Planning en controlcyclus 2010
Samenvatting In dit voorstel is de planning opgenomen van de planning- en controlproducten 2010: de jaarrekening 2009, de voorjaarsnota 2010, de kadernota 2011, de programmabegroting 2011 – 2014, en de begrotingswijzigingen 2010. De meeste planning en controldocumenten voldoen aan hun doelen. Voor de najaarsnota is dat niet het geval, het is nauwelijks mogelijk om het sturingsdoel te realiseren. De najaarsnota komt voor 2010 te vervallen. Wij stellen voor om in de plaats van de najaarsnota met ingang van 2010 1 x per kwartaal begrotingswijzigingen aan te bieden. Aan het einde van het 1e haljaar (juni) en van het 2e halfjaar (december) bieden wij ook een administratieve begrotingswijziging aan. Doelmatigheidsonderzoeken conform Gemeentewet artikel 213a vinden in de gemeente Diemen niet plaats. Deze onderzoeken zijn belangrijke sturingsinstrumenten. Het sturingsdoel van de najaarsnota komt beter tot zijn recht in een doelmatigheidsonderzoek. Wij stellen voor om deze onderzoeken in te voeren. Wij stellen de volgende data voor de oplevering van de planning en controlproducten 2010: Instrument Jaarrekening 2009 Voorjaarsnota 2010 + Kadernota begroting 2011 Programmabegroting 20112014 Begrotingswijzigingen 2010 Doelmatigheidsonderzoeken
Aanbieding door college 23 april 28 mei 24 september 1 x per kwartaal Nog in te plannen
Vaststelling raad 3 juni 24 juni 4 november/ 11 november 1 x per kwartaal Nog in te plannen
Inleiding Op grond van de Financiële Verordening gemeente Diemen biedt uw college een overzicht aan waarop de data staan aangegeven waarop de jaarstukken, de kadernota, de tussentijdse rapportage en de (meerjaren)begroting worden aangeboden aan de raad en de data waarop de genoemde stukken door de raad worden vastgesteld. Het overzicht van de producten uit de planning en controlecyclus wordt ook wel het Spoorboekje genoemd. Op 3 maart 2010 zijn de gemeenteraadsverkiezingen. Op basis van de uitkomst van de verkiezingen zal de nieuwe raad 11 maart 2010. worden geïnstalleerd. De installatie van het nieuwe college is voorlopig op 22 april 2010 gepland. In de planning is daarmee rekening gehouden. Het nieuwe raadsprogramma 2011-2014 is basis voor het collegeprogramma. Beide programma’s vormen het fundament voor de op te stellen (meerjaren) programmabegroting 2011 – 2014.
De huidige programmabegroting bestaat uit 8 programma’s en de verplichte paragrafen, inclusief de algemene dekkingsmiddelen. Met het aantreden van de nieuwe raad kan de indeling van de programmabegroting wijzigen. Wij stellen voor om voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen een gewijzigde opzet van de programmabegroting voor te bereiden. Daartoe een bestuurlijk/ ambtelijke werkgroep samen te stellen (3 raadsleden, manager FIM, coördinator Financiën en ondersteuning). In dat verband zal ook worden gekeken naar een doorontwikkelingstraject van de programmabegroting. De werkgroep rapporteert de nieuwe raad in april 2010. In dit voorstel zijn de doelen van de verschillende p&c-producten nog eens tegen het licht gehouden.
Toelichting op de planning en controlcyclus De planning en controlcyclus (spoorboekje) heeft als doel om de bedrijfsvoering rondom de op te stellen beleidinstrumenten op een zo efficiënt mogelijke manier te laten verlopen. Het gaat daarbij om het plannen, het uitvoeren, het beheersen en het verantwoorden van de verschillende processen (de plan-do-check-act cirkel van Deming). De p&c-producten van de gemeente Diemen zijn op dit moment de volgende. De kadernota geeft de financiële kaders van het te voeren beleid voor het komende begrotingsjaar (t+1). De programmabegroting is daarvan de uitwerking conform de Gemeentewet. De voorjaarsnota geeft een beeld van de resultaten van het gevoerde beleid in het lopende begrotingsjaar (t). Op basis daarvan kunnen college en raad het beleid bijstellen. In Diemen maakt de voorjaarsnota sinds een aantal jaren onderdeel uit van de kadernota. De najaarsnota schetst een tweede beeld van het gevoerde beleid in het lopende begrotingsjaar (t). In de jaarrekening legt het college verantwoording af over de activiteiten. In het vervolg van deze notitie gaan we op de verschillende beleidsinstrumenten in.
Jaarrekening 2009 Het doel van de jaarrekening is om verantwoording af te leggen over de activiteiten van de gemeente Diemen: Wat is er van het voorgenomen beleid gerealiseerd en wat heeft dat gekost. De jaarrekening 2008 is met een goedkeurende verklaring voor getrouwheid en rechtmatigheid door de raad in juni 2009 vastgesteld. Daarmee is aan de wettelijke eis voldaan om de jaarrekening voor 15 juli vast te stellen. De gemeente valt onder het zogenoemde repressief toezicht van de provincie Noord-Holland. De jaarrekening 2009 is in opzet gelijk aan die van 2008. De opzet en indeling van de jaarrekening sluit aan bij de indeling van de programmabegroting. In november 2009 is gestart met de voorbereidingen. De interim controle 2009 is afgerond en de daaruit voortvloeiende wijzigingen zijn verwerkt in de jaarrekening.
De procedure van de jaarrekening kent het volgende tijdpad Actie Verzending naar raadsleden Behandeling door de adviescommissie Informatieve behandeling door de raad Vaststelling door de raad
Datum 23 april 2010 10 mei 2010 20 mei 2010 3 juni 2010
Voorgesteld wordt om in de auditcommissie ook de technische aspecten van de jaarrekening 2009 te behandelen.
Kadernota voor de programmabegroting 2011 – 2014 / voorjaarsnota 2010 Het doel van de kadernota is om de inhoudelijke en financiële uitgangspunten voor de programmabegroting van het komend jaar op te stellen. Bij de kadernota wordt de eerste inhoudelijke integrale afweging van beleidsvoorstellen en financiële ruimte gemaakt. De kadernota bevat ook het financieel meerjarenperspectief voor de komende vier jaar, voorjaar 2010 is dat de periode 2011-2014. In de kadernota blijkt wat de financiële ruimte is. Omdat bij de kadernota de eerste integrale afwegingen gemaakt worden zijn sommigen van mening dat de kadernota een belangrijker p&c-instrument is dan de programmabegroting. Sinds 2009 is de voorjaarsnota opgenomen in de kadernota. Het doel van de voorjaarsnota is om te rapporteren over de resultaten van de lopende begroting, in dit geval de programmabegroting 2010. Op basis van de rapportage kan de raad nadere keuzes maken en bijsturen. Omdat de programmabegroting al is opgesteld in september en door de raad is vastgesteld in november kunnen inzichten en omstandigheden al belangrijk gewijzigd zijn. Uitgangspunt van de voorjaarsnota is dat deze rapporteert over de verwachte afwijkingen ten opzichte van de programmabegroting. Een voordeel van het gelijktijdig opstellen van kadernota en voorjaarsnota is de combinatie van verantwoording, sturing en planning. Ook is deze combinatie efficiënt, redelijk gelijksoortige informatie over dezelfde activiteiten wordt ermee gebundeld. Een nadeel van het gelijktijdig opstellen is dat de combinatie voor ambtenaren en bestuur verwarrend kan zijn. In de kadernota is helder aangegeven wat sturingsinformatie is, en dus betrekking heeft op het lopende jaar, en welke informatie pas relevant is voor het volgend jaar. Wij stellen voor om in 2010 de kadernota en de voorjaarsnota opnieuw te combineren. Wij stellen het volgende tijdschema voor bij de kadernota/voorjaarsnota: Actie Verzending naar raadsleden Behandeling door de auditcomissie Informatieve behandeling door de raad Vaststelling door de raad
Datum 28 mei 2010 8 juni 2010 10 juni 2010 24 juni 2010
Programmabegroting 2011 – 2014 Met het vaststellen van de programmabegroting geeft de gemeenteraad aan het college van burgemeester en wethouders toestemming voor het uitvoeren van activiteiten en het besteden van middelen. Bij het opstellen van de programmabegroting maken raad en college voor de tweede maal een integrale afweging tussen wensen en mogelijkheden. De randvoorwaarden daarbij zijn vastgelegd in de kadernota. De in maart 2010 gekozen raad keurt de begroting 2011 goed. Het huidige college zal in een overdrachtsdocument aan de nieuwe raad bezuinigingsscenario’s meegeven. In de begroting 2010-2013 is al vermeld dat het financieel meerjarenperspectief onduidelijk, maar zeker ongunstig is. In de behandeling van de programmabegroting 2011-2014 is de rol van de auditcommissie gewijzigd. Voorafgaand aan de verzending van de begrotingsdocumenten aan de raad zal de auditcommissie zich buigen over de programmabegroting 2011-2014. De procedure van de programmabegroting kent het volgende tijdspad. Actie Behandeling door de auditcommissie Verzending naar raadsleden Schriftelijk indienen technische vragen Bijeenkomst voor mondelinge behandeling technische vragen Eerste behandeling door de raad 1e vaststelling door de raad (besluitvormend) 2e vaststelling door de raad (besluitvormend)
Datum 20 september 2010 24 september 2010 1 oktober 2010 7 oktober 2010 21 oktober 2010 4 november 2010 11 november 2010
Najaarsnota 2010 Het hoofddoel van de najaarsnota is, net als van de voorjaarsnota, om te rapporteren over de resultaten van de lopende programmabegroting en op basis daarvan keuzes te kunnen maken en het beleid te kunnen bijsturen. Dit doel wordt niet gehaald. Dat komt ten eerste omdat de doorlooptijd van de najaarsnota te lang is, de peildatum in 2009 was 1 juli. Eind oktober, begin november bereikt deze informatie de raad en is dan als sturingsinformatie verouderd en niet meer bruikbaar. Ten tweede is de mogelijkheid voor sturing in de laatste twee maanden van het jaar gering. Wil er daadwerkelijk gestuurd kunnen worden dan zou de najaarsnota eerder geagendeerd moeten worden. De najaarsnota heeft echter nog twee nevendoelen. Het eerste nevendoel is verantwoording van de behaalde resultaten. De raad heeft in 2009 de najaarsnota hierop positief beoordeeld. Echter, verantwoording wordt primair afgelegd in de jaarrekening. Dat is het geëigende document daarvoor. Het tweede nevendoel van de najaarsnota is om budgettair neutrale mutaties door de raad vast te laten stellen. In de programmabegroting heeft de raad het college gemandateerd voor het besteden van middelen binnen de geformuleerde programma’s. Dat geldt ook voor de reserves en voorzieningen en investeringen. In de praktijk komen verschillende handelingen
van het college deels ten laste van een ander programma dan begroot. Het budgetrecht van de raad schrijft dan voor dat de raad toestemming moet geven voor de overdracht van het budget van het ene naar het andere programma. De najaarsnota voldoet niet aan dit doel, omdat ook na het opstellen van de nota deze beslissingen zich voordoen. Om aan dit doel te voldoen zou de najaarsnota juist naar achteren geschoven moeten worden. De conclusie is dat de najaarsnota onvoldoende voldoet aan het hoofddoel, sturingsinformatie bieden. Het nevendoel bieden van verantwoordingsinformatie behaalt de najaarsnota wel, en het nevendoel budgettair neutrale informatie niet. Om die redenen stellen wij u voor om geen najaarsnota meer uit te brengen in 2010.
Begrotingswijzigingen 2010 Het budgetrecht van de raad is in de praktijk ingekaderd in de raadsprogramma’s. Wij stellen voor om in de plaats van de najaarsnota met ingang van 2010 1 x per kwartaal begrotingswijzigingen aan te bieden. Aan het einde van het 1e haljaar (juni) en van het 2e halfjaar (december) bieden wij ook een administratieve begrotingswijziging aan.
Doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken Hierboven is gecontstateerd dat de najaarsnota als sturingsinstrument niet voldoet. De gemeentewet biedt gemeenten echter een instrument wat in Diemen nog niet wordt benut. Artikel 213a van de gemeentewet stelt: “Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur”. Tot nu toe zijn er geen doelmatigheidsonderzoeken uitgevoerd. In 2010 willen we invulling geven aan de doelmatigheidsonderzoeken. Met het resultaat van deze onderzoeken kan het beleid geëvalueerd en bijgestuurd worden. Deze sturing kan veel gedetailleerder zijn dan op basis van de najaarsnota mogelijk is. Doelmatigheid is het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen. Doeltreffendheid is de mate waarin de gewenste prestaties en de beoogde maatschappelijke effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald. Om de sturingsmogelijkheden van college en raad te vergroten stellen wij voor om een plan op te stellen voor het uitvoeren van doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken. Het plan zal in de eerste helft van 2010 aan het college worden aangeboden.
