Woningcorporaties en staatssteun: meer ruimte voor mooie dingen voor de mensen?

Pieter Kuypers*

Woningcorporaties en staatssteun: meer ruimte voor mooie dingen voor de mensen? Het belang voor woningcorporaties van de verruiming van de vrijstelling van bepaalde categorieën staatssteun nader beschouwd

Staatssteun en sociale huisvesting kennen beide een toegenomen belangstelling. Echter, boteren doet het niet tussen beide onderwerpen. De Europese aandacht voor sociale huisvesting wordt niet steeds als positief gezien, omdat onder meer de staatssteunregels ingrijpen in het Nederlandse stelsel van sociale huisvesting. Deze bijdrage gaat over de vraaIR, hoe het staatssteunrecht zich verhoudt tOtde sociale huisvesting mede in het licht va, de algemene groepsvrijstelling die sinds 1 lull 2014 in werking is getreden.

1. Inleiding Het staatssteunrecht trokvele jaren binnen het mededingingsrecht weinig belangstelling. Dc juridische en media aandacht was eerder gericht op misbruik van machtspositie, kartelrecht en concentratiecontrole bij fusies, overnames en joint ventures. Sociale huisvesting was in veel landen in Europa evenmin een spraakmakend onderwerp. Sociale huisvesting werd beschouwd als een noodzaak in een sociaaleconomische staat, had geen franje en de discussie was eerder ambtelijk of beleidsthatig dan politick. Dat is voor beide in Nederland veranderd. Staatssteunrecht geniet de laatste jaren veel belangstelling door de 'staatssteunpakketten' van de commissarissen Kroes en Almunia en de grote staatssteun verlening aan de financiële sector. De Nederlandse sociale huisvesting krijgt in de media en in de politick de laatste jaren eveneens veel belangstelling, vooral door de rol van woningbouwcorporaties. Van beloningen van hun bestuurders en commissarissen,1 nepotisme,2 derivatentransacties3 tot fusies op grote schaal binnen de branche4. De verhouding tussen staatssteun en sociale huisvesting heeft geleidelijk vorm gekregen door een aantal besluiten

-

-

ir

en uitspraken. De discussie tussen de Nederlandse staat en de Europese Commissie over mogeijke (on)geoorloofde staatssteun aan woningcorporaties is begonnen door de melding van Nederland van 14 juli 2005. Uiteindelijk is deze zaak geeindigd bij besluit van 15 december 2009 waarbij een aantal steunmaatregelen ten gunste van de Nederlandse woningcorporaties onder voorwaarden verenigbaar zijn verklaard met de interne markt.5 Dc invloed van dit besluit werkt nog steeds door. Op dit moment staat het wettelijk kader met betrekking tot het corporatiestelsel op het programma bij de Tweede Kamer. De novelle bij het wetsvoorstel voor de Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting wordt mede beinvloed door het besluit van de Europese Commissie van 15 december 2009.6 De op een na jongste belangrijke ontwikkeling over het verband tussen staatssteun en woningcorporaties is her arrest van het Hof van Justitie van 27 februari 2014, waarbij een aantal woningcorporaties aisnog ontvankelijk worden geacht in hun beroep tegen het besluit van de Europese Commissie d.d. 15 december 2009.7 Het Algemeen Gerecht EU zal zich flu weer moeten buigen over de rechtsgeldigheid van het besluit van 15 december 2009 in het licht van de beroepsgronden van de woningcorporaties. Zij stellen kort gezegd dat niet de Europese Commissie, maar Nederland zeif de omvang van de diensten van algemeen economisch belang (daeb) mag definiëren. Het besluit van 15 december 2009 heeft daardoor op dit moment geen formele rechtskracht. Naast het besluit van de Europese Commissie van 15 december 2009 over staatssteunverlening aan het algemene stelsel van de Nederlandse woningcorporaties,' is Europeesrechtelijk interessant het arrest van het Europees Hof van Justitie over het bouwen van woningen in B elgie

Prof. mr. P.H.L.M. Kuypers is hoogleraar Europees en nationaal aanbestedingsrecht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

1. Zie www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/woningcorporaties/beloningen-bestuurders-woningcorporaties en het overzicht van de soms afwijkende hogere beloningen in 2013 www.vastgoedjournaal.nl/uploads/Overzicht%2obeloning%2obestuurders%2owoning -

-

corporaties%202013.pdf. 2. Bijv. www.controllersmagazine.nl/Home/Nieuws/201 1 /7/Toezichthouders-woningcorporaties-verdienen-teveel-CONTROO4759W/ en 'Zelfverrij king bij top Amarantis', de Volkskrant 1 december 2012, www.volkskrant.nL 3. Waarover: corporaties.html en w-ww.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/regelingen/2013/07/12/regeling-wijziging-beleidsregels-derivatenwoningcorporaties.html. 4. Voor een overzicht van de Vereniging van Toezichthouders van Woningcorporaties: wivw.vtw.nl/15/658/fusie-alleen-voor-kleinecorporaties-eenduidig-positief html. 5. Besluit van de Europese Commissie, E 2/2005 en N 642/2009. 6. Kamerstukken 112013/14, 33966, 3, par. 3.1 en 9 (MvT), 'Verhouding met het recht van de Europese Unie'. 7. HvJ EU 27 februari 2014, C-132/12 P, n.n.g. (Stichting Woonpunt e.a./Europese Commissie). 8. Besluit van de Europese Commissie, E 2/2005 en N 642/2009. -

Vesstgoedrecht 2014-6

189

Woningcorporaties en staatssteun: meer ruirnte voor mooie dingen voor de mensen? door woningcorporatie Stichting Servatius.9 Dit arrest vloeit voort uit een negatief besluit van het Ministerie van VROM.1° In de daaropvolgende bestuursrechtelijke procedure heeft de Afdeling rechtspraak prejudiciële vragen gesteld aan het Europees Hof van Justitie. Dat laatste oordeelde dat artikel 56 EG-Verdrag (thans artikel 63 VWEU) zich verzet tegen de Nederlandse regels die voor grensoverschrijdende activiteiten van woningcorporaties op het gebied van volkshuisvesting in de zin van artikel 70 lid 1 Woningwet een voorafgaande administratieve toestemming vereisen, indien de regeling niet is gebaseerd op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf kenbaar zijn, zodat een grens kan worden gesteld aan de beoordelingsbevoegdheid van het Ministerie voor WWI. Daarnaast en dat is minder zichtbaar in het arrest" maar dichter bij het onderwerp van dit artikel was in deze zaak ook de verenigbaarheid met de staatssteunregels (artikel 87 en 88 EG thans artikel 107 en 108 VWEU) aan de orde, omdat de Nederlandse staat had gesteld dat (1) de beperking van de woningbouw tot het Nederlandse grondgebied nodig en proportioneel was om te voorkomen dat Sint Servatius met overheidsmiddelen in Belgie tegen niet marktconforme voorwaarden zou concurreren met ondernemingen aldaar en (2) een voorafgaande toestemming van de Minister voor WWI een noodzakelijk en proportioneel middel was om artikel 87 en 88 [EG] te eerbiedigen, aangezien voor Sint Servatius geen wettelijke verplichting bestond om een scheiding aan te brengen tussen de daeb en commerciële activiteiten. Deze vragen zijn echter om procedurele redenen niet beantwoord.12 Een laatste ontwikkeling is de vaststelling op 27 juni 2014 van een nieuwe EU-verordening van de Commissie over de verenigbaarverklaring van bepaalde categorieën staatssteun in verband met artikel 107 en 108 \JWEU.13 Deze verordening is weliswaar niet specifiek gericht op woningcorporaties, maar wel mede van belang voor de woningcorporaties. De algemene groepsvrijstelling (AGV) biedt op sommige specifieke terreinen mogelijkheden om van het verlenen van staatssteun te worden vrijgesteld. Deze bijdrage zal beperkt zijn tot de verhouding tussen staatssteun 14 en sociale huisvesting en schetst de ontwik-

-

keling van die verhouding eindigende bij de AGV van 27 juni 2014.15 Voordat ik echter daarop inga, volgt in de

volgende paragraaf eerst een terugblik op de voorgeschiedenis, de beschikking van 15 december 2009 en het regeerakkoord.16 2. Achtergrond Woningcorporaties zijn zoals bekend van oudsher toegelaten instellingen op grond van de Woningwet en zijn uitsluitend werkzaam op het gebied van de volkshuisvesting, zoals dat is geregeld in de Woningwet. Vanuit deze doelstelling zijn de oorspronkelijke taken van woningcorporaties het bouwen, verhuren, en beheren van sociale huurwoningen. Gaandeweg houden zij zich ook bezig met het bouwen van koopwoningen en het verbeteren van de leefbaarheid van de buurten waar hun woningen staan. Hun maatschappelijke taak hebben de woningcorporaties uitgebreid door ook te zorgen voor huisvesting van ouderen, gehandicapten en personen die zorg of begeleiding behoeven.17 Woningcorporaties hebben ook vaker de rol van gebiedsontwikkelaars en -beheerders,18 bijvoorbeeld in PPSconstructies. Woningcorporaties zijn daardoor een steeds belangrijkere rol gaan spelen voor de leefomgeving.'9 Vanuit een ondernemerschapsgedachte hebben zij bovendien 'hun product' of 'hun dienst', namelijk verhuur van woningen, uitgebreid door allerlei tussenvormen tussen huren en kopen en allerlei andere typen huurovereenkomsten aan te biecin. Ook bieden zij diensten aan om hun doelgroepen meer te ondersteunen, waarbij te denken valt aan boodschappenservice, groenonderhoud en een hondenuitlaatservice.2° De uitbreiding van de kerntaken van woningcorporaties heeft een transformatie van 'verlengstuk van de overheid' naar 'maatschappelijke ondernemer' teweeggebracht. Daarmee vallen woningcorporaties zowel onder het kartelverbod van artikel 101 VWEU" als onder de staatssteunregels. Het begrip 'onderneming' in artikel 107 VWEU is gelijk aan dat in artikel 101 VWEU. -

-

In het regeerakkoord spreekt de regering de wens nit dat woningcorporaties zich weer dienen te richten op hun

9. HvJ EG 1 oktober 2009, C-567/07, fur. 2009, p. 1-09021 (Minister voor Wonen, Wijlsen en Integratie/Woningstichting Sint Servatius); over prejudiciële vragen en achtergrond: B. Hesse], 'Vijftien prejudiciele vragen in de zaak Sint Servatius', BR 2008, afi. 2, p. 83. Onlangs kwam de zaak weer aan de orde tijdens de parlementaire enquête, zie www.nrcq.nl/2014/06/24/ook-aan-deze-woningcorporatie-directeurheeft-het-niet-gelegen en de site van de voormalige directeur van Sint Servatius, www.verzijlbergh.eu/. 10. Het Ministerie van VIROM was tijdens de procedure van naam gewijzigd en was inmiddels genaamd het Ministerie voor Wonen, Wijken en Integratie. 11. HvJ EG 1 oktober 2009, C-567/07,fur 2009, p. 1-09021 (Minister voor Wonen, Wijken en Integratie/Woningstichting Sint Servatius), no. 48 ex. 12. Zie noot 11, zevende prejudiciele vraag. 13. Verordening (EU) 651/2014 van 17 juni 2014, PbEU 2014, L 187/1, 26 juni 2014. 14. Buiten beschouwing blijven dus de andere ontwikkelingen, zoals de versterking van het toezicht op het beatuur. 15. Verordening (EU) 651/2014 van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van artikel 107 en 108 VWEU met de interne markt verenigbaar worden verklaard. 16. 'Bruggen slaan', Regeerakkoord VVD/PvdA van 29 oktober 2012, www.overheid.nl. 17. Artikel 70 Woningwet, 5th. 1991, 439; artikel 11-19 Besluit beheer sociale huursector (Bbsh), Stb. 1992, 555. 18. RIGO, 'Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing', studie in opdracht van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, april 2005, p. 80-82. 19. Zie het eerder verschenen themanummer 'Woningcorporaties', VGR 2014, afi. 1, waarin de rol van de woningcorporatie centraal staat. Naast een historisch overzicht biedt het themanummer onder meer inzicht in het effect van de marktwerking, in de aansprakelijkheid van bestuurders van corporaties en in de keuzes die de minister voor ogen heeft. 20. KPMG, 'Beweegredenen woningcorporaties', studie in opdracht van Ministerie van VROM, 11 januari 2007, deel I, p. 34. 21. Inclusief het concentratietoezicht.

190

Vastgoedrecht 2014-6

)

Woningcorporaties en staatssteun: meet ruimte voor mooie dingen voor de mensen? kerntaken: het bouwen, verhuren en beheren van sociale huurwoningen en het daaraan direct verbonden maatschappelijk vastgoed.22 Dc regering is van mening dat dat het publiek belang het best gediend is bij het gescheiden beoordelen van daeb-activiteiten en niet-daeb-activiteiten. Dat is niets nieuws, want de Europese Commissie heeft die voorwaarde al gesteld in het besluit van 15 december 2009. Het regeerakkoord formuleert de volgende doelstellingen: I. Het maatschappelijk bestemde vermogen moet worden ingezet voor de kerntaken, zijnde daeb-activiteiten. Woningcorporaties moeten zich bezighouden met het huisvesten van mensen met lage inkomens in goede woningen en werkzaamheden met betrekking tot het maatschappelijke vastgoed. Overige taken mogen alleen worden ondernomen, indien deze direct ten dienste staan van de daeb. II. Voorzien in een duidelijke taakafbakening. Dit voorkomt dat corporaties in commerciële projecten stappen waarvan de verliezen ten koste gaan van het maatschappelijk bestemd vermogen, waarvoor de sector en de staat garant staan. Om deze redenen is voorzien in een procedure om te beoordelen of nieuwe investeringen in niet-daeb-vastgoed niet leiden tot een verslechtering van de financiële positie van de woningcorporatie in het geheel. III. Zorgen voor heldere gescheiden bedrijfsdoelen voor enerzijds de maatschappelijk georienteerde werkzaamheden van de toegelaten instelling en anderzijds de overige (marktgeorienteerde) werkzaamheden. Om bovenstaande doelen te verwezenlijken zijn met woningcorporaties afspraken gemaakt. Uit deze afspraken volgt dat corporaties het maatschappelijk bestemde vermogen enkel ten behoeve van daeb-activiteiten mogen inzetten. Tevens moeten woningcorporaties vermijden dat er marktverstoring ontstaat, indien zij activiteiten ondernemen die niet tot hun kerntaken behoren. Woningcorporaties dienen zich te concentreren op hun kerntaken. Nieuwe niet-daeb-investeringen door toegelaten instellingen worden alleen toegestaan, indien de gemeente deze noodzakelijk acht en er geen commerciële aanbieders bereid zijn deze tegen dezelfde condities op zich te nemen. Dc investeringen dienen door toegelaten instellingen op marktconforme uitgangspunten verricht en ongeborgd gefinancierd te worden.23 De Tweede Kamer heeft aangegeven dat de verbetering van de wetgeving over woningcorporaties niet kan wachten op de uitkomst van de parlementaire enquête.24 Er dient een onderscheid gemaakt te worden tussen een daeb-tak en een niet-daeb-tak. Of de scheiding aan de hand van een juridische of een administratieve splitsing wordt vormgegeven mogen de individuele corporaties zeif beslissen. Uitgangspunt is wel dat beide takken levensvatbaar en zelfstandig financierbaar moeten zijn. Na

de splitsing is het niet toegestaan dat er middelen of vermogen dan we1 zekerheden vanuit de daeb-tak worden aangewend ten behoeve van de realisatie van niet-daebwerkzaamheden.25 De conclusie van de analyse is dat er voldaan kan worden aan de gestelde uitgangspunten, dat beide takken levensvatbaar en zelfstandig financierbaar moeten zijn." Wel moeten corporaties dan aan twee eisen voldoen: I. de corporatie heeft voorafgaand aan de daeb-splitsing een financieel gezond toekomstperspectief; en II. de corp oratie heeft bij de daeb-splitsing de mogelijkheid om in een zekere mate de invulling van de splitsing zeif te bepalen. De niet-daeb-activiteiten die de corporatie wil ontplooien moeten passen in de bijdrage die de woningcorporaties geacht worden te leveren aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat in een gemeente geldt. Per AMvB kunnen hierop beperkingen worden gesteld. De regering onderscheidt gebieden waar sprake is van herstructurering van al eerder bebouwde grond en de ontwikkeling van overige gebieden. Dc niet-daeb-activiteiten zullen eerst ter goedkeuring aan het WSW, als toezichthouder, dienen te worden voorgelegd. Het WSW zal een inschatting maken of de activiteiten flu of op termijn een risico kunnen vormen voor de uitvoering van daebwerkzaamheden. Dc Europese Commissie zal dit beleid waarschijnlijk positiefwaarderen, omdat het voorkomen van overcompensatie en marktwerking voor niet-daeb-activiteiten belangrijke elementen zijn naast de scheiding die de Europese Commissie al langer voorstaat. 3. Hoofdregels Europese staatssteun Artikel 107 VWEU bepaalt dat sprake van een steunmaatregel, indien een onderneming of een sector een financieel voordeel ontvangt dat wil zeggen in tegenstelling tot sommige andere ondernemingen of sectoren dat direct of indirect uit overheidsmiddelen komt, waardoor de concurrentie en de handel tussen lidstaten ongunstig wordt of kan worden beinvloed. Hieruit volgt dat het begrip 'staatssteun' de volgende elementen bevat, namelijk (i) een financieel voordeel, (ii) overheidsmiddelen, (iii) begunstiging van een onderneming, en (iv) ongunstige beInvloeding van het interstatelijk handelsverkeer. Ad (i). Bij een financieel voordeel in verband met staatssteun wordt vaak aan een subsidie of betaling door de overheid gedacht. Maar het begrip is veel ruimer dan dat. Ook het kwijtschelden van heffingen aan woningcorporaties, leningen, grondverkoop tegen een lagere prijs dan de marktprijs of het bouwrijp maken van gronden, het verstrekken van leningen tegen voordelige tarieven lager dan de markttarieven en het uitvoeren van bodemonderzoek zonder de kosten ervan door te rekenen vallen onder dit begrip. -

-

-

-

22. Kamerstukken 11 2010/11, 32769, nr. 3, p.S (MvT), Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting. 23. Kamerstukken 112010/Il, 32769, nr. 3, p. 6 (MvT), Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting. 24. Brief Minister voor WWI van 20 juni 2014 aan de Tweede Kamer betreffende de Novelle Herzieningswet toegelaten instellingen, Kamerstukken 112013/14,33966,5. 25. Artikel 45 Herzieningswet toegelaten instellingen volkshuisvesting, Kamerstukken 112010/11, 32769, nr. 2. 26. J. Conijn & F. Vermeij, 'Ben financiële analyse van mogelijke gevolgen van de daeb-splitsing', februari 2014, p. 21, rapport van Ostec Finance in opdracht van her Ministerie van Binnenlandse Zaken. Vastgoedrecht 2014-6

191

Woningcorporaties en staatssteun: meer ruimte voor mooie dingen voor de mensen?

Ad(ii). Ook 'overheidsmiddelen' moeten ruim worden uitgelegd. Er kan immers sprake zijn van staatssteun zonder dat er overheidsmiddelen bij betrokken zijn, maar het voordeel uiteindelijk toch aan de overheid kan worden toegerekend. Daarbij dient vooral te worden gedacht aan rechtspersonen die een doel van algemeen belang hebben en gelieerd zijn aan de overheid. Ad (iii). Begunstiging spreekt vrijwel voor zich: een onderneming of sector krijgt ten aanzien van andere ondernemingen of sectoren een voordeel. Bij dit element dient onder onderneming te worden verstaan: 'elke eenheid die een economische activiteit het aanbieden van goederen of diensten op de markt uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd'.27 Algemeen wordt aangenomen dat verhuur van onroerend goed een economische activiteit is, ook als dat tegen of onder de kostprijs geschiedt. Ad (iv). Dat de concurrentie en de handel tussen lidstaten ongunstig wordt of kan worden beInvloed, wordt over het algemeen snel aangenomen. Steun aan een (groep) onderneming(en) leidt namelijk automatisch tot benadeling van andere, concurrerende ondernemingen. Staatssteun mag in beginsel alleen na toestemming van de Europese Commissie worden verstrekt. Op grond van artikel 108 lid 3 EG dient daarom ieder voornemen tot het verlenen van staatssteun vooraf te worden gemeld bij de Europese Commissie. Partijen die niet-goedgekeurde staatssteun ontvangen, lopen het risico dat zij die steun met rente moeten terugbetalen. De Europese Commissie kan de nationale overheid daartoe dwingen. Om te voorkomen dat het zover komt, kan steun bijvoorbeeld worden verleend onder de opschortende voorwaarde van goedkeuring door de Europese Commissie. Artikel 106 lid 2 VWEU bepaalt dat de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang onder de regels van het VWEU vallen, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. In beginsel zijn de staatssteunregels dan ook van toepassing op ondernemingen die daeb verrichten. De EU-lidstaten zijn op basis van artikel 106 lid 2 EGVerdrag in beginsel vrij om zelf te bepalen welke diensten daeb zijn. Artikel 106. lid 2 VWEU lijkt bij de huidige stand van zaken aan de EU-lidstaten slechts weinig beperkingen op te leggen. Gezien het te verwachten. gebrek aan marktwerking mogen EU-lidstaten onder voorwaarden voor de uitvoering van daeb een financiële compensatie verlenen, die geen staatssteun is in de zin van artikel 107 VWEU. Daarvoor dient de financiële steun te voldoen aan de zogenaamde 'Altmark-criteria'.28 Die criteria houden in dat de begunstigde onderneming daadwerkelijk met de daeb moet zijn belast en dat die verplichtingen duidelijk zijn omschreven. -

-

Daarnaast dienen de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend vooraf op objectieve en doorzichtige wijze te zijn vastgesteld. Daarbij mag de compensatie niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare dienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten aismede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen. Indien bij het verlenen van de opdracht tot uitvoering van openbare dienstverplichting geen openbare aanbesteding heeft plaatsgevonden, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie objectief worden vastgesteld. Voor de vaststelling van deze vergoeding gelden als rekenbasis de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming uit dezelfde branche maakt. Voorts geldt de eis dat de overheid expliciet moet hebben besloten dat bepaalde verplichtingen die aan een onderneming zijn opgelegd daeb vormen. De Europese Commissie heeft in het najaar van 2005 een pakket regelgeving aangenomen die duidelijkheid moet geven over de wijze waarop compensatievergoeding die niet volledig aan de Aitmark-criteria voldoet en daarmee geen uitzondering vormt op staatssteun door haar wordt beoordeeld in het kader van daeb. Dit pakket bevat drie regelingen: een Vrijstellingsbeschikking, een Kaderregeling en een wijziging van de Transparantierichtlijn.29 Op 20 december 2011 volgt een nieuw vrijstellingsbesluit.3° In de Vrijstellingsbeschikking zijn de Altmark-criteria door de Europese Commissie uitgewerkt met de gedachte dat als de compensatievergoeding aan de eisen van de Vrijstellingsbeschikking voldoet, zij niet behoeft te worden aangemeld. Indien zij niet aan die eisen van de Vrijstellingsbeschikking voldoet, geeft de Kaderregeling duidelijkheid over de voorwaarden die de Commissie stelt aan de aangemelde staatssteun opdat de flnanciële steun kan worden goedgekeurd in het licht van artikel 86 lid 1 VWEU. Het voordeel van deze regelingen is dat de steunende overheid zelf de vier cumulatieve criteria moet toepassen om aan de voorwaarden van niet-aanmelding te voldoen en deze criteria bekend zijn, terwiji de Europese Commissie dat vroeger in eigen handen hield. Het voordeel is echter tevens het nadeel. Om uit te vinden of een onderneming belast met daeb, bijvoorbeeld een woningcorporatie, aan voornoemde criteria en aan de uitwerking hiervan in de Vrijstellingsbeschikking —voldoet, moet zij zelf of de betreffende overheid het nodige cornplexe rekenen toetswerk vooraf hebben gedaan. Tot slot brengt de wijziging van de Transparantierichtlijn met zich nice dat openbare bedrijven en ondernemingen waaraan de lidstaten bijzondere of uitsluitende rechten verlenen gescheiden boekhoudingen gaan voeren. Een onderneming die belast is met daeb zal voor dat gedeelte -

27. HvJ EG 23 april 1991, C-41/90,Jur. 1991, p. 1-1979 (HOfner en Eisner) en HvJ EG 18 juni 1998, C-35/96,Jur. 1998, p. 1-3851 (Commissie/Itaiie). 28. HvJ EG 24 juli 2003, C-280/00,Jur. 2003, P. 1-7747 (Aitmark Trans GmbH). 29. Beschikking Europese Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86 lid 2 EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend, PbE U 2005, L 312/67 (hierna: Vrijstellingsbeschikking); Communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie aan de openbare dienst, PbEU 2005, C 297/4 (hierna: Kaderregeling); Richtlijn 2006/11 1/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen, PbEU 2006, L 318/17 (hierna: Transparantierichtlijn). 30. Besluit van 20 december 2011, met kenmerk C(2011)9380.

192


)

Woningcorporaties en staatssteun: nicer ruimte voor mooie dingen voor de mensen? van haar daeb een gescheiden boekhouding moeten bijhouden.

subsidies uit het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV); garantstelling door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW); vrijstelling van vennoots chaps belasting; en het recht om geld te lenen van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG). Kort samengevat verzoekt de Europese Commissie Nederland het volgende: a. De overheid moet ervoor zorgen dat de activiteiten van woningcorporaties die van staatssteun profiteren, een rechtstreekse relatie met sociaal achtergestelde huishoudens hebben. b. Nederland moet zorgen dat de sociale en commerciële activiteiten van woningcorporaties gescheiden worden uitgeoefend. Zo wordt kruissubsidiering van met de markt concurrerende activiteiten van woningcorporaties voorkomen. Alle financiële transacties tussen woningcorporaties en commerciële dochterondernemingen moeten 'at arm's length' plaatsvinden. Dit betekent dat commerciële dochterondernemingen marktconforme prij zen moeten betalen voor de leveringen en diensten die zij van de openbare dienstentiteit ontvangen. C. Tot slot moet toezicht worden ingevoerd op de gescheiden activiteiten van woningcorporaties en moet excessieve en structurele overcapaciteit van woningen worden voorkomen. -

-

4.

Discussie over staatssteun aan Nederlandse corporaties Het startpunt van de discussie over staatssteun aan woningcorporaties is het moment waarop toenmalig staatssecretaris Remkes in 2002 de financiële voordelen die woningcorporaties hebben ter compensatie van hun publieke taak ter discussie voorlegde aan de Europese Commissie. Na ambtelijke contacten met de Europese Commissie bleek dat het vermoedelijk ging om staatssteun in de zin van artikel 87 lid 1 EG, thans artikel 107 VWEU. De Europese Commissie meende dat het ging om zogenaamde 'bestaande staatssteun'. Daarmee wordt bedoeld staatssteun vóór de inwerlcingtreding van het VWEU 1958,31 zodat de standstill-verplichting van artikel 88 EG, nu 108 VWEIJ, niet van toepassing was. Daarop startte de Europese Commissie ambtshalve een onderzoek naar de verlening van staatssteun.

4.1. Artikel 17-brief van Europese Commissie De Europese Commissie zond Nederland op 14 juli 2005 een zogenaamde 'artikel 17-brief"' waarin zij twijfels uitte over de verenigbaarheid van de Nederlandse financiering van de woningcorporaties. De vraag was hoe financiële voordelen voor woningcorporaties moesten worden gewijzigd om verenigbaar te worden met de interne markt. De Nederlandse overheid stelde voor de wetgeving aan te passen door het toepassingsgebied van de overheidsmaatregelen te reduceren tot openbare dienstactiviteiten op het gebied van volkshuisvesting en door het werkterrein van de woningcorporaties te beperken tot woningen met een waarde van minder dan €200000. Hit de artikel 17-brief blijkt dat de Europese Commissie destijds heeft getoetst aan de Altmark-criteria.33 Zij onderscheidt vier steunmaatregelen waarvan woningcorporaties kunnen profiteren: (i) Geoorloofde staatssteun bouw en beheer van gereguleerde huurwoningenvoorraad ten behoeve van de aandachtsgroep (de huishoudens met een bruto jaarinkomen tot circa €33 000); activiteiten in de zin van het bevorderen van de leefbaarheid en woonkwaliteit voor zover die betrekking hebben op gereguleerd woningbezit; maatscnappenjic vastgoea, bestema voor instellingen met een sociale taak, zoals (brede) scholen, welzijnsgebouwen, zorgsteunpunten en meer.

-

-

-

4.2. Heroverweging Nederlands beleici De toenmalige Minister van VROM is naar aanleiding van de brief van de Europese Commissie van 14 juli 2005 het beleid voor woningcorporaties gaan heroverwegen. In het najaar van 2005 heeft de toenmalige minister een voorlopige beleidsvisie voorgesteld om de Europese Commissie tegemoet te komen. Deze beleidsvisie geeft grofweg een indeling van (i) activiteiten die als daeb worden beschouwd en waaraan staatssteun geoorloofd

(i -

-

-

-

-

-

-

staatssteun bouw, verhuur, onderhoud, renovatie en eventuele verkoop van huurwoningen buiten het gereguleerde gebied; activiteiten in de zin van het bevorderen van de leefbaarheid en woonkwaliteit voor zover die betrekking heeft op niet-gereguleerd woningbezit of bezit van derden; bouw en verhuur en dergelijke van onroerend goed met een commerciële bestemming zoals winkel- en bedrijfsruimten; bouw en verkoop van woningen; activiteiten die de corporatie uitvoert voor anderen dan de eigen huurders zoals het onderhoud van een pand voor een vereniging van eigenaren.

31. Paragraaf 111.3 besluit van de Europese Commissie van 15 december 2009, E 2/2005 en N 642/2009. 32. Artikel 17 Verordening (EG) 659/1999, 'Samenwerking op grond van artikel 93, lid 1, van het Verdrag' (thans artikel 108 lid 1 \TWEU) luidt: '1. De Commissie ontvangt van de betrokken lidstaat alle nodige informatie om in samenspraak met deze lidstaat krachtens artikel 93, lid 1, van bet Verdrag de bestaande steunregelingen te kunnen onderzoeken. 2. Indien de Commissie van mening is dat een steunregeling niet of niet langer verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, stelt zij de betrokken lidstaat van haar eerste oordeel in kennis en geeft zij de betrokken lidstaat de gelegenheid om binnen een termijn van één maand zijn opmerkingen in te dienen. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen.' 33. Dc Vrijstellingsbeschikking was toen nog niet in werking getreden. Vastgoedrecht 2014-6

193

\Voningcorporaties en staatssteun: meer ruimte voor mooie dingen voor de mensen?

zou zijn en (ii) activiteiten waarvoor marktwerking bestaat en waaraan staatssteun ongeoorloofd zou zijn. 34 Gezien de invulling in de rechtspraak van de criteria voor staatssteun in de zin van artikel 107 VWETJ, is het begrijpelijk dat de Europese Commissie de Nederlandse woningcorporaties onder de loep heeft genomen. De Europese Commissie is zich eerder dan de Nederlandse politiek gaan afvragen of de woningbouwcorporaties nog daadwerkelijk hun oorspronkelijke doel nastreven: het voorzien in huisvesting voor personen die vanwege hun inkomen of andere omstandigheden daar zeif moeilijk voor kunnen zorgen tegen een draagbare prijs. 4.3. EC-besluit van 15 december 2009 inzake toelaatbare staatssteun aan coporaties Uit het besluit van 15 december 2009 blijkt inderdaad dat er sprake is van staatssteun aan woningcorporaties in vier 35 verschillende verschijningsvormen:36 i. de garantiestelling via het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW); ii. steun van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) aan projecten en/of sanering; iii. verkoop van grond onder de marktprijs of op lage erfpachtcanon; iv. de mogelijkheid tot het lenen van geld bij de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG). Deze vier vormen van staatssteun acht de Commissie toelaatbaar,37 mits dit geschiedt in her kader van activiteiten door de woningcorporaties die zijn aan te merken als daeb. De Commissie heeft de volgende maatregelen opgelegd. Samengevat is staatssteun door Nederland toegestaan voor de volgende activiteiten van woningcorporaties, onder de volgende voorwaarden: De bouw en verhuur van woningen aan individuele personen. Het jaarinkomen van personen mag niet hoger zijn dan € 33 000, thans na indexatie € 34 678 (prijspeil 2014). De maximale huur is € 647,53 per maand, in 2014 na indexatie € 699,48 (prijspeil 2014).38 Deze bedragen worden jaarlijks geIndexeerd. Hoewel dat niet blijkt uit her besluit, lijkt mij dat bedoeld is een huishouden. De grens van € 33 000 is discutabel. Met deze grens heeft de Minister aangesloten bij de ziekenfondsgrens, zoals die tot 1 januari 2006 van toepassing was. De Commissie is hiermee akkoord gegaan, maar het was logischer en meer overtuigend geweest om aan te sluiten bij de inkomensgrens voor het toekerinen van huurtoeslag. Momenteel zit deze inkomensgrens tussen €20200 en € 29 125 '39 afhankelijk van de leeftijd en de

woonsituatie. Bovendien is het aantal Nederlandse sociale woningen hong: ten opzichte van een EUgemiddelde van circa 40 sociale huurwoningen per 1000 inwoners, bedraagt in Nederland dit aantal 147 woningen. 90% van de woningen moet beschikbaar worden gesteld aan de doelgroep van woningcorporaties. De overgebleven 10% mag worden toegewezen op basis van objectieve criteria. Wel moet prioriteit gegeven worden aan personen die behoefte hebben sociale steun. Er moet toezicht gehouden worden op woningcorporaties met betrekking tot de verdeelsleutel van 90%. Blijkt dat woningcorporaties de verdeelsleutel niet juist hebben gehanteerd zogenaamde overcompensatie dan dienen zij dit te veel ontvangen bedrag aan een steunfonds over te maken. Kan een woningcorporatie niet voldoen aan de 90%norm door een onverwachte daling van de vraag, dan mogen woningen worden toegewezen aan huishoudens buiten de doelgroep. Her is voor deze woningcorporaties niet toegestaan om nieuwe woningen te bouwen of te kopen, zodat hun woningbestand niet kan groeien. Staatssteun voor infrastructuur is alleen toegestaan als dit de sociale huisvesting dient. De Europese Commissie meent dat woningcorporaties zich dienen te beperken tot nutsvoorzieningen en wegen die woningen aansluiten op het hoofdnet. Reguliere infrastructuurprojecten mogen niet profiteren van de steunmaatregelen en zijn onderworpen aan de normale aanbestedingsprocedures. Maatschappelijk vastgoed dat in eigendom is van een wnningcorpnratie komt alleen voor staatssteun in aanmerking als dat daadwerkelijk het algemeen belang dient. Hiervoor wordt een quasilimitatieve lijst opgesteld, die is opgenomen in de bijiage van het besluit. Woningcorporaties mogen een lagere huur vragen voor dergelijke instellingen. De steun moet beperkt zijn tot het strikt noodzakelijke. Het besluit legt aan woningcorporaties ten slotte de verplichting op om sociale activiteiten te splitsen van commerciële (zonder staatssteun) activiteiten, in overeenstemming met de Transparantierichtlijn. Een accountant dient te beoordelen of deze scheiding op de juiste wijze is vnrmgegeven. -

-

-

-

-

-

4.4. Reikwijdte daeb van woningcoporaties De Europese Commissie heeft sociale huisvesting door woningcorporaties dus aangemerkt als daeb.4° Onder de vrijstelling van 20 december 2011 is dat niet anders. Dat

34. Brief van de Minister van \TROM aan de Tweede Kamer van 13 september 2005 inzake de Beleidsvisie toekomst van woningcotporaties, Kamersokken 112004/05,29453,20; Brief van de Minister van VROM aan de Tweede Kamer van 12 december 2005 inzake de Beleidsvisie tnekomst van woningcorporaties, Kamerstukken 112005/06, 29453, 30, 35. Inmiddels was op 1 januari 2006 de aanpsssing op de Wet vennootschapsbelasting 1969 dnorgevnerd met als gevoig dat woningcorporaties niet meer waren vrijgesteld van het betalen van vennootschapsbelasting voor hun cnmmerciële activiteiten. 36. Patagraaf 111.1 besluit van de Europese Commissie van 15 december 2009, E 2/2005 en N 642/2009. 37, Paragraaf 111.7 besluit van de Europese Commissie van 15 december 2009, E 2/2005 en N 642/2009, 38. Zie www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/woningcorporaties/stsatssteun-corpnraties. 39. Vonr het ontvangen van huurtoeslag gelden de volgende inkomensgrenzen (peiljaar 2012): alleenstaanden jnnger dan 65 jaar: € 21450; alleenstaanden ouder dan 65 jaar: € 20 200; eenpersoonshuishoudens jonger dan 65 jaar: € 29 125; eenpersoonshuishoudens ouder dan 65 jaar: €27575. 40. Bijlage bij Brief van de Minister van VIROM aan de Tweede Kamer van 12 december 2005 inzake Beleidsvisie toekomst van woningcorporaties, Kamerstukleen 112005/06, 29453, 30 en besluit 10 december 2009. -

-

194

-

-


)

Woningcorporaties en staatssteun: meer ruimte voor mooie dingen voor de mensen? is een oplossing die goed past in het systeem van het staatssteunrecht. Oak in andere EU-lidstaten valt sociale huisvesting onder daeb. Saciale huisvesting wordt enerzijds gezien als een noodzakelijk onderdeel van het huisvestingsbeleid en anderzijds is sociale huisvesting een activiteit die de eigenaren van onroerend goed niet (of niet in dezelfde mate) verrichten. Woningcorporaties zijn verplicht deze diensten te verrichten, omdat deze diensten bij uitsluitend marktwerking nit exploitatieoverwegingen niet (in dezelfde omvang of onder dezelfde voorwaarden) zouden warden verricht. Sociale huisvesting ten behoeve van de sociaal achtergestelde huishoudens is in beginsel (naar verwachting41) een onrendabele activiteit of een activiteit die minder rendabel is dan de verhuur aan partijen die draagkrachtig zijn. Op deze markt zal eventuele concurrentievervalsing door de financiële steun dan oak afwezig of gering zijn. Niets in het besluit weerhoudt woningcorporaties ovengens van de ontplooiing van commerciële activiteiten, zoals verhuur aan andere doelgroepen dan sociaal achtergestelde huishoudens. De Europese Commissie heeft echter duidelijk gemaakt dat de Nederlandse regels moeten voorkomen dat de financiële voordelen niet terechtkomen bij de dochterondernemingen die hun nietopenbare dienstactiviteiten (lees: marktconforme commerciële activiteiten) uitoefenen. De vraag is hoever de daeb van de woningcorporaties, namelijk sociale huisvesting, reiken. De Europese Commissie heeft bij social housing steeds aangestipt dat sprake is van daeb, maar zij heeft nooit verder omschreven wat volgens haar hieronder dient te warden verstaan. Met de Vrijstellingsbeschikking heeft de Commissie een einde aan de onzekerheid gemaakt, indien de Engelse versie van deze beschikking erop na wordt geslagen. De Commissie stelt dat woningcorporaties (social housing), die 'huisvestingsdiensten aanbieden aan achterstandgroepen of sociaal kansarme groepen die, door solvabiliteitsbeperkingen, geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden' door de Vrijstellingsbeschikking vrijgesteld zijn van aanmelding van compensatievergoeding, mits de lidstaat de uitgevoerde diensten als daeb aanmerkt.42 Deze definitie is beperkt en mag ruimer warden opgevat. De Europese Commissie lijkt hiermee de randen van haar bevoegdheid te hebben opgezocht, doordat zij Nederland geen ruimte laat am de daeb voor woningcorporaties te

omschrijven. Daartegenover kan warden gesteld dat zij Nederland nag valdaende ruimte voor nadere invulling biedt. Uit een akkoord van 23 juni 2007 over daeb, dat binnen de EU in het kader van de hervorming van bestaande verdragen is bereikt, blijkt dat de EG-lidstaten een essentiële nol spelen en een ruime bevoegdheid hebben bij het inrichten van daeb. Dit akkoord is in lijn met de algernene gedachte dat de Europese Unie zich niet rechtstreeks met de invulling van daeb zal bemoeien. Dit blijft een nationale aangelegenheid,wat de Commissie nag eens heeft bevestigd in een mededeling van 20 navember 200743 en in een protocol van 13 december 2007 waarmee de afspraken uit het akkoord zijn vastgelegd.44 Deze ontwikkelingen laten onverlet dat de Europese Commissie haar onderzoek naar de staatssteunproblematiek bij woningcorporaties verder vaortzet en geen wezenlijke wijziging aanbrengt in de bestaande juridische situatie. 5.

Meer staatssteunruimte voor de Nederlandse woningcorporaties

5.1. Verruiniing algemene groepsvrijstelling De Europese wetgever zit ondertussen niet stil. Zij heeft de algemene vrijstelling onder de AGV verruimd. Deze verruiming biedt oak voor woningcorporaties nieuwe kansen; vooral buiten het toepassingsbereik van het besluit van 15 december 2009. Voor staatssteun buiten de kaders van het besluit van 15 december 2009, bestaat de ma gelijkheid am de compensaties aan woningcorporaties voor hun sociale activiteiten niet aan te wijzen als een compensatie voor daeb, maar als staatssteun te melden bij de Commissie, die deze dan rechtstreeks zal toetsen am vast te stellen of de steun verenigbaar is met de interne markt. 15 Een vreemde gedachte is het niet gelet op de melding van Zweden bij de Europese Commissie voor steun aan woningbouw voor ouderen. In de betreffende melding heeft zij ervoor gekozen de woningbouw niet te merken als social housing, maar als special housing. 46 Onder special housing wordt verstaan 'dwellings that are neither regular homes nor healthcare institutions, but in between the two'. Dc Europese Commissie heeft besloten dat deze staatssteun gezien de omstandigheden van het geval noodzakelijk is am een doelstelling van sociale rechtvaardigheid te bewerkstellingen, omdat de markt -

-

41. Voorzichtigheid is geboden: bij een structureel stijgende onroerendgoedmarkt is een stijging denkbaar. Weliswaar is er een negatief operationeel resultaat, maar de kapitaalstijgingen compenseren dat. 42. Zie overweging 16 Vrijstellingsbeschikking. 43. Mededeling van de Europese Commissie inzake diensten van algemeen belang, met inbegrip van sociale diensten van algemeen belang: een nieuw Europees engagement, 20 november 2007, COM(2007)725 def. 44. Verdrag van Lissabon tot wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, ondertekend te Lissabon, 13 december 2007, PbEU 2007, C 306/158. 45. Dc Commissie toetst aan de hand van artikel 87 lid EG-Verdrag of de gemelde steun rechtmatig is. Dit artikel luidt als volgt: 'Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd: a) steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken wsarin de levensstandsard abnormaal laag is of wsar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst; b) steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstnring in de economic van een lidstaat op iv heffen; c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder bet handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad; d) steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van bet culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvaorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad; e) andere soorten van steunmaatregelen aangewezen bij besluit van de Raad, genomen met gekwslificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie.' 46. Beschikking van de Europese Commissie inzake de staatssteun voor de bouw van special housing voor ouderen van 7 maart 2007, N 798/06, C(2007)652 def. Vastgoedrecht 2014-6

195


onvoldoende initiatieven daarvoor onderneemt. De steun is voorts proportioneel gelet op het doel van de steun en de marktverstorende effecten van deze steunmaatregelen zijn tot een minimum beperkt. Nederland heeft een andere koers gevaren dan Zweden. In het 'onderhandelaarsakkoord' tussen de Minister voor WWI en Aedes van 17 september 2007 is een afbakening gemaakt van de aandachtsgroep voor sociale woningbouw. Overeengekomen is dat woningcorporaties een speciale verantwoordelijkheid hebben ten aanzien van het huisvesten van bijzondere do elgroep en.47 Hieronder vallen volgens het akkoord vroegtijdige schoolverlaters en jeugdigen die uitstromen uit jeugdzorg- en jeugdinrichtingen, ex-gedetineerden, overlast gevers, de doelgroep GGZ, maatschappelijke opvang, vrouwenopvang, specifieke ouderenhuisvestiging, mensen met een zware zorgvraag (zoals dementerenden en gehandicapten), dak- en thuislozen, zwerfjongeren, statushouders en slachtoffers van huiselijk geweld.43 Uit het besluit van 15 december 2009 blijken deze speciale taken niet. Het zijn dan ook geen daeb die vallen onder het besluit. Met de nieuwe AGV is dat niet meer nodig. 5.2. Relevant voor woningcorporaties Welke onderdelen uit de AGV lijken vooral interessant voor woningcorporaties? Dat lijken drie categorieën steunmaatregelen te zijn: steun voor cultuur en instandhouding van erfgoed; steun voor sportinfrastructuur en multifunctionele recreatieve infrastructuur; steun voor lokale infrastructuur.

-

-

-

Allereerst dient bij deze categorieën steeds eerst te worden bedacht of het gaat om staatssteun dan wel vrijgestelde staatssteun. Bij steun ten behoeve van cultuur of amateursport49 zal niet steeds sprake zijn van een onderneming die is begunstigd, zodat geen sprake is van een steunmaatregel in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU. Daarnaast kan bij zeer gebonden, lokale steun aan culturele of sportactiviteiten geen (potentiële50) beInvloeding plaatsvinden van het interstatelijk handelsverkeer.51 Dc afwezigheid van beInvloeding van het interstatelijk handelsverkeer mag overigens niet te gauw worden aangenomen. Steun ten gunste van een onderneming die lokaal of regionaal opereert, kan staatssteun zijn indien de markt een intracommunautair karakter heeft: ondernemingen uit andere lidstaten kunnen mogelijk ook concurreren. De Europese Commissie neemt in de praktijk al gauw aan dat sprake is van beInvloeding van het interstatelijk handelsverkeer.52 Daarnaast kan de steunmaatregel vallen onder het besluit van 15 december 2009, omdat bouw en verhuur van maatschappelijk vastgoed is vrijgesteld.53

Steunmaatregelen aan ondernemingen waaronder woningcorporaties zijn vrijgesteld onder de volgende voorwaarden: De steunmaatregel heeft betrekking op de infrastructuur (artikel 53 lid 4 onderdeel a AGV), inclusief de kosten van verwerving. Een zekere multifunctionaliteit wordt aanvaard, maar ten minste 80% van de capaciteit moet worden gebruikt voor culturele doeleinden. Voor zover de steun betrekking heeft op exploitatie vermeldt artikel 53 lid 5 AGV limitatief de categorieën van kosten waarvoor exploitatiesteun mag worden verstrekt. Investeringssteun mag niet hoger zijn dan het verschil tussen de in aanmerking komende kosten en de exploitatiewinst van de investering (artikel 53 lid 6 AGV). Eventuele winst dient te worden afgetrokken van de in aanmerking komende kosten. Bij steunmaatregelen tot € 1 miljoen dient geen verrekening plaats te vinden met eventuele exploitatiewinsten en mag de steun 80% bedragen van de in aanmerking komende kosten. -

-

-

-

-

-

5.2.1. Cultuurbevordering Cultuurbevordering is een belang dat artikel 167 VWEU erkent en de EU dient hiermee rekening te houden bij haar optreden. De eerste categorie is ruimer dan de titel doet vermoeden: ook cultureel onroerend goed, niet zijnde erfgoed, valt onder bet begrip 'cultuur', omdat mede in aanmerking komen de locaties waar de culturele activiteiten plaatsvinden, zoals musea, bibliotheken, theaters, opera's, cultuurcentra, concerthallen, enz.,54 maar ook nieuwbouw. Overigens had de Commissie ook mogen verwijzen naar artikel 158 EG-Verdrag (thans artikel 174 VWEU), omdat deze bepaling in het verleden is gebruikt voor goedkeuring van staatssteun van vastgoedprojecten.55 Voorts valt niet alleen instandhouding onder de vrijstelling, maar ook investeringssteun voor nieuwbouw of modernisering. Erfgoed is eveneens in artikel 53 AGV heel ruim gedeflnieerd: materieel erfgoed, waaronder alle vormen van roerend of onroerend cultureel erfgoed en archeologische sites, monumenten, historische locaties en gebouwen. Ook natuurbehoud (parken, groenstroken, voorzieningen voor flora en fauna in de stad) valt onder 'erfgoed', indien een rechtstreekse band met cultuurerfgoed bestaat of dat die band door de bevoegde overheidsinstanties is erkend.56 5.2.2. Sportiufrastructuur De tweede categorie is een oude bekende in verband met de voetbalstadions, maar wordt nu verruimd naar andere

47. Kamerstukken 112007/08, 30995, 11 (Onderhandelaarsakkoord), artikel 6. 48. Kanserstukken 112007/08, 30995, 11 (bijiage bij Onderhandelaarsakkoord). 49. Considerans Verordening (EU) 651/2014, randnr. 74. 50. HvJ EG 24 juli 2003, C-280/00, fur. 2003, p. I- 7747 (Aitmark), r.o.77 ex. 51. Besluit N 258/2000 van de Commissie van 21 december 2000, Duitsland zwembad Dorsten, PbEG 2001, C 172/16 is een voorbeeld van sportinfrastructuur vaarbij volgens de Europese Commissie geen beinvloeding plaatsvond van het interstatelijk handelsverkeer. Ook kan worden gewezen op Besluit C(10)2003, 29 oktober 2003 (Nederlandse jachthavens). 52. Zie hierover B. Hessel & A. Knook, '50 jaar staatssteunrecht', BR 2014/87, afi. 8, par. 32. 53. Paragraaf 111.6 onderdeel iii besluit van de Europese Commissie van 15 december 2009. 54. Artikel 53 AGV voegt daaraan toe 'en andere vergelijkbare artistieke en culturele infrastructuur voorzieningen, organisaties en instellingen'. 55. Bijvoorbeeld besluit Europese Commissie van 14 oktober 2009, N 555/2008, Centrumplan Mill en Sint Hubert. 56. Considerans Verordening (EU) 651/2014, randnr. 72 en artikel 53 lid 2 onderdeel b AGV. -

196



sportinfrastructuur zodat het voor woningcorporaties een interessante vrijstelling kan zijn. Uitgangspunt is dat sportbevordering een erkend belang is dat de EU nastreeft (artikel 165 VWEU). De Europese Commissie heeft de volgende voorwaarden verbonden aan staatssteun ten behoeve van sportinfrastructuur: Meer dan één gebruiker, indien het gaat om professionele sportbeoefening. Minimaal 20% van de tijdscapaciteit wordt gebruikt door andere amateuren professionele sportverenigingen (artikel 55 lid 2 AGV). Recreatieve infrastructuur moet multifunctioneel zijn57 en recreatieve faciliteiten omvatten die met name culturele en recreatieve diensten aanbieden. Attractieparken en hotelvoorzieningen zijn uitgezonderd (artikel 55 lid 3 AGV). Open toegang die op transparante en niet discriminatoire wijze wordt verleend aan meerdere gebruikers (artikel 55 lid 4 AGV). Ondernemingen, zoals woningcorporaties, die meer dan 30% van de investeringskosten (hiermee zijn de stichtingskosten bedoeld) hebben gefinancierd, kunnen preferente toegang krijgen tegen gunstiger tarieven mits publiekelijk bekendgemaakt. Tariefvoorwaarden voor sportinfrastructuur die in gebruik is bij professionele sportclubs zijn publiek bekendgemaakt (artikel 55 lid 5 AGV). Uit de considerans blijkt dat die publieke bekendmaking zodafig moet zijn dat de toegang plaats kan vinden op een transparante en non-discriminatoire wijze. Concessies, opdrachten en exploitatieovereenkomsten worden door een open, transparante en nietdiscriminatoire procedure aanbesteed, rekening houdende met de aanbestedingsregels. Investeringssteun moet betrekking hebben op de materiële of immateriële activa (artikel 55 lid 8 AGV). Investeringssteun mag niet hoger zijn dan het verschil tussen de in aanmerking komende kosten en de exploitatiewinst van de investering (artikel 55 lid 10 AGV). Eventuele winst dient te worden afgetrokken van de in aanmerking komende kosten. Bij steunmaatregelen tot € 1 miljoen dient geen verrekening plaats te vinden met eventuele exploitatiewinsten en mag de steun 80% bedragen van de in aanmerking komende kosten (artikel 55 lid 12 AGV). Hoewel deze bepaling in de praktijk nog tot verschillende interpretaties aanleiding kan geven, blijkt uit de considerans dat vooral beoogd is overcompensatie uit te sluiten.58

-

-

-

-

-

-

-

5.2.3. Lokale infrastructuurvoorzieningen De laatste categoric is verrassend, want deze ontbrak in de eerdere versies van de verordening. In artikel 56 AGV is een vrijstelling opgenomen voor investeringssteun voor lokale infrastructuurvoorzieningen. Deze vrijstelling is een aanvulling op de vrijstelling in het besluit van 15 december 2009 dat is beperkt tot infrastructuur die verband houdt met sociale huisvesting, bijvoorbeeld de openbare voorzieningen en ontsluitingswegen naar woningen. Het

is slechts zinvol een beroep op de AGV te doen, indien de steunmaatregel niet reeds valt onder de vrijstelling van het besluit van 15 december 2009 in combinatie met het Vrijstellingsbesluit van 20 december 2011. De AGV kent immers meer voorwaarden dan het besluit van 15 december 2009. De staatssteun dient wel aan vier voorwaarden te voldoen: Het moet gaan om infrastructuurvoorzieningen die aan belangstellende partijen op open, transparante en niet-discriminerende basis beschikbaar worden gesteld. De prijs die voor het gebruik of de verkoop van de infrastructuur wordt berekend, stemt overeen met een marktprijs (artikel 56 lid 3 AGV). ledere concessie of iedere andere vorm van toewijzing aan een derde om de infrastructuur te exploiteren, vindt op open, transparante en niet-discriminerende basis plaats, rekening houdende met de geldende aanbestedingsregels (artikel 56 lid 4 AGV); deze voorwaarde stemt overeen met de voorwaarde voor sportinfrastructuur. De in aanmerking komende kosten voor de steun zijn de kosten van de investeringen in materiële en immateriële activa (artikel 56 lid 5 AGV). Indien sprake zou zijn van exploitati, dan dient steunbedrag niet hoger te zijn dan het verschil tussen de in aanmerking komende kosten en de exploitatiewinst van de investering. De exploitatiewinst wordt in mindering gebracht op de in aanmerking komende kosten, hetzij vooraf op basis van redelijke prognoses, hetzij via een terugvorderingsmechanisme (artikel 56 lid 6 AGV).

-

-

-

-

Indien overheden een beroep doen op artikel 56 AGV voor steun aan woningcorporaties, dienen zij ervoor zorg te dragen dat het verstrekte steunbedrag ook wordt aangewend voor infrastructuur. Partijen hebben de volgende verplichtingen: de woningcorporatie dient op grond van een overeenkomst verplicht te zijn de infrastructuur aan te leggen; de overheid en de woningcorporatie moeten waarhorgen dat de lokale infrastructuur voor derdçn vrij toegankelijk is; de totstandkoming van de steunmaatregel is gebaseerd op de prijs van de infrastructuur, die gelijk is aan de marktwaarde; en enkel investeringskosten in materiële of immateriële activa komen in aanmerking voor steun.

-

-

-

-

Artikel 4 lid 1 onderdeel cc AGV bepaalt dat de drempelwaarde voor steun aan lokale infrastructuurvoorzieningen niet hoger mag zijn dan € 10 miljoen of de totale kosten indien deze meer dan €20 miljoen bedragen voor dezelfde infrastructuurvoorziening. Overigens volgt uit de considerans van de AGV dat vrijstelling van steun voor lokale infrastructuur onder meer is gebaseerd op de beschikbaarheid van lokale infrastructuurvoorzieningen als belangrijke voorwaarde voor de uitbouw van het ondernemingsen consumentenklimaat. Dit draagt bij aan een volwaardige functionering van de interne markt en helpt een kli-

57. Considerans Verordening (EU) 651/2014, randnr. 74. 58. Considerans Verordening (EU) 651/2014, randnr. 74, laatste zin. Vastgoedrecht 2014-6

197


maat te creëren dat gunstig is voor particuliere investeringen en groei, terwiji risico's op beInvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten beperkt blijft. Het is belangrijk dat partijen bij een overeenkomst over lokale infrastructuur dat ook daadwerkelijk overeenkomen, inthen zij een afdwingb are verplichting tot aanleg van lokale infrastructuur afspreken. In alle gevallen gelden voor de partijen bij een overeenkomst ook enkele formele vereisten: voor aanvang van de werkzaamheden c.q. activiteit dient een steunaanvraag te zijn ingediend met onder andere een beschrijving van het project (artikel 6 lid 2 AGV); de betrokken lidstaat, Nederland, dient de steunmaatregel te publiceren op een 'staatssteunwebsite' (artikel 9 AGV); Nederland dient via het elektronische aanmeldsysteem beknopte informatie over de steunmaatregel aan de hand van Bijlage II van de AGV aan de Commissie te doen toekomen (artikel 11 AGV); ook dient Nederland een gedetailleerd dossier bij te houden over de steunmaatregel, zodat indien nodig kan worden aangetoond dat de voorwaarden voor vrijstelling zijn vervuld (artikel 12 AGV).

uitbreiding van de mogelijkheden om voor sommige projecten staatssteun te verlenen zonder dat dat gemeld behoeft te worden bij de Europese Commissie. De verhouding tussen de staatssteunregels en sociale huisvesting is derhalve vérbeterd. Geen ruimte voor ruimte, maar ruimte voor woningcorporaties om zonder conflict met de staatssteunregels te worden ondersteund in sociale huisvesting en projecten die daar niet toe behoren.

-

-

-

6. Conclusie Staatssteun en sociale huisvesting delen dat zij aanvankelijk beide weinig belangstelling genoten. De laatste jaren is dat gewijzigd: zowel staatssteun als sociale woningbouw heeft veel aandacht in de media gekregen. Afgezien van deze parallel is opvallend dat de verhouding tussen de staatssteunregels en de sociale huisvesting inniger is geworden. De Europese Commissie en het Europees Hof van Justitie zijn zich gaan bemoeien sociale huisvesting. Dat is een terrein dat vanuit het perspectief van het staatssteunrecht aanvankelijk ongemoeid werd gelaten. Opvallend aan die bemoeienis is dat niet de Europese Commissie is begonnen met inmenging in de Nederlandse sociale huisvesting, maar de toenmalige Minister van VROM die de steun aan de woningcorporaties heeft aangemeld ter verkrijging van rechtszekerheid.59 Dat was de kat op het spek binden, want toen moest de Europese Commissie wel een besluit nemen. De Europese Commissie heeft in haar besluit van 15 december 2009 oog voor het belang van sociale woningbouw in Nederland, maar vindt vanuit de gedachte dat concurrentie niet moet worden verstoord, een beroep op het verrichten van daeb alleen slaagt voor degenen die het echt nodig hebben, namelijk de sociaal achtergestelde huishoudens. Het Europese recht weerhoudt een woningcorporatie niet commerciële activiteiten te ontplooien, mits dat marktconform gebeurt en daartoe een gescheiden boekhouding wordt opgesteld. Mede gezien de lange doorlooptijd en de soepele houding van de Europese Commissie wordt duidelijk dat zij zich uiteindelijk flexibel heeft opgesteld. Nederland heeft ondertussen de Wet toegelaten instellingen volkshuisvesting aangepast en hierin zijn de sporen te zien van het besluit van 15 december 2009. Hit dat besluit vloeien voor woningcorporaties belangrijke beperkingen voort. Daarom is de nieuwe AGV een welkome 59. Brief Europese Commissie aan Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie d.d. 14 juli 2005, Kamerstukken II 2005/06,29453, 20H.

198


)

Woningcorporaties en staatssteun: meer ruimte voor mooie dingen voor de mensen?

Recommend Documents