Meer ruimte voor initiatief

Meer ruimte voor initiatief

Organische stedelijke ontwikkeling: een tussenstand

Meer ruimte voor initiatief Organische stedelijke ontwikkeling: Een tussenstand Maart 2014

Samenstelling en redactie Jeroen Niemans en Esther Slegh

Inhoudsopgave

P.5

Voorwoord

P.33

Jeroen Niemans (Platform31)

P.9

Organische gebiedsontwikkeling en jij

P.34

2. Nieuwe rollen voor de gevestigde orde

Van oppositie naar coalitie Interview met Stephanie van Schaik en Nicoline Hanny (Provincie Utrecht) door Esther Slegh (Platform31).

Yvonne van Remmen (Ministerie van Infrastructuur en Milieu)

1. Sturen en uitnodigen

P.38

P.13 P.14

De Wendbare Stad

P.43

Organische ontwikkeling verandert gemeentelijke organisatie

P.49

P.27

Strijp R - Eindhoven

Besturen in de spontane stad Frans Soeterbroek

Communicatie en duurzame betrokkenheid Interview met Marieke Butterhoff (Nieuwegein) door Esther Slegh (Platform31).

Interview met Nieske Ketelaar (Wethouder Smallingerland) door Wouter Onclin.

P.25

Organische gebieds ontwikkeling: (n)iets nieuws onder de zon? Heleen Aarts (Amvest)

Annette Duivenvoorden en Piet Korporaal (Platform31)

P.19

P.51

Cruquius - Amsterdam

Sturen op ‘what’s in it for me?’ Duo-interview met Andries van den Berg (BügelHajema) en Pieter van Ree (Royal HaskoningDHV) door Piet Korporaal (Platform31).

3. De rol van burgers en professionals

P.57

P.89 P.91

P.58

Over de effectiviteit van kleinschaligheid

Nuland - Maasdonk

Is er een tijd voor en na de grondexploitatie? Chantal Robbe (Pas bv)

Mariska van den Berg

Gepland organisch, kan dat?

P.97

Vijf jaar over de grens: terugblikken op Nederland

P.63

Hoe de structuurvisie zich verhoudt tot organische ontwikkeling Judith Lekkerkerker (Ruimtevolk)

Vincent Kompier

Vrijheid is verantwoordelijkheid

P.66

Kamiel Verschuren

P.73 P.75

Coehoorn - Arnhem

Organische gebiedsontwikkeling: juist niet l oslaten Emilie Vlieger

P.79

4. Omgaan met instrumentarium

P.80

Juridische aspecten van organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie Evert Jan van Baardewijk en Erwin Hijmans (PurpleBlue bv)

P.100

Is er echt steeds meer ruimte voor initiatief?

Voorwoord Jeroen Niemans (Platform31)

Meer ruimte voor initiatief Er is echt iets aan het veranderen in de stedelijke ontwikkeling. Toen Jurgen Hoogendoorn en Herman Swen begin 2011 op Ruimtevolk schreven over ‘Slow urbanism als antwoord op de crisis’ was dit nog een nieuw verhaal waarop door velen met scepsis werd gereageerd. Hoogendoorn en Swen schreven over ‘het failliet’ van het oude maakbaarheidsideaal dat uitging van de gedachte dat Nederland zich vanaf de tekentafel liet ontwerpen. Met het verergeren van de economische crisis begon deze rauwe werkelijkheid echter geleidelijk tot de bredere vakwereld door te dringen. En toen ging het ineens snel. Vanuit de wetenschap dat in deze wereld van onzekerheid alle partijen zoeken naar een nieuwe invulling van hun rol in het ruimtelijk domein word gezocht naar richting. Terwijl we worstelen met de erfenis van het verleden, met de op groei gerichte plannen, onverkoopbare grondvoorraden, leegstaande kantoren en bedrijfsterreinen is er behoefte aan een alternatief. Hoe kunnen we plannen flexibel maken zodat ze beter kunnen inspelen op de steeds snellere veranderingen in de maatschappij? Organische stedelijke ontwikkeling werd plots door een brede groep mensen omarmd als dat alternatief.

Eerste stappen Maar kan organische stedelijke ontwikkeling dit alternatief bieden? En kan het ons helpen met hoe we omgaan met deze nieuwe realiteit? In aansluiting op het verhaal van Hoogendoorn en Swen bracht Platform31 in 2012 de publicatie ‘Ruimte voor initiatief’ uit. Dat was een overzicht van inzichten die we hebben opgedaan op basis van een reeks bezoeken aan plekken in Nederland waar werd gezocht naar een andere manier van ontwikkelen, met veel meer ruimte voor initiatiefnemers. Dit waren onze eerste stappen in een zoektocht naar de potentie van organische stedelijke ontwikkeling als alternatief ruimtelijk handelingsperspectief. In de publicatie schreven we dat er een ingrijpende transitie plaatsvindt. Het gaat daarbij om ‘het bijstellen van onze ideeën over de maakbaarheid van de omgeving en wie daarvoor verantwoordelijk zijn’. Al snel bleek dat


5

organische ontwikkeling soms de schijn heeft van een simpele oplossing, maar dat het hard werken is.

Omkering en hobbels

6

Met de constatering dat organische stedelijke ontwikkeling in theorie een mooi perspectief biedt zijn we er nog lang niet. Er is veel gedacht en geschreven over de nieuwe realiteit, over anders denken en anders doen. En zeker niet alleen binnen Platform31: op verschillende plekken in het land proberen verschillende partijen dit in de praktijk te brengen. Dat vertalen naar de praktijk is de cruciale volgende stap. The proof of the pudding is in the eating . Het is voor alle betrokkenen – overheid, markt en particulier – een nog onbekend proces , waarvoor rollen, (boek)houdingen, procedures en omgangsvormen moeten worden aangepast. Organische ontwikkeling wijkt af van de gebaande paden. En dan kom je obstakels tegen. In feite kun je organische ontwikkeling zien als een omkering van de vooraf uitgestippelde projecten uit de klassieke vastgoed- en gebiedsontwikkeling van de afgelopen decennia. Bij organische ontwikkeling zijn procesvoering, ontwikkelend beheren en (gezamenlijke) planvorming leidend. Aanpassing van weten regelgeving en financierings- en verdienvraagstukken zijn cruciaal, maar volgend op dit proces. Inmiddels zijn we daarmee voorbij het punt van een gedeelde diagnose dat het ‘anders’ moet. En begint dat ‘anders’ langzaam vorm te krijgen.

Het kan wel Dat organische ontwikkeling niet slechts een fata morgana is, maar tot échte resultaten leidt, wordt momenteel door heel Nederland op verschillende plekken uitgevonden: in het Havenkwartier in Deventer, op Amstel III in Amsterdam, langs het Merwedekanaal in Utrecht en in Emmerhout in Emmen. Innovatieve initiatiefnemers, uit allerlei vakgebieden, zijn er genoeg. En er zullen er meer van volgen. We hebben er de laatste jaren veel ontmoet en volgen hun ontwikkeling op de voet. We zijn de niche-fase ontgroeid: organische stedelijke ontwikkeling wordt volwassen. Dat gaat, geheel in de geest van het organische gedachtegoed, stapsgewijs. Niet zo vreemd, want hoe graag sommigen het roer resoluut zouden willen omgooien, is het gehele stelsel niet op z’n kop gezet. Dat is ook niet realistisch, we staan immers nog met minimaal een been in de oude


r ealiteit. Organische stedelijke ontwikkeling anno 2014 blijkt vooral een pragmatische zoektocht naar ruimte en flexibiliteit binnen bestaande kaders. Wat bijvoorbeeld ook uit de publicatie ‘Vormgeven aan de spontane stad’ van het Planbureau van de Leefomgeving (PLB) en Urhahn Urban Design sterk naar voren komt, is dat wat betreft juridisch-planologische aspecten van organische ontwikkeling het voornamelijk de lokale ongeschreven regels en werkpraktijken zijn die obstakels vormen. In veel mindere mate zijn dit de formele wetten en regels. De manier van werken is vaak diepgeworteld en moeilijk te veranderen. Gemeenten die kiezen voor organische gebiedsontwikkeling zullen op sommige punten een werkelijke cultuuromslag in gang moeten zetten. Want ervaringen in de praktijk wijzen uit dat het huidige juridischplanologische stelsel een organische manier van stedelijke ontwikkeling niet in de weg hoeft te staan. Wel moeten we anders durven omgaan met de bestaande wetten en regels. Het kan anders, ook als die andere vermeende drempel in zicht komt: de financiering. Ook daar zijn inmiddels vele onderzoeken en publicaties over geschreven. Gert Joost Peek, lector gebiedsontwikkeling en transitiemanagement aan de Hogeschool Rotterdam, schrijver van ‘Investeren in gebiedsontwikkeling nieuwe stijl’ (2012) , zei daarover dat je vanuit het goede startpunt moet beginnen, en dat er dan legio financiële instrumenten voorhanden zijn die ontwikkeling mogelijk maken. “Het ‘waarom’ moet weer centraal staan, en daar begint ook de zoektocht naar financiële instrumenten die daarop aansluiten.”

Verder kijken Om daar meer grip op te krijgen hebben we in 2013 weer verschillende plekken bezocht om te doorgronden waar de vernieuwing zit. We waren in Zwolle, Diemen, Amsterdam en Arnhem en het viel op hoeveel energie er overal loskomt wanneer partijen aan de slag gaan op een andere, meer organische manier van ontwikkelen. Sinds 2012 is in de praktijk allerlei nieuwe kennis opgedaan en uitgeprobeerd. Tijd om in een publicatie te schetsen wat de stand van het gewas is. In deze publicatie schetsen we aan de hand van interviews, projectbeschrijvingen en essays een


7

beeld van de laatste inzichten. We gaan vooral in op de ‘nieuwe rollen’, het ‘sturen in de spontane stad’ en ‘het vernieuwde instrumentarium’. Hiermee willen we meer zicht bieden op de bewegingsruimte die binnen de bestaande kaders geboden kunnen worden. Zo ontstaat er steeds meer ruimte voor initiatief.

Jeroen Niemans is programmamanager Ruimte bij Platform31 en al sinds 2011 op zoek naar de potentie van organische stedelijke ontwikkeling.

8


Organische gebiedsontwikkeling en jij Yvonne van Remmen (Ministerie van Infrastructuur en Milieu)

Het is mooi om te zien dat Platform31 de vinger aan de pols houdt van de organische gebiedsontwikkeling. Twee jaar terug verscheen hun eerste publicatie over dit thema naar aanleiding van werkbezoeken aan verschillende projecten. Ook deze publicatie vloeit voort uit bezoeken aan verschillende innovatieve gebiedsontwikkelingsprojecten. Zo kunnen we het gedachtegoed en de ontwikkeling in de praktijk goed volgen. Met name interessant aan deze publicatie vind ik de draai die in de opzet is gemaakt. Het oorspronkelijke idee was deze publicatie te richten op de instrumentele kant (regelgeving, financiën en plannen). Maar het roer is omgegooid en men laat vooral de professionals aan het woord. En volgens mij hebben we daar de kern te pakken: de professionals zelf. Houding en gedrag. Want ja, regelgeving en de financiële kant van organische gebiedsontwikkeling

is lastig. Maar er is vaak meer mogelijk binnen bestaande kaders dan we denken. En zelfs al moeten de kaders grondig worden veranderd, bijvoorbeeld de Omgevingswet, dan blijkt uit de betreffende pilot-projecten dat “een belangrijke succesfactor van deze voorbeelden schuilt in de bestuurlijke en ambtelijke cultuur. Lef tonen en minder risicomijdend durven zijn. Bereidheid tonen om ‘los te laten’ waar dat kan en regie te voeren waar het moet.”1 En daarmee zijn we op een interessant punt aanbeland binnen de gebiedsontwikkeling. De discussie over welk type instrumenten staat niet meer voorop; de professionals komen centraal te staan. Willen wij eigenlijk wel veranderen, macht en zekerheden loslaten en nieuwe dingen uitproberen? En, krijgen we die ruimte in onze organisaties? Dwingen we andere opdrachten af? Het komt nu aan op het doen van wat we eigenlijk wel weten, namelijk dat we moeten veranderen. Nu wordt het echt


9

spannend. Treffend vind ik de uitspraak uit een recente publicatie:

“Ondanks het feit dat de discussie over vernieuwing van de ruimtelijke ordening al enige jaren gevoerd wordt, zitten veel gemeenten nu pas in de fase waarin het denken omgezet moet worden naar het doen.” (november 2013).4 De noodzaak van veranderen

10

De uitspraak laat zien dat het ‘weten’ langzamerhand wordt omgezet naar het ‘doen’. Waarom we nu eindelijk aan het ´doen´ toe zijn? Ik weet het niet. Wellicht dat we na vijf jaar crisis eraan beginnen te wennen dat oude tijden niet spoedig terugkomen. We ervaren – ik schrijf dit begin december 2013 - een ‘herstel’ van 0.1 procent. De DNB geeft aan – wederom, december 2013 – dat het herstel zich de komende twee jaar op dat niveau zal doorzetten.2 Kortom, tijd om te werken met deze realiteit die al vijf jaar duurt. In mijn opinie niet echt meer een crisis, maar een meervoudige transitie (economisch, ecologisch, maatschappelijk, demografisch). Ook als de economie weer aantrekt blijven er zaken gewijzigd: grotere regionale (economische en demografische) verschillen, een grotere rol voor initiatieven van private partijen en burgers, bancaire kredieten blijven vooralsnog schaars en een grotere rol voor duurzaamheid. We zien gelukkig in heel wat gebiedsontwikkelingen dat er creatief op deze elementen wordt ingespeeld. Want op je handen zitten en wachten (oftewel nietsdoen), leidt niet tot cashflow of initiatieven in je gebied.

Niets is zo lastig als verandermanagement. Boekenkasten zijn erover volgeschreven. In de gebiedsontwikkeling worden we gedwongen om het volop in de praktijk te brengen willen we onze projecten vooruit duwen. Dat laten de mensen zien die aan het woord komen in deze publicatie. Ze zijn bezig met het uitvinden van die nieuwe ruimte door te proberen en zo hun project verder te brengen. In het lezen van hun verhalen bedenken we vast argumenten waarom die verhalen kloppen en slagen en de onze niet. Hun verhalen lijken wellicht simpel; de juiste ingrediënten komen bij elkaar en er ontstaat een momentum. Maar dat is niet het hele verhaal. In hun zoektocht naar hoe het anders kan en moet, hebben deze mensen heus niet alle wijsheid in pacht of beproefde manieren op zak gehad. Bij gebrek aan geëffende paden komt het erop aan om een keuze te maken en om eerste stappen te zetten. Veranderen is een taai en langzaam proces, waar veel geduld, overtuigingskracht en doorzettingsvermogen bij komt kijken. En als het slaagt of lijkt te slagen, noemen we het een succesverhaal en gaan we er langs op werkbezoek. Niettemin - en nu ga ik mensen aan het woord in deze publicatie ernstig tekortdoen veranderen is gewoon werk. Hard werken, dat wel. Als zij het kunnen, dan kan jij het ook.

En nu… jij? Zoals het Youtubefilmpje over leadership from the dancing guy3 laat zien, wordt persoonlijk leiderschap overschat. Belangrijker zijn de mensen die durven mee te gaan met de nieuwe beweging; de mensen die volgen waardoor de eerste persoon een leider wordt. Zo wordt het je makkelijk gemaakt en daarmee is het al laagdrempeliger. Volgen is net zo goed. Minder heroïsch, wel zo simpel. Dat kan nu. Op verschillende plekken en vanuit verschillende netwerken worden de eerste stappen in de praktijk beschreven. Ook vanuit het ministerie


van Infrastructuur en Milieu leveren we daarin onze bijdrage (naast de publicatie 15x Nu al eenvoudig Beter, zie noot 1, ook de te verschijnen publicatie Gebiedsontwikkeling Nieuwe Stijl: eerste stappen in de praktijk, maart 2014 waarin meer dan twintig praktijksituaties worden beschreven). Die kennis en ervaringen moeten op een slimme en handige manier in al die verschillende netwerken worden verspreid, zodat het gemeengoed wordt. Zodat jij van alle kanten handreikingen krijgt. Wat doen de pioniers dan anders? Je hoeft alleen maar te volgen. Doe je mee?

Yvonne van Remmen is senior programmamanager bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Zij werkt aan innovatie in gebiedsontwikkeling.

1

Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 15x Nu Al Eenvou-

dig Beter, november 2013. 2

NRC, “Ja, we komen uit de crisis, maar in de laagste versnelling” 9 december 2013, http://www.nrc.nl/ nieuws/2013/12/09/dnb-trage-groei-in-2014-en2015-werkloosheid-daalt-nauwelijks

3

http://www.youtube.com/watch?v=hO8MwBZl-Vc, met dank aan Geurt van Randeraat die het filmpje liet zien op een bijeenkomst dat het ministerie organiseerde op 16 januari 2014 over verandermanagement binnen gebiedsontwikkeling - Verslag via www.congresgons.nl

4

Directieraad Zuidvleugel, Smart Talks, Over binnenste-

delijke gebiedsontwikkeling, lessen uit de praktijk en een veranderende bestuurlijke rol, november 2013.


11

1. Sturen en uitnodigen “Het is niet zo dat je alle sturing opgeeft. We stellen mensen in staat om mee te doen, maar wel vanuit een duidelijke visie op wat we maatschappelijk belangrijk vinden. Sturend, maar op een hele andere manier. ” Nieske Ketelaar

Nieuwe vormen van sturing zijn nodig. Vooral voor een overhead die flexibel en wendbaar wil kunnen zijn. Dat vraagt iets van de gehele organsiatie, maar vooral ook van bestuurders.

De Wendbare Stad Leeuwarden en de praktijk van de uitnodiging Annette Duivenvoorden en Piet Korporaal (Platform31)

14

Steden zijn qua ruimtelijke ontwikkeling continu in beweging. De manier waarop steden en lokale overheden omgaan met die ruimtelijke ontwikkeling kende decennia lang weinig verandering. De nieuwe economische tijden hebben daar een omslag in teweeggebracht. Waar de ene gemeente nog afwachtend zoekt naar een nieuwe strategie en tactiek, wordt in de andere al volop geëxperimenteerd. Neem Leeuwarden, die de ruimtelijke en stedelijke ontwikkeling vanuit een nieuwe grondhouding benadert. Met een open houding, faciliteren, vertrouwen geven, keuzes maken en kansen pakken op strategisch niveau. Leeuwarden is een stad in verandering, die met een combinatie van beproefde én nieuwe middelen probeert te blijven groeien, vooral in kwalitatieve zin. Het is een stad die door zijn omvang wendbaar is, daarmee aantrekkelijk kan blijven en zichzelf blijft vernieuwen. Wat maakt een stad als Leeuwarden wendbaar? Wat is uitnodigend aan de grondhouding? Welke meerwaarde geeft dat? En, hoe

verhoudt de praktijk van Leeuwarden zich tot ervaringen in andere steden? Op deze vragen gaan we in dit essay in. Het Inspiratielab Leeuwarden1 maakte een balans op van de ‘strategie van de uitnodiging’ en de bijpassende ‘tactiek van het verleiden’.

Omgaan met onzekerheid Het programma waarmee Leeuwarden de kandidatuur van Culturele Hoofdstad 2018 inkopte, is typerend en richtinggevend tegelijk voor hoe een uitnodigende stad omgaat met ruimtelijke ontwikkeling. Het ‘iepen mienskip’ – Fries voor open gemeenschap – is de basis voor participatie, interactie en synergie. Dit concept draait om binding en verbinding van mens en omgeving, tussen natuur en cultuur en stad en landschap. Het legt de nadruk op het meer open maken en (dwars)verbinden van communities met verantwoordelijkheid en vrijheid als belangrijke uitgangspunten. Harmen de Haas, directeur stadsontwikkeling en beheer, reflecteert dat het ‘iepen mienskip’ de juiste snaar heeft geraakt, omdat iedereen


aan dit concept z’n eigen betekenis en waarde kan toedichten. Hij ziet meerwaarde ontstaan in die projecten die een flow opleveren en betrekt dit ook op de competenties van zijn eigen organisatie. Het betekent namelijk dat de opgave en werkwijze deel zijn van jezelf. “Als gemeente zoeken wij altijd naar antwoorden, maar voor een ‘uitnodigende houding’ moeten we de kanteling maken naar vertrouwen op wat eruit komt. Hier is durf voor nodig. Voor een organisatie is van belang te kunnen omgaan met spanning en onzekerheid. Je moet weten waar je naartoe wilt, maar alleen de hoe-vraag is nog niet ingevuld. Dit moet zich doorvertalen naar de hele organisatie, want iedereen moet in staat zijn om de spanning te kunnen verdragen dat je het nog niet weet”, zegt De Haas. Het strategisch denken op directieniveau moet verder in de organisatie zijn weg vinden.

Wat als je het stokje terugkrijgt? Leeuwarden ervaart in de Manifestatie ‘Kloppend Hart’ voor de binnenstad en uitleglocatie De Zuidlanden dat nieuwe werkwijzen aanslaan, maar merkt in de praktijk dat het geen uitgekristalliseerd verhaal is. Het is de aanleiding voor

een inspiratielab over de strategie van de uitnodiging aan de hand van twee cases. In lijn met de uitnodigingsplanologie nodigde de gemeente in het project Kloppend Hart ontwikkelaars, architecten en pandeigenaren uit om plannen te initiëren die leiden tot intensivering van het gebruik van de binnenstad en een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Nu de uitvoering van Kloppend Hart van start kan gaan, doen zich de eerste haperingen voor. De gemeente maakte een gebaar en realiseerde een van de ingezonden plannen: het groene XL-zebrapad bij het entree van de Blokhuispoort. Maar nu krijgt de gemeente het stokje toch weer terug. Enkele maanden na de manifestatie vroegen partijen aan de gemeente hoe het nu verder moest. De wens was dat de initiatiefnemers bij het indienen van hun plan ook met een gezonde businesscase zouden komen. De gemeente vraagt zich nu af hoe men vanuit de ambtelijke organisatie nog meer stappen kan zetten zodat uitvoering volgt. In De Zuidlanden, de uitleglocatie van Leeuwarden, kiest de gemeente er in 2009 voor om de PPS te ontbinden en zelf de

IBA Parkstad2

betrokkenheid van burgers en initiatiefnemers,

Waar in Friesland de kandidatuur voor Europese

redeneren vanuit lokale kansen en het vinden van

Culturele Hoofdstad tot een zeker geloof leidt, past

sluitende businesscases . IBA daagt uit tot een crea-

regio Parkstad Limburg een ander ‘bewezen’ concept

tieve aanpak binnen (bestaande) programma’s van

toe. De regio heeft het Duitse fenomeen ‘Internatio-

onderwijs, bouw, energie en ondernemers. “Het

nale Bauausstellung’ geadopteerd, dat als vliegwiel

proces van de IBA is zelf ook uitnodigend van

moet dienen tot een duurzame transformatie van de

karakter. Bestuurders ervaren dit vaak nog als politiek

streek. De Duitse IBA’s leidden tot kwaliteitsverbete-

risico. Het is lastig te zeggen ‘van wie het is en wie

ring van de regio, stad of streek in de vorm van

dan verantwoordelijk is’. Met deze uitnodigende

vernieuwende bouwprojecten, bijzondere tentoon-

manier van werken gaat het om delen en ruimte

stellingen, symposia en innovatieve plannen. Ook

geven. Hiervoor is een nieuwe houding nodig, geloof

levert het een cultuuromslag in denken en werken

in het traject en vertrouwen dat het werkt”, stelt

op. Het IBA-gedachtegoed sluit aan bij de zoektocht

Peter Bertholet, directeur van Bureau Parkstad

naar een uitnodigende houding van overheden, meer

Limburg.


15

ontwikkeling met lokale partijen ter hand te nemen en hen de ruimte te geven. Bij het ontwikkelen draait alles om verleiden: het betrekken van de eindgebruiker in het proces. Het projectbureau kiest per buurtschap voor een maatwerkaanpak dat met creatief rekenen en tijdelijk gebruik wordt ingevuld. Vanaf het begin van de ontwikkeling staan de kleine eenheden en voorzieningen voorop. Deze aanpak werkt; de huidige bewoners zijn als vanzelf de ambassadeurs van het gebied geworden. Ze zijn betrokken bij het inrichten van de openbare ruimte en hebben een moestuin in beheer. De bewoners identificeren zich zo sterk met de plek, dat ze zelfs een eigen plaatsnaambord willen. Een belangrijke vraag vanuit het projectbureau De Zuidlanden gaat over de reikwijdte van de eigen rol: tot hoe ver gaat de rol van de uitnodigende overheid met het in de markt zetten van initiatieven en het bereiken van toekomstige bewoners? 16

Van eenmalige naar continue uitnodiging

initiator en het daarbij horende verwachtingspatroon. Zorg dat je antwoorden hebt op vragen als: wat ambieer je, wat heb je ervoor over en hoe maak je het mogelijk?

Waardekaart helpt systeemlogica doorgronden De stad bestaat uit complexe adaptieve ruimtelijke systemen, stelt het lab. Je moet de structuur van het systeem kennen om het effect van een ingreep te kunnen duiden. Zodra je de logica weet, kun je inzien wat de mogelijke gevolgen zijn. Als vertrekpunt kan een waardekaart gemaakt worden: vraag je af wat de waarde van een plek of een programma is, ga na waar geld beschikbaar is en wat de mogelijke maatschappelijke vraag is. Maak deze kaart niet alleen met de geijkte partijen, maar ga in gesprek met initiatiefnemers en benut de kracht van tijdelijk gebruik.

‘Woodstock van Friesland’

Het inspiratielab stelt vast dat een uitnodigende grondhouding veel tijd, geduld en tactiek van de organisatie vergt. Sterker nog: in tegenstelling tot wat zo vaak gesuggereerd wordt, is de rol van de overheid in het veranderende speelveld veel groter geworden. Aan de ene kant is het flexibel zijn om ruimte te geven aan initiatieven, aan de andere kant is er een visie en programma nodig om daarop te sturen.

De manifestatie Kloppend Hart mag geslaagd genoemd worden, want de gemeente heeft zich laten verrassen. Het lab raadt de gemeente aan na te denken over het vervolg. Zie het als een continu proces. Laat de manifestatie geen eenmalige gelegenheid zijn, maar een meerdaags festival: het ‘Woodstock

Overheid als intermediair In het Initiatievenlab Almere3 over een structuur-

De verschillende rollen van de overheid - initiator, toetser en handhaver - zijn lang niet altijd met de externe partijen afgestemd, constateert het lab. Een gezonde argwaan tegen de lokale overheid is ook nodig nu deze de kanteling maakt naar een uitnodigende houding. Bij de manifestatie lijkt het alsof de gemeente zich nog niet goed raad weet met de rol van

visie voor organische ontwikkeling spreekt het expertteam over een ‘interbellum’ waarin de overheid zich nu bevindt. Hoe kun je als overheid je nieuwe rol laten zien, terwijl je ook nog met verwachtingen gebaseerd op het verleden te maken hebt? Een makelende rol ligt voor de hand: als verbinder en met een luisterend oor.


van Friesland’, dat vrijheid biedt en uitnodigt. Mensen voelen zich er vrij, er komen groepen die je niet verwacht. Nu namen veelal de geijkte partijen deel. Speel daarbij met de tijd en geef die tijd een plek in de manifestatie. Soms is tijdsdruk goed. Het brengt urgentie voor het afhebben van projecten en met een ijk-moment kun je een feestje vieren. Ook bindt het partijen door hen alvast uit te nodigen voor het volgende feestje.

Onderstroom De overheid zal oog moeten hebben voor partijen die iets willen met de stad. Herken een zekere onderstroom in de stad: bewoners en ondernemers die vanuit verschillende netwerken initiatieven ontplooien die ten goede kunnen komen aan de stad, maar buiten het gebruikelijke blikveld van de overheid blijven omdat ze niet onder een bepaald beleid vallen. Bij hen is energie aanwezig het losse initiatief te realiseren. Energie die ook benut kan worden voor de ontwikkeling van plekken in de stad, op het moment dat hen – soms letterlijk – ruimte wordt geboden. Dit kan voor initiatiefnemer en overheid een meerwaarde opleveren. Neem de voormalige gevangenis de Blokhuispoort in Leeuwarden. Door letterlijk ruimte te geven aan creatieve ondernemers is op deze plek een goedlopend cultuurcentrum ontstaan, dat als hotspot een verwaarloosd stukje binnenstad langzaamaan nieuw leven inblaast. Benut de ondernemers van de Blok-

huispoort om zicht op de onderstroom te krijgen, adviseert het lab.

Catch and steer Een inspirerende manier om meer op de onderstroom in de stad te sturen is catch and steer. Het gaat om het opvangen en richting geven aan activiteiten en projecten in een gebied, zodanig dat ze een bijdrage leveren aan het gebied, in dit geval de binnenstad. Bijvoorbeeld de publieke ruimte, economie, infrastructuur en strategieën voor verbetering. Of kies expliciet voor wonen in de binnenstad. Juist in Leeuwarden kan het nog, met een historisch stedelijk woonmilieu. Met de Watercampus in Leeuwarden heeft de gemeente al laten zien dat het in staat is richting te geven aan een ontwikkeling door meerdere belanghebbenden te laten aanhaken. Deze ontwikkeling leidt ertoe dat de campus uitgroeit tot een toonaangevend internationaal technologiecentrum van het kennisinstituut Wetsus en ongeveer twintig andere waterbedrijven.

Economisch-ruimtelijke meerwaarde Bij een uitnodigende grondhouding past ook het zoeken naar de economische meerwaarde van het tussenlandschap. Waar beleid tot nu toe veelal ruimtelijk-economisch bekeken wordt, zou dat veel meer economisch-ruimtelijk moeten zijn: what’s in it for me? Dit perspectief kan in De Zuidlanden helpen de relatie te leggen tussen bewoners en de

Indische buurt, Amsterdam

verhoudingen heen gekeken worden. Het biedt een

Bij een ontwerpstudie naar de Indische buurt in

breder perspectief waarbij de gemeente de agenda’s

Amsterdam is vanuit een Londense zienswijze naar

van betrokkenen aan elkaar kan koppelen en even-

een beter gebruik van het Flevopark gekeken. De

tueel op zoek gaat naar aanvullende middelen of

opgave ligt op het verbinden van het park met het

steun om het van de grond te krijgen. Deze exercities

omliggende stedelijk gebied. Met de aanpak van

leveren een menukaart op van mogelijke ingrepen.

catch and steer kan over de grenzen en eigendoms-


17

Op de markt staan Wendbaar en flexibel: bedrijventerrein De Mars in Zutphen De Mars in Zutphen was een verrommeld bedrijventerrein met een klein woonwijkje, enkele meubelzaken en vooral zwaar vervuilende bedrijven. De projectorganisatie (waarin de gemeente vertegenwoordigd is) heeft gekozen voor een sterk kader met een duidelijk perspectief dat het mogelijk maakt om los van eindbeelden te sturen. Het gebied is in drie delen gesplitst en het aantal bestemmingsplannen is teruggebracht tot vijf. Een goed cashflowmanagement, slim schakelen in publiekprivate samenwerkingsverbanden en vooral niet te veel via contracten alles aan elkaar verknopen, maakt dat de ontwikkeling doorgaat. Als een deel even tegenzit, wordt een ander deel opgepakt: wat in 2011 niet lukt, kan in 2014 wel en wat in 2015 gepland is, kan in 2014 al gerealiseerd zijn. Dit getuigt van een goede blik op wat er lokaal speelt en op wat de kansen zijn die 18

zich aandienen. Daarmee wordt tegen de stroom in doorontwikkeld. Een bijkomend voordeel: er is niet een nieuw bedrijventerrein ontwikkeld, het wordt simpelweg geherstructureerd en de waarde van de grond stijgt.

publieke ruimte. Met het kopen van een woning in een nieuwbouwwijk kopen mensen een nieuw leven en een gemeenschap. Laan hen dit mede vormgeven. En, ga na wat de nieuwe economische dragers zijn in de stad. Zorg dat er een kweekbodem voor investeerders is. Stel je niet op als tekortnemer, maar als risicodrager, een partner in crime die mee ontwikkelt en faciliteert. Denk ook meer na over de economische inbedding voor het draagvlak, raadt het lab aan. Hoe krijg je bijvoorbeeld ouderen die in de stad willen wonen gekoppeld aan investeerders?

Het Inspiratielab Leeuwarden heeft duidelijk gemaakt dat een combinatie van pragmatisme en idealisme tot concrete resultaten kan leiden. Op die manier probeert Leeuwarden een wendbare en flexibele stad te zijn, gestoeld op een uitnodigende grondhouding. De strategie van de uitnodiging is een continue zoektocht. Gaandeweg blijven er vragen komen. Een open houding, vertrouwen geven, strategische kansen pakken en het vinden van businesscases kunnen helpen ze te beantwoorden. Of zoals het inspiratielab suggereert: zoek de mensen op, ga op de markt staan, treed in dialoog en vraag feedback op je aanbod.

Annette duivenvoorden en Piet Korporaal zijn beiden projectleider bij Platform31. Dit essay is gebaseerd op de uitkomsten van het inspiratielab Leeuwarden, oktober 2013. Het inspiratielab is een themagerichte bijeenkomst op locatie. De bijeenkomst biedt partners van Platform31 de kans op reflectie en verdieping op een vernieuwende werkwijze, proces of inhoud, die gelieerd is aan de complexiteit van het werken aan de stad en regio. Platform31 helpt prangende kwesties uit het veld bespiegelen, kan oplossingen aanreiken of vraagstukken agenderen. Het artikel over het inspiratielab is te downloaden van de website van Platform31.

1

Zie ‘Iepen mienskip als basis’ op www.platform31.nl

2

Zie ‘IBA Parkstad als vliegwiel voor duurzame transformatie Parkstad Limburg’ op www.platform31.nl

3

Zie ‘Structuurvisie voor organische ontwikkeling’ op www. platform31.nl


Organische ontwikkeling verandert gemeentelijke organisatie Interview met Nieske Ketelaar (Wethouder Smallingerland) door Wouter Onclin.

Als Nieske Ketelaar in 2006 in Smallingerland Wethouder Wonen en Ruimte wordt voor de PvdA, wil zij het ‘anders’ gaan doen. Dat begint met een bijzonder CPOproject. Dat sloeg aan en zorgde voor een kleine revlutie op het gemeentehuis in Drachten. Ketelaar vertelt hoe een open planproces en particulier initiatief de gemeentelijke organisatie transformeerde.

Anders doen Drachten wil je meemaken! Deze slogan verwacht je als marketingterm onder het plaatsnaambord van de hoofdplaats van de gemeente Smallingerland. Maar het is meer: het is ook een sociaal netwerk met 2.000 leden, waar bewoners, ondernemers en gemeente plannen maken, meedenken, schrijven, delen en promoten. En het is vooral een houding die de gemeente Smallingerland

wil uitdragen. Als Nieske Ketelaar er in 2006 Wethouder Wonen en Ruimte wordt voor de PvdA, wil zij het ‘anders’ gaan doen. Niet de gemeente en projectontwikkelaars moeten hier het voortouw nemen, maar de mensen zelf moeten Drachten ‘mee maken’. Inmiddels, zo vertelt Ketelaar, worden niet alleen ruimtelijke projecten anders aangepakt, maar is de gehele gemeentelijke organisatie aan het veranderen: “We hebben het uiteindelijk over een houding van de gemeente ten opzichte van haar inwoners.”

Pilotproject Deze cultuurverandering begon bij de plannen voor een nieuwe wijk bij het dorp Opeinde. “Dit project begon als ‘wij bouwen een wijk’”, zegt Ketelaar. “Dit was een soort digitale ideeënbus waarbij mensen zelf met ideeën konden komen, zonder dat er vanuit de gemeente of stedenbouwkundigen gestuurd werd. In 2008


19

wonen in de peinder mieden volgens Foppe, Jeannette, Jelte en Nanne Hoekstra:

wijk

woning

omgeving 20

Een van de moodboards die bewoners maakten voor Peinder Mieden.

begonnen we dus met dit webplatform. Daarin kwamen echt allerlei ideeën naar voren. Maar er werd ook al snel een leidend thema gevonden: een combinatie van natuurontwikkeling en wonen in een groene omgeving. Samen met een groep geïnteresseerden, de gemeente en een extern bureau zijn we vervolgens om de tafel gaan zitten om deze ideeën te concretiseren. Het werd steeds duidelijker dat we het landschap en de woonbehoefte samen wilden aanpakken”, vertelt Ketelaar.

Den Haag calling “Dat we hiermee iets nieuws aan het doen waren, werd wel duidelijk toen het ministerie van Binnenlandse Zaken aan de lijn hing: ze

waren erg geïnteresseerd in onze aanpak van en wilden graag meekijken.” Ook binnen de gemeente trok de andere aanpak de aandacht. Ketelaar: “Vanaf het begin heb ik mij ingezet om mensen binnen de gemeentelijke organisatie hierin mee te krijgen. We begonnen met een aftrapbijeenkomst, georganiseerd in samenwerking met de gemeentesecretaris. Daarin legden we uit wat we precies wilden bereiken: we moeten naar een cultuur waarin niet de gemeente bepaalt, maar juist samenwerkt met bewoners aan plannen en projecten. Uiteraard was er eerst scepsis, maar veel ambtenaren waren ook direct enthousiast en grepen hun kans.”


Bewoners beheren samen natuurgebied Ondertussen gingen de plannen bij Opeinde verder. Het oorspronkelijke plangebied was 17 ha groot en bedoeld als woonwijk. Maar op basis van de ideeën uit de webgroep werd gekozen voor De Nieuwe Marke, een concept van Innovatie Netwerk waarbij natuurontwikkeling wordt gecombineerd met beperkte woningbouw. 5% bebouwing maakt 95% natuurontwikkeling mogelijk. Het plangebied werd vergroot van 17 naar 90 ha. De bewoners zijn straks niet alleen eigenaar van hun woning, maar ook van het natuurgebied. Dit nieuw te ontwikkelen natuurgebied is publiek toegankelijk, maar wordt beheerd door de nieuwe bewoners. Inmiddels is het 2014, zes jaar na het begin van het proces, en ligt er een globaal inrichtingsplan voor de De Peinder Mieden, zoals het project door de CPO-vereniging gedoopt is. Hebben de mensen genoeg geduld om zo lang bij een proces betrokken te blijven? Ketelaar: “De belangstellenden hebben inmiddels de CPO-vereniging opgericht. Natuurlijk zijn er mensen waarvoor zo’n proces te lang duurt. Ik had ook graag gezien dat het sneller was gegaan, maar het proces loopt nu eenmaal zoals het loopt. Tegelijk zien we ook dat er weer andere enthousiaste mensen bijkomen.”

definitieve grondprijs voor de kavels, afhankelijk van de voorzieningen die de vereniging van de gemeente vraagt. Mochten de bewoners bijvoorbeeld besluiten geen elektriciteitskabels te willen laten aanleggen door de gemeente, dan kan de grondprijs omlaag.

Planologische realiteit Maar hoe je het proces ook opzet, in Nederland hebben we uiteindelijk toch te maken met bestemmingsplannen, streekplannen en alle processen die we daar omheen juridisch vastgelegd hebben. Hoe past een open planproces van de Peinder Mieden hierin? Ketelaar: “Ik kan niet 100% garanderen dat wat de bewoners bedenken uiteindelijk juridisch ook kan. Maar ik doe wel mijn best om dit zo zeker mogelijk te maken. Het gaat ook hier om het duidelijk maken van verwachtingen en heldere communicatie. Het gesprek met de raad loopt al jaren en ik houd ze op de hoogte van de stappen in het proces. In 2012 heeft de raad ingestemd met de kaders en uitgangspunten voor het idee van De Nieuwe Marke. Dus voordat er een bestemmingsplan is om vast te stellen, heeft de raad uitgebreid de De PeinderMieden: – CPO-ontwikkeling natuur en woonwijk tussen Drachten en Opeinde

Grondprijs afhankelijk van gemeentelijke voorzieningen

– Gestart als Wij Bouwen een Wijk in 2008

De CPO-vereniging stuurt het proces verder aan en werkt nu richting een stedenbouwkundig plan en van daaruit naar de benodigde bestemmingsplanwijziging. Geïnteresseerde toekomstige bewoners kunnen lid worden van de vereniging en betalen daarvoor inschrijfgeld om hun betrokkenheid kracht bij te zetten. De CPO-vereniging bepaalt uiteindelijk zelf de

– 45 bouwkavels in het groen

– Gebied uitgebreid van 17 naar 90 ha – 5% bebouwing, 95% natuurontwikkeling – Bewoners worden eigenaar van natuurgebied: verzorgen en betalen natuurbeheer – Beheerskosten geschat op € 55 – € 75 per huishouden per maand – CPO-vereniging werkt aan stedenbouwkundig plan – Oplevering woningen gepland in 2015 – 2016


21

22

De inrichtingsschets van het natuurgebied de Peinder Mieden.

gelegenheid om mee te denken. En uiteindelijk moet je als gemeenteraadslid wel van heel goeden huize komen om tegen een plan te stemmen dat door bewoners is gemaakt.”

Kinderstemmen tellen dubbel De Peinder Mieden is niet de enige plek waar de gemeente Smallingerland het initiatief bij bewoners legt. “Waar we het uiteindelijk over hebben is een houding. En die houding komt zowel van bewoners als van de gemeente”, aldus Ketelaar. “Inmiddels zijn we eigenlijk onbewust een bredere cultuurverandering aan het realiseren. Ook in het reguliere beheer van onze wijken en parken zorgen we ervoor dat bewoners initiatief en verantwoordelijkheid nemen. Onlangs moesten de speeltoestellen

in de wijk De Venen worden vervangen. We hebben verschillende leveranciers plannen laten presenteren en de bewoners laten stemmen, waarbij kinderstemmen dubbel telden. Wie kun je nu beter om advies vragen dan de kinderen in de wijk?” Recentelijk is de gemeente gestart met het nadenken over bedrijventerrein Tussendiepen. “Het vastgoed is vooral in particuliere handen, dus we hebben hier een heel andere rol.” De gemeente is gestart met het bijeenroepen van degenen die op het bedrijventerrein werken. Ook hier leidden allerlei ideeën tot nieuwe initiatieven. “Het ideeënboek dat uit dit proces is gekomen vormt nu de basis van het gesprek. We denken nu samen verder over hoe het gebied zich organisch kan transformeren. Zo


kan er bijvoorbeeld ruimte worden gemaakt voor al aanwezige kunstenaars om als collectief het gebied op de kaart te zetten. Het is belangrijk om wel snel een aantal concrete stappen te zetten, ook al zijn ze maar klein.”

Nieske Ketelaar is Wethouder (PvdA) in Smallingerland. Zij heeft onder andere Ruimte en wonen, Dorps- en wijkericht werken en Leefbaarheid in haar portefuille zitten. Wouter Onclin is programmamanger bij ‘The Class of 2020’ en werkt zelfstandig als consultant op het gebied van stedelijke ontwikkeling.

Niet zweverig Ketelaar raadt andere gemeenten aan om ook meer in te zetten op organische ontwikkeling: “Het heeft binnen onze gemeente een onbewuste lijn van werken losgemaakt. Ik merk dat ambtenaren hun ideeën kwijt kunnen, dat zij het prettig vinden dat er veel ruimte is voor experiment.” Voor de organisatie heeft het op deze manier grote onbedoelde neveneffecten. “Kijk, het moet niet iets zweverigs zijn, het moet wel concreet blijven of concreet kunnen worden. En het is ook niet zo dat je alle sturing opgeeft. We stellen mensen in staat om mee te doen, maar wel vanuit een duidelijke visie op wat we maatschappelijk belangrijk vinden. Sturend, maar op een hele andere manier. En we zullen de mensen nodig hebben als je ziet welke nieuwe verantwoordelijkheden op de gemeente afkomen, ook op sociaal vlak, en hoe de gemeentelijke budgetten verder onder druk komen te staan.”

Meer informative over de Peindermieden vindt u op www.depeindermieden.nl

De toekomst ziet Ketelaar met vertrouwen tegemoet. Als lijsttrekker van de grootste partij in Smallingerland (PvdA) stelt zij zich voor een derde collegeperiode beschikbaar voor het wethouderschap. “Ik wil graag nog een ronde doorgaan, verder op de weg die we met elkaar zijn ingeslagen. Ik heb er plezier in om samen met de mensen te werken aan de gemeente en wil ook graag de start van de uitvoering van de De Peinder Mieden meemaken als wethouder.”


23

24


Strijp R - Eindhoven

In 2005 werd Amvest via een bieding eigenaar van Strijp R, een bedrijventerrein dat op dat moment al vijftien jaar niet meer werd gebruikt door Philips. Amvest is van plan om op dit terrain, dat achter het bekendere Strijp S gelegen is, zo’n 600 woningen ontwikkelen. Omdat het hele terrein in bezit is van Amvest is met de gemeente Eindhoven afgesproken dat niet de gemeente, maar Amvest zelf bepaalt hoe ze het proces naar visie- en planvorming ontwikkelt. De rol van de gemeente is hierbij volgend, ondersteunend en toetsend. De gemeente Eindhoven zoekt naar manieren om de lokale regellast te verlichten. Samen met nog tien gemeenten en twee departementen zit Eindhoven daarom in een initiatiefgroep die invulling wil geven aan een nieuwe overheidsrol in het proces van bouwen, vergunnen, toezicht houden en handhaven. Volgens Eindhoven horen veel verantwoordelijkheden die gemeenten de afgelopen

decennia opgelegd hebben gekregen niet bij de gemeente te liggen, maar bij de aanvrager of initiatiefnemer. Bijvoorbeeld de technische bouwtoets, de bestemmingsplantoets en regelgeving over parkeerdruk. Bewoners en initiatiefnemers kunnen, in overleg met betrokkenen, veel meer zélf oplossen. Amvest heeft voor de visie- en planvorming voor Strijp R buurtbewoners, geïnteresseerden en vertegenwoordigers van partijen met economisch, maatschappelijk of ecologisch belang uitgenodigd om mee te denken. Ook is er een plangroep gevormd met burgers uit de naastgelegen wijk. Deze groep burgers hield de overige buurtbewoners op de hoogte. Zo heeft Amvest in samenwerking met betrokken partijen toegewerkt naar een zo breed mogelijk gedragen plan voor het gebied. En dat is gelukt. Er zijn geen bezwaren binnengekomen op het concept bestemmingsplan, op de


25

aanvraag van de sloopvergunningen en de bouwvergunningen van de eerste fase.

26

Het plan is om Strijp R te ontwikkelen tot een rustig woon-werkgebied voor “inventieve mensen met veel diversiteit en keuzevrijheid”. Hergebruik van de cultuurhistorische waarde van het gebied als oud Philipsterrein is een belangrijk uitgangspunt. Zo is in overleg met omwonenden besloten welke panden moesten blijven bestaan. Hoewel fabriekshallen, een portiersloge, loopbruggen en het oude perron geen monumentenstatus hebben, blijven ze wel bestaan. Drie van deze gebouwen zijn inmiddels herontwikkeld door Piet Hein Eek. Ook de vormgeving van de nieuwe woningen refereert aan de cultuurhistorie. Het grootste deel van deze woningen (80%) wordt grondgebonden gebouwd, terwijl tegen het aangrenzende bedrijventerrein Strijp T met hogere appartementenbebouwing geluidsafscherming komt.


Besturen in de spontane stad Frans Soeterbroek

Het is een mooi en vrolijk makend begrip: ‘spontane stad’. Het roept beelden op van straatmuziek, volle terrassen, skatebanen en mensen de zich niets aantrekken van het bordje ‘het gras niet betreden’. En ook zie je de mensen voor je die de handen uit de mouwen steken en zelf wel zorgen dat het goed komt met hun buurt en de stad. In het debat over stedelijke ontwikkeling heeft het begrip spontane stad vooral de betekenis gekregen van bottom-upgebiedsontwikkeling en tijdelijk gebruik van braakliggende terreinen en leegstaande gebouwen. In die context wordt alom gepleit voor het loslaten van regie door gemeenten en het opruimen van belemmeringen in de gangbare regelgeving en planprocedures.1 Daarmee krijgt de spontane stad een vrij instrumentele invulling, gekoppeld aan ruimtelijke regelgeving en planvorming.

In dit essay wordt de spontane stad vanuit een breder perspectief bekeken. Hoe je in de stad een cultuur van spontane initiatieven voedt en als gemeente je bestuurscultuur daarop afstemt. Dat is veel meer dan ruimte in regelgeving maken. De paradox is dat spontaniteit iets is dat je moet uitlokken en organiseren. Het floreert daar waar gemeenten er actief werk van maken en de dialoog zoeken. Het duidelijks zie je dat in de wijkaanpak, waar de wereld van het ruimtelijk beleid nog een voorbeeld aan kan nemen. Op drie fronten kan een gemeentebestuur flinke stappen zetten in deze ambitie, namelijk door: a. Het eigenaarschap en de kwaliteit van de gemeentelijke beleids- en planvorming meer bij de inwoners te leggen en gelijkwaardigheid en wederkerigheid te brengen in de relatie bestuur-burger. Zo doorbreken we een cultuur waarbij bewoners mogen


27

participeren volgens de logica van gemeentelijke planvorming. b. De kwaliteit en intensiteit van de interacties in de stad een flinke impuls te geven zodat er op alle niveaus sprake is van een vruchtbare wisselwerking , kennisontwikkeling en community-vorming. Zo bouwen we aan het sociaal en cultureel kapitaal en een sterke publieke ruimte in de stad. c. De afstand tussen bestuurlijke verhalen over de stad en de spontane verhalen die in de stad rondzingen te verkleinen en deze verhalen te vervlechten. Zo winnen de bestuurlijke verhalen aan levendigheid en waarachtigheid en worden ze belangrijker voor de betekenisgeving aan de stad.

28

We lopen deze stappen alledrie langs en zullen zien dat ze alleen tot leven komen wanneer we erin slagen een aantal bestuurlijke blokkades voor de spontane stad open te breken.

De Bermudadriehoek van participatie Ik kom in veel gemeenten en zie overal hetzelfde fenomeen bij uiteenlopende stedelijke vraagstukken. De stadsbewoner raakt zoek in de Bermudadriehoek van verkokerde raadpleging (wijkraden, verkeerspanels, detailhandeloverleg, digitaal loket) reactieve inspraak (raadsinformatieavond, terinzagelegging, bezwaarprocedures) en incidentele participatie-happenings (‘stadsatelier inrichting Grote Markt’, ‘de week van de structuurvisie’, ‘de wijktour van de wethouder’, ‘het Festival van de Toekomst’). In deze driehoek verdwijnt alle energie en vertrouwen omdat iedereen voelt dat de betrokkenheid van de stadsbewoner te marginaal, versnipperd en paternalistisch is. Het is allemaal te veel bedacht vanuit het doel het bestuur van legitimiteit te voor-

zien en niet om de stad in beweging te brengen noch om mee te surfen op wat er al beweegt. Berucht is het fenomeen van de koekoeksklokparticipatie. De gemeente organiseert een compact debat met de bewoners over nieuwe beleidsvoornemens en plannen (denk aan een structuurvisie, een wijkactieplan, een leefbaarheidscampagne) in een goedbedoelde poging om meer betrokkenheid los te weken. Dan gaat het deurtje weer langdurig dicht omdat de planvorming traag en complex is, bestuurlijke afstemming lastig, er gedoe is tussen sectoren binnen de gemeente en de politieke agenda’s verschuiven. En als het deurtje vaak pas na jaren weer opengaat is elk idee van betrokkenheid alweer een vage herinnering. Dit alles is dodelijk voor spontaniteit: de gemeentelijke planvorming is leidend, de invloed van de inwoners is beperkt (raadplegen, inspraak, vrijblijvende happening), de ‘spontaniteit’ wordt qua tijd en vorm gepland en begrensd en de dynamiek van het bestuurlijk en ambtelijk proces bepaalt het verdere verloop en niet de dynamiek in de stad. Het wordt tijd dit om te draaien: de dynamiek in de stad leidend laten zijn voor de beleids- en planvorming en als overheid een ondersteunende rol te pakken. Niet voor niets pleiten adviesorganen van de overheid voor het omdenken van publieksparticipatie in overheidsparticipatie.2 Ik wil gemeenten wel ontraden daarin te volgend en afwachtend te worden. Wat vooral nodig is: het organiseren van een continue wisselwerking tussen gemeentebestuur en samenleving, ook en juist op de momenten dat het spannend is. Volwassen burgers denken mee over de bestuurlijke dilemma’s en zijn juist degenen


die bestuurlijke patstellingen kunnen doorbreken. Deze omdraaiing lukt alleen wanneer het gemeentebestuur en de ambtelijke organisatie zich mentaal en fysiek in de stad nestelen. Nieuwe organische planprocessen bouwen die de afstand tussen beleidsfabriek en lokale praktijk opheffen en de tussenschakels daartussen weghalen. In het jargon: stadsontwikkeling, placemaking en communitybuilding vloeien in elkaar over, en de afstand tussen ontwikkeling en beheer wordt overbrugd. Ik noem dat de formule van ‘stadhuis op straat’. Hoe zou het zijn wanneer de gemeente haar stadhuis decentraliseert/lokaliseert in de vorm van buurtcentra, paviljoens, bouwketen en bussen waar ambtenaren samen met bewoners en ondernemers aan de slag gaan? Waarbij de tekentafels en ontwerpers op straat staan en zo daadwerkelijk ontvankelijk zijn voor de spontane stad. En waarbij mensen met behulp van geïmproviseerd straatmeubilair, stoepkrijt, foto’s en schetsen de kans krijgen een plein te helpen inrichten in plaats van dat dit in een glanzend stadskantoor met maquettes gebeurt. Dit helpt ook om denken en doen dichter bij elkaar te brengen. Veel mensen voelen zich niet uitgedaagd door een dialoog over beleid en plannen maar willen concreet aan de slag gaan. Een uitnodiging om samen een moestuin in de stad te maken of geïmproviseerd met elkaar een plein opnieuw in te richten, werkt dan beter dan bijeenkomen in zaaltjes. Werken aan de spontane stad is dus ook een kwestie van steeds weer concrete speldenprikken uitdelen zodat er geen grote afstand ontstaat tussen het denken en het doen. De charme van organische stadsontwikkeling is nu juist dat het vaak om kleine initiatieven gaat die weinig

beleid of planvoorbereidingstijd nodig hebben. Benut die kracht dan ook volop.

De fictie van spontaniteit zonder overheid Begrippen als spontaan, bottom-up en organisch suggereren dat de spannende initiatieven vanzelf opkomen. De pleitbezorgers van de spontanestadbenadering roepen ook al snel dat het wemelt van burgerinitiatieven en creatief ondernemerschap en dat je als gemeente vooral moet loslaten en/of faciliteren. Dat is echter misleidend. Het aantal initiatieven valt tegen en beperkt zich vooral tot de grote steden met een grote creatieve klasse. Maar ook daar zijn bottom-upinitiatieven vaak nog kwetsbaar, tijdelijk en op zoek naar een verdienmodel. Het heeft vanuit gemeenten gezien nog altijd de geur van second-best : tijdelijke initiatieven steunen zolang de crisis duurt en daarna weer met ‘de grote spelers’ programmatisch aan het werk. Welke gemeente heeft bijvoorbeeld zijn grondpolitiek zo aangepast dat spontane initiatieven vanuit stedelingen het primaat krijgen boven de commerciële verdienmodellen van grote ontwikkelaars en het gemeentelijk grondbedrijf? Spontaniteit heeft dus wel een duwtje in de rug, verleiding en verbinding nodig. Het gaat in essentie om het primaat geven en bouwen aan het sociaal en cultureel kapitaal van de stad en het versterken van het publieke domein. Dat gaat over zaken als het tegengaan van uitsluiting, het bevorderen van dialoog en co-creatie, het bouwen van publieke arena’s, impulsen geven aan buurt- en straatcultuur en het sturen op de veerkracht van gemeenschappen. Belangrijke hefboom daarvoor is het actief organiseren van ontmoeting en wisselwerking tussen inwoners, bedrijven en de gemeente.


29

Dat proces vormt de motor voor het ontstaan van nieuwe initiatieven en bondjes. Dat zien we bijvoorbeeld goed bij duurzaamheidsinitiatieven. Die floreren in steden waar het gemeentebestuur eraan sleurt, steun geeft, verleidt en zelf een voorbeeldfunctie vervult. In termen van sociaal en cultureel kapitaal: er ontstaat een lokale beweging voor duurzaam ondernemerschap waarin zowel de overheid, bewoners als bedrijven participeren en die groeit door de kring te blijven vergroten.

30

De ondernemer van morgen is niet in de eerste plaats iemand die het leuk vindt om een eigen bedrijf te starten maar iemand die zich verbonden voelt met een maatschappelijke beweging die dingen wil veranderen. Dat geldt zeker voor een thema als duurzaamheid. Ook is het reëel te veronderstellen dat veel kleine ondernemers en vernieuwers, zeker in deze tijd, niet op eigen kracht een levensvatbaar bedrijfsconcept realiseren. Laat staan dat ze winkels en bedrijfspanden gaan huren of kopen. Gevolg: heel hard sleuren voor gemeenten om leegstand in de klauwen te houden. Gemeenten zouden zich moeten specialiseren in het bij elkaar brengen van initiatieven die verrassende combinaties opleveren. Denk aan wonen met hotelfunctie of overdag gymzaal en ‘s avonds buurthuis of een combinatie maken van bedrijfsverzamelgebouw, crèche en dagbesteding. De gemeente die dit kruisbestuiven en combineren het slimst organiseert zal zien dat de spontane stad werkelijk tot leven komt. Niet in de laatste plaats omdat alleen al deze ontmoetingen tot onverwachte nieuwe initiatieven zullen leiden. De paradox is dat de spontane stad juist tot leven komt door een zeer actieve rol van de gemeente. Daar past een belangrijke kanttekening bij. Mijn ervaring is dat gemeenten gewend zijn om steeds een op een alle initia-

tieven van burgers en bedrijven tegemoet te treden. En ook bij het afwegen van belangen is de gangbare praktijk dat de gemeente apart overlegt met ontwikkelaars, lokale organisaties, boze buurtbewoners en de (potentiële) ondernemers. Die rol van spin in het web is niet goed voor de spontane stad. Spontaniteit verdraagt zich slecht met het steeds weer terugleggen van vragen naar de gemeente terwijl men het samen zou kunnen oplossen. Het is juist de kunst om arena’s en netwerken te bouwen waar die belangen elkaar ontmoeten en het ook even goed mag knetteren. De gemeente is dan aanjager, verbinder en dramaturg en waar nodig bemiddelaar of scheidsrechter. Ik noem dat een strategie van lichte regie3 omdat de overheid er niet steeds met alle touwtjes in handen boven gaat hangen.

Beleidsverhalen die losgeweekt zijn van de verhalen in de stad Naast de fysieke kant van de zaak (inrichting van de stad) is de spontane stad een emotioneel en cognitief fenomeen. De spontane stad is ook een verhaal of serie van verhalen. Hoe de stad ervoor staat en hoe bewoners en bestuur daarin een rol spelen zijn niet objectief vast te stellen. Het is maar welke accenten je legt en welke verhaallijnen en metaforen de toon zetten. De vraag is: welke betekenis geven mensen aan hun omgeving en hoe geven ze die beelden en energie weer door? Dodelijk voor de spontane stad is als de bestuurlijke verhalen geheel zijn losgezongen van de verhalen in de stad en deze laatste ook vol zitten met cynisme over politici en ambtenaren. Gemeenten zullen om te beginnen kritischer moeten kijken naar hoe ze zelf beelden en betekenissen creëren. In filmpjes, kranten,


beleidsnota’s en projectplannen komt meestal een mierzoet en klinisch beeld van de stad van de toekomst naar voren. De vaak chaotische en botsende praktijken in een stad zijn gladgestreken in de vorm van succesvol beleid, wervende verhaallijnen, holle slogans en klinische beelden. Ze missen de voeling met de stad, staan los van de verhalen van mensen van vlees en bloed en komen daarom slecht tot leven. Wil je een snaar raken bij mensen dan moet je hun eigen kleine verhalen opzoeken en je ambities en het grotere verhaal daaromheen bouwen. Een voorbeeld kan worden genomen aan de gemeente Best waar ze storytelling hebben geïntegreerd in het beleid en in de dialoog met instellingen en inwoners. Gewoon bedoeld om elkaars taal te leren spreken maar ook een hele mooie basis om uit de verschillende verhalen een nieuw gedeeld verhaal te maken. De metafoor van een verhalenestafette kan hier mooi van pas komen: de verhalen in en over de stad actief aan elkaar doorgeven en alle feedback daarop weer gebruiken om die verhalen levend, veelkleurig en actueel te houden. Dat geldt ook voor gemeentelijke beleidsverhalen als structuurvisies, wijkvisies en participatieprotocollen. Dat zijn ook gewoon verhalen waar je dit principe op zou moeten toepassen. Weg met de glanzende brochures en ronkende teksten in nota’s en op websites maar samen in de stad een levend verhaal maken waar iedereen zich eigenaar van kan voelen. Op deze wijze kun je ook de dingen die verrassend goed gaan door of ondanks het gemeentebeleid beter in het zonnetje zetten. Zo organiseer je in de stad besmettelijk optimisme in plaats van besmettelijk chagrijn. De grootste uitdaging is wellicht om daarbij niet alle weerbarstigheid uit de verhalen weg te halen, want dan worden ze weer te braaf en

ongeloofwaardig. De spannendste verhalen zijn ‘schurende’ verhalen: ze gaan ook over drama’s, belangenbotsingen, ruzies, mislukkingen, toeval, worstelingen en antihelden. Gemeentebesturen moeten het lef hebben om de spanningen, dilemma’s en controverses in de stad en in het beleid zichtbaar te maken. Dan raak je eerder een snaar bij mensen, die maar al te goed weten wat er speelt, dan met verhalen die van iedere spanning zijn ontdaan. Dat komt de waarachtigheid van de verhalen ten goede en zal er minder snel toe leiden dat mensen de visies van de gemeente afdoen als marketing en deze gaan bespotten en ontmaskeren. Wanneer je eerlijk zegt dat een plek in de stad een rotte kies is omdat er jaren ruzie over is gemaakt en de politieke wind steeds uit een andere hoek kwam, heb je een betere basis (wat hebben we hiervan geleerd?) om het nu eens goed aan te gaan pakken dan vanuit de zielloze taal dat ‘hier een interessante opgave ligt op deze bijzondere ontwikkellocatie’. En zeg nu zelf waar u eerder warm voor loopt: intekenen op een algemene visie en glad verhaal waar je eigenlijk niet tegen kunt zijn of meewerken aan reële dilemma’s, sluimerende conflicten en lelijke plekken waar je handen van gaan jeuken?

Zes hefbomen voor de spontane stad Hiervoor hebben we niet op de gangbare manier naar de spontane stad gekeken (ruimte in regels en plansystemen maken voor spontane initiatieven) maar vanuit een bredere vraag. Hoe maak je het beleid en het bestuur in de stad zo uitnodigend dat ‘spontane’ initiatieven een vruchtbaarder voedingsbodem krijgen? De uitdaging is om fors te investeren in een cultuur van wederkerigheid, wisselwerking en waarachtigheid in de relatie bestuur en stad en in de relaties binnen de stad. Bij het


31

bespreken van drie gangbare blokkades voor de spontane stad (de Bermudadriehoek van participatie, onderinvestering in sociaal en cultureel kapitaal, van de praktijk losgeweekte beleidsverhalen) zijn een aantal adviezen langsgekomen die het waard zijn om nog even onder elkaar te zetten. Organiseer een continue wisselwerking tussen gemeente, burgers en bedrijven in de stad zelf. Het stadhuis is op straat en de tekentafel is van iedereen. Integreer het denken en het doen. Ga gelijk aan de slag met kleine speldenprikken die symbool staan voor de gewenste toekomst en die mobiliserend werken op mensen die graag de handen uit de mouwen steken.

32

Investeer in de kwaliteit van sociaal en cultureel kapitaal in de stad. Lok initiatieven uit door ontmoetingen en wisselwerking tussen ondernemende mensen te organiseren en vooral door met hen te zoeken naar nieuwe combinaties van functies. Bouw arena’s en lokale netwerken waarin de gemeente fungeert als aanjager, verleider of bemiddelaar in plaats van spin in het web. Dus niet zelf alle relaties onderhouden en niet zelf alle spanningen proberen te managen. Gebruik de kracht van storytelling: gemeentelijk beleid bouwen rond de verhalen van mensen van vlees en bloed en samen werken aan nieuwe verhalen die nooit af zijn maar wel de kracht van besmettelijk optimisme kennen (het verhaal van de stad als estafette organiseren)

vertelt los groeien van de verhalen die in de stad rondzingen en maak je weerbarstigheid voelbaar en tot gedeeld probleem. Ik ben ervan overtuigd dat veruit de meeste gemeenten veel op deze punten te winnen hebben. En dat is mooi omdat het over iets belangrijks gaat: werken aan een bestuurlijke en stedelijke cultuur die werkelijk uitnodigend is, het publieke domein versterkt en de geur en kleur heeft van een spontane stad.

Frans Soeterbroek werkt sinds 2004 met zijn bureau de Ruimtemaker als procesmanager, onderzoeker, onafhankelijk voorzitter en strategisch adviseur bij onder meer gebiedsontwikkeling, wijkaanpak, vervoer, controverses over ruimtegebruik en duurzaamheidstrategieën. Dit essay verscheen al eerder op de website van platform31. Bronnen: Planbureau voor de leefomgeving en Urhahn Urban design: ‘Vormgeven aan de spontane stad’, Den Haag 2012 Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) ‘Loslaten in vertrouwen’ , Den Haag 2012 Frans Soeterbroek ‘Een lichte kijk op de sturing van de stad’, essay in opdracht van de Raad voor infrastructuur en Leefomgeving (RLI) , Den Haag 2012

Maak er geen gladde maar ‘schurende’ verhalen van waarin de chaos en strijd in de ontwikkeling van de stad voelbaar wordt. Zo voorkom je dat de verhalen die het bestuur


2. Nieuwe rollen voor de gevestigde orde “Organische gebiedsontwikkeling is veelal geen keuze, maar een consequentie van de situatie, namelijk de situatie in de markt, de rol van de overheid en in de eigendomsverhoudingen. Ontwikkelingen komen alleen tot stand in een langjarige transformatie met een onzeker eindbeeld.” Heleen Aarts 33

Nog niet zo lang geleden werd de stedelijke ontwikkeling gedomineerd door de trojka gemeente-corporatie-ontwikkelaar. Deze ‘gevestigde orde’ gaf samen in belangrijke mate vorm aan de stedelijke ontwikkeling. Inmiddels is dit spel om uiteenlopende redenen veranderd, en dus zoeken de traditionele partijen naar een nieuwe rol. Meer ruimte voor initiatief

Van oppositie naar coalitie Interview met Stephanie van Schaik en Nicoline Hanny (Provincie Utrecht) door Esther Slegh (Platform31).

34

Wat is de rol van de provincie in organische stedelijke ontwikkleing? De provincie Utrecht heeft met drie pilots organische gebiedsontwikkeling in Woerden, Houten en Veenendaal een bij haar ambities en rol passende aanpak gevonden. Stephanie van Schaik en Nicoline Hanny vertellen waarom en wat zij inmiddels geleerd hebben van dit traject.

Sturen op grotere ontwikkelingen Utrecht behoort op dit moment tot één van de weinige sterk groeiende provincies van Nederland. Tot 2040 wordt er in Utrecht geen krimp voorzien. De druk op de Utrechtse woningmarkt is dan ook nog steeds hoog. In de Provinciale Structuurvisie (PRS) is een programma opgenomen voor de bouw van 68.000 woningen tot 2028. De provincie maakt daarbij de hoofdkeuze voor de ontwikkelingsmogelijkheden binnen de rode contouren. Vitale dorpen en steden zijn het langetermijn-

doel voor wonen en binnenstedelijke ontwikkeling. Het realiseren van deze ambitieuze opgave ligt voor het grootste deel bij andere ketenpartijen: gemeenten, marktpartijen en eindgebruikers. Samen met deze ketenpartijen werkt de provinie aan een passend en voldoende woningaanbod in een aantrekkelijke, duurzame en leefbare werken woonomgeving. Zij pakt verschillende rollen op om haar ambities voor wonen en binnenstedelijke ontwikkeling te bereiken. Het provinciaal schaalniveau, de relatief onafhankelijke positie bij binnenstedelijke ontwikkeling en de belangen die de provincie heeft, bepaalt de manier waarop zij deze rol invult. “Onze rol bij organisch ontwikkelen is vooral ondersteunend. We merkten dat redelijk wat partijen met vragen zaten. Vragen die gingen over vastgelopen ontwikkelingen en planprocessen. En veel partijen gingen daarin zelf op zoek naar de oplossingen. Terwijl de vragen


niet zo veel verschillen. Daar moeten we wat mee, dachten we. Zorgen dat andere partijen ook gebruik kunnen maken van die kennis. Organische gebiedsontwikkeling is voor veel gemeenten en ontwikkelende partijen een beetje een containerbegrip geworden. Het is een populaire kreet om te zeggen: ‘we gaan organisch ontwikkelen’. Maar wat moet je dan doen en wat niet? Wat betekent dat voor een project als je organisch gaat ontwikkelen?”

Eigenlijk waren er drie overkoepelende vragen: de financiële onderbouwing, het verhaal (doelgroepen, identiteit, einddoel) en ruimtelijk (stedenbouwkundig). Daar hebben wij bureaus bij gezocht, allemaal nieuwdenkers in de markt. Deze bureaus hebben we opdracht gegeven om de gemeenten te ondersteunen bij het opzetten van een organisch gebiedsontwikkelingstraject, binnen het project en ook binnen de gemeentelijke organisatie.“

Drie pilotprojecten Zo ontstond het huidige traject organische ontwikkeling binnen het programma Wonen en Binnenstedelijke Ontwikkeling. Er was contact met verschillende gemeenten die met organische gebiedsontwikkeling aan de gang wilden of daar al mee waren begonnen. “Met drie gemeenten zijn we toen een pilot gestart. Houten was al begonnen met een organische aanpak. Veenendaal en Woerden stonden nog aan het begin.”

“De binnenstedelijke ontwikkeling is in beweging. Het wordt steeds meer de uitdaging om potentiële initiatiefnemers flexibiliteit te bieden en te verleiden om te investeren. Organische gebiedsontwikkeling is de manier om dit te faciliteren en een toekomstbestendige gebiedsaanpak te realiseren. Landelijk zijn er al meerdere voorbeelden van organische gebiedsontwikkeling zoals het Havenkwartier in Deventer, het Cruquiusgebied in Amersterdam en de Binckhorst in Den Haag. Maar

“Organisch ontwikkelen is vaak nog een heel theoretisch begrip. Daarom is de provincie samen met deze gemeenten gaan kijken naar wat je nou tegenkomt in de praktijk als je organisch gaat ontwikkelen. Wat moet je doen? Waar loop je tegenaan?”

ook in de provincie Utrecht zijn er gebieden waar op deze wijze beweging gecreëerd kan worden. Daar geloven wij als provincie in en dat is de reden dat wij drie gemeenten ondersteuning bieden in het verkennen van de mogelijkheden en het opzetten van een organische gebiedsaanpak. Organisch ontwikkelen is niet overal mogelijk,

Door zelf met de drie gemeenten mee te kijken en te denken, delen Hanny en Van Schaik de opgedane kennis en ervaringen tussen de drie pilots. Voorwaarde voor de pilots was dat er energie en draagvlak binnen de gemeente was voor organische gebiedsontwikkeling. De drie gemeenten zijn enthousiast over de nieuwe aanpak. Er wordt hard en met overtuiging gewerkt.

maar voor de pilotgebieden in Woerden (Snellerpoort), Houten (De Slinger) en Veenendaal (Stationskwartier) geloven wij dat het kansen brengt voor het gebied. Ook de overheid zal daarin een belangrijke rol vervullen. Wij zien daarin voor de toekomst mogelijkheden voor een duurzame samenwerking tussen gemeente(n) en provincie. Ik ben er trots op dat we op deze manier samen met onze partners beweging kunnen brengen in de woningmarkt.”

“Met de gemeenten hebben we goed gekeken naar de vragen waar ze mee zaten. Die bleken helemaal niet zo erg van elkaar te verschillen.

Ralph de Vries (Gedeputeerde Provincie Utrecht)


35

Nieuwe vaardigheden Meer organisch ontwikkelen vraagt ook op organisatorisch vlak om een kentering. Zo vraagt de verandering van een projectaanpak naar een procesaanpak andere vaardigheden en kennis - ambtelijk, bestuurlijk en politiek. “Je kunt vanuit de inhoud van alles aanvliegen, maar organisch ontwikkelen is vooral een procesaanpak. Je hebt een eindbeeld waar je naartoe wilt werken. Hoe je daar komt en of dat precies is wat jij voor ogen had, weet je niet zeker. Processturen is een heel andere manier van kijken dan projectsturen. Dat is een uitdaging, voor alle betrokkenen. De pilotgemeenten hebben daar in alle lagen grote stappen in gemaakt, het is mooi om dat te zien.”

36

Loslaten is een kernbegrip bij organische gebiedsontwikkeling. Maar ook lastig, want wat is het precies? “Er wordt vaak gezegd: ‘Laten we organisch gaan ontwikkelen. Laat de markt het maar doen.’ Dan lijkt het alsof je zelf niet zo veel meer hoeft te doen.” Uit de pilots blijkt ook dat faciliteren keihard werken is. En dat er misschien ook wel minder kans op succes is. “Als je het zelf doet, heb je het zelf in de hand. Je weet dat het gaat gebeuren, je weet op welke manier, met welk kwaliteitsniveau en met die planning. Als je dat loslaat weet je niet of en wanneer het gaat gebeuren, hoe het eruit komt te zien of wanneer het klaar is. Wachten op initiatief uit de markt heeft vaak weinig zin. Je moet het echt faciliteren, anders komt er niets van de grond.” Wat loslaten ook moeilijk maakt is dat de gemeente wel nog steeds de ‘oude’ verantwoordelijkheden draagt. “Als gemeente word je wel op van alles aangesproken, bijvoorbeeld bij tijdelijke initiatieven als een buurttuin of tijdelijk wonen. Wat doe je dan als gemeente? Je hebt die verantwoordelijkheid richting de

burgers. Zeker als het over veiligheid gaat. Ik heb hier nog geen antwoord op. Dat ligt ook aan hoe de rolverdeling van oudsher in elkaar zit. Ook op dat vlak zullen partijen mee moeten veranderen. Dat is een proces. Je kunt veel dingen niet tevoren tackelen, zoals we gewend waren. Dat vraagt om lef van alle betrokken partijen en dat is meteen ook het leuke aan organische projecten. Onze betrokken pilotgemeenten nemen daarbij echt het voortouw.”

Initiatief van de burger “Het verduidelijken van verwachtingen en wat je kan betekenen voor elkaar is heel belangrijk voor initiatieven van onderop en andersom. Op een gegeven moment zei een van de partijen ook: ‘We gaan van oppositie naar coalitie.’ Het is een aanpassing van beide kanten. Overheden maken een switch, maar partijen moeten natuurlijk zelf ook de omschakeling maken naar de participatiesamenleving. Vroeger kon je je vragen of opmerkingen bijvoorbeeld op de gemeente richten en dan wachten tot er een oplossing kwam, dat kan eigenlijk niet meer. Die omslag moeten organisaties maken, maar ook de burger. Als je iets wil dan moet je aan het werk en niet wachten tot de overheid het voor je oplost.” Die transitie heeft wel tijd nodig. Nieuwe projecten en de betrokken partijen zijn veel meer vraaggericht, flexibeler, procesmatig en gericht op samenwerking. Betrokkenen zijn ondernemender en creatiever geworden. Maar dit gaat niet allemaal tegelijk en dat hoeft ook niet.

Gelijkheid en organisch ontwikkelen Een dilemma dat in de pilots naar voren komt, is de vraag of organisch ontwikkelen wel altijd eerlijk is. “Vanuit je rol als overheid wil je in principe alle partijen dezelfde mogelijkheden


bieden. Nu is het zo dat bij organisch ontwikkelen degene met het best gepresenteerde idee of het meeste doorzettingsvermogen, de juiste financiële mogelijkheden en ruimte krijgt. Terwijl er misschien een ander is met net zo’n goed idee die niet het organiserende vermogen heeft of de weg niet kan vinden. Die krijgt het niet van de grond. Daar hebben gemeenten en het apparaat soms wel moeite mee. Hoe stel je je daarin op als overheid?” Dilemma’s kunnen ook ontstaan bij het vraagstuk over concurrentie en toekomstbestendige kwaliteit. “Bijvoorbeeld in het geval van een leegstaand gebouw, waar iemand tijdelijke horeca wil beginnen. Deze voorziening kan mogelijk gaan concurreren met horeca op reguliere locaties, maar heeft wel vaak minder zware lasten inzake vergunningen, huurprijs en dergelijke. En als zich nu meerdere dezelfde type voorzieningen ontwikkelen op een plek, hoe erg is dat dan? Hoe bewaak je de kwaliteit in een gebied? Deze vorm van loslaten is heel lastig voor een (politieke) overheid. Wij zien deze discussiepunten ook vaak terug. Je bent bezig met vraaggericht ontwikkelen, maar is vraaggericht ontwikkelen ook hetzelfde als maatschappelijk gericht of toekomstbestendig ontwikkelen? Dit zijn lastige, bijna morele discussies waar je niet zomaar een antwoord op vindt.”

tovermiddel, maar wel een mogelijkheid om beweging te genereren in gebieden. Dit past binnen de ambities van ons programma en de vraagstukken waar gemeenten in onze provincie nu mee zitten. Wij ondersteunen hen daar graag bij. Het onderwerp blijft op de agenda. Hoe we onze rol precies gaan invullen, gaat de provincie samen met haar partners verder uitwerken.

Interview met Stephanie van Schaik en Nicoline Hanny, projectleiders organische gebiedsontwikkeling in het programma Wonen en Binnenstedelijke Ontwikkeling bij de Provincie Utrecht.

De rol van de provincie in organische gebiedsontwikkeling De pilots ‘organisch ontwikkelen’ zijn échte pilots. Er wordt veel geleerd bij de betrokken gemeenten en bij de provincie zelf. De kennis wordt nu al met andere geïnteresseerde gemeenten en partijen gedeeld en dat is positief. “We zien organische gebiedsontwikkeling als een belangrijke nieuwe manier van werken. Een aanpak die wat ons betreft wel een ‘blijvertje’ is, naast andere werkwijzen. Het is geen


37

Organische gebieds ontwikkeling: (n)iets nieuws onder de zon? Heleen Aarts (Amvest)

38

Organische gebiedsontwikkeling en de ontwikkelende belegger Gebiedsontwikkeling is per definitie langjarig en komt in fasen tot stand. Veel projecten waar Amvest bij betrokken is, worden organisch ontwikkeld. Dus de vraag is op zijn plaats of organisch ontwikkelen wel zo anders is dan de gebiedsontwikkelingen waar we in het verleden bij betrokken waren. Het antwoord is bevestigend én ontkennend tegelijk.

Om maar eens met die ontkenning te beginnen: – Ook in het verleden was er een lange(re) periode van transformatie. En tijdens die periode was het essentieel dat in elke fase het gebied goed kon functioneren en mensen er fijn konden verblijven en wonen.

– Ook in het verleden waren eigendommen vaak versnipperd en moesten partijen (grondeigenaren) afspraken met elkaar maken. – Ook in het verleden was het eindplaatje onzeker. Alleen werd dat in mindere mate zo gevoeld, omdat er werd gestuurd op de eindplanning en het eindplan. Dat tegen de tijd dat het eindplan gerealiseerd zou zijn, veel mensen alweer zouden zijn verhuisd -wie heeft het begin en het eind van een vinex-locatie als bewoner meegemaakt?was geen onderwerp van discussie. Organische gebiedsontwikkeling is veelal geen keuze, maar een consequentie van de situatie, namelijk de situatie in de markt, de rol van de overheid en in de eigendomsverhoudingen. Ontwikkelingen komen alleen tot stand in een langjarige transformatie met een onzeker eindbeeld.


Helaas is organisch ontwikkelen geen synoniem voor kostenbesparing. Het bewustzijn van kosten en opbrengsten in de tijd is wel steeds meer onderwerp van gesprek in ontwikkelingen. Alle partijen proberen de grootschalige infrastructurele kosten, die vaak aan het begin van een ontwikkeling moeten worden gemaakt, meer met de revenuen in de pas te laten lopen. Dat betekent dat partijen in projecten genoegen nemen met het feit dat het langer duurt voordat een gebied ‘af’ is. Bijvoorbeeld dat je langer over een bouwweg moet rijden.

Een ontwikkelende belegger in organische gebiedsontwikkeling Wat betekent dit allemaal voor een private partij die zich bezighoudt met gebiedsontwikkelingen? Amvest is zowel ontwikkelaar als belegger. Wij investeren in gebiedsontwikkelingen omdat we langjarig als eigenaar van huurwoningen bij een gebied betrokken zijn. We zijn ervan overtuigd – en onze rendementscijfers tonen dit ook aan – dat het voor de verhuur van onze woningen essentieel is dat een gebied goed functioneert en niet alleen dat de woning goed is. Met name in de wederverhuur en in een periode van tientallen jaren is dat essentieel. Daarom investeren wij in een vroeg stadium in de kwaliteit van een gebied en spelen we daar in de planvorming bij voorkeur een sturende rol in. Dat betekent ook dat we grondexploitaties voeren en het gebiedsbeheer op ons nemen.

Placemaking Binnenstedelijke gebiedsontwikkelingen hebben of hadden meestal een bestemming die weinig mensen aantrok om te wonen. Een werklocatie of een industrieterrein. Daarom is

bij gebiedsontwikkeling ons eerste doel altijd mensen naar de plek te krijgen (placemaking). Om de plek bekend te maken, om een positieve associatie met de plek te realiseren. Zo positief dat het denkbaar is om er langer te willen verblijven, zelfs te willen wonen. Ik illustreer het met een voorbeeld uit onze praktijk: Cruquius in Amsterdam. Officieel heet het ‘het Cruquiuswerkgebied’. Hier wordt (de naam zegt het al) voornamelijk gewerkt. Er zit van oudsher zware industrie en bedrijvigheid. Mensen komen er om te werken of om afval naar de stort te brengen. Niet bepaald een plek om te wonen. Dit gebied is het laatste (schier) eiland in het oostelijk havengebied dat nog niet getransformeerd is. In de loop der jaren is de zware industrie grotendeels vertrokken en vindt er nog weinig watergerelateerde bedrijvigheid plaats. In de structuurvisie Amsterdam 2040 is de plek aangewezen als transformatieplek voor wonen en werken. De gemeente (stadsdeel Oost) heeft randvoorwaarden voor de transformatie in een spelregelkaart vastgelegd en speelt een faciliterende rol. Er is geen sprake van een actieve gemeentelijke grondexploitatie. Amvest is de grootste eigenaar in het gebied. Er zijn nog bedrijven die functioneren en bedrijven die willen herontwikkelen. Vanwege het belang van placemaking hebben we gezocht naar een ondernemer die in het gebied (tijdelijk) een activiteit wilde starten die mensen zou aantrekken. Dat is het restaurant The Harbour Club geworden. Dit restaurant zit sinds 2012 in de oude wijnterminal, een van de eerste gebouwen die je tegenkomt als je het schiereiland oprijdt. De vestiging van het restaurant was zowel voor de ondernemer als voor Amvest een groot risico. De ondernemer heeft veel geïnvesteerd in het gebouw terwijl er een tijdelijke vergunning van vijf jaar is afge-


39

van h

iN AM Wat er wel anders is zijn een paar zaken:

// in bezit van amvest

– De doorlooptijd van ontwikkelingen is (veel) langer. Het duurt langer voordat een eerste stap is gezet, stappen (bouwfases) zijn kleiner

2

Tijdelijk restaurant + ruimte voor evenementen en exposities

3

Betoncentrale Albeton, wordt verplaatst

5

Tijdelijke verhuur:

en na elke stap is het hoogst onzeker of en

• Drive Yourself, busjesverhuur • Beehives, creatieve bloeiplaats / flexibile werkunits

wanneer een volgende stap volgt.

• De Servicegarage, kunstenaarscollectief met expositieruimte • Decorbouwer 7

– Er is vaak geen eindplan, geen blauwdruk, ook niet in de planning. En dat betekent dat er veel onzekerheden zijn. Niet in de laatste plaats over kosten en opbrengsten. En met die onzekerheid is het lastig werken, voor alle partijen

Binnenkort braakliggend terrein, wellicht tijdelijk in gebruik als stadsstrand of evenemententerrein

8

Tijdelijke verhuur: • Jachtwerf Amsterdam, stalling en reparatie van boten • Grachtenwacht

10 Tijdelijke verhuur: • Evenementen lastig vanwege hindercirkel metaalbedrijf (12) • Sanitairbedrijf • opslag en gebruik van kantoorruimtes 13 Tijdelijke verhuur aan:

in een ontwikkeling.

• Apenkooi: Brand activation bureau • Beehives, creatieve bloeiplaats / flexibile kantoorunits

– Tot slot de rol van de overheid. Vaak neemt de gemeente een faciliterende rol in een gebieds-

• opslag voor Milieuservice (14) • Mogelijk guerrilla restaurant + cultureel platform (zijn wij mee in gesprek) 15 Tijdelijke verhuur:

ontwikkeling in. Niet zozeer vanuit principe,

• Studio Bodisco / KRUX, diverse ontwerpers en –makers

maar veelal om financiële redenen. Er is geen

• Sociale werkplaats, futuro werkt

actieve grondpolitiek, geen actieve gemeente-

(meubelen, fotografie, mode enz.) • Springer, decorbouwer • Staalconstructiebedrijf

lijke grondexploitatie. Een logische initiatief40

nemer ontbreekt dan veelal. – Geen gemeenschappelijke grondbanken.

geven. Ook was het natuurlijk onzeker of mensen op dit industrieterrein de weg naar The Harbour Club zouden vinden. Voor Amvest was het risico of het zou lukken om mensen naar deze plek te krijgen en of de gewenste positieve associatie zou ontstaan. Daarnaast heeft Amvest vanwege de grote risico’s en de tijdelijkheid een lage huurprijs afgesproken met de huurder. De huurprijs dekt in deze fase niet eens de erfpachtlasten. Waarom we dit dan toch doen? Omdat we ervan overtuigd zijn dat placemaking er op langere termijn enorm toe doet. En dat we de aanloopkosten voor lief moeten nemen om op langere termijn een goed functionerend gebied te krijgen met een snellere doorlooptijd dan wanneer we dit allemaal niet zouden

// design beurs

Eigendom van Amvest in Cruquius.

hebben gedaan. En dat het dus een positief effect op onze businesscase zal hebben. En lukt het? Dat zal de toekomst uiteindelijk leren. Wat we tot nu toe merken is dat er heel veel mensen in het gebied komen en zijn geweest die er eerder niet kwamen. Dat The Harbour Club heel goed functioneert. Zo goed zelfs, dat zij gaan proberen om de vergunning te verlengen. Wat we niet hadden voorzien is dat omwonenden op het tegenoverliggende eiland overlast hebben ervaren. Wij hadden verwacht dat een restaurant altijd beter zou


het Cruquiusgebied

MSTERDAM ooST

// overige loCaties 1

Nieuwbouw nog te realiseren: kopgebouw, hotel met jachthaven

4

Handelsonderneming Steenkist, gereedschappen

6

Remepa, papierhandel en opslag

9

Nieuwbouw gerealiseerd: bedrijfsverzamelgebouw Cruquiuskwartier

11 Boekbinderij onlangs failliet gegaan, wordt antikraak gebruikt 12 Metaalbedrijf Magus 14 Milieuservice / Mainenergie 16 Ajax brandbeveiliging 17 Kantoorgebouw, antikraak verhuurd, plannen voor herontwikkeling tot loft kantoren en broedplaats (Lingotto) 18 Nieuwbouw gerealiseerd: bedrijfsverzamelgebouw De Nieuwe Vaart 19 Stadsdeelwerf 20 Bedrijfshallen stadsdeel, antikraak verhuurd 21 Braakliggend terrein Post & Eger 22 Metaalbedrijf Vechtmetaal 23 Braakliggend terrein Stadsdeel 24 Nieuwbouw gerealiseerd: kinderdagverblijf

// www.amvest.nl

// afstudeeropdraCht

// the harbour Club

// modeshow

zijn dan zware industrie, maar dat wordt qua geluid anders ervaren. Inmiddels zijn veel geluidvoorzieningen getroffen. Het succes van The Harbour Club betekent ook dat, als de vergunning wordt verlengd of de bestemming gewijzigd, we die plek niet kunnen herontwikkelen tot woningbouw. Dat is een van de consequenties van organisch ontwikkelen. Stap voor stap ontstaan zaken die andere zaken mogelijk maken en soms uitsluiten. Wie met die onzekerheid niet om kan gaan, kan beter niet in dit vakgebied

stappen. Want één ding hebben we in al die ontwikkelingen wel geleerd: niets is zeker en veel verandert. En als je daarvoor openstaat kan er veel verrassends gebeuren.

De rol van de overheid Vanwege de onzekerheid is het van groot belang dat de kwaliteitsdoelstellingen en -richtlijnen helder zijn. Hier heeft de overheid een taak. Alleen maar faciliteren is dan niet genoeg. De overheid zal ook kaders moeten stellen en waar nodig initiatieven nemen. Die


41

kaders mogen best globaal zijn, maar ze moeten wel helder zijn, voor iedereen. In het Cruquiusgebied heeft Stadsdeel Oost hiervoor een spelregelkaart opgesteld. Voor een eerste fase van de ontwikkeling vertaalt Amvest die spelregels in een globaal bestemmingsplan. Het past bij de faciliterende rol van de gemeente dat Amvest het hele bestemmingsplan aanstuurt, betaalt en de procedures voert. Het stadsdeel heeft een toetsende en kaderstellende rol.

Heleen Aarts specialiseerde zich als bestuurskundige in gebiedsontwikkeling. Sinds 2009 is ze directeur gebiedsontwikkeling bij Amvest Daar geeft ze leiding een van de drie ‘strategische disciplines’ van deze ontwikkelaar.

Van tijdelijk naar permanent

42

Op basis van dit globale bestemmingsplan hopen wij eind 2014 het eerste nieuwbouwplan te starten. Daarin komen vooral woningen. We zullen dan ook een paar bestaande panden gaan herontwikkelen waar andere functies dan wonen in komen. We denken aan een atelier, een bakker, een koffietentje, een terras. Dat wordt de volgende fase in het letterlijk creëren van een bestemming. Een plek waar bewoners, gebruikers en bezoekers graag komen. Naast deze permanente bestemmingen zal er nog lang sprake zijn van tijdelijkheid. Amvest heeft in het gebied in volgende fasen nog een aantal loodsen en gebouwen staan, die we nu tijdelijk verhuren. Voor een deel zijn dit creatieve bedrijven: kunstenaarscollectieven en broedplaatsen in verschillende stadia van hun ontwikkeling. Maar bijvoorbeeld ook een sloepenbouwer en de hogeschool van Amsterdam die er voorstellingen houdt. Deze tijdelijke functies hebben ieder hun waarde in de placemaking en een aantal ervan kan wellicht op termijn een functie krijgen in de nieuwbouw. En dan zijn er ook nog bestaande bedrijven die in het gebied blijven of zelf willen gaan ontwikkelen. Hoe dat uitpakt is nog onzeker. Dát is nou net de crux van organisch ontwikkelen.


Communicatie en duurzame betrokkenheid Interview met Marieke Butterhoff (Nieuwegein) door Esther Slegh (Platform31).

De gemeente Nieuwegein is de afgelopen jaren steeds organischer gaan ontwikkelen. “Natuurlijk hebben we wel aan blauwdrukplanning gedaan. In het bestemmingsplan van 2005 stond bijna per m2 bepaald welke functie waar moest komen. Maar de manier waarop we hiermee omgegaan zijn was een opmaat naar de huidige manier van werken.”, aldus Marieke Butterhoff, gebiedsontwikkelaar, van het projectbureau van de gemeente Nieuwegein. “Het begon eigenlijk in 2006 toen een kantoortender niet door de markt opgepakt werd”, vertelt ze. “Deze kantoren waren deel van de 1e fase van de herontwikkeling, samen met het nieuwe Stadshuis, kantoren, een uitbereiding van het winkelcentrum en een nieuwe inrichting van het openbare gebied.“ De gemeente Nieuwegein heeft deze tegenslag aangegrepen om het theater, dat eigenlijk op haar

toenmalige plaats een renovatie zou krijgen, naar het plein te verplaatsen. Aan het plein heeft zij een volledig nieuw theater en kunstencentrum gerealiseerd. Dit was financieel mogelijk omdat de gemeente niet alleen de theaterexploitatie daarvoor onder de loep nam, maar op gebiedsexploitatieniveau naar deze ingreep heeft gekeken. Politiek gezien was deze ingreep daarnaast haalbaar vanwege de gezamenlijke wens om in fase 1 in één keer een afgeronde pleinwand tegenover het Stadshuis te realiseren. Het theater, het winkelcentrum en het stadhuis zijn inmiddels gebouwd. “Dit was eigenlijk al een opmaat naar hoe je de blauwdruk loslaat.”

Langer betrokken blijven en het belang van interne communicatie Dit kon volgens Marieke Butterhoff doordat de juiste mensen op het project zaten. “ Riek Bakker zei eens tijdens een presentatie over


43

Concurrentiegerichte dialoog Naast het nieuwe Stadshuis moesten twee kantoortorens komen, iconen voor Nieuwegein en de eerste ontwikkeling binnen een groter geheel. Toen de ontwikkelende partij failliet ging, kon de bouw niet doorgaan. In diezelfde periode klopte Stadshart CV bij de gemeente aan omdat zij moeite had om de financiering van een deel van het door hen te ontwikkelen winkel en woonprogramma rond te krijgen. Het projectbureau is toen opnieuw in onderhandeling met partijen getreden. Het resultaat was dat bij de ontwikkeling door Stadshart CV het programma teruggebracht is, en de gemeente minder parkeerplaatsen hoefde te maken. De locatie van de twee torens, waar ook de 125 parkeerplaatsen t.b.v. het winkelgebied gerealiseerd moest worden, kwam zodoende weer helemaal vrij voor nieuwe ontwikkelingen. De gemeente nodigde vervolgens in 2012 de 44

markt uit voor een concurrentiegerichte dialoog. Ten behoeve van deze dialoog heeft de gemeente geen uitgekristalliseerd plan ingebracht, maar een (toch nog vrij zwaar) pakket aan randvoorwaarden en eisen. Het doel van de dialoog is om in gesprekken met de inschrijvers tot een optimaal pakket voor de ontwikkeling te komen. En vervolgens één ontwikkelaar te selecteren die het project daadwerkelijk mag realiseren. De concurrentie gerichte dialoog is volgens Marieke Butterhoff een tussenstap tussen de oude en de organische manier van werken. Het doel is dat uit de dialoog één partij komt die gaat ontwikkelen. Twee partijen hebben zich ingeschreven en zijn gesprek met de gemeente aangegaan.

gebiedsontwikkeling: ‘Ik wens alle grote projecten in Nederland een team van bestuurders en projectmanagers toe die er duurzaam zitten, ervoor gaan en het met elkaar maken.’” Nieuwegein heeft haar projectbureau bewust ingericht met mensen van buiten, die voor

langere tijd aan het project verbonden werden. Dat is een substantiële keuze die Nieuwegein heeft gemaakt. “Bovendien hebben we geluk gehad met onze wethouders”, vertelt Butterhoff. “Zij wilden altijd de dialoog aangaan over de projecten, zowel met ons als met de buitenwereld. Daardoor was er een bestuurlijke én ambtelijke top die samen de ontwikkeling van Nieuwegein verder wilden brengen.” Die samenwerking is belangrijk volgens Butterhoff. Het werkt niet als het college en de raad in een andere realiteit leven. In de contacten tussen het projectbureau en de wethouder was dat geen probleem. De wethouder en het projectbureau voeren continu overleg. De raad had in het begin nog wel last van koudwatervrees, vertelt ze. “Wij hebben ze daarom de afgelopen jaren steeds aan de hand genomen door elke twee jaar een stand van zaken te presenteren over gebiedsontwikkeling in Nederland. Daarin stond wat er veranderd is en wat dat voor Nieuwegein betekent. Ook ontvangt de raad vrijwel iedere maand een update over de ontwikkelingen in het project Binnenstad . Communiceren is heel belangrijk. Juist om zelf andere stappen te zetten, moet je je bestuurders meenemen.” Het zorgvuldig communiceren met het eigen bestuur heeft volgens Butterhoff zijn vruchten afgeworpen. Afgelopen zomer heeft het projectbureau een complete herziening van de ontwikkeling in het centrum van Nieuwegein gemaakt. Met daaronder ook een nieuwe grondexploitatie. In het originele plan was heel precies vastgelegd wat waar komt; het nieuwe plan is heel globaal. Het was wel spannend om daarmee naar de raad te gaan. Dit plan is inmiddels door de raad aangenomen.


Incubeter

plaatsen in de creatieve sector had gerealiseerd. Ze

Met de verplaatsing van het theatergebouw kwam

heeft hem gevraagd om een broedplaats te ontwik-

het oude theater leeg te staan. Samen met een ander

kelen in Nieuwegein, maar dan op het gebied van

gebouw moest het theater gesloopt worden. Omdat

zorg, innovatie en techniek. Tegelijkertijd is ze aan

er nog geen plannen waren voor nieuwbouw en er al

netwerk gaan bouwen. Haar eerste partners vond ze

veel lege ruimte was in de binnenstad, maakte

in de Antonius Academie en het ROC Midden-Neder-

Butterhoff de analyse dat er niet gesloopt moest

land. Samen met hen organiseerde ze een congres

worden, maar dat de gebouwen ingezet konden

om het netwerk rond zorginnovatie te activeren. Ook

worden voor tijdelijk gebruik. Tijdelijk gebruik is vaak

zocht ze in contact met de provincie Utrecht. Die

synoniem met een creatieve invulling. Echter dit leek

wilde het ondernemerschap van laagopgeleiden

haar meer passen bij Utrecht dan bij Nieuwegein. Ze

bevorderen. Door de financiële steun van de

is toen op zoek gegaan naar de kracht van Nieuwe-

provincie en het beschikbaar stellen van het gebouw

gein en maakte de volgende analyse: Nieuwegein is

door de gemeente Nieuwegein had de ondernemer

geen slaapstad, maar een werkstad. En kent ruim

een businesscase.

60.000 inwoners en ruim 40.000 arbeidsplaatsen. Die werkgelegenheid zit in zorg, ICT en techniek, veelal in

De Incubeter is op 31 januari 2014 geopend. Het

de vorm van MKB. Daarnaast is het St. Antonius

project begeleidt startende ondernemers in hun

Ziekenhuis een grote speler in Nieuwegein en is het

ondernemerschap , en zal een belangrijke innova-

ROC Midden Nederland sterk vertegenwoordigt met

tierol spelen in het projecten in het Nieuwegeinse en

alle vormen van technisch onderwijs. Voor Butterhoff

regionale netwerk. De eerste pilots zullen zich

was dit een basis om in gesprek te gaan meteen

richten op een bijdrage in de integrale wijkaanpak.

innovatieve ondernemer, die een aantal broed-

Ambtenaar 3.0 Butterhoff meent dat ook de rol van de ambtenaar een nieuwe impuls nodig heeft. Organische gebiedsontwikkeling vraagt om gemeenteambtenaren met een open en assertieve houding; mensen die mogelijkheden zien en de dialoog met externe partijen aan willen gaan. Een heel andere houding dan jarenlang verwacht werd van een beleidsambtenaar. Gemeenten hebben volgens Butterhoff traditioneel de neiging om verantwoordelijkheden naar zich toe te trekken en vooral intern op te lossen. “Ik zie mezelf meer als aanjager, kwartiermaker en procesmanager. Het daadwerkelijk neerzetten van een project is juist aan partijen uit de markt. Je moet de kracht van de partijen bij die partijen laten. Als je een kleine kritische massa die in een project gelooft bij

elkaar zet, dan kun je bergen verzetten.” Volgens haar ligt daar dan ook de rol van de gemeente: mensen bij elkaar zetten, aanjagen en ambitie inbrengen. Om die rol te kunnen vervullen, besteedt Marieke Butterhoff haar meeste tijd buiten de deur. Ook dat is anders dan de rol van de ‘traditionele’ ambtenaar. Volgens haar is assertiviteit een belangrijke eigenschap van de ambtenaar 3.0. Voor het netwerk rond zorginnovatie te activeren organiseerde ze samen met de Antoniusacademie en het ROC Midden Nederland een congres. Om deelnemers voor het congres te activeren is ze directeuren van interessante bedrijven gaan bellen. Bedrijven die vaak weliswaar nog niet bezig waren met zorginnovatie, maar waarvan zij dacht dat ze een goede


45

bijdrage konden leveren aan het debat. Grote en kleine bedrijven uit de bouwwereld, ictsector, installatiebranche, zorgwereld, financiële sector, etc., maar ook kamer van koophandel en Economic Board Utrecht. Door al die partijen te spreken en aan elkaar te koppelen, heeft Butterhoff gewerkt aan een breed netwerk van partijen die iets willen met zorginnovatie. Vanzelfsprekend is het niet bij één congres gebleven. In het afgelopen jaar hebben partijen elkaar in verschillende samenstellingen gesproken. Een klein deel van de partijen heeft zich daarnaast verbonden aan de Incubeter als founding partner. De Incubeter zal samen met de gemeente ontmoetingen voor het netwerk blijven organiseren.

Wegen van belangen

46

Al die betrokken partijen hebben een eigen belang, waardoor ze meedoen aan de ontwikkeling. Deze belangen moeten herkend worden en een plek krijgen in het project. “Het kan ook gebeuren dat een partij, waar je veel van had verwacht gedurende het proces haar belang minder terug ziet, dan wel andere prioriteiten krijgt. Dan moet je die partij ook los durven laten. Dat is onderdeel van het proces. Die weging van belangen is heel belangrijk; het steeds in de gaten houden of iedereen zich gevoed voelt in zijn eigen belang. Dit is cruciaal om de energie in het project te houden. Respecteer het als een partij zijn eigen belang niet meer ziet. Houd ze op de hoogte en geef ze even de tijd om zichzelf weer te vinden.” Voor zichzelf had Butterhoff een drietal belangrijke stippen op de horizon gezet. Overall wilde ze een netwerk van partijen rondom de thematiek zorginnovatie bouwen en daarmee Nieuwegein op de regionale kaart zetten als één van de hotspots in de Life Sciences en Health regio Utrecht.

En in relatie tot het project Binnenstad wilde ze op de korte termijn met de Incubeter levendigheid en bedrijvigheid genereren aan de westkant van Nieuwegein. Waarbij de focus op de lange termijn zich richt op partijen die als spinn-off van dit proces zich in de nabijheid van de Incubeter en het St. Antoniusziekenhuis in de Binnenstad willen vestigen. Daarmee kan dan weer een stukje gebied ontwikkeld worden.

Slagkracht en vrijheid Een deel van de partijen waar Butterhoff contact mee heeft vanuit het netwerk zorginnovatie en de Incubeter, zijn ook contacten in de WMO-transitie. “Toen ik zag dat meerdere mijn lijntjes gelijk liepen met het Transitiedossier, heb ik met de ambtelijke en bestuurlijke trekkers van dit dossier afstemming gezocht. Zien waar de overlap in de eigen organisatie ligt en daar verbinding mee zoeken is van belang , vindt ze. En soms is dat lastig omdat de belangen richting de externe partijen niet altijd gelijk liggen. Het projectbureau in Nieuwegein heeft altijd direct met de wethouder gecommuniceerd en heeft een eigen directeur. Die vrije rol is volgens haar cruciaal. “Als je je stad op de nieuwe manier wilt ontwikkelen, en met externe partijen iets wilt neerzetten, moet je snel kunnen schakelen en beslissen en directe lijnen met het bestuur hebben. Bij veel gemeenten speelt op dit moment dat projectorganisaties weer deel worden van de lijnorganisatie. Slagkracht en de wijze waarop de communicatie met het bestuur dan verloopt zijn dan een belangrijk aandachtspunt.”

Marktwerking Volgens Marieke Butterhoff speelt de positieve marktsituatie in Utrecht maar een beperkte rol bij het slagen van de projecten waar ze aan werkt. “Het gaat over de opgave die er ligt.


Over de juiste partijen met elkaar verbinden en zorgen dat daar iets waardevols uitkomt. Dan is er altijd wel een partij die een reden ziet om te investeren. Dat heb je in krimpgebieden evengoed als in gebieden met een hoogconjunctuur”, denkt ze. “Het is wel zo dat als je woningen wilt realiseren, je in Nieuwegein beter zit dan in Zuid-Limburg. Maar bij een opgave waarvan je zegt: Ik wil dit op een andere manier aanpakken, dan kan dat overal. Misschien is het juist wel zo dat daar waar de urgentie hoog is, het makkelijker gaat dan hier. De verleiding om het hier nog op de oude manier te doen is wellicht groter.”

Marieke Butterhoff is sinds 2004 gebiedsontwikkelaar bij het projectbureau van Nieuwegein. Zij is vanuit het projectbureau betrokken bij de transformatie van het centrum van Nieuwegein. 47


48


Cruquius Amsterdam

Het Amsterdamse stadsdeel Oost wil het Cruquiusgebied transformeren van een industriegebied naar een levendig, modern en duurzaam werken woongebied. De volgorde van ‘werk’ en ‘woon’ is bewust gemaakt, omdat het niet de bedoeling is dat het gebied een woonwijk wordt. Het stadsdeel kiest daarbij voor een strategie van uitnodigingsplanologie: het initiatief voor de transformatie ligt bij de markt. Om de gewenste flexibele ontwikkeling vorm te geven, heeft het stadsdeel, in overleg met private partijen, gekozen voor het samenstellen van een set spelregels en een daaruit voortkomende spelregelkaart voor het gebied. In deze spelregelkaart staan de eisen van de deelgemeente ten aanzien van bouwhoogte, kavelgrootte, de intrinsieke waarden van bestaande gebouwen, zichtlijnen en verbindingen weergegeven. De gebruikelijke proce-

dure na vaststelling van gemeentelijk beleid in Amsterdam was dat dit zou worden vastgelegd in een stedenbouwkundig plan, een gemeentelijke grondexploitatie en een ontwikkelbestemmingsplan. De deelraad besloot echter in april 2013, conform de vastgestelde aanpak, om juist een conserverend bestemmingsplan vast te stellen. Vooralsnog bestaat er vanuit het stadsdeelbestuur en de deelraad de wens om ook tijdens het ontwikkelproces invloed te kunnen blijven uitoefenen. Per initiatief zal, binnen de spelregels die zijn opgesteld, worden gekeken of de gemeente bepaalde eisen wil stellen, bijvoorbeeld wat betreft welstand. Initiatieven van private partijen kunnen binnen twee maanden rekenen op een principebesluit van het stadsdeelbestuur. Na dit besluit kunnen zij aan de slag met de uitwerking van hun plan. Er wordt, indien het Dagelijks bestuur (B&W) heeft ingestemd met verdere uitwerking, een


49

( anterieure) overeenkomst gesloten met daarin eventueel aanvullende voorwaarden. Deze anterieure overeenkomst is belangrijk voor de financiering van vooral kleinere projecten. In overleg met het stadsdeel wordt vervolgens gekozen voor de meest logische juridisch-planologische inpassing, bijvoorbeeld in de vorm van een (uitgebreide) omgevingsvergunning of postzegelbestemmingsplan.

50

Voor grotere partijen is zo’n conserverend bestemmingsplan niet zo’n probleem. Zij kennen de planologische mogelijkheden om af te wijken en komen relatief gemakkelijk met de gemeentelijke beslissers om de tafel. Maar juist voor kleinere partijen, zoals 60% van de huidige ondernemers en vastgoedeigenaren die zijn verenigd in Cruquius2015, zou de planologisch-juridische verankering van de organische ontwikkelstrategie heel veel duidelijkheid en zekerheid geven. Nu blijft bij dit soort partijen de risicoperceptie om te investeren in herontwikkeling hoog – de gemeentelijke kaders zijn immers niet juridisch hard - terwijl veel van hen op de korte of lange termijn wel voornemens voor zelfrealisatie hebben. Bijzonder in het Cruquiusgebied is dat de gemeente van initiatiefnemers verwacht dat zij zelf zorgen dat hun plan past binnen de milieucontouren die in het gebied aanwezig zijn. Mocht een eigenaar met ontwikkelplannen last hebben van een milieucontour van zijn buurman, dan is hij zelf aan zet om hier het gesprek over te voeren. Als dit gesprek eenmaal loopt, kan de gemeente helpen door bijvoorbeeld een vergunning met een kleinere milieucirkel af te geven. Ook het voeren van een zorgvuldig participatietraject met omliggende bedrijven of bewoners, is in eerste instantie een zaak van de initiatiefnemer.


Sturen op ‘what’s in it for me?’ Duo-interview met Andries van den Berg (BügelHajema) en Pieter van Ree (Royal HaskoningDHV) door Piet Korporaal (Platform31).

Waarop kun je en moet je als overheid sturen in een ruimtelijke ordening die gebaseerd is op meer flexibiliteit in weten regelgeving, zonder vast eindbeeld en die uitgaat van kleinschalige ontwikkeling? Met welke middelen kun je sturen binnen flexibele kaders? En, wat vraagt dit van professionals, private partijen en burgers? Platform31 legt deze en andere vragen voor aan twee experts uit het ruimtelijk domein: Andries van den Berg, landschapsarchitect en directeur van BügelHajema, en Pieter van Ree, procesmanager en strateeg van Royal HaskoningDHV. Een gesprek over voortdurend leren en durven vragen, de energie zoeken en het bieden van veiligheid, kaders stellen en enthousiasmeren, makelen en schakelen en het werken met ziel en zakelijkheid.

Formuleren van ruimtelijke kwaliteit In het debat over meer flexibiliteit in de ruimtelijke ordening draait het dikwijls om sturen op ruimtelijke kwaliteit. Daarmee lijkt dit begrip de oude volkshuisvesting te overleven. Hoe en met wie zouden we ruimtelijke kwaliteit moeten formuleren, zodat het past bij de vraagstukken die in de maatschappij leven? “Ruimtelijke kwaliteit is niet een doel dat je vooraf formuleert, maar wat zich voordoet als je de juiste keuzes maakt”, reageert Van den Berg overtuigd. Van Ree is het met hem eens: “Vooraf formuleren is niet interessant meer voor deze tijd. Het ontstaat.”

Van programmeren naar vragen Waarop zou je dan wel moeten sturen als overheid?


51

52

Van den Berg: “Je zou als lokale overheid moeten sturen op actoren, op het moment dat je zelf niet meer meedoet in een gebiedsontwikkeling. Laat de beslissing daarom aan de mensen die denken: what’s in it for me? Alleen zo komen belangen en motieven tot hun recht. Houd er wel rekening mee dat in het ene gebied actoren zich aandienen, en in het andere niet. In dat laatste geval is het belangrijk dat je wel zicht krijgt op de actoren met wie je tot ontwikkeling kunt komen. We moeten daarvoor vanuit de programmeerstand in de vraagstand stappen. Mensen zullen moeten leren vragen. Gemeentebesturen zullen hun ambtenaren daarvoor wel een veilige omgeving moeten bieden. Ik denk dat daar overigens nog veel werk te verrichten is. Toch zie je dat ook nu al wethouders zoeken naar wat hun rol hierin kan zijn. In de Peel heb ik bijvoorbeeld onlangs met een groep wethouders stilgestaan bij de vraag wat een open planproces inhoudt.”

kenmerken van een gebied in beeld en ontsluit je bewustwording voor de kwaliteiten van een gebied. Deze beelden en inzichten kunnen mensen binden. Een mooi voorbeeld is de totstandkoming van een dorpsvisie voor Lettele. Door letterlijk te vragen ‘wie moet ik spreken?’ hebben we de initiatieven in beeld kunnen krijgen en kringlopen in het dorp kunnen sluiten. Het resultaat is geen visie voor de komende tien jaar maar een door alle betrokkenen gevoelde urgentie voor twee haalbare projecten. Deze ‘dorpsagenda’ kun je elke paar jaar opnieuw ijken en omdat alle planvormingsenergie is gericht op uitvoerbaarheid heeft dat een sterk bindende werking. Het resulteerde in de publicatie Programmaloos plannen. Om erachter te komen welke vragen er spelen in een gebied, is het bovendien waardevol om soms een wetenschapper of journalist te benaderen. Zij kijken vanuit een andere bril naar een gebied en kunnen als geen ander beschrijven wat er gaande is. ”

Wat is verder van belang om vragen te durven stellen?

Economisch denken als drijfveer

“Vergeet vooral de ontwerper niet. Hij kan als geen ander helpen om vragen te durven stellen. Door te vragen leert hij mensen te zeggen wat ze bedoelen te zeggen. Hij helpt als intermediair en facilitator de combinatie te maken tussen enerzijds verbeelding en anderzijds de juiste woorden.”

Voortdurend leren “We zullen contextsturend te werk moeten gaan, gevoeligheid ontwikkelen voor datgene wat zich in een gebied voordoet”, gaat Andries van den Berg verder. “Het gaat om, zoals de Fransen dat zo mooi zeggen, éducation permanente, het voortdurende leren door met vragen constant inzicht te verschaffen. Zo creëer je betrokkenheid, krijg je de kwalitatieve

Pieter, jij houdt je met name met regionale ontwikkeling bezig. Hoe kijk jij tegen het vraagstuk van sturing aan? “Cruciaal en dominant is op dit moment het denken in economie. Waar je eerder ruimtelijkeconomisch beleid formuleerde, is dat vanaf nu veel meer economisch-ruimtelijk. What’s in it for us staat centraal. Neem het project Waterdunen in Zeeland. Recreatieondernemer Molecaten wil het park moderniseren, maar neemt behalve de recreatie ook natuurontwikkeling en landbouw mee bij die ontwikkeling. Provincie en gemeenten doen er alles aan om het park te realiseren. De tijd van het plannend ontwikkelen voor overheden is voorbij.” Van den Berg deelt die mening: “Het begint met een urgentie. Die schuilt in de economi-


sche motivatie om vooruit te willen blijven gaan. De vele initiatieven in de samenleving zullen de motor vormen achter de nieuwe economie. We zullen elke kans moeten aangrijpen. In de provincie Groningen zijn ze bijvoorbeeld op een inspirerende manier bezig. Te midden van de krimp zoeken provincie en gemeente naar gebieden met potentie voor ontwikkeling. Na een zorgvuldige analyse komt het gebied Lauwersoog in het vizier: er zijn veel ondernemers aanwezig vanwege het toerisme en recreatie. Aan hun is de vraag gesteld hoe zij tegen het gebied aankijken en welke initiatieven ze willen ondernemen. De insteek hierbij was: wij ondersteunen je bij je initiatief als dat ook het gebied ten goede komt. Inmiddels is er een gezamenlijk plan geformuleerd.”

Toeval kun je organiseren “Het gaat om het samenstellen van adaptieve programma’s”, stelt Van Ree. “Wijs als overheid globale vlekken aan waar je kansen ziet, met een goed verhaal erbij. Dat is een kwestie van enthousiasmeren. Je kunt samen met partijen kaders stellen en ze vervolgens een ticket to ride geven. Natuurlijk kan het ook zijn dat er niets gebeurt, maar dan zul je op zoek moeten. Het is in Nederland niet zo’n populair begrip, maar het gaat om opportunistisch plannen, het benoemen van businessopportunities. Je gaat op zoek naar waar energie zit in markt en samenleving. De realisatie van een ‘wetlandscenter’ in Nationaal Park de Weerribben spreekt me in dat opzicht ook aan. Het is een mooi voorbeeld van hoe je als provincie initiatieven kunt faciliteren, zodanig dat gebieden als geheel erop vooruit gaan. Door dit plan te realiseren worden de ondernemers van de blokhut en de camping ineens op internationale schaal gepositioneerd. De provincie laat zich hier van haar goede kant zien, door partijen samen te brengen en te faciliteren. Het laat zien dat je toeval wel kunt organiseren.

Je moet zorgen dat het ticket to ride benut wordt door de markt. Als overheid zul je zelf moeten makelen en laten makelen. Dat vraagt veel aandacht, maar het voordeel is wel dat je als overheid niet zelf de hoofdprijs betaalt. Je kunt ondersteunen met ruimte in regelgeving en vooral: meedenken.”

Biedt het bestaande instrumentarium voldoende ruimte daartoe? Pieter van Ree: “Volgens mij wel, maar ook als straks de Omgevingswet er is, zul je ten aanzien van het milieu nog steeds in driekwart van de gevallen met regels te maken hebben. Dat is overigens ook een groot goed. Wat je vooral gaat merken is dat er meer afwegingsruimte ontstaat. Dat is een van de interessante kanten van de Omgevingswet: je moet veel meer beargumenteren waarom je een bepaalde keuze maakt.” 53

Makelende ambtenaar Dat er een cultuurverandering plaatsvindt is onvermijdelijk. Wat vraagt dit van overheden? Andries van den Berg: “Laten we helder zijn: de rol van de gemeente is niet uitgespeeld. De gemeenteraad neemt nog steeds besluiten. Intern zul je mensen moeten laten meegroeien met een initiatief, zodat het uiteindelijk niet als verrassing komt. Ik vind het jammer dat door het dualisme de raad te veel op afstand is komen te staan. Dat komt de initiatieven niet altijd ten goede. Sommige gemeenten zijn bang de regie te verliezen, maar dat komt vooral omdat ze niet weten wat hen te wachten staat en welke rol van hen verwacht wordt. Er is een veilige omgeving nodig om dat debat aan te gaan en de ruimte te krijgen. Ambtenaren zijn de noodzakelijke schakel tussen initiatieven en bestuurders. Zij zullen een onderzoekende houding moeten aannemen. Maar daar


hoort bij dat ze zich gewaardeerd voelen door de organisatie.”

Met ziel en zakelijkheid

54

Pieter van Ree: “Voor de overheid is een cultuurverandering inderdaad nodig, maar lastig. Het is op dit moment nog makkelijk om je als ambtenaar achter het recht te verschuilen of om daarvan formeel af te wijken. Je zult voortaan zelf het traject moeten organiseren. Daardoor gaat het niet per definitie sneller dan voorheen, maar in ieder geval zorgvuldiger en beter omdat je keuzes meer moet beargumenteren en afwegen. Het komt daarbij echt neer op het organiseren van toeval. Je zult in formele trajecten het voor elkaar moeten krijgen dat het geld gaat rollen. Kietelen doe je niet door knellende regelgeving op te lossen, maar door als overheid te zeggen: wij willen dit en we zorgen ervoor dat jij de ruimte krijgt. Investeren is risico’s afwegen. Onderzoek of je kunt voorinvesteren in datgene wat op de langere termijn rendeert. En, de overheid moet goed beleid maken en alles wat uitvoering is overlaten aan anderen. Contracteer partijen die bijvoorbeeld het groenonderhoud op zich nemen. Dit vraagt een type ambtenaar die te midden van een netwerk als makelaar opereert: hij is iemand die de weg weet in de regelgeving. Dat is een trendbreuk, omdat hij helder met kaders zal moeten werken én met ziel en zakelijkheid te werk zal moeten gaan. Zijn verhaal moet goed zijn, bezielend zelfs, maar ook zakelijk ingestoken.”

Hoe komt die cultuurverandering tot stand? Pieter van Ree: “Doorgaans geloof ik in verandering van onderaf, maar hier moet van bovenaf het straatje schoongeveegd worden. Overigens gebeurt het al volop. Bestuurders moeten erin geloven en maatschappelijke betrokkenheid voelen. De commissaris en

gedeputeerden van de provincie NoordBrabant omarmen dit denken, net als de provincie Overijssel. Topambtenaren zullen mee moeten, wat van hen wel stevig organiseren vraagt. Waar het nu nog op stukloopt is de weerstand op de werkvloer. Dat is niet zo gek, omdat ambtenaren hun werk zien verdwijnen naar andere organisaties, zoals de regionale uitvoeringsdiensten die onder andere voorzien in vergunningverlening. Op zich een goede ontwikkeling, omdat vergunningverlening gedepolitiseerd wordt, er geen belangenverstrengeling meer optreedt en het veel efficiënter verloopt. Kortom: de nieuwe taak van de overheid zal zijn het uitvoeren op afstand en het maken van afwegingen. Ambtenaren zijn ontzettend nuttig om daarbij te helpen. Het begint bij houding, het durven nemen van politieke risico’s.”

Er gaat een generatie overheen Berlijn wordt dikwijls als voorbeeld genoemd voor hoe je ondanks regels ruimte voor ontwikkeling kunt bieden. In Berlijn hebben ze meer ruimte in het hoofd, zou je kunnen zeggen. In Groot-Brittannië heeft het twintig jaar geduurd voordat een dergelijke omslag serieus gestalte kreeg. Hoe krijgen we dat in een land als Nederland voor elkaar, waarin iedereen gewend is geraakt aan een overheid die de kar trekt? “De cruciale verandering in het vak is het opdrachtgeverschap”, stelt Van den Berg. “Dat begon al aan het eind van de 18de eeuw met de Franse Revolutie, toen naast de koning ook in zo’n honderd regenten het voor het zeggen kregen. Met Thorbecke en de komst van de Woningwet in de 19de en 20e eeuw kregen 10.000 mensen het voor het zeggen: hoogopgeleide opdrachtgevers. Nu zie je dat iedereen opdrachtgever kan zijn. Dat maakt het uitermate complex natuurlijk, maar ik denk dat we


toch in zo’n 10 à 15 jaar de cultuurverandering zullen ervaren.” Pieter van Ree, van huis uit bioloog, denkt dat er wel een generatie professionals overheen gaat. “Twintig jaar zou inderdaad een goede gok kunnen zijn. Berlijn is een exemplarisch voorbeeld voor hoe de evolutietheorie werkt. Als het gaat knellen, er een zekere urgentie ontstaat, dan gaat de evolutie ineens heel snel. Berlijn is edgy en vol pioniersdrang omdat het een paar decennia terug is ontstaan uit twee steden. Kijk je naar Nederland, dan kan het nog wel even duren voordat er een urgentie is. In de krimpgebieden is die urgentie al duidelijk voelbaar. Je ziet aan een stad als Heerlen, dat er de afgelopen tien jaar veel geëxperimenteerd is. Maar ook in de provincie Brabant zie je een dynamiek die ontwikkeling mogelijk maakt. Het vertrek van Philips uit Eindhoven zorgde voor een urgentie en daaruit voortkomend de positionering van de regio als Brainport. De regio vindt zichzelf opnieuw uit.”

Dit artikel is al eerder verschenen op de website van Platform31. Het is geschreven vooruitlopend op de lancering van het ‘Initiatief voor duurzame ruimte’, een deelnetwerk van Platform31.


55

3. De rol van burgers en professionals “Ze verbinden particulier initiatief aan publieke functies en worden speler in de ontwikkeling van het gebied. En waar men er uiteindelijk in slaagt om de plannen te verwezenlijken, leidt dat tot diversiteit in de stedelijke publieke ruimte.” Mariska van den Berg 57

Bij de nieuwe manier van gebiedsontwikkeling zitten ook nieuwe partijen aan tafel. Dan hebben we het ook bijna altijd over burgers en professionals die steeds nadrukkelijker in beeld komen als volwaardige partij. Of anders welzelf een rol opeisen. Dat zorgt voor een nieuwe dimensie in het ruimtelijke spel. Meer ruimte voor initiatief

Over de effectiviteit van kleinschaligheid Mariska van den Berg

58

In de loop van 2011 doet zich in Nederland een ware hausse aan initiatieven voor waarmee bewoners invulling geven aan openbaar gebied in de stad. Het betreft kleinschalige projecten, variërend van ruimtelijke ingrepen - het bouwen van een paviljoen of het aanleggen van een buurtmoestuin - tot programma’s die de openbare ruimte aantrekkelijk maken voor verblijf. Ook het stimuleren van lokaal ondernemerschap behoort tot het repertoire, net als het versterken van bestaande netwerken om invloed uit te kunnen oefenen op de (her)ontwikkeling van de wijk. Deze initiatieven maken zichtbaar hoe buurtbewoners, kunstenaars en ontwerpers, activisten en andere burgers zich in toenemende mate zijn gaan mengen in het gebruik en de vormgeving van hun leefomgeving.

Dit is van grote betekenis op een moment dat de rolverdeling tussen overheid, andere institutionele partijen en burgers in de ontwikkeling van de stad aan verandering onderhevig is. Veel van deze groepen weten zich met succes te positioneren als nieuwe spelers in de (her-) ontwikkeling van het betreffende gebied. De kleinschalige projecten voeren niet alleen nieuwe spelers ten tonele; ze tonen het draagvlak en wijzen in de richting van een andere manier van stad maken, die aanzienlijk meer ruimte biedt aan gebruikers en bewoners. De initiatiefnemers van Singeldingen1 – een zomerkiosk in het Heemraadspark in Rotterdam - bijvoorbeeld, opereerden vanuit het besef dat in de huidige planningspraktijk het masterplan aan invloed verliest en binnen de uitgezette hoofdlijnen meer invulling van onderaf mogelijk en nodig is. Maar om het mogelijk te maken om de stad anders te ontwikkelen moet de overheid durven vertrouwen op burgers en ze ruimte geven. Dat


vraagt om goede voorbeelden die dat vertrouwen verdienen en waarmaken en daarin schuilt de voorbeeldfunctie van deze generatie van bottom-up. Het fenomeen neemt bovendien een voorschot op nieuwe manieren van stedelijke ontwikkeling die op het moment onder professionals opgeld doet, zoals de organische gebiedsontwikkeling. Als die wordt opgevat als een vorm van stedelijke ontwikkeling waarbij gebruikgemaakt wordt van de aanwezige krachten in de samenleving, dan laten deze bottom-upprojecten zien hoe op dit moment al invulling gegeven wordt aan dat maatschappelijk initiatief, en wat de kwaliteiten en implicaties ervan zijn. Juist omdat organische gebiedsontwikkeling een veelbesproken maar in de praktijk nog oningevuld concept is, zijn deze initiatieven serieus te nemen proeftuinen, waarin geëxperimenteerd wordt met processen van zelforganisatie en participatie, cofinanciering en collectief beheer. Ze bieden zicht op de kwaliteiten van kleinschaligheid - de kern van bottom-up - en werpen de cruciale vraag op hoe dergelijke kleinschalige initiatieven aansluiting kunnen vinden op de macrostructuur van de stad.

Een andere manier van stad maken De initiatieven die ik onderzocht zijn marginale speldenprikjes in het bestaande stedelijk weefsel - de ruimtelijke effecten van de individuele projecten zijn bescheiden – en grijpen veelal in in wijken onderhevig aan herontwikkeling. De gangbare praktijk van stedelijke vernieuwing wordt gekenmerkt door een grootschalige integrale aanpak waarbij de financiering, gebaseerd op economisch rendement uit grondexploitatie of vastgoed, richtinggevend is. In de bottom-uppraktijken daarentegen staat niet de economische waarde maar de gebruikswaarde van de stad

centraal en ze worden gerealiseerd met andere vormen van kapitaal. De initiatieven staan in het teken van het belang van lokale sociale verbanden en een goed functionerende publieke ruimte. Met interventies in de ‘openbare’ ruimte worden vormen van publiek domein tot stand gebracht; plekken die niet alleen openbaar toegankelijk zijn maar die aanleiding geven voor ontmoeting en uitwisseling. De initiatieven verhouden zich moeizaam tot die economische gerichtheid van het veld waarbinnen zij opereren en waar aan de andersoortige motieven, waarden en vormen van kapitaal weinig waarde wordt gehecht. De betekenis die zij hebben voor de ontwikkeling van de stad is dat zij laten zien wat stedelingen zelf willen met hun omgeving en waarvoor zij zich willen inzetten.

Organische gebiedsontwikkeling Wat die ontwikkelingen van onderop gemeen hebben met die onder professionals, is een oriëntatie op kleinschaligheid, gemengde programma’s, verdergaande participatie van (toekomstige) gebruikers en een stapsgewijs proces waarin de ervaringen onderweg meegenomen worden. In september 2008 vestigt architect Apolonija Šušteršič zich in het Noord-Duitse Bochum, waar haar binnen een traject van stedelijke vernieuwing is gevraagd een projectvoorstel te doen. Hustadt Project2 ontwikkelt zich tot een vorm van lokale zelforganisatie van bewoners en sociaal-maatschappelijke organisaties, die zich richt op de herstructurering van de wijk. Het proces wordt gedragen door een opmerkelijk eenvoudige ingreep: een tijdelijk paviljoen dat gedurende twee jaar lang ruimte biedt aan experimenten met verschillende vormen van gebruik – van reparatieworkshops tot een filmprogramma. Het ontwikkelt zich tot een informele verblijfsplek waar zich nieuwe


59

verbanden en groepen vormen. De informele aanpak bereikt veel verschillende bewoners die bovendien bereid blijken een bijdrage te leveren. Omtrent het paviljoen worden wensen en mogelijkheden in kaart gebracht voordat een definitieve bestemming aan de plek wordt gegeven. De gezamenlijk gemaakte plannen krijgen vervolgens vorm in een ontwerpproces waarbij niet–professionals vergaand worden betrokken in co-creatiesessies waarin onderling overleg overgaat in meebeslissen.

60

Hustadt Project blijkt niet alleen succesvol in het op gang brengen van sociale participatie, maar levert parallel aan het officiële planningsproces een alternatief voorstel op voor de herinrichting van de wijk. Daar schuilt de democratische potentie die bij veel van deze projecten speelt. De onafhankelijke manier waarop de aanjagers hun plannen vormgeven en medestanders en buitenstaanders betrekken, leidt tot veel verdergaande vormen van participatie dan die waarin gangbare inspraakprocedures voorzien. In het gemiddelde inspraaktraject worden burgers uitgenodigd om zich uit te spreken over een reeds geformuleerd plan. Hier brengen zijzelf ideeën in evenals kennis over de lokale situatie, in een proces waarin democratische competenties worden versterkt of aangeleerd, en krijgen daarvoor een stem in het geheel. Daarbij is zowel de professionaliteit van het ontwerpproces, als het openstellen ervan voor niet professionele betrokkenen belangrijk. Singeldingen en Hustadt Project zijn sprekende voorbeelden van een openeindeproces zonder blauwdruk, waarbij ontwikkeling en beheer door elkaar lopen en eindgebruikers een bepalende rol spelen. Wat zij delen is een uiterst informele aanpak ter plekke, men begint eenvoudigweg met activiteiten waar makkelijk aangehaakt kan worden. Ook de

betrokkenen bij Singeldingen experimenteren met zowel de plaatsing als met de invulling van het programma van de seizoenskiosk dat wordt afgestemd op verschillende bewonersgroepen. De projecten bieden ruimte aan ontmoeting en verblijf en ze activeren en versterken de sociale relaties ter plekke. En er wordt aansluiting gezocht bij al bestaande lokale organisaties die eveneens bijdragen aan de inbedding ter plekke. Net als in Hustadt Project gaat in het Rotterdamse project Freehouse3 de aandacht sterk uit naar hetgeen er al is. Ook daar wordt onderzoek gedaan, worden de waarde van de wijk en vaardigheden van bewoners aangesproken en het aanwezige sociale en culturele kapitaal als uitgangspunt genomen voor de vernieuwing. Freehouse wordt geïnitieerd door kunstenaar Jeanne van Heeswijk die in 2008 op eigen initiatief reageert op de malaise in de Rotterdamse Afrikaanderwijk, die voornamelijk wordt toegeschreven aan de slecht functionerende markt. De gemeente heeft tot op dat moment vooral een beheeroplossing losgelaten en gestreefd naar een schone, veilige en beheersbare markt. Volgens Van Heeswijk heeft dat geleid tot een verschraling van het aanbod, teruglopende verkoop en uiteindelijk een markt waar niemand zich meer thuis voelt. Met ‘De Markt van Morgen’ stelt Van Heeswijk voor de markt als uitgangspunt te nemen voor de opbloei van de wijk. Het lukt om het marktreglement te versoepelen en de verschillende eetculturen keren terug op de markt, die weer lokaal gekoesterd wordt. ‘De Markt van Morgen’ vormt het begin van een aanpak die naar een lokale economie streeft die bewoners niet alleen in staat stelt om af te nemen wat door anderen wordt aangeboden, maar hen zelf in staat stelt om als producent


deel te nemen aan het economische proces. Van Heeswijk en haar team stellen zich ten doel om lokale (culturele) productie te stimuleren en opnieuw een plek te geven in de wijk, en inventariseren wat er in de buurt wordt gemaakt en aan talenten sluimert. ‘Freehouse ontwikkelt’, een coöperatie en instrumenten om mee te denken en te praten wordt een partij, een politieke actor, waarmee de deelgemeente graag samenwerkt in het verdere traject van stedelijke vernieuwing. Wat Singeldingen, Hustadt Project en Freehouse ook gemeen hebben is de geleidelijke wijze van ontwikkelen, op basis van experiment en terugkoppeling van de opgedane ervaringen. Veelzeggend is bovendien dat zowel Freehouse als Hustadt Project parallel werden ontwikkeld aan een officieel traject van stedelijke vernieuwing. Datzelfde geldt voor Hotel Buiten4 in Amsterdam Nieuw-West. De initiatiefnemers van Hotel Buiten maken een plan voor een ecologisch buitenhotel op de eilanden in de Sloterplas gecombineerd met een goede plek voor de buurt. Het idee is om het hotelplan volledig te realiseren vanuit lokale potentie. Er is een inventarisatie gemaakt van wat de buurt te bieden heeft op het gebied van materialen, kennis, educatie, arbeid en beschikbare tijd, die de basis vormen voor de ontwikkeling. De betrokken ontwerpers zien het project als een testcase voor de ultieme lokale manier van gebiedsontwikkeling. Er is een brede coalitie samengesteld van partijen, waaronder een zakelijk team, buurtbewoners, (lokale) bedrijven en organisaties, en studenten. Daar hoort een financieringsmodel bij dat deze allianties en samenwerkingen faciliteert: het is mogelijk om op verschillende manieren bij te dragen. In initiatieven als Freehouse, Singeldingen, Hustadt Project en Hotel Buiten ontstaan groepen waarin bewoners, gebruikers en

lokale organisaties samenkomen. Zij organiseren zichzelf en ontwikkelen plannen die voortkomen uit betrokkenheid en ingegeven worden door de gebruikswaarde van de betreffende plek. Allemaal verbinden zij particulier initiatief aan publieke functies en worden speler in de ontwikkeling van het gebied. En waar men er uiteindelijk in slaagt om de plannen te verwezenlijken, leidt dat tot diversiteit in de stedelijke publieke ruimte. De crux van al die initiatieven is dat op eigen initiatief en buiten de officiële professionele kaders ideeën voor de stad worden geformuleerd. Zij hebben betrekking op de fysieke stedelijke ruimte waarin veel belangen spelen die manifest worden in eigendomsverhoudingen, beleid– en bestemmingsplannen en complexe wet– en regelgeving. Die worden bovendien uitgezet en gecontroleerd door lastig toegankelijke bureaucratische instituten. Die bottom-upplannen kunnen uitsluitend beslag krijgen in samenwerking met de institutionele spelers, en de initiatiefnemers zijn daarom genoodzaakt hun weg ‘omhoog’ te vinden. En hoewel het begrip bottom–up al sleets begint te raken, omdat het te pas en te onpas wordt gebruikt, vangt de term als geen ander die complexe relatie in dat ene woord. Veel van de initiatiefnemers ondervinden voor het eerst hoe dwingend de machtsverhoudingen zijn ingesleten in de ‘openbare’ ruimte. Soms leidt dat tot frustratie of het afblazen van het initiatief, hoewel het contact met bestuurders en ambtenarij ook kan leiden tot een constructieve aanscherping van de plannen. Het vraagt veelvuldig overleg en doorzettingsvermogen om de ideeën van onderop te introduceren en beslissingsmakers te overtuigen; dat zijn cruciale ontmoetingen. En het is een cruciaal proces waarin onder de initiatiefnemers nieuwe collectieven ontstaan die in toenemende mate een rol opeisen in het bestuurlijke proces waarin de stad wordt


61

gemaakt. Zij bemiddelen tussen de individuele ‘stadsconsument’ en het anonieme superschaalniveau van de instituties en voorzien daarmee in een nieuwe vorm van representatie die in toenemende mate serieus genomen wordt. In de vorming van die nieuwe collectieven en de nieuwe vormen van overleg die zij afdwingen schuilt mogelijkheid voor verandering.

62

De kwaliteit van deze projecten hangt sterk samen met de schaal ervan, en het laten floreren kan alleen met inachtneming van de aard van het fenomeen: kleinschalig, plaatsgebonden en per geval uniek. De klassieke praktijk voor stimulering - best practices eruit pikken en die kopiëren of opschalen - werkt hier niet. Het gaat niet om de herhaling van een procedure maar om het opstarten van nieuwe processen. Alleen zo behoud je kleinschaligheid en diversiteit. Dat werpt de vraag op hoe een veelheid aan minuscule projecten te verbinden is aan de macrostructuur van de stad. De vraag is hoe je ruimte biedt aan de aanwezige kwaliteiten, hoe bottom-up en topdown elkaar kunnen versterken en wat de verschillende spelers – waaronder de initiatiefnemers, stedenbouwkundigen en overheidsdiensten - kunnen bijdragen. Ik ga daar in mijn boek op in. Hier wil ik besluiten met de constatering dat ik de cowboymentaliteit, die wel wordt toegeschreven aan de individuele initiatiefnemers, in de praktijk niet ben tegengekomen; ik vond vooral betrokken stedelingen strevend naar verbinding en samenwerking. Ook de vrees voor verrommeling van de stedelijke publieke ruimte lijkt me ongegrond. Wel is het zo dat bottom-up om een zinnig kader vraagt.

laten zien hoe belangrijk en waardevol het is om daar opnieuw invulling aan geven, en ontwikkelen processen waarin al voorzetten worden gedaan.

Mariska van den Berg is schrijfster en onderzoeker. Voor haar onderzoek Bottom-Up City heeft zij verschillende bewonersinitiatieven onderzocht. Het boek ‘Stedelingen veranderen de stad’ waarin de bevindingen uit dit onderzoek staan, verscheen januari 2014.

1 www.singeldingen.nl 2 www.hustadtproject.blogspot.nl 3 www.freehouse.nl 4 www.hotelbuiten.nl

De kern van de huidige beweging raakt de relatie tussen top-down en bottom-up in het maken van de stad die fundamenteel ter discussie wordt gesteld. De initiatiefnemers


Vijf jaar over de grens: terugblikken op Nederland Vincent Kompier

Vijf en een half jaar geleden ben ik vertrokken naar het oosten. Naar Berlijn, om van daar als Stadtbilderklärer (nooit ‘Stadtführer zeggen”), ruimtelijk onderzoeker en schrijver te gaan werken. En me te verbazen over de overeenkomsten tussen Nederland en Duitsland. Maar vooral over de verschillen, want ver van de kaasstolp scherpt afstand je blik op je land. Een terugblik op vijf aspecten die me de afgelopen vijf jaar in Nederland zijn opgevallen. En die hoop bieden op verandering.

de bebouwde kom.” In Nederland MOET zoveel. De (overheids)bemoeienis met het dagelijks leven in Nederland is in vergelijking met Duitsland (dat land van de regels, toch? hoor ik u denken) duizend malen groter. Natuurlijk had ik vijf jaar geleden al moeten beginnen met het verzamelen van teksten en tweets waarin het woord ‘moeten’ voorkomt. Daar kun je al snel X-gigabite aan tekst mee verzamelen. Een willekeurige selectie tweets:

“Ontwikkelaars moeten hun kantoor uit, de wijk in, met toekomstige bewoners praten.” “Gemeente moet leren op haar handen te zitten.”

Veilig herdenken Mei 2013. We glijden vanuit het Ruhrgebied de Nederlandse delta binnen. Boven de autosnelweg hangt een bord. Daarop lees ik: “Veilig herdenken? Zoek een parkeerplaats, niet op de vluchtstrook”. Naast de vluchtstrook staat een bord. “Houd je aan de snelheidslimiet. Ook in

“De regelgeving moet daarop worden aangepast.”


63

“Niet alleen ambtenaren en bestuurders, maar ook welzijnsprofessionals moeten in die stand gezet worden.” “De herbestemmingsplannen voor deze niche moeten ook toekomstbestendig zijn.” Al dat gemoet maakt de sfeer er niet beter op, zeker niet in tijden van crisis. Misschien is dat ‘moeten’ wel een belangrijk onderdeel van de crisis. Al dat moeten gaat uit van het eigen gelijk (hoezo moet dat van jou?), het zet momenten van twijfel opzij. Dat werkt contraproductief: toen ik vroeger iets moest van mijn moeder deed ik het of met verzettende tegenzin, of niet. Kan ook iets, of mag ook iets? Er wordt elkaar weinig gegund, want het moet. Waarbij de eigen rol vaak wordt vergeten. Dat brengt me bij:

64

waarbij veel (heel veel, vraag het eens aan een expat in je omgeving) ongeschreven regels gelden, die je als buitenstaander nooit zult begrijpen. Binnen het vakgebied is dat clubgedrag wijdverbreid. Zo loopt de bouwwereld gierend achter als het om duurzaamheid gaat in vergelijking met Duitsland. Met als argument: ‘de consument wil er niet voor betalen’. Wie zich de afgelopen tien jaar afvroeg ‘moeten we niet eens gaan innoveren?’ werd smalend weggezet. De grootste angst van Club Nederland is dat er mensen zijn die anders zijn, of dwars denken. Dat zijn de zeurpieten die het feestje verstoren. Gezellig meedoen is een plicht. Zo worden kansen gemist, want kritische tonen kunnen de denkkracht juist versterken. Maar: denken kost tijd. En tijd is geld. Vandaar:

Haast

Zelfreflectie Die is in Nederland laag. Crisis? Dat is die ander. Het ligt aan de beleggers/politici/woningcorporaties/gemeente et cetera, nooit aan jezelf. Weinigen vragen zich publiekelijk af wat zijn bijdrage is geweest -of helaas nog is- aan de crisis. Dat is lastig, want wie zichzelf en zijn tekortkomingen niet kent, kan moeilijk vooruit denken en handelen. Gebrek aan zelfreflectie maakt mensen slecht vatbaar voor kritiek. De gemiddelde Duitser mag dan soms arrogant en zelfverzekerd overkomen; ik ken geen volk wat zijn eigen denken en doen zo in twijfel trekt als de Duitsers. Dat maakt dat er naar je geluisterd wordt en dat er op ’t scherpst van de snede gediscussieerd kan worden. Daar wil het in Nederland weleens aan ontbreken. Want:

Nederland is een club In de naam zit het woord ‘land’ maar eigenlijk is het dat niet. Het is een club van 15 miljoen, die allemaal een eigen mening hebben. Een club

Bij Club Nederland heeft iedereen haast. Met hervormingen. Met bouwen. Zelfs met zoiets eenvoudigs als bestellen in een café. Daarom is niet geld- of ruimtegebrek het grootste probleem in de Nederlandse ruimtelijke ordening, maar haast. ‘Wat is dan jouw oplossing?’: kenmerkende opmerking als je constateert dat de ruimtelijke ordening niet meer door kan gaan zoals nu. Door de haast wordt ieder nieuw initiatief afgemeten aan het oplossende vermogen. Een willekeurige tweet: ‘De vraag is of dergelijk kruimelwerk het ‘grote’ probleem oplost” (dergelijk kruimelwerk mag u hier zelf invullen: zelfbouw, bottom-up-initiatieven, urban farming , buurtbarbecues et cetera). Deze manier van ... eh … tja … denken verraadt een heilig geloof in het alles oplossend vermogen van nieuwe initiatieven. Zo niet, wordt een initiatief dat in geen bestaand hokje past meteen in de hoek gezet. Initiatieven worden daardoor veel te weinig op hun werkelijke waarde, grootte of capaciteit geschat.


Daarnaast wordt alles zonder ‘verdienmodel’ amper serieus genomen. (Aanvankelijk dacht ik dat men Doutzen Kroes bedoelde. Het enige verdienmodel uit Nederland dat ik tot dusver kende.) Het is het meest oprispende woord van de afgelopen vijf jaar. Alles moet naar boven toe waarde creëren. Weinigen vragen zich af wat de werkelijke reden is dat het oude model niet meer werkt. Of dat het pijnpunt eerder in het woord ‘verdienen’ zit in dan in het woord ‘model’. Opvallend, want wat veel Nederlandse Berlijnbezoekers zo bijzonder vinden -en wat ze helaas niet vaak onder woorden kunnen brengen - is dat in Berlijn waarde niet continu in geld wordt uitgedrukt. Mensen werken er voor hun plezier. Bezoekers zien, voelen, horen en merken dat enthousiasme. Sociaal kapitaal is er het grootste kapitaal. Bij gebrek aan (te veel) geld helpt men elkaar. Dat is het verdienmodel: de winst zit ‘m in de aandacht voor elkaar en voor elkaars project. Niet in het snel vullen van de portemonnee en dan wegwezen. De behoefte aan (snelle) oplossingen is in tijden van crisis nog groter dan vroeger. Dat is op zich begrijpelijk. Liever cynisme over het oplossend vermogen dan dat er negatief of helemaal niet op nieuwe initiatieven wordt gereageerd. En toch: dat op ‘Ruimtevolk’ een jurist een oproep doet aan vakgenoten om zich te verdiepen in de nieuwe Crisis- en herstelwet zegt veel. Blijkbaar doen ze dat niet vanzelf. Waarom zou je? Er komt toch weer een Taskforce Regelvermindering waardoor niemand ooit tijd neemt om de bestaande regels te bestuderen. Hopelijk groeit de denkkracht bij ruimtelijk Nederland om initiatieven op de juiste waarde te schatten. Dat vereist wel dat er beter geluisterd wordt, in plaats van dat er snelle en makkelijke meningen gevormd worden. Kleine tip: luisteren doe je met je hersens open (en je mond dicht). En nieuwsgierig blijven.

Nieuwsgierigheid Want als er één Nederlandse eigenschap is die overal ter wereld van pas komt dan is het die (grenzeloze) nieuwsgierigheid. Daarom zie ik met genoegen hoe Nederland Berlijnser wordt. De ‘Berlijnisering’ van Nederland heeft twee kenmerken. De eerste is de uiterlijke vorm. Er is bijna geen stad meer te vinden waar geen café of restaurant is gekomen dat zich (Klein-) Berlijn noemt. Veelal makkelijk herkenbaar aan het Berlijnstijltje: het onaffe, het bij elkaar geraapte, het betonnerige en ongedesignde en daarmee drempelloze. Een verademing na al het ontwerpen designgeweld van de afgelopen jaren dat (doelbewust) maatschappelijke groepen uitsluit. Maar de vorm is niet de essentie. De ‘Berlijnse’ inhoud wordt in Nederland namelijk wel degelijk opgepikt. Komt door die nieuwsgierigheid. Niet oeverloos praten, elkaar afkatten, cynisch pingpongen, het wie-heeftde-grootstespel, maar gewoon aanpakken, vaak met beperkte middelen, onafhankelijk van subsidiegevers out-of-the-boxdenken. Kansen worden gezien en gegrepen. De statische ruimtelijke sector blijft nog een beetje argwanend aan de kant staan. Toch zijn de tekenen hoopgevend. Eigen ruimte creëren voor inspiratie en interpretatie en dat met enthousiasme en energieke inzet met anderen delen: ik zie het ontstaan. Want Nederland is op veel vlakken gelukkig niet zo statisch, traag en traditioneel als Duitsland op slechte dagen kan zijn.

Vincent Kompier is planoloog en werkzaam als onderzoeker, excursiegids en freelance journalist in Berlijn. Onder meer op zijn weblog www. vincentkompier.de verbaast hij zich over de r.o.-praktijk van zijn thuisland. Dit essay verscheen al eerder op de website van Platform31.


65

Vrijheid is verant woordelijkheid Kamiel Verschuren

66

Mijn betrokkenheid bij Charlois Rotterdam komt voort vanuit de maatschappelijke rol die ik toeken aan mijn kunstenaarschap en kunst. Dit kan ook andersom en betekent dat ik in de rol van kunstenaar en binnen het platform van de beeldende kunst, de mogelijkheid heb gevonden om maatschappelijk betrokken te zijn. Het is voor mij van belang om daar actief te zijn waar de maatschappij en het collectieve bestaan vorm krijgt en daarin de rol van mijn kunstenaarschap en de kunst zo ver mogelijk op te rekken. De tijd vraagt niet meer om het opwerpen van louter vraagtekens of kritische noties maar om bijzondere en werkbare alternatieven – not why but how? Het is in veel opzichten crisis! De vrijheid die we (onder)zoeken en willen beleven in het dagelijks leven en de toekomst die we ons kunnen voorstellen is misschien wel het belangrijkste goed van een samenleving. Het voorstellingsvermogen, de voorstelling, is

het domein van de kunsten. Anders gezegd is het niet hebben van een (eigen) toekomstperspectief hetgeen het leven in bijvoorbeeld Kameroen, zo armoedig anders maakt. Dit belangrijke goed moet uitgangspunt zijn van gebiedsontwikkeling of welke andere ontwikkeling dan ook. Echter, de vrijheid die je mogelijk geniet is niet iets dat je jezelf kunt toe-eigenen, deze wordt je slechts door de ander(en) gegund, zoals je voorrang wordt verleend in het verkeer. Deze voorrang is zeer kwetsbaar. Bij te grote ongelijkheid tussen mensen in de samenleving zal de een de ander van z’n vrijheid willen beroven, en misschien wel terecht als hij Robin Hood heet.

Les Pays-Bas_maatschappij is landschap Zeker in Nederland is de toegankelijkheid tot bestuur en bestuurders groot en daarmee de mogelijkheid betrokken te raken in de manier waarop de samenleving vorm kan krijgen. Op


Stichting NAC: een goed idee

dekken of meer doen met hetzelfde budget. Actieve

In 2004 raakte ik min of meer toevallig betrokken bij

gebruikers kunnen iets verdienen, ervaring op doen

de oprichting van stichting NAC, Nieuwe Ateliers

en werk maken door projecten te realiseren, en

Charlois. Een straat met 45 panden zou worden

vertegenwoordigen daarmee het maatschappelijk

dichtgetimmerd omdat Bouw- en woningtoezicht het

belang van NAC. Passieve gebruikers dragen bij aan

gebruik ervan niet meer kon toestaan. Er was geen

het fonds dat het voorafgaande mogelijk maakt.

vooropgezet plan maar stichting NAC werd opgericht en is verder gegroeid op basis van een steeds veran-

Omdat NAC een vrijwilligersorganisatie is zijn er

derende realiteit en onze reactie daarop. Bijzonder

vrijwel geen bedrijfskosten en is een dergelijk project

aan NAC is de opzet van haar eigen financiële

überhaupt mogelijk. Zie het zeer succesvolle anti-

constructie. Daarbij betalen de gebruikers een maan-

kraakbeheer, AD-Hoc of de vele andere ‘creatieve’

delijkse gebruikersvergoeding per adres en een deel

ondernemingen in de leegstand en huiver. Zowel

van dit geld wordt opgespaard in een eigen cultuur-

eigenaar als gebruiker, vaak niet meer dan drie tot

fonds.

vier personen per gebouw, vrienden van andere

In 2013 had NAC circa 100 panden in beheer en

ganisatie die zijn lol opmaakt op Ibiza. Personen

contracten met verschillende woningcorporaties. De

blijven kort of mogen maar kort blijven, Pop-up, en

panden worden via open inschrijving en volgorde van

weinig tot niets is blijvend of beklijft. Er wordt niets

inschrijving toegekend aan veelal jonge kunstenaars.

maatschappelijks opgebouwd. Leuk voor hen die er

Het jaarlijkse min of meer vrij te besteden budget van

van profiteren, maar geld wordt niet ter plekke geïn-

circa 120.000 euro (100 panden x 100,- euro x 12

vesteerd maar weggesluisd naar andere oorden, leeg

maanden) wordt deels besteed aan onderhoud en

is leeg!

Facebook-kennissen, betalen beide aan de beheeror-

vaste lasten, zoals de energierekeningen van de verschillende collectieve projectruimten, gastver-

De opgedane expertise vanuit NAC, opgedaan in een

blijven en projecten binnen NAC.

relatief klein gebied, wordt nu ook ingezet voor de leegstandsproblematiek in andere delen van de stad

Een groot deel van het budget wordt echter ingezet

en daarbuiten. In een project genaamd Markt&Match

voor de cofinanciering van openbare projecten en

werden in 2012 circa 35 reguliere panden, woningen

voor het NAC-cultuurfonds Mya (Mind your area,

en bedrijfsruimten, die voor zeer lange tijd onver-

Move your ass). Kunstenaars in NAC kunnen eigen

huurbaar leken op een bijzondere manier in gebruik

publiekgerichte projecten indienen en het eigen-

genomen. De afgedwongen maatschappelijke huur-

geldfonds aanwenden voor realisatie daarvan. Omdat

prijs heeft er mede voor gezorgd dat circa 13 crea-

de honoraria – evenredig aan de ‘gebruikersvergoe-

tieve ondernemingen en 22 andere

ding’ – laag liggen, kan met relatief weinig geld veel

cultuurproducenten een plek hebben gevonden in

professioneel werk worden verzet. Wat bij NAC 10

Oud-Charlois, boven op de reeds circa 250 al aanwe-

euro kost, kost normaal gesproken 50 tot 85 euro.

zige kunstenaars.

Binnen deze ‘eigen’ economische NAC-constructie is het mogelijk om jaarlijks een maatschappelijke investering te doen die gelijk staat aan een equivalent van circa 450.000 euro op basis van 100 ‘leegstaande’ woningen. Bij projecten met cofinanciering kan NAC ofwel minder bijleggen om toch 50% van de kosten te


67

een bepaald moment heb je de leeftijd dat je eigen generatie verantwoordelijk is geworden voor de wereld omdat zij de posities bezet waar de beslissingen worden genomen. Hoe zorg je ervoor dat je deze toegekende verantwoordelijkheid dan ook kunt nemen en hanteren? Het is wel eenvoudig om het ergens niet mee eens te zijn, en een mening te hebben of te verkondigen, maar dan?

68

De positie van kunstenaar in deze betekent voor mij dat je probeert om samenhang te vinden in maatschappelijke dilemma’s, waarvan de openbare ruimte het spiegelbeeld is, maar ook dat een soms eenvoudig maar slim idee uitkomst kan bieden. Een idee vanuit een engagement met het totaal. Let wel, dit zie ik slechts op kleine schaal, site-specific en binnen eigen handbereik. Het gaat niet om algemene abstracties maar om specifieke reële ‘gevallen’, in specifieke condities, die ergens gelden maar niet overal. Vanuit ervaringen in de samenwerking met de (lokale) overheid en gemeentelijke instanties in Charlois heb ik ervaren dat het overzicht op het totaal om beslissingen te nemen steeds meer uit het zicht raakt. De politiek neemt beslissingen voor de korte termijn, verbonden aan de eigen termijn van de politici en vaak populistisch eenvoudig. Ambtenaren werken tot vijf uur, vaak in deeltijd en niet op vrijdagmiddag of in het weekeinde. Banen en functies worden bij voorkeur voor een korte periode aanvaard om vaart in de carrière te houden. Of voor korte termijn toegekend om het mogelijk ontstaan van te amicale verbanden te voorkomen, of erger nog, om gedeelde ambities en beloften niet na te hoeven komen na interne detachering. Veel publieke diensten die vroeger bij de gemeente waren ondergebracht en taken uitvoerden in het publieke belang, vormgaven aan de openbare ruimte als gezicht van de samenleving, zijn nu verzelfstandigde ondernemingen in de markt. Denk aan

gemeentewerken, het openbaar vervoer en de energiebedrijven. De werkzaamheden die nu aanbesteed door ‘aannemers’ worden uitgevoerd, worden exact beperkt tot de opdrachtomschrijving in het contract en daarmee ook hun betrokkenheid en verantwoordelijkheid. Er wordt zeker niets te veel en liefst nog minder gedaan. De verantwoordelijkheid is iets dat je graag overdraagt aan een ander. Wat overblijft is een openbare ruimte vol hiaten op de grensgebieden tussen de verschillende werkzaamheden met evenzoveel geformuleerde contracten.

Platland Charlois Charlois ligt aan de linker Maasoever, Rotterdam-Zuid. Een groot stadsdeel met even zoveel bijzonderheden, problemen en de daarbij horende media-aandacht. Ik denk vaak dat de mensen die daar wonen, in RotterdamZuid, dáár wonen, omdat ze nergens anders kunnen wonen. Dat geldt ook voor mij. In het begin was dit om economische redenen en ruimtegebrek: ik, we, studenten beeldende kunst, hadden geen middelen om iets te huren, en er was behoefte aan veel ruimte, zowel in letterlijke zin als in de manier waarop je je leven zou willen inrichten. Nu denk ik misschien wel dat ik er wil blijven wonen omdat Rotterdam-Zuid nog steeds in wording is, niet af, onvolmaakt en dus ruimte biedt aan nieuwe ideeën, vrijheid, confrontatie en verandering. Rotterdam-Zuid is immers het testgebied van Nederland: de eerste verkeerslichten werden getest op de Dorpsweg, en ook de OV-kaart werd er getest. Werkt het in Rotterdam-Zuid dan werkt het overal. Wat was er bijzonder in Charlois? En ik spreek al in het verleden omdat met de economische crisis en de daaropvolgende bestuurlijke crisis er veel in hoog tempo is veranderd. In de loop van jaren ken je bijna iedereen in de omgeving,


van bakker tot hoge ambtenaar, en iedereen, zoals overal in plat Nederland maar vooral in Rotterdam, is aanspreekbaar: je kunt ze gewoon bellen. Het is gemakkelijk schakelen als je je enigszins probeert te verdiepen in de problematiek die aan elk ander beroep verbonden is, en er was het bewustzijn dat men elkaar nodig had om iets te bereiken. Ook was er wederzijds respect in die zin dat gesprekken plaatsvonden op gelijkwaardige basis en met erkenning van elkaars kwaliteiten. Er werd actief betrokkenheid gezocht bij de kunstenaarsgemeenschap. Kortom, groot vertrouwen en daarmee de ruimte om ideeën en gedachten op een open manier te delen. De negatieve context van Rotterdam-Zuid zorgde ervoor dat elk positief initiatief werd omarmd en regelgeving op een praktische manier werd toegepast. Veel en eigenlijk alles was mogelijk. De daarin genomen ‘eigen verantwoordelijkheid’ was evenredig aan de ‘vrijheid’ die je daarmee creëerde. In de openbare ruimte en de collectieve projectruimten konden we met gezond verstand min of meer alles bouwen en maken mits je het beheer en onderhoud ervan ook op je nam. Daar ligt vaak het probleem, wie is verantwoordelijk en wie doet het beheer? Doe je dit zelf dan kan je doen wat je wilt! Verantwoordelijkheid is je vrijheid! Belangrijk hierin was dat NAC zich altijd heeft beperkt en nog steeds beperkt tot een bepaald gebied. Een naaste omgeving waarvoor en zodat je verantwoordelijk kan zijn, omdat je er zelf woont, mensen kent en elkaar tegenkomt - ook als je het niet wilt. Regelmatig heeft NAC om die reden leegstandsbeheer buiten Charlois afgewezen.

Cultuurmaken Is Rotterdam-Zuid beter geworden? Nee, ik denk het niet, daarvoor zijn de problemen te groot, maar er is wel veel ‘leuks’ bijgekomen

waardoor de balans tussen de voelbare ‘sociaal armoedige negatieve’ aspecten in het gebied en de ‘interessante positieve bijzonderheden’ meer in evenwicht zijn gekomen. Er zijn wel bijzondere (openbare) plekken en projecten gerealiseerd die nergens anders hadden kunnen plaatsvinden. Er zijn verschillende projectruimten en andere plekken voor culturele activiteit ontstaan. Er is eindelijk meer publiek leven. En nog belangrijker dan dat is misschien dat veel bewoners, kinderen, ambtenaren, bestuurders en betrokkenen hun ervaring in Charlois zullen meenemen, doorgeven en toepassen in andere functies. Dat heet cultuurmaken! Zoals gezegd spreek ik in het verleden en is er met de economische crisis en de daarop volgende bestuurlijke crisis snel en heel veel veranderd. Veel sociaal-maatschappelijke organisaties kunnen niet overeind blijven vanwege bezuinigingen: maatschappelijk werk, bibliotheken, het brede schoolprogramma. Investeringsprogramma’s zijn opgedroogd, Pact Op Zuid zou tien jaar duren maar is na vier jaar gestopt.

Achter gesloten deuren Bestuurlijk worden beslissingen weer achter gesloten deur genomen en van hogerhand opgelegd. Er wordt zelden meer openlijk gesproken over ambities en plannen. Er wordt bezuinigd op ambtenaren onder het mom van efficiëntie maar je kunt het ook zien als een afgeleide van de wil van de macht dat zij die wil behouden; minder inspraak, minder vertegenwoordiging, minder democratie. Het was een mooie uiteenzetting van Diederik Samson, over het waarom van de paradox in de relatie tussen bestuur en volk. In principe willen de traditionele machthebbers, geestelijkheid en adel de macht niet delen, eerder uitbreiden maar vooral bewaken. Zij hebben geen over-


69

heid nodig want zij zijn baas in eigen huis, zij wil in principe geen overheid, ambtenarij of volksvertegenwoordiging, hooguit in een mate dat dit niet direct tot opstand leidt. Woningcorporaties zijn angstig voor de huidige cultuur, huiverig voor nog meer negatieve aandacht en trekken zich zoals veel “sociale” partners terug uit het publieke domein. Bij de nog resterende bouwprojecten die zij uitvoeren ontbreken de flashy bouwborden met artists’ impressions die ons informeren over wat er wordt gebouwd. Bij de oplevering van het gerenoveerde ateliercomplex van stichting B.a.d op 15 november 2013 – een op zichzelf heel bijzonder project, zeker gezien de huidige situatie in Rotterdam als het gaat om de totaaluitverkoop van stedelijk vastgoed en het stedelijk atelierbeleid – was de eigenaar/ projectontwikkelaar afwezig. Zelfs hun eigen feest wilden ze niet meer vieren. 70

Popularisering van het burgerinitiatief De (burger)initiatieven staan er alleen voor. Omdat die burgers er nog steeds wonen en iets willen doen aan hun omgeving zullen zij zich blijven inzetten; ze kunnen niet anders, of verhuizen. De partners zijn voorlopig verdwenen of ondergedoken in het Nieuwe RijkRechts. Misschien breekt er een tijd aan waarin bewoners, wellicht noodgedwongen, minder zullen vragen of iets mag of niet, en direct zelf besluiten nemen. Natuurlijk collectief. Een zelfverantwoordelijke anarchie, alhoewel daar pas over te spreken valt als er iets is om zich tegen te keren, wat niet geldt bij afwezigheid. Geen participatiemaatschappij omdat deze bewoording toch de deelname aan iets buiten het eigenbelang verondersteld, een ‘participatie’, een deelname aan iets dat je niet zelf

hebt verzonnen. Nee, dan liever een zelfbeheermaatschappij. De door de regering voorgestelde participatiemaatschappij lijkt zonder de impliciete overdracht van de verantwoordelijkheid aan burgers en de toch steeds weer groeiende controlerende regelgeving, niet meer dan een goedkoper alternatief voor een eigenlijk goed bestuur en Do it yourself, our way! Hoe schrijnend deze situatie zich kan zijn, wordt duidelijk door bijvoorbeeld het Rotterdamse Stadsinitiatief en de opzet van de

gebiedsbesturen die de deelgemeenten in Rotterdam dit jaar moeten gaan vervangen. Van het laatste heb ik weinig informatie, dat kan of ligt aan mijzelf maar ik voel nattigheid. Over het Stadsinitiatief weet ik meer. Met het Stadsinitiatief worden burgers in Rotterdam opgeroepen tot participatie en kunnen zij plannen indienen voor ‘hun’ stad. Echter om te winnen in deze competitie moet men via een publiekscampagne proberen zieltjes te winnen voor het eigen idee. Dit vereist een geoliede machine, populisme, ervaring en mankracht. Het idee met de meeste stemmen wint als enige winnaar en soms wel met een bedrag van rond de miljoenen euro’s. Een soort amusante talentenjacht als The Voice of Holland. Let the best man win en er kan er maar één de beste zijn. In dit geval zijn dat professionele ontwerpbureaus die op zoek waren naar een opdracht. Een bijeffect is dat reeds bestaande (kleinere) initiatieven niet kunnen meedingen en dus worden genegeerd. Het gaat immers om scoren, hoog scoren. Deze competitieve talentenjacht zet niet in op de onderlinge samenwerking en collectiviteit die nodig is. Dat klinkt misschien soft maar dat maakt het niet minder nodig in een stad als Rotterdam. Eerder worden burgers tegen elkaar opgezet, winners and losers. De vele bestaande en niet


winnende initiatieven worden niet gesteund waardoor veel energie en inzet verloren gaat. Met dergelijke budgetten zouden zeer veel kleinere initiatieven geholpen kunnen zijn. En denk aan de overhead dat een dergelijk Stadsinitiatief met zich meebrengt, een bedrag dat zou kunnen worden aangewend om bottomupinitiatieven te steunen en dat nu als bedrijfskosten wordt afgeschreven.

1

Paul Verhaeghe, Identiteit, De Bezige Bij 2012, ISBN 978902347303 9

2

www.stichtingbad.nl

3

stichting Stedelinks010

4

stichting NAC (Nieuwe Ateliers Charlois)

Lees Identiteit1 van Paul Verhaeghe en de consequenties van een dergelijk competitieve samenleving wordt, zo niet al bekend, toch wel angstaanjagend inzichtelijk.

Kamiel Verschuren (1968) is beeldend kunstenaar en sinds 1987 woonachtig, en professioneel werkzaam in Rotterdam sinds 1992. In 1991 betrokken hij en zijn collega’s van het kunstenaarsinitiatief stichting B.a.d 2 een voormalig schoolgebouw in Rotterdam-Zuid in de wijk Oud-Charlois. Vanuit het toen gekraakte gebouw – en onlangs gerenoveerde en daarmee geformaliseerde ateliercomplex, – heeft hij een brede (internationale) kunstpraktijk ontwikkeld en is sinds die tijd nauw betrokken geraakt bij de stedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het stadsdeel Charlois. In verschillende samenwerkingsverbanden heeft hij circa 60 kunstprojecten gerealiseerd in een straal van 1 km, en heeft hij diverse stichtingen opgericht, zoals stichting Something about, stichting Studio NL, stichting Stedelinks0103 en stichting NAC4, om in de steeds veranderlijke context van de stad en haar ontwikkeling te kunnen anticiperen en actief te zijn.


71

PROJECT KOSTEN

Coehoorn Centraal

Door Gemeenteraad gevraagd voor creatieve invulling van gebouwen Huurt van de gemeente voor slechts de vaste lasten

7 PANDEN VOOR 5 JAAR

KOSTEN VOOR NUTSVOORZIENING

72

GEMIDDELDE KOSTEN

Doelstelling is Coehoorn Centraal om te toveren naar een hotspot voor creatieve ondernemers

KOSTEN RENTE / AFSCHRIJVING

BEHEER KOSTEN

Ontvangen vergoeding is kostendekkend voor gemeente

Huren units van Coehoorn Centraal in gebouwen voor bijvoorbeeld atelier, pop-up, restaurant etc.

Betalen vergoeding aan Coehoorn Centraal


Coehoorn - Arnhem

Coehoorn was tot voor kort onderdeel van het Rijnbooggebied in Arnhem. Dit project moest Arnhem voorzien van een nieuw stationsgebied, een betere verbinding met de rivier en de ontwikkeling van gebieden tussen de Rijnkade en het centrum. Op dit moment is Coehoorn een rustig stukje stad, dat geïsoleerd tussen de stevige infrastructuur van en naar het Arnhemse station ligt. Het moest daarbinnen echter een levendige verbinding tussen het nieuwe stationsgebied en het bestaande centrum worden. De plannen voor het Rijnbooggebied zijn inmiddels aangepast en de gemeente Arnhem is op zoek gegaan naar een tijdelijke invulling voor Coehoorn. Het resultaat is een door de gemeenteraad aangenomen Motie Coehoorn Organisch. In deze motie geeft de Raad Paul de Bruin en Peter Groot hebben onder de noemer Coehoorn Centraal regie over over het gebruik van zeven karakteristieke panden in de wijk.

Groot en De Bruin willen Coehoorn transformeren naar een creatieve wijk. De overeenkomst geldt voor vijf jaar en tot die tijd moet Coehoorn Centraal voor deze panden een basishuur betalen. Om leegstand te voorkomen, komen de panden gefaseerd onder de hoede van Coehoorn Centraal. Deze zoekt samen met bewoners, organisaties en ondernemers naar de meest passende invulling voor het pand. De basishuur is gebaseerd op een berekening van jaarlijks gemiddelde kosten, beheerkosten, kosten van nutsvoorzieningen en de kosten van rente en afschrijving. Stichting Coehoorn Centraal betaalt deze kosten en de projectkosten uit de opbrengsten van tijdelijke verhuur van de panden. Elk van de zeven gebouwen krijgt een eigen invulling. CC1, CC4 en CC5 worden helemaal verhuurd als vaste werkplekken voor creatieve ondernemers. CC2 wordt een Open Workspace, CC3 dat ooit een school was, komt


73

beschikbaar als ruimte voor exposities, bijeenkomsten, onderwijsconcepten en voorstellingen. Vanwege de termijn van vijf jaar is het streven dat de bedrijvigheid van de panden duurzamer is dan de gebouwen. Als Arnhem toch besluit het gebied te slopen voor herontwikkeling, kan die invulling zich verder verspreiden over de stad. Zo gaat de creatieve energie die in het gebied gestoken is niet verloren.

74

Coehoorn ontwikkelt zich snel. Ondanks de start van het project halverwege 2013, zijn inmiddels twee panden volledig gevuld met ondernemers en is een oude bouwlocatie omgetoverd tot buurtpark. De initiatiefnemers maken gebruik van de kansen die ontstaan en zijn niet bang om te vragen. Zo is een partij gevonden die op eigen initiatief en kosten glasvezel in het gebied wil aanleggen. Glasvezel is een belangrijk voordeel voor ondernemers in Coehoorn. Voor de partij die ermee aan de gang gaat, betekent het dat ook bij toekomstige ontwikkelingen hun netwerk al in de wijk ligt. De initiatiefnemers van Coehoorn Centraal streven naar goede communicatie en openheid over het project via internet. Ze gebruiken hun website als openbaar archief, als communicatiemiddel naar buiten en om het project te organiseren.


Organische gebiedsontwikkeling: juist niet loslaten Emilie Vlieger

“Overheden moeten loslaten en burgers moeten meer initiatief nemen.” Dit wordt vaak gezegd wanneer men spreekt over organische gebiedsontwikkeling. Ik was overtuigd en nam, als ondernemende burger, initiatief. In de praktijk merkte ik dat overheden vooral worstelen met de term ´loslaten´. Dusdanig dat ik het gevoel heb dat ik in een gat ben gesprongen. Het gat tussen overheid en burger dat mij er soms toe dwingt op te treden als verbinder tussen de verschillende werelden.

Organisch is … Ondernemende burgers kunnen het niet af kunnen zonder stadsbestuur en ambtenaren. We zijn immers afhankelijk van de beslissingen die de overheid neemt. Daarom vraag ik me af of organische gebiedsontwikkeling wel in ons systeem past. Het systeem waarin overheden

een sturende rol hebben en verantwoordelijkheid dragen en waarin burgers nog steeds alleen kunnen protesteren tégen gebiedsontwikkelingen. Als de overheid nu loslaat, gebeurt er minder. Is organische gebiedsontwikkeling onmogelijk of vatten we de term ‘organisch’ verkeerd op? Ik pakte de Van Dale erbij en kwam uit op termen als ‘systeem’, ‘stelsel’ en ‘samenhangend geheel’.

Samenwerking Na mijn zoektocht door de digitale Van Dale lijkt organische gebiedsontwikkeling mij een ontwikkeling waarin spelers doelmatig en geordend samenwerken. Maar juist de samenwerking tussen verschillende spelers gaat vaak slecht in gebieden waar gepleit wordt voor organische gebiedsontwikkeling. In de Merwedekanaalzone in Utrecht, waar ik twee jaar geleden gestart ben met ‘Meer Merwede’, was er van samenwerking en samenhang nauwe-


75

lijks sprake. Ik startte in een gebied met veel leegstand en divers eigendom en gebruik. Inmiddels hebben eigenaren, ontwikkelaars, bewoners, ondernemers, gemeente en politiek met elkaar om de tafel gezeten. Op hoofdlijnen wil iedereen hetzelfde. Dit resulteerde in een ontwikkelingsperspectief, maar grote stappen in de transformatie worden nog niet gezet. Want wie doet wat? En wie begint? En hoe weten we zeker dat iedereen hetzelfde doel nastreeft ondanks tegengestelde belangen?

Onmogelijk

76

In Merwede gaat het de goede kant op. Vertrouwen tussen verschillende spelers groeit beetje bij beetje en dit jaar willen we zoeken naar gezamenlijke ontwikkelkaders. Maar toch kan ik me op dit moment niet voorstellen dat de transformatie in Merwede ‘organisch’ doorzet en dat de spelers doelmatig en geordend samen gaan werken. De wil is er en samenwerkingen komen dankzij onze aanpak ook op gang, maar echt organisch kan het nog niet worden. Deze manier van werken past namelijk niet in het bestaande systeem van gebiedsontwikkeling. Alle verantwoordelijkheid voor gebiedsontwikkeling ligt op dit moment bij de gemeente. Logisch allicht: burgers stemmen en geven met hun stem het vertrouwen in de raad die de ambtenarij controleert. Maar gebiedsontwikkeling vanuit de burgers zelf zou oneerlijk zijn, want spreken zij wel voor de hele stad? Deze verantwoordelijkheid hebben zij in ieder geval niet en zodoende zijn ook regelgeving en geldstromen op zo’n manier ingericht dat vrijwel alle sturing én beslissingsrechten bij de gemeente liggen. Binnen dit systeem, met de overheid als enige verantwoordelijke voor gebiedsontwikkeling, is het onmogelijk om op gelijke voet samen te werken. Wat ik roep met Meer Merwede kan helemaal nog niet.

Wat is er anders? Het ontwikkelen van een gezamenlijk perspectief paste redelijk in het bestaande systeem, maar het heeft nog geen plek gekregen in de officiële gebiedsvisie. De gemeente had een belangrijke rol bij het samenstellen van het perspectief en voor iedere kans en wens vonden we een plek. Maar voor gezamenlijke (organische) gebiedsontwikkeling is meer nodig dan dit. Want waarmee mogen de verschillende spelers nu al beginnen? Een sociale werkplaats? Een appartementencomplex van twintig hoog? Wat trekt deze entiteit ook aan, maar wil men absoluut niet in de buurt hebben? Welke wegen en voorzieningen die hiervoor gewenst zijn mogen wel en niet op deze locatie? Antwoorden op dit soort vragen wilden wij vanuit Meer Merwede en wederom in samenwerking met alle spelers verwerken in een ontwikkelkader. Maar deze antwoorden worden ook al verwerkt in het bestaande systeem: in het structuurplan, de welstand en bestemmingsplannen. Waarom zouden wij het dan nog doen? Het enige wat verbeterd moet worden om een meer organisch gebied te krijgen, is volgens mij een betere afstemming. Afstemming tussen de wensen van bewoners en gebruikers, kansen voor ondernemers, eigenaren en ontwikkelaars, de werkzaamheden van ambtenaren en het beleid van de politiek. Onze vraag is nu: hoe zorgen we ervoor dat de gezamenlijke wensen en kansen uit het ontwikkelingsperspectief gezamenlijke ontwikkelingen worden?

Samenwerken in een vernieuwd systeem Omdat organische gebiedsontwikkeling een ontwikkeling is waarbij spelers doelmatig en geordend samenwerken, denk ik dat dit het beste kan vanuit een gezamenlijke organisatie.


Een gebiedscoöperatie misschien. Met geldstromen die niet door één van de spelers, maar door alle spelers beheerd worden vanuit deze coöperatie. Maar ... misschien is organische gebiedsontwikkeling helemaal niet gewenst en protesteren burgers liever tegen de handelingen van de door hen gekozen overheid en de ontwikkelaars en eigenaren waarmee deze overheid onderhandelt.

in ieder geval zeker: we moeten niet loslaten om beweging te krijgen. Meer Merwede is een samenwerkingsverband tussen Emilie Vlieger en ontwerper van stedelijk landschap Floris Grondman. Meer informatie over het project vindt u op www.meermerwede.nl

Ik geloof in ieder geval nog steeds in organische gebiedsontwikkeling en een samenwerking op gelijke voet. Een samenwerking waarbij iedereen meewerkt, investeert en verantwoordelijkheid neemt voor het gebied. Een soort maatschappelijk verantwoord ondernemen voor vastgoed- en gebiedsontwikkelingen. Hiervoor moet het systeem wel vernieuwd worden, op welke manier dan ook. En dat betekent dat overheden niet moeten loslaten, maar juist harder moeten werken: samenwerken en investeren in de gebieden én in deze samenwerking. De gemeente Utrecht startte haar zoektocht met het Dynamisch Stedelijk Masterplan, nu aangevuld met de stadsmakelaar. Maar niet alleen de gemeente, ook de burgers, ondernemers, eigenaren en ontwikkelaars moeten meewerken en zoeken. Want organische gebiedsontwikkeling is een klus die niemand alleen klaart. Het is een klus waar we ons allemaal hard voor moeten maken.

Emilie Vlieger is locatiemarketeer en – programmeur en gelooft in een nieuwe manier van gebiedsontwikkeling. Een manier waarbij burgers, ondernemers, eigenaren, ontwikkelaars en overheden op gelijke voet samenwerken aan hun omgeving. Misschien is het organische gebiedsontwikkeling, misschien is het slechts een droom maar wie weet is het niet eens nieuw. Deze blog is een zoektocht naar de (on)mogelijkheden van organische gebiedsontwikkeling. Één ding is voor Vlieger


77

4. Omgaan met instrumentarium “De transitie van de planningscultuur vraagt een andere planningspraktijk en heroverweging van de instrumenten die daarbij gehanteerd worden. Hoe verhoudt dit zich tot een planningscultuur waarbij ruimte is voor initiatieven vanuit de samenleving?” Judith Lekkerkerker 79

Organische stedelijke ontwikkeling is gebaat bij een flexibel kader: je weet immers niet vooraf op welk moment welke ontwikkeling op welke plek plaats gaan vinden. Dat vraagt om flexibiliteit in je financieringscomstructies en in je weten regelgeving. Dat is niet altijd vanzelfsprekend, maar niet onmogelijk. Meer ruimte voor initiatief

Juridische aspecten van organische ontwikkeling en uitnodigings planologie Evert Jan van Baardewijk en Erwin Hijmans1 (PurpleBlue bv)

80

Flexibiliteit, zekerheid en vertrouwen spelen een wezenlijke rol in een aantal juridische aspecten van organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie. We staan stil bij hoe deze stijlen vanuit overheidsoptiek gestalte kunnen krijgen in ruimtelijke plannen en in contractvorming . Mede als gevolg van de kredietcrisis en de hier en door draconisch aandoende veranderingen binnen het gemeentelijk grondbeleid, zijn nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling de laatste jaren sterk in de belangstelling gekomen. De bekendste vormen zijn organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie. Dit zijn stijlen waarbij vanuit de markt initiatieven worden opgepakt, die door de gemeente op haalbaarheid worden beoordeeld via een beoordelingskader en vervolgens worden uitgevoerd. Deze wijze van ontwik-

kelen ligt open voor initiatieven vanuit de markt. We geven eerst een typering van deze vormen, daarna worden enkele mogelijkheden verkend van structuurvisies, bestemmingsplannen, projectafwijkingsbesluiten en tijdelijke vergunningen. Daarna staan we stil bij enkele gebiedseconomische aspecten, besteden we aandacht aan de bijzondere rol die vertrouwen in de markt en de overheid speelt en volgt een korte bespreking van de contractvorming.2

Typering Agentschap NL omschrijft organische gebiedsontwikkeling als een ontwikkeling die haar eigen weg zoekt en onvoorspelbaar is. 3 De gebiedsontwikkeling komt tot stand door initiatieven van marktpartijen, eigenaren, ondernemers en bewoners. Eindgebruikers spelen een wezenlijke rol. Elke deelontwikkeling die


lukt, stimuleert anderen in het gebied om ook te ontwikkelen en zo komt de nieuwe vorm van het gebied als het ware organisch, vanuit zichzelf, tot stand - in principe zonder dat dit gebaseerd is op een voorafgaande ruimtelijke planning van de gemeente. Dit veronderstelt natuurlijk wel dat de gemeente dergelijke initiatieven ook faciliteert. En daar zit dan ook een probleem. Er zouden best initiatieven kunnen ontstaan die de gemeente in het betrokken gebied beslist niet wil hebben. Daar moet een gemotiveerd oordeel over gevormd kunnen worden. Dat betekent dat er vooraf weliswaar geen (volledige) ruimtelijke planning op touw wordt gezet, maar dat er wel kaders moeten worden gesteld. Bovendien kent deze vorm van gebiedsontwikkeling zo zijn gebiedseconomische problematiek. Wanneer moet men bijvoorbeeld de hoofdinfrastructuur gaan aanleggen en welke dan precies en waar? Hoe moet dat in de grondexploitatie worden verwerkt? Hoe moet het qua ruimtelijke besluiten? Zo kunnen er in eerste instantie meer vragen zijn dan antwoorden. En zoals moeilijk kan worden voorspeld of een gebied zich echt organisch zal ontwikkelen en hoe, kan ook al moeilijk voorspeld worden of deze ontwikkelstijl in een bepaald gebied succesvol zal zijn. Verder mag men veronderstellen dat als elke geslaagde deelontwikkeling anderen stimuleert om verder te ontwikkelen, elke mislukte deelontwikkeling anderen ook kan demotiveren. Zo zou het systeem zichzelf in de staart kunnen bijten en ligt er dus voor de gemeente de schone taak om dat met randvoorwaarden, uitgangspunten en behoedzame en discrete regie van meet af aan te voorkomen. Het concept vereist dus een ervaren en begaafde procesmanager. Uitnodigingsplanologie zien wij als een actievere vorm van organische ontwikkeling. De gemeente probeert initiatieven actief uit te

lokken, te stimuleren en te faciliteren. Het woord ‘planologie’ kan in dit opzicht wat misleidend werken. Het gaat om het gericht uitzetten van een vraag om ontwikkeling, producten, diensten en projecten te initiëren. De initiatiefnemer moet in principe zelf voor de financiering zorgen en steun in de omgeving voor het initiatief bewerkstelligen. Voor beide vormen geldt het volgende: −− De eerste behoefte leidt tot de start van de ontwikkeling en daarna tot vervolgbehoefte. −− Er is geen eindbeeld, wel een zo duidelijk mogelijk toetsingskader. −− Uitgangspunt is de behoefte van de eindgebruikers, die nadrukkelijk bij het proces betrokken worden. 81

−− De gemeente kan dan spontane initiatieven volgen of juist uitnodigen om met initiatieven te komen. −− Collectief opdrachtgeverschap en beleggers krijgen meer kans dan in traditionele gebiedsontwikkeling. −− Als een deelontwikkeling slaagt, stimuleert dat anderen, waarbij ontwikkelaars, huidige en toekomstige gebruikers van een gebied en andere actoren samen sterker staan. −− Het gaat niet om het in elkaar passen van initiatieven van verschillende actoren. Het gaat erom zodanig rekening te houden met de einddoelen van de andere actoren dat er een voor iedereen acceptabele (mogelijkheid van) ontwikkeling ontstaat. −− De gemeente investeert pas als er voldoende opbrengsten zijn.


Vooral het laatste punt veroorzaakt een proces dat veel tijd kan kosten. Dat is ook alleen mogelijk door de overwegende procesbenadering, zonder specifiek vastliggende starten eindmomenten. Het vergt een sterke communicatieve benadering van de overheid, die vooral als intermediair optreedt.4

Mogelijkheden en uitdagingen

82

Mogelijkheden voor ruimtelijke besluiten Een kenmerk van organische ontwikkeling is dat onzeker is wat er precies ontwikkeld wordt en mag worden. Bij uitnodigingsplanologie is er wat meer duidelijkheid over wat er mag. In dit geheel is zowel flexibiliteit als zekerheid gewenst. Flexibiliteit is belangrijk om in te kunnen spelen op de vraagkant van de markt. Zekerheid is gewenst, zodat potentiële intiatiefnemers (investeerders) weten wat er publiekrechtelijk mag. Vanuit de rol van de gemeente bezien komen flexibiliteit en zekerheid in beeld bij ruimtelijke besluiten. Daarbinnen kan verschil worden gemaakt tussen bindende en niet bindende besluiten. Een structuurvisie bijvoorbeeld bindt geen burgers. Die bindt beleidsmatig alleen de gemeente zelf, zij het dat van beleid gemotiveerd kan worden afgeweken. Bindend zijn het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning ter afwijking van het bestemmingsplan (hierna: projectafwijkingsbesluit).5 Gemakshalve rekenen we onder bindende besluiten ook tijdelijke vergunningen voor gebruik dat afwijkt van het bestemmingsplan. Structuurvisie Vanwege de flexibiliteit is de structuurvisie een geschikt instrument voor organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie. Gemeenten kunnen er kaders in aangeven en het inzetten als uitnodiging aan eigenaren en marktpartijen om met initiatieven te komen die vervolgens

van een planologische basis voorzien kunnen worden. Afhankelijk van de vraag hoe concreet een initiatief (ontwikkelvisie of project) is, kan gekozen worden voor faciliteren in een bestemmingsplan of in een projectafwijkingsbesluit. Omdat in deze tijd van recessie meer dan voorheen sprake is van kleinschaliger initiatieven, is de structuurvisie des te belangrijker om daarin het ruimtelijke verband is gelegd met de omgeving en een visie op de noodzakelijke infrastructurele aanpassingen is opgenomen. Wat dat betreft speelt ook het aspect van bovenplanse kostenverevening een rol in de uitvoeringsparagraaf van structuurvisies. Belangrijk aandachtspunt bij structuurvisies is dat men vrij is in het aangeven van de mate van gedetailleerdheid van de visie en dat structuurvisies ook voor deelgebieden opgesteld kunnen worden. Het werken met structuurvisies kan ook van belang zijn wanneer gemeenten tot de conclusie komen dat voor een organische ontwikkeling de uitvoerbaarheid niet binnen de planperiode van één bestemmingsplan kan worden onderbouwd. Bezien vanuit belangstellende investeerders is het nadeel van een structuurvisie dat het geen rechtszekerheid biedt voor de planologische mogelijkheden. Daarom is het van des te groter belang dat de structuurvisie een duidelijk omschreven kader biedt, waaraan initiatieven zullen worden getoetst. Als een dergelijk kader ontbreekt of onvoldoende duidelijkheid geeft, is er ook geen duidelijkheid over de medewerking van de gemeente. Wijkt de gemeente af van het kader, dan ondergraaft zij de zekerheid. In beide gevallen is de ontwikkeling gedoemd tot een roemloos einde. Initiatiefnemers zullen dan immers het vertrouwen in de betrokken gemeente verliezen. Alleen als de gemeente zich consequent aan het toetsingskader houdt, kan dat vertrouwen behouden blijven in geval van afwijzing van een ontwikkeling.


Bestemmingsplantypes en projectafwijkingsbesluit Met bestemmingsplannen kan op verschillende manieren flexibiliteit worden vormgegeven. Een eerste uitdaging is na te gaan of en hoe met eindbestemmingen kan worden gewerkt. Met de flexibiliteit van eindplannen is in principe een glijdende schaal mogelijk van minder naar meer flexibel. De flexibiliteit neemt toe door te kiezen voor grotere bestemmingsvlakken en voor minder aanduidingen. De realisatiemogelijkheden nemen toe door doelen op te nemen binnen de doeleindenomschrijvingen van enkelvoudige of meervoudige bestemmingen6 Als men initiatiefnemers mogelijkheden wil bieden, zijn eindbestemmingsplannen gunstiger omdat ze rechtszekerheid bieden. Verder kan worden gewerkt met uitwerkings- en/of wijzigingsregels. Dan wordt op een later moment een uitwerkingsplan of wijzigingsplan vastgesteld. Met het opnemen van wijzigingsregels ontstaat voor belangstellende investeerders geen rechtszekerheid. Voor burgemeester en wethouders ontstaat geen plicht, maar alleen een bevoegdheid om een wijzigingsplan vast te stellen.7 Het opnemen van uitwerkingsregels maakt diverse invullingen mogelijk. Probleem hierbij is wel dat de uitvoerbaarheid van al die denkbare invullingen onderbouwd moet (kunnen) worden en dat inzicht moet worden verschaft in de toekomstige ontwikkelingen van het gebied.8 Voor al bebouwde gebieden waar ruimte voor herontwikkeling gewenst is, kan een globaal uitwerkingsplan daardoor een problematische factor zijn. De gemeentelijke behoefte aan een organische ontwikkeling richt zich vaker op reeds bebouwde gebieden dan op uitleglocaties.9 Initiatieven voor min of meer concrete ontwikkelingen kunnen worden gefaciliteerd in postzegelbestemmingsplannen. Daarin kan

maatwerk worden geleverd in de range van globaal naar gedetailleerd en van vaste bestemmingen naar flexibele bestemmingen. Zonder zulke initiatieven lijkt ons dit lastiger; dit vanwege de tienjaarlijkse actualiseringsplicht en de nodige onderbouwing van de uitvoerbaarheid. 10 Er zal dan minstens enig zicht op behoefte in de markt moeten zijn bij functies waarvoor zich nog geen potentiële afnemers hebben gemeld. Bij actualiseringen van bestemmingsplannen is het op zijn zachtst gezegd een uitdaging om over te stappen op het faciliteren van een organische ontwikkeling waarvoor nog geen initiatiefnemers in beeld zijn. Bij actualisering staat men voor de hiervoor geschetste keuzes om te werken met eindbestemmingen, uit te werken bestemmingen of om de bestaande bestemmingsregeling te ‘conserveren’ en daarbij eventueel wijzigingsregels op te nemen. Zulke keuzes zullen lang niet altijd naadloos passen bij een veronderstelde behoefte aan organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie. Projectafwijkingsbesluiten Het werken met projectafwijkingsbesluiten past bij initiatieven voor concrete projecten. De vereiste ruimtelijke onderbouwing kan aangeven hoe de ontwikkeling past bij de bestaande mogelijkheden van de omgeving van het projectgebied. Het is maar de vraag of er dan een integrale afweging plaatsvindt ten opzichte van nieuwe, gewenste ontwikkelingen in die omgeving. Dat gebeurt wel bij een actualisatie van een bestemmingsplan, ervan uitgaande dat zo’n bestemmingsplan een groter gebied beslaat. Door te eng te focussen op het project is het mogelijk dat het honoreren van zo’n initiatief via een projectafwijkingsbesluit toekomstige ontwikkelingen in de omgeving belemmert. Dat kan ondervangen worden door die integrale afweging als gemeente in een structuurvisie vorm te geven en er in de toetsing van projecten rekening


83

mee te houden. Problemen rond de verplichte actualisatie van bestemmingsplannen worden hiermee niet weggenomen, tenzij gemeenten tevreden zouden zijn met enkel conserverend bestemmen in die verplichte actualisaties.11

84

Vergunningen voor tijdelijk gebruik De betekenis hiervan voor de praktijk is toegenomen. Zulke vergunningen kunnen nu nog voor vijf jaar, maar binnenkort voor tien jaar worden verleend. De tijdelijkheid van de behoefte hoeft dan niet meer te worden aangetoond.12 Bij organische ontwikkeling gaat het nadrukkelijk ook om ander gebruik van bestaande gebouwen. Deze wettelijke wijziging biedt voor belangstellende investeerders meer mogelijkheden om veranderingen in gebouwen door te voeren met het oog op gebruik voor andere of meerdere functies. Investeringen die een langere terugverdientijd dan vijf jaar vergen, komen daardoor in beeld. Soms kunnen door andere functies ook weer andere initiatieven in de nabije omgeving worden gestimuleerd waardoor er dynamiek op gang kan komen. Verwachting Wat zijn volgens ons per saldo nu reële verwachtingen over de inzet van ruimtelijke instrumenten als gemeenten een beleid van uitnodigingsplanologie willen voeren voor bepaalde gebieden? Wanneer er nog geen initiatieven in beeld zijn, verwachten we dat het bieden van bestemmingsruimte, al dan niet via uitwerkings- en/of wijzigingsregels, in veel gevallen niet de meest geschikte weg is. Onze inschatting is dat uitnodigingsplanologie het beste ingezet kan worden via een daartoe ingerichte structuurvisie. Op basis van die visie wordt dan, als er passende initiatieven worden aangemeld, planologisch meegewerkt: hetzij via een (postzegel)bestemmingsplan, hetzij via een projectafwijkingsbesluit, hetzij via een

tijdelijke afwijkingsvergunning. Het laatste ligt alleen voor de hand wanneer de realisatie van het initiatief beperkt is tot het gebruik van maximaal tien jaar.

Gebiedseconomische uitdagingen Grondexploitatieopzetten gaan uit van de raming van kosten en opbrengsten, gefaseerd uitgezet in de tijd en contant gemaakt naar het heden. Ze gaan gepaard met risico-analyses en voorzieningen voor bepaalde risico’s. Bij een omslag naar organische gebiedsontwikkeling wordt echter niet meer gedacht vanuit de aanbodkant, maar vanuit de vraagkant van de markt. Met een (gedetailleerd) eindbeeld en een eindtijdstip wordt niet gewerkt. Voor grondexploitatieopzetten stelt zo’n omslag actoren voor de nodige uitdagingen, waarvan er hier slechts een paar worden genoemd.13 Dat geldt voor grondeigenaren (al dan niet gemeentelijk) en voor de taak van de gemeente ten aanzien van infrastructuur. Voor de ontwikkelperiode, de (her) te ontwikkelen bouwcategorieën, hun opbrengsten en de daarvoor nodige voorafgaande investeringen is het wenselijk in de exploitatieopzetten meer marges en risico’s te verwerken. Bij een vraaggestuurde opzet worden investeringen zo dicht mogelijk op de opbrengsten georganiseerd.14 Het is bovendien raadzaam te bezien of hoofdinfrastructuur zo kan worden gerealiseerd dat de aanleg ervan in delen plaatsvindt. Bij voorkeur op een manier dat bij latere groei de capaciteit mee kan groeien. Een uitdaging hierbij is om, als de gemeente niet kiest voor fasering (omdat consequent vraaggericht wordt gedacht), een structuur te vinden waarop elke organische aangroei kan worden ‘aangehaakt’. Als zo’n structuur niet te bedenken is, zullen gemeenten naar onze verwachting toch ‘terugvallen’ op het bepalen


van een fasering in deelgebieden en van volgordes daartussen. Voor het gemeentelijk kostenverhaal van investeringen in de openbare ruimte valt te overwegen om te werken met hoofd- en deelexploitaties.15 Onze gedachte hierover is als volgt. Voor een hoofdinfrastructuur wordt een hoofdexploitatie opgezet. Alle ontwikkelingen die vanuit een later denkbare aangroei gebruik kunnen maken van deze hoofdinfrastructuur, dragen bij aan die hoofdexploitatie. Daartoe wordt een fonds ingesteld. Om de eerste investeerders niet te ontmoedigen, kan als spelregel worden bepaald dat de gemeente achteraf een te veel betaald bedrag verrekent. Zo’n verrekening vindt plaats wanneer later blijkt dat de grotere beoogde ontwikkeling niet in zijn geheel doorgaat. Secundaire infrastructuur wordt aangelegd als passend bij een organisch groeiend deel. Alleen de ontwikkelingen die daarvan gebruikmaken dragen bij aan de daarvoor opgezette deelexploitatie (met bijbehorend deelfonds).16 Heel wat gemeenten zien organische ontwikkeling als ‘slechts’ een vorm van faciliteren en niet als actieve uitnodiging. Wil een initiatiefnemer iets waarvoor aanpassingen van de infrastructuur nodig zijn, dan verwacht de gemeente dat de initiatiefnemer dit voor zijn rekening neemt. De gemeente zou, binnen de hiervoor geschetste fondsgedachte, dan kunnen overeenkomen dat latere initiatieven hier ook aan bijdragen zodat de eerste initiatiefnemer uit het fonds een evenredig deel terugkrijgt. Hiermee wordt echter wel het risico bij de eerste initiatiefnemer gelegd. Het is mede daarom de vraag of dat voldoende uitnodigend werkt. Wanneer een gemeente via uitnodigingsplanologie iniatieven wil uitlokken, is het de vraag of de gemeente niet bewust (deels) zulke risico’s voor eigen rekening zou moeten nemen.

De betekenis van vertrouwen in de gemeente Beide behandelde vormen van gebiedsontwikkeling drijven op de verwachting dat de gemeente mee zal werken aan de noodzakelijke ruimtelijke planvorming van initiatieven, hoewel die vooraf op zijn hoogst globaal bekend zijn. Dat betekent dat er vertrouwen in de overheid bij de actoren in het gebied moet zijn om te durven investeren in een ontwikkeling. Voorinvesteringen kunnen alleen worden gedaan als er overtuiging bestaat dat de gemeente mee zal werken aan de noodzakelijke ruimtelijke-ordeningsmaatregel. Dat kan omdat partijen daarover vooraf een bepaalde consensus hebben bereikt of doordat er voor die medewerking planologische waarborgen zijn geschapen zoals een ruimtelijk plan met duidelijke toetsingskaders. Juridisch gezien moet echter worden geconstateerd dat vertrouwen en overheidshandelen bepaald geen synoniemen zijn. Een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt namelijk uitermate zelden gehonoreerd17. Dat komt omdat toezeggingen, gewekte verwachtingen en opgewekt vertrouwen ophouden waar ook de bevoegdheid stopt van de persoon of het orgaan dat ze uitdraagt. Het aan het bestuursorgaan toe te rekenen opgewekt vertrouwen moet daarvoor, volgens vaste jurisprudentie, zijn ontstaan door concrete, ondubbelzinnige toezeggingen, gedaan door een daartoe bevoegd persoon of orgaan, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend18. Vertrouwen wordt meestal opgewekt door ambtenaren en/of wethouders. In het kader van contractvorming is het bevoegde orgaan het college. Ambtenaren zijn zeker niet in alle gevallen juridisch bevoegd en wethouders binden zeker niet in alle gevallen het college. Het college kan dus tegenovergesteld aan een in onderhandelingen betrokken standpunt van een ambte-


85

naar of wethouder besluiten. Ruimtelijke-ordeningsbesluiten worden in principe door de gemeenteraad genomen.19 Als het college zich contractueel bindt tot het vaststellen van een bepaald bestemmingsplan of toepassen van een planologische wijziging, is de raad daar niet aan gebonden. Wel kan het college schadeplichtig zijn aan de wederpartij als de raad anders besluit.

86

Het is dus van wezenlijk belang, dat gemeenten de kaders, de spelregels dus, waarbinnen zij oordelen over initiatieven binnen organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie, zo helder mogelijk vastleggen. En dat de gemeente zich aan die spelregels houdt. Zijn de spelregels onduidelijk of houdt de gemeente zich er niet aan, dan wordt het vertrouwen geschonden. Of dat nu wel of niet leidt tot een schending van het juridische vertrouwensbeginsel is daarbij eigenlijk niet eens zo relevant. Geschonden vertrouwen is gewoon de dood in de pot van de samenwerking tussen initiatiefnemers en gemeente; het leidt onherroepelijk tot stagnatie of erger. Hoe globaler de kaders zijn, des te flexibeler zijn de spelregels. Dat lijkt positief, maar hoe globaler de regels zijn, des te meer worden ze multiinterpretabel en des te minder kunnen de actoren in het gebied erop vertrouwen dat de gemeente mee zal werken aan hun initiatieven.

vertrouwen. Het contract zal dusdanige specifieke bepalingen over de planologische ruimte voor de wederpartij moeten bevatten, dat de gemeente zekerheid, en dus vertrouwen biedt. In veel gevallen is daarvoor voorafgaande consensus van de gemeenteraad nodig. De opvolgende overeenkomst zal daarnaast vooral een raamwerk moeten bevatten, dat voor alle initiatiefnemers in het gebied gelijk moet zijn. Dat te realiseren is voorwaar geen gemakkelijke opgave.

Erwin Hijmans en Evert Jan van Baardewijk zijn beiden senior adviseur grondbeleiden en vastgoedrecht bij Purple Blue. Zij adviseren over grondbeleid en vastgoedrecht en zijn beiden gespecialiseerd in de Grondexploitatiewet. Zij publiceerden eerder een reekst artikelen over nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling in Bouwrecht.

1

De auteurs zijn senior adviseur bij PurpleBlue.

2

De onderdelen van dit essay zijn ontleend aan de uitgebreidere behandeling in de artikelenserie Nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling: enkele aspecten van organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie, delen I, II en III,

BR 2013, nrs. 60, 74 en 88 van de auteurs en met collega Michiel de Haan als mede-auteur van deel I. 3

Zie http://www.agentschapnl.nl/onderwerp/tfc-constructie-organische-ontwikkelstrategie-gebiedsontwikkeling.

4

Deze opsomming is ontleend aan Van Baardewijk, De Haan en Hijmans, Nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling deel I, Bouwrecht (Kluwer), mei 2013.

5

Bedoeld is de procedure op grond van art. 2.12 lid 1 onder a onder ten derde Wabo.

Slotopmerking

6

Bij organische ontwikkeling en uitnodigingsplanologie is het belang van een goede intentieovereenkomst nog groter dan bij traditionele gebiedsontwikkeling. De twee pijlers van zo’n contract, onderzoek en de bepaling dat partijen aan de hand van dat onderzoek vrij zijn om te beslissen over het aangaan van een vervolgovereenkomst, zijn eigenlijk niet genoeg. De derde pijler is

Zie breder over deze materie Wim Bomhof en Jan Oosterkamp in ‘Onderzoek flexibele bestemmingsplannen’, uitgave van Platform 31, Den Haag, 29 maart 2013.

7

Ter nuancering: naarmate de wijzigingsregels concretere voorwaarden bevatten, hebben burgemeester en wethouders minder mogelijkheden om afwijzend te besluiten op een verzoek van een particulier om een wijzigingsplan vast te stellen.

8

Zie art. 3.1.4 Bro

9

De introductie van de ‘ladder voor duurzame verstedelijking’, zoals per 1 omtober 2012 geïntroduceerd in art.


3.1.6 llid 2 Bro, bevordert de tendens om meer gericht te zijn op bestaand bebouwde gebieden. 10 Art. 3.1 lid 2 Wro en art. 3.1.6 lid 1 onder f Bro. 11 Ook dat kan niet altijd, omdat het tijdsverloop aanleiding kan geven tot aanpassingen, al was het alleen al door wijzigingen van wettelijke regelingen bijvoorbeeld op het gebied van externe veiligheid, geluid, geur, stikstof. 12 Er van uitgaande dat de Amvb, die o.a hierop betrekking heeft en nu aanhangig is, in 2014 op dit punt definitief zal worden. 13 Zie over deze materie breder Van Baardewijk, De Haan en Hijmans ‘Nieuwe stijlen van gebiedsontwikkeling (deel I)’,

BR mei 2013. 14 Dit was altijd al een belangrijk aandachtspunt, maar in traditionele gebiedsontwikkeling werd ook regelmatig langer van tevoren geïnvesteerd (in de openbare ruimte) om een aantrekkelijke vestigingsplek te kunnen laten zien. 15 Zie het artikel in noot 12. 16 Dit klinkt logisch en qua profijtbeginsel ook niet zozeer als iets nieuws. Zo werkt het ook bij bovenplanse verevening van bovenwijkse of bovenplanse kosten. Vanuit de Grondexploitatiewet gezien werkt het echter anders wanneer het om binnenplanse verevening gaat. Alle (uitgeefbare) gronden dragen bij aan elke investering, ook al heeft maar een deel van het exploitatiegebied er profijt van (art. 6.13 lid 6 Wro). De hier geschetste gedachte gaat dan ook niet uit van een groot exploitatiegebied, maar van een reeks, via organische groei, op elkaar aansluitende kleinere exploitatiegebieden. 17 Zie Hijmans en Ürper, ‘Privaatrechtelijke trends bij gebiedsontwikkeling’, Bouwrecht (Kluwer) november 2012. 18 Zie bijvoorbeeld ABRvS 26 november 2008, LJN: BG5360 en vele tientallen andere uitspraken daarna. 19 Uitzonderingen gelden voor uitwerkings- en wijzigingsplannen. Maar voor het opnemen van uitwerkings- of wijzigingsregels in het moederbestemmingsplan is de raad wel bevoegd. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd projectafwijkingsbesluiten te nemen, maar daarvoor is een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad nodig.


87

88


Nuland - Maasdonk

Aan de oostzijde van Nuland ligt de Pelgrimsche Hoeve, een bouwlocatie waar de gemeente Maasdonk 275 woningen wil ontwikkelen. Tegelijk met een nieuw bestemmingsplan heeft de gemeente Maasdonk, als eerste Nederlandse gemeente, ook een gebiedsontwikkelingsplan opgesteld. In dit gebiedsontwikkelingsplan staat omschreven hoe de gemeente, gelet op de aanwezige milieuhindercirkel, de woningbouw ontwikkelt en op den duur de milieuhinder wil wegnemen. Het gebiedsontwikkelingsplan geeft de gemeente een betere onderhandelingspositie ten opzichte van de private partijen in het gebied. De bouw van de woningen is afhankelijk van het zuidelijk gelegen bedrijventerrein De Terp. Op dit bedrijventerrein stonden drie bedrijven met een milieucontour die ook de gewenste bouwlocatie beslaat. Daarom is de (her)ontwikkeling van De Pelgrimsche Hoeve en De Terp samengevat in het plan Nuland Oost. In dit plan wordt de ontwikkeling van de woonlocatie

aangevuld met de transformatie van het bedrijventerrein naar een lichte milieucategorie, met een buffer van woon-werkgebied tussen het bedrijventerrein en de Pelgrimsche Hoeve. Daarnaast valt Nuland Oost onder de tweede tranche van de Crisis- en herstelwet. Deze biedt Maasdonk de mogelijkheid om tijdelijk af te wijken van de wettelijke milieunormen, zodat woningbouw sneller kan worden gerealiseerd. Voorwaarde was dat de bedrijven uit de zware milieucategorie op 31 december 2013 uit het gebied verdwenen moesten zijn en dat overige mileuhinder binnen tien jaar uit het gebied verdwijnt. Twee bedrijven met een zware milieuhinder zijn in 2010 aangekocht door de gemeente en hebben een hervestigingslocatie in de regio gevonden. Voor het derde bedrijf is dat niet gelukt. De milieuhinder en de milieucontour van dit bedrijf belemmerden zowel de ontwikkeling van het woongebied als de herontwikkeling van het bedrijventerrein naar een terrein met een


89

bedrijventerrein categorie licht. Daarom heeft de gemeente Maasdonk in samenwerking met de provincie een bedrag bijeengebracht waarmee het derde bedrijf, een recyclingbedrijf, gekocht is. Inmiddels is gestart met de eerste fase van de woningbouw op de locatie aan de meest noordelijke zijde van het plangebied. Dit gebied ligt buiten de milieucontour van het recyclingbedrijf. Vervolgens is, na de verplaatsing van het recyclingbedrijf, de woningbouw geleidelijk uitgebreid richting De Terp. Door deze fasering juridisch in het bestemmings- en exploitatieplan vast te leggen, is een maatregel genomen die de garantie biedt dat, ook voor de datum dat het bedrijf daadwerkelijk moest zijn verdwenen, de beoogde woningbouw met een goede milieukwaliteit kon worden gerealiseerd. 90


Is er een tijd voor en na de grondexploitatie? Chantal Robbe (Pas bv)

Wat is het alternatief? Gebieden zijn tot op heden ontwikkeld met een totaalvisie en een voorgestelde fasering, en deze wijze van ontwikkelen loopt nu vast. Financieringsmogelijkheden voor consumenten, gemeenten en corporaties lopen terug. ‘We’ zitten als ware op slot, in een transitiefase. Voor de planeconomie betekent dit omgaan met nieuwe vraagstukken. Wat zijn deze nieuwe vraagstukken en welk financieel instrumentarium hoort daarbij? Met de introductie van organische gebiedsontwikkeling is een opening ontstaan. De klassieke gebiedsontwikkeling van grondaankoop, bouwrijp maken, uitgeven en woonrijp maken, maakt echter geen plaats voor organische gebiedsontwikkeling. Organische gebiedsontwikkeling ontstaat naast de klassieke gebiedsontwikkeling. Het verschil is dat organische gebiedsontwikkeling een proces is waarin

ontwikkelingen van tevoren nog niet bekend zijn. Het gaat om initiatieven die verspreid in tijd en ruimte plaatsvinden. Ook zijn de rollen van partijen anders. De eindgebruiker is meer in beeld en de rol van de gemeente wordt, in plaats van risicodragend en exploiterend, meer faciliterend. Deze nieuwe rol en wat daarbij komt kijken, is een belangrijke zoektocht voor iedereen die met gebiedsontwikkeling bezig is. Dagelijks komen vragen binnen als: hoe bepaal je de financiële haalbaarheid? Wat is de rol van de grondexploitatie? Zijn er nieuwe verdienmodellen ontwikkeld? Hoe krijg je de initiatieven in beeld? Wat is het proces en wie draagt dat proces?

De belangrijkste vraag: hoe ontwikkel je organisch? Het voordeel van organische gebiedsontwikkeling is dat het niet alleen werkt voor vastgelopen projecten maar juist ook voor nieuw op


91

te zetten gebiedsontwikkelingen, die tegenwoordig klein van opzet zijn en door verschillende partijen worden geïnitieerd. Niet meer de geijkte partijen maar bewoners en/of coöperaties van initiatiefnemers pakken de ontwikkelingen op. Ook de eenzijdigheid in gebieden neemt af; niet enkel de Vinex of de stedelijke vernieuwing staan in de steigers, maar het lijkt er op, nou ja het is zo, dat allerlei gebieden in ontwikkeling zijn: binnenstedelijke uitleg, centrumlocaties en uitleglocaties. Locaties met leegstand (kantoren en winkelleegstand) in stedelijk gebied, in landelijk gebied en in de zogenoemde krimpgebieden zijn hierop geen uitzondering.

92

Het belangrijkste voor organische gebiedsontwikkeling is het denken vanuit wat er al is: werken met de bestaande (gebieds)exploitaties en hierbij de kasstromen van beheer en exploitatie met elkaar te verenigen. Zo breng je eindgebruikers bij elkaar. Ook tijdelijkheid en hiermee tijdelijke exploitaties laten zien dat flexibiliteit meer plaats krijgt dan een vastgesteld eindbeeld, waardoor meer kans op ontwikkeling ontstaat. Wat is dan het financiële instrumentarium dat wordt ingezet? De grondexploitatie was voorheen het instrument om de financiële resultaten in beeld te krijgen. Is die nu verouderd, niet meer toepasbaar? Nee, het is en blijft hét instrument om de financiële haalbaarheid in beeld te brengen en bij organische gebiedsontwikkeling vormt het een onderdeel van de integrale gebiedsexploitatie. Waarmee u meteen antwoord heeft op de vraag die in de titel van dit essay is gegeven, of er een tijd is van voor of na de grondexploitatie. Maar lees gerust verder voor inzicht in de nieuwe vraagstukken en hoe daar in financiële zin mee om te gaan.

Nieuw vraagstuk: de haalbaarheid Hoe wordt de financiële haalbaarheid bij organische gebiedsontwikkeling in beeld gebracht? De investeringen bij organische gebiedsontwikkelingen zijn niet eenduidig, immers wie de investeerder is hangt af van het gebied. Is het in particuliere handen, is er sprake van leegstand of neemt de gemeente het voortouw om voor te financieren? In een gebied met verschillende eigenaren zal ieder zijn eigen exploitatie voeren. Door deze verschillende exploitaties te combineren ontstaat de integrale gebiedsexploitatie. De gebiedsexploitatie is een (integrale) rekenmethode waarbij de verschillende kasstromen van publieke en private eigenaren in een gebied samenkomen. De methode geeft inzicht in de verschillende kasstromen zodat op gebiedsniveau gestuurd kan worden op de planning van investeringen en opbrengsten voor alle partijen. Dat is nodig om de haalbaarheid inzichtelijk te maken en om te kijken welke waardestijging in een gebied optreedt. Ook kan antwoord worden gevonden op de vraag of een verdienmodel als ‘ingroeihuur’ effect heeft voor een gebied. Maar ook de effecten van waardevermeerdering ten aanzien van de OZB in een gebied, wordt met dit model in beeld gebracht. Het inzicht of een partij gaat investeren of juist niet speelt een cruciale rol. Het model zoomt ook in op enkele kavels van (vastgoed)eigenaren. Niet alles wordt op hetzelfde moment ontwikkeld, integendeel! In de integrale gebiedsexploitatie worden daarom de gebieden ingedeeld in plots (publiek en privaat) en in infrastructuur (publiek). Een plot bestaat uit een (semi-)openbaar gebied en mogelijk vastgoedobject. Het doel van deze exploitatie is uiteindelijk om tot implementatie van cashlowmanagement over te gaan. Cashflowmanagement duidt op het sturen van kasstromen van de grond-, beheer- en vast-


goedexploitaties waarbij wordt gemonitord op het resultaat hiervan. Het voordeel van het sturen op cashflow is dat er meerdere momenten van bijsturen zijn, omdat wordt gestuurd op de samenkomst van kasstromen. Dat betekent dat de verschillende ontwikkelingen qua beheer, vastgoed en grond tegelijkertijd onder de loep worden genomen en kunnen worden bijgestuurd. Uiteindelijk laat het model zien of het nodig is te investeren op tijdstip A of B en om te kunnen anticiperen op de bewegingen die andere partijen in het gebied maken. Dit zogenoemde financieel bijsturen zal voor organische gebiedsontwikkeling onderdeel zijn van de huidige P- en C-cyclus in een gemeente. Voor organische gebiedsontwikkeling geldt dan dat gebieden of deelgebieden op onderdelen worden vastgesteld (bijvoorbeeld alleen de hoofdinfrastructuur, de te ontwikkelen deelgebieden, een budget voor cultuur of vaststelling om over te gaan tot een tijdelijke exploitatie).

Nieuw vraagstuk: de korte en lange termijn Een visie voor organische gebiedsontwikkeling is meer een ontwikkelkader dan een toekomstbeeld. Belangrijk voor dit ontwikkelkader is dat randvoorwaarden worden opgesteld. Randvoorwaarden voor de financiën, maar ook de ruimtelijke, juridische en stedenbouwkundige randvoorwaarden moeten in dat kader terugkomen. In het ontwikkelkader worden voor het financiële gedeelte vragen gesteld als: is het wel zinvol om in een deelgebied tijdelijke functies te plaatsen? Waar zitten de eerste inverdieneffecten, is dat op een braakliggend deel in het gebied? Ook de integrale gebiedsexploitatie biedt hier ruimte om in te springen op de korte en lange termijn. Verschillende plots kunnen

worden ingericht met een tijdelijke exploitatie, andere plots kennen een langere termijn van ontwikkeling. Hoe ga je om met het bestaande kader van grondexploitatie? Er zal een boekwaarde zijn en uitgangspunten becijferd. Telkens zal worden bezien in hoeverre die uitgangspunten nog ruimte krijgen in de nieuwe ontwikkelingen. Zo kan voor een tijdelijke functie een tijdelijke exploitatie worden opgesteld. Een ander voorbeeld is dat de inrichting van de openbare ruimte op een basisniveau wordt aangelegd of dat de openbare ruimte aan een private partij wordt overgelaten. Het ontwikkelkader vormt niet alleen randvoorwaarden voor de korte en lange termijn, het is ook het kader voor de gemeenteraad om te bekrachtigen. De keuze is aan de gemeente zelf om dit kader jaarlijks of vierjaarlijks in zijn geheel of op onderdelen te herijken en te laten vaststellen.

Nieuw vraagstuk: hoe verloopt het proces bij organische gebiedsontwikkeling? Daar waar voorheen projecten werden geleid door een projectleider, lijkt het een logisch gevolg dat, als organische gebiedsontwikkeling te boek staat als een proces, een procesmanager deze zal gaan leiden. Maar hier zit een klein addertje onder het organische gras, want wie is dan die procesmanager? Zeker wat betreft de financiën. In dit essay worden drie modellen gepresenteerd: het zonnemodel, het bottom-upmodel en het coöperatieve model, die verduidelijking geven over de financiële rol van de procesmanager. De modellen zijn niet onuitputtelijk maar geven een eerste aanzet voor procesmanagement van organische gebiedsontwikkeling.


93

Ontwikkelaar

Stakeholders

Gemeente

Overheden

Initiatiefnemers

Model 1: Zonnemodel, Procesmanager gemeente 94

Het kenmerk van het zonnemodel is dat het gemeentelijk grondgebied betreft en de gemeentelijke wens om het gebied aan te pakken. Twee financiële rollen zijn te herkennen bij dit model: een faciliterende en een actieve rol. Bij de faciliterende rol is de wens om het gebied aan te pakken groot en heeft de gemeente voldoende middelen voorhanden. De noodzaak om direct te sturen is er niet, wel de wens om het gebied met de verschillende partijen aan te pakken. De taak van de procesmanager bestaat dan uit het aansturen van de verschillende partijen en het opstellen van het gezamenlijk ontwikkelkader.

Bij de actieve rol is er ook de wens om het gebied aan te pakken maar zijn geen tot weinig middelen beschikbaar om voorfinanciering te regelen. De taak van de procesmanager bestaat dan uit het aansturen van de partijen zodanig dat een ontwikkelkader ontstaat dat voornamelijk zal bestaan uit financiële doelstellingen vanuit de gemeente. Het cashflowmanagement zal voor deze invulling van het model centraal staan. Bij het bottom-upmodel meldt zich een initiatiefnemer, met eigendom in een gebied, om tot ontwikkeling over te gaan. Er zijn meerdere eigenaren in het gebied. De gemeente zal geïnteresseerd zijn in de plannen van de initiatiefnemer maar zal faciliterend optreden, slechts


Stakeholders

Gemeente

Initiatiefnemers

Model 2: Bottom-upmodel, Procesmanager extern 95

om de ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. De procesmanager heeft de taak om als intermediair tussen de verschillende partijen op te treden en een ontwikkelkader op te stellen namens iedereen (de procesmanager wordt door de deelnemende partijen bekostigd). Een ontwikkelkader waarin voor de initiatiefnemer randvoorwaarden worden opgesteld om de plannen te kunnen realiseren en voor de gemeente om het kostenverhaal te kunnen verzekeren. Voor de overige deelnemende partijen is de waardevermeerdering in het gebied interessant.

Bij dit derde model, het coöperatieve model, hebben alle deelnemers (wel/geen grondeigendom) in een gebied een even groot aandeel in de ontwikkeling. Het ontwikkelkader is de verbindende factor en wordt door de belanghebbenden van de verschillende partijen opgezet. Onder het kader ligt een contract waarin de voorwaarden voor participatie, startkapitaal en uitkering van winsten zijn omschreven. De deelnemende partijen hebben een aandeel in verantwoordelijkheid en in geld. Dit derde model is het meest innovatieve, en nog in ontwikkeling. Het is de moeite waard om te tonen omdat het potentie biedt voor die gebieden die zich kenmerken door veel participanten. Een richtsnoer en manier van finan-


Gemeente

Initiatiefnemers

Stakeholders

VvE

Model 3: Coöperatief model, procesmanager gezamenlijk 96

cieren die bij uitstek voor krimpgebieden een werkend procesmodel kan zijn. In dit essay is gesteld dat de planeconomie te maken krijgt met nieuwe vraagstukken en het bijbehorende instrumentarium. Juist de financiële kant van organische gebiedsontwikkeling is belangrijk om een nieuwe invulling van ruimtelijke ordening te vinden, zodanig zelfs dat wij, als planeconomen, ons als procesmanager mogen profileren. De drie modellen zijn daar een eerste aanzet voor. Het geeft weer dat de financiële werkelijkheid weerbarstig is, wellicht niet meer zo eenduidig als voorheen, maar zeer interessant en ongelofelijk de moeite waard gezien de belangen die ermee gemoeid zijn. Maar bovenal is het leuk en is er durf voor nodig. En die hebben we!

Chantal Robbe is senior planeconoom en gebiedseconoom/regisseur bij PAS bv. Hier is zij verantwoordelijk voor de aquisitie en productontwikkeling voor organische gebiedsontwikkeling en demografische krimp.


Gepland organisch, kan dat? Hoe de structuurvisie zich verhoudt tot organische ontwikkeling Judith Lekkerkerker (Ruimtevolk)

Onze Nederlandse planningscultuur is in transitie. Tot voor kort was gebiedsontwikkeling voornamelijk een samenwerking van gemeente, woningcorporaties en vastgoedontwikkelaars, die met hun activiteiten voorzagen in de behoeften en opgaven vanuit de samenleving. Nu is er sprake van een brede constellatie van actoren waarbij eenieder met investerend vermogen wordt uitgenodigd een rol te spelen. Van blauwdrukplanning naar meer organische ontwikkeling van de stad. De transitie van de planningscultuur vraagt een andere planningspraktijk en heroverweging van de instrumenten die daarbij gehanteerd worden. Een van die instrumenten is de structuurvisie. Hoe verhoudt dit planjuridisch instrument, en alles wat daarbij komt kijken, zich tot een planningscultuur waarbij ruimte is voor initiatieven vanuit de samenleving?

Dit is de vraag die tijdens een recente bijeenkomst van het Ruimte Netwerk van Platform31 centraal stond. Het is ook de vraag waar de gemeente Almere momenteel voor staat. En deze gemeente zal daar niet alleen in zijn. Die bijeenkomst zette mij aan het denken.

De essentie van organisch is politiek Het eerste onderwerp van mijn gedachten was de verwarring die er in mijn ogen heerst rondom het begrip organische ontwikkeling. Wat het inhoudt is niet helder. Hoe kan het anders dat tijdens een bijeenkomst in het kader van het Jaar van de Ruimte burgemeester van Tilburg en oud-wethouder van Den Haag Peter Noordanus organische stedenbouw als een van de grote dwaalsporen van de huidige tijd benoemt, terwijl Marnix Norder, zijn partijgenoot en opvolger in Den Haag, er tijdens dezelfde bijeenkomst de loftrompet over blaast?


97

98

Ik denk dat niemand in Nederland een stedelijke ontwikkeling zou wensen die zich compleet organisch, zonder enige regels, voltrekt. De voorbeelden in de wereld daarvan zijn eerder schrikbeeld zijn dan toonbeeld. Slechte levensomstandigheden voor de laagste inkomens, verschrikkelijke verkeersopstoppingen, ongebreidelde verstedelijking, overstromingen, etc. Maar in welke mate is organische ontwikkeling dan wel gewenst? Welke grenzen en voorwaarden stel je? Zodra je deze vragen gaat beantwoorden, zal je al snel merken dat je verder gaat dan objectieve waarden als het waarborgen van fysieke veiligheid. Wat zijn de andere waarden die je wilt zekerstellen? Hoever ga je in het beschermen van natuur- en cultuurhistorische waarden? Hoeveel vrijheid geef je aan burgers en welk vertrouwen stel je in ze? Hoe weeg je belangen af? Welke ambities heb je? Hoeveel wil je als bestuurder of vakkundige overheid bepalen en welke verantwoordelijkheid wil je als overheid op je nemen? Mijn eerste inzicht na deze gedachteoefening is dat dit politieke vragen zijn. En aangezien elke gemeente een eigen politieke kleur heeft, zou elke gemeente hier in mijn ogen afzonderlijk uitspraken over moeten doen. Almere heeft dergelijke politieke keuzes gemaakt met de ‘Almere Principles’, een set van zeven uitgangspunten voor duurzame stedelijke ontwikkeling van de stad. Daarmee heeft zij in mijn ogen op veel gemeenten in Nederland een voorsprong. Tegelijkertijd is het dan nog de kunst om dergelijke principes te vertalen naar een gemeentelijke structuurvisie.

Ontwikkelkader of ontwikkelvisie Terwijl opvattingen over wat organische ruimtelijke ontwikkeling is nogal kunnen verschillen, bestaat er over het algemeen wel consensus over dat het om heldere (politieke) kaders vraagt waarbinnen ruimte is voor

private partijen om over te gaan tot fysieke ontwikkeling. Maar hoe verhouden die ontwikkelkaders zich tot de ontwikkelvisie die de structuurvisie in de praktijk vaak is? Tot voor kort werd deze ontwikkelvisie opgesteld door enkele partijen, soms met zoveel mogelijk inbreng van belangengroepen en individuele burgers (zoals de met prijzen bekroonde structuurvisie van Amsterdam). Deze visie werd vervolgens vervat in ontwikkelkaders. Maar past een ontwikkelvisie met een houdbaarheidstermijn van tien jaar nog wel bij de filosofie van organische ontwikkeling? Zeker als de geprojecteerde maar nog niet precies bekende ontwikkelingen ook nog eens onderworpen moeten worden aan allerlei milieu- en haalbaarheidstoetsen? Een gedachte-experiment. Laten we het ontwikkelkader en de ontwikkelvisie eens uitelkaar trekken. Het ontwikkelkader benoemt voor het grondgebied van de gemeente de waarden die belangrijk zijn om te beschermen of te versterken – zoals veiligheid, natuur, cultuurhistorie, niveau van stedelijkheid, bereikbaarheid – en biedt een langetermijnstructuurbeeld voor het grondgebied. Dit structuurbeeld voldoet aan wetgeving als de wet Milieubeheer. De ontwikkelvisie is vervolgens een meer dynamische entiteit. Dat is een visie op toekomstige ontwikkelingen op sociaal, economisch, ecologisch en technologisch gebied en op wat er nodig is om de gemeente leefbaar en aantrekkelijk te houden, of het toekomstperspectief van de gemeente te verbeteren. Met alleen al het oog op de elkaar steeds sneller opeenvolgende technologische ontwikkelingen zou een dergelijke visie zeker eens in de vier jaar herijkt moeten worden. En misschien is er ooit een onvoorziene ontwikkeling die eerdere herijking vraagt.


Tussen structuurbeeld en ontwikkelvisie bestaat uiteraard een wisselwerking. Vraagt de ontwikkelvisie een aanpassing van het structuurbeeld, de kaders? Zo ja, hoe blijven in die aanpassing de door het structuurbeeld beschermde waarden vervolgens gewaarborgd? Tegelijkertijd toetst het structuurbeeld als het ware de ontwikkelvisie.

Structuurvisie en bestemmingsplan Misschien denkt u nu dat dat geschetste structuurbeeld veel weg heeft van een soort metabestemmingsplan. Inderdaad. Maar dan wel een meta-variant van een type bestemmingsplan dat ook echt een bestemmingsplan is, en niet een ‘verplanjuridiseerde gebiedsontwikkelingsvisie’, zoals de afgelopen decennia vaak bleek in de praktijk. Was er een plan voor een gebiedsontwikkeling? Dan werd het bestemmingsplan aangepast. Een van de oorzaken daarvan is natuurlijk de gedetailleerdheid van vele bestemmingsplannen die aanpassing al snel noodzakelijk maakt. Gedetailleerdheid die in de praktijk overigens niets meer betekent dan schijnrechtszekerheid. Zeker nu de regels voor planschade zijn aangescherpt en deze minder snel zal worden toegekend aan gedupeerden. Een andere oorzaak is dat het bestemmingsplan, als basis voor het kostenverhaal, een instrument is verworden om financiële afspraken van gebiedsontwikkeling te staven. Enfin, naast het structuurbeeld zou er in mijn gedachte-experiment dus een ontwikkelvisie voor het gemeentelijk grondgebied moeten zijn. Deze zou dan gevoed moeten worden door enerzijds een analyse van macrotrends en anderzijds door visies op de ontwikkeling van gebieden op een lager schaalniveau, namelijk dat van wijk en buurt. Dat is het schaalniveau waarop mensen – die geen planoloog, geograaf of stedenbouwkundige

zijn – inhoudelijk betrokken kunnen worden. Mensen voor wie ruimtelijke ontwikkelingen directe invloed op hun woon- of leefsituatie hebben of mensen die een bijdrage kunnen of willen leveren aan de ontwikkeling van een gebied. Dus een wisselwerking tussen lager en hoger schaalniveau, tussen de leefwereld van actoren in stedelijke ontwikkeling en de abstractie van de planningspraktijk. De wijkontwikkelvisies kennen op hun beurt natuurlijk weer een wisselwerking met (globale!) bestemmingsplannen. Ruimtelijke ontwikkelingsprojecten (klein en groot) moeten passen binnen structuurbeeld, bestemmingsplan en ontwikkelingsvisies, oftewel op de agenda gezet worden bij herijking van deze visies.

Uitnodigende visie Kortom, laat de visie weer een visie zijn, uitnodigend en inspirerend voor private actoren. Elke vier jaar, minimaal, een herijking van de ontwikkelvisie op wijken gemeentelijk niveau. Met digitale mogelijkheden en een betere samenwerkingsrelatie tussen overheid en burgers hoeven dit heus geen grootse langdurende participatieparades te zijn. Continuïteit en de principes van wetgeving als de wet Milieubeheer worden verankerd in structuurbeeld, globale bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen. En het kostenverhaal? Op basis van bestemmingsplannen op basis van structuurvisies is het kostenverhaal bij organische ontwikkeling echt een achterhaald concept.

Judith Lekkerkerker is hoofdredacteur van RUIMTEVOLK. Daarnaast werkt ze als freelancer vanuit haar eigen bureau CO-URB aan stedelijke vraagstukken. De (mogelijke)inzet van direct belanghebbenden in die vraagstukken speelt in haar werk een centrale rol. Momenteel versterkt ze het team van Urhahn Urban Design bij het in praktijk brengen van ‘De Spontane Stad’.


99

Is er echt steeds meer ruimte voor initiatief?

100

Er worden grote stappen gemaakt in de organische stedelijke ontwikkeling. Dat laten de verhalen in deze publicatie zien. In zekere zin leven we in een geweldige tijd, waarin volop ruimte bestaat om het verschil te maken. Maar niet alle antwoorden liggen voor het oprapen. Wie aan de gang gaat met organische gebiedsontwikkeling werkt op het raakvlak tussen twee realiteiten; de traditionele, bekende gebiedsontwikkeling en een nieuwe werkwijze van ontdekken en proberen. Vooral ontdekken en proberen vraagt om lef, vertrouwen en creativiteit. Processen en modellen die kort geleden muurvast zaten, worden ineens vloeibaar. Hoe verhoudt de traditionele gebiedsontwikkeling zicht tot nieuwe vaardigheden als vakmanschap, flexibiliteit en stuurmanskunst? Bouwen aan vertrouwen en slim omgaan met bestaande instrumenten blijken daarbij succesfactoren, zo bewijzen de verhalen uit deze publicatie.

Pragmatisme tussen oude en nieuwe wereld We zijn volop in transitie. Jan Rotmans, hoogleraar Transitiekunde aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam spreekt in dit kader over de ‘oude wereld’ en de ‘nieuwe wereld’. De oude wereld is volgens Rotmans verticaal, centraal en top-down. De nieuwe wereld is horizontaal, decentraal en bottom-up. Een totale omkering dus. De instituties leven nog in de oude wereld, terwijl groepen burgers en ondernemers al volop actief zijn in de nieuwe wereld. Een oplossing voor deze twee uiteenlopende sporen volgens Rotmans: stoppen met sturen. “Niet sturen is helemaal niet slecht voor steden. Probeer het maar eens.” In de praktijk van de organische ontwikkeling zien we dat dit wel erg zwart-wit is gesteld. Sommige instituties zetten wel degelijk goede stappen naar de nieuwe wereld (flexibele bestemmingsplannen). En sommige burgers


en ondernemers blijven juist nog teveel in de oude wereld hangen (klagen zonder beter idee). Sommige onderwerpen vragen bovendien wel degelijk om overheidssturing. Wat wel erg herkenbaar is, is dat de overstap van oude naar nieuwe wereld met horten en stoten gaat, veel weerstand treft en in verschillende snelheden plaatsvindt. De belangrijkste opgave voor overheden, burgers en bedrijven lijkt dan ook om samen stap voor stap ‘de oversteek’ te maken. Bovendien, anno 2014 is het in sommige gevallen nog steeds prima om te kiezen voor een ‘traditionele’ manier van ontwikkelen: grondverwerving en -exploitatie, masterplan, uitvoering en oplevering. We zien echter steeds vaker dat een – nu nog – onorthodoxere aanpak nodig is. Na de periode van pionieren door een kleine groep innovators, is het – volgens de innovatietheorie van Rogers – nu tijd dat de early adopters en, nog iets later, de early majority meegaan in de beweging die Rotmans omschrijft. De first follower is de eerste persoon die de kwaliteit van het initiatief van de ‘eenzame gek’ inziet en met hem of haar meedoet. Voor het succes van een bepaalde actie of gedachtegoed zijn deze first followers van minstens even groot belang als de initiatiefnemer zelf.

De zachte kant van gebiedsontwikkeling Samen met de pionier, krijgen ook first followers onherroepelijk te maken met tegenwind. Om dan overeind te blijven, vraagt om vertrouwen, openheid, assertiviteit, vasthoudendheid en flexibiliteit. Het slagen van de organische stedelijke ontwikkeling als nieuwe mainstream manier van gebiedsontwikkeling, hangt in eerste instantie af van dit soort persoonlijke eigenschappen, de software van

gebiedsontwikkeling. Als de ‘zachte kant’ van een innovatieve gebiedsontwikkeling goed is ingevuld, hebben innovaties aan de ‘harde kant’, slimme instrumenten of nieuwe financieringsmodellen, pas een maximale meerwaarde. De software van gebiedsontwikkeling is helaas niet meetbaar. Ook zijn de mensen met de beste eigenschappen niet gelijk over het land verdeeld. Nicoline Hanny en Stephanie van Schaik vragen zich af of dat wel eerlijk is. Geldt hier niet het recht van de sterkste, de grootste drammert, of de handigste zakenman? In deze publicatie vertellen verschillende partijen hoe ze deze klippen omzeilen. Bijvoorbeeld in Friesland, waar ze zowel in Smallingerland als in Leeuwarden zich inzetten om plannen echt van iedereen te maken. Een nieuwe, slimme aanpak van een enkele ondernemer, groep bewoners, gemeente of projectontwikkelaar, kan pas echt slagen als hij door een grotere groep wordt nagevolgd. Succesvolle innovatie, zeker in de leefomgeving, creëer je niet alleen, maar kan alleen als anderen met de initiatiefnemers durven meedenken en meebewegen.

Zoeken naar nieuwe zekerheden De praktijk van de ruimtelijke ontwikkeling is niet langer uniform. Elk gebied heeft zijn eigen unieke samenstelling van partijen, tijdpaden, schalen en programma’s. Maar er is altijd behoefte aan zekerheden. Het formele systeem is gebouwd op zekerheden. Bij gebrek aan zekerheden is het zaak dat de slagkracht van juist de kleine spelers niet wegvalt. In het laatste deel van deze publicatie worden hiervoor enkele handreikingen gedaan, hoe binnen het bestaande instrumentarium vorm gegeven kan worden aan organische stedelijke ontwikkeling. Het gaat daarbij vooral over inbouwen van zekerheden als basis voor vertrouwen. Zoals in de integrale gebiedsexploitatie die Chantal Robbe beschrijft. Of in de inzet van de structuurvisie, het bestemmingsplan en de


101

omgevingsvergunning zoals Evert Jan van Baardewijk en Erwin Hijmans in hun stuk behandelen. De vraag is niet om een nieuw instrumentarium, maar om een nieuwe blik op ons bestaande instrumentarium.

Open en eerlijk kunnen zijn Uiteindelijk moet de conclusie van deze publicatie zijn dat we alle ingrediënten hebben, maar dat een belangrijke stap is dat we werken aan een cultuurverandering. Waarin open belangen worden afgewogen. Want flexibiliteit betekent ook dat je tegen elkaar moet kunnen zeggen: dit werkt niet, we gaan iets anders proberen. Zonder gezichtsverlies, zoals nu vaak het geval is. Toegeven dat iets niet werkt moet acceptabel en respectabel worden. Maar alleen als je het toegeeft en er wat aan doet. Daar zijn we nog niet. 102


Colofon Meer ruimte voor initiatief Organische stedelijke ontwikkeling: een tussenstand Deze publicatie is mede tot stand gekomen dankzij een bijdrage van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu Uitgave

Postbus 20833

Beeld

Opmaak

2500 GV Den Haag

Binnenwerk

az grafisch serviceburo b.v.

Vruchtvlees grafisch ontwerp: 070-302 84 84

pagina 24, 48, 72, 88

Druk

[email protected]

Omslag

Platform P, Rotterdam

www.platform31.nl

Opening van de Tostifabriek.

Oplage 300

Erik Diekstra, Mediamatic. Redactie

Maart 2014

Jeroen Niemans (Platform31)

© Platform31

Esther Slegh (Platform31)

ISBN 9789491711107 NUR :740

Met bijdragen van: Yvonne van Remmen, Annette Duivenvoorden, Piet Korporaal, Wouter Onclin, Frans Soeterbroek, Heleen Aarts, Mariska van den Berg, Vincent Kompier, Kamiel Verschuren, Emilie Vlieger, Evert Jan van Baardewijk, Erwin Hijmans, Chantal Robbe en Judith Lekkerkerker Met medewerking van: Andries van den Berg, Peter van Ree, Nieske Ketelaar, Stephanie van Schaik, Nicoline Hanny en Marieke B utterhoff. Tekstredactie: Willy van de Riet


105

Na een periode van vooral denken over nieuwe vormen van gebiedsontwikkeling, hebben verschillende partijen de mouwen opgestroopt en zijn aan de slag gegaan. In deze publicatie geven zij hun visie op hoe organische stedelijke ontwikkeling handen en voeten kan krijgen. Bestuurders, ambtenaren, ontwikkelaars, ondernemers, bewoners en de adviseurs vertellen u wat volgens hen goed gaat en waar zij uitdagingen zien.

uitgave

ISBN 978-94-91711-10-7

Meer ruimte voor initiatief

Recommend Documents