Harry Nijkamp Harry Nijkamp is principal consultant bij CPS. Zijn expertisegebieden zijn onder meer governance, bestuurlijke samenwerking en passend onderwijs. E-mail:
[email protected]
POLICY GOVERNANCE BIEDT HANDREIKINGEN
Wordt passend onderwijs straks goed bestuurd? De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de nieuwe samenwerkingsverbanden passend onderwijs nemen fors toe. Zowel in het parlement als daarbuiten is de aarzeling merkbaar: worden die nieuwe samenwerkingsverbanden straks wel goed bestuurd? Kunnen de schoolbesturen met al die verschillende belangen wel tot goede samenwerking komen? Vanuit het denken over policy governance geeft Harry Nijkamp een aantal suggesties hoe het bestuurlijk kader voor de samenwerkingsverbanden in te richten.
B
ij de behandeling van het wetsvoorstel passend onderwijs drong de Eerste Kamer bij voormalig minister Van Bijsterveldt aan op een arbitragemogelijkheid voor schoolbesturen die het niet eens zijn met een besluit dat binnen het samenwerkingsverband is genomen. De minister zegde daarop toe een permanente landelijke arbitragecommissie in het leven te roepen. Blijkbaar liepen de senatoren niet over van vertrouwen in de bestuurlijke samenwerking binnen de samenwerkingsverbanden. De bal ligt nu op de helft van de schoolbesturen: zijn zij in staat eventuele onderlinge belangenconflicten te overwinnen of is het wantrouwen terecht? In dit artikel ga ik in op de zorgen over de bestuurbaarheid van de nieuwe samenwerkingsverbanden. Bovendien geef ik een aantal suggesties hoe het bestuurlijk kader voor de samenwerkingsverbanden in te richten. Specifiek ga ik daarbij in op het verschil tussen besturen en toezichthouden en de rolwisseling die dat verschil met zich meebrengt voor de bestuurders in het samenwerkingsverband. Die rolwisseling is nodig om in het samenwerkingsverband los te kunnen komen van het particuliere school(bestuurs)belang.
Juridisch kader Alle schoolbesturen in een regio moeten aangesloten zijn bij een samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband is daarmee van de schoolbesturen. Zij zijn de
16
MESO magazine t nummer 187 t december 2012
juridische eigenaren van de samenwerking én de morele eigenaren – maar daarover verderop meer. De schoolbesturen moeten gezamenlijk het ondersteuningsplan vaststellen. In dat plan is het voorgenomen beleid vervat ten aanzien van: t verdeling van de middelen; t inrichting van de ondersteuningsstructuur; t wijze waarop een dekkend aanbod wordt gegarandeerd; t de toelaatbaarheid tot het speciaal onderwijs; t de gevallen waarin leerlingen recht hebben op extra ondersteuning vanuit het samenwerkingsverband (arrangementen). De wet verplicht dat er een rechtspersoon is waarin deze samenwerking wordt geregeld. Verder is bepaald dat de functies van bestuur en toezicht moeten worden gescheiden, net zoals dat nu het geval is bij schoolbesturen, als gevolg van de Wet goed onderwijs, goed bestuur.
Belangen De vorming van de samenwerkingsverbanden is ingewikkeld, mede doordat er vaak tegengestelde belangen in het geding zijn. Een klein bestuur met weinig specialisten in eigen huis is gebaat bij een samenwerkingsverband met een expertisecentrum waarvan het gebruik kan maken als er ondersteuning nodig is. Een groot bestuur
Drie modellen voor samenwerkingsverbanden 1. In het verdeelmodel gaan alle middelen naar rato van het aantal leerlingen naar de schoolbesturen. Indien een leerling verwezen moet worden naar het speciaal onderwijs, betaalt een schoolbestuur dit zelf (‘de vervuiler betaalt’). 2. In het expertisemodel worden middelen (ook) ingezet op het niveau van het samenwerkingsverband ten behoeve van specialistische expertise en voorzieningen die de schoolbesturen gezamenlijk betalen. 3. In het professionaliseringsmodel wordt de focus verlegd van leerlingen (curatief ) naar leraren (preventief ), door leraren te professionaliseren en hun competenties in het omgaan met verschillen te vergroten. Hierbij worden weer meer middelen aan de schoolbesturen toebedeeld, maar is er wel een duidelijke ‘oormerking’ doordat de middelen gericht moeten worden ingezet voor dit doel.
tenzij uit solidariteit. Het verschil in belangen kan zich ook manifesteren in de manier waarop de middelen verdeeld worden. Een samenwerkingsverband kan kiezen uit drie verschillende modellen: het verdeelmodel, het expertisemodel of het professionaliseringsmodel. Een groot schoolbestuur zal eerder kiezen voor het verdeelmodel dan een klein bestuur; het risico op veel leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben kan binnen een groot bestuur gemakkelijker worden opgevangen dan bij een klein bestuur. Binnen het samenwerkingsverband kunnen de belangen van enerzijds reguliere schoolbesturen en anderzijds schoolbesturen uit voortgezet speciaal onderwijs (cluster 3 en 4) ook gemakkelijk botsen. Een clusterbestuur heeft er belang bij om de expertise binnen het speciaal onderwijs te behouden, om het van daaruit in te zetten in het regulier onderwijs. Het zal daarom streven naar behoud van werkgelegenheid voor de eigen ambulant begeleiders, aangezien de budgetten daarvoor vanaf 2016 naar het samenwerkingsverband gaan. Een regulier bestuur heeft belang bij zo veel mogelijk vrijheid als het gaat om de inzet van ambulante begeleiding. Het zal kwaliteit vooropstellen en tegen ‘gedwongen winkelnering’ zijn.
MESO magazine t nummer 187 t december 2012
Bestuurlijke inrichting
met meer specialisten in eigen huis zal niet zo snel geneigd zijn om aan zo’n expertisecentrum bij te dragen,
17
Rolwisseling Kortom: genoeg potentiële belangenconflicten die straks allemaal op de tafel van de samenwerkingsverbanden terechtkomen. Besturen kunnen geneigd zijn de oplossing van de belangentegenstellingen alleen in de structuur te zoeken door veel tijd en aandacht te besteden aan de besluitvormingsvarianten. Alleen sturen op macht en niet op inhoud zou echter een valkuil zijn. Een betere oplossing lijkt het om eerst gezamenlijk met alle schoolbesturen na te denken over een aantal uitgangspunten voor het samenwerkingsverband om vervolgens op grond hiervan een toezichtkader op te stellen. Met het opstellen van dit kader kunnen de schoolbesturen vooraf goed afspraken maken over hun eigen rol. Bestuurders zullen in eerste instantie geneigd zijn (te) dicht op het proces in het samenwerkingsverband te gaan zitten: het gaat immers om veel geld en de belangen(tegenstellingen) zijn groot. Het risico bestaat dan dat de directeur van het samenwerkingsverband voor de voeten wordt gelopen of dat hij willekeur gaat ervaren in het beleid. Het is van groot belang dat schoolbestuurders beseffen dat zij in het bestuur van het samenwerkingsverband: t een andere rol hebben, namelijk die van een toezichthoudend bestuur; t primair op het algemeen belang van het samenwer-
kingsverband moeten zijn gericht in plaats van op het particuliere belang van het eigen bestuur. Om deze rolwisseling te kunnen ondersteunen, kan het helpen om de volgende vragen te beantwoorden: t Waartoe is het samenwerkingsverband er? Wat is het ‘hogere’, waarde-geladen doel dat nagestreefd wordt, dat bovendien voor verbinding tussen de deelbelangen kan zorgen? t Wie is de doelgroep en welk beoogd resultaat wil het samenwerkingsverband voor die doelgroep bereiken? Welk effect zou er bereikt moeten worden en welke investering mag daar tegenover staan? t Wat is de handelingsruimte van de directeur van het samenwerkingsverband? Wat wordt acceptabel geacht en wat niet? Hoe ziet de verantwoordingscyclus eruit? t Hoe wil het bestuur van het samenwerkingsverband zelf te werk gaan? Wat ziet ze als haar essentiële taak en welk gedrag hoort daarbij? Hieronder werk ik deze vragen verder uit, waarbij ik me heb laten inspireren door de ideeën over policy governance.
Een gezamenlijk doel als verbindende kracht Een samenwerkingsverband van schoolbesturen met verschillende belangen en achtergronden heeft een geza-
Policy Governance Policy Governance is een model voor het vormgeven en inrichten van besturen, ontwikkeld en beschreven door John Carver. Het model geeft richtlijnen voor het formuleren van beleidsuitspraken, de zogenaamde ‘policies’ (vandaar ook de naam). Die beleidsuitspraken gaan over vier elementen van besturen. De basisvragen die in dit artikel zijn gebruikt, zijn gebaseerd op deze vierslag: t de relatie met de ‘morele eigenaren’, oftewel de belangrijkste belanghebbenden van de organisatie; t de relatie tussen bestuur en directie, waarbij het bestuur de rol van toezichthouder krijgt en de directie die van bestuurder; t de formulering van beoogde resultaten, ‘ends’ in het Engels; t de formulering van de kaders voor het handelen van de bestuurder, de zogenaamde ‘executive limitations’. Het uitgangspunt van Policy Governance is dat het bestuur (als toezichthouder) vooraf uitspraken formuleert om daarmee zo veel mogelijk mandaat aan de directeur (als bestuurder) te kunnen geven. Uitspraken zijn zorgvuldig geformuleerd, specifiek genoeg om het bestuur het vertrouwen te geven dat het ‘in control’ blijft en tegelijkertijd ruim genoeg om de directeur ruimte voor eigen deskundigheid en initiatief te laten. De directeur legt vervolgens verantwoording af binnen de gegeven kaders, waarna het bestuur bepaalt of zijn interpretatie redelijk is. Dit leidt tot een dialoog over gewenste resultaten en de te hanteren grenzen. In die dialoog staat het overkoepelende doel van de organisatie, in dit geval het samenwerkingsverband centraal. Alle uitspraken en interpretaties worden zo telkens weer getoetst aan de kernopdracht en de onderliggende waarden van het samenwerkingsverband. Het bijzondere van Policy Governance is dat het een samenhangend kader biedt voor het formuleren van uitspraken over de inhoudelijke aspecten van het toezicht, alsmede over de wijze waarop het bestuur toezicht houdt. Vooraf kost dit weliswaar meer tijd, maar het levert gaandeweg de bestuurscyclus meer houvast op. Het bestuur kan beter prioriteiten stellen, doordat het die zelf vooraf geformuleerd heeft. De directeur weet waar hij aan toe is en hoeft niet voor iedere wijziging in de aanpak terug naar het bestuur. Dit maakt het mogelijk te besturen vanuit vertrouwen.
18
MESO magazine t nummer 187 t december 2012
Thema passend onderwijs
menlijk kompas nodig. Zonder zo’n kompas is het ieder voor zich en is de kans op voortdurende conflicten en impasses groot. Het opstellen van een samenhangend toezichtkader, waarin de rollen van toezichthouder en bestuurder goed zijn gedefinieerd en ook duidelijk is voor welke resultaten het samenwerkingsverband verantwoordelijkheid wil dragen, is daarbij doorslaggevend. De eerste vragen, naar het gezamenlijke doel en wie de belangrijkste doelgroep is, vormen een belangrijk onderdeel van het kompas. De samenwerking moet uiteraard leiden tot het leveren van een passend onderwijsaanbod aan leerlingen. Het samenwerkingsverband zelf geeft geen onderwijs aan die leerlingen, dat doen de schoolbesturen. De directe activiteit van een samenwerkingsverband is derhalve niet het geven van onderwijs, maar het bieden van ondersteuning. Als een school bijvoorbeeld zelf niet kan bieden wat een leerling nodig heeft, dan helpt het samenwerkingsverband een passende plek te vinden op een andere (speciale) school. Het samenwerkingsverband bestaat dus om scholen en de leraren die daar werken, in staat te stellen om te voldoen aan de zorgplicht. Het formuleren van een gezamenlijk doel en het vaststellen van wie de belangrijkste doelgroep is, lijken beetje een open deur. Toch is het belangrijk om erbij stil te staan, omdat het expliciet formuleren en vaststellen van doel en doelgroep eraan bijdraagt dat besturen zich ook ‘moreel eigenaar’ van het samenwerkingsverband gaan voelen.
Beoogde resultaten van de samenwerking De tweede vraag is wat de samenwerking moet opleveren in termen van beoogd resultaat. Uit de vaststelling dat scholen en leraren de belangrijkste doelgroep zijn, volgt dat het resultaat niet gaat over een passend aanbod voor leerlingen, maar om wat (leraren op) de deelnemende scholen door de ondersteuning van het samenwerkingsverband kunnen realiseren. Een voorbeeld van een beoogd resultaat zou kunnen zijn: ‘Leraren zijn in staat om beter om te gaan met verschillen, zodat zij minder leerlingen hoeven te verwijzen naar het voortgezet speciaal onderwijs.’ De investeringsvraag is ook relevant. Elk samenwerkingsverband krijgt in de verevening hetzelfde bedrag per leerling toegekend. Bovendien hebben schoolbesturen ook middelen in de prestatiebox voor onder andere professionalisering. Als (bijvoorbeeld) het eerder genoemde professionaliseringsmodel leidend is voor een samenwerkingsverband, kan besloten worden om een deel van die middelen toe te voegen aan het budget van het samenwerkingsverband. De gebundelde inzet van middelen kan een positief effect hebben op het beoogde
resultaat en zo meebeslissend zijn in het succes dat scholen al dan niet kunnen behalen met passend onderwijs. Door op deze manier vooraf aandacht te besteden aan welke resultaten beoogd worden, ontstaat er een gezamenlijke ambitie. Dat geeft doelgerichtheid in de activiteiten van het samenwerkingsverband. Het bestuur kan aan de directeur van het samenwerkingsverband vervolgens handelingsruimte geven om uit te zoeken welke activiteiten, diensten en producten het beste aansluiten bij het beoogde resultaat.
Handelingsruimte en verantwoording Uiteraard moet de directeur van het samenwerkingsverband hierbij bepaalde grenzen in acht nemen. Dit is ook een onderdeel van het toezichtkader: wat zijn de do’s en don’ts voor de directeur? Schoolbesturen zullen bijvoorbeeld niet toestaan dat de directeur beleid ontwikkelt zonder de schoolleiders hierbij te betrekken in een direc-
De directe activiteit van een samenwerkingsverband is het bieden van ondersteuning teurenoverleg. Deze ‘grens’ kan in het toezichtkader worden opgenomen. Een andere mogelijke grens is dat een directeur voor het inzetten van het expertisecentrum niet meer dan x-procent van het budget mag gebruiken. Door een duidelijke financiële grens te bepalen, kunnen veel ruzies over de financiële verdeling van de middelen worden voorkomen, terwijl binnen die grens nog ruimte blijft voor de directeur om het precieze beleid te bepalen. Als er zorgen zijn over bijvoorbeeld de uitputting van het budget, omdat er wellicht te veel leerlingen naar het dure speciaal onderwijs worden verwezen, kan hiervoor een grens worden meegegeven. Het bestuur kan formuleren welk percentage van het budget maximaal aan deze groep mag worden besteed, om vervolgens bijvoorbeeld elk kwartaal om een overzicht te vragen van de aantallen verwijzingen en de stand van het beschikbare verwijzingsbudget. Alle zorgen van het bestuur kunnen op die manier worden geadresseerd in het toezichtkader. Het is telkens aan de directeur om een redelijke interpretatie te geven van de uitspraken van het bestuur uit dit kader, en deze te verantwoorden met een onderbouwing. De verantwoordingsrapportage zal specifiek dienen te zijn. Een uitspraak over een beoogd doel zoals ‘Meer leraren
MESO magazine t nummer 187 t december 2012
19
kunnen goed met verschillen tussen leerlingen omgaan’, vergt veel nadere interpretatie. Wat is precies dat ‘meer’? Is over vier jaar tien procent meer dan nu, een redelijke interpretatie? En op basis van welke benchmark? Een referentiepunt kan bijvoorbeeld zijn de bevinding van de inspectie dat niet meer dan 60% van de docenten goed met verschillen kan omgaan. Ook moet worden nagedacht over de vraag hoe dit zo objectief mogelijk te meten. Net zoals het opstellen van een toezichtkader een forse klus is voor besturen, is het interpreteren en handzaam maken van de bestuursuitspraken door de directeur ook een behoorlijke investering. Toch is het die investering waard, omdat die ervoor zorgt dat de directeur vooraf de reikwijdte en betekenis van de bestuursuitspraken interpreteert om te bepalen hoe hij zich gaandeweg wil gaan verantwoorden.
Bestuur intern De laatste vraag voor het toezichtkader gaat over de interne werkwijze van het bestuur zelf. Het opstellen van een toezichtkader bevordert dat alle bestuursleden door ‘dezelfde bril’ kijken. Zij hebben zich er allemaal aan verbonden en daardoor gezamenlijk de toetsingscriteria voor het beleid geformuleerd. In het toezichtkader wordt opgenomen dat van elk bestuurslid loyaliteit wordt verwacht in het nakomen hiervan en dat de directeur ervan mag uitgaan dat de scholen loyaal zullen meewerken. Op het moment dat de directeur merkt dat een school niet of slechts gedeeltelijk meewerkt aan het ondersteuningsplan en bijvoorbeeld geen verantwoording wil afleggen over de inzet van de zorgmiddelen, zal de directeur het betreffende bestuurslid in zijn rol van bevoegd gezag hierop aanspreken. Als dit niet helpt zal het resultaat zijn dat de directeur in de verantwoordingsrapportage zal opmerken dat geen volledig zicht bestaat op besteding van de middelen, omdat een aantal scholen niet heeft meegewerkt. Op dat moment is dat het probleem van het bestuur geworden, want de bestuursleden zullen elkaar daarop moeten aanspreken; een bestuurslid voldoet immers niet aan de uitspraak dat alle scholen loyaal zullen meewerken aan de uitvoering van het ondersteuningsplan. Op deze manier, dus door vooraf heldere uitspraken over het eigen functioneren te doen, kan het bestuur het eigen functioneren regisseren en inzichtelijk maken voor de directeur en de buitenwereld. Het is met name de taak van de voorzitter van het samenwerkingsverband om scherp te zijn op de kwaliteit van dit interne bestuursproces. De schoolbesturen zijn onderling aanspreekbaar op hun gedrag in het bestuur, maar ook dat van hun scholen als dit in strijd is met de afspraken in het samenwerkingsverband.
20
MESO magazine t nummer 187 t december 2012
Ten slotte Besturen van samenwerkingsverbanden bewijzen zichzelf een goede dienst door vooraf een aantal heldere uitspraken te doen over de overkoepelende doelstelling, de beoogde resultaten die van de directeur verwacht worden, het bijbehorende handelingskader en de eigen werkwijze. Daarmee kan veel bestuurlijk gekissebis voorkomen worden en bestuur en toezicht effectief vorm worden gegeven. Schoolbesturen kunnen met behulp van een toezichtkader bij uitstek een toezichthoudende rol op zich nemen en de directeur van het samenwerkingsverband kan de bestuurdersrol (gemandateerd of gedelegeerd) invullen met voldoende handelingsruimte. Schoolbesturen kunnen het (dagelijkse) stuur gerust uit handen geven, omdat ze de koers immers al hebben uitgezet. Daarmee kan worden voorkomen dat conflicterende belangen van deelnemende besturen een negatieve invloed hebben op het realiseren van resultaten voor het samenwerkingsverband als geheel.
