, která těmto cílům bránila či brání.

13

Výsledky těchto srovnání, společně s výsledky provedených výpočtů, jsou vyuţity při formulaci konkrétních doporučení pro oblast zadávání veřejných zakázek v České republice. A to jak pro zadavatele, tak pro moţné legislativní úpravy zákona o zadávání veřejných zakázek. Doporučení by měla být převáţně v obecné rovině, tak aby je mohl vyuţít téměř kaţdý zadavatel. Vysoké ceny při zadávání veřejných zakázek mohou být jednak způsobeny nízkou úrovní konkurence na straně nabídky a jednak špatným nastavením zadávacích podmínek (PAVEL, 2010, str. 343). Obecným cílem této práce je analyzovat tuto problematiku, kdy hlavní zkoumané oblasti jsou vztah mezi počtem nabízejících a vysoutěţenou cenou a vazba mezi nastavením zadávacích podmínek a počtem nabízejících. Významnou skutečností, která jiţ byla zmíněna je, ţe data pocházejí od jednoho konkrétného zadavatele. A nejen to, autor této práce připravoval zadávací dokumentace a vedl proces zadávacího řízení u všech zde uvedených veřejných zakázek. Provedené výpočty a výsledky, jenţ tato práce přinese, budou tak pomyslným autorovým vysvědčením jeho dosavadní profesní kariéry v oblasti zadávání veřejných zakázek.

14

3 Metodika Cíle stanovené v předchozí kapitole se autor pokusí prokázat pomocí ekonomicko-matematických metod. Výchozími daty budou údaje z veřejných zakázek, které zadával Pozemkový úřad Prostějov v letech 2003 aţ 2011. Struktura dat je následující: Ke konkrétnímu roku a veřejné zakázce je uveden

počet

obdrţených

nabídek,

předpokládaná

cena

stanovená

zadavatelem a nejniţší nabídková cena (cena vítězného uchazeče). Data, která jsou uvedena v příloze č. 3, jsou výsledkem autorovy evidence veřejných zakázek, kterou si vede od roku 2003. U veškerých veřejných zakázek, ze kterých budou pouţita jejich výsledná data, autor zpracoval zadávací dokumentaci a byl členem hodnotící komise. Zadavatelem byl vţdy Pozemkový úřad Prostějov a hodnocení nabídek probíhalo podle nejniţší nabídkové ceny. Aparátem, pomocí kterého jsou ověřovány stanovené předpoklady, je regresní analýza dvou proměnných. První hypotézou, která bude na datech ověřována, je předpoklad rostoucí úspory na zakázce s rostoucím počtem nabídek. Kaţdá ze zakázek je pro tento případ charakterizována svou předpokládanou cenou, vítěznou cenou a počtem nabídek. Podílem vítězné ceny ku ceně předpokládané je pak určena (v procentuálním vyjádření) relativní výše konečné realizované ceny, odečtením této hodnoty od 100 % získáme výši úspory na zakázce. V postupech regresní analýzy je pak tato úspora vysvětlovanou veličinou (Y), počet nabídek pak veličinou vysvětlující (X). U kaţdé sledované závislosti je za pomoci softwaru Excel vytvořen dvourozměrný bodový graf s nezávisle proměnnou X a závisle proměnnou Y, který bude slouţit jak pro prvotní orientaci v kvalitě závislosti, tak pro samotné grafické znázornění situace. Tímto bodovým grafem je proloţena, s vyuţitím výpočetních vztahů uvedených v následující kapitole, trendová přímka a na základě výpočtu koeficientu determinace ohodnocena kvalita daného regresního modelu s následným komentářem výsledku. Modelovaná přímka bude znázorněna v souvisejícím bodovém grafu společně s koeficientem determinace a rovnicí přímkového modelu tak, aby byla těsnost závislosti a kvalita modelu 15

posouditelná i vizuálně.

Po tomto základním modelování závislosti se

u kaţdé z dílčích sledovaných situací vytvoří za pomocí výpočtů v programu Excel a níţe uvedených vztahů také pás spolehlivosti kolem regresní přímky, jeţ bude tvořen spojením intervalů spolehlivosti pro predikované hodnoty na dané hladině významnosti. Tento pás spolehlivosti poskytne náhled na reálné moţnosti očekávané úspory při daném počtu nabídek a bude také zobrazen v bodovém grafu společně s přímkovým modelem. Na základě všech takto získaných modelů pak nakonec první sledovanou hypotézu potvrdíme nebo zamítneme. Druhou sledovanou hypotézou je předpoklad o vlivu příkazů ministra v oblasti povinnosti zveřejňování zakázek na počet nabídek (a tím podle předpokladu první hypotézy na výši úspory). V tomto případě jsou vytvořeny za pomocí Excelu grafy časového vývoje počtu všech zakázek a veřejných zakázek malého rozsahu, a tento vývoj – zvláště jednoznačně prokazatelné pozitivní nebo negativní změny ve vývoji – je porovnán s časovou relací příkazů ministra v této oblasti. K tomuto porovnání bude také vytvořen příslušný komentář a hypotéza bude potvrzena nebo zamítnuta. Počet podaných nabídek je ovlivňován celou řadou faktorů. Některé z nich, jako typ konkurenční struktury na straně nabídky, pozici v ekonomickém cyklu či podmínky na úvěrovém trhu nemůţe zadavatel příliš ovlivnit. Existuje však celá řada dalších, kde právě zadavatel hraje klíčovou roli. Především se jedná o podobu vlastního zadávacího řízení, zejména pak volbu typu soutěţe (otevřená vs. omezená, případně v extrémním případě zadání z volné ruky), nastavení kvalifikačních předpokladů a definici předmětu plnění (PAVEL, 2010, str. 344). O těchto faktorech, které mají vliv na počet nabídek bud pojednáno v dalších částech práce.

3.1

Základy regresní analýzy

Regresní analýza je částí matematické statistiky, která zkoumá závislost dvou nebo více číselných proměnných. Proměnná, jejíţ variabilitu chceme popsat – vysvětlit pomocí jiných předem zvolených proměnných, se nazývá vysvětlovaná proměnná (Y). Soubor proměnných, jeţ slouţí k tomuto

16

vysvětlení pak označujeme za proměnné vysvětlující (X1, X2, …Xn). Pokud slouţí k vysvětlení variability Y pouze jedna

proměnná X, hovoříme

o jednoduché regresi. Základním cílem regresní analýzy je vytvořit matematický model, který s jistou

spolehlivostí

popisuje

závislost

mezi

sledovanými

číselnými

veličinami – tzv. regresní model. V případě jednoduché regrese stavíme na základě pozorování n dvojic hodnot (xi, yi) a snaţíme se nalézt model y i   ( xi )   i ,

(1)

kde    (x) je regresní funkce a člen  i reprezentuje náhodnou sloţku modelu. Regresní funkcí můţe být z matematického pohledu jakákoli funkce.

3.2

Přímková regrese

Pro sledování trendu vývoje závislosti vysvětlované veličiny na vysvětlující se nejčastěji setkáváme s regresí přímkovou

 ( x)   0   1 x .

(2)

Tento typ regrese bude jako jediný vyuţit k modelování vybraných závislostí a potvrzení sledovaných předpokladů a to proto, ţe hlavním cílem je potvrzení vývoje trendu sledovaných vztahů. Konstanty  0 ,  1 nazýváme regresními parametry a při nalezení odpovídajícího tvaru regresní funkce (zde přímky) se práce soustřeďuje právě na odhad těchto dvou regresních parametrů na základě zjištěných párů hodnot (xi, yi). Obsahuje-li regresní funkce neznámé parametry v lineární formě, označujeme takovou funkci jako funkci lineární v parametrech a bodové odhady neznámých parametrů pak hledáme tzv. metodou nejmenších čtverců. Přímková regresní funkce (2) je jistě lineární v parametrech, lze tedy metodu nejmenších čtverců pouţít. Principem této metody je nalézt odhad yˆ i  b0  b1 x i

17

(3)

neznámé funkce (2) tak, aby byla „odchylka― tohoto odhadu od hledaného modelu co nejmenší, coţ měříme pomocí součtu kvadrátů tzv. reziduí

 i  y i  yˆ i , tedy výrazem n

S R   ( yi  yˆ i ) 2

(4)

i 1

a poţadujeme, aby byl tento součet S co nejmenší. Pří hledání minima funkce SR vytvoříme parciální derivace funkce SR podle obou parametrů a pokládáme tyto parciální derivace rovny nule. Obdrţíme soustavu tzv. normálních rovnic, ze kterých pak pro odhady parametrů přímkové regresní funkce dostáváme (KUBANOVÁ, 2003, str. 109)

b0 

n

n

n

i 1

i 1

i 1

i 1 2

  n xi2    xi  i 1  i 1  n

n

n

b1 

n

 xi2  yi   xi  xi yi

n

i 1

i 1

  n xi2    xi  i 1  i 1  n

(5)

n

n xi yi   xi  yi i 1

,

n

2

.

(6)

KUBANOVÁ (2003, str. 109-110) pak navíc ukazuje, ţe v určených hodnotách odhadů opravdu existuje ostré lokální minimum funkce SR, a také ţe takto určené odhady regresních parametrů jsou odhady nevychýlené a platí E (b0 )   0 a E (b1 )  1 . Vytvořený model je také moţné vyuţít pro výpočet bodových odhadů hodnot regresní přímky. Chceme-li určit odhad pro pevně zvolenou hodnotu vysvětlující proměnné x0, pak ji postačí do vytvořeného modelu dosadit, tedy určit hodnotu výrazu yˆ ( x0 )  b0  b1 x0 .

18

3.3

Vhodnost a kvalita přímkové regrese

Existuje několik moţností, jak objektivně posoudit vhodnost vytvořeného regresního modelu. K nejzákladnějším z nich patří koeficient determinace R2. Pro rychlé přibliţné posouzení vhodnosti a kvality modelu budu pouţívat právě tento koeficient. Jeho výpočet vychází z rozkladu součtu kvadrátů odchylek S, neboť platí (HINDLS, 2000, str. 61)

S  ST  S R ,

(7)

n

kde ST   ( yˆ i  y ) 2 , jde tedy o součet kvadrátů odchylek modelovaných i 1

n

hodnot od průměru vysvětlované veličiny a S   ( yi  y ) 2 , coţ odpovídá i 1

součtu kvadrátů odchylek zjištěných hodnot od průměru vysvětlované veličiny. Na základě tohoto rozkladu se definuje koeficient determinace takto R2 

ST S  S R .  S S

Koeficient determinace nabývá hodnoty z intervalu

(8)

0,1 . Čím více se blíţí

jeho hodnota jedničce, tím je větší část variability vysvětlované proměnné popsáno vysvětlující proměnnou. Na základě tohoto pak lze jednoduše hodnotit kvalitu vytvořeného modelu z hlediska těsnosti vytvořeného modelu vzhledem k prokládaným bodům. Mimo koeficient determinace poskytují informaci o vhodnosti regresní funkce také T-testy o nulovosti regresních koeficientů a celkový F-test. Bliţší detaily k těmto testům uvádí např. (HINDLS, 2000, str. 68). V provedených výpočtech budou výsledky testů zmíněny a autor se je pokusí interpretovat.

19

3.4

Interval spolehlivosti pro predikované individuální hodnoty

Mimo bodové odhady hodnot regresní přímky je statisticky průkaznější, věcně zajímavější a uţitečnější, vytvořit intervalové odhady pro individuální předpovědi, které nám dají jistý pohled na to, jakou velikost úspory lze při daném počtu nabídek s jistou zvolenou spolehlivostí očekávat. Jak je ukázáno v (HINDLS, 2000, str. 64-68), pro interval spolehlivosti pro individuální předpověď platí

b0  b1 x  t1 / 2,n p  s R  h , b0  b1 x  t1 / 2,n p  sR  h .

(9)

Kde x je pevně zvolená hodnota vysvětlující proměnné, t1 / 2,n p je příslušný kvantil Studentova rozdělení, n je počet zjištěných hodnot, p je počet odhadovaných parametrů, sR je tzv. reziduální rozptyl, jeţ vypočteme pomocí součtu kvadrátů reziduí takto: sR 

SR a h je pak kvadratická forma n p

vzniklá z inverzní matice k matici soustavy normálních rovnic. V případě přímky pro h platí h  1  c00  2c10 x  c11 x 2 . Konstanty kvadratické formy zde odpovídají koeficientům inverzní matice k matici soustavy normálních rovnic a platí pro ně

c C   00  c10

  xi2  c01   n xi2  ( xi ) 2    xi c11    n x 2  ( x ) 2 i i 

  xi

  n xi2  ( xi ) 2   n  n xi2  ( xi ) 2  .

Dolní a horní hranice určených intervalů spolehlivosti pro různé volené hodnoty vysvětlující proměnné x vytvoří kolem určené regresní křivky pás, který vizuálně představuje jisté rozmezí pro dané pevné hodnoty vysvětlující proměnné, ve kterém se s předem zvolenou spolehlivostí vyskytuje hodnota vysvětlované proměnné pro zvolenou předpověď x.

20

4 Konkurence nejen ve veřejných zakázkách Přes veřejné zakázky prochází zhruba 17,5 % HDP (v roce 2010 kolem 640 mld. Kč). Z toho asi 7 % HDP připadá na centrální vládu. Na obce a kraje pak 7,3 % HDP. Sektoroví zadavatelé, coţ jsou lokální monopoly (plynárny, vodovody a kanalizace, dopravní podniky), pak přerozdělují asi 3,2 % HDP (NERV, 2011, str. 6). Jsou opravdu tyto prostředky účelně vyuţity? Nelze za stejný objem pořídit více sluţeb? Převaţuje názor, ţe ano. Avšak mnohdy stereotypy, neochota či dokonce záměr zadavatele, jdou proti smyslu veřejné zakázky, tj. efektivně nakládat se svěřenými prostředky. Jak je uvedeno výše, cílem je prokázat, ţe pokud zadavatel můţe vybírat z většího počtu nabídek, rozhodně se mu dostane lepších podmínek. A tím není myšlena jen ona nízká cena. Prostě konkurence (nejen ve veřejných zakázkách) je jednoznačně prospěšná. Konkurence = více nabídek. Právě platnost tohoto vztahu autor předpokládá. Pochopitelně za podmínky, ţe všechny firmy mají naprosto volné podmínky přístupu na trh veřejných zakázek a ţádná z nich nemá ţádné výsadní postavení vůči ostatním. Protoţe jednou ze základních charakteristik dokonalé konkurence je rovnost podmínek pro trţní subjekty. Pokud by se měly ekonomické pojmy jako dokonalá či nedokonalá konkurence propojit se zadáváním veřejných zakázek, pokud je to moţné, pak lze říci následující: Dokonale konkurenční trh bývá charakterizován tak, ţe jednotlivá firma nemůţe ovlivnit celkovou trţní nabídku, tedy ani trţí situaci. Takto by měla vypadat ideálně zadaná zakázka. Firma je jen jedna z mnohých, která se o zakázku uchází, nemá tedy v tomto případě přehled o ostatních nabídkách, a výsledná cena je pro zadavatele ta optimální. Nízká cena, se kterou by zadavatel šel v podmínkách dokonalé konkurence do soutěţe, by byla výsledkem efektivnějšího vyuţívání zdrojů, kterými disponuje. Jako nástroje, které můţe vyuţít k dosaţení cíle jsou uváděny: zdokonalování techniky, technologie, vyšší efektivnost pouţívání výrobních faktorů. Konkurenční

21

prostředí

eliminuje

výrobce

neschopné

dosahovat

potřebné

efektivity

vyuţívání zdrojů (FUKS, 1999, str. 130). Takto pojatý dokonale konkurenční trh nastává v ideálním případě zadání zakázky v otevřeném řízení. Zakázka je po dobu stanovenou zákonem zveřejněna

na

všem

uchazečům

známých

internetových

stránkách

(http://www.isvzus.cz/usisvz/) a můţe se do ní přihlásit jakákoliv firma, pokud splní kvalifikační předpoklady. Tedy pokud nejsou právě tato kvalifikační

kritéria

nastavena

diskriminačně

(ať

jiţ

úmyslně

nebo

neúmyslně). Jestliţe pak dochází k tomu, ţe se v průměru hlásí u stavebních zakázek 15 a více uchazečů, lze říci, ţe převaţuje nabídka a ta je signalizována cenovým poklesem. Pokud však v soutěţích u stejného zadavatele opakovaně vítězí stejná firma a dokonce je často jediným uchazečem, půjde jistě pozorovat cenový vzestup. Ten je právě v podmínkách dokonalé konkurence odrazem převahy poptávky a vyjadřuje větší ochotu trhu

zaplatit.

Tímto

mechanismem

trhu,

jako

nástroje

koordinace

hospodářského sytému, je právě alokační funkce ceny. Tyto cenové pohyby, měnící se preference mezi nabídkou a poptávkou, se budou odráţet v praktické části této práce. Právě onen zmiňovaný cenový vzestup je jedním z průvodních znaků nedokonalé konkurence. Protoţe ceny za které monopol realizuje jsou vyšší neţ ceny, které by se utvořily na trhu dokonalé konkurence. Monopol dále nevyrábí s nejniţšími moţnými náklady. Dalším výtkou je, ţe monopol má snahu udrţet a upevnit výsadu, o kterou se opírá. Dle ekonomických teorií vytváří bariéry vstupu do odvětví a celkově svojí činností stimuluje stabilizaci trţních poměrů, včetně cen (FUKS, 1999, str. 133). Zde však paradoxně tyto bariéry z počátku nevytváří samotný monopol, ale právě zadavatelé, kteří svými kvalifikačními kritérii znemoţňují soutěţ. Dostávají se tak do začarovaného kruhu, kdy takto nastavené podmínky soutěţe splní jen několik málo firem, a to právě ty, které u zadavatele v minulosti obdobné zakázky získaly. Lze tak spíše hovořit o oligopolu, který tvoří uskupení několika firem, které jsou samostatné, ale provádí jednotnou trţní politiku na základě např. kartelové dohody o cenách. Jako příklad z praxe autor uvádí zadávání 22

veřejných zakázek na výstavbu ţelezničních koridorových tratí. Zde zakázky vypisuje Správa ţelezniční dopravní cesty. Existuje uskupení šesti domácích firem (pouze tyto jsou schopni splnit kvalifikaci) a tak se vítězem vţdy stane jeden z nich. Právě tento kartel přispívá k neustálému zdraţování výstavby vysokorychlostních ţelezničních koridorů. V tomto případě tak dochází k tomu, ţe v tomto konkrétním prostředí stavebních společností, soutěţící koordinují výši podávaných nabídek. Cílem je vytvořit zdání konkurenčního prostředí a zakrýt předem uzavřené dohody o vítězi tendru (PŠENIČKA, 2010, str. 28). Poslední

formou

nedokonalé

konkurence

je

i

tzv.

monopolistickíá

konkurence, někdy označovaná jako konkurence velké skupiny. Jako příklad této formy autor spatřuje převáţnou většinu stavebních zakázek (např. výstavba pozemních komunikací menšího rozsahu). Existuje zde poměrně velká skupina firem, která je tyto zakázky schopna realizovat. To ţe postavení firem na takovém trhu není rovnocenné, o tom svědčí i to, ţe malé a střední firmy jsou v postavení cenového příjemce. Na vysoutěţenou cenu nemají vliv (dané soutěţe se neúčastní), ceně se přizpůsobí a je pro ně velmi výhodné, ţe ceny dominantních firem jsou vytvořeny na vyšší cenové hladině. Můţe pak docházet (a také se tak děje) k „přeprodávání― zakázek, s tím ţe vítězná firma zakázku za niţší cenu odprodá menší firmě a ta je schopna ji za tuto cenu realizovat. Ovšem tento rozdíl by, při správném zadání, mohl zůstat zadavateli. Je otázkou, zda tento „přebytek spotřebitele―, potaţmo

nás,

daňových

poplatníků,

je

opravdu

tím

rozdílem,

mezi

mnoţstvím peněţních prostředků, které jsme ochotni platit na dané mnoţství a tím, co skutečně platíme. Stejný princip je uplatňován i u subdodávek, které jsou ale v rámci zadávacích řízeních legální. Vítězná firma platí svým subdodavatelům

menší částky, neţ jaké uvedla ve výkazu výměr při

zpracování nabídkové ceny. Ekonomickými důsledky těchto manipulací v oblasti veřejných zakázek jsou deformace hospodářské soutěţe a nadbytečné transakční náklady pro podnikání, coţ přispívá ke zpomalení hospodářského růstu (PAVEL, 2009, str. 5).

23

Samozřejmě zde existuje i protimonopolní regulace. V našem případě zákon o veřejných zakázkách. Ten patří do kategorie zákonných norem. Avšak ne zcela účinných. Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe, který provádí dohled nad zadáváním veřejných zakázek svým přezkumem zajišťuje, aby postupy při zadávání veřejných zakázek, stanovené zákonem, byly skutečně dodrţovány. Ovšem pokud zadavatel splní všechny náleţitosti dané zákonem, je z pohledu úřadu vše v pořádku. Nezkoumá ekonomickou podstatu. Opravdu nešlo danou věc či sluţby pořídit lépe (např. levněji, s delší zárukou atd.)? Či zda dokonce danou sluţbu zadavatel objektivně potřebuje.

24

TEORETICKÁ ČAST 5 Ministerstvo zemědělství Před popisem veřejných zakázek na Ministerstvu zemědělství, je třeba zmínit alespoň rámcově jeho působnost, zejména pak působnost Pozemkových úřadů. Dále si pak vyjasnit pojmy komplexní pozemková úprava a následná společná zařízení. Ministerstvo

zemědělství

je

podle

zákona

č.

2/1969

Sb.,

o zřízení

ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ústředním orgánem státní správy pro zemědělství, vodní hospodářství, potravinářský průmysl a pro správu lesů, myslivosti a rybářství, mimo území národních parků1.

5.1

Organizační struktura

Pozemkové úřady v České republice jsou podobně jako v řadě ostatních zemích

EU

součástí

Ministerstva

zemědělství.

Soustavu

tvoří

77

pozemkových úřadů fungujících jako prvoinstanční správní úřady s územní působností vymezenou okresy a

Ústřední pozemkový úřad, který je

odvolacím orgánem. Co se týče postavení Pozemkového úřadu v systému zadavatelů, tak jednotlivé kategorie zadavatelů jsou definovány v ustanovení § 2 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Ministerstvo zemědělství a jeho odbor příslušný Pozemkový úřad, patří do kategorie veřejného zadavatele uvedeného v ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) zákona o veřejných zakázkách. Zde je na prvním místě uvedena Česká republika, přičemţ do této kategorie se řadí všechny organizační sloţky státu. Dle Příkazu ministra č. 18/2011 je organizační schéma MZe následující – viz. příloha č. 1. Pozemkové úřady jsou zařazeny do ekonomického úseku. Ten se dále dělí na sekci ekonomickou a sekci Ústřední pozemkový úřad (dále jen „ÚPÚ―). V čele soustavy je ÚPÚ, který má rozhodovací pravomoc 1

Více viz. www.mze.cz

25

v otázkách, zda se na majetek vztahuje zákon o půdě a kromě řízení pozemkových úřadů, zajišťování výzkumu, vzdělávání a osvěty v oboru pozemkových úprav, zabezpečuje činnost na úseku aktualizace bonitovaných půdně ekologických jednotek a uděluje úřední oprávnění o odborné způsobilosti k projektování pozemkových úprav. Současně je odvolacím orgánem proti rozhodnutí pozemkových úřadů. Ústřední pozemkový úřad některé své pravomoci delegoval na 13 Územních odborů ÚPÚ pro jednotlivé kraje. Územní odbory vykonávají kompetence v oblasti personalistiky, financování a rozpočtu, kontroly a v oblasti zadávání veřejných zakázek. Územní odbory se pak dále člení na 77 oddělení Pozemkových úřadů. Působnost pozemkových úřadů se kryje s územím okresu. Územní odbor Ústředního pozemkového úřadu Olomouckého kraje, jehoţ jsem zaměstnancem, řídí tyto pozemkové úřady: -

Pozemkový úřad Jeseník

-

Pozemkový úřad Olomouc

-

Pozemkový úřad Prostějov

-

Pozemkový úřad Přerov

-

Pozemkový úřad Šumperk

5.2

Hlavní činnost Pozemkových úřadů – pozemkové úpravy

V roce 1991 byl schválen zákon č. 284/1991 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových

úřadech,

kterým

byl

dán

právní

základ

k zásadním

transformačním změnám v oblasti zemědělství a lesnictví. Šlo zejména o navrácení zemědělského majetku jeho původním vlastníkům. Restituce tak byly

v prvních

letech

dominující

činností

PÚ.

V současné

době

je

převaţující činností pozemkových úřadů řízení, organizace a realizace zejména

komplexních

pozemkových

úprav

s důrazem

na

výstavbu

a rekonstrukci polních cest, protierozních mezí, vodních nádrţí, poldrů, biokoridorů a jiných krajinných prvků (společných zařízení). Co jsou vlastně pozemkové úpravy je definováno v § 2 jiţ nového zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č.

229/1991

Sb.,

o

úpravě

vlastnických 26

vztahů

k půdě

a

jinému

zemědělskému

majetku,

ve

znění

pozdějších

předpisů:

Pozemkovými

úpravami se ve veřejném zájmu prostorově a funkčně uspořádávají pozemky, scelují se nebo dělí, a zabezpečuje se jimi přístupnost a vyuţití pozemků a vyrovnání jejich hranic tak, aby se vytvořily podmínky pro racionální hospodaření vlastníků půdy. V těchto souvislostech se k nim uspořádávají vlastnická práva a s nimi související věcná břemena. Současně se jimi zajišťují podmínky pro zlepšení ţivotního prostředí, ochranu a zúrodnění půdního fondu, vodního hospodářství a zvýšení ekologické stability krajiny. Výsledky pozemkových úprav slouţí pro obnovu katastrálního operátu a jako nezbytný podklad pro územní plánování. Je nutné vycházet z toho, které problémy naší zemědělské krajiny (vedle úpravy vlastnických vztahů), je nutné v procesu pozemkových úprav řešit. Jde zejména o oblast ţivotního prostředí. V minulém období, při potlačení vlastnických vztahů k půdě, stál v popředí cíl v podobě získávání velkých ucelených půdních bloků pozemků pro pouţití rozměrné mechanizace. Bylo zlikvidováno velké mnoţství rozptýlené zeleně, zanikla spousta remízků, bylo zrušeno mnoho mezí, majících v krajině celou řadu funkcí. Mnohde byl narušen vodní reţim, zvýšila se eroze a v neposlední řadě výrazně utrpěla estetika krajiny. Pozemkové úpravy se tak snaţí vrátit do krajiny její rozmanitost. A právě a pouze pozemkové úřady mají na starosti nejen zajišťování návrhů (projektů) pozemkových úprav, ale i celý proces realizace. To jest výstavbu nových cest, výsadbu nové zeleně v krajině, protierozní a protipovodňová opatření atd.. Jinými slovy – realizaci společných zařízení. Pokud jde o další kompetence těchto úřadů, je to zejména rozhodovací činnost na úseku restitucí, zajišťování vytyčování pozemků, koordinace pozemkových úprav ve vztahu k územnímu plánování a ve vztahu ke katastru

nemovitostí,

zajišťování

aktualizace

bonitovaných

půdně

ekologických jednotek a zajišťování lustrace nemovitostí ve vlastnictví státu.

27

6 Právní rámec zadávání veřejných zakázek v ČR

Zadávání veřejných zakázek je v České republice upraveno jak vnitrostátními předpisy, tak i právními akty Evropských společenství. Vůbec prvním zákonem v novodobé historii byl zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek a s ním související předpisy. V souvislosti se vstupem do Evropské unie bylo třeba tyto předpisy harmonizovat. Stalo se tak zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách. V roce 2005 došlo k dalším změnám směrnic ES a tak byl s účinností k 1.7.2006 přijat zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách. Tento stále platný zákon byl jiţ mnohokrát novelizován. Ţádná novelizace doposud, dle většinového názoru, nepřispěla významně k úspoře veřejných prostředků.

Novely byly spíše účelové,

případně technického rázu a zejména v poslední době jsou ovlivněny spíše politickou situací, viz. anonymní akcie. V textu se zaměříme na dvě poslední novely, zejména s ohledem na jejich praktické uplatnění a také na připravovanou novelu, která jako sněmovní tisk č. 370 momentálně prochází schvalovacím procesem poslanecké sněmovny. I tato novela argumentuje miliardovými úsporami, zda to bude pravda, ukáţe aţ čas. I tak ale budou určitě dál zakázky formálně „správně vysoutěţené―, avšak jejich ekonomický efekt bude velmi sporný.

6.1

Novela č. 417/2009 Sb.

Novela č. 417/2009 Sb, tzv. malá novela, nabyla účinnosti 1.1.2010. Svou pozornost zaměříme pouze na zásadní změny v podmínkách pozemkových úřadů. Pro uchazeče bylo jistě vítanou změnou odstranění prohlášení o vázanosti nabídkou. Tento zcela nadbytečný formulář, byť s jeho doloţením nebývaly zpravidla problémy, byl touto novelou zrušen. Jednoznačným přínosem byla pak neomezená moţnost doţádání si kvalifikace. Zadavatelé tak mohli ţádat o doloţení chybějících dokumentů v nabídce. Tuto moţnost připouštěla i předchozí úprava, ale toto nové ustanovení bylo pro praxi lépe vyhovující. 28

Nejčastější chybou uchazečů totiţ bývá opomenutí zahrnutí některého dokumentu do nabídky. Tyto dvě změny tak lze hodnotit zcela kladně. Naopak dobrovolné čtení nabídkové ceny při otevírání obálek se minulo účinkem. Dále tak trvala praxe, ţe se cena při otevírání nabídek převáţně nečetla. Zde je nutné zdůraznit, ţe kdyţ zákonodárce vypustil ustanovení o čtení nabídkové ceny při otevírání obálek, přestali se zadavatelé otvírání obálek účastnit. To jistě nepřispívalo k transparentnosti. Zde by chtěl autor podotknout, ţe pozemkový úřad Prostějov nabídkové ceny vţdy četl. Pro dodavatele se mělo stát hrozbou moţnost zařazení na tzv. blacklist. Ten má zabránit dokládání nepravdivých údajů. Uchazeči, který by při prokazování kvalifikace uvedl nepravdivé údaje, můţe být uloţen zákaz plnění veřejných zakázek v délce tří let. Mělo by však spíše jít o preventivní ustanovení, které by mělo uchazeče od takového jednání odradit. Rejstřík je volně přístupný na www.isvz.cz Tato novela vedla alespoň částečně ke zlepšení při hodnocení nabídek, ale přínosem k větší konkurenci rozhodně nebyla.

6.2

Novela č. 179/2010 Sb.

Novela č. 179/2010 Sb., tzv. velká novela, nabyla účinnost k 15.9.2010 a přinesla následující změny: Podání nabídky jiţ nebylo vázáno na vyzvednutí zadávací dokumentace. Pro zadavatele, kteří zakázky publikují na internetu, včetně kompletní zadávací dokumentace, se tímto nic nezměnilo. Toto ustanovení pouze upravovalo dřívější nejasnosti ohledně podání nabídky uchazečem, který si nevyzvedl zadávací

dokumentaci.

Věcně

tedy

nedochází

k ţádné

změně.

Novou povinností zadavatele se stalo zřízení profilu zadavatele – konkrétní adresy

elektronického

k uveřejňování

informací

nástroje a

v síti

internet,

umoţňuje

dálkový

která přístup.

se

pouţívá

Výzvu

ve

zjednodušeném podlimitním řízení tak nově zadavatel musel zveřejnit právě na profilu zadavatele.

29

Novela ztíţila losování. Nadále jiţ muselo být prováděno elektronickými prostředky. Uchazeč mohl zkontrolovat losovací zařízení.

Ustanovena

povinná účast notáře u losování. Velmi nenápadná a zdánlivě nicotná změna, avšak jak pro dodavatele i uchazeče je přínosem – moţnost prokázat kvalifikaci prostými kopiemi. Na straně uchazečů provázená finančními úsporami při sestavování nabídky, na straně zadavatelů výrazným ulehčením v průběhu řízení. Jednak kontrola, zda je doloţený dokument originál, zvláště v době barevných kopírek, bylo u všech uchazečů zdlouhavé a nezřídka se stávávalo, ţe byl uchazeč právě za doloţení kopie vyloučen. Správnějším postupem, tedy vyţádáním si originálu, se prodluţovalo zadávací řízení. Novela přinesla „návrat― povinného čtení nabídkové ceny. Dobrovolné čtení nabídkové ceny při otevírání obálek se minulo účinkem, a tak se tato povinnost uzákonila. To způsobilo, ţe se uchazeči opět v hojnější míře zúčastňují otevírání obálek. Dále došlo k přesnějšímu vymezení zjednodušeného podlimitního řízení, změny doznalo prokazování kvalifikace prostřednictvím subdodavatele. Zpřesnilo

se

ustanovení

týkající

se doručování

písemností

datovými

schránkami. Výše uvedené změny tak lze hodnotit jednoznačně kladně. Zvláště profil zadavatele lze hodnotit jednoznačně pozitivně. Sice klade velký díl pracnosti na uchazeče, který v případě zájmu o zakázku musí postupně navštěvovat jednotlivé profily zadavatelů, ale alespoň se o těchto zakázkách má šanci dozvědět. Naopak jako nadbytečné autor hodnotí rozšíření základních kvalifikačních předpokladů

o

tři

nové

poţadavky:

Seznam

společníků,

seznam

zaměstnanců, kteří pracovali u dodavatele a skutečnost, ţe zadávacího řízení se mohou účastnit pouze ty akciové společnosti, které mají vydány akcie pouze na jméno. Zadavatel v rámci posuzování kvalifikace pouze zkoumal tu skutečnost, zda byly tyto seznamy předloţeny a zda je aktuální. Posléze došlo další novelou k vypuštění seznamu společníků a úpravě u akciových společností.

30

Další změny, jako další způsoby zadání rámcové smlouvy, vracení vzorků, výjimka pro slovenský jazyk, odstranění atestace elektronických nástrojů a další změny se pozemkových úřadů prakticky nedotkly a tak nebudou posuzovány. Kaţdopádně

tato

novela

přiblíţila

zadávání

zakázek

směrem

k větší

konkurenci, počet nabídek po zveřejnění na profilu zadavatele rostl, coţ prokazují i provedená zjištění.

6.3

Připravovaná novela

Právě schvalovaná novela má punc léku na korupci ve veřejných zakázkách. Z hlediska právě probíhajícího schvalovacího procesu budou zmíněny jen ty nejzásadnější změny. Zároveň se pokusíme se ve světle připravované novely porovnat vybraná ustanovení s praxí na pozemkových úřadech. Vybrána byla tedy pouze některá ustanovení, zejména ta, která by měla přinést nejvyšší úspory. Dle odhadů by mělo jít o 50 aţ 60 miliard jak uvádí (KAISER, 2011). I další autoři se věnují převáţně právě těmto ustanovením. Zejména sníţením finančních limitů pro zadání zakázky se zabývá (KOHOUT, 2011), který jako se

člen

poradního

sboru

NERV

podílel

na

vypracování

doporučení

předkládaných vládě. Losováním nabídek a podáním nabídky pouze jedním uchazečem se věnuje (BLAŢEK, 2011), který také uvádí, ţe některých případech se pořád losují stejné firmy. Jednou zakázku vyhraje jedna, pak druhá. Vše je dopředu domluvené. Jako

první,

v

novele

navrhovanou

změnu,

bude

autor

posuzovat

připravované sníţení limitů pro veřejnou zakázku. Problémem je určitě obrovský objem zakázek malého rozsahu, které zákon nepostihuje. Důvodem je příliš vysoký limit. Lze pak pozorovat velké mnoţství zakázek, které mají předpokládanou hodnotu jen velmi těsně pod magickou hranici 2 mil. Kč, respektive 6 mil. u stavebních prací. Často se i zakázky rozděluji, aby se pod tento limit dostaly. Sníţením limitu na 1 mil. Kč se sice tento problém neodstraní, ale jistě bude eliminován, tím ţe spousta takových zakázek se 31

dostane do reţimu zákona. Navíc rozdělit zakázku tak, aby se zadavatel dostal pod 1 mil. Kč bude rozhodně sloţitější. Samozřejmě s tím, ţe tento postup byl a je nezákonný. Právě v souvislosti s určením přepokládané hodnoty zakázky je třeba upozornit na častý nešvar, kterým je umělé dělení zakázek na více zdánlivě samostatných zakázek, která samy o sobě nepřekročí hranici veřejné zakázky malého rozsahu. Takový postup je v rozporu se zákonem a můţe vést nejen k uloţení sankce ze strany Úřady pro ochranu hospodářské soutěţe, ale i k neplatnosti smlouvy na příslušné zakázky z důvodu rozporu se zákonem. Jiným nešvarem je takový postup zadavatele, kdy veřejnou zakázku malého rozsahu na stavební práce účelově spojí s veřejnou zakázkou na dodávky či sluţby, která samo o sobě veřejnou zakázkou malého rozsahu není, aby se vyhnul nutnosti konat zadávací řízení. Rovněţ takový postup zákon zakazuje. Posouzení, zda v konkrétním případě byla veřejná zakázky účelově spojena či rozdělena, musí být vţdy zaloţeno na konkrétních okolnostech daného případu, přičemţ základním měřítkem by měla

být

ekonomická

racionalita

a

odůvodnění

zvoleného

postupu

(BANÁŠEK, 2007). V současné době kdy se na pozemkových úřadech u sluţeb nad 200 000,- Kč bez DPH a u stavebních prací nad 600 000,- Kč bez DPH zveřejňují tyto zakázky na portálu zadavatele, toto ustanovení nebude mít prakticky ţádný vliv. Z výše uvedeného však vyplývají hlavní negativa současné podoby zakázek malého rozsahu. Především se jedná o nízkou transparentnost zadávání, z toho plynoucí omezení konkurenčních tlaků a také nepřezkoumatelnost jednotlivých kroků dozorovým orgánem. Technicky vzato se jedná o „daň za administrativní zjednodušení― (PAVEL, 2009, str. 11). Losování:

Tento

symbol

neprůhlednosti

veřejných

zakázek

se

na

pozemkových úřadech, dle mých poznatků, nepouţívá. Přesto tento institut zatím v zákoně minimálně do konce roku 2011 zůstává. Lze souhlasit s názorem, ţe pokud v Česku jakýkoliv úřad pouţívá při veřejných soutěţích losování, neexistuje jiné vysvětlení, neţ ţe moc dobře ví, proč to dělá. A ţe to dělá proto, ţe tím někomu pomáhá. Losovačka hlavně nedává ţádný 32

ekonomický smysl, coţ vychází z celkem jednoduché úvahy: Čím méně firem do soutěţe pustíte, tím menší šanci na niţší cenu nakonec máte (ŠÍDLO, 2011). Argumenty zadavatelů o úspoře času, s tím ţe nemusí hodnotit nabídky všech firem, ale jen vylosovaných jsou minimálně zaráţející. Prioritou by přece mělo být mít dostatek nabídek, aby se mohlo skutečně vybírat dle ceny, případně za stejnou cenu dostat vyšší kvalitu. Dle protikorupčního sdruţení Oţivení se losování pouţívání sice jen u 5% veřejných zakázek, ale z toho 60% úřadu jde nejjednodušší cestou, tj. losuje pouze 5 firem. Zrušení zakázky do nichţ se přihlásí pouze jeden uchazeč: Aktuálně je tento problém na pozemkových úřadech zcela bezpředmětný. Trend je spíše opačný – počet uchazečů stoupá. Spíše je však za takovou zakázkou s jedním uchazečem vidět záměr zadavatele. Dle autorů Zindexu – nástroje hodnocení zadavatelů veřejných zakázek bylo v letech 2006 – 2010 pouze v rámci ministerstev takto rozděleny zakázky za 48 mil. Kč a tvořily tak 14% objemu zadaných zakázek2. Samozřejmě se můţe vyskytnout veřejná zakázka, kterou je v dané chvíli schopen plnit pouze jeden uchazeč (např. dodávka unikátní technologie). Ale rozhodně půjde o výjimečné situace. V takovém případě, by dle názoru autora, zadavatel mohl poţádat Úřad pro ochranu hospodářské soutěţe o souhlas v pokračování výběrového řízení. Rozkrytí vlastnické struktury firmy: Do výběrových řízení na pozemkových úřadech se tyto firmy hlásí minimálně. Nicméně lze s tím jednoznačně souhlasit. Je ale zaráţející, jaké z tohoto vzniklo politikum a zákon bude v této oblasti jiţ novelizován potřetí. Zveřejňování na internetu: Opět na pozemkových úřadech jiţ samozřejmost. Od kompletních zadávacích dokumentací, dodatečných informací, protokolů o otevírání obálek aţ po rozhodnutí o vítězi. Nicméně i zde je prostor pro zlepšení. Nadále se nezveřejňují uzavřené smlouvy o dílo včetně dodatků. Vypuštění poţadavků na ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady: Uchazeč by je v celé šíři nahradil pouhým čestným prohlášením o jeho ekonomické a finanční způsobilosti. To je zcela zásadní zjednodušení. Lze 2

Viz. Žebříček ministerstev dle kvality zadávání veřejných zakázek, http://www.zindex.cz/data/110126ZINDEX-MEDIA.pdf, str. 2

33

s ním souhlasit, ale otázkou je, jaké zkušenosti ukáţe praxe. Proti jeho zneuţití by měl nicméně fungovat institut „blacklistu―. Zadavatel by neměl moţnost poţadovat různé certifikáty ISO: Ty si postupně pořídily prakticky všechny firmy, které se pravidelně zúčastňují zadávacích řízení, takţe s jejich dokládáním jiţ nebyl takový problém jako v dřívějších letech. Navíc mnohdy nevypovídají o kvalitě firmy. Pokud by se navrţené změny prosadily plošně, skrýval by se v nich velký potenciál úspor.

34

7 Interní předpisy na MZe v oblasti zadávaní veřejných zakázek Ministerstvo zemědělství (dále jen „MZe―) má, tak jako kaţdá větší státní instituce, svůj interní předpis, kterým se určuje zadávání veřejných zakázek. Základním dokumentem je vţdy příkaz ministra a dále pak věcně příslušného náměstka. V práci jsou charakterizovány příkazy ministra za období od roku 2003. Tato doba, kdy platily tři zákony o zadávání veřejných zakázek, byla plná změn. Uţ jen časté výměny ministrů, z nichţ kaţdý měl svoji představu na zadávání zakázek, změny náměstků a odborů pod které zadávání veřejných zakázek spadalo, jakoţ i existence (či neexistence) oddělení veřejných zakázek. Popsány jsou interní směrnice MZe, ale je i ukázáno jak se podle nich v praxi pracovalo,

jaké byly problémy, ale hlavně zda měly, či neměly vliv na

samotné zadávání veřejných zakázek. O tomto vlivu na zadávání je pojednáváno v dalších kapitolách. Směrnice MZe je v souladu i s výkladem Ministerstva pro místní rozvoj, které jako metodický garant zákona o veřejných zakázkách doporučuje, aby si zadavatelé vytvořili vnitřní směrnici, která rozdělí relativně velký finanční interval (0—2 mil. Kč, resp. 0—6 mil. Kč) na několik menších úseků, kdy s růstem předpokládané ceny poroste i míra zapojení konkurenčních procesů a transparentnosti (PAVEL, 2009, str.11).

7.1

Příkazy ministra v oblasti veřejných zakázek

V oblasti veřejných zakázek je vţdy rozhodující příkaz ministra zemědělství. Dále pak můţe v současné době vydávat upřesňující směrnice náměstek ekonomického úseku.

V linii ekonomického úseku můţe ještě vydávat

příkazy vztahující se k veřejným zakázkám vrchní ředitel ústředního pozemkového úřadu. Kromě toho, jsou ale v rámci celého ministerstva povinny

veškeré

zadavatelské

útvary

respektovat

směrnice

náměstka

správního úseku, pod kterého spadá samostatné oddělení veřejných zakázek. 35

Je zřejmé, ţe zadávání veřejných zakázek na MZe má, tak jako u všech orgánů státní správy, svá specifika. Tím je zejména větší počet lidí, kteří o realizaci nákupu (zakázky) rozhodují. Zatímco spotřebitel si sám rozhoduje o tom, jaký produkt nakoupí, v případě veřejných zakázek je to skupina lidí, většinou jistá forma komise. V důsledku charakteru kolektivního orgánu nebývá

toto

rozhodování

jednoznačné.

Lze

zde

identifikovat

sklony

k přijímání kompromisních řešení a rozhodovací proces se často vyznačuje pomalostí (PAVEL, 2010, str. 344). Řešena je také problematika veřejných zakázek malého rozsahu. Ty se v dřívějších

dobách

nediskriminace, aţ

řešily

pouze

s odkazem

na

dodrţení

zásad

po současná poměrně přesně stanovená pravidla,

zejména co se týče uveřejňování na webových stránkách. Vzhledem k tomu, ţe Pozemkové úřady spadají pod MZe od roku 1993, budou tedy zmapovány příkazy od roku 1993 aţ do současnosti. Právě na tomto vývoji lze demonstrovat všeobecný vývoj a celospolečenský vztah k veřejným zakázkám obecně. Od počátků, kdy tato interní směrnice MZe prakticky jen popisovala zákon a nepřinášela mnoho nového, aţ po současně detailně poměrně propracovaný (moţná spíše byrokratický) postup. Je zřejmé, ţe se veřejné zakázky postupně otvírají firmám. Oznámení o zakázce jiţ nevisí formálně někde na úřední desce, kde zůstane prakticky bez povšimnutí případných uchazečů, přes období kdy se zakázky postupně dostávají na internet. Poté přichází období, kdy jsou zase jen pro pár vyvolených aţ po dnešní dny, kdy uţ je naprosto samozřejmé (mělo by být), ţe se o zakázkách dozví co nejširší okruh uchazečů. Díky tomu se zvyšuje konkurence a výrazně klesají ceny. Právě vliv, nebo spíše přímá úměra mezi počtem nabídek a vítěznou cenou je řešena v praktické části práce. 7.1.1 Příkaz ministra č. 20/2003

Pozemkové úřady se k 1.1.2003 vyčlenily z tehdejších Okresních úřadů a byly zařazeny pod MZe. V té době byl platný Příkaz č. 1 ze dne 23.4.1999. Jeho znění bohuţel není k dispozici. Prvním charakterizovaným příkazem, který je tak Příkaz ministra zemědělství č. 20/2003 ze dne 24.9.2003, který korespondoval s tehdy platným zákonem č. 199/1994 Sb.. Tento poměrně 36

strohý příkaz víceméně charakterizoval jednotlivé druhy zadávacích řízení s tím, ţe ukládal jednotlivé náleţitosti dokumentace k výběrovému řízení, právě podle typu zadání veřejné zakázky. Orgánem odpovědným na MZe za tuto

oblast

byl

odbor

vnitřní

správy,

v

příkazu

definovaný

jako

„administrativní útvar―. U veřejných zakázek malého rozsahu se tento příkaz spokojil s konstatováním, ţe zadavatel vychází z informací o trhu a svých zkušeností. Cena pak vychází z cen obvyklých v místě plnění. Dokumentaci k těmto zakázkám byl zadavatel povinen zasílat administrativnímu útvaru jen na vyţádání. 7.1.2 Příkaz ministra č. 13/2004

S ohledem na nový zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách byl Příkaz č. 20/2003 zrušen a nahrazen Příkazem č. 13/2004 ze dne 30.9.2004. Jak je zřejmé, nový příkaz byl vydán se zpoţděním, protoţe zákon č. 40/2004 Sb. nabyl účinnosti jiţ 1.5.2004. To je velmi častý problém příkazů ministra, tj. ţe nekorespondují s platnou právní úpravou. Zvláště pak v případech, kdy dochází k poměrně častým novelizacím zákonů o zadávání veřejných zakázek. Příkazy ministra jsou často o krok pozadu a je nutno jej někdy dokonce i obcházet, aby nebyl porušen zákon. Co se týče Příkazu č. 13/2004, ten vymezuje pravomoci nově vzniklého oddělení veřejných zakázek (dále jen „OVZ―) s tím, ţe před zahájením veřejné zakázky musí zadavatel zaslat na toto oddělení návrh na zadání veřejné zakázky. Při dalším postupu byl pak vázán stanoviskem OVZ. Úkolem OVZ bylo metodicky usměrňovat zadavatele a sjednocovat proces zadávání veřejných zakázek. Po skončení zadávacího řízení byl zadavatel povinen na OVZ zaslat informaci o průběhu zadávacího řízení, včetně kopie uzavřené smlouvy o dílo. Příkaz nově velmi podrobně vymezuje úkoly hodnotící komise. Problémem bylo, ţe příkaz stanovil, ţe v kalendářním roce lze do komise jmenovat stejného zaměstnance ministerstva maximálně šestkrát. Toto opatření, byť dobře míněné, se zvláště na pozemkových úřadech, které nedisponují tolika odbornými pracovníky, jako na ústředí MZe v Praze, často porušovalo. Ať jiţ otevřeně,

nebo

skrytě

tím,

ţe

daný 37

odborník

na

veřejné

zakázky

z pozemkového úřadu sice nebyl do komise jmenován, ale zúčastňoval se jejího jednání a prakticky ho odborně vedl. Příkaz dále rozváděl doručování a označování došlých písemností, formu právních úkonů, ukládal zadavateli povinnost pouţívat pro jednotlivé úkony zákonem stanovené druhy formulářů. Stanovil také obecné zásady pro zadávání

veřejných

zakázek

(např.

oslovení

co

nejvíce

soutěţících,

předkládání úplné a správné zadávací dokumentace, přísné rozlišování kvalifikačních kritérií od kritérií pro hodnocení nabídky atd.). Veřejné zakázky malého rozsahu byly jiţ v příkazu podrobněji specifikovány. Zadavatel musel takovou zakázku zadat transparentním a nediskriminačním postupem za cenu obvyklou v místě plnění. Zároveň musel učinit písemný záznam o úkonech, které předcházely uzavření smlouvy. A hlavně byla nově zavedena povinnost tento záznam a uzavřenou smlouvu zaslat OVZ v případě, ţe výše předpokládané ceny překročila 500 000,- Kč bez DPH. OVZ tak

z titulu toho příkazu získalo poměrně dobrý přehled i o těchto

menších

zakázkách.

Avšak

jejich

zadání

bylo

plně

v kompetenci

pozemkových úřadů, protoţe kontrola záznamu a zaslané smlouvy byla pouze formální a OVZ nemohl v podstatě nic ovlivnit, např. zda kvalifikační kritéria nejsou nastaveny účelově, příliš krátký termín plnění atd..

7.1.3 Příkaz ministra č. 14/2007

V návaznosti na zákon č.

137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, byl dne

13.7.2007 vydán Příkaz č. 14/2007. Tento poměrně rozsáhlý příkaz začal nově upravovat zadávání veřejných zakázek právě podle tehdy nového zákona č. 137/2006 Sb.. V organizační struktuře bylo OVZ přejmenováno na Samostatné oddělení veřejných zakázek (dále jen „SOVZ―) a byly rozšířeny jeho pravomoci. Nově mělo komplexněji dohlíţet na dodrţování zákona a sjednocovat proces zadávání veřejných zakázek a metodicky usměrňovat činnost zadavatelských útvarů ministerstva. Jedním z důvodů bylo právě výrazně větší mnoţství zadavatelských útvarů, zejména od 1.1.2003 kdy na MZe přešlo 77 pozemkových úřadů = 77 nových zadavatelských útvarů. 38

Předchozí příkaz na tento nárůst ještě nereagoval. SOVZ tak mělo nejen za úkol provádět dohled a spolupracovat při přípravě zadávacích podmínek, ale i poskytovat konzultační činnost pro zadavatelské útvary během celého procesu zadání zakázky. Nově si SOVZ mohlo vyhradit a navrhnout svého zástupce do hodnotící komise. A další, velmi důleţitou novinkou, bylo, ţe přílohou tohoto příkazu byly vzorové formuláře. Jednak pro komunikaci se SOVZ (návrh na zadání veřejné zakázky, oznámení o zadání zakázky atd.), ale i další formuláře vyţadované zákonem (jmenování komise, čestná prohlášení, protokol o otevírání obálek, protokol o hodnocení a posouzení nabídek, rozhodnutí zadavatele o výběru nejvhodnější nabídky atd.). Zadavatelský útvar byl povinen dle těchto vzorových formulářů postupovat. Je nutno přiznat, ţe tyto formuláře usnadnily práci se zadáváním, jak SOVZ při jím prováděné kontrole (formuláře byly jednotné), tak i zadavatelským útvarům. Jiţ tak nedocházelo k situacím, kdy byly návrhy na zadání veřejné zakázky vraceny SOVZ z důvodu nedostatečných nebo chybějících informací. Pravděpodobně

nejdůleţitějším

úkolem

SOVZ

bylo

provádět

kontrolu

formálně právních náleţitostí návrhu zadávacích podmínek z hlediska splnění poţadavků zákona a to před zahájením zadávacího řízení. Svoje vyjádření mělo SOVZ zaslat do dvaceti pracovních dnů ode dne předloţení zadávacích podmínek. Tento termín, daný příkazem, však v praxi SOVZ často nedodrţovalo (někdy se na vyjádření čekalo i dvojnásobnou dobu) coţ přinášelo komplikace. Zejména u některých dotačních titulů, které měly vyhrazený čas na administraci celého projektu docházelo k tomu, ţe čím výběrové řízení trvalo delší dobu, tím kratší čas byl na samotnou realizaci projektu (provedení stavby). Veškerá korespondence dle tohoto příkazu mezi zadavatelskými útvary a SOVZ probíhala v písemné podobě (současně ale i elektronicky!). Coţ vzhledem k tomu, ţe zvláště zadávací podmínky bývají poměrně rozsáhlé, znamenalo značné náklady na poštovní sluţby. Postup při zadání zakázky pro pozemkové úřady byl následující: PÚ před zahájením zakázky zaslal na SOVZ „Návrh na zadání veřejné zakázky―. Návrh obsahoval obecné informace o veřejné zakázce, tj. název zakázky, určení zakázky podle druhu, předpokládanou cenu, formu zadání, termín realizace 39

a zkrácený popis předmětu zakázky. Přílohou návrhu byla samotná zadávací dokumentace. SOVZ do dvaceti pracovních dnů zaslalo zadavatelskému útvaru připomínky. Ten je zapracoval do čistopisu zadávací dokumentace, který opět zasílal na SOVZ. Dále pak tento čistopis PÚ zasílal věcně příslušnému náměstku ministra ke schválení. Ten se měl dle příkazu vyjádřit do sedmi pracovních dnů. Nevyjádřil–li se v této lhůtě, povaţovaly se materiály k veřejné zakázce za schválené. Toto ustanovení nebylo pro praxi příliš šťastné, protoţe PÚ čekaly „pro jistotu― i 14 pracovních dní, neţ byla zakázka vyhlášena. Mnohdy se totiţ stávalo, ţe náměstek svou připomínku sice vyhotovil v termínu, ale neţ ji jeho sekretariát dal k poštovní přepravě, dále pak samotné doručení poštou, stávalo se, ţe připomínka dorazila na podatelnu pozemkového úřadu i desátý pracovní den. Dále pak zadavatelský útvar spolu s čistopisem zasílal věcně příslušnému náměstkovi ke schválení návrh na ustanovení hodnotící komise. Ten měl také moţnost jmenovat svého zástupce do komise. S jmenováním komisí, s ohledem k ustanovení příkazu, které stanovilo, ţe v komisi můţou být maximálně 2 zástupci zadavatelského útvaru (dále pak případný zástupce SOVZ, či případný zástupce náměstka), docházelo k problémům při jejich ustanovení. SOVZ a náměstek své zástupce do komisí ustanovovali velmi sporadicky a tak v pěti členné komisi mohli být pouze 2 zástupci příslušného pozemkového úřadu. Zbývalo tak obsadit 3 místa v komisi. U stavebních zakázek se to řešilo tak, ţe

do komise byl

jmenován starosta příslušné obce a dále pak především projektanti. Zejména autor realizačního projektu. Tím se zároveň vyřešila i otázka odbornosti komise. U zpracování návrhu KPÚ bylo obtíţnější komisi sestavit. Opět jedním z členů býval starosta, ale zbývající místa byl problém obsadit. Osoby s odbornou působností sice přímo pracují na pozemkových úřadech, ale ten mohl nominovat pouze 2 členy komise. A pak začalo docházet k tzv. „obálkové turistice―. To znamenalo, ţe na otvírání obálek (potaţmo zejména hodnocení nabídek) pozemkový úřad nominoval pracovníky převáţně ze sousedních PÚ. Ti pak byli recipročně nominováni do jeho komisí.

40

Kaţdopádně výhodou, oproti minulému příkazu bylo, ţe odpadla podmínka s maximálně šestinásobnou účastí na rok v komisích pro pracovníka MZe. Tím pádem se mohl daný pracovník PÚ, který se věnoval zadávání zakázek, zúčastnit jednání a také být nominován do všech komisí. V rámci transparentnosti byl zadavatelský útvar bezodkladně po otevírání obálek povinen zajistit zveřejnění protokolu o otvírání obálek s nabídkami na internetové adrese ministerstva. Protokol musel být vystaven aţ do doby uzavření smlouvy. Uchazeči se v protokolu (ten byl jedním z povinných vzorů) dozvěděli sloţení hodnotící komise a zejména pak počet uchazečů, včetně jejich identifikátorů a to, zda nabídky splnila zákonné poţadavky při otevírání obálek. Cena nebyla zveřejňována. Zadavatelský útvar byl povinen dále do pěti pracovních dnů po uzavření smlouvy zaslat SOVZ formulář po ukončení zadávacího řízení. Z výše uvedeného je zřejmé, ţe proces zadání zakázky je v tomto příkazu velmi podrobně rozpracován. Na druhou stranu

je proces zadávání

administrativně a časově náročnější neţ v předchozích příkazech. SOVZ má velmi podrobný přehled o veřejných zakázkách zadávaných na MZe a díky schvalování zadávacích dokumentací můţe eliminovat nevhodně, či dokonce v rozporu se zákonem (ať jiţ úmyslně, nebo neúmyslně) připravované zakázky. Zcela nově jsou pak v Příkazu č. 14/2007 pojaty veřejné zakázky malého rozsahu. Jsou rozděleny do 3 kategorií. -

sluţby a dodávky, jejichţ předpokládaná hodnota bez DPH nepřesáhne 200 000 Kč bez DPH a stavební práce jejichţ předpokládaná hodnota bez DPH nepřesáhne 600 000 Kč bez DPH

U těchto zakázek zadavatelský útvar provede průzkum trhu s cílem získat nejvhodnější nabídku. Odpovědný pracovník pak o tomto průzkumu vyhotoví záznam, který podepíše příslušný vedoucí zaměstnanec. Byla stanovena povinnost uchovávat veškerou dokumentaci po dobu 5 let. Archivační povinnost platila pro veškeré zakázky malého rozsahu. -

sluţby a dodávky, jejichţ předpokládaná hodnota bez DPH nepřesáhne 800 000 Kč bez DPH a stavební práce jejichţ předpokládaná hodnota bez DPH nepřesáhne 3 000 000 Kč bez DPH 41

Zadavatelský útvar byl povinen před zahájením zakázky vyhotovit záznam s podpisem vedoucího zaměstnance, ve kterém stanovil předmět veřejné zakázky, hodnotící kritéria, poţadavky na kvalifikaci a podmínky pro plnění zakázky. Způsob výběru bylo moţno projednat se SOVZ. Zadavatel byl povinen zaslat písemnou výzvu alespoň třem dodavatelům. Výzva byla tvořena z povinného dokumentu „Formulář pro zadání zakázek malého rozsahu―. Další povinností bylo zveřejnění výzvy k podání nabídky na internetových stránkách MZe po dobu nejméně sedmi dnů. Toto poměrně revoluční ustanovení však nepřinášelo kýţený efekt. Jednak lhůta sedmi dnů je krátká, postačilo výzvu zveřejnit v pátek odpoledne a uţ další pátek mohl být stanoven termín pro podání nabídek. Ale hlavně v té době nebyla mezi uchazeči taková známost internetových stránek MZe. O tom, ţe se zde dají najít výzvy k podání nabídky se prakticky nevědělo. Navíc bylo poměrně sloţité na internetových stránkách nalézt. Takţe průlom do zakázek malého rozsahu, s tím, ţe by se hlásilo velké mnoţství firem, to z počátku rozhodně nebyl. Platila povinnost ustanovit tříčlenný hodnotící tým. Ten provedl výběr nejvhodnější nabídky a byl povinen vyhotovit „Protokol o hodnocení nabídek―. Ten obsahoval základní údaje o zakázce – identifikační údaje uchazečů, kritéria výběru, způsob výběru, vybraného dodavatele. Vedoucí zaměstnanec pak na základě tohoto protokolu uzavřel smlouvu. Protokol o hodnocení nabídek a uzavřenou smlouvu zadavatelský útvar zasílal na SOVZ do 5-ti pracovních dnů od podpisu smlouvy. -

sluţby a dodávky, jejichţ předpokládaná hodnota bez DPH nepřesáhne 2 000 000 Kč bez DPH a stavební práce jejichţ předpokládaná hodnota bez DPH nepřesáhne 6 000 000 Kč bez DPH

Zadavatel před zahájením zakázky vyhotovil formulář pro zadání zakázek malého rozsahu, ve kterém specifikoval předmět veřejné zakázky, hodnotící kritéria a jejich váhu, poţadavky na kvalifikaci a další podmínky pro plnění zakázky. Tento vyplněný formulář se zasílal SOVZ. Případné připomínky byl zadavatelský útvar nucen zapracovat a aţ tento čistopis se zasílal nejméně třem dodavatelům. Lhůta pro podání nabídek nesměla být kratší neţ 10 dnů. Také zda platila podmínka zveřejnění na internetových stránkách MZe. 42

Byla ustanovena tříčlenná hodnotící komise, přičemţ alespoň jeden člen musel

být

zaměstnanec

jiného

neţ

zadavatelského

útvaru.

Komise

vyhotovila protokol a vybrala nejvhodnější nabídku. Na základě tohoto protokolu rozhodl příslušný vedoucí zaměstnanec o uzavření smlouvy. Rozhodnutí o výběru tohoto dodavatele se zasílalo všem dodavatelům, kteří podali nabídku a zároveň se zveřejňovalo na internetové adrese MZe. Zasílání protokolu o hodnocení nabídek a uzavřené smlouvy na SOVZ platilo stejně jako v předchozím případě.

7.1.4 Příkaz ministra č. 2/2008

Dalším příkazem byl Příkaz č. 2/2008 ze dne 19.2.2008. Tento příkaz ještě více prodlouţil období před samotným zadáním zakázky. Z předchozího „dvoukolového― schvalování se stalo „tříkolové―. Zadavatelský útvar byl povinen před zahájením zakázky zaslat na SOVZ formulář Návrh na zadání veřejné zakázky bez jeho příloh. Tento formulář jiţ šlo zaslat i elektronicky. SOVZ se vyjádřil k Návrhu na zadání veřejné zakázky ve lhůtě sedmi pracovních dnů. Po schválení se zasílala na SOVZ zadávací dokumentace (v elektronické i listinné podobě). Termín připomínek byl stanoven na 25 dnů. Návrh na zadání veřejné zakázky bez příloh zasílal zadavatelský útvar společně s výzvou k navrţení člena hodnotící komise také náměstkovi ekonomického a správního úseku a věcně příslušnému náměstkovi. Náměstek ekonomického a správního úseku a věcně příslušný náměstek ministra ve lhůtě 25 dnů od doručení výzvy měl moţnost navrhnout členy a náhradníky hodnotící komise. Po vypořádání připomínek se čistopis zadávací dokumentace zasílal na SOVZ a dále pak věcně příslušnému náměstkovi. Současně s materiály k veřejné zakázce zasílal zadavatelský útvar věcně příslušnému náměstkovi ministra ke schválení návrh na ustanovení hodnotící komise.

Nevyjádřil-li se

náměstek do sedmi pracovních dnů, povaţovali se materiály za schválené. Teprve poté mohl zadavatelský útvar zakázku vyhlásit. Z předchozích odstavců je zřejmé, ţe od úmyslu zadat zakázku do jejího případné zaslání 43

do ISVZ-US uplynula nejméně dvouměsíční lhůta. Reálné ale byly spíše 3 měsíce. To opět ještě více zkomplikovalo zadávání zakázek. V případě nadlimitních veřejných zakázek se pak s ohledem na jejich dobu zveřejnění v ISVZ-US nezřídka stávalo, ţe vítěz byl znám i více jak půl roku po záměru zadat veřejnou zakázku. Takţe pokud např. byly k dispozici volné finanční prostředky a pozemkový úřad se o nich dozvěděl v druhé polovině roku, s tím ţe podmínkou bylo jejich vyčerpání do konce daného kalendářního roku, nemělo prakticky smysl o tyto prostředky usilovat. Co se týče sloţení komisí, zveřejňování protokolu o otevírání obálek na internetových stránkách MZe, či zaslání uzavřené smlouvy na SOVZ, zůstala tato ustanovení neměnná. Také zadávání veřejných zakázek malého rozsahu, včetně rozdělení do tří kategorií dle předpokládané ceny, zůstalo totoţné. Naprosto stejný zůstal i postup při jejich schvalování, vypisování, rozhodování a oznamování výsledku na SOVZ. Jedinou změnou bylo, ţe se termín, kdy musela být zadávací dokumentace zveřejněna na internetových stránkách MZe, byl prodlouţen ze sedmi kalendářních dnů na 7 pracovních dnů (respektive z deseti kalendářních dnů na 10 pracovních dnů). Tato jistě prospěšná změna zatím ale neměla ještě tu kýţenou účinnost, s ohledem na stále nepřehledné internetové stránky, ale jistě šlo o krok správným směrem. Nicméně firmy se postupně začaly učit vyhledávat zakázky na internetových stránkách a tak soutěţících pomalu přibývalo. Pravděpodobně největším přínosem tohoto příkazu bylo, ţe jeho přílohou byly vzorové zadávací dokumentace. Jak na dodávky, sluţby i stavební práce. Tyto vzory byly velmi dobře propracované a mnoha pozemkovým úřadům, které zadávaly zakázky v menším rozsahu a neměly tedy četnější zkušenosti, značně usnadnily práci.

7.1.5 Příkaz ministra č. 7/2009

Příkaz č. 7/2009 ze dne 30.3.2009 nebyl klasickým příkazem, ale pouze novelizoval některá ustanovení Příkazu č. 2/2008. Jednalo se pouze o cca 15 změn. 44

Některé novelizace byly přínosem. Např. SOVZ bylo povinno se

vyjádřit

k zaslané zadávací dokumentaci jiţ do patnácti kalendářních dnů, místo stávajících 25 dnů. Nicméně je nutno podotknout, ţe SOVZ mělo problémy tento termín dodrţet. Naopak některé novelizace byly jednoznačně krokem zpět. Např. původní ustanovení u zadání veřejných zakázek malého rozsahu (kategorie sluţby do 2 000 000 Kč stavby do 6 000 000 Kč bez DPH) znělo: 3.3 Zadavatelský útvar zašle vyplněný formulář dle bodu 3.1. ke stanovisku SOVZ jako písemnou výzvu k podání nabídky alespoň třem dodavatelům, pokud je to objektivně možné (umožňují-li to okolnosti konkrétní veřejné zakázky, zadavatelský útvar zváží, zda nevyzvat více dodavatelů) s uvedením rozdělovníku. 3.4 Zadavatelský útvar je povinen zapracovat připomínky SOVZ. Takto upravenou výzvu odešle potenciálním dodavatelům dle bodu 3.3. a zároveň je povinen výzvu k podání nabídek uveřejnit na internetové adrese ministerstva po celou dobu trvání lhůty pro podání nabídek. V případě veřejných zakázek malého rozsahu hrazených z finančních prostředků Technické pomoci zadavatelský útvar zajistí uveřejnění informací

na internetové

adrese

ministerstva.

Zadavatelský útvar

postupuje podle Pravidel pro žadatele o finanční pomoc z Operačního programu Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství. Novelizace přinesla tento text: 3.3 Zadavatelský útvar zašle vyplněný formulář dle bodu. 3.1. ke stanovisku SOVZ jako písemnou výzvu k podání nabídky alespoň třem dodavatelům, pokud je to objektivně možné (umožňují-li to okolnosti konkrétní veřejné zakázky, zadavatelský útvar zváží, zda nevyzvat více dodavatelů) s uvedením rozdělovníku. 3.4 Zadavatelský útvar je povinen zapracovat připomínky SOVZ. Takto upravenou výzvu odešle potenciálním dodavatelům dle bodu 3.3. V případě veřejných zakázek malého rozsahu hrazených z finančních prostředků Technické pomoci zadavatelský útvar zajistí uveřejnění informací

na internetové

adrese

ministerstva.

Zadavatelský útvar

postupuje podle Pravidel pro žadatele o finanční pomoc z Operačního 45

programu rybářství nebo z Programu rozvoje venkova ČR na období 20072013. Povšimněme si druhé věty v bodě 3.4 v novelizovaném znění. Došlo zde k vypuštění povinnosti zveřejnit veřejnou zakázku na internetu!

Zrušení

povinnosti zveřejnit zakázku na internetu se týkalo i menších zakázek (kategorie sluţby do 800 000 Kč stavby do 3 000 000 Kč bez DPH). Smysl této změny je víceméně jasný. Došlo zde naprosto zásadním způsobem k omezení přístupu firem k informacím o veřejných zakázkách malého rozsahu. Tyto zakázky tak bylo opět zadávány způsobem, kdy se ve většině případů nabídka rozeslala třem firmám, a ostatní firmy se o zakázce neměli šanci dozvědět. Tedy pomalu rostoucí zájem firem o vyhledávání zakázek na internetu byl touto novelizací zcela znemoţněn.

7.1.6 Příkaz ministra č. 26/2009

Dalším příkazem v roce 2009 se stal Příkaz č. 26/2009 ze dne 2.10.2009. Tento příkaz byl pro pozemkové úřady revoluční. Vzal ohled na jiţ novou organizační strukturu pozemkových úřadů a pravomoci ohledně schvalování, dohledem nad veřejnými zakázkami svěřil Územním odborům v jednotlivých krajích. Tento zcela logický krok, byl zejména učiněn proto, ţe SOVZ prostě kapacitně přestalo stačit narůstajícím potřebám pozemkových úřadů. Po roce 2008 šlo do pozemkových úprav, potaţmo realizací, více finančních prostředků, coţ sebou neslo zvýšený počet veřejných zakázek a SOVZ přestalo tento nápor zvládat. Jedním z důvodů bylo, ţe SOVZ bylo personálně

po

nástupu

nového

ministra

prakticky

zcela

obměněno

a nakonec toto oddělení zcela zaniklo. Dohled nad veřejnými zakázkami tak převzal odbor legislativní a právní. Toto bylo vymezeno přílohou č. 1 příkazu. Pro pozemkové úřady platila nově příloha č. 2. Co bylo obsahem přílohy č. 2? Jak je výše uvedeno Územní odbory převzaly úkoly, které byly doposud svěřeny SOVZ. Na ÚO ÚPÚ tak byl vyčleněn pracovník, který se této problematice začal, prakticky ze dne na den, věnovat. MZe těmto pracovníkům neposkytlo ţádné školení, materiály, prostě se předpokládalo, ţe dané úkoly budou plnit. Byla jim pouze dána moţnost 46

(právo) vyţadovat odbornou konzultační činnost oddělení legislativního a právního a projednat s ním základní otázky týkající se plánovaného, příp. probíhajícího zadávacího řízení. Co se týče samotného postupu při zadání zakázky, příloha č. 2

mnoho

nového nepřinesla. Veškerá komunikace mezi pozemkovými úřady a ÚO ÚPÚ byla opět písemná. V otázce schvalování zadávacích dokumentací zůstal zachován „tříkolový systém―. Lhůty na vyjádření ÚO ÚPÚ byla nastaveny takto: návrh na zadání zakázky – 7 pracovních dnů, zadávací dokumentace 15 dnů a čistopis zadávací dokumentace – 10 pracovních dnů. Zde je nutno podotknout, ţe pracovníky územních odborů jsou tyto lhůty dodrţovány. V hodnotící komisi mohly být stále maximálně dva zástupci pozemkového úřadu. Svého člena si mohl vyhradit jak Ústřední pozemkový úřad (návrh na zadání veřejné zakázky bez příloh totiţ zasílal pozemkový úřad společně s výzvou k navrţení člena hodnotící komise také sekci ÚPÚ), tak ÚO ÚPÚ. Zásadním rozdílem oproti minulým letům bylo, ţe alespoň dle zkušeností, byly pracovníci ÚO ÚPÚ vstřícnější a přístupnější k řešení problémů na jednotlivých podřízených pozemkových úřadech. Velkou roli zde jistě hráli bliţší osobní vazby, neboť jednotliví pracovníci z daného kraje se převáţně znali z různých školení, seminářů a tak byl přístup více individuální. Dalším důvodem bylo, ţe určený pracovník ÚO ÚPÚ měl na starosti cca 5 pozemkových úřadů a mohl se plně soustředit na problematiku „svého― kraje. Co se týče veřejných zakázek malého rozsahu, tak příloha č. 2 prakticky bezezbytku přebrala dosavadní úpravu. Pouze u větších zakázek (kategorie sluţby do 2 000 000 Kč a stavby do 6 000 000 Kč bez DPH) bylo doporučeno oslovit více neţ 3 dodavatele. Lhůty k podání nabídky zůstaly stejné. Zveřejnění na internetu se v tomto příkaze neobjevilo.

7.1.7 Příkaz ministra č. 9/2010

Příkaz č. 9/2010 ze dne 28.4.2010 je patrně příkazem s nejdelším názvem. Jeho celý název zní: Příkaz ministra č. 9/1010, č.j. 11793/2010-10000, ze dne 28.4.2010, kterým se novelizuje Příkaz č. 2/2008 ministra zemědělství, 47

kterým byl vydán Závazný postup při zadávaní veřejných zakázek a o zřízení centrálního zadavatele, č.j. 6169/2008-10000 ze dne 19.2.2008, ve znění Příkazu č. 7/2009 ministra zemědělství, č.j. 10263-10000 ze dne 30.3.2009 a Příkazu č. 26/2009 ministra zemědělství, č.j. 31321/2009-10000 ze dne 2.10.2009. Nyní přejděme k tomu, co tento příkaz přináší. Novelizuje jak přílohu č. 1, tak i přílohu č. 2, kterou se řídí pozemkové úřady. Samotné veřejné zakázky se na MZe dostávají do působnosti Sekce ekonomické. Příloha č. 2 dále posiluje úlohu ÚO ÚPÚ. Dále mají kontrolní a schvalovací pravomoci vůči pozemkovým úřadům v jeho působnosti. Nově však mohou schvalovat i zadávací řízení formou jednacího řízení bez uveřejnění u veřejných zakázek s předpokládanou hodnotou do 100 000,- Kč bez DPH. Příloha č. 2 také připouštěla, ţe veškeré úkony, ţádosti týkající se veřejných zakázek týkající se komunikace mezi pozemkovými úřady a ÚO ÚPÚ mohou být i elektronické formě. Opravdu velmi vítaná moţnost, která komunikaci velmi usnadnila, zlevnila a zrychlila. Byl zachován tříkolový systém, s tím, ţe opět došlo ke změnám v termínech, ve kterých se ÚO ÚPÚ muselo vyjádřit. Lhůty na vyjádření ÚO ÚPÚ byla nově nastaveny takto: návrh na zadání zakázky – 15 pracovních dnů, zadávací dokumentace - 15 pracovních dnů a čistopis zadávací dokumentace – 10 pracovních dnů. Co se týče dalších změn, tak ulehčení práce přinesla i moţnost, aby do komisí pro otevírání obálek a hodnotící komisi mohl pozemkový úřad nominovat aţ 4 členy. V oblasti veřejných zakázek malého rozsahu zůstaly zachovány limity = 3 kategorie. U zakázek v limitu sluţby od 200 000 – do 1 000 000 Kč a stavby od 600 000 – do 3 000 000 Kč měl zadavatelský útvar zaslat na ÚO ÚPÚ kopii uzavřené smlouvy a protokolu o výběru nejvhodnějšího dodavatele. U zakázek v limitu sluţby od 1 000 000 – do 2 000 000 a stavby od 3 000000 – do 6 000 000 Kč byla stanovena povinnost si nechat schválit zadávací dokumentaci ÚO ÚPÚ ještě před odesláním výzvy. Velkou změnou u VZMR, nutno přiznat, ţe ne všemi pozemkovými úřady vítanou, bylo opětovné zveřejňování na internetových stránkách MZe. Lhůty 48

byla stanoveny na 7 (respektive 10 pracovních dnů) u zakázek uvedených v předchozím

odstavci.

Tato

změna

přinesla

více

nabídek,

k čemuţ

rozhodující měrou přispěly nové internetové stránky MZe, které byly přehlednější a tak najít příslušnou veřejnou zakázku bylo nesrovnatelně snaţší. K tomu v období probíhající recese firmy začaly o zakázky velmi tvrdě bojovat, zakázky na internetu vyhledávat a tím došlo k velmi razantnímu poklesu nabízených cen. Dá se dokonce tvrdit, ţe právě od poloviny roku 2010 se začalo díky této naprosto minimální úpravě, u VZMR reálně soutěţit. Jak je uvedeno v začátku této kapitoly lze to jednoznačně demonstrovat na datech, která autor získal za dobu své praxe na PÚ Prostějov.

7.1.8 Příkaz ministra č. 7/2011

V současnosti je pro zadávání veřejných zakázek na MZe zcela zásadní Příkaz č. 7/2011 ministra zemědělství. Co se týče náměstků, jejich směrnice mají většinou jen upřesňující charakter, případně platí jen po určitou dobu – zpravidla pro splnění nějakého úkolu. Nyní není ţádná taková směrnice v platnosti. S ohledem na to, ţe Pozemkové úřady zadávají značné mnoţství veřejných zakázek, je jim věnována v Příkazu č. 7/2011 samostatná příloha č. 2. Co se týče objemu finančních prostředků, které jsou realizovány v reţimu zákona o veřejných zakázkách, tak pozemkové úřady patří jednoznačně k nejvýznamnějším zadavatelům na MZe. V počtu veřejných zakázek jsou rozhodně nejaktivnějším zadavatelem na MZe. Coţ je ale dáno i jejich počtem (77 úřadů). Právě s ohledem na mnoţství pozemkových úřadů se dále budu primárně zaměřovat na Pozemkový úřad Prostějov, případně na ÚO ÚPÚ Olomoucký kraj, jehoţ je součástí. Právě z těchto institucí jsou k dispozici data, která budou vyuţita v dalších částech této práce. Co se týče pravomocí, tak zadavatelem na jednotlivých pozemkových úřadech jsou jejich ředitelé. Ti jak vypisují veřejné zakázky, tak i podepisují smlouvy o dílo. Ředitelé ÚO ÚPÚ tuto pravomoc nemají. Pouze z titulu této funkce podepisují souhlasná (případně nesouhlasná) stanoviska se zadáním veřejné zakázky v rámci kraje. Obecně pak kaţdý pozemkový úřad má 49

referenta, který se zabývá zadáváním veřejných zakázek. Na kaţdém ÚO ÚPÚ pak musí být vyčleněn jeden referent, který se věnuje oblasti zadávání veřejných zakázek. Jak jiţ bylo zmíněno, v současné době je platný Příkaz č. 7/2011 ministra zemědělství, č.j. 47794/2011-MZe, ze dne 28.3.2011, kterým se vydává Závazný postup při zadávaní veřejných zakázek (dále jen Příkaz č. 7/2011). Příkaz č. 7/2011 obsahuje 2 přílohy. Příloha č. 1, v části A, obsahuje obecný úvod s tím, ţe tento postup upravuje zadávání veřejných zakázek podle zákona č. 137/2006 Sb. na MZe a tím, ţe postup dle tohoto příkazu nenahrazuje jednotlivá ustanovení zákona a je závazný pro všechny zaměstnance ministerstva. Bod 3. Přílohy č. 1 řeší, kdo je jménem zadavatele, tj. Česká republika – Ministerstvo zemědělství oprávněn jednat. Toto zastupování je odstupňováno dle předpokládané hodnoty veřejné zakázky a oprávněnou osobou jsou tito následující vedoucí zaměstnanci ministerstva: a) nad 20 000 000 Kč - ministr, I. náměstek ministra (současně náměstek správního úseku), náměstek ekonomického úseku b) od 10 000 000 Kč do 20 000 000 Kč včetně - věcně příslušný náměstek ministra nebo vrchní ředitel sekce c) do 10 000 000 Kč - věcně příslušný náměstek ministra nebo vrchní ředitel sekce nebo ředitel odboru nebo vedoucí oddělení-ředitel pozemkového úřadu, a to včetně veřejných zakázek malého rozsahu Bod 4 stanovuje, ţe zadavatelským útvarem je věcně příslušný útvar ministerstva,

v jehoţ

působnosti

je

v souladu

s právními

předpisy

a Organizačním řádem ministerstva problematika týkající se předmětu veřejné zakázky. Velmi důleţitým bodem z hlediska provozních úspor je ustanovení bodu 12, podle kterého jsou zadavatelské útvary povinny vyuţívat pro přenos všech informací týkajících se veřejných zakázek v rámci schvalovacího procesu Document Management System (dále jen „DMS―). Výjimky se připouští pouze v případech, kdy se jedná o obsáhlou dokumentaci. Za takových okolností lze vyuţít k zaslání dokumentů písemnou či elektronickou podobu. Systém DMS se velmi osvědčil, a to nejen při komunikaci mezi PÚ, ÚO ÚPÚ, ÚPÚ 50

a SOVZ, kde výrazně šetří náklady na poštovné, ale zprávy odeslané tímto nástrojem dorazí k adresátu ještě v den odeslání. Také při komunikaci s uchazeči o veřejnou zakázku přináší DMS nejen úsporu finanční – zaslání zadávacích

dokumentací,

oznámení,

atd.

přímo

do datové

schránky

uchazeče, ale také výraznou úsporu času. Prostřednictvím DMS lze odesílat hromadnou korespondenci přímo do datových schránek, takţe např. při oznámení o výběru nejvhodnější nabídky se po vyhotovení oznámení, toto odešle hromadně všem uchazečům - a to jedním kliknutím myší. Zkušenost s PÚ Prostějov se tak zcela rozchází s názorem, ţe v praxi se rovněţ při zadávání veřejných zakázek prozatím neosvědčil ani institut doručování písemností prostřednictvím datové schránky (KASPŘÁKOVÁ, 2011. str. 43). Naše praxe, jak je uvedeno výše, je přesně opačná. Při zvládnutí systému DMS, který je zaveden na MZe, opravdu přináší nejen časové, ale hlavně finanční úspory. Na PÚ Prostějov tato úspora můţe činit cca 20 000 Kč ročně na poštovném. V rámci celého MZe se tyto úspory jiţ dají počítat v řádu milionů korun. V části B, bod 1 přílohy č. 1 se vymezuje působnost sekce správní: Ta zejména provádí dohled nad dodrţováním zákona, metodicky řídí a sjednocuje proces zadávání veřejných zakázek v souladu s principy stanovenými v ustanovení § 6 zákona a metodicky usměrňuje činnost zadavatelských

útvarů

ministerstva,

bezodkladně

oznamuje

věcně

příslušnému náměstkovi ministra ty případy, kdy se zadavatelský útvar dopustil porušení zákona a souvisejících právních předpisů, poskytuje odbornou konzultační činnost pro zadavatelské útvary před zahájením zadávacího řízení, spolupracuje se zadavatelským útvarem při přípravě zadávacích podmínek veřejné zakázky, poskytuje vyjádření k nápravným opatřením, kdy bylo zjištěno porušení zákona, v případě zvláště sloţité veřejné zakázky a s ní spojených zadávacích podmínek je oprávněno vyţádat si ve sporných případech stanovisko Úřadu pro ochranu hospodářské soutěţe, uzavírá smlouvy na poradenskou činnost (administraci) podle § 151 zákona, uzavírá rámcovou mandátní smlouvu a jednotlivé mandátní smlouvy na administraci veřejných zakázek, má právo kontrolovat předpokládanou hodnotu veřejné zakázky a způsob jejího stanovení zadavatelským útvarem, 51

má právo si vyţádat veškeré nezbytné podklady pro svá stanoviska a rozhoduje o udělení výjimky k zadání veřejné zakázky dle § 18 odst. 1 a 2 zákona mimo reţim zákona a § 23 zákona (jednací řízení bez uveřejnění). Dále jiţ pak příloha č. 1 detailně řeší postup při zadávání veřejných zakázek na ústředí MZe a to včetně zadávání veřejných zakázek malého rozsahu. Pro Pozemkové úřady je ale závazná příloha č. 2 k Příkazu č. 7/2011 – Závazný postup

při

zadávaní

veřejných

zakázek

v oblasti

smluvních

vztahů

realizovaných v reţimu zákona č. 139/2002 Sb. o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů.

7.2

Příkazy Vrchního ředitele Ústředního pozemkového úřadu

Přesto, ţe příloha č. 2 příkazu ministra zemědělství byla od konce roku 2009 věnována pouze pozemkovým úřadům, zejména s ohledem na mnoţství pozemkových úřadů a s tím související velké mnoţství zadávaných zakázek, přistoupil Vrchní ředitel Ústředního pozemkového úřadu k vydání vlastního příkazu, který měl především sjednotit zadávací praxi na pozemkových úřadech. Nezřídka se totiţ stávalo, ţe byly velké rozdíly mezi zadávacími dokumentacemi, poţadavky na kvalifikaci a návrhy smluvních podmínek na prakticky totoţné veřejné zakázky. Uchazeči také oprávněně poukazovali na rozdílný přístup k posouzení nabídek, kritériím výběru nejvhodnější nabídky atd., mezi pozemkovými úřady v rámci ČR.

7.2.1 Příkaz č. 3/2009

Prvním pokusem o sjednocení byl Příkaz č. 3/2009 ze dne 9.11.2009. Tento příkaz byl rozdělen na čtyři části: -

Obecný postup pozemkových úřadů při zadávání veřejných zakázek v oblasti

smluvních

vztahů

realizovaných

v reţimu

zákona

č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů (část A)

52

-

Metodiku

při

zadávání

veřejných

zakázek

na

sluţby

–

Návrh

pozemkových úprav (část B) -

Metodiku při zadávání veřejných zakázek při realizaci pozemkových úprav (část C)

-

Metodiku

k postupu

předfinancování

projektů

v opatření

I.1.4.

Pozemkové úpravy PRV 2007 – 2013 (část D) V části A, tedy obecné části, byly stanoveny povinnosti pozemkových úřadu ve vztahu k ÚPÚ. Byla rozdělena na dvě části. Veřejné zakázky nad 10 000 000 Kč bez DPH a veřejné zakázky do 10 000 000 Kč bez DPH. U zakázek nad 10 mil. Kč se průběţně na ÚPÚ zasílaly seznamy zakázek, které pozemkové úřady chtěly zadat. ÚPÚ pak sdělil u kterých zakázek bude vyuţito zastoupení pro organizaci zadávacího řízení. U zakázek do 10 mil. Kč se na ÚPÚ zasílala kopie návrhu zadávacích podmínek (originál dle Příkazu č. 7/2009 obdrţel ÚO ÚPÚ). Současně pozemkový úřad poţádal ÚPÚ o navrţení člena do hodnotící komise. Bylo stanoveno, ţe ÚO ÚPÚ také koordinují vypisování a zadávaní veřejných zakázek s ohledem na přidělené finanční prostředky. ÚO ÚPÚ tak mělo dohled nad správností zadání a zadávací dokumentace, ale mohlo zakázku i nepovolit právě z důvodu nedostatku finančních prostředků. Dalším úkolem ÚO ÚPÚ bylo vést evidenci veřejných zakázek a čtvrtletně ji zasílat na ÚPÚ. Evidence je vedena v tabulce, ve které je mimo jiné uveden název zakázky, předpokládaná hodnota, typ zadávacího řízení, vybraný uchazeč a cena uvedená ve smlouvě o dílo. ÚO ÚPÚ tak má dokonalý přehled o všech skutečně zadaných zakázkách na jednotlivých pozemkových úřadech (sluţby nad 200 000 Kč bez DPH a stavby nad 600 000 Kč bez DPH). Právě z této evidence budou vyuţita data pro další část práce. Metodika v části B se týká veřejných zakázek na sluţby ve smyslu ust. § 10 zákona. Konkrétně sluţeb při zpracování návrhů pozemkových úprav ve smyslu zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů. Jedná se zejména o komplexní pozemkové úpravy a komplexní pozemkové úpravy s upřesněním přídělů. Příkaz č. 2/2008 obsahoval vzorovou zadávací dokumentaci na sluţby, která byla univerzální. Příkaz vrchního ředitele ÚPÚ, právě metodika v části B, 53

měla být nápomocna pozemkovým úřadům právě při zpracování toho zásadního, tj. kvalitní zadávací dokumentace. Přesto i nadále přetrvávaly značné rozdíly mezi pozemkovými úřady. Zvláště co se týče nastavení kvalifikačních kritérií. Metodika tak doporučuje zadavateli jak má členit uchazeč nabídku a velmi podrobně se věnuji kvalifikačním kritériím. Jak je uvedeno, kvalifikačním kritériím

je věnována zvýšená pozornost.

Metodika tak jiţ velmi přesně stanovuje jaké má zadavatel poţadovat profesní kvalifikační předpoklady. Samozřejmostí je výpis z obchodního rejstříku. Jako doklad prokazující oprávnění k podnikání podle zvláštních právních předpisů v rozsahu odpovídajícím předmětu veřejné zakázky (doklad

prokazující

příslušné

ţivnostenské

oprávnění

či

licenci),

je

poţadováno ţivnostenské oprávnění na projektování pozemkových úprav a výkon

zeměměřických

činností.

Jako

doklad

osvědčující

odbornou

způsobilost měl zadavatel poţadovat: -

odbornou způsobilost pro ověřování výsledků zeměměřických činností

-

odbornou způsobilost k projektování pozemkových úprav

-

osvědčení o autorizaci k projektování ÚSES

-

osvědčení o autorizaci – autorizovaný inţenýr v oboru staveb vodního hospodářství a krajinného inţenýrství

-

jiná osvědčení o autorizaci - pokud zadavatelský útvar předpokládá jejich nutnost při zpracování plánu společných zařízení (zejm. dopravní stavby, mosty, atd.). V praxi pozemkové úřady poţadují osvědčení o autorizaci v oboru dopravní stavby.

U ekonomických a finančních kvalifikačních předpokladů doporučuje poţadovat pojistnou smlouvu, z níţ bude patrna výše pojistné částky pro tento druh pojištění ve výši pojistného plnění minimálně 50% objemu plnění veřejné zakázky. V případě obratu dodavatel předloţí výkaz vlastního celkového obratu dosaţeného za práce na pozemkových úpravách za poslední 3 účetní období ve výši minimálně 1,5 násobku objemu plnění zakázky za kaţdé účetní období, případně 4,5 násobku v součtu za poslední tři roky.

54

V případě technických kvalifikačních předpokladů si metodika vypomohla následující tabulkou, v níţ jsou uvedeny minimální doporučené hodnoty (počty): Tabulka 1 Minimální doporučené hodnoty kvalifikačních předpokladů

Kvalifikační předpoklady Předpokládaná do 2 mil. Kč hodnota veřejné zakázky Reference (odst. 2 písm. a)

alespoň 1 obdobná sluţba

Počet techniků (odst. 2 písm. b)

alespoň 1VŠ a 2 SŠ

Počet prům.počtu zaměstnanců (odst. 2 písm. g) Techn. vybavení (odst. 2 písm. h)

-

-

2 - 10 mil. Kč

nad 10 mil. Kč

alespoň 3 obdobné sluţby (dle počtu ha, LV, objemu apod.) alespoň 2 VŠ a 2 SŠ (definice zastupitelnosti u opr. k proj. PÚ, případně dalších) alespoň 5

alespoň 5 obd. sluţeb (dle počtu ha, LV, objemu apod.) alespoň 5 VŠ a 4 SŠ (definice zastupitelnosti u opr. k proj. PÚ, případně dalších) alespoň 15

dle velikosti a charakteru zakázky, např. nejméně 3 PC, 2 instalace CAD/CAM SW, 1 totál. stanice nebo stanice GNSS, příp. terén. vozidlo ISO 9001

dle velikosti a charakteru zakázky, např.nejméně 10 PC, 3 instalace CAD/CAM SW, 3 totál. stanic nebo stanic GNSS, příp. 3 terén. vozidla ISO 9001

Certifikace (odst.4) Zdroj: příkaz ministra zemědělství č. 3/2009

Pokud bych se mělo toto nastavení kvalifikačních kritérií zhodnotit z pohledu praxe, tak nastavení se jeví optimální. Profesní kvalifikační předpoklady jsou naprosto přesně vymezené, lze je pouţít bez jakékoliv změny. U technických kvalifikačních předpokladů se v v praxi pozemkového úřadu Prostějov ustálilo poţadovat alespoň dvě zakázky obdobného charakteru (tj. většinou s ohledem

na

zeměměřičských

výměru

KPÚ).

činností

a

U

hlavních

projektování

odborností

pozemkových

(ověřování

úprav)

byla

poţadována zastupitelnost, u zbývajících postačila jedna osoba s odbornou způsobilostí.

Snad

jen

u

ekonomických

a

finančních

kvalifikačních

předpokladů se zřetelem na stále klesající nabídkové ceny a tím pádem klesající obraty firem, PÚ Prostějov nepoţadoval 1,5 násobek objemu plnění 55

zakázky. U zakázky s předpokládanou hodnotou cca 6 mil. Kč bez DPH by to znamenalo kaţdoroční obrat cca 9 mil. Kč, coţ by pro malé a střední firmy znamenalo nemoţnost se do soutěţe přihlásit. Také pojistná smlouva nebyla vyţadována ve výši 50% objemu plnění zakázky. Dle autorova názoru u zpracování návrhu KPÚ, tedy převáţně kancelářské práce, nehrozí nebezpečí škody tak jako při stavebních pracech. Navíc opět malé a střední firmy neuzavírají pojistky v takové výši, a tak byla standartně poţadována pojistka ve výši 1 mil Kč. Předpoklad byl jednoznačně potvrzen, protoţe ne právě malá skupina projekčních firem má právě uzavřenou smlouvu v této výši. Zvyšováním

tohoto kvalifikačního kritéria by byly nuceny tyto pojistky

zvyšovat. Dalším argumentem pro stanovovanou výši pojistky bylo, ţe za celou dobu provádění pozemkových úprav (cca 15 let) nebyla pojistka kryjící škodu jiným osobám na PÚ Prostějov uplatněna. V oddíle IV metodika stanovovala postup při nastavování hodnotících kritérií. Zadavatelský útvar byl při přípravě zadávacích podmínek a při přípravě zadávací dokumentace nucen zvolit jako základní hodnotící kritérium ekonomickou

výhodnost

nabídky.

V

odůvodněných

případech

byl

zadavatelský útvar oprávněn písemně poţádat náměstka pro ekonomický a správní úsek nebo osobu či útvar jím pověřený o udělení výjimky k aplikaci nejniţší nabídkové ceny jako základního hodnotícího kritéria. PÚ Prostějov o tuto výjimku nikdy nepoţádal. A to přestoţe se zadávání veřejných zakázek podle ekonomické výhodnosti jednoznačně neosvědčilo (podrobně v dalším textu). Zadavatelský útvar byl povinen aplikovat v rámci základního hodnotícího kritéria zejména následující dílčí hodnotní kritéria

s tím, ţe samozřejmě

jedním z dílčích kritérií byla nabídková cena (váha min 50%): a) výše sankce za nesplnění termínu prokazatelně zaviněné zhotovitelem za kaţdý den prodlení pro ucelenou část návrhové práce b) výše sankce za nesplnění termínu prokazatelně zaviněné zhotovitelem za kaţdý den prodlení pro část mapové dílo DKM c) v případě poţadavku bankovní záruky – výše bankovní záruky na plnění předmětu veřejné zakázky ve sjednaných termínech pro jednotlivé ucelené části 56

Zadavatel mohl pouţít i jiná kritéria vztahující se k předmětu veřejné zakázky. Zde se nejčastěji pouţívala záruka za dílo a sankce za prodlení s předáním kompletního díla. Součástí části B příkazu byly vzorové smlouvy. Část C metodiky je věnována veřejným zakázkám na stavební práce ve smyslu

ust.

§

9

zákona;

konkrétně

stavebních

prací

při

realizaci

pozemkových úprav ve smyslu zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech. Metodika

opět

uvádí

pouţití

kvalifikačních

předpokladů,

s tím

ţe

doporučovala jejich následující sloţení. Základní kvalifikační předpoklady vycházení ze zákonných poţadavků. Profesní kvalifikační poţadavky jsou nastaveny takto: Obligatorní výpis z obchodního rejstříku, jako doklad o oprávnění k podnikání prokazující uchazeč dokládal oprávnění „Provádění staveb, jejich změn a udrţování―. Dále pak byly poţadovány v závislosti na poţadovaných

činnostech

např.

„Výkon

zeměměřických

činností―

a

„Poskytování sluţeb pro zemědělství, zahradnictví, rybníkářství, lesnictví a myslivost―. Jako doklad dosvědčující odbornou způsobilost dodavatele, byla taktéţ v závislosti na charakteru stavby vyţadována autorizace pro dopravní stavby, případně vodohospodářské stavby. Ekonomické a finanční kvalifikační předpoklady a jejich nastavení: Pojistná smlouva (pojištění neměla výrazně přesahovat hodnotu předmětu veřejné zakázky), obrat s tím, ţe jeho výše byla na uváţení zadavatele. V praxi, dle autorových poznatků, prakticky nepouţívaná, byla moţnost vyţádat si poslední zpracovanou rozvahu s tím, ţe byly stanoveny základní míry finančních kvalifikačních předpokladů. Uchazeč je splňoval pokud dosáhl v minulém účetním období kladného hospodářského výsledku. Dalšími moţnostmi můţe být např. celková likvidita a rentabilita. Je nutno podotknout, ţe se stanovením limitů (obrat, výše pojistné smlouvy) nebyl takový problém jako u zadávacích řízení na komplexní pozemkové úpravy. Technické kvalifikační předpoklady: uchazeč dokládal seznam realizovaných stavebních prací a bylo doporučeno doloţit minimálně 3 referenční stavby s potvrzením objednatele. Dále měl uchazeč předloţit seznam techniků či technických útvarů, jeţ se budou podílet na plnění veřejné zakázky, a to 57

zejména techniků či technických útvarů zajišťujících kontrolu jakosti, bez ohledu na to, zda jde o zaměstnance dodavatele nebo osoby v jiném vztahu k dodavateli, osvědčení o vzdělání a odborné kvalifikaci dodavatele nebo vedoucích zaměstnanců dodavatele nebo osob v obdobném postavení a osob odpovědných za vedení realizace příslušných stavebních prací, průměrný počet zaměstnanců a přehled nástrojů či pomůcek, provozních a technických zařízení, které bude mít při plnění veřejné zakázky k dispozici. Dle § 56 odst. 4 uchazeč předkládal certifikát ISO 9000 a dle § 56 odst. 5 certifikát ISO 14 000. Výběr nejvhodnější nabídky probíhal podle ekonomické výhodnosti nabídky. Níţe jsou uvedena doporučená hodnotící kritéria, včetně stanovení jejich vah: Zadavatelský útvar stanoví jednotlivým dílčím hodnotícím kritériím níţe uvedenou váhu: a) celková nabídková cena bez DPH - doporučená váha 70%, nesmí však klesnout pod 50% b) záruční doba - doporučená váha 10% c) termín dokončení - doporučená váha 10% d) výše smluvní pokuty za prodlení dodavatele s plněním předmětu smlouvy (dokončení díla) - doporučená váha 5% e) výše smluvní pokuty za prodlení za kaţdý den prodlení za kaţdou vadu či nedodělek pokud nebudou odstraněny ve sjednaném termínu - doporučená váha 5% Pozemkové úřady byly tedy povinny hodnotit nabídky dle jejich ekonomické výhodnosti. Jak je jiţ uvedeno u přílohy B (KPÚ), vyhodnocení ekonomické výhodnosti bude uvedeno v další kapitole. Součástí části C je opět vzorová smlouva na stavební práce. Část D metodiky stanovovala postup při předfinancování projektů v Opatření I.1.4 Pozemkové úpravy Programu rozvoje venkova na období 2007 – 2013. Ta se však nijak nevztahuje k zadávání veřejných zakázek, které jsou realizovány přes tento program. Obsahuje pouze doporučení k administraci ţádostí s jedinou výjimkou. V jednom ustanovení je uloţeno, ţe úhrada všem dodavatelům

bude

prováděna

jednorázově,

po

nabytí

právní

moci

kolaudačního rozhodnutí či kolaudačního souhlasu. Tato změna, byť 58

nepřímo, ovlivnila i zadávací řízení. U staveb hrazených z Programu rozvoje venkova, které alespoň v případě PÚ Prostějov byly investičně náročnější (cca 10 – 15 mil. Kč) a jejich realizace většinou probíhala cca rok - zahájení v měsíci září - říjnu daného roku a ukončení nejpozději v listopadu následující roku. Termín většinou nešlo zkrátit, na začátku prací byly provedeny terénní úpravy, pak probíhala samotná stavba a koncem stavby probíhala výsadba, pro kterou je právě podzim nejvýhodnější. Takţe fakturace mohla probíhat i více jak po roce od započetí výstavby. To pro menší firmy bylo zpravidla takovou překáţkou, ţe se do zadávacího řízení ani nepřihlásily.

7.2.2 Příkaz č. 2/2010

Po necelém roce účinnosti byl pro pozemkové úřady byl vydán nový upřesňující postup, a to Příkaz č. 2/2010 vrchního ředitele sekce Ústřední pozemkový úřad, č.j. 22355/2010-13300, ze dne 20.7.2010, kterým se standardizují postupy při zadávaní veřejných zakázek v oblasti smluvních vztahů realizovaných v reţimu zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech, ve znění pozdějších předpisů. Před vydáním tohoto příkazu si ÚPÚ vyţádal připomínky od pracovníků ÚO ÚPÚ, které se pak snaţil do nového příkazu zahrnout. Díky této zpětné vazbě, se spousta věcí vylepšila. Příkaz zachovává rozdělení na čtyři části. V části B (u zadávání KPÚ) došlo k těmto změnám. U ekonomické a finanční kvalifikace byly vypuštěny násobky u pojistné smlouvy a obratu, takţe jejich výše byla plně v kompetenci příslušného PÚ. V rámci technické kvalifikace došlo k upravení s tím, ţe tabulka z předchozího příkazu byla odstraněna a zadavatel sice poţadoval jak seznam významných sluţeb, seznam techniků, technické vybavení a certifikát systému řízení, ale právě vypuštěním tabulky si opět mohl zvolit limity dle svého uváţení. Velmi důleţitou změnou z autorova pohledu byla moţnost zvolit si jako hodnotící kritérium nejniţší nabídkovou cenu. Po platnosti tohoto příkazu se

59

PÚ Prostějov opět vrátil k nejniţší nabídkové ceně, se kterou měl jako s hodnotím kritériem velmi dobré zkušenosti z předchozích let. Část C (stavební práce) zůstala prakticky nezměněna. U ekonomických a finančních

kvalifikačních

předpokladů

odpadla

povinnost

poţadovat

rozvahu. U technických předpokladů nemusel zadavatel pouţít všechny zákonem uváděné moţnosti. Dále ale platilo, ţe uchazeč musel předloţit certifikáty ISO 9000 a ISO 14000. Část D zůstala beze změn, jedinou výjimkou byla moţnost, po předchozím poţadavku PÚ a schválení ÚPÚ, hradit faktury i jinak neţ jednorázově. I tuto moţnost PÚ Prostějov vyuţíval a vrátil se k měsíční fakturaci. Tuto moţnost jednoznačně přivítaly i firmy. Ze zkušeností je ale známo, ţe některé pozemkové úřady zůstaly u jednorázové fakturace, protoţe to pro ně znamenalo menší mnoţství práce při administraci ţádosti. Ale opět jde o názorný příklad, jak můţe relativně jedno zdánlivě bezvýznamné ustanovení obchodních podmínek zvýšit či sníţit počet uchazečů. Je nepochybné, ţe především u větších zakázek nejsou menší firmy schopny přestát více jak půl roku bez jakékoliv fakturace. Takţe na zakázky s takovou podmínkou se hlásí převáţně větší firmy, kterým nečiní problém to, ţe některé zakázky budou moci fakturovat aţ po dokončení.

7.3

Dílčí shrnutí

Příkazy ministra a příkazy vrchního ředitele jsou co se administrativy,

zvláště

před

zadáním

veřejné

týče samotné

zakázky,

zdlouhavé

a komplikované. To je vedeno zejména snahou o bezchybné zadání zakázky. Ale často je právě v průběhu schvalování spíše kladen důraz na formálnost procesu neţ na jeho kvalitu. Právě ona formálnost a svázanost postupu při zadání zakázky je mnohdy překáţkou pro řádné prostudování zadávací dokumentace. Někdy se kontrolní orgán (SOVZ či ÚO ÚPÚ) spíše soustředí zda je návrh zaslán na správném formuláři neţ na to co obsahuje. Nicméně je tato kontrola nutná a často se jiţ podařilo v průběhu schvalovacího

60

procesu odstranit váţné nedostatky zadávací dokumentace připravované jednotlivými pozemkovými úřady. Případný soulad s cílem práce, tedy zvyšování efektivnosti veřejných zakázek - zde příkazy spíše reflektují ustanovení zákona a nenařizují transparentnější reţim. Mnohdy spíše brání efektivnímu zadávání brání či předřazují formalismus před poznatky z praxe – viz. nefunkční výběr dodavatele dle ekonomické výhodnosti nabídky. Naopak zadávání veřejných zakázek malého rozsahu je velmi efektivní. V současnosti platný příkaz jde směrem, který jak se ukazuje, má smysl. Limit 200 000 Kč bez DPH (sluţby a dodávky) se prozatím jeví jako dostatečný. Nicméně obecně platí, ţe pokud zadavatel (Pozemkový úřad) má úmysl zadat zakázku tak, aby se jí mohl zúčastnit co nejširší okruh uchazečů, nejsou mu kladeny ţádné překáţky a zaleţí čistě na jeho schopnostech, jak se mu to podaří. Pokud by se měl autor pokusit vyčíslit úspory na PÚ Prostějov, tak dle jeho názoru, zkušeností a zejména dle pouţitých dat (příloha č. 3) se tato v zejména posledních dvou letech pohybuje v rozsahu větším o cca 20% oproti předchozímu období. Coţ vzhledem k rozpočtu (40 - 50 mil. ročně) můţe činit cca 6 - 8 mil. Kč ročně uspořených finančních prostředků.

61

VLASTNÍ PRÁCE 8

Zadávání veřejných zakázek na Pozemkových úřadech

V této části budou vyuţity poznatky z předchozí části. Podrobně bude popsáno zadávací řízení na pozemkových úřadech a jednotlivé druhy zadávacích řízení pouţívané právě v rámci činnosti pozemkových úřadů. Dojde k samotným výpočtům a na jejich základě bude posouzena efektivnost zadávání veřejných zakázek na MZe. V neposlední řadě se autor pokusí navrhnout doporučení ke zlepšení stavu zadávacích řízení.

8.1

Druhy zadávacích řízení používaných na PÚ

Podle předmětu zakázky pozemkové úřady zadávají veřejné zakázky na sluţby a veřejné zakázky na stavební práce. Veřejné zakázky na dodávky jsou pouţívány zcela výjimečně, a to jedině v situaci, kdy předmětem zakázky v rámci společných zařízení je výsadba biocentra, a kde tak rozhodující poloţkou je nákup sazenic stromů či keřů. Z moţných druhů zadávacích řízení jsou pouţívány: Otevření řízení – pouţíváno zejména u sluţeb – KPÚ nadlimitní i podlimitní, ojediněle i podlimitní stavby. Zjednodušené podlimitní řízení – stavební práce. Veřejná zakázka malého rozsahu – sluţby i stavební práce. Jednací řízení bez uveřejnění – dodatečné sluţby či dodatečné práce. Ostatní

nákupy

spotřebního

zboţí,

osobní

vozidla,

dodávky

energií,

poskytování telekomunikačních sluţeb, počítačová technika (PC, tiskárny, veškerý software a hardware). Tyto nákupy provádí odbor vnitřní správy na MZe. Pozemkové úřady pouze nakupují drobný kancelářský materiál a další potřeby nutné k jejich provozu (papíry do tiskáren, tonery, šanony atd.). Tyto nákupy probíhají přes elektronické trţiště, jsou naprosto transparentní a tato forma nákupu se jednoznačně osvědčila. Poměrně jednoduše lze i ukázat klasické případy veřejných zakázek na PÚ

62

Sluţby:

Komplexní pozemková úprava v k.ú. … Vytýčení pozemků v k.ú. … Zpracování projektové dokumentace pro stavební povolení v k.ú. Technický (autorský) dozor investora na stavbu …

Stavební práce:

Výstavba polní cesty (vodní nádrţe, poldru, protierozních či protipovodňových opatření atd.) v k.ú. ….

Těchto 5 výše vyjmenovaných příkladů pokrývá prakticky ze 100% činnost PÚ. Lze dokonce i uvést obvyklý předpoklad nabídkové ceny. KPÚ (2 - 5 mil. Kč),

vytýčení

pozemků

(100

–

500

tis.

Kč),

zpracování

projektové

dokumentace (0,5 – 1,5 mil. Kč), technický dozor (50 – 250 tis. Kč) a stavební práce (6 - 9 mil. Kč).

8.2

Podíl jednotlivých zadávacích řízení používaných na PÚ

V předchozích letech byl podíl pouţívaných řízení na pozemkových úřadech poměrně vyrovnaný, s mírnou převahou veřejných zakázek malého rozsahu. Tento trend má své opodstatnění, vţdyť např. na jednu veřejnou zakázku na stavební práce připadají dvě aţ tři veřejné zakázky malého rozsahu (nejdříve projektová dokumentace provedení stavby a souběţně se stavbou technický dozor investora, případně koordinátor BOZP). Podle podílu objemu financí pak největší část mají zjednodušená podlimitní řízení (v grafu označena jako ZPŘ). Přestoţe dle počtu zadávacích řízení jsou na tom srovnatelně s otevřeným řízením (v grafu označena jako OŘ) dle objemu finančních prostředků jednoznačně dominují. Veřejné zakázky malého rozsahu (v grafu označena jako VZMR), co se týče finančního objemu, tak jejich podíl je velmi malý – viz. graf č. 1.

63

Graf 1 Podíl jednotlivých typů veřejných zakázek na PÚ Prostějov v roce 2008 Podíl objemu financí jednotlivých typů veřejných zakázek na PÚ Prostějov 2008

Podíl počtu jednotlivých typů veřejných zakázek na PÚ Prostějov 2008

OŘ 26,7%

VZMR 53,3%

ZPŘ 63,8%

ZPŘ 20,0%

VZMR 6,4%

OŘ 29,8%

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

V posledních dvou letech je zaznamenán výrazný nárůst jednacích řízení bez uveřejnění. Tato skutečnost nastala s postupně se měnící metodikou a získanými zkušenostmi. V dřívějších letech se nesprávně od předpokládané hodnoty víceprací odečítala hodnota méněprací, případně se pracovalo s rezervou nabídkové ceny, ze které se v případě víceprací, tyto odečítaly. V současnosti

je

tak

pouţíván

postup

formou

jednacího

řízení

bez

uveřejnění, kdy zadavatel zadá vícepráce (přesněji dodatečné sluţby či dodatečné

práce)

přímo

dodavateli,

který

realizuje

původní

zakázku

a zpravidla je sjednán dodatek ke smlouvě. Co se tedy týče grafického vyjádření jednacích řízení bez uveřejnění (v grafu označena jako JŘBÚ), tvoří podle počtu jiţ druhý nejčastější typ zadávacího řízení na PÚ Prostějov. Avšak jejich finanční podíl je zcela zanedbatelný (viz. graf č. 2). Obvykle je tento typ řízení v řádu max. desetitisíců Kč. Objevují se i jednací řízení bez uveřejnění = vícepráce, jak ve velmi nízkých hodnotách (ceny od 2 000 Kč), tak zvláště u stavebních zakázek, mohou tyto vícepráce dosáhnout i hodnoty 500 000 Kč.

64

Graf 2 Podíl jednotlivých typů veřejných zakázek na PÚ Prostějov v roce 2010 Podíl objemu financí jednotlivých typů veřejných zakázek na PÚ Prostějov 2010

Podíl počtu jednotlivých typů veřejných zakázek na PÚ Prostějov 2010

VZMR 36,8%

JŘBÚ 31,6% ZPŘ 10,5%

OŘ 27,6%

OŘ 21,1%

VZMR 13,8%

ZPŘ 57,5%

JŘBÚ 1,1%

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

Postup při zadání veřejné zakázky je následující. Pozemkový úřad na základě přidělených finančních prostředků vypracuje plán zahajovaných akcí, potaţmo veřejných zakázek. Co se týče přidělování finančních prostředků, tak Ústřední pozemkový úřad přidělí na začátku kalendářního roku jednotlivým pozemkovým úřadům finanční prostředky z veřejné pokladní správy. Tato částka se v posledních letech pohybuje okolo 700 mil Kč ročně. Tuto částku mají pozemkové úřady garantovanou. Ostatními (nenárokovými) zdroji jsou Program rozvoje venkova, opatření 1.1.4 Pozemkové úpravy, prostředky Pozemkového fondu ČR a dále pak Protipovodňový fond Mze. Částky bývají přidělovány na základě ţádostí které jsou vyhodnoceny a následně je pak rozhodnuto, který PÚ finanční prostředky obdrţí. Některé pozemkové úřady, které jsou dotčeny stavbou silnic a dálnic, čerpají prostředky od Ředitelství silnic a dálnic ČR – smlouva mezi PÚ a ŘSD řeší mnoţství a pouţití prostředků v jednotlivých dotčených katastrálních územích. Všechny tyto uváděné prostředky lze pouţít pouze na provádění pozemkových úprav a realizaci společných zařízení a věcí s tím souvisejících, tj. zpracování projektové dokumentace, technické a autorské dozory staveb. Toto vícezdrojové financování je ukázáno na příkladu PÚ Prostějov - viz. příloha č. 2. Na provoz PÚ (drobné kancelářské potřeby, stravenky, cestovné, školení, autoprovoz, poštovné) je určen tvz. „provozní rozpočet― v rámci čerpání

65

tohoto rozpočtu však nedochází k realizaci veřejných zakázek (vyjma nákupu kanc. potřeb přes elektronické trţiště), takţe se jimi dále nebudeme zabývat.

8.3

Otevřené a zjednodušené podlimitní řízení

Otevřené řízení je pouţíváno prakticky výhradně v oblasti zakázek na sluţby. Stavební zakázky takového rozsahu pozemkové úřady vypisuji velmi sporadicky. Zakázky na sluţby, tak aby bylo pouţito otevření řízení, tj. cena převyšuje 2 mil. Kč bez DPH to je typicky (v případě PÚ Prostějov výhradně) zpracování návrhu komplexních pozemkových úprav. Co se týče stavebních zakázek u nichţ je pouţito otevřené řízení (předpokládaná cena je vyšší neţ 20 mil. Kč), ty PÚ Prostějov v posledních letech zadával pouze dvě. Zjednodušené podlimitní řízení – jednoznačná doména zakázek na stavební práce. Do limitu 6 mil. – 20 mil. Kč spadá převáţná většina realizovaných stavebních zakázek.

8.4

Jednací řízení bez uveřejnění

Jednací řízení bez uveřejnění je nejvíce výjimečným druhem zadávacího řízení, které se svým průběhem velmi blíţí standardnímu soukromoprávnímu uzavírání smlouvy. V tomto druhu řízení zadavatel přímo vyzývá k jednání jednoho nebo více dodavatelů (podle charakteru situace) na základě vlastní volby. (DVOŘÁK, 2011, str. 49). Tento

způsob zadání se

na pozemkových úřadech

vyskytuje pouze

u zpracování návrhu komplexních pozemkových úprav a samozřejmě u stavebních prací. U KPÚ, kdy je pouţíván při zadání zakázky předepsaný formulář – Výkaz prací pro stanovení nabídkové ceny, dochází při jeho přípravě k tomu, ţe pracovník, který do formuláře vypisuje předpokládaný počet měrných jednotek, nemůţe zdaleka odhadnout tyto jednotky přesně. I při největší pečlivosti dochází k tomu, ţe při samotném zpracování KPÚ dochází nejčastěji ke zvětšení obvodu pozemkové úpravy. Takţe původně stanovený obvod (např. 650 ha) se vlivem přesného zaměření upřesní, nebo 66

při samotném obcházení hranic obvodu vzejde oprávněný poţadavek obecního zastupitelstva o narovnání katastrální hranice, se rozšíří o několik ha. Toto nelze dopředu odhadnout, a navíc pracovník pozemkového úřadu vychází při výpočtu měrných jednotek často z velmi nepřesných map, takţe tyto vícepráce nelze objektivně předvídat. Vícepráce u KPÚ mají to specifikum, ţe se nemůţou vyskytnout jiné práce, neţ obsahuje výkaz prací pro stanovení nabídkové ceny. Ten je zpracován tak, ţe pokrývá veškeré práce spojené s návrhem KPÚ. Takţe samotný průběh jednacího řízení bez uveřejnění má formální průběh, jelikoţ pokud je znám počet měrných jednotek u víceprací, vezměme náš hypotetický příklad – např. dojde k rozšíření obvodu o 5 měrných jednotek, a v původní nabídce uchazeč má tuto poloţku naceněnou jednotkovou cenou 1 500 Kč, jeho nabídka bude 7 500 Kč bez DPH a zadavatel ji jako takovou v jednání odsouhlasí. U stavebních prací, kdy je výkaz výměr připravován projektantem a je součástí projektové dokumentace, taktéţ dochází k vícepracem. Zde však nedochází pouze jen k navýšení počtu měrných jednotek daných výkazem výměr, ale i k vícepracem, které nejsou obsaţeny v nabídce uchazeče. V takových

případech

je

na

jednání

přizván

zpracovatel

projektové

dokumentace, který posoudí, zda je cena nově navrhovaných prací za měrnou jednotku v místě a čas obvyklá. Teprve po odsouhlasení je uzavřen dodatek smlouvy o dílo.

8.5

Veřejné zakázky malého rozsahu

Typickým

představitelem

těchto

zakázek

je

zpracování

projektových

dokumentací pro stavební povolení, výkon technického dozoru investora a vytyčování pozemků. Zde je dodrţován postup daný příkazem ministra, s tím ţe podle zkušeností, co se týče zejména zpracování projektových dokumentací,

zde

na

trhu

panuje

obzvláště

v poslední

době

velká

konkurence. Do zadávacích řízení, která jsou zveřejňována na www.eagri.cz, se hlásí výrazně větší počet uchazečů neţ v minulých letech, coţ má

67

pochopitelně vliv na výši nabídkových cen. K tomu je nutno podotknout, ţe tyto práce se převáţně vykonávají v kanceláři v sídle vítězné firmy, takţe zájemci o tyto zakázky jsou prakticky z celé republiky. A hlavně firmy, protoţe

mají

konkurenčních

povědomost, firem,

ţe

opravdu

se

do

mnohdy

soutěţí dávají

hlásí aţ

velké

mnoţství

mimořádně

nízké

nabídkové ceny. S tím souvisí i odpovědnost hodnotící komise posoudit, zda je jiţ cena tak nízká, coţ znamená v první fázi vyzvat uchazeče k jejímu zdůvodnění, případně jej za tuto mimořádně nízkou nabídkovou cenu i vyloučit ze zadávacího řízení. Obdobná rivalita panuje i u vytyčování hranic pozemků. Protoţe se jedná o převáţně práce v terénu, zájemci se však rekrutují převáţně z firem, které mají působnost v sídle zadavatele. I tak bývá dosahováno poměrně velkého sníţení předpokládané ceny. Konkurence u technického dozoru investora je z těchto zakázek nejmenší. Jednak tyto osoby se v rámci „okresu― dobře znají, ale hlavně zaměřují se převáţně na stavby většího rozsahu, nebo na stavby u kterých zajišťují i např. výběrové řízení, zpracování projektu, prostě kompletní servis týkající se stavby. Dále pak svoje ceny odvozují od ceníku UNIKA, takţe nabídky se často liší v pouhých tisících Kč. Přesto i zde probíhá soutěţ. V souladu s příkazem ministra bývají osloveni 3 uchazeči a poptávka je vyvěšena na úřadní desce (zakázky do 200 000 Kč bez DPH). Jako veřejné zakázky malého rozsahu by připadaly v úvahu i stavební práce, kde je limitní cenou 6 mil. Kč bez DPH. PÚ Prostějov, ale stavební práce zadává zjednodušeným limitním řízením, a to zejména z hlediska poţadavků na kvalifikaci, které s ohledem na to, ţe kaţdá zakázka na stavební práce je „riziková―, poţadujeme prakticky v plném rozsahu a máme zájem vybrat zkušeného uchazeče. Samozřejmě kvalifikační kritéria nejsou nastavena pro velké firmy. I na tyto zakázky obdrţíme v průměru 8 nabídek. Máme tedy za to, ţe veřejná zakázka malého rozsahu se na stavební práce nehodí a právě s ohledem na rozsah zadávací dokumentace je dokonce lepší pouţít právě zjednodušené podlimitní řízení. Pokud by došlo k zadání veřejnou zakázkou malého rozsahu, tak se jednak překrývají pojmy uvedené v zákoně. Dochází k dotazům uchazečů, vyzývání k doplnění nabídky, 68

vylučování uchazečů, takţe v samotném důsledku se vzhledem k počtu administrativních úkolů o veřejnou zakázku malého rozsahu (= jednoduchou zakázku) ani nejedná. Zde je nutno podotknout, ţe PÚ Prostějov zadával v minulosti vţdy stavby u nichţ předpokládaná hodnota byla vyšší neţ 2,5 mil. Kč bez DPH. Samozřejmě u jednodušších staveb má pouţití veřejné zakázky malého rozsahu smysl.

69

9 Provedené výpočty Cílem této části je aplikovat postup regresní analýzy, jenţ byl shrnut v kapitole metodika, tj. ověřit co nejobjektivněji zmíněné předpoklady a výsledky interpretovat. Příloha č. 3 uvádí přehled zjištěných dat, která budou nyní analyzována. Zakázky budou sledovány jak z celkového pohledu, tak

také

podle

jednotlivých

skupin

zařazení

–

zakázky

stavebního

charakteru, zakázky sluţeb a veřejné zakázky malého rozsahu. Neţ se budeme věnovat modelování závislostí, podívejme se na samotný časový vývoj počtu nabídek. Pro toto srovnání je určen průměrný počet nabídek na zakázku v jednotlivých letech. Tento vývoj je shrnut v grafu č. 3. Graf 3 Vývoj počtu nabídek Průměrný počet nabídek v jednotlivých letech na všechny typy zakázek 16 14 12

n

10 8 6 4 2 0 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

rok

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

Z grafu je zřejmý rostoucí počet nabídek. Tento trend lze povaţovat jednoznačně za pozitivní. Zvláště po roce 2009 je nárůst velmi rychlý. Ten zřejmě souvisí jednak se zveřejňováním zakázek na internetu, a pak firmy se v období krize hlásí do více zakázek, protoţe počet vypisovaných zakázek klesl. Propad počtu podaných nabídek v letech 2006 – 2007 nejsem schopen spolehlivě vysvětlit. Pravděpodobně to souvisí s tím, ţe před krizí bylo zakázek dostatek, firmy neměly nouzi o práci, a tak se ani nezúčastňovali tolika výběrových řízení. Menší počet podaných nabídek v roce 2009 souvisí s obdobím, kdy se veřejné zakázky malého rozsahu na Ministerstvu zemědělství

přestaly

uveřejňovat

na

podrobněji specifikováno v grafu č. 8). 70

internetových

stránkách

(bude

9.1

Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek

Nejprve se pokusíme analyzovat zakázky celkově. U kaţdé ze zakázek byly sledovány tyto hodnoty: počet nabídek, rozpočtová cena a vítězná cena. Poměrem vítězné a rozpočtové ceny pak byla u kaţdé zakázky vypočtena úspora a vyjádřena relativně v procentech z rozpočtové ceny. Sledována je tato hypotézu: Čím je větší počet nabídek, tím je úspora na zakázce větší. Vysvětlovanou veličinou Y je dosaţená úspora, vysvětlující veličinou X pak počet nabídek. Rozsah n tohoto souboru všech sledovaných zakázek je 41. Nejprve vytvořím regresní přímku ve tvaru (3). Při hledání bodových odhadů regresních parametrů dosadím do (5) a (6) (pro všechny výpočty byla pouţita široká nabídka matematických a statistických nástrojů softwaru Excel) a hledanou regresní přímku dostávám ve tvaru

yˆ  0,1016  0,0274 x .

(10)

Graf č. 4 ukazuje jednotlivé zakázky s jejich počtem nabídek a dosaţenou úsporou jako body v soustavě souřadné. Těmito body je pak proloţena vypočtená regresní přímka (10). Jak „vhodně― a kvalitně popisuje vytvořený model sledovanou závislost určíme pomocí výpočtu koeficientu determinace. Dosazením do vztahu (8) s vyuţitím (7) a uvedených definičních vztahů dostáváme R2 = 0,5068. Koeficient determinace není nijak veliký, můţeme tvrdit, ţe počet nabídek vysvětluje něco málo přes 50 % variability úspory na zakázce. Nicméně jak z hodnoty koeficientu, tak z vizuální kontroly bodového grafu je patrné, ţe trend růstu úspory při růstu počtu zakázek je znatelný, a můţeme říci, ţe počet nabídek má pozitivní vliv na výši úspory na zakázce. Rovnice přímkového regresního modelu (10) nás pak přibliţně informuje o tom, ţe můţeme s nárůstem počtu nabídek o jednu počítat přibliţně se zvýšením úspory o 2,7 %. Pokud by nás zajímala moţná úspora např. při 20 nabídkách, dosazením za x do vytvořeného modelu (10) dostáváme úsporu asi kolem 65 %. Je pochopitelné, ţe jde o model s velkým věcným omezením,

71

neboť např. při počtu 33 nabídek se jiţ modelovaná úspora přehoupne přes 100 %. Graf 4 Úspora na zakázce – přímková regrese Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek 70%

60%

50%

úspora

40%

30%

20%

y = 0,0274x + 0,1016 R2 = 0,5068

10%

0% 0

2

4

6

8 10 počet nabídek

12

14

16

18

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

Mnohem zajímavější informaci o moţném předpokladu dosaţení úspor nám mohou poskytnout intervalové odhady pro individuální předpovědi. Proto podle (9) a příslušných definičních vztahů vytvoříme kolem regresní přímky (10) pás spolehlivosti pro individuální předpovědi. Tento pás, včetně regresní přímky a analyzovaných bodů, ukazuje graf č. 5. Graf 5 Úspora na zakázce – pás spolehlivosti Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek - pás spolehlivosti pro individuální předpovědi 0,8 0,7 0,6

úspora

0,5 0,4 0,3 0,2

y = 0,0274x + 0,1016 R2 = 0,5068

0,1 0 0 -0,1

2

4

6

8

10

počet nabídek

72

12

14

16

18

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

Hladina významnosti byla zvolena rovna 0,1. Tento pás spolehlivosti tedy spojuje 90% intervaly spolehlivosti pro individuální předpovědi. Několik vybraných intervalů shrnuje tabulka č. 2. Tabulka 2 Vybrané 90% intervaly spolehlivosti x

dolní mez horní mez

2

-0,0427

0,3555

5

0,0416

0,4356

10

0,1769

0,5743

15

0,3057

0,7195

Zdroj: vlastní výpočty

Např. při očekávaném počtu 15 nabídek můţeme s 90% spolehlivostí počítat s úsporou mezi 31 % a 72 %. Na druhé straně při očekávaném počtu dvou nabídek můţeme s 90% spolehlivostí počítat s úsporou do 36 %. Zde je nutno podotknout, ţe zvýšení počtu nabídek z jedné na dvě (tedy o pouhou jednu nabídku) a úspora (aţ) 36% neznamená vztah, který lze automaticky vyvozovat. Tento výsledek byl vypozorován z předloţených dat.

9.2

Úspora na stavební zakázce v závislosti na počtu nabídek

Úspory budou vyhodnoceny pro kaţdou skupinu zakázek (zakázky na stavební práce, na sluţby, veřejné zakázky malého rozsahu) samostatně. Výpočet úspory, která vychází jako poměr vítězné a předpokládané ceny, by právě v situaci, kdy je přepokládaná cena stanovována u kaţdé skupiny jinak, by tak měl být přesnější. U stavebních zakázek je pro stanovení předpokládané ceny pouţit ceník RTS, u sluţeb jsou pouţity data pozemkového

úřadu

a

veřejné

zakázky

malého

rozsahu,

zde

se

předpokládaná cena převáţně stanoví odborným odhadem. Obecně pak předpokládaná cena nemusí být stanovena vţdy zcela „na korunu― přesně, nicméně odhad zadavatele by měl být učiněn kvalifikovaně, reálně a zejména v souladu s pravidly uvedenými v zákoně (ŠEBESTA, 2006, str. 74).

73

Nyní se tedy podívejme pouze na podskupinu stavebních zakázek (tyto jsou v příloze č. 3 označeny symbolem s ve sloupci typ, jde celkem o 13 zakázek). Taktéţ předpokládám, ţe počet nabídek pozitivně ovlivňuje úsporu na stavební zakázce. Pouţitím (5), (6) dostáváme regresní přímku ve tvaru yˆ  0,0335  0,0307x .

(11)

Graf č. 6 ukazuje jednotlivé zakázky s jejich počtem nabídek a dosaţenou úsporou u stavebních zakázek jako body v soustavě souřadné. Těmito body je pak proloţena vypočtená regresní přímka (11). Koeficient determinace R2 = 0,8871 ukazuje na velmi silnou závislost mezi počtem nabídek a úsporou. Můţeme tvrdit, ţe počet nabídek vysvětluje skoro 89 % variability úspory na stavební zakázce. V tomto případě je pozitivní závislost úspor na počtu zakázek prokázána jasněji, jak lze vypozorovat také vizuálně z grafu. Rovnice přímkového regresního modelu (11) říká, ţe s nárůstem počtu nabídek o jednu lze zde počítat přibliţně se zvýšením úspory o 3,1 %. Modelovaná úspora např. při 20 nabídkách na veřejnou zakázku (dosazením za x do vytvořeného modelu (11)) vychází přibliţně 58 %.

74

Graf 6 Úspora na stavební zakázce – přímková regrese Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek, stavební zakázky 50% 45% 40% 35%

úspora

30% 25% 20% 15% 10%

y = 0,0307x - 0,0335 R2 = 0,8871

5% 0% 2

4

6

8

10

12

14

16

počet nabídek

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

I zde vytvoříme pás intervalů kolem předpovědí jako více relevantnější informaci. Dosazením do (9) a příslušných definičních vztahů dostáváme postupně hodnoty horních a dolních mezí pásu, jeţ ukazuje graf č. 7. Graf 7 Úspora na stavební zakázce – pás spolehlivosti Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek, u stavebních zakázek, pás spolehlivosti pro individuální předpovědi

60%

50%

úspora

40%

30%

20%

y = 0,0307x - 0,0335 2 R = 0,8871

10%

0% 2 -10%

4

6

8

10

12

počet nabídek

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

75

14

16

Hladina významnosti byla i zde zvolena rovna 0,1. Tento pás spolehlivosti tedy spojuje 90% intervaly spolehlivosti pro individuální předpovědi. Také nyní vybírám několik intervalů - viz tabulka č. 3. Tabulka 3 Vybrané 90% intervaly spolehlivosti x 3 5 10 15

dolní mez horní mez -0,0394 0,1566 0,0256 0,2144 0,1818 0,3652 0,3286 0,5254 Zdroj: vlastní výpočty

Tedy při očekávaném počtu 15 nabídek můţeme s 90% spolehlivostí počítat s úsporou mezi 33 % a 54 %, resp. při očekávaném počtu 3 nabídek můţeme s 90% spolehlivostí počítat s úsporou do 16 %. Srovnáme-li tyto intervaly s intervalovými odhady pro celkový soubor zakázek (graf č. 3, tab. č. 1), ukazují se jednoznačně jako uţší. Regresní přímka pro stavební zakázky mnohem lépe přiléhá k jednotlivým bodům, proto jsou také intervalové odhady pro tyto zakázky mnohem přesnější.

9.3

Úspora na veřejné zakázce malého rozsahu v závislosti na počtu nabídek

Další samostatnou podskupinou zakázek jsou veřejné zakázky malého rozsahu (ty jsou v příloze č. 3 označeny symbolem m ve sloupci typ a jde celkem o 10 zakázek). Tak jako u předchozích skupin předpokládáme, ţe počet nabídek pozitivně ovlivňuje úsporu na tomto typu zakázky. Neţ přistoupím k modelování, ukaţme si časový vývoj průměrného počtu nabídek na zakázku ve sledovaném období let 2006-2011 (graf. č. 8). Zde je naprosto zřejmé, a bylo to jiţ zmiňováno v předchozím textu, ţe uveřejnění zakázky na internetu má nesporný vliv na počet podaných nabídek. Před rokem 2007 nebyly veřejné zakázky malého rozsahu zveřejňovány na internetu a tak počet uchazečů byl roven počtu tří. Tedy minimální počet, který musel zadavatel oslovit. Právě v roce 2007, kdy se tyto zakázky objevily na internetu, začal stoupat velmi pozvolně počet uchazečů. Mezi roky 2008 2009, kdy bylo povinné uveřejňování zrušeno, počet nabídek opět klesl. Ten 76

začíná velmi dramaticky růst po roce 2009, kdy opět bylo uveřejňování povinné. To znamená, ţe tento institut – povinné zveřejňování na internetu se jednoznačně osvědčil a měl by být nadále v příkazu ministra zachován. Graf 8 Vývoj počtu nabídek na veřejné zakázky malého rozsahu Průměrný počet nabídek v jednotlivých letech na veřejné zakázky malého rozsahu 12

10

n

8

6

4

2

0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

rok

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

Nyní jiţ k samotné regresi. Dosazením do (5) a (6) dostáváme regresní přímku pro veřejné zakázky malého rozsahu ve tvaru yˆ  0,0042  0,0573x .

77

(12)

Graf 9 Úspora na veřejné zakázce malého rozsahu – přímková regrese Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek, VŘMR 90% 80% 70%

úspora

60% 50% 40% 30% 20%

y = 0,0573x - 0,0042 R2 = 0,8171

10% 0% 0

2

4

6

8

10

12

14

počet nabídek

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

Tuto regresní přímku zachycuje graf č. 9. Koeficient determinace R2 = 0,8171 ukazuje i zde na silnou závislost mezi počtem nabídek na zakázky malého rozsahu a úsporou. Můţeme tvrdit, ţe počet nabídek vysvětluje skoro 82 % variability úspory na tomto typu zakázky. Také u tohoto typu zakázek se podařilo prokázat vysoce pozitivní vliv počtu nabídek na konečnou úsporu. Podle (12) pak můţeme s nárůstem počtu nabídek o jednu počítat přibliţně se zvýšením úspory o 5,7 %. Modelovaná úspora např. při 10 nabídkách na veřejnou zakázku malého rozsahu podle (12) vychází přibliţně 57 %. Stejně jako v předchozích částech vytvoříme pás intervalů kolem předpovědí pomocí (9) a příslušných definičních vztahů. Graf č. 10 shrnuje graficky tyto výpočty a ukazuje pás spolehlivosti pro individuální předpovědi.

78

Graf 10 Úspora na veřejné zakázce malého rozsahu – pás spolehlivosti Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek, VŘMR, pás spolehlivosti pro individuální předpovědi

100%

80%

úspora

60%

40%

20%

y = 0,0573x - 0,0042 2

R = 0,8171 0% 0

2

4

-20%

6

8

10

12

14

počet nabídek

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

Tento pás spolehlivosti byl opět vytvořen pro hladinu významnosti 0,1 a spojuje 90% intervaly spolehlivosti pro individuální předpovědi. Tabulka č. 4 ukazuje několik vybraných intervalů. Tabulka 4 Vybrané 90% intervaly spolehlivosti x

dolní mez horní mez

3

-0,0411

0,3765

5

0,0757

0,4890

11

0,3909

0,8613

Zdroj: vlastní výpočty

Při očekávaném počtu 11 nabídek u veřejné zakázky malého rozsahu můţeme s 90% spolehlivostí počítat s úsporou mezi 39 % a 86 % , resp. při očekávaném počtu 3 nabídek můţeme s 90% spolehlivostí počítat s úsporou do 38 %.

79

9.4

Úspora na veřejné zakázce na služby v závislosti na počtu nabídek

Poslední podskupinou zakázek jsou veřejné zakázky spadající do kategorie sluţeb (ty jsou v příloze č. 3 označeny symbolem sl ve sloupci typ a jde celkem o 19 zakázek). I zde

předpokládáme, ţe počet nabídek pozitivně

ovlivňuje úsporu na tomto typu zakázky. K vytvoření přímkového regresního modelu dosadíme do (5) a (6) dostáváme regresní přímku pro zakázky sluţeb tvaru yˆ  0,1206  0,0356x .

(13)

Graf 11 Úspora na zakázkách na služby – přímková regrese Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek, zakázky služeb 60%

50%

úspora

40%

30%

20%

y = 0,0356x + 0,1206 R2 = 0,5555

10%

0% 0

2

4

6 počet nabídek

8

10

12

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

Regresní přímku (13) ukazuje graf č. 11. O středně silné lineární závislosti nás pak informuje hodnota koeficientu determinace R2 = 0,5555. Přesto regrese velmi dobře zachycuje rostoucí trend závislosti a tedy opět pozitivní vliv počtu nabídek na úsporu u zakázky sluţeb. Můţeme tvrdit, ţe počet nabídek vysvětluje skoro 56 % variability úspory na tomto typu zakázky. Pohledem na tvar (13) můţeme s nárůstem počtu nabídek o jednu počítat přibliţně se zvýšením úspory o 3,6 % u zakázky sluţeb. Bodovým odhadem úspory např. při 10 nabídkách na zakázku na sluţby je podle (13) hodnota

80

asi 48 %. Nakonec také u tohoto modelu vytvoříme pás intervalů kolem předpovědí pomocí (9) a příslušných definičních vztahů.

Graf 12 Úspora na zakázkách na služby – pás spolehlivosti Úspora na zakázce v závislosti na počtu nabídek, zakázky služeb

80%

70%

60%

úspora

50%

40%

30%

20%

y = 0,0356x + 0,1206

10%

2

R = 0,5555 0% 0

2

4

6 počet nabídek

8

10

12

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování Tabulka 5 Vybrané 90% intervaly spolehlivosti x

dolní mez horní mez

2

0,0256

0,3580

5

0,1364

0,4608

8

0,2373

0,5735

11

0,3292

0,6952

Zdroj: vlastní výpočty

Graf č. 12 ukazuje tento pás spolehlivosti pro individuální předpovědi vytvořený na hladině významnosti 0,1.

Tabulka č. 5 obsahuje několik

vybraných intervalů tohoto pásu. Při očekávaném počtu 11 nabídek u zakázky sluţeb můţeme s 90% spolehlivostí počítat s úsporou mezi 33 % a 70 % , resp. při očekávaném počtu 2 nabídek můţeme s 90% spolehlivostí počítat s úsporou od 3 % do 36 %.

81

9.5

Úspora na zakázce v závislosti na ekonomické situaci

Mimo počtu nabídek můţe mít vliv na realizovanou úsporu na zakázce také aktuální ekonomická situace v zemi. Pro popis aktuální ekonomické situace v daném roce, ve kterém byla zakázka zadána, je vybrána hodnota meziročního přírůstku HDP vyjádřená v procentech.

Předpokládejme, ţe

v letech růstu HDP budou úspory menší a naopak v letech s poklesem HDP budou úspory větší. Spokojíme se opět s jednoduchou přímkovou regresí, která by měla potvrdit nebo vyvrátit naše předpoklady o vlivu růstu HDP na úsporu. Vysvětlující proměnnou X bude meziroční přírůstek HDP, vysvětlovanou pak realizovaná průměrná úspora na zakázce v daném roce. Tabulka č. 6 obsahuje zjištěná data, která budou podrobena analýze.

Tabulka 6 Meziroční přírůstek HDP a průměrná úspora průměrná přírůstek úspora rok HDP (%) (%) 2003 3,6 9,5 2004 4,5 21,1 2005 6,3 33,1 2006 6,8 18,4 2007 6,1 6,6 2008 2,5 27,0 2009 -4,2 26,3 2010 2,4 36,0 2011 2,5 65,7 Zdroj: vlastní výpočty

Koeficienty regresní přímky odhadneme pomocí (5) a (6) a následně dostáváme regresní přímkový model ve tvaru yˆ  0,3147  1,295x .

(14)

Průběh (14) v rámci bodového grafu ukazuje graf. č. 13. O velmi slabé (prakticky ţádné) lineární závislosti, a tedy prakticky o neexistujícím jednoznačném

trendu,

informuje

velmi

82

nízká

hodnota

koeficientu

determinace R2 = 0,0609. Můţeme říci, ţe nebyl prokázán ani pozitivní ani negativní vliv ekonomické situace vyjádřené meziročním růstem HDP na realizovanou úsporu na zakázce.

Graf 13 Úspora na zakázce v závislosti na růstu HDP Úspora na zakázce v závislosti na růstu HDP 70,0%

y = -1,2951x + 0,3147 R2 = 0,0609

60,0%

průměrná úspora (%)

50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0%

-6,0%

-4,0%

-2,0%

0,0% 0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

růst HDP (%)

Zdroj: vlastní výpočty a grafické zpracování

Ţádná závislost se neprokázala ani v případě inflace. Kdyţ přijmeme fakt, ţe inflace je růst všeobecné cenové hladiny v čase, dá se předpokládat, ţe nabídkové ceny budou v čase růst a bude se tedy sniţovat úspora. Tento předpoklad se nepotvrdil a nebyla prokázána ţádná závislost.

9.6

Dílčí shrnutí

Provedené výpočty velmi průkazným způsobem potvrzují základní hypotézu (myšlenku) této práce. V případě, ţe zadavatel umoţní co nejvíce uchazečům zúčastnit se veřejné zakázky, dosáhne se stoupajícím počtem uchazečů jednoznačně niţší nabídkové ceny. Protoţe pouze počet uchazečů má vliv na úsporu. Jiný vliv se nepodařilo prokázat.

83

Ke stejným výsledkům dochází i (PAVEL, 2010, str. 347). Dle jeho zjištění většina z nemnoha realizovaných empirických studií tak potvrzuje inverzní vztah mezi počtem nabízejících a dosaţenou cenou veřejné zakázky, resp. pozitivní dopady jakékoliv konkurence. Jako negativní (z hlediska dopadů na výslednou cenu) se ukazují jakákoliv opatření vedoucí ke zvýšení bariér vstupu do odvětví či ucházení se o zakázku. Z uvedeného tak vyplývá, ţe efektivnost fungování systému veřejných zakázek jako celku je do značné míry determinována mírou konkurence na nabídkové straně, resp. počtem podaných nabídek Co je příčinou takového poklesu nabídkových cen? Jednat samozřejmě výše uváděný hlavní důvod = stoupající počet nabídek. Dále pak veřejných zakázek je v současné době vypisováno méně a firmy, pokud se účastní menšího počtu soutěţí, jsou pro případný úspěch v zadávacím řízení nuceny více sniţovat ceny. Současný stav legislativy na to nemá dle autora názoru vliv.

84

10 Efektivita zadávání veřejných zakázek na Pozemkových úřadech V souladu s výsledky z předchozí kapitoly se nyní zaměříme na to, jsou-li tyto poznatky uplatňovány na pozemkovém úřadu v Prostějově. Zda jsou tedy zakázky vypisovány tak, aby se přihlásilo co nejvíce uchazečů a bude zhodnoceno, zda je tak zadávání efektivní. Bude také ověřováno zda pozemkový úřad Prostějov zadává zakázky podle nejniţší nabídkové ceny a hlavně zda nastavení kvalifikačních předpokladů a s tím souvisejících předpokladů umoţňuje právě účast co nejširšího počtu uchazečů. To ţe jsou i veřejné zakázky malého rozsahu zveřejňovány na

profilu

zadavatele a jejich zadávání je tak nepochybně efektivní (došlo k výraznému zvýšení počtu nabídek), bylo popsáno v předchozím textu. Základním předpokladem k efektivnosti je příprava zadávacího řízení, především

zadávací

dokumentace.

Kvalitně

vypracovaná

zadávací

dokumentace je nezbytnou podmínkou pro to, aby byla správně, řádně a kvalitně zpracována nabídka. Pokud zadávací dokumentace obsahuje chyby, nejasnosti, trpí vadami, hrozí nebezpečí zhacení řádného průběhu a účelu zadávacího řízení (JURČÍK, 2007, str. 236). Zde ještě jedna poznámka k zadávacím dokumentacím, respektive k jejímu poskytování. Zvláště u stavebních zakázek, s ohledem na část obsahující příslušnou

dokumentaci

stavby,

bývá

zadávací

dokumentace

značně

rozsáhlá. Za poskytnutí zadávací dokumentace je zadavatel oprávněn poţadovat po dodavatelích úhradu s tím souvisejících nákladů, jejichţ výši a platební

podmínky

zneuţíváno

a

uvede

zadávací

v zadávacích

dokumentaci

podmínkách.

jsou

poţadovány

To

bývá

částky

často v řádu

desetitisíců Kč. Pozemkový úřad Prostějov, pokud je zadávací dokumentace tak obsáhlá, ţe nejde v plném rozsahu zveřejnit na internetových stránkách, tuto dokumentaci poskytuje zdarma na CD. Tím také rozhodně přispívá k větší účasti v zadávacích řízeních.

85

10.1 Kvalifikační kritéria Cílem kvalifikačních kritérií je prokázání skutečnosti, ţe dodavatel bude schopen zakázku realizovat a předmětnou činnost vykonávat po celou dobu trvání veřejné zakázky (např. ţe má odpovídající finanční zdroje, zkušenosti, atd.). V tomto případě se dostává do popředí otázka nastavení kritérií tak, aby došlo k co nejlepší a nejvhodnější ochraně výdajů z veřejných zdrojů, a přitom nedošlo k diskriminaci některých uchazečů.

Právě nevhodné

nastavení kvalifikačních kritérií je způsobilé porušit zásady uvedené v ust. §

6

zákona,

tedy

zásadu

rovného

zacházení,

nediskriminace

a

transparentnosti. Např. poţaduje-li zadavatel předloţení referencí, přičemţ uvede, ţe toto technické kvalifikační kritérium je splněno předloţením seznamu staveb s doloţením minimálně 20 referenčních staveb s minimální hodnotou 40 mil. Kč, dopouští se tím zjevné diskriminace, pokud jím poţadované plnění je stavební zakázka za 10 mil. Kč. Neboť z účasti na zakázce byli tímto vyloučeni uchazeči, kteří mohou danou zakázku realizovat, ale nesplní tato nepřiměřená kritéria. Dalšími způsoby jak nepřipustit k účasti větší počet firem je velikost obratu, různé koeficienty bezdluţnosti, výše pojistné částky, vlastnictví různých pomůcek, nástrojů a zařízení atd.. Je zřejmé, ţe právě nesprávné nastavení kvalifikačních kritérií můţe mít značný vliv na počet uchazečů. Splnění kvalifikačních předpokladů je totiţ předpokladem účasti uchazeče v zadávacím řízení. Zadavatel je sice povinen poţadovat prokázání splnění pouze takové kvalifikace, která bezprostředně souvisí s předmětem zakázky. Poţadavky musí být vţdy přiměřené ve vztahu k charakteru veřejné zakázky. Avšak stanovení hranice, kdy jsou uţ poţadavky nepřiměřené, není snadné. V případě uvedeném v předchozím odstavci se jedná právě o zjevné porušení přiměřenosti, ale ne vţdy je toto porušení na první pohled zřejmé. Zajímavý případ zmanipulované zakázky pomocí kvalifikačních kritérií uvádí (KOHOUT, 2010), kdy město Praha vypisovalo soutěţ na provozování informačního

serveru

na

internetu

a

dodavatel

musel

jako

jedno

z kvalifikačních kritérií splnit podmínku, ţe musí zaměstnávat historika 86

umění. Ovšem která počítačová firma zaměstnává historika umění? Nicméně uchazeč si jej můţe pro tuto zakázku smluvně zajistit. Jsou ale zakázky, kdy jsou kvalifikační kritéria nastavena tak, aby vyhrál předem vybraný uchazeč. Typickým příkladem jsou nákupy osobních automobilů. Zadávací podmínky jsou specifikovány tak důkladně, ţe se mohou u některých poţadovaných aut přihlásit dealeři jen jedné značky. Podobné případy se prakticky objevují v tisku denně. Na pozemkovém úřadu Prostějov je snaha kvalifikační kritéria nastavit tak, aby bylo moţno vybírat z co největšího počtu uchazečů a firma skýtala záruku zdárného provedení zakázky. Uvedeme to na příkladu stavební zakázky. Přepokládaná cena 15 mil. Kč, předmětem plnění je výstavba polní cesty, doba realizace 6 měsíců. V tomto případě bude poţadován obrat 40 mil. Kč za rok, pojistná smlouva na 10 mil. Kč a doloţení tří referenčních staveb typu pozemních komunikací, kaţdou v minimální výši 10 mil. Kč. Lze tvrdit, ţe toto nastavení (uvedeny jsou pouze základní parametry) je optimální

a počet uchazečů v takových případech bývá mezi 15 aţ 25

uchazeči.

10.2 Nejnižší nabídková cena versus ekonomická výhodnost nabídky Zákon v ustanovení § 78 zákona stanoví dva druhy základních hodnotících kritérií, a to ekonomickou výhodnost nabídky a nejniţší nabídkovou cenu. Klíčovým

faktorem

pro

rozhodnutí

zadavatele

o

druhu

základního

hodnotícího kritéria je vypovídací hodnota nabídkové ceny ve vztahu k očekávaným vlastnostem plnění veřejné zakázky – tzn. zda je pro rozhodování

zadavatele

důleţitá

pouze

cena

plnění,

nebo

celková

ekonomická výhodnost plnění (ŠEBESTA 2011, str. 352). Pokud je totiţ zadavatel schopen specifikovat své poţadavky na předmět veřejné zakázky takovým způsobem, ţe zde není prostor pro soutěţ mezi určitými parametry nabízeného plnění, je ideální pouţít kritérium nejniţší nabídkové ceny.

87

K těmto

případům

dochází

zejména

v případě

zakázek

na

dodávky

spotřebního zboţí (kancelářské potřeby), kdy právě rozhodujícím faktorem je výše nabídkové ceny. Zadavatel u tohoto zboţí nemusí přezkoumávat kvalitativní vlastnosti, neboť lze říci, ţe toto zboţí je prakticky identické a pro zadavatele se toto poptávané zboţí liší prakticky pouze nabídkovou cenou. Rozdílná situace však můţe nastat u jiných, ne tak zcela běţných druhů plnění (lhostejno zda jde o veřejnou zakázku na dodávky, sluţby, případně stavební práce). Zadavatele by měli kromě nabídkové ceny, právě u těchto zakázek, při hodnocení nabídek zajímat také kvantitativní a kvalitativní parametry nabídek. V tomto případě by bylo pro zadavatele vhodnější zvolit jako základní hodnotící kritérium ekonomickou výhodnost nabídky. Bohuţel v praxi pozemkových úřadů se tato myšlenka vycházející ze zákona nepodařila naplnit. Samozřejmě první část platí, věci typu kancelářských potřeb jednoznačně nakupovat dle nejniţší ceny. A tak se i prostřednictvím aukcí děje. Problém nastává u zakázek na zpracování návrhu KPÚ a zejména u zakázek na stavební práce. Zde se právě jeví jako výhodné soutěţit dle nejniţší nabídkové ceny. Kdyţ tak PÚ Prostějov poprvé zadal zakázku s pouţitím ekonomické výhodnosti, tak jako dílčí hodnotící kritéria pouţil délku záruční doby na předmět veřejné zakázky a dále pak výši smluvní pokuty za nedodrţení termínu za kaţdý den prodlení. Obě dílčí kritéria měla váhu 10% a nabídková cena 80%. Jednalo se o stavební práce s předpokládanou hodnotou cca 9 mil. Kč. Při hodnocení nabídek komise zjistila, ţe firmy daných kritérií „zneuţily― a nejvyšší smluvní pokuta za kaţdý den prodlení činila 4 000 000 Kč a nejdelší záruka činila 300 měsíců, tj. 25 let. Komise samozřejmě vyuţila moţnost přidělit nepřiměřeným hodnotám 0 bodů v rámci tohoto kritéria a tak eliminovat tyto jednoznačně

spekulativní

hodnoty. Nicméně firmy, kterým bylo v rámci jednoho z těchto kritérií uděleno 0 bodů se tímto cítily dotčeny a uvaţovaly o odvolání. Problémem pro hodnotící komise je např. u záruky stanovit hranici, kdy bude tomuto kritériu v rámci hodnocení přiřazeno 0 bodů. U záruky čítající 300 měsíců není pochyb. Ale je rozdíl mezi zárukou 80 a 100 měsíců takový, aby byla

88

hodnota 100 měsíců uznána jako nepřiměřená a 80 měsíců bylo shledáno v pořádku? Samozřejmě pouţití ekonomické výhodnosti nabídky při výběru nejvhodnější nabídky

nelze

zavrhnout.

Určitě

má

své

opodstatnění

u

některých

specifických předmětů plnění, ale právě u převáţně stále se opakujících zakázek (s cenou do cca 30 mil. Kč) se autor domnívá, ţe nemá své místo. Pozemkový úřad Prostějov pouţívá pouze hodnocení podle nejniţší nabídkové ceny.

10.3 Nastavení hodnotících kritérií S předchozí kapitolou velmi úzce souvisí nastavení hodnotících kritérií. Aplikace dílčích hodnotících kritérií vychází z cíle zadavatele zajistit plnění veřejné zakázky efektivně, účelně a hospodárně a zajistit tak pořízení plnění odpovídající kvality a tomu vhodně přizpůsobit nastavení hodnotících kritérií. Zadavatelský útvar by si měl jasně odpovědět na otázku, proč konkrétní kritéria zvolil a jakou od nich očekává ekonomickou prospěšnost, a své závěry potvrdit objektivními údaji a úvahami. Dílčí hodnotící kritéria by se měla vztahovat k nabízenému předmětu a charakteru veřejné zakázky. Zadavatel by měl uváţit její konkrétní přínosy. Např. je-li nutné, aby stavební práce byly realizovány v poměrně krátkém čase, můţe zadavatel zvolit jako dílčí kritérium termín dokončení. Nebo v případě kdy např. z důvodu dotačního tituly musí být stavba dokončena k nějakému

pevně

stanovenému

datu,

můţe

za

překročení

termínu

odevzdání díla zadavatel pouţít jako hodnotící kritérium výše smluvní pokuty za prodlení dodavatele s plněním. Stejně tak lze pouţít jako dílčí hodnotící kritérium záruční dobu, výši smluvní pokuty za kaţdý den prodlení za kaţdou vadu či nedodělek pokud nebudou odstraněny ve sjednaném termínu atd. Ostatně tato kritéria přikazoval pouţít Příkaz č. 3/2009 Vrchního ředitele ÚPÚ. Naopak hodnotícími kritérii nemohou být údaje vztahující se k uchazečům o veřejnou zakázku, neboť tyto parametry jsou zadavatelem přezkoumávány

89

v rámci posuzování splnění kvalifikačních předpokladů pro plnění veřejné zakázky (ŠEBESTA 2011, str. 352). Výše uvedené, tedy vhodné a v souladu se zákonem nastavení dílčích kritérií, se jeví jako prospěšné. Jaké jsou praktické zkušenosti? Pokud autor vyuţije svou praxi na PÚ Prostějov, musí konstatovat, ţe pouţití ekonomické výhodnosti nabídky, jako základního hodnotící kritéria zcela selhalo. Firmy při uţití dílčích hodnotících kritérií, pokud zadavatel nepouţije jejich omezení, do svých nabídek dávají takřka nesmyslné hodnoty (viz. kapitola Nejniţší nabídková cena versus ekonomická výhodnost nabídky). Dokonce paradoxně dochází k tomu, ţe „slušné― firmy, se kterými PÚ Prostějov dlouhodobě úspěšně spolupracoval, si při stanovení těchto kritérií „drţí při zemi―, zatímco firmy, které jsou v problémech a nutně potřebují zakázku získat právě v těchto kritériích jednoznačně dominují. A mnohdy zakázku nakonec získají. Právě zkušenost s takovou „vítěznou firmou― vede autora k přesvědčení, a zde je nutno zdůraznit, ţe opět se pohybujeme v oblasti zadávání obdobných a stále se opakujících zakázek na pozemkových úřadech, nepřinášený onen očekávaný efekt. Navíc je otázkou, pokud zadavatel např. uzná u zakázky sankci za kaţdý den prodlení ve výši 150.000,- Kč a smlouva o dílo bude podepsána na částku 3.000.000,- Kč, zda je splnění takové povinnosti vynutitelné a sankcionovatelné. Zda by se dodavatel v případě problému neobrátil na soud, s tím ţe výše pokuty neodpovídá dobrým mravům. I v případě jeho prohry jsou to pro zadavatele naprosto zbytečné komplikace. Tak proč jim jít naproti. Dokonce i v případech, kdy zadavatel stanoví dílčím kritériím přiměřenou váhu, opět uvedeme na příkladu: nabídková cena 70%, záruční doba 10%, termín dokončení 10% a výše smluvní pokuty za prodlení dodavatele s plněním předmětu smlouvy 10%. I přesto, ţe se jeví

desetiprocentní

ohodnocení jako malé, při konečném hodnocení i tato poměrně malá váha dokáţe zvrátit celou soutěţ ve prospěch spekulativní nabídky. A v případě, ţe celých 30% hodnocení závisí na neomezených kritériích, můţe se dokonce stát, ţe zvítězí nabídka s nejvyšší cenou. Rozhodně ale nelze říci, ţe by zadavatel získal nejlepší nabídku.

90

Po účinnosti Příkazu č. 2/2009, který ukládal povinnost pouţití ekonomické výhodnosti jako hodnotícího kritéria to některé pozemkové úřady řešily tím, ţe sice pouţily dílčí hodnotící kritéria, ale stanovily jejich omezení. Nutno podotknout, ţe omezení v rozumné míře. Tak např. omezení u záruky na stavební práce bylo 60 měsíců. Omezení 150-ti měsíci jiţ není omezením, ale dává moţnost spekulacím. Pokud tedy byla omezení nastavena v racionální míře, běţně se stávalo, ţe všichni uchazeči dali její horní hranici, a tak se de facto soutěţilo podle nejniţší nabídkové ceny. Příkaz č. 9/2010 umoţnil pouţití nejniţší nabídkové ceny jako hodnotícího kritéria, k čemuţ se některé pozemkové úřady vrátily. Nicméně i nadále zůstávají úřady, které ekonomickou výhodnost nabídky dále pouţívají.

10.3.1

Sankce jako hodnotící kritérium

Problematika nastavení hodnotících kritérií je poměrně sloţitá, ale pokusíme se alespoň na jednom z nich poukázat na její sporné vyuţití. Snad nejrozšířenějším hodnotícím kritériem je sankce. Sankce za nedodrţení termínu, sankce za neodstranění vady, sankce za nedodrţení dílčí etapy prací atd.. Vypovídací hodnota dílčího kritéria hodnocení představovaného smluvní pokutou je tedy ve vztahu k předmětu zakázky poměrně problematická, protoţe uvedené kritérium se netýká kvality provedení veřejné zakázky, nýbrţ paradoxně následků jejího řádného a včasného neprovedení. Výběr uchazeče na základě příslibu vysoké sankce za řádné neplnění zakázky se tak míjí se samotnou podstatou a smyslem pouţití dílčích hodnotících kritérií při výběru nejvhodnější nabídky (GRULICH, 2010, str. 162). Ani stanovení maximální výše smluvní pokuty problém neřeší. Pak je pochopitelné (a je to uvedeno na příkladech z praxe), ţe uchazeči nabídnou zadavatelem maximálně určenou výši. Z výše uvedeného je zřejmé, ţe pouţití smluvní pokuty jako dílčího hodnotícího kritéria je naprosto nevhodné. 91

10.4 Dílčí shrnutí Pokud shrneme výše uvedené, tak jak z textu vyplývá, nejlepším hodnotícím kritériem (moţná ne vţdy ideálním) je nejniţší nabídková cena. Zadavatel by si měl jiţ v zadávací dokumentaci stanovit jakou poţaduje záruční dobu, jaká bude výše smluvní pokuty za prodlení s předáním díla, v jakém termínu musí být zakázka realizována atd.. Samozřejmě vţdy s přihlédnutím ke konkrétní zakázce. Jakékoliv „soutěţení― není racionální. Znovu je nutné připomenout, ţe se jedná o opakované zadávání obdobných zakázek u jednoho zadavatele. Pokud jsou pak nastavena v přijatelné míře kvalifikační kritéria, dostane se zadavateli dostatečné mnoţství nabídek, a s tím související nízká cena. Právě vhodně nastavená a nediskriminační kritéria jsou moţná tím nejdůleţitějším úkonem zadavatele. Protoţe bez nich jsou ostatní úkony v zadávacím řízení, pokud na jejich základě nabídku podá jeden uchazeč, úplně zbytečné. Co v této práci není zmíněno (s ohledem na její rozsah) je i postup zadavatele při samotném zadávacím řízení. Tímto jsou myšleny následující principy: V případě chybějících dokladů si vyţádat jejich doloţení, vylučovat uchazeče jen v nejnutnějších a nezbytných případech. Pokud zadavatel pouţívá jako hodnotící kritérium pouze nejniţší nabídkovou cenu, tak v odůvodněných případech vyzývat uchazeče ke zdůvodnění mimořádně nízké nabídkové ceny. A samozřejmě jiţ zmíněné další okolnosti: Dostatečná doba na přípravu nabídky uchazečem, zadávací dokumentace zdarma a vyváţené obchodní podmínky. Na závěr si snad tedy můţeme dovolit říci, ţe Pozemkový úřad Prostějov se vţdy snaţí postupovat dle výše uvedených zásad. Provedené výpočty by toho měly být důkazem. Jak je tedy zřejmé, tato opatření jsou velmi jednoduchá, velmi snadno aplikovatelná a neměl by tedy být problém v jejich aplikaci. Analyzovat proč někteří zadavatelé pouţívají losování, stanovují diskriminační kvalifikační podmínky, umoţňují při hodnocení dle ekonomické výhodnosti pouţití

92

nepřiměřených záruk atd., je velmi sloţité. Zda se jedná o neznalost pravidel, stereotypy, neochotu měnit zavedené postupy a v tom nejhorším případě pak snaha o manipulaci soutěţí ve prospěch spřízněných firem, či dokonce korupční praktiky.

93

11 Diskuze V následující

části

předkládá

autor

k diskuzi

dosaţené

výsledky

a

vyhodnocení vymezených hypotéz. Provedené výpočty a na tyto výsledky navazující samotný text práce jednoznačně prokázal, ţe se stoupajícím počtem uchazečů se sniţuje předpokládané cena. Pokud by měl navrhnout doporučení, jak toho dosáhnout, je to velmi jednoduché (v předchozím textu se tyto poznatky jiţ dají najít): 

Sníţit hranici při které se musí vypsat transparentní soutěţ.



Nejniţší nabídková cena jako hlavní kritérium.



Vše o zakázce zveřejňovat na internetu, včetně přiměřených soutěţních lhůt.



Nestanovovat diskriminující kvalifikační kritéria.



Internetové aukce.

Tato doporučení nejsou převratná a víceméně je doporučují všichni, kteří se zadáváním veřejných zakázek zabývají (NERV, Transparency International a další). Kromě toho jejich aplikace není pro zadavatele zatěţující. Proč se zatím nepodařilo prosadit do zákonné úpravy, nechávám bez odpovědi. Zvláště první bod je zcela zásadní. Prostřednictvím veřejných zakázek malého rozsahu, velmi vágně formulovaným zákonem odkazem na povinnost dodrţování

zásad

transparentnosti,

rovného

zacházení

a

zákazu

diskriminace, je ročně vynaloţeno velké mnoţství veřejných prostředků. To potvrzují i autoři Ţebříčku ministerstev dle kvality zadávání veřejných zakázek (ZINDEX, 2010, str. 2), kdy právě na ministerstvech je 67% zakázek realizováno mimo Informační systém o veřejných zakázkách. Jestliţe je jako v případě MZe toto zadávání ošetřeno interním předpisem, pak je to jistě v pořádku. Ale na druhou stranu, i na MZe probíhá skutečná soutěţ u těchto zakázek aţ od roku 2009. Ale kolik veřejných institucí, včetně velkého počtu obcí které jsou zadavateli takto veřejné zakázky malého rozsahu zadává? Měla by být

stanovena povinnost uveřejnit na jednotném

internetovém portále alespoň velmi krátké oznámení i o těchto zakázkách

94

(např. od limitu 100 000 Kč) s tím, ţe podrobnější informace si uchazeč najde na konkrétních stránkách příslušného zadavatele – profilu zadavatele. Jako druhé nejdůleţitější opatření shledávám zveřejňování informací o celém průběhu zadání veřejné zakázky na internetu. Pak jsou jiţ sami uchazeči (případně organizace se tímto problém zabývající) schopni odhalit a případně poukázat na nestandartní způsob zadání. Od diskriminujících kvalifikačních podmínek, přes hodnocení, průběh soutěţe aţ po samotné vyhodnocení zakázky. Dokonce i pokud budou zveřejňovány dodatky k vítězné smlouvě, mohlo by to být bráno jako ochrana proti mnohdy dodatečnému a zejména nadbytečnému navyšování ceny. V případná aplikace výběru nejvhodnější nabídky dle nejniţší nabídkové ceny, např. povinně u podlimitních zakázek, by dle názoru autora přinesla jednoznačně kladné výsledky. To ţe je hodnocení dle ekonomické výhodnosti problematické dokládá i JURČEKOVÁ (2011, str. 57), dle které u 9 % veřejných zakázek se v kritériu ekonomické výhodnosti nabídky vyskytly základní chyby výběru dílčích hodnotících kritérií, tedy výběru zcela chybných hodnotících kritérií. Pokud do těchto základních chyb zahrneme i kritérium

„Splatnost

daňových

dokladů―,

zvýší

se

procentuální

část

nevhodné skladby základního hodnotícího kritéria ekonomické výhodnosti nabídky na 13 %. Velká část veřejných VZ pak neměla definována a správně specifikována kritéria i přesto, ţe jejich výběr byl správný a optimální. Z tohoto důvodu se autor domnívá, ţe koncept nejniţší nabídkové ceny je správnější. Dokonce dle vlastních zkušeností můţe konstatovat, ţe právě výběr korigovaný různými „pseudokritérii― vede k výběru mnohem draţších nabídek. Právě otevřenost, je to co veřejným zakázkám v Česká republice chybí. Přeci pokud zadavatel nic neskrývá, není problém informace o zakázce zveřejnit. Případně tato otevřenost působí navíc jako prevence proti těmto jevům. Nepochybně výše uvedená doporučení nebudou fungovat v prostředí, kde není důsledně oddělena veřejná správa od politického vlivu. Právě tyto politicko-lobbistické praktiky stále velmi silně působí tak, ţe se zakázky utvářejí pod tímto tlakem. Určitý vliv na výskyt tohoto negativního jevu má skutečnost, ţe potencionální investoři veřejných prostředků (budoucí 95

zadavatelé) připravují ţádosti o financování projektů, zejména z fondů Evropské unie, pod časovým tlakem a spoléhají často na pomoc vlivných externích poradců. Ovšem tito poradci nebývají tak nezávislí jak se prezentují. Časté jsou pak i nepřímé intervence politiků do výběru projektů i jejich realizátorů. Autorovi tak nezbývá neţ vyzvednout dobré příklady, jakými jsou město Semily, kdy (ŠVEHLA, 2009) uvádí, ţe městský úřad tak díky novému transparentnímu způsobu zadání z necelých čtyřiceti milionů ročně na investice umí díky dobré organizaci tendrů ušetřit skoro čtvrtinu. A při totoţných nákladech na zadávací řízení! To naprosto odpovídá autorovým předpokladům o moţných úsporách při zadání. Pokud bychom podobné úspory dosáhly v celé komunální sféře, dostáváme se na částku 150 mld.! K podobným výsledkům dochází i (KOHOUT, 2011), dle kterého by ušetřené peníze smazaly většinu schodku státního rozpočtu. Zároveň dle jeho názoru určitá část zakázek není podplacená, ale prostě jen neefektivní. Podobný názor zastává i (PAVEL, 2009), kdy důvodem značných ztrát mohou být jak korupční praktiky, tak i nepochopení logiky celého institutu veřejných zakázek. Zároveň neúčelné a nehospodárné vynakládání veřejných zdrojů vede ke sníţení důvěry veřejnosti a legitimity veřejné správy. Zcela opačným příkladem je bohuţel autorovo bydliště – Prostějov. Ten nejen, ţe obdrţel půlmilionovou pokutu od Úřadu pro hospodářskou soutěţ za výstavbu aquaparku, ale byl jiţ mnohokrát prošetřován právě v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek. Pokud občané (voliči) tolerují takové jednání i v komunální politice, která se jich bezprostředně dotýká, rozhodně nebude upřímná snaha tento problém řešit. Jak na komunální, tak na celorepublikové úrovni.

96

12 Závěr Tématem práce je zadávání veřejných zakázek na Ministerstvu zemědělství. Práce byla zaměřena na analýzu a hodnocení příkazů ministra, které spolu se zákonem o veřejných zakázkách vytváření prostředí pro zadavatele u tohoto ústředního orgánu státní správy, kterým v tomto případě byl Pozemkový úřad Prostějov. Hlavním cílem bylo prokázání, zda spolu souvisí počet uchazečů s nabídkovou cenou, případně navrhnout řešení jak dosáhnout právě vyšší účasti v zadávacích řízeních. V první teoretické části, po zhodnocení zákonné regulace, je nutno konstatovat, ţe ačkoli by skutečným smyslem procesu čerpání veřejných prostředků formou zadávání veřejných zakázek mělo být dosaţení co největší hodnoty za peníze daňových poplatníku, ne vţdy tomu tak je. Samozřejmě pokud zadavatel sleduje primárně jako svůj cíl efektivní zadávání veřejných zakázek, můţe jej plnit bez ohledu na danou legislativu. Druhá, praktická část, jejímţ těţištěm jsou výpočty, nicméně na praktickém příkladu Pozemkového úřadu Prostějov ukazuje, ţe lze i za současných legislativních podmínek zadávat veřejné zakázky tak, aby veřejné zdroje byly účelně a hospodárně vyuţity. Právě realizované výpočty jsou důkazem, ţe daná efektivita není nereální. V případě, ţe ji vztáhneme k počtu uchazečů a z toho vycházející procentuelní úspoře mezi předpokládanou a nabídkovou cenou, jsou výsledky opravdu jednoznačné. Celková úspora na MZe, při dodrţení zde uvedených principů, respektive v případech kdy jsou jako zadavatelé pozemkové úřady, by se mohla pohybovat dle autorova odhadu okolo částky 200 mil. Kč. Coţ činí cca 2,5 mil. Kč na jeden pozemkový úřad. A to není nereálná částka. Nepochybně, a to je v textu také několikrát zmíněno, není třeba novelizovat zákon, aby bylo zadávání veřejných zakázek transparentnější. Ještě jednou se vrátíme k v úvodu zmiňovanému a kladně hodnocenému internetovému portálu www.verejnyportal.cz. Aby mohli zadavatelé, tedy města a obce, systém plně vyuţívat, musí dodrţet jedinou podmínku: Zveřejnit kompletní průběh zakázky na internetu, a to včetně výsledku výběrového řízení a uzavřené smlouvy i s dodatky. Uchazeči tak mají zajištěnu účast v naprosto 97

transparentním řízení a vědí, ţe podání nabídky má smysl. Moţná právě toto je tím „problémem― proč se do systému zapojilo zatím pouze cca 40 měst a obcí, přestoţe jde o velmi jednoduchou aplikaci. Převáţná většina zadavatelů prostě nemá zájem na tom, aby zveřejnila něco víc, neţ ukládá zákon. Zda se tak děje ze stereotypu, nebo cíleně, není tématem této práce. Snad ale novela alespoň částečně pomůţe. I kdyţ zaznívají obavy, ţe se zejména s ohledem na sníţení limitu zahltí radnice a úřady nesmyslným papírováním, lze se s tím, jak je vidět na příkladu mnohých zadavatelů vypořádat. Ti jiţ dnes dobrovolně sniţují limity pro vypsání veřejné zakázky. Také krajské úřady nabízejí obcím při zadávání zakázek pomoc. Důleţité je však, aby zejména Ministerstvo pro místní rozvoj připravilo pro úřady a obce šablony na jednotlivé postupy, jak nově zakázky vypisovat. Ať i starostové menších obcí jim porozumí. Neméně

důleţité je nebránit se nových

způsobům zadání. To ţe např. cesta elektronických aukcí se osvědčila, dokládají příklady mnohých měst. Cesta k zefektivnění nakládání s veřejnými prostředky nevede pouze přes tvoření nové právní úpravy, či kladení nových nepřiměřených povinností na zadávající osoby je zřejmé. Veřejné zakázky jsou manipulovány nebo špatně zadány mnohdy právě díky sloţitosti tohoto sytému a také tím ţe k některým informacím má přístup jen úzká skupina osob. Nejlepším nástrojem ke zlepšení stavu je právě minimum neveřejných informací. Nepochybně zákonná regulace veřejných výdajů bude jistě ještě velmi dlouho potřebná. Tento systém ale nebude fungovat, dokud nebudou vyvozovány adekvátní závěry z předraţených, účelově zadaných a jinak zmanipulovaných zakázek. Avšak i při zjištění pochybení zadavatele jsou pokuty Úřadu pro ochranu hospodářské soutěţe dávány na spodní hranici. Je sniţována role Nejvyššího kontrolního úřadu. Zadavatele zpochybňují jeho kontrolní závěry poukazující na nehospodárnost argumentem, ţe při zadání veřejné zakázky nebyl porušen zákon. To můţe být často pravda, neboť zákon o veřejných zakázkách brání plýtvání veřejnými prostředky jen částečně. Nicméně i po novele, případně po dalších novelách, které zcela jistě přijdou to nakonec bude stejně záleţet na těch, kteří zakázky vypisují. Snad jim ve

98

snaze zprůhlednit rozdělování peněz skrze veřejné zakázky nebude nikdo a nic bránit. K tomu je však třeba víc neţ dobrý zákon, musí se změnit klima společenského prostředí, které je také jedním z klíčových faktorů ztrát ve veřejných financích. Pouze, byť precizně zpracované normy, nedokáţí zabránit těmto ztrátám. Je třeba také změnit systémový přístup k přípravě a realizaci veřejných zakázek. Pouhá aplikace zákona o veřejných zakázkách o veřejných zakázkách neposkytuje konečným příjemcům finančních prostředků – zadavatelem veřejných zakázek – „alibi― o správném hospodaření. Mnohem větší význam má skutečné řízení, hodnocení, zpracování statických výstupů a zejména ověření způsobilosti výdajů. Zde je prostor pro aktivnější práci jednotlivých

správců

rozpočtových

kapitol.

Skutečné

hospodaření

s veřejnými prostředky, zejména jejich řízení a monitorování, má v tuzemsku stále malou tradici. Naprosto zanedbán je systém vzdělávání pracovníků, kteří se zadáváním veřejných zakázek zabývají. Sluţební zákon jenţ by byl řešením je v nedohlednu. Hlavním cílem všech opatření by mělo být efektivnější vyuţití veřejných prostředků prostřednictvím otevřeného a nestranného výběru nejvhodnější nabídky v konkurenčním prostředí. Po více neţ 15 letech praktické aplikace zákona o veřejných zakázkách lze pouze konstatovat, ţe tohoto cíle dosud nebylo ani zdaleka dosaţeno.

99

13 Seznam použitých zdrojů 13.1

[1]

Literární zdroje

JURČÍK, R., OSTŘÍŢEK, J.: Veřejné zakázky a veřejně-soukromá

partnerství. Učebnice - cvičebnice s příklady do cvičení. 1. vyd. Brno: MZLU v Brně, 2008. 242 s. ISBN 978-80-7375-159-3. [2] JURČÍK, R.: Zadávání veřejných zakázek a udělování koncesí v ČR a v EU. Praha: C.H.Beck, 2007. 571 s. 1. ISBN 978-80-7179-575-9. [3] KRČ, R., MAREK, K., PETR M.: Zákon o veřejných zakázkách a koncesní zákon s komentářem. 2. podstatně přepracované a doplněné vydání. Praha: Linde, 2008. 701 s. ISBN 978-80-7201-711-9. [4] KUBANOVÁ, J.: Statistické metody pro ekonomickou a technickou praxi. Bratislava: Statis Bratislava, 2003. 247 s. ISBN 80-85659-31-X [5] HINDLS, R., HRONOVÁ, S., NOVÁK, I.: Metody statistické analýzy pro ekonomy. Praha: Management Press Praha 2000. 2. přepracované vydání. 258 s. ISBN 80-7261-013-9. [6]

ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK M., MACHUREK, T.: Zákon o

veřejných zakázkách s komentářem. 1. vydání. Praha: ASPI – WOLTERS KLUWER, 2006. 524 s. ISBN 80-7357-213-3. [7]

ŠEBESTA, M., PODEŠVA, V., OLÍK M., MACHUREK, T.: Zákon o

veřejných zakázkách s komentářem. 2. vydání. Praha: ASPI – WOLTERS KLUWER, 2011. 648 s. ISBN 978-80-7357-636-3. [8] DVOŘÁK, D., SERAFÍN, P.: Veřejné zakázky ve stavebnictví. 2. vydání. Praha: Linde, 2011. 423 s. ISBN 978-80-7201-843-7. [9]

KRUTÁKOVÁ,

L.,

KRUTÁK,

T.:

Zákon

o

veřejných

zakázkách

s komentářem a příklady: právní stav k 1.1.2007. 1. vydání. Olomouc: ANAG, 2007. 479 s. ISBN 978-80-7263-0.

100

[10] FUKS, K.: Mikroekonomie – základní kurz. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita v Brně, 1999. 177 s. ISBN 80-210-2191-8. [11] KASPŘÁKOVÁ, H:. Zadávání veřejných zakázek ve veřejné správě. Zlín, 2011. 80 stran. Diplomová práce (Ing.). Univerzita Tomáše Bati ve Zlíně. Fakulta managementu a ekonomiky. [12]

JURČEKOVÁ, P.: Ekonomická výhodnost nabídek - návrh vhodného

modelu dílčích kritérií hodnocení veřejných zakázek. Brno, 2011. 60 stran. Diplomová práce (Ing.). Mendelova univertita v Brně. Provozně ekonomická fakulta.

13.2

Zákony a předpisy

[13] Zákon č. 136/2006 Sb., o veřejných zakázkách. [14] Zákon č. 136/2004 Sb., o veřejných zakázkách. [15] Zákon č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek.

13.3

Ostatní zdroje

[16]

GRULICH, T.: Veřejné zakázky – smluvní pokuta jako hodnotící kritérium. duben 2010, Právní fórum (Wolters Kluwer ČR, a.s.), číslo 4. [17] Sněmovní tisk 370 část č. ¼ Novela zákona o veřejných zakázkách. Dostupné z WWW: . [18] BENÁŠEK, M.: Veřejné zakázky malého rozsahu. Právní rádce, 2007, č.1, str. 43, ISSN 1210-4817. [19]

FIDLER, V.: Velká novela ZVZ je v Poslanecké sněmovně. Veřejné

zakázky. 2011, č 3, str. 12, ISSN 1803-6724.

101

[20] FIDLER, V.: Vybrané otázky novely ZVZ. Veřejné zakázky. 2010, č 5, str. 18, ISSN 1803-6724. [21]

FIDLER, V.: Novela zákona o veřejných zakázkách. Veřejné zakázky.

2009, č 6, str. 12, ISSN 1803-6724. [22] HOMOLOVÁ, Š.: Podrobné informace k rozsáhlé novele ZVZ účinné od 15. září 2010. Veřejné zakázky. 2010, č 4, str. 12, ISSN 1803-6724. [23] HOMOLOVÁ, Š.: Podrobně ke změnám zákona o veřejných zakázkách od 1. ledna 2010. Veřejné zakázky. 2010, č 1, str. 12, ISSN 1803-6724. [24]

HOMOLOVÁ, Š.: Vymezení požadavků zadavatele – 4. část. Veřejné

zakázky. 2010, č 5, str. 22, ISSN 1803-6724. [25] MAREK, K.: K zásadám zadávání veřejných zakázek. Právní rádce, 2007, č.1, str. 51, ISSN 1210-4817. [26]

HOMOLOVÁ, Š.: Chyby v zadání vedou k dalším chybám a

netransparentnosti. Veřejné zakázky. 2011, č 5, str. 28, ISSN 1803-6724. [27]

MIKLÍK, Z.: Elektronizace zadávání je efektvním řešením. Veřejné

zakázky. 2011, č 2, str. 19, ISSN 1803-6724. [28] EGER, A.: Elektronická aukce zlevňuje zakázky. Veřejné zakázky. 2010, č 3, str. 8, ISSN 1803-6724. [29] POLÁŠKOVÁ, N., ČAPKOVÁ, H.: Volba vhodných hodnotících kritérií a stanovení vah – 1. část. Veřejné zakázky. 2009, č 4, str. 15, ISSN 1803-6724. [30]

DVOŘÁK, D.: Veřejné zakázky v ČR slaví 100 let. Veřejné zakázky.

2009, č 3, str. 12, ISSN 1803-6724. [31] PAVEL, J.: Zakázky malého rozsahu v České republice. Transparency International. Praha, 2009, ISBN: 978-80-87123-12-6 [32]

PAVEL, J.: Analýza vlivu konkurence na cenu. Politická ekonomie.

Praha, 2010, č. 3, str. 342, ISSN 0032-3233

102

13.4

Internetové zdroje

[33] Doporučení subkomise NERV proti korupci – Veřejné zakázky, [online] 2010 [cit. 2011-10-28]. Dostupné z WWW: . [34] NERV – Boj proti korupci - sborník, [online] 2011 [cit. 2011-10-28]. Dostupné z WWW: . [35] O ministerstvu, [online] 2010 [cit. 2011-10-28]. Dostupné z WWW: . [36] Žebříček ministerstev dle kvality zadávání veřejných zakázek, [online] 2010 [cit. 2011-10-28]. Dostupné z WWW: . [37] Ministerský návrh novely zákona o veřejných zakázkách, [online] 2011 [cit. 2011-10-28]. Dostupné z WWW: . [38] Stanovisko Platformy pro transparentní veřejné zakázky k současnému stavu projednávání novely zákona o veřejných zakázkách, [online] 2011 [cit. 2011-10-28]. Dostupné z WWW: . [39] Efektivnost fungování kontrolních systémů veřejných zakázek v České republice, [online] 2011 [cit. 2011-10-28]. Dostupné z WWW: .

103

[40] Novela zákona o veřejných zakázkách, [online] 2011 [cit. 2011-10-28]. Dostupné z WWW: . [41] ŠÍDLO, J.: Česká losovačka ţije. HN IHNED [online], 2011, srpen [cit. 28.10.2011]. Dostupné z WWW: . [42] Švehla, M.: Respekt [online], 2009, č. 47/2009, listopad [cit. 28.10.2011]. Dostupné z WWW: . [43] PŠENIČKA, J.: Konec české betonové cesty, Ekonom, č. 26, červenec 2010, [cit. 2011-10-28]. ISSN 1210-0714 Dostupné z WWW: . [44] Ušetří novela peníze, které stát proplýtvá?, [online] 2010 [cit. 2011-1028]. Dostupné z WWW: . [45] KAISER, D.: Z veřejných zakázek odteče bokem až 60 miliard přiznává ministr, [online] 2010 [cit. 2011-11-28]. Dostupné z WWW: . [46] KOHOUT, P.: Bez korupce by nebyl schodek rozpočtu, [online] 2010 [cit. 2011-11-28]. Dostupné z WWW: . [47] BLAŢEK, V.: Velké zakázky se losují dál, vládě navzdory, [online] 2010 [cit. 2011-11-28]. Dostupné z WWW: .

104

Seznam tabulek Tabulka 1 Minimální doporučené hodnoty kvalifikačních předpokladů Tabulka 2 Vybrané 90% intervaly spolehlivosti Tabulka 3 Vybrané 90% intervaly spolehlivosti Tabulka 4 Vybrané 90% intervaly spolehlivosti Tabulka 5 Vybrané 90% intervaly spolehlivosti Tabulka 6 Meziroční přírůstek HDP a průměrná úspora

105

Seznam grafů Graf 1 Podíl jednotlivých typů veřejných zakázek na PÚ Prostějov v roce 2008 Graf 2 Podíl jednotlivých typů veřejných zakázek na PÚ Prostějov v roce 2010 Graf 3 Vývoj počtu nabídek Graf 4 Úspora na zakázce – přímková regrese Graf 5 Úspora na zakázce – pás spolehlivosti Graf 6 Úspora na stavební zakázce – přímková regrese Graf 7 Úspora na stavební zakázce – pás spolehlivosti Graf 8 Vývoj počtu nabídek na veřejné zakázky malého rozsahu Graf 9 Úspora na veřejné zakázce malého rozsahu – přímková regrese Graf 10 Úspora na veřejné zakázce malého rozsahu – pás spolehlivosti Graf 11 Úspora na zakázkách na sluţby – přímková regrese Graf 12 Úspora na zakázkách na sluţby – pás spolehlivosti Graf 13 Úspora na zakázce v závislosti na růstu HDP

106

Seznam příloh 1. Organizační struktura Ministerstva zemědělství 2. Pozemkový úřad Prostějov – statistika výdajů dle zdrojů 3. Úspora u zakázek na Pozemkovém úřadu v Prostějově mezi lety 20032011

107