Informace o modernizaci a restrukturalizaci řízení institucí v rámci resortu Ministerstva zemědělství
Praha 10.6. 2011
1
I. Úvod: Modernizace a restrukturalizace institucí a úřadů MZE je komplexní změna systému legislativy a řízení institucí v sektoru Ministerstva zemědělství. Stala se součástí vládního prohlášení. Zemědělská politika je ve vztahu k vypláceným dotacím z Evropské Unie jedinou politikou, která je společná pro všechny země Evropské Unie. Komplexní změna systému vyžaduje celkovou změnu koncepce zemědělské legislativy, která bude účině zavádět přímo aplikovatelná nařízení Rady a nařízení Evropské komise. Bude posílen význam národní legislativy v oblasti kontrol bezpečnosti potravin a legislativy v oblasti pozemkového práva a vlastnických vztahů. Provedením změn v sektoru zemědělství předpokládáme v příštích čtyřech letech dosáhnout úspor ve výši 30% v běžných výdajích a dojde ke snížení nákladů na straně klientů-zemědělců. II. Vize:
Modernizace a restrukturalizace institucí a úřadů MZE je komplexní změna systému legislativy a řízení institucí v sektoru Ministerstva zemědělství Po změně systému bude celý systém institucí a úřadů řízen ministrem. Bude zajištěna efektivita úřadu zvýšením účinnosti procesů. Efektivita práce bude zajištěna nižším počtem organizačních složek státu a procesní změnou organizace práce. Organizační struktura samotného ministerstva bude reflektovat současný stav a nároky. Zemědělská legislativa bude významně jednodušší, přijímání změn bude pružnější. Sníží se počet zákonů. Bude vypracován legislativní postup pro přímou implementaci EU zemědělské legislativy do českého právního prostředí. Pozemkové úřady budou samostatnou účetní jednotkou a budou řešit komplexní agendu v oblasti pozemkových úprav, restitucí a ukončení prodeje státní zemědělské půdy. Zvýší se úroveň služeb pro konečné „klienty“ – zemědělce. Kontrola dotací bude účinná. Státní poradenský systém bude odborný, a jasně vyhraněný směrem ke GAEC (Správná zemědělská a environmentální praxe) a Cross-Compliance (kontrola podmíněnosti, na jejímž základě jsou vypláceny dotace). Aplikovaný výzkum bude řešit výzkumné úkoly, které prokazatelně a jednoznačně zvyšují konkurenceschopnost českého zemědělství. Na financování 2
se budou podílet soukromé zdroje, část výzkumu bude privatizována. Výsledky výzkumu budou rychle použity v praxi a budou přinášet další ekonomický prospěch. III. Výchozí situace:
Současný stav řízení celého sektoru Ministerstva zemědělství je těžkopádný. Některé instituce (Státní zemědělský intervenční fond a Pozemkový fond) přímo nepodléhají ministrovi, i když je za jejich činnost odpovědný. Současná zemědělská legislativa se vyvíjí do dnešního dne na základě zákonů, přijatých ještě před vstupem do Evropské Unie neustálými novelizacemi, a tím se stává komplikovaná, objemná a nepřehledná. V resortu ministerstva je 23 OSS (Organizačních složek státu) a 7 VVI (Veřejných výzkumných institucí), (zdroj. Kapitolní sešit návrh rozpočtu na rok 2011). Mimo tuto strukturu jsou dvě významné organizace (Státní zemědělský intervenční fond a Pozemkový fond). Pozemkové úřady jsou v současnosti začleněny do struktury MZE. Kontrola dotací probíhá duplicitně a není koordinována. Počet kontrol překračuje požadovaný rámec Evropské Unie. Současná kontrola není efektivní (viz. Audity EU Komise a korekce). Státní poradenský systém je příliš široký a není cílen na poradenství ve smyslu nařízení Komise č. 73/2009. Aplikovaný výzkum je 100% financován z veřejných zdrojů. Struktura a výsledky výzkumu plně neodpovídají poptávce v zemědělské praxi a případné dosažené výsledky jsou zaváděny do praxe zdlouhavě.
IV. Základní cíle modernizace a restrukturalizace sektoru zemědělství:
Úspora finančních prostředků a snížení počtu zaměstnanců: - Dle státního rozpočtu je limit zaměstnanců v sektoru zemědělství 6 182 a výdaje jsou v souhrnu 5 134 560tis. Kč). - Snížení počtu zaměstnanců bude probíhat selektivně - nebude plošné a bude v souladu s modernizací sektoru. - Součástí úspor bude zánik Pozemkového fondu dle vládního usnesení č. 258 z roku 2008. - Předpokládané úspory v příštích čtyřech letech celkově ve výši 30% v běžných výdajích Zjednodušení zemědělské legislativy: - Zemědělská politika je jediná politika, která je přímo řízena Evropskou Komisí a Evropským Parlamentem. Současný stav zemědělské legislativy byl nastaven v době před vstupem ČR do EU v letech 2000-2002. - Revize legislativy a změna systému jsou proto oprávněné. 3
-
Systém musí být flexibilní a musí reagovat na přímo aplikovatelné právní normy EU (nařízení Rady a nařízení Komise). - Některé zákony v ČR jsou v současnosti nadbytečné (např. zákon o Ekologickém zemědělství, zákon o SZIF, atd.) a je možná přímá implementace Nařízení Komise právními normami nižšího řádu (vyhláška ministerstva, nařízení vlády). - Směrnice a jejich zapracování do zákonů je nutné prověřit s cílem zjednodušit legislativu a zapracovat do zákonů pouze nutné požadavky ze strany EU. Snížení byrokracie a odstranění duplicit, znovu nastavení systému kontrol zemědělských dotací: - Současný systém kontrol slučuje státní kontrolu a kontrolu dotací, vyplácených Státní zemědělský intervenční fond (SZIF). Hlavní kontrolní organizace jsou: SZIF, Státní veterinární správa (SVS), Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský (ÚKZUZ), Česká plemenářská inspekce (ČPI) a Státní rostlinolékařská správa (SRS), Státní zemědělská a potravinářská inspekce (SZPI) a MZE. Kontrolní činnost těchto institucí je v mnoha případech duplicitní a časově náročná jak na kontrolní orgány, tak na kontrolované osoby. - Cílem je oddělit kontrolu Evropských dotací od státní kontroly. Cílem je změnit zadání státní kontroly směrem k vyšší ochraně spotřebitelů v ČR před riziky, které vyplývají z globální ekonomiky a zároveň zvýšit efektivitu kontrol na základě analýzy rizik, nikoliv na principu předběžné opatrnosti. - Cílem je i snížit počet kontrolních návštěv u zemědělců a zvýšit efektivitu kontrolní činnosti v oblasti Evropských dotací. Přiblížení administrativy evropských peněz a poradenství blíže ke konečným klientům-zemědělcům: - Administrativa dotací z Evropské Unie probíhá prostřednictvím Státního zemědělského intervenčního fondu (SZIF). Regionální struktura SZIF vychází z územních jednotek pro EU, tj: NUTS II. V případě ČR to jsou vždy dva kraje, tj.7 územních jednotek. Zemědělci musí dojíždět za administrací projektů i více než 150 km, (např. SZIF v Českých Budějovicích odpovídá i za celý Plzeňský kraj). - Organizační struktura MZE obsahuje i tzv. AZV (Agentura pro zemědělství a venkov), které jsou umístěny v 66 místních pracovištích. - Změnou organizace bude dosaženo přiblížení administrativy dotací blíže k zemědělci a bude uchován poradenský systém.. Na tomto jednom místě v regionu bude koncentrován veškerý servis pro zemědělce (Státní zemědělský intervenční fond, Veřejný registr půdy (LPIS), Pozemkový úřad, státní poradenství- tzv.“e AGRIPOINT“) - Zemědělcům bude poskytnuta veškerá podpora, aby se postupně většina komunikace odehrávala v elektronické podobě. 4
Změna koncepce aplikovaného výzkumu v sektoru zemědělství: - Cílem změny je zvýšit podíl spolufinancování výzkumu soukromými finančními prostředky, stanovit přesnou státní objednávku pro výzkum a umožnit privatizaci výzkumných projektů a činností.
V. Oblasti modernizace a restrukturalizace Ministerstva zemědělství 1. Transformace Pozemkového úřadu a Pozemkového fondu 2. Restrukturalizace organizačních složek státu podřízených MZE 3. Převod kontrol Cross Compliance (CC) do působnosti platební agentury (Státního zemědělského intervenčního fondu) 4. Optimalizace klientského servisu Agentury pro zemědělství a venkov (AZV) v regionech 5. Optimalizace a modernizace aplikovaného výzkumu v rezortu Ministerstva zemědělství
1) Transformace Pozemkového úřadu a Pozemkového fondu Vize: Sjednotit výkon agendy týkající se zemědělských pozemků do jedné instituce, zkvalitnit a zefektivnit s tím související správní činnosti (výkon státní správy). Současný stav: Výkon agend je dle stávající právní úpravy rozdělen mezi tři subjekty institucionálně neuspořádaným způsobem. Mezi soustavu 77 pozemkových úřadů, které jsou orgány MZE, Pozemkový fond ČR s jeho odloučenými pracovišti (jde o právnickou osobu sui generis, která nemá postavení správního úřadu), a mezi Agentury pro zemědělství a venkov, které jsou odloučenými pracovišti MZE. Výkon agend týkajících se pozemků je upraven v řadě zákonů, a to velmi nesystémově. Úkoly jednotlivých institucí začleněných do uvedeného systému se rok od roku výrazně mění. Objem činnosti pozemkových úřadů narůstá (zejména z důvodu vyšších finančních prostředků určených pro realizaci pozemkových úprav), objem činnosti Pozemkového fondu klesá a nadále bude klesat v souvislosti s prodejem podstatného objemu státní zemědělské půdy, která je určena pro privatizaci. Cíle: Založení jedné státní instituce Pozemkového úřadu České republiky – organizační složky státu, s okresní/krajskou územní působností, která bude dlouhodobě vykonávat činnost státní správy v oblasti pozemkových úprav a vedení registru uživatelů půdy. Nově založený Pozemkový úřad dokončí proces privatizace státní 5
půdy a povede zbytkovou agendu Pozemkového Fondu po ukončení jeho činnosti.. Posílení kvality rozhodovací činnosti při výkonu státní správy. Legislativní úprava vedoucí k dořešení a ukončení restitučních procesů.
Popis cílového stavu: Realizací programu má být dosaženo zásadní institucionální transformace důležitých činností, za něž stát nese odpovědnost (a to i ve vztahu k Evropské Unii a jejím orgánům). Přesunutím výkonu agend do jedné instituce, která bude náležitě odborně a personálně vybavena, povede k vyšší kvalitě přijatých rozhodnutí. Dojde k revizi stávající legislativy a k její optimalizaci podle současných podmínek a požadavků veřejnosti. Dojde k urychlení pozemkových úprav, a tím i k posílení vlastnických vztahů k pozemkům. Stávající Pozemkový fond by měl být zrušen k 31. 12.2012 a jeho agenda, včetně agendy pozemkových úřadů by měla přejít na nový Pozemkový úřad počínaje 1.1.2013.
2) Restrukturalizace organizačních složek státu podřízených MZE Vize: Vytvoření dozorové organizace, která je efektivní, splňuje všechny legislativou vyžadované aktivity a je autoritou v oblasti státního dozoru nad bezpečností potravin a zemědělskou výrobou. Kontrola by probíhala pod jednou metodikou a inspektoři by identifikovali skutečně nebezpečné způsoby ohrožení bezpečnosti potravin v úplných začátcích potravinového řetězce. Současný stav: V současnosti je v sektoru Ministerstva zemědělství 23 organizačních složek státu, z toho 15 organizačních složek státu, které podléhají Státní veterinární správě, dále to jsou Státní veterinární správa, Ústřední kontrolní a zkušební ústav zemědělský, Česká plemenářská inspekce a Státní rostlinolékařská správa, Státní zemědělská a potravinářská inspekce a Ústav pro kontrolu biopreparátů a léčiv. Ústav pro hospodářskou úpravu lesů není předmětem transformace. Každá z institucí má svůj administrativní management, specifický systém kontroly, svoje laboratoře. Systém kontrolní činnosti je metodicky rozdílný. V současnosti neexistuje srovnání mezi jednotlivými kontrolními institucemi z pohledu jejich efektivity. Cíle: 6
Modernizace a restrukturalizace institucí ve smyslu dosažení maximální efektivity a snížení nákladů. Součástí toho je i reforma příslušné zemědělské legislativy a posuzování rizik. Integrace dozorových organizací bude transparentní a z hlediska kompetencí jednoznačná vůči kontrolovaným subjektům. Dojde ke zlepšení řiditelnosti systému ze strany MZE. Popis cílového stavu: Začleněním Krajských a městských veterinárních správ do Státní veterinární správy dojde k efektivnímu a ekonomickému řízení Státní veterinární správy. Další integrace Ústředního kontrolního a zkušebního ústavu zemědělského, České plemenářské inspekce, Státní rostlinolékařské správy, Státní zemědělské a potravinářské inspekce povede ke vzniku 3 organizačních složek státu specializovaných na kontrolu bezpečnosti potravin v procesu od zemědělské výroby. Budou odstraněny duplicity. Kontrolní organizace bude provádět pouze státní dozor a bude arbitrem v případě sporu o evropské dotace na základě zjištění nedodržení kontroly podmíněnosti. Centrální laboratoř zajistí kompletní servis pro kontrolní organizace.
3) Převod kontrol Cross Compliance (CC) do působnosti platební agentury Státní zemědělský intervenční fond (SZIF) Vize: Snížení administrativní a byrokratické zátěže prostřednictvím změny kontrolního systému CC.
zemědělských
subjektů
Současný stav: V současné době provádí kontroly CC 5 organizací, kontrolou CC je zatíženo dle dat MZE cca 7-8% z celkového počtu žadatelů o přímé platby a až na výjimky nejsou kontroly na místě koordinovány. Překryv kontrol na úrovni jednoho subjektu je minimální. Požadované kontrolní body jsou kontrolovány vícekrát, překrývají se s národními kontrolami. Kontrola CC prováděná kontrolní organizací fakticky spojuje 2 kontroly s dvěma odlišnými dopady, tj. každá je zároveň kontrolou národní a dochází k násobení případných postihů. Kontrolní organizace fakticky zatěžují žadatele nad rámec doporučeného rozsahu (1 den). Cíle: -
Koordinace a zvýšení kvality kontrol Omezení počtu a obsahového rozsahu kontrol na minimum stanovené nařízením Evropské komise. Změna stávajícího řešení provádění kontrol CC, vyjmutí kontrol z působnosti výše jmenovaných institucí a jejich převod do gesce platební 7
-
agentury v souladu s nařízením Evropské komise č. 1122/2009, kapitola 3, čl. 48. Změna přístupu k poradenskému systému v oblasti CC. Transparentní komunikace výsledků kontrol. Redukce nákladů na provádění kontrol odstraněním duplicit a překryvů (na 1/8 současných nákladů)
Popis cílového stavu: -
-
-
Kontroly CC jsou prováděny PA(Platební Agentura –SZIF) za podmínky dosažení stejné účinnosti ve vztahu k minimálním požadavkům na rozsah kontrol – snížení počtu kontrol s dopadem do systému dotací. Dojde z pohledu žadatele k zpřehlednění celého procesu kontroly CC – žadatel nebude „čekat“ na možnou kontrolu až do konce roku. Změněný režim kontrol bude vyžadovat zjednodušení kontrol, kontroly by měly proběhnout během jednoho dne – systém bude vyžadovat přiblížení možnostem žadatele (místo 5-ti odborníků – jeden expert). Maximum kontrol by mělo být řešeno administrativní cestou – minimalizace obtěžování klienta. Časová ztráta a vyvolané náklady z pohledu sektoru by byly snížené o 80+%.
4) Optimalizace klientského servisu Agentury pro zemědělství a venkov (AZV) v regionech Vize: Optimalizace klientského servisu AZV v regionech; optimalizace správy Veřejného registru půdy (LPIS) ve spolupráci s reformovaným Pozemkovým úřadem a vytvoření prostoru a struktur pro posílení poradenských sužeb v privátním sektoru. Současný stav: -
-
Současná podoba AZV je tvořena prakticky nezávislou strukturou na úrovni okresů. Z pohledu legislativou vynucených aktivit jsou AZV vytíženy nerovnoměrně v průběhu roku. Hlavní aktivity v oblasti administrace přímých plateb jsou fakticky zprostředkovávány pro SZIF. Kompetence pracovníků AZV je s ohledem na pravomoci SZIF limitována. Aktivity související s LPIS jsou často v rozporu s výkonem vlastnických práv. Poradenská role AZV je omezena na „nezávazné“ rady, zprostředkované privátním sektorem. Nejbližší kontaktní místo SZIF (fakticky z hlediska využití klientem důležitější) je na úrovni jednoho z krajských měst v organizační struktuře tzv. NUTS II. 8
Cíle: -Restrukturalizace procesů v AZV, agendy LPIS a SZIF s důrazem na maximální využití lidských zdrojů v AZV prostřednictvím vyhodnocení aktivit AZV v průběhu roku a možného sloučení agend. -Zjednodušení přístupu ke klientům; maximálně možný převod aktivit z regionálních odborů SZIF na AZV a rozšíření podmínek pro poradenství poskytované privátním sektorem. -Nová podpora asistovaného používání vzdáleného přístupu do registrů EAGRI. Popis cílového stavu: -
Optimalizace personálního obsazení – změna řízení, tlak na vytížení v průběhu celého roku. Kontaktní místa SZIF na místech současné AZV s maximem kompetencí a kvalifikace. Faktické přiblížení servisu klientům, přesun kontaktních míst z regionálních odborů (kraje) na úroveň okresů. Agenda LPIS bude více automatizována a uvedena do souladu s výkonem vlastnických práv. Funkční poradenský servis (resp. struktura a jeho poskytování). Redukce nákladů ve vazbě na skutečně poptávané funkce poskytované v regionech, odhad snížení provozních a osobních nákladů o 30% za současného zkvalitnění poskytovaných služeb.
5) Optimalizace a modernizace aplikovaného výzkumu v rezortu Ministerstva zemědělství Vize: Dosažení moderního a efektivního aplikovaného rezortního výzkumu na celoevropsky srovnatelné úrovni, kde vynaložené státní prostředky budou zhodnoceny nejen vlastními výstupy výzkumu a vývoje, ale přenosem do produkční sféry s ekonomickými a environmentálními efekty. Současný stav: Rezortní základna výzkumu a vývoje stále odráží stav vývoje českého zemědělství 60. a 70. let. V 90. letech došlo k nevýznamnému zeštíhlení portfolia ústavů, kdy jen některé „okrajové“ šly cestou privatizace, která však v mnoha případech znamenala postupný konec pracovišť (viz. VÚ Pohořelice aj.). Postupnou změnou orientace českého zemědělství, vstupem ČR do konkurenčního prostředí EU atd., došlo k potřebě přizpůsobit těmto změnám i prostředí českého zemědělského výzkumu, což se nestalo. 9
Cíle: -
-
Nová filosofie rezortního managementu AZV (Agentura pro zemědělství a venkov). Optimalizované portfolio rezortní výzkumné základny adresnou restrukturalizací subjektů výzkumu a vývoje s přímou vazbou na MZE ČR. Konečné efekty dosažené „reformou AZV“ v posílení konkurenceschopnosti českého zemědělství (návazný horizont). Úspora institucionální podpory výzkumu v roce 2012 - 50 mil. Kč, v roce 2013 - 100 mil. Kč, v roce 2014 - 250 mil Kč, která bude dosažena spoluúčastí na financování výzkumu ze soukromých zdrojů a částečnou privatizací.
Popis cílového stavu: Restrukturalizovaný příslušný odbor MZE bude nositelem nového přístupu (filosofie) „řízení“ rezortního výzkumu a vývoje. Národní agentura pro zemědělský výzkum (NAZV) bude vyčleněna mimo státní sféru a bude na základě objektivní potřeby zabezpečovat transfer požadavků produkční sféry, výkon vlastní administrace projektů i zpětnou vazbu do agrárního prostředí. Cílem je dosažení pružné stability efektivního rezortního výzkumu a vývoje významně kooperujícího se zahraničím a postaveného na mezioborové spolupráci (viz. biologické nebo lékařské vědy…), který bude produkovat výsledky využitelné pro zemědělskou veřejnost. Dojde ke snížení potřeby rezortních zdrojů do subkapitoly „zemědělský výzkum a vývoj“ a zároveň k možnosti spolufinancování systému velkými subjekty na agrární scéně
10
