WIE VAN DE DRIE? NAAR EEN DOELMATIGE, DUIDELIJKE EN DUURZAME FINANCIERING VAN HET STELSEL VAN BASISREGISTRATIES

WIE VAN DE DRIE ? N AAR

EEN DOELMATIGE , DUIDELIJKE EN DUURZAME FINANCIERING

V AN

HET

S TELSEL

VAN BASISREGISTRATIES

© 2011 Programmaraad Basisregistraties | BZK Dit rapport is opgesteld in opdracht van de Programmaraad Basisregistraties, door een adviesteam bestaande uit Koen de Snoo (voorzitter), Xander van der Linde (adviseur ICTU) en Marc de Vries (extern adviseur)

-1-

Ten geleide

Het kabinet Rutte-Verhagen streeft naar een compacte en efficiënte overheid. Rijk en medeoverheden willen met elkaar de kwaliteit van dienstverlening aan burgers, bedrijven en instellingen waar mogelijk verbeteren. Zij zijn ervan overtuigd dat digitaal zaken doen met de overheid een belangrijk middel is om dit mogelijk te maken. Bovendien zien zij kansen om zo een bijdrage te leveren aan een compacte Rijksdienst en, door het delen van een basisinformatieinfrastructuur met de markt, een krachtige impuls te geven aan de Nederlandse economie. Om uitvoering te geven aan de overheidsbrede visie op dienstverlening, werken Rijk en medeoverheden samen aan onder meer de grootschalige implementatie van de basisregistraties en basisvoorzieningen. Dit traject moet tegemoet komen aan de doelstelling ‘eenmalige gegevensverstrekking, meervoudig gebruik’. Om dat te realiseren zijn niet alleen de afzonderlijke basisregistraties noodzakelijk, maar is het ook nodig dat deze registraties gezamenlijk als stelsel werken, onder meer door inzet van slimme gemeenschappelijke voorzieningen. De registraties moeten op elkaar afgestemd zijn, onderling gegevens kunnen uitwisselen en de juistheid van gegevens moet voortdurend gewaarborgd worden. De Programmaraad Stelsel van Basisregistraties geeft sturing aan alle processen die bijdragen aan het werkend krijgen van het stelsel in 2015. Eén van de aandachtspunten daarbij vormt het komen tot stelselbrede afspraken over financiering van ontwikkeling, implementatie en gebruik van het stelsel. De Programmaraad heeft gevraagd om een advies ten aanzien van de financiering van het stelsel, waarbij voor het gebruik budgetfinanciering het uitgangspunt vormt, het perspectief van de gebruikers centraal staat en een bijdrage wordt geleverd aan een compacte en efficiënte Rijksdienst. Dit rapport bevat dat advies.

-2-

Inhoud

Ten geleide .................................................................................................................................. 2 Inhoud ......................................................................................................................................... 3 Samenvatting ............................................................................................................................... 5 1.

Vraag, aanpak en leeswijzer ................................................................................................ 12 1.1 Aanleiding en relevantie........................................................................................................ 12 1.2 Vraagstelling .......................................................................................................................... 14 1.3 Basismodel: Wie van de drie? ............................................................................................... 15 1.4 Aanpak en leeswijzer ............................................................................................................. 16

2.

Het eerste domein - Stelsel van Basisregistraties.................................................................. 21 2.1 Doelstellingen van het Stelsel ............................................................................................... 21 2.2 Gewenste prikkels voor het delen van informatie ................................................................ 22 2.3 Ingrediënten voor het advies ................................................................................................ 25

3.

Het tweede domein - Binnen de spelregels naar een compacte Rijksdienst ........................... 27 3.1 Diverse wetenschappelijke scholen ...................................................................................... 27 3.2 Regeerakkoord & Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst......................................... 29 3.3 Begrotingsregels voor deze kleine, maar krachtige overheid ............................................... 31 3.4 Ontwikkelingen rond zbo’s en agentschappen ..................................................................... 33 3.5 Financiering uit heffingen en retributies ............................................................................... 36 3.6 Ingrediënten voor het advies ................................................................................................ 39

4.

Het tweede en derde domein - De economie van informatie ................................................ 41 4.1 Informatie als een verhandelbaar goed ................................................................................ 41 4.2 De informatiemarkt ............................................................................................................... 43 4.3 Wanneer gaat het swingen?.................................................................................................. 46 4.4 Financieringsalternatieven voor Basisregistraties................................................................. 47 4.5 Terug naar de vraag: wie gaat dat betalen? .......................................................................... 52 4.6 Ingrediënten voor het advies ................................................................................................ 52

5.

Het derde domein - Hergebruik door bedrijven en burgers ................................................... 55 5.1 Digitale Agenda & Open Data beweging ............................................................................... 55 5.2 Exploitatie van informatie door de overheid ........................................................................ 56 5.3 Ingrediënten voor het advies ................................................................................................ 58

6.

Governance ........................................................................................................................ 59 6.1 Welke financieringsstromen blijven over? ............................................................................ 59 6.2 Ontstaat er een sturingsdeficit? ............................................................................................ 60 6.3 Ingrediënten voor het advies ................................................................................................ 63

7.

Hoe komen we bij het eindbeeld? ....................................................................................... 64 7.1 Reeds bestaande afspraken ten aanzien van het Stelsel ...................................................... 64 7.2 Globale vergelijking van de huidige arrangementen ............................................................ 65 7.3 Fasering van de transitie ....................................................................................................... 66 -3-

7.4 8.

Een tijdlijn .............................................................................................................................. 69

Conclusies en aanbevelingen ............................................................................................... 71

Bijlage 1 - Geraadpleegde schriftelijke bronnen ........................................................................... 75 Bijlage 2 - Definities en begrippen ............................................................................................... 80 Bijlage 3 - Overzicht regels voor exploitatie overheidsinformatie door (her)gebruikers ................ 82 Bijlage 4 - Overzicht van bestaande arrangementen .................................................................... 84 B 4.1 Vergelijking van 6 basisregistraties ................................................................................... 84 B 4.2 Overzicht per Basisregistratie............................................................................................ 86 GBA ............................................................................................................................................... 86 NHR ............................................................................................................................................... 89 Basisregistratie Kadaster .............................................................................................................. 91 BGT: Basisregistratie grootschalige topografie ............................................................................ 93 BRT: Basisregistratie Topografie ................................................................................................... 95 BAG: Basisregistraties Adressen en Gebouwen............................................................................ 97 B 4.3 Voorzieningen.................................................................................................................... 99 Bijlage 5 - Overzicht van respondenten interviews .....................................................................101 Bijlage 6 - Globale bevindingen op basis van interviews..............................................................102 Bijlage 7 - Over de auteurs .........................................................................................................104

-4-

Samenvatting

Doel is een basis te leggen voor een efficiënte overheid en een vitale economie Het kabinet Rutte/Verhagen wil met een compacte en efficiënte overheid een basisinformatieinfrastructuur creëren, waarmee een krachtige impuls wordt gegeven aan de Nederlandse economie. Daarvoor is voorwaarde dat het Stelsel van basisregistraties en basisvoorzieningen goed functioneert. De registraties moeten op elkaar afgestemd zijn, onderling en met partijen buiten de overheid gegevens kunnen uitwisselen en de juistheid van gegevens moet voortdurend gewaarborgd worden. De financiering van het Stelsel en haar delen moet daarom doelmatig, duidelijk en duurzaam worden ingericht. Het ontbreken van financieringsafspraken belemmert het functioneren van het Stelsel Het overheidsbrede gebruik van de basisregistraties blijft ondanks alle inspanningen en reeds gemaakte afspraken achter bij de verwachtingen, terwijl juist dit gebruik van grote maatschappelijke betekenis is. Oorzaken zijn de complexiteit als gevolg van het toepassen van verschillende financieringsmodellen en het opwerpen van financiële belemmeringen voor (her)gebruik en verbetering van de kwaliteit van de registers. Opdracht en taakopvatting De Programmaraad Basisregistraties heeft daarom een klein team verzocht een advies uit te brengen dat een fundamentele basis biedt voor een doorbraak in de financiering van het gebruik en het beheer van het Stelsel. Daarbij heeft de Programmaraad drie uitgangspunten centraal gezet: • het streven om het gebruik te betalen vanuit budgetfinanciering; • het perspectief van de gebruikers moet centraal staan • de financiering moet bijdragen aan een compacte en efficiënte Rijksdienst. Het adviesteam beveelt aan om in de zoektocht naar een geschikte financieringsvariant de beleidsambities en beoogde maatschappelijke effecten consequent als uitgangspunt en maatstaf te nemen. Het is heel verleidelijk om in de complexiteit van het Stelsel argumenten die een rol spelen op een lager aggregatieniveau, bijvoorbeeld de bedrijfsvoering van een registratiehouder, te laten prevaleren in de Stelselbrede afwegingen. Zulke argumenten doen er natuurlijk wel toe, maar mogen niet de doorslag geven voor beleidsbeslissingen ten aanzien van het hele Stelsel. In dit advies heeft het team zich daarom ook gericht op de financiering van het Stelsel als geheel en de scope van de opdracht uitgebreid door naast het gebruik binnen de overheid, ook het gebruik buiten de overheid - het zogenaamde ‘hergebruik’ - mee te nemen. Haar bevindingen deelt zijn ingedeeld in drie domeinen: • het Stelsel • de compacte overheid • de markt c.q. samenleving

-5-

De vraag teruggebracht tot een trilemma: ‘Wie van de drie?’ Kernvraag is: wie gaat betalen voor de basale informatie die nodig is om onze samenleving goed te laten functioneren? En welke (financiële) prikkels ervaren de verschillende partijen die bij het Stelsel van basisregistraties betrokken zijn? In dit advies onderscheiden wij drie groepen potentiële betalers: • de gebruikers van de informatie • de leveranciers van de informatie • de overheid

Per domein zijn de relevante beleidsambities, kaders en uitgangspunten beschreven en is verkend wat dat betekent voor de drie financieringsalternatieven. In varianten op bovenstaand plaatje is dat per hoofdstuk samengebracht. Domein 1: het Stelsel De financieringsalternatieven zijn in de eerste plaats afgewogen tegen de doelstellingen van het Stelsel: een basis bieden voor één overheid, die de behoeften van burgers en bedrijven centraal stelt, efficiënt, snel en zeker respons geeft op deze behoeften, daarvoor geen onnodige vragen stelt en die transparant en aanspreekbaar is op haar eigen functioneren. De incentives binnen het Stelsel dienen dus gericht te zijn op het vergroten van de kwaliteit van de informatie en op het wegnemen van drempels voor het delen van informatie binnen en buiten de overheid. Heffingen op terugmeldingen werken belemmerend voor de kwaliteitsverbetering van het Stelsel en vallen dus af als reële financieringsvariant. Ook het rekenen van tarieven aan afnemers van informatie is contrair aan de doelstellingen van het Stelsel, omdat het rekenen van tarieven voor gebruik meer en meer haar rationaliteit verliest als gevolg van technologische ontwikkelingen en het feit dat alle Nederlanders belanghebbenden zijn van een goed functionerend Stelsel. Bovendien zijn de meeste data vrijwel overal goedkoop verkrijgbaar. Drempels voor gebruik jagen potentiële gebruikers naar bronnen die de kwaliteit van de dienstverlening ondermijnen. Snelle uitwisseling van onderling verbonden informatie vraagt om eenvoud in de financiering, zonder de ballast van een kostenverrekeningsstructuur. Voor zover het informatie-uitwisseling binnen de overheid betreft gaat het dan allemaal om belastinggeld. Het is dan doelmatig om deze stromen per registratie te bundelen en op kostenbasis direct vanuit de Rijksbegroting beschikbaar te stellen. Daarmee worden interne facturen en bijbehorende transactiekosten geëlimineerd. -6-

Ook voor de gemeenschappelijke voorzieningen en voor nieuwe initiatieven die de integraliteit bevorderen geldt daarom dat deze het best direct uit de Rijksbegroting gefinancierd kunnen worden. Domein 2: de Overheid De financieringsalternatieven zijn in de tweede plaats afgewogen tegen de vigerende ideeën over de kerntaken van de overheid, de ambities ten aanzien van een compacte Rijksdienst en de spelregels voor de financiering van het handelen van de overheid. Het streven naar een kleinere, krachtige en dienstverlenende overheid vraagt om eenvoud en duidelijkheid. Doelmatige en integrale dienstverlening biedt ruimte voor economische groei. Bij het streven naar een compacte Rijksdienst genieten de uitvoerende diensten binnen het Rijk, waaronder veel registerhouders, bijzondere aandacht. De herbezinning op uitvoeringsorganisaties biedt momentum om nieuwe afspraken te maken over de begrenzing van de publieke taak, de financiering van deze taak en de wijze van toezicht op deze taak. De dialoog over de begrenzing van de publieke taak is zeer actueel en relevant, omdat dit raakt aan de vraag naar de mate waarin de overheid zich op de informatiemarkt mag begeven en haar registerverantwoordelijkheden uit deze marktactiviteiten mag financieren. Het adviesteam bepleit hier een scherpe begrenzing van de publieke taak, het beperken van de verantwoordelijkheid van de registerhouders tot het beheer van de registers zelf en het overlaten van het voortbrengen van waardetoevoegende diensten aan private marktpartijen. De spelregels voor financiering van overheidshandelen, voor het Rijk de begrotingsregels, als ook de regels voor overheidspartijen met een baten-lastenadministratie (agentschappen en Zbo’s) werpen geen belemmeringen op voor enig financieringsalternatief. Wel biedt de evaluatie van batenlastendiensten van het ministerie van Financiën aanleiding tot herbezinning op het toepassen van bedrijfsmodellen die zijn gebaseerd op de idee van zeer duidelijk te omschrijven output met integrale tarieven. Het alternatief, namelijk sturing op beschikbare budgetten, sturing op kosten dus, komt meer en meer in beeld, mits over de kosten, kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening goede afspraken te maken zijn. De regels voor heffingen en retributies verhinderen niet dat deze vormen van financiering bij basisregistraties worden toegepast. Voor retributies geldt wel de voorwaarde dat hiertegenover een concrete, individuele prestatie van de overheid moet staan. Voor beide geldt dat ze op basis van de budgettaire functie - het genereren van dekking voor gemaakte kosten - worden toegepast. Dat werpt de voorwaarde op dat er verband moet zijn tussen de hoogte van de opgelegde heffing of retributie en de kosten van de registratiehouder. Aan deze voorwaarden moet op transparante wijze zijn voldaan, wil deze vorm van financiering als legitiem worden aangemerkt. Domein 2 en 3: de Economie van Informatie Men kan zich concentreren op de organisatie van en spelregels voor de overheid, als voortbrenger van producten en diensten, maar men kan zich ook richten op het economisch karakter van deze producten en diensten zelf. Daarmee wordt de vraag welke groep het beste kan betalen afhankelijk van het economische karakter van informatie, van de prikkels die uitgaan van de gehanteerde tariefstructuur en van de gevolgen voor de (maatschappelijke) welvaart.

-7-

De informatie in de basisregistraties is aan te merken als een immaterieel goed met een nonexclusief en non-rivaal karakter. De first-copy-costs van basisinformatie zijn hoog, maar de marginale verstrekkingskosten zijn nihil. Dit, gecombineerd met de non-rivaliteit, maakt dat de prijselasticiteit van basisinformatie oneindig is. Iedere verhoging van de prijs boven de marginale verstrekkingskosten leidt ertoe dat potentiële afnemers afhaken en de informatie elders zullen betrekken. Dat staat haaks op de doelstelling van breed gebruik van de basisregistraties. Toepassing van het profijtbeginsel bij het verstrekken van informatie is een fictie: profijt en profiteur zijn niet of nauwelijks scherp te definiëren en het doet niets af aan de non-rivaliteit en de oneindige prijselasticiteit. Ofwel: verstrekking van basisinformatie tegen marginale verstrekkingskosten is vrijwel onvermijdelijk. De Rijksoverheid heeft de registerhouders een monopoliepositie verschaft. Daarbij spelen zowel de efficiëntieoverwegingen ten aanzien van schaal en transactiekosten, als overwegingen ten aanzien van de kwaliteit van de registers een rol. Het ontwikkelen van activiteiten of producten, waarmee waarde wordt toegevoegd aan de kale basisinformatie, dient niettemin aan de markt te worden overgelaten. Het is niet bevorderlijk voor de welvaart als registratiehouders hierin een rol voor zichzelf definiëren door hun monopoliepositie als registratiehouder uit te breiden naar een marktpositie ten aanzien van de exploitatie van informatie. Bovendien staat dat haaks op het streven naar een compacte Rijksdienst. Het oogmerk van de informatie-uitwisseling tussen overheidspartijen onderling, namelijk de uitvoering van wettelijke taken, maakt dat de gedwongen winkelnering binnen het publieke domein nimmer kan leiden tot prijsopdrijving, hoewel dit in een normale markt wel een te verwachten gevolg zou zijn. De druk en het toezicht op een doelmatige aanwending van belastinggeld en het ontbreken van de doelstelling winst te maken, maken immers dat het monopoliekarakter van de registratiehouders zich bij informatie-uitwisseling tussen publieke partijen nauwelijks pervers zal manifesteren. Dit houdt tevens in dat prijsstelling gericht op winstmaximalisatie niet zal kunnen plaatsvinden. Dit risico ligt anders bij levering van producten en diensten door overheidsmonopolisten aan partijen buiten de overheid. Echter, ten aanzien van de basisregistraties leidt het non-rivale en non-exclusieve karakter van de informatie ertoe dat de registratiehouder haar prijsstelling zal (moeten) beperken tot de marginale verstrekkingskosten. Prijsstelling tegen marginale verstrekkingskosten prikkelt overigens minder tot innovatie, omdat die kosten niet kunnen worden terugverdiend. Bovendien prikkelt prijsstelling tegen kostendekkende tarieven niet tot een doelmatige bedrijfsvoering, maar biedt het ruimte voor gold-plating. Prijsstelling tegen marginale verstrekkingskosten (lees: in de praktijk vrijwel ‘om niet’) levert de grootste welvaartswinst op. De werkelijke welvaartswinst kan nog groter zijn dan uit een berekening van het surplus blijkt, vanwege de positieve downstream butterfly effecten. Echter, met prijsstelling tegen marginale verstrekkingskosten kunnen de totale kosten van een registratiehouder niet volledig worden gedekt. Daarom ligt het in de rede dat, vanwege de grote maatschappelijke baten van (her)gebruik, het overige deel (minus het stukje dat uit heffingen en retributies op registraties wordt gefinancierd) uit de Rijksbegroting komt.

-8-

Domein 3: (Her)gebruik in markt en samenleving Met het oog op een krachtige Nederlandse economie wil de overheid stimuleren dat de groeiende hoeveelheid data in de maatschappij onbelemmerd kan worden hergebruikt. Dit biedt creatieve ondernemers kansen om nieuwe producten en diensten te ontwikkelen. De overheid heeft de ambitie overheidsdata waar mogelijk open data te laten worden: ze worden als grondstof onbelemmerd beschikbaar gesteld voor innovatieve diensten. De Wet Markt en Overheid, de verwachte aanpassing van de EU-Richtlijn Hergebruik en de verwachte uitspraak van het Europese Hof in de Compass-zaak inzake mededingingsrecht bij exploitatie van basisinformatie wijzen alle in de richting van een bescheiden overheid die zich concentreert op haar kerntaken, die volledig voor haar rekening neemt en aan de markt overlaat wat de markt beter zelf kan voortbrengen. Financiering van het Stelsel uit tarieven op (her)gebruik is derhalve aan te merken als onlogisch, onwenselijk en irreëel. Welke financieringsvarianten blijven over? Aggregatie van het voorgaande resulteert in een selectie van financieringsalternatieven: Stelsel

Economie

Overheid

Samenleving / Markt

-9-

In woorden: • Bouw de financiering uit heffingen over terugmeldingen volledig af. Deze heffingen prikkelen immers tot gedrag dat contrair is aan de doelstellingen van het Stelsel. • Belast initiële registratieactiviteiten zo min mogelijk en als het wordt toegepast, dan op goede gronden. Er dient een duidelijke relatie te zijn tussen de kosten en de heffing en tussen de heffing en het exclusieve profijt voor de geregistreerden. • Bouw het rekenen van tarieven over vertrekkingen binnen de overheid volledig af en herschik de bijbehorende budgetten structureel. Ook ten aanzien van verstrekkingen buiten de overheid is het aan te bevelen om deze volledig af te bouwen. • Houdt de financiering van de registraties en voorzieningen simpel door deze waar mogelijk direct vanuit de Rijksbegroting te laten plaatsvinden. In bovenstaande figuur is in één oogopslag duidelijk welke financieringsalternatieven we overhouden: financiering uit het opleggen van heffingen of retributies bij de registratie en financiering uit de algemene middelen. Verlegt men echter een financieringsstroom, dan komt men aan een sturingsinstrument. Het is daarom belangrijk om te borgen dat wenselijke en betekenisvolle sturingsrelaties zich met eventuele aanpassingen kunnen blijven manifesteren. Governance In geval eenvoud en doelmatigheid het uitgangspunt worden en men zich gaat beperken tot de financieringsalternatieven ‘algemene middelen’ en ‘heffingen en retributies’, dan dient voor een aantal aspecten per registratiehouder de gewenste eindsituatie heroverwogen te worden. Tussen opdrachtgever, opdrachtnemers en eigenaren dient overeenstemming te ontstaan over de begrenzing van het publieke domein: welke taken zijn kerntaken van de overheid en wat dient aan de markt te worden overgelaten? Opdrachtgevers dienen in gezamenlijkheid verantwoordelijk te blijven voor het formuleren van de kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening. De eigenaar dient het financieel kader voor de opdrachtgevers te bepalen en toe te zien op een doelmatige uitvoering door de opdrachtnemer. De opdrachtnemers zullen volstrekt transparant moeten zijn over hun bedrijfsvoering, zowel jegens eigenaar als opdrachtgevers. Tenslotte, maar zeker niet in het minst, dienen de opdrachtgevers en eigenaren samen, onder de bezielende leiding van BZK, er op toe te zien dat ook op maatschappelijk niveau value for money wordt geleverd. Transitieproces Een succesvol transitieproces vraagt om een krachtig besluit op politiek niveau. Gegeven de vele belangen die met het vraagstuk zijn gemoeid, is het welslagen van de transitie in grote mate afhankelijk van draagvlak en doorzettingsvermogen op politiek niveau. Het strekt daarom tot aanbeveling om het proces te starten met een heel helder politiek commitment aangaande het eindbeeld. In één keer naar het eindbeeld springen is onmogelijk. De analyses die nog gepleegd moeten worden, de vele bestuurlijke overleggen en de krapte binnen de Rijksbegroting vragen om een rustig transitietraject. Het is daarom verstandig te werken met een convergentieagenda: het is niet erg dat niet direct de laatste stap wordt gezet, maar elke stap dient wel richting het eindbeeld te gaan. Bovendien hoeft niet alles helder te zijn om de eerste stappen te zetten. Dan worden eenvoudige verbeteringen gegijzeld door enkele netelige kwesties. Deel de stappen dus op in no regret-stappen en moeilijker stappen die meer tijd mogen kosten. - 10 -

De belangrijkste beleidsambities die de basis vormen voor een goed werkend Stelsel van Basisregistraties maken deel uit van de portefeuilles van de ministeries van BZK, EL&I en Financiën. Het strekt daarom tot aanbeveling dat BZK, als dossierhouder, deze ‘driehoek’ periodiek bijeen roept om te borgen dat vanuit deze ambities gestuurd blijft worden op de voortgang.

- 11 -

1.

Vraag, aanpak en leeswijzer

1.1

Aanleiding en relevantie

Nu weinig zicht op samenhang In haar Jaarplan voor 2011 constateert de Programmaraad Stelsel van Basisregistraties dat, ofschoon er al veel bereikt is, men nu voor de uitdaging staat het grootschalig gebruik van de basisregistraties te realiseren. Dit moet gereed zijn in 2015. Grootschalig gebruik vindt alleen plaats als de kwaliteit van de registraties op orde is en deze onderling goed samenwerken. Voor het realiseren van kwalitatief goede registraties moeten de financiële prikkels juist gericht zijn. In het Jaarplan staat daarom, als één van de vijf concrete doelstellingen voor 2011: “het maken van stelselbrede afspraken over financiering van ontwikkeling, implementatie en gebruik van het Stelsel”. Dit tegen de achtergrond van de constatering in het jaarplan dat voor veel overheidsorganisaties het stelsel nog abstract is en dat voor veel betrokkenen de Van stelsel naar organisme samenhang - of het zicht op die samenhang - ontbreekt. De Programmaraad heeft het onderwerp ‘financiering’ nu dus prominent geagendeerd. Zij stelt dat het Stelsel een bijdrage gaat leveren aan de realisatie van gestelde beleidsambities, mits het Stelsel gebruikt wordt, maar constateert tegelijkertijd dat dit gebruik achterblijft bij de verwachtingen. De gebruikers ervaren het systeem, inclusief de financiering, als complex en durven nog niet te vertrouwen op de kwaliteit van de registraties. Voorts ziet de Programmaraad dat het Stelsel zich niet als geheel gedraagt en dat de samenhang ontbreekt, aangezien op dit moment iedere basisregistratiehouder zijn eigen financieringsarrangement heeft ingesteld. Zij stelt daarom dat het regelen van de financiering van fundamenteel belang is voor het vervolg van het implementatietraject van de basisregistraties en het Stelsel als geheel. De vraagstelling is niet nieuw Het onderwerp ‘financiering van het stelsel’ hangt al geruime tijd boven de markt (zie tekstbox ‘historisch overzicht’ op de volgende pagina), maar ontbeert tot nu toe

“Het Stelsel van basisregistraties ontbeert samenhang”, zo stelt menigeen. Het vraagstuk van de samenhang is al zichtbaar in de taal. Een ‘stelsel’ is per definitie lijdend: het bestaat omdat het gesteld is. Misschien als een doelmatig geordend samenhangend geheel (Van Dale), maar dat zijn wel heel veel bijvoeglijke bepalingen om het totaal een identiteit te geven. Het wezen van het Stelsel van basisregistraties is wellicht nog het beste te begrijpen aan de hand van haar functie: kracht geven aan het maatschappelijk verkeer. Een hoogwaardige basis leggen onder alle transacties tussen overheidspartijen onderling, tussen overheid, burgers en bedrijven en tussen private partijen onderling. Daarmee vormt de basisinformatie in de basisregistraties het bloed dat de economie vitaliteit geeft. En zo ontstaat het beeld van het Stelsel van basisregistraties als organisme: De basisinformatie is het bloed, de basisregistraties zijn de organen, de basisvoorzieningen zijn de bloedvaten en zenuwbanen. Ook is er een verantwoordelijk minister nodig om de taak van hersenen en hypofyse te manifesteren: het regisseren van de energie die het organisme kracht geeft. Het is van vitaal belang dat er sprake is van dezelfde bloedgroep en dat elk orgaan weet hoe het de benodigde zuurstof, voedingsstoffen en hormonen uit het bloed tot zich neemt. Geen orgaan kan functioneren als er één onderdeel ontbreekt. Het organisme kan zelfs bezwijken door het disfunctioneren van één orgaan. Het is voor het welbevinden van het totale organisme van belang dat alles en iedereen meedoet en dat er geen belemmeringen worden opgeworpen voor een vrije doorstroming van het bloed. Want de voedingsstoffen moeten erin en de afvalstoffen eruit. Het organisme moet z’n aandacht en energie naar buiten kunnen richten, in plaats van afgeleid te zijn door intern disfunctioneren. Datzelfde geldt voor het Stelsel van basisregistraties: elke belemmering voor informatie-uitwisseling moet geëlimineerd worden, zodat de energie naar de samenleving, naar de economie kan uitgaan!

- 12 -

principiële beslissingen. En dat leidt tot wildgroei. Het gebruik van huidige en toekomstige basisregistraties door overheidsorganisaties is weliswaar bij wet verplicht en reeds in een eerder stadium is afgesproken dat overheidsorganisaties elkaar hiervoor geen rekeningen sturen, maar op een andere wijze tot verdeling van de kosten komen. Dit wordt in de documenten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) over de basisregistraties ‘budgetfinanciering’ genoemd (een begrip dat op dit moment overigens wel door de diverse registratiehouders op verschillende wijzen wordt ingevuld). Historisch exemplarisch overzicht van beleidsuitlatingen over ‘financiering Basisregistraties’ Het onderwerp financiering is reeds bij het scheppen van de eerste conceptuele contouren van Basisregistraties geagendeerd, en is vervolgens in diverse beleidsstukken aangehaald. Hieronder een (niet noodzakelijk volledige) anthologie. 31 mei 2001 – Advies Commissie Barten inzake kosten van authentieke registraties “Al met al hebben de ervaringen met de financiering van bestaande (voorlopers van) authentieke registraties geleerd, dat het bekostigingsvraagstuk een weerbarstig vraagstuk is en dat het ontbreken van een algemeen beleid dienaangaande een belangrijke blokkade kan vormen om het beleid achter Stroomlijning Basisgegevens goed en op tempo van de grond te laten komen.” (…) “Bij de dienstverlening van een authentieke registratie aan (andere) overheidsdiensten zou naar de mening van de commissie overwogen moeten worden, om deze als het maar even kan via een bestaand stelsel te verrekenen (bijvoorbeeld via het gemeentefonds). Maximale administratieve vereenvoudiging heeft de voorkeur, omdat daarmee allerlei aparte stelsels van binnen de overheid verzonden facturen en een daarbij behorend incasso apparaat vermeden worden.” 10 juli 2002 - Kosten-batenanalyse van een stelsel van basisregistraties, Bureau ECORYS-NEI “De kosten en baten van registraties zijn niet gelijkelijk verdeeld over alle betrokken partijen. Een (politiek) eindverantwoordelijke dient te zorgen voor een algemeen beleid inzake de financiering.” 9 Augustus 2002, Financiering van de exploitatie, Handreiking #6, Xander van der Linde “Het kan uiteraard zo zijn dat de (gedelegeerde) belangen van meerdere departementen aan de orde zijn. In dat geval zijn er als het ware meerdere departementen als opdrachtgever bij betrokken. Zij moeten de kosten [van gebruik van de basisregistraties] verdelen. Over deze verdeling zal een verdeelsleutel afgesproken moeten worden. Het maken van dergelijke afspraken kan erg lastig zijn. Soms bestaan al afspraken, zoals het uitwisselen van data voor data met gesloten beurs. Maar het advies is om toch tot zakelijke afspraken te komen. Als op enig moment de samenwerking wat stroever verloopt, kan de voorheen gemakkelijke samenwerking ontaarden in een emotionele discussie, waarbij allerlei oneigenlijke en niet-rationele argumenten de boventoon kunnen voeren.” 10 september 2006 - Bekostiging exploitatie basisvoorzieningen e-overheid (BZK/DGMOS/DIIOS) “Advies: bevestig op politiek niveau het belang van de principes van bekostiging van de basisvoorzieningen e-overheid en laat op basis daarvan politieke besluitvorming voorbereiden met betrekking tot (wijziging van) de financiering van genoemde voorzieningen volgens de lijnen die de voorkeur hebben van de betrokken partijen.” 17 november 2006 – Besluit Ministerraad “Budgetfinanciering voor de GBA wordt ingevoerd per 2007.” 18 June 2007 OECD e-Government Studies Netherlands “The lack of common funding principles for key e-government components benefiting multiple or all parts of the public sector (e.g. common public sector key registers or e-authentication), does not effectively assure funding for more user-focused services.” 10 maart 2010 – Visie op het stelsel van basisregistraties “Zowel de financiering van het gebruik als de (door)ontwikkeling van het stelsel is een voortdurend punt van aandacht.” 10 februari 2011 – Jaarplan Programmaraad Stelsel van Basisregistraties “Ten aanzien van gebruik geldt het uitgangspunt dat binnen de overheid geen tarieven in rekening worden gebracht voor het gebruik van basisregistraties. (…) Achterliggende gedachte hierbij is tarifering oneigenlijk is omdat dat het gebruik verplicht is en gestimuleerd moet worden. Daarnaast zou interne tarifering kunnen leiden tot het gebruik van andere gegevensbronnen of opnieuw bevragen van burgers en bedrijven hetgeen juist niet de bedoeling is. Tenslotte creëert tarifering van al het gebruik van de verschillende basisregistraties naar de honderden overheidsorganisaties en bestuursorganen aanzienlijke kosten zonder toegevoegde waarde. Het concept van wat wel “budgetfinanciering” wordt genoemd c.q. de financiering van het gebruik van basisregistraties, is nog niet voldragen en overal gerealiseerd.”

- 13 -

Niets doen is geen optie Wanneer de financiering van de afzonderlijke basisregistraties en de gemeenschappelijke voorzieningen niet op een eenvoudige en duidelijke manier wordt geregeld, dan heeft dat inderdaad grote gevolgen voor de realisatie van de beleidsambities. Het ontwikkelingsproces stokt, basisregistratiehouders zullen doorgaan met het ontwikkelen van eigen financieringsarrangementen op basis van hun eigen bedrijfseconomische afwegingen zonder rekening te houden met de belangen van het stelsel als geheel en de regierol van BZK komt verder onder druk te staan. Bovendien worden dan de perverse prikkels in het Stelsel niet geëlimineerd: op dit moment ervaren diverse partijen bijvoorbeeld negatieve financiële prikkels bij het aanleveren of verwerken van mutaties. Dit komt de kwaliteit, en daarmee het gebruik, van de registers niet ten goede. Ook het rekenen van tarieven aan gebruikers, waar dat onzinnig is, belemmert het gebruik. Tenslotte zal het Stelsel haar kwetsbaarheden ten aanzien van conjuncturele ontwikkelingen (vgl. vermogenspositie van het Kadaster tijdens de dip in de woningmarkt) blijven behouden, terwijl die vrij eenvoudig zijn weg te nemen.

1.2 Vraagstelling De Programmaraad heeft daarom een klein team verzocht een advies uit te brengen dat een fundamentele basis biedt voor de te nemen politiekbestuurlijke beslissingen omtrent de financiering van het Stelsel, inclusief de gemeenschappelijke voorzieningen (zie tekstbox ‘semantiek’ hiernaast), zodanig dat de betrokken partijen tot 1 januari 2015 nog alle tijd hebben om hun structuur en verdienmodel te ontwikkelen richting het voorgestelde eindbeeld.

Semantiek In dit rapport wordt met het Stelsel steeds bedoeld de verzameling basisregistraties en de vier ‘digivoorzieningen’ (Digikoppeling, Digimelding, Digilevering, Diginetwerk), alsmede de Stelselcatalogus. Bijlage 2 bevat een overzicht van de meest gebruikte begrippen en de betekenis die daaraan in dit rapport wordt gegeven (waarbij zo veel mogelijk aansluiting is gezocht bij bestaande en geaccepteerde definities uit gezaghebbende bronnen, zoals het Stelselhandboek).

De Programmaraad vraagt om een rapport, waarin de volgende aspecten beschreven worden: • het huidige financieringsarrangement voor ontwikkeling, implementatie en beheer, voor een zestal basisregistraties en de 4 voorzieningen; • de wijze waarop de betreffende registratiehouder de financiering van het gebruik binnen de overheid vorm geeft; • de mogelijke scenario’s, vanuit het oogpunt van de gebruikers, die kunnen bijdragen aan meer samenhang in financiering voor gebruik, geredeneerd vanuit het perspectief van een compacte en efficiënte overheid. Conform de vraagstelling heeft het adviesteam zich in eerste instantie gericht op de volgende zes basisregistraties: • Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) • Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) • Nieuw Handelsregister (NHR) • Basisregistratie Kadaster (BK) • Basisregistratie Topografie (BT) • Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT, in ontwikkeling) - 14 -

Voorts is gevraagd in te gaan op de financiering van de volgende gemeenschappelijke voorzieningen: • Digikoppeling • Digimelding • Digilevering • Diginetwerk Het adviesteam gaat er hierbij vanuit dat wat goed is voor de gezamenlijke basisregistraties a priori ook geldt voor de voorzieningen: de financiering van de voorzieningen wordt dus niet apart behandeld, maar loopt mee met het Stelsel. Tenslotte is in de analyse en de aanbevelingen ook de expansie van het Stelsel meegenomen (zie onder meer paragraaf 1.4).

1.3 Basismodel: Wie van de drie? Kernvraag van dit rapport is: wie gaat betalen voor de basale informatie die nodig is om onze samenleving goed te laten functioneren? En welke (financiële) prikkels ervaren de verschillende partijen die bij het stelsel van basisregistraties betrokken zijn? In dit advies onderscheiden wij drie groepen potentiële betalers: • de gebruikers van de informatie • de leveranciers van de informatie • de overheid Men kan de vraag dus ook zo formuleren: is het beter om de data uit basisregistraties tegen marginale kosten, dat wil zeggen de meerkosten van één extra verstrekking aan een gebruiker, beschikbaar te stellen en het bestaan van de registraties te financieren uit de algemene middelen van de overheid en/of uit bijdragen van degenen die de data aanleveren en actueel houden? Of is het beter om de data te zien als output die volledig uit tarieven voor gebruik kan worden gefinancierd? Of meer politiek: is het registreren en de beschikbaarstelling van informatie een instrument van de overheid om een basisinfrastructuur te creëren voor een krachtige economie en horen de kosten voor de uitvoering van deze publieke taak derhalve primair uit belastingen te worden gefinancierd? Of is de overheid primair producent van goederen en diensten die een waarde vertegenwoordigen in het economisch verkeer en daarom zoveel als mogelijk vermarkt moeten worden? Om deze vragen in de volgende paragrafen af te pellen zullen we steeds een eenvoudig plaatje gebruiken, zoals weergegeven in figuur 1a.

- 15 -

Figuur 1a - Stroomschema aangrijpingspunten voor financiering

In bovenstaande figuur gaat de informatiestroom (paars) van links naar rechts. Links komt de informatie als ruwe data bij de basisregistratie binnen. Voor het gemak onderscheiden we daarbij twee stromen: de initiële registratie van data, zoals het registreren van een kenteken of een geboorte, en de terugmeldingen door partijen die constateren dat reeds geregistreerde data onjuist zijn. In dit rapport bezien we de pro’s en contra’s van het genereren van financiering uit het opleggen van een heffing of retributie bij beide input-stromen, zoals weergegeven met de twee gele pijlen. Voorts is aan de rechterzijde van de figuur zichtbaar dat de informatie vanuit de basisregistratie verstrekt wordt aan opnieuw twee soorten partijen: overheidspartijen en niet-overheidspartijen. De rode pijlen staan voor de inkomstenstroom die wordt gegenereerd ingeval voor deze verstrekkingen een tarief wordt gevraagd. Ook ten aanzien van deze output-stromen zullen we zin en onzin van het beprijzen bezien. In de derde plaats is het denkbaar dat de basisregistraties regelrecht uit de staatskas, uit belastinggeld worden gefinancierd (de groene pijl), als waren de registratiehouders ambtelijke organisaties met een hele basale publieke taak. In dit rapport wordt regelmatig teruggegrepen op bovenstaande figuur bij het beschrijven van de huidige financieringsarrangementen en bij het samenvatten van de scenario’s, steeds herkenbaar aan de paragraaftitel ‘ingrediënten van het advies’. Daarbij wordt in figuur aangegeven welke financieringsstromen wel en welke niet aansluiten bij de afwegingselementen die in de daaraan voorafgaande paragrafen zijn behandeld.

1.4 Aanpak en leeswijzer Omdat het Stelsel van basisregistraties uiterlijk 1 januari 2015 voor alle gebruikers als één geheel moet functioneren, heeft het adviesteam zich gericht op het functioneren van het stelsel van basisregistraties als geheel en dus niet op allerlei mogelijke alternatieve financieringsarrangementen per registratie. Daarbij heeft zij getracht een visie neer te leggen die niet alleen op de huidige basisregistraties, maar evengoed op toekomstige basisregistraties van toepassing is. Ofwel: we willen een duurzame oplossing beschrijven, die robuust is in de tijd en ongevoelig is voor technologische

- 16 -

ontwikkelingen. Voorts heeft het adviesteam geprobeerd alle relevante invalshoeken bij het vraagstuk te betrekken met een heel multidisciplinaire conclusie als gevolg. Uitbreiding scope van onderzoek Voorts heeft het adviesteam gemeend haar opdracht uit te moeten breiden naar ieder gebruik, inclusief hergebruik door partijen buiten de overheid en zonder (wettelijke) publieke taak. Dit in de eerste plaats omdat voor een aantal basisregistraties, waaronder NHR en Kadaster, geldt dat de financiering van de publieke activiteiten voor een aanzienlijk deel plaatsvindt vanuit de inkomsten uit de verstrekkingen naar partijen buiten de overheid. Zo wordt 50-60% van de kosten voor het NHR gedekt door opbrengsten uit verstrekkingen, waarbij slechts een fractie afkomstig is van overheidspartijen. Ditzelfde gaat op voor het gebruik van het Kadaster. Nu nieuwe beleidsinitiatieven, zoals de inwerkingtreding van de Wet Markt en Overheid en op handen zijnde nieuwe Europese regelgeving over tarifering van hergebruik van overheidsinformatie, deze inkomstenstromen naar verwachting zullen gaan indammen, is het noodzakelijk het vraagstuk uit te breiden met de inkomsten uit verstrekkingen aan derden buiten de overheid. In de tweede plaats ontstaat door het uitbreiden van het vraagstuk naar privaat gebruik van de basisinformatie een veel completer beeld van de potentieel positieve (welvaartseconomische) effecten van de ontwikkeling van het Stelsel. Immers, door ook het gebruik buiten de overheid mee te nemen, worden baten (en minieme lasten) zichtbaar die mee moeten wegen bij het nemen van de bestuurlijke beslissing omtrent het financieringsarrangement. Anders gezegd, zou men privaat gebruik van basisregistraties niet meenemen bij het beslissen over het financieringsarrangement van het Stelsel, dan neemt men een beslissing op basis van een onvolledig beeld. In de derde plaats draagt de politieke appreciatie van recente ontwikkelingen in de informatietechnologie zelf, zoals de omarming van de Open Data beweging1, er aan bij dat het publiek gebruik van basisregistraties niet meer geïsoleerd bezien kan worden. Leeswijzer: opdeling van analyse in domeinen Om deze hele keten van voortbrenging van ruwe data tot heel (privaat) hergebruik van informatie goed te kunnen doorgronden en om de redeneerlijn eenvoudig te houden, heeft het adviesteam ervoor gekozen om de informatiestroom op te delen in enkele domeinen (zie onderstaande figuur). Dat biedt tevens gelegenheid om per domein de relevante ontwikkelingen en kaders goed te onderscheiden. Zij bepalen immers het speelveld waarbinnen de scenario’s zich moeten bewegen. Zo levert elk domein eigen argumenten op in de zoektocht naar een eenvoudig en solide financieringsmodel. Deze domeinen zijn dan ook te beschouwen als concentrische schillen: telkens wanneer je een domein hebt verkend, ontdek je dat de wereld groter is en dat op een hoger beschouwingsniveau zich nieuwe argumenten aandienen.

1

KST 32802, nr.2, Brief Tweede Kamer van minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dd 30 mei 2011

- 17 -

Figuur 1b - Indeling informatiestroom in domeinen

Het eerste domein, linksonder, is het Stelsel van basisregistraties zelf. Ten aanzien van dit domein is heel veel geschreven. In het i-NUP2, de aanbiedingsbrief overheidsbrede implementatieagenda voor dienstverlening en e-overheid, komen vrijwel alle ambities samen. Dat document wordt daarom in hoofdstuk 2 van dit rapport gebruikt om voor het Stelsel, in splendid isolation, de gewenste incentives te identificeren, die bijdragen aan een goede werking van het stelsel. Het tweede domein gaat over de gehele overheid, maar nog niet de partijen daarbuiten. Er zijn ook, of misschien wel juist, buiten de registratiehouders zelf allerlei overheidspartijen die bij de uitoefening van hun publieke taak gebruik (zouden) moeten of willen maken van de basisinformatie. Om ten aanzien van dit informatieverkeer de gewenste prikkels te identificeren, behandelen we twee invalshoeken: een institutionele en een economische. In de eerste plaats benaderen we het vraagstuk institutioneel: welke ideeën ten aanzien van de inrichting en het functioneren van de overheid als informatieverwerkende industrie zijn leidend in onze zoektocht. We kijken naar de politieke uitgangspunten voor een goed functionerende overheid, net zoals we in het eerste domein keken naar een goed functioneren van het Stelsel. Vanzelfsprekend doemen hierbij verschillende politieke scholen op die hun eigen principes formuleren ten aanzien van de kerntaak en grenzen van de overheid. Ook kijken we naar de financiële spelregels die het kabinet verbindt aan haar ambities. In hoofdstuk 3 wordt gepoogd om op basis van deze inzichten, de ambities van het huidige kabinet aangaande een compacte Rijksdienst en de vigerende regelgeving ten aanzien van financiering van overheidsactiviteiten tot principes te komen die richting geven aan het financieringsvraagstuk voor het Stelsel van basisregistraties.

2

Zie: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/rapporten/2011/05/30/overheidsbredeimplementatieagenda-voor-dienstverlening-en-e-overheid/bijlage-1-i-nup.pdf

- 18 -

In de tweede plaats benaderen we het tweede domein economisch: wat brengt de overheid als informatieverwerkende industrie dan precies voort? Wat is het economische karakter van informatie en wat betekent dat voor de financiering van het Stelsel? Hiervoor wordt met name gebruik gemaakt van het werk van Pollock3. In hoofdstuk 4 wordt de economie van informatie uitvoerig beschreven aan de hand van de consequenties van de financieringsstructuur van het Stelsel van basisregistraties voor de maatschappelijke welvaart. Daarmee heeft deze invalshoek direct ook grote waarde voor het derde domein: de gehele samenleving, de hele informatiemarkt, aangeduid met ‘burgers & bedrijven’. De overheid genereert de basisinformatie namelijk niet louter voor zichzelf, maar wil juist dat het gebruik ervan zo breed mogelijk wordt en dat het Stelsel van basisregistraties een basis biedt voor een gezonde economie. In dit domein, dat wordt beschreven in hoofdstuk 5, worden de Wet Markt & Overheid, de Richtlijn Hergebruik, de Digitale Agenda en de Kamerbrief over Open Data behandeld. Ook deze documenten bieden aanknopingspunten voor het identificeren van gewenste financiële prikkels en dus voor uitspraken over de wenselijkheid van de verschillende financieringsalternatieven. De beschrijving van de drie domeinen mondt telkens uit in aanpassing van figuur 1a. Deze figuren geven weer welke denkbare financieringsstromen overblijven na het als onwenselijk of onlogisch aanmerken van alle stromen die perverse prikkels opleveren. Wanneer men deze inzichten aggregeert, wordt zichtbaar welke verschuiving in financieringsstromen wenselijk is. Verlegt men echter een financiële relatie, dan verlegt men een sturingsinstrument. Het is derhalve onontkoombaar om in hoofdstuk 6 kort stil te staan bij de vraag hoe de bestaande sturingsrelaties ten aanzien van de diverse actoren in het Stelsel door een verschuiving van financieringsstromen worden geraakt en of er flankerende afspraken nodig zijn om een evenwichtige governancestructuur te borgen. Dit hoofdstuk is feitelijk een omdraaiing van de analyse: in de eerste hoofdstukken ontlenen we wenselijke incentives aan de huidige beleidsambities en aan welvaartseconomische inzichten om daarmee tot een selectie van financieringsstromen te komen; in hoofdstuk 6 kijken we welke incentives uitgaan van de overgebleven financieringsstromen om te identificeren of er nog dilemma’s overblijven. Hoofdstuk 7 beschrijft de huidige situatie ten aanzien van de financiering van de basisregisters en de voorzieningen en de afspraken die daarover binnen het Stelsel al zijn gemaakt. In dit hoofdstuk wordt voorts een mogelijk pad geschetst om vanuit die huidige situatie te groeien naar het eindbeeld dat ontstaat op basis van de voorgaande hoofdstukken. De hoofdstukken 2 tot en met 6 sluiten allemaal af met een paragraaf ‘Ingrediënten voor het advies’. Op basis van deze paragrafen brengt hoofdstuk 8 alle inzichten uit de voorgaande hoofdstukken bijeen in een aantal conclusies en aanbevelingen. Figuur 1c - Leeswijzer

3

Pollock, R. (2009), The Economics of Public Sector Information, University of Cambridge Working Papers in Economics, number 0920

- 19 -

Snelle route De lezer die de beschrijvende hoofdstukken 2 tot en met 6 te lang of te technisch van aard vindt, wordt aanbevolen om naast het lezen van de Samenvatting direct naar de paragrafen ‘Ingrediënten voor het advies’ en het hoofdstuk ‘Conclusies en aanbevelingen’ te gaan. Geraadpleegde bronnen en afstemming Het advies in dit rapport is tot stand gekomen op basis van een aantal interviews met belanghebbenden bij de financiering van het Stelsel en op basis van inzichten verkregen uit bestudering van bestaande beleidsstukken en recente studies naar bekostigingsmodellen van overheidsinformatie (zie bijlage 2 voor een overzicht van de voornaamste geraadpleegde bronnen). Het team heeft niet alle rekenmodellen zelf opnieuw opgebouwd of met data uit de Nederlandse situatie doorgerekend, omdat dit geen toegevoegde waarde biedt. Kern blijft de kwalitatieve redenering. Voor zover er in dat hoofdstuk cijfers zijn opgenomen, zijn deze afkomstig uit publieke bronnen van de actoren binnen het Stelsel. Uiteraard bevat dit advies de inzichten en opvattingen van het adviesteam. Deze vallen niet noodzakelijkerwijs samen met de standpunten van de opdrachtgever en/of geïnterviewden. Het adviesteam heeft de Programmaraad medio juni 2011 op hoofdlijnen geïnformeerd over haar vorderingen en een conceptversie van haar rapport medio juli ter afstemming voorgelegd aan de geïnterviewden. De ontvangen respons is zoveel als mogelijk verwerkt. Dit eindrapport is op 30 augustus opgeleverd en aangeboden aan de voorzitter van de Programmaraad.

- 20 -

2.

Het eerste domein - Stelsel van Basisregistraties

Het antwoord op de vraag naar een eenvoudige en solide financiering van het Stelsel van basisregistraties dient in de eerste plaats aan te sluiten bij de doelstellingen van het Stelsel zelf. In dit hoofdstuk wegen we de verschillende financieringsopties af tegen de doelstellingen van het Stelsel. We doen dit in isolatie, dat wil zeggen: geabstraheerd van enige andere beleidsambities, zoals ‘een compacte overheid’ of ‘een breed gebruik van overheidsgegevens ter stimulering van de economie en bevordering van de welvaart’. Die ambities komen in de volgende hoofdstukken aan de orde. Met andere woorden: stel nu dat we ideaaltypisch de financiering van het Stelsel zouden mogen ontwerpen, waar zouden we dan op uitkomen, denkend vanuit het goed functioneren van het Stelsel? Welke incentives zijn dan wenselijk en welke pervers? De verschillende aangrijpingspunten voor financiering zullen we confronteren met deze incentives. Daaruit vloeit een eerste schifting van financieringsaleternatieven voort.

2.1 Doelstellingen van het Stelsel In het i-NUP worden de doelstellingen van voor dienstverlening en e-overheid als volgt in zes punten verwoord: • de vraag van burgers, bedrijven en instellingen staat centraal; • burgers, bedrijven en instellingen moeten hun zaken snel en zeker kunnen regelen; • de overheid valt burgers, bedrijven en instellingen niet lastig met de verschillen tussen hun organisaties, maar opereert als één overheid; • de overheid stelt geen overbodige vragen. Informatie die in basisregistraties is opgenomen en informatie die binnen de eigen organisatie beschikbaar is, wordt niet nogmaals gevraagd; • de overheid is transparant en aanspreekbaar; • de overheid richt de dienstverlening zo efficiënt mogelijk in, met inachtneming van de behoeften van burgers, bedrijven en instellingen. In de uitwerking van deze uitgangspunten in het i-NUP is onder meer te lezen: “…Wij werken oplossingsgericht en sluiten aan bij de behoeften van burgers en de eigen processen en systemen van bedrijven en instellingen… Wij zorgen ervoor dat burgers, bedrijven en instellingen hun zaken snel en zeker kunnen regelen… Wij geven burgers, bedrijven en instellingen online inzicht in de gegevens die de overheid van hen heeft en bieden hen de mogelijkheid een verzoek te doen om deze gegevens te laten wijzigen als ze onjuist zijn… Wij bieden burgers, bedrijven en instellingen de mogelijkheid om hun transacties met de overheid online aan te gaan en de voortgang daarvan te volgen… Wij zorgen ervoor dat burgers, bedrijven en instellingen 24/7 via internet informatie kunnen opvragen, vragen kunnen stellen, statusinformatie kunnen inzien, aanvragen kunnen indienen en hun persoonlijke gegevens kunnen inzien… Wij vallen burgers, bedrijven en instellingen niet lastig met de verschillen tussen onze organisaties: wij opereren als één overheid… Gegevens die in basisregistraties zijn opgenomen en informatie die binnen onze eigen organisatie beschikbaar is vragen wij niet nogmaals… Wij stellen openbare overheidsinformatie actief online beschikbaar, zodat derden deze informatie kunnen hergebruiken of eenvoudig kunnen integreren in hun eigen informatie of diensten...” - 21 -

Het Stelsel van basisregistraties heeft dus het doel om een basis te bieden voor één overheid, die de behoeften van burgers en bedrijven centraal stelt, efficiënt, snel en zeker respons geeft op deze behoeften, daarvoor geen onnodige vragen stelt en die transparant en aanspreekbaar is op haar eigen functioneren. De incentives binnen het Stelsel dienen dus gericht te zijn op het wegnemen van drempels voor het delen van informatie binnen de overheid, op het wegnemen van drempels voor het gebruik buiten de overheid, dus voor informatieverstrekking aan burgers en bedrijven, en op het opereren als één overheid.

2.2 Gewenste prikkels voor het delen van informatie Welke prikkels passen goed bij het streven naar het wegnemen van drempels voor het delen van informatie binnen de overheid? En hoe draagt de prikkelstrucuur er aan bij dat de overheid meer één overheid wordt op het moment dat zij informatie deelt met burgers en bedrijven? Maar ook: welke prikkels zijn pervers, in die zin dat ze de realisatie van de gestelde ambities in gevaar brengen? Wij hanteren hierbij overigens het uitgangspunt dat wat goed is voor het Stelsel van basisregistraties a priori ook geldt voor de voorzieningen. Kwaliteit vraagt om beloning van verbetering Grootschalig gebruik van de basisinformatie vindt alleen plaats als de kwaliteit van de registraties op orde is. Voor het realiseren van kwalitatief goede registraties moeten de leveranciers van informatie - of het nu voor het eerst op te nemen informatie dan wel een verbetering van reeds opgenomen data betreft, dat maakt geen verschil - geprikkeld worden snel en accuraat aan te leveren. Je zou haast zeggen: ieder die een bijdrage levert aan de kwaliteit van de registraties dient daarvoor te worden beloond. Een zuiniger benadering is: niemand mag negatief geprikkeld worden in het streven bij te dragen aan de kwaliteit van het Stelsel. Dat betekent dat men geen heffingen moet willen opleggen voor terugmeldingen. Deze tasten immers het zelfreinigend vermogen en daarmee de kwaliteit van het Stelsel aan. De optie van financiering uit terugmeldingen komt hiermee te vervallen. Voor initiële registraties zou hetzelfde kunnen worden betoogd, maar daarover in paragraaf 3.5. Een Stelsel in ontwikkeling kijkt naar meer dan alleen de huidige klanten Door het creëren van een Stelsel ontstaat een flexibiliteit die veel meerwaarde kan bieden. Zo kan het opschalen van een basisregistratie dienstbaar zijn aan het functioneren van de gehele overheid, niet slechts aan haar eigen relaties. Een voorbeeld: stel dat in de GBA emailadressen van burgers worden geregistreerd, dan is het heel wel mogelijk dat de huidige afnemers van informatie van de GBA daar weinig meerwaarde aan toekennen. Echter, elders binnen de overheid - op welk bestuursniveau ook - zouden andere actoren door een dergelijke waardetoevoeging tot een andere businesscase kunnen komen en vanaf dat moment graag gegevens van de GBA willen afnemen. De mogelijkheid tot het benutten van zulk potentieel vraagt om een financieringsmodel, waarbij registratiehouders niet slechts de belangen en behoeften van de huidige gebruikers in ogenschouw nemen, maar primair handelen vanuit de optiek van het totale Stelsel. Wanneer het financieringsmodel is gebaseerd op het rekenen van tarieven voor verstrekte informatie, is het goed mogelijk dat de deelbelangen van de huidige gebruikers van de GBA niet optellen tot het investeringsbedrag dat benodigd is een extra faciliteit te scheppen. Het is zeer wel mogelijk dat registerhouders dan nog steeds bereid zijn bij te dragen aan gemeenschappelijke voorzieningen of - 22 -

aan meerwaarde voor anderen dan hun huidige afnemers, maar dat geschiedt dan voornamelijk op basis van goede wil. Het rekenen van tarieven levert hen in ieder geval niet automatisch de juiste prikkels op belemmert zo de uitbouw, de flexibiliteit en de netwerkeffecten van het Stelsel. Het wezen van een Stelsel vereist daarom dat niet op ‘locaal’ niveau, maar op stelselniveau naar de gewenste investeringen en dus ook de daarvoor benodigde financieringsstructuur gekeken moet worden, omdat de rationaliteit daarvan zich aan het locale niveau onttrokken heeft. Doet men niet, dan loopt het Stelsel het risico beroofd te worden van haar potentieel en innovatieve kracht. Snelheid en integraliteit vragen om simpele financiering op kostenbasis Hoe meer de basisregistraties en voorzieningen samen één Stelsel zullen worden, des te meer zullen de scheidslijnen tussen de registraties als afzonderlijke bedrijfsmatige eenheden met zeer scherp te onderscheiden producten vervallen. De afnemers zullen veelal immers gegevens uit verschillende registraties tegelijk willen gebruiken. Dit is niet in de eerste plaats een probleem, bijvoorbeeld voor het verknopen van de techniek of het ontwarren van wie er precies welke waarde heeft geleverd. Nee, het is primair een succes van het Stelsel. Het is expliciet de bedoeling dat de informatie zo breed en integraal mogelijk wordt gebruikt. Dit vraagt om een financieringsmodel dat geen belemmering vormt voor geaggregeerde of sterk geïntegreerde informatiebehoeften. Het berekenen van tarieven voor gebruik van de verschillende basisregistraties past daar niet bij, want zo’n figuur leidt snel tot een zeer gecompliceerde kostenverrekeningsboom, die bovendien ook nog eens frequent aangepast zal moeten worden wanneer het gebruik meer en meer toeneemt. Ambities als ‘slechts één keer uitvragen’ en ‘24/7 online inzicht’ vragen om een benadering die snelheid en integraliteit bevorderen. Dan ligt financiering op kostenbasis uit de algemene middelen, bijvoorbeeld via de departementale begroting van de eigenaar/toezichthouder van de registratiehouder, veel meer voor de hand dan het rekenen van tarieven voor verstrekkingen. Dit geldt te meer voor de informatie-uitwisseling binnen de overheid, die voor 100% bestaat uit het heen en weer schuiven van belastinggeld. Grootschalig gebruik leidt tot hogere transactiekosten bij tarifering Naast de effectiviteit van het Stelsel telt ook de efficiency van het Stelsel. Voor de keuze uit de financieringsmodaliteiten is ook de prijs van het financieringssysteem relevant. Zo leidt het rekenen van tarieven voor het gebruik van informatie, zelfs wanneer men de scope beperkt tot de informatieuitwisseling binnen de overheid, tot een enorme interne facturenfabriek en tot aanzienlijke transactiekosten: er moet onderhandeld worden over prijzen, deze moeten in gebruiksovereenkomsten worden vastgelegd, het gebruik moet precies worden bijgehouden, vervolgens moeten voor dat gebruik rekeningen worden verstuurd die weer betaald moeten worden en - uiteraard - moet er op al deze uitvoering toezicht en controle worden uitgevoerd. Nu is het Stelsel juist gericht op grootschalig gebruik. Zodra dit optreedt, zullen de transactiekosten dus stijgen met alle consequenties van dien (administratieve lasten omhoog en remmen van gebruik). Het is derhalve de vraag of op enig moment de baten van precieze allocatie van de gebruikerslasten, zeker binnen overheid, nog opwegen tegen de lasten daarvan. Vaststaat dat er een omslagpunt is. Zeker waar sprake is van informatietransacties binnen de overheid strekt het derhalve tot aanbeveling om het rekenen van tarieven waar mogelijk te voorkomen en op kostenbasis de uitvoering te financieren. De besparing die daaruit voortvloeit kan aanzienlijk zijn, maar vraagt wel inzage in de administraties van alle registratiehouders. - 23 -

Het tariefmodel verliest zijn rationaliteit door technologische ontwikkeling De afname van de distributiekosten wijst dezelfde kant op. Door doorgaande digitalisering en toename van informatie-uitwisseling binnen het Stelsel verandert de verhouding tussen de kosten voor het bijhouden van de registraties en de distributiekosten. Waar in het verleden aparte infrastructuren voor datatransport bekostigd moesten worden, zoals het Gemnet voor de GBA, zijn de kosten voor distributie nu slechts een fractie daarvan. Hiermee verdwijnt de logica gebruikers tarieven in rekening te brengen voor de informatie die aan hen geleverd wordt. Idem wanneer de gebruikersgroep samenvalt met de belastingbetalers Het rekenen van tarieven voor gebruik is ook in ander opzicht in afnemende mate rationeel. Tarifering wordt doorgaans gebaseerd op het profijtbeginsel: degene die gebruik maakt van de (overheids)dienst moet daarvoor betalen en niet alle belastingbetalers4. De logica hiervan neemt toe naarmate de gebruikers een duidelijk af te bakenen groep is, hun belangen helder zijn, deze belangen goed zijn af te bakenen ten opzichte van niet gebruikers en de groep relatief klein is ten opzichte van de gehele populatie belastingbetalers. Kijken we echter naar het doel van het Stelsel en naar de ontwikkeling die het doormaakt, dan zien we dat het Stelsel zich in een andere richting beweegt. Juist het basale karakter van de registraties maakt dat het functioneren van het Stelsel in het belang is van ‘iedereen’ (lees: alle mensen en organisaties die zich in Nederland bevinden. Er zijn belastinggrondslagen die deze belanghebbenden reeds raken. Het is daarom irrationeel (lees: buitengewoon ondoelmatig) om voor een moeilijk uit te splitsen individueel belang bij een werkend Stelsel van basisregistraties een eigen vorm van outputfinanciering in het leven te roepen of te houden. Gebruikers zoeken de goedkoopste oplossing De eenvoud en de lage kosten van het doorleveren van gegevens zullen ertoe leiden dat de gebruiker het loket met de laagste kosten zal zoeken, ongeacht of dat nu binnen of buiten de overheid is. Een voorbeeld: als een adresgegeven bij het NHR gratis beschikbaar komt, zullen afnemers bij voorkeur aldaar dat gegeven ophalen in plaats van bij de BAG. Dit gedrag is nu reeds waarneembaar, waarbij ook veel bronnen buiten de overheid worden gebruikt, zelfs voor de uitoefening van publieke taken. Omdat kopiëren niet moeilijk is en de distributiekosten zo laag zijn, leidt het rekenen van tarieven op verstrekkingen gemakkelijk tot ‘creatief gebruik’: het aanhouden en gebruiken van eigen bestanden in plaats van het gebruik maken van het Stelsel. Deze schaduwadministraties zijn niet alleen duur, maar ondermijnen ook de kwaliteit van de dienstverlening die de e-overheid wil bieden. Men kan uiteraard proberen dit met een wettelijke verplichting tot direct gebruik en met het vestigen van eigendomsrechten op de gegevens tegen te gaan, maar dat neemt de gerichtheid van deze prikkels niet weg. Bovendien vragen dergelijke lapmiddelen om kostbaar toezicht op en handhaving van de naleving. De doelstelling dat de basisinformatie breed gebruikt dient te worden verhoudt zich dus slecht met het rekenen van een prijs voor deze informatie.

4

Voor een mooi overzicht van economische theorieën hierover: K. Nilsen, ‘Economic Theory as it applies to Statistics Canada: a Review of the Literature’, pp. 34-43

- 24 -

2.3 Ingrediënten voor het advies Op basis van de doelstellingen en beoogde werking van het Stelsel is het mogelijk om iets te zeggen over de gewenste incentives en over de financieringsvarianten die daar bij passen: •

•

• • •

•

• •

• •

De financieringsvarianten ‘Registraties’, ‘Terugmeldingen’, ‘Verstrekkingen’ en ‘Algemene middelen’ dienen te worden afgewogen tegen de doelstellingen van het Stelsel: een basis bieden voor één overheid, die de behoeften van burgers en bedrijven centraal stelt, efficiënt, snel en zeker respons geeft op deze behoeften, daarvoor geen onnodige vragen stelt en die transparant en aanspreekbaar is op haar eigen functioneren. De incentives binnen het Stelsel dienen dus gericht te zijn op het wegnemen van drempels voor het delen van informatie binnen de overheid, op het wegnemen van drempels voor het gebruik buiten de overheid en op het opereren als één overheid. Een prikkelsstructuur voor basisregistraties die bijdraagt aan het functioneren van het stelsel geldt a priori ook voor de voorzieningen binnen het Stelsel. Niemand mag negatief geprikkeld worden in het streven bij te dragen aan de kwaliteit van het Stelsel. Heffingen op terugmeldingen zijn contrair aan deze doelstelling. Het grootschalig en geïntegreerd gebruik van alle gegevens binnen het Stelsel vormt het uitgangspunt voor investeringsbeslissingen en financieringsvarianten, niet de bedrijfseconomische afweging van een individuele registratiehouder en de relatie met diens huidige klanten. Centrale voorzieningen of nieuwe ambities die de integraliteit bevorderen dienen daarom ook centraal gefinancierd te worden. Snelheid en integraliteit vragen om eenvoud in de financiering, zonder de ballast van een kostenverrekeningsstructuur. Omdat de financiering vooral belastinggeld betreft, geniet bekostiging van de registeractiviteiten direct uit de Rijksbegroting de voorkeur. Een efficiënt Stelsel heeft een simpele financieringsstructuur. Interne verrekeningen en facturenstromen leiden bij grootschalig gebruik tot enorme transactiekosten. Technologische ontwikkelingen en het gegeven dat alle Nederlanders belanghebbenden zijn van een goed functionerend Stelsel, maken dat het rekenen van tarieven voor gebruik meer en meer haar rationaliteit verliest. De meeste data zijn vrijwel overal goedkoop verkrijgbaar. Drempels voor gebruik jagen potentiële gebruikers naar bronnen die de kwaliteit van de dienstverlening ondermijnen. Kortom: de financieringsstromen ‘Terugmelden’ en ‘Verstrekken’ verhouden zich slecht tot de doelstellingen van het stelsel (zie figuur 2a op de volgende pagina).

- 25 -

Figuur 2a - Stroomschema aangrijpingspunten voor financiering

- 26 -

3.

Het tweede domein - Binnen de spelregels naar een compacte Rijksdienst

Om richtinggevende uitspraken over de financiering van het stelsel van basisregistraties te kunnen doen, is het van belang om de actuele politieke context van het vraagstuk beter te begrijpen. De biotoop van het organisme. Daartoe wordt in dit hoofdstuk geschetst hoe met de inrichting van het Stelsel van basisregistraties een bijdrage kan worden geleverd aan een compacte Rijksdienst. Daaraan vooraf gaat de vraag wat nu precies een compacte overheid inhoud. Op dit punt zijn er diverse scholen te onderscheiden. Dit hoofdstuk probeert zo dicht mogelijk aan te sluiten bij de ideeën van het huidige kabinet over de grenzen van het publieke domein. Voorts schetst dit hoofdstuk hoe vigerende principes over financiering van overheidsactiviteiten richtinggevend kunnen zijn voor de financiering van het Stelsel van basisregistraties. Dit omvat begrotingsregels voor de Rijksbegroting, afspraken aangaande zbo’s en agentschappen en fiscale principes gericht op een goede toepassing van heffingen en retributies. Kortom: met welke overheid hebben wij te maken en welke spelregels horen daarbij?

3.1 Diverse wetenschappelijke scholen Het streven naar een compacte Rijksdienst is niet nieuw. Eén van de aanleidingen voor dit terugkerende streven is gelegen in de verschillende denkbeelden over de kerntaken van de overheid en daarmee ook over de grens tussen het publieke en private domein. Dat is een politiek vraagstuk. Het is niet mogelijk om op basis van wetenschappelijke analyse daarover ultiem uitsluitsel te geven. De uitspraken in dit rapport over de begrenzing van het publieke domein zijn daarmee ook arbitrair, wat niet wil zeggen discutabel. Ten aanzien van de dilemma´s omtrent wat ‘des overheids’ is heeft dit advies daarom primair een agenderende functie. Een en ander neemt niet weg dat het nuttig is om te verkennen welk type afwegingen relevant is voor het maken van keuzes bij die begrenzing. Daarvoor gaan we, als illustratief uitstapje, in vogelvlucht te rade bij twee denkers die zich flink hebben geroerd op het terrein van de public choice, de public finance en de welfare economics. Dit om het discours te proeven tussen verschillende politieke scholen, zonder precies te bestuderen welke wetenschapsfilosofische premissen daaraan ten grondslag liggen. Hiervoor is dankbaar gebruik gemaakt van twee prominente wetenschappers, Musgrave5 en Buchanan6, die beide als representant van een uitgesproken bestuurlijk paradigma kunnen worden beschouwd. Beiden zijn niet eenzaam in hun opvattingen en bevinden zich in goed gezelschap van spraakmakende wetenschappers en politici. In 1998 hebben Musgrave en Buchanan gezamenlijk een reeks seminars verzorgd over de rol van de Staat in regulering van maatschappij en economie7. Zonder hiermee de genuanceerde opstelling van beide sprekers volledig recht te doen kan men stellen dat Musgrave de overheid een actieve rol 5

Musgrave, R.A. en P.B. Musgrave, ‘Public Finance in Theory and Practice’, New York: McGraw-Hill Book e Company, 1984, 4 druk. 6 Buchanan, J.M. en M.R. Flowers, ‘The Public Finance; An Introductory Textbook’, Homewood: R.D. Irwin Inc., e 1975, 4 druk. 7 Buchanan, J.M. en R.A. Musgrave, ‘Public Finance and Public Choice; Two Contrasting Visions of the State’, Cambridge: Massachusetts Institute of Technology Press, 1999.

- 27 -

toebedeelt, uitgaande van de overtuiging dat met sturing en interventie van overheidswege de economie vergaand kan worden beïnvloed en ruimte latend voor een overheid die vanuit paternalistische motieven opereert. Op het gehele spectrum van anarchie tot een totalitaire staat bevindt Buchanan zich ten opzichte van Musgrave duidelijk meer aan eerstgenoemde zijde. Hij prefereert een samenleving waarin de rol van de Staat ernstig wordt beperkt tot haar kerntaak - het voortbrengen van hetgeen wel wenselijk is maar niet vanzelf tot stand komt - om zoveel mogelijk recht te kunnen doen aan de keuzevrijheid van de burger. Bovendien is hij veel minder optimistisch over de mate waarin de economische structuur en ontwikkeling daarvan door overheidsinterventie kan worden beïnvloed. Deze uiteenlopende uitgangspunten vertalen zich in een zeer verschillende waardering van een overheid die in een intensieve relatie met allerlei partijen in de samenleving zelf goederen en diensten voortbrengt. De vraag naar de grenzen van het publieke domein is feitelijk een vraag naar de legitimiteit van overheidsinterventie. Musgrave en Buchanan staan op dit punt lijnrecht tegenover elkaar. Musgrave stelt dat overheden grote invloed hebben op de innovatieve kracht van de markt, op de werkgelegenheid, de economische groei en prijsstabiliteit. Hij schrijft de overheid een coördinerende rol toe in het (her)verdelen van kapitaal over de diverse sectoren in de economie door belastingen, investeringen en subsidies. Musgrave acht het zowel mogelijk als wenselijk de diversificatie van de economie vergaand te beïnvloeden. De idee dat overheden deze invloed hebben, betekent volgens Musgrave dat zij dan ook de verantwoordelijkheid hebben deze mogelijkheid ten gunste van haar onderdanen te gebruiken. Buchanan daarentegen is veel minder optimistisch over deze mogelijkheden en bekritiseert de wenselijkheid van zulke actieve overheidsbemoeienis sterk. Een objectieve overheid bestaat niet, zo luidt zijn stelling, omdat alle handelen - ook dat van de overheid - ten diepste voortkomt uit eigenbelang. Hij noemt iedere interventie in de ‘natuurlijke’ kapitaalstromen van minder naar meer winstgevende economische sectoren een verstoring van de efficiëntie van de markt. Belastingen vertragen het ‘antwoord van de economie’ op dynamische processen en staan kapitaalstromen naar meer kansrijke of winstgevende sectoren in de weg. Buchanan hekelt daarbij in het bijzonder die interventies waarbij de overheid zelf zich als voorbrenger van producten of diensten op de markt begeeft. Hij betwijfelt de effectiviteit van zulke overheidsinterventie en keurt het ten principale af. Daarom ook weigert hij algemene principes voor overheidsbemoeienis in de natuurlijke economische dynamiek te formuleren en beperkt hij zijn wetenschappelijke bespiegelingen tot het duiden van de economische consequenties van democratisch tot stand gekomen besluiten. Ondoelmatigheid en onrechtvaardigheid zijn de kernbegrippen van zijn betoog. Ondoelmatigheid vanwege de beperkte economische rationaliteit van overheden en onrechtvaardigheid vanwege de onderdrukking van minderheden door de (politieke) meerderheid. De verschillende benaderingen beperken zich niet slechts tot de vraag waar de overheid zich mee mag inlaten, maar strekken zich ook uit naar de vraag hoe hetgeen overheden doen bekostigd mag worden. Musgrave staat daarbij toe de collectieve uitgaven zoveel als nodig te laten groeien, mits deze van dekking zijn voorzien en berusten op democratische besluitvorming. Buchanan is daarin veel terughoudender, omdat in de budgettaire besluitvorming niet per definitie de behoeften van alle burgers doorklinken. Musgrave is bovendien veel optimistischer over de mogelijkheid dat de overheid zichzelf beperkt in het betrekken van andere inkomensstromen dan reguliere belastingen - 28 -

bij de budgettaire besluitvorming. Buchanan koestert echter een wantrouwen jegens de zelfbeheersing van overheden daarbij, gestoeld op de gedachte dat ook het gedrag van overheden wordt gedreven door individueel eigenbelang op korte termijn. Buchanan heeft betrekkelijk weinig vertrouwen in de mate waarin politici rekening houden met de belangen van niet in het bestuur vertegenwoordigde groepen uit de samenleving. Musgrave heeft wat dat betreft meer vertrouwen in het empathisch vermogen van de meerderheid op een bepaald moment. Tot zover het illustratieve uitstapje. Het gaat er niet om daaraan direct aanknopingspunten voor een selectie van financieringsstromen voor het Stelsel van basisregistraties te ontlenen. Het geeft slechts aan dat men op goede gronden zeer verschillende keuzen kan maken in het debat over de begrenzing van de publieke taken van de overheid. Belangrijker voor het financieringsvraagstuk is welke ideeën op dit moment leidend zijn voor die begrenzing. Daarover meer in de volgende paragraaf.

3.2 Regeerakkoord & Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst Al in de inleiding van het Regeerakkoord8 van het kabinet Rutte-Verhagen staat: “Dit kabinet gelooft in een overheid die alleen dat doet wat zij moet doen, liefst zo dicht mogelijk bij mensen. Dan kan de overheid weer een bondgenoot worden van burgers. Daarom snijden we in taken en subsidies en vermindert de bestuurlijke drukte door een heldere toedeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Hierdoor kan het aantal politici en ambtenaren fors dalen.” In de bijlagen bij het regeerakkoord is onder de aanduiding ‘krachtige, kleinere en dienstverlenende overheid’ een ombuiging opgenomen van ruim € 6 mld in 2015 en ruim € 6,5 mld structureel. Doel is een overheid die minder belastinggeld kost, die met minder ambtenaren en bestuurders toe kan en die zich richt op haar kerntaken. Met het Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst geeft het kabinet invulling aan deze ambitie9. Uitvoering op afstand opnieuw onder de loep Het realiseren van deze ambitie vraagt om een compacte overheid en dus om een bredere heroriëntatie van het functioneren van de overheid en de taken van de overheid. Dit raakt alle overheidslagen: Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen, inclusief hun uitvoerende diensten en de organisaties die op grotere afstand van de beleidskernen staan. Het uitvoeringsprogramma kent daarom drie ‘programmalijnen’. De derde lijn betreft de clustering van uitvoerings- en toezichtsorganisaties - waartoe ook veel registratiehouders behoren - door onderzoek naar vergaande samenwerking in clusters van organisaties met vergelijkbare processen of doelgroepen, uiteraard onder waarborg van continuïteit van het primair proces. Op deze wijze worden bestaande dubbelingen tussen organisaties weggenomen. Het leidt tot meer eenvoud, kostenreductie én tot een meer integrale dienstverlening. Het kabinet pakt hiermee een oude handschoen op: het gesprek over de vraag welke uitvoering strikt noodzakelijk is voor haar kerntaken of over de vraag hoe dit zo efficiënt mogelijk kan worden 8

Zie: http://www.rijksoverheid.nl/regering/het-kabinet/regeerakkoord Zie: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/jaarplannen/2011/02/14/uitvoeringsprogramma-compacterijksdienst.html 9

- 29 -

georganiseerd. Het gesprek over het bestaansrecht van zbo’s is meermaal eerder gevoerd. Vóór de jaren ’80 ontleenden veel zbo’s hun bestaan aan de toenemende overheidsbemoeienis op diverse terreinen, waarbij bestaande particuliere initiatieven tot overheidstaken werden verheven. Sinds de jaren ‘80 zijn opnieuw grote delen van de Rijksdienst verzelfstandigd en ondergebracht in agentschappen, zelfstandige bestuursorganen, andere rechtspersonen met een wettelijke taak of zelfs volledig private entiteiten. Deze verzelfstandigingen waren vooral ingegeven door het streven naar optische afslanking van de Rijksdienst, zonder dat er gestructureerd werd afgewogen welke vorm van verzelfstandiging het meest passend was. Evenmin was de vraag leidend of het totale proces van de uitvoering van publieke taken (dus Rijksdienst en verzelfstandigde diensten samen) efficiënter was ingericht en dus ook goedkoper voor burgers en bedrijfsleven. De ontstaansreden van zbo’s was dus vooral dat ministers en departementen zich op beleids- en/of kerntaken gingen concentreren en zich juist minder wilden gaan bemoeien met de uitvoering. Sindsdien is daarom discussie ontstaan over de vraag of de groei van het aantal op afstand gestelde instellingen niet af zou doen aan wezenlijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de ministers waaronder ze ressorteren. Gegeven het feit dat de instelling van een zbo op enigerlei wijze afdoet aan onmiddellijke ministeriële verantwoordelijkheden voor specifieke taken, is er in dat kader dus ook in toenemende mate discussie geweest over de vraag op grond van welke motieven en ten aanzien van welk type overheidstaken nu wel of niet tot instelling van een zbo zou moeten worden overgegaan. In de jaren ‘90 is dit vraagstuk door het ministerie van Financiën (Financiën) en BZK opgepakt en hebben zij de agentschapsvariant veel prominenter als alternatief voor zbo’s gepresenteerd10. Aanvankelijk was de inrichting van een zbo immers een mogelijkheid om te ontsnappen aan het voor uitvoeringsorganisaties knellende beheersregime van de rijksdienst, een bestuurlijke oplossing voor in essentie - een beheersprobleem. De wetgever heeft die toevlucht in de instelling van zbo’s in het midden van de jaren ’90 gepareerd door introductie van de figuur van het agentschap in de Comptabiliteitswet, thans de baten-lastendienst. Daarmee kan evenzeer als bij zbo’s een meer flexibele, bedrijfseconomische context worden gecreëerd voor de uitvoering van overheidstaken. Het kappen van alle wildgroei bleek een taai vraagstuk. Een moeizaam gesprek dat moest gaan over motieven en governance, maar expliciet niet over de kwaliteit van het werk dat de bestaande zbo’s verrichten. Juist de mogelijkheid een eigen verantwoordelijkheid te nemen voor de kwaliteit van de verrichte taken heeft vele zbo’s ertoe gebracht de dienstverlening te moderniseren en op de kwaliteit daarvan stelselmatig te sturen. Niettemin bleek het, ondanks de heldere aanbevelingen van de commissie Kohnstamm11 en de commissie Gerritse12, buitengewoon ingewikkeld om met zbo’s en hun bestuurders te komen tot een dialoog over de merites van een positionering dichter bij het Rijk. Zo’n positionering kan de onderlinge samenwerking bevorderen, vergemakkelijkt de regie op gezamenlijke verantwoordelijkheden - zoals de vorming van het Stelsel van basisregistraties - en biedt kansen voor een doelmatiger vermogensbeheer op Rijksniveau. 10

Heroverwegingsrapport ‘Verder bouwen aan beheer’, Ministerie van Financiën, 1991, en ook: Brief Ministers van Financiën en BZK, dd. 25 juni 1992, Tweede Kamer, 1991-1992, 22 300, nr 39 11 Kamerstukken II 2004-2005, 25268, nr. 20 12 Zie: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/rapporten/2007/09/12/rapportage-van-hetbegeleidingsteam-kaderwet-zelfstandige-bestuursorganen-zbo-s/zbosbinnenkaders.pdf

- 30 -

De Kaderwet zbo’s is helder over de instellingsmotieven en over wat er geregeld moet zijn ten aanzien van de bevoegdheidsverdeling tussen de minister en het bestuur van een zbo. Zo dienen bewindspersonen zeggenschap te hebben over begroting, tarieven, jaarverslag en samenstelling van het bestuur. Ondanks de heldere keuzes die vorige kabinetten op dit punt hebben gemaakt, is nog steeds sprake van een situatie waarin meerdere uitvoeringsorganisaties een zeer ruime vrijheid genieten waar het de uitvoering van wettelijke taken betreft. Vraag is of dat ten aanzien van het laten functioneren van het Stelsel van Basisregistraties wenselijk is. Momentum voor nieuwe afspraken met basisregistratiehouders De integrale benadering van dit kabinet met het oog op een compacte Rijksdienst geeft blijk van bewustzijn van de noodzaak tot heroverweging van de historisch gegroeide verhoudingen en omstandigheden en biedt de gelegenheid om ten aanzien van de basisregistraties, welke vrijwel allemaal bij agentschappen of zbo’s zijn ondergebracht, scherpe afspraken te maken over de wijze waarop deze dienen bij te dragen aan een vitale economie. Het is evident dat het vereenvoudigen en uniformeren van de financiering van de basisregistraties en -voorzieningen daar onderdeel van dient uit te maken, evenals de wijze waarop het toezicht op kwaliteit van de uitvoering van deze wettelijke taak wordt georganiseerd.

3.3 Begrotingsregels voor deze kleine, maar krachtige overheid In de voorgaande paragraaf is stilgestaan bij de ambities die het huidige kabinet koestert ten aanzien van de organisatie van de overheid. In hetzelfde kabinet zijn op hoofdlijnen afspraken gemaakt over hoe de activiteiten van de overheid gefinancierd moeten worden. In deze paragraaf verkennen we die ‘spelregels’ en de begrotingssystematiek. Begrotingssystematiek De begrotingen van de overheid worden opgesteld volgens een bepaalde systematiek. Zo gebruikt de rijksoverheid het zogenaamde kas-verplichtingenstelsel. Agentschappen, gemeenten en provincies daarentegen hanteren een baten-lastenstelsel. In het kas-verplichtingenstelsel worden uitgaven en ontvangsten toegerekend aan het tijdvak waarin de feitelijke uitgaven en ontvangsten plaatsvinden. Daarnaast wordt inzicht gegeven in de financiële consequenties van aangegane verplichtingen. Het baten-lastenstelsel is een begrotingsstelsel waarin de uitgaven en ontvangsten worden toegerekend aan het tijdvak waarin het verbruik van goederen en diensten plaatsvindt en de baten ontstaan. Het baten-lastenstelsel is vanuit bedrijfseconomisch oogpunt te prefereren boven het kasverplichtingenstelsel, omdat in dit stelsel bij investeringen de afschrijvingen en exploitatie- en onderhoudskosten beter in de boekhouding verwerkt kunnen worden. Voor de financiering van het Stelsel van de basisregistraties is het relevant rekening te houden met het feit dat binnen het Stelsel beide systemen worden toegepast. Diverse registratiehouders gebruiken het baten-lastenstelsel, terwijl diverse gebruikers, opdrachtgevers en ook BZK als regisseur en politiek verantwoordelijke voor het hele Stelsel het kas-verplichtingenstelsel gebruiken. Het is denkbaar dat er binnen het Stelsel financieringsstromen plaatsvinden vanuit bijvoorbeeld de Rijksbegroting met haar kas-verplichtingenstelsel naar registratiehouders met een batenlastensystematiek. In dat geval is het relevant de spelregels voor beide te kennen. Voorzover - 31 -

activiteiten binnen het Stelsel in een baten-lastensystematiek worden uitgevoerd, gelden de spelregels voor agentschappen en zbo’s. Daar komen we later op terug. Eerst iets over de spelregels voor die delen van het Stelsel die binnen de kas-verplichtingensystematiek vallen. Begrotingsregels Uitgangspunt bij de begrotingsprocessen binnen de Rijskoverheid is het begrotingsbeleid dat in grote lijnen aan het begin van iedere kabinetsperiode wordt afgesproken. Die afspraken zijn opgenomen in het Regeerakkoord. Sinds 1994 staat het uitgavenkader voor de gehele collectieve sector centraal in het begrotingsbeleid. Dit wil zeggen dat de maximale hoogte van de uitgaven van zowel het Rijk, als van de fondsen voor de Sociale Zekerheid en Zorg voor de gehele kabinetsperiode vastliggen. Daarvan afgeleid zijn concrete deelbudgetten waarin is vastgelegd waarop iedere minister ten hoogste kan rekenen. Alle ministers zijn verantwoordelijk voor de opstelling en uitvoering van de begroting van hun ministerie. Spelregels bij het begrotingsproces zijn de zogeheten begrotingsregels. Deze zijn gericht op het handhaven van de uitgavenkaders. De begrotingsregels worden aan het begin van elke kabinetsperiode vastgesteld. De regels zijn bedoeld om een verantwoord financieel beleid te kunnen voeren. Er zijn regels die vooral gericht zijn op het EMU-saldo en de EMU-schuld en er zijn regels die vooral bedoeld zijn om de vakdepartementen te helpen om hun eigen begrotingsverantwoordelijkheid waar te maken. De volgende regels vallen in die laatste categorie en gelden op dit moment: • Een strikte scheiding tussen de inkomsten en de uitgaven: dit betekent dat een meevaller bij de inkomsten niet gebruikt mag worden voor extra uitgaven. Andersom hoeft er niet direct bezuinigd te worden op de uitgaven wanneer er sprake is van een tegenvaller aan de inkomstenkant. • Voor de uitgaven geldt een onderscheid in 3 sectoren: er geldt een onderscheid voor de uitgaven van het Rijk, sociale zekerheid en voor de zorg. Voor elke sector geldt een vastgesteld maximum aan uitgaven: compensatie tussen de afzonderlijke sectoren kan alleen in uitzonderlijke omstandigheden. • Het uitgavenkader voor de sectoren wordt reëel vastgesteld: voor een goede beheersing van de overheidsuitgaven werkt het kabinet met een vooraf afgesproken maximum aan uitgaven: het uitgavenkader. Het uitgavenkader werkt als een plafond waarbinnen de uitgaven en dus het te voeren beleid moeten blijven. Deze afspraken worden gemaakt in reële termen, dus uitgedrukt in euro's van een bepaald jaar. Er wordt daarmee als het ware gecorrigeerd voor inflatie. • Elke sector moet overschrijdingen binnen het betreffende uitgavenkader compenseren: dit betekent dat tegenvallers in een sector binnen dat betreffende uitgavenkader moeten worden opgevangen. • Voor de inkomsten wordt een reëel inkomstenkader vastgesteld en wordt uitgegaan van automatische stabilisatie: doordat meevallers en tegenvallers aan de inkomstenkant in principe ten gunste of ten laste komen van het EMU-saldo spreekt men van automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant. De begroting kan aan de inkomstenkant mee-ademen met de economische ontwikkelingen en er hoeft niet direct actie te worden ondernomen bij een mee- of tegenvaller.

- 32 -

In principe moet iedere minister tegenvallers, overschrijdingen en intensiveringen dus binnen zijn eigen begroting opvangen. Soms zijn daarvoor bezuinigingen elders nodig. Ook alle uitgaven vanuit de Rijksbegroting aan het Stelsel van basisregistraties vallen hieronder. Het is niet mogelijk - en vanuit het streven naar een zo integraal mogelijke jaarlijkse budgettaire besluitvorming ook niet wenselijk - om een deel van de Rijksuitgaven, bijvoorbeeld de uitgaven aan het Stelsel, aan deze regels te onttrekken door oormerking of anderszins. Dit vormt overigens geen belemmering om Stelseluitgaven wel uit de Rijksbegroting te financieren. Er zijn immers veel meer uitgaven met een investeringskarakter die zo worden gefinancierd. De merites van een voorstel tot het doen van extra uitgaven dan wel van een voorstel tot extensivering moeten alleen opwegen tegen alternatieven.

3.4

Ontwikkelingen rond zbo’s en agentschappen

Richtinggevende inzichten voor zbo’s Voor alle zbo’s die deel uitmaken van de rechtspersoon Staat gelden vanzelfsprekend de gewone begrotingsvoorbereiding-, vaststelling- en verantwoordingsprocedures van de Rijksbegroting. Hetzelfde geldt voor de uitgaven aan zbo’s die behoren tot een andere rechtspersoon dan de Staat die op de Rijksbegroting staan. De ontwerpbegrotingen van de budgetgefinancierde zbo’s worden via de beleidsartikelen van de begroting van het verantwoordelijke departement betrokken in de integrale budgettaire afwegingen. De commissie Kohnstamm heeft eerder voorgesteld om de procedure van totstandkoming van begrotingen van tarief- en premiegefinancierde zbo’s hieraan parallel te laten verlopen, zodat de uitgaven van al deze organisaties worden betrokken bij de integrale budgettaire afweging. Dit voorstel - de voorbereiding van de begroting van de zbo’s die ten laste komen van belasting- of premiegeld in te passen in de rijksbegrotingcyclus - heeft het echter tot nog toe niet gehaald. Dat maakt een integrale afweging van uitgaven onmogelijk. Voor Rijksbrede initiatieven, zoals het inrichten van een Stelsel van basisregistraties, kan die integrale afweging wel voordelen hebben, omdat programma’s op een hoger abstractieniveau op een merites worden bezien, ongeacht de vraag welke uitvoeringsinstelling de desbetreffende programma’s uitvoert. Artikel 18 van de Kaderwet verplicht ieder zbo een jaarverslag te maken, dat naar de minister en door de minister naar beide Kamers der Staten-Generaal gezonden dient te worden. Het jaarverslag kan, met inachtneming van de wettelijke bepalingen, door het zbo naar eigen inzicht worden ingericht. Deze jaarverslagen moeten op hetzelfde moment gereed zijn als de jaarverslagen van alle partijen binnen het kas-verplichtingenstelsel. Tegelijk met het jaarverslag, dient een zbo de jaarrekening in te dienen. Het besluit tot vaststelling van de jaarrekening behoeft de goedkeuring van de betrokken minister. Dit voorschrift dient ertoe het zbo te verplichten financiële verantwoording af te leggen aan de minister, welke immers eindverantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering van de publieke taken. Het geeft de minister de mogelijkheid het zbo aan te spreken op de geleverde prestaties en het gevoerde beheer. Als ultiem middel tot ingrijpen biedt de Kaderwet de mogelijk de jaarrekening af te keuren. De Kaderwet regelt voorts dat zbo’s een egalisatiereserve moeten aanhouden. Het verschil tussen de gerealiseerde baten en lasten van de activiteiten komt ten gunste dan wel ten laste van de - 33 -

egalisatiereserve. Het aanhouden van een egalisatiereserve past bij de eigen verantwoordelijkheid van elk zbo voor een sluitende begroting. Het doel van een egalisatiereserve is het opvangen van mee- en tegenvallers in de bedrijfsvoering (onvoorziene risico’s). Het doel van de egalisatiereserve in het publieke domein is daarmee niet het vormen van vermogen (sparen) voor investeringen in activa (gebouwen, ICT). Immers, voor een organisatie, behorende tot de Rijksoverheid, is er geen reden om eigen vermogen aan te houden om investeringen mee te kunnen financieren. Hiervoor bestaat de leenfaciliteit van het Ministerie van Financiën. De financiële spelregels voor zbo’s zeggen dus niet zoveel meer dan dat zij zelf ‘hun broek moeten ophouden’. Dat biedt in zichzelf weinig aanknopingspunten voor de gewenste incentivestructuur voor de financiering van het Stelsel van basisregistraties. Wel is relevant zijn hoe het zbo dat vervolgens doet. Hoe voorziet zij in een sluitende begroting? Doet zij dat vooral uit het rekenen van tarieven op haar output of door heffingen op de input? Het vervolg van deze paragraaf gaat weliswaar in op baten-lastendiensten, maar bevat ook interessante inzichten ten aanzien van integrale outputtarifering voor zbo’s. In de daaropvolgende paragraaf verkennen we vervolgens nog de financieringsstroom die aangrijpt bij het registreren en terugmelden. Richtinggevende inzichten voor baten-lastendiensten Het meest recente beleidsdocument aangaande baten-lastendiensten betreft de ‘Evaluatie van de Regeling baten-lastendiensten 2007’, die eind augustus 2011 door minister De Jager naar de Tweede Kamer is gestuurd13. De evaluatie grijpt terug op de uitgangspunten van de Regeling batenlastendiensten 2007: • Resultaatgericht sturingsmodel: onderscheid in drie rollen (opdrachtnemer, opdrachtgever, eigenaar); outputsturing door opdrachtgever; aanwezigheid van belangentegenstelling / onderhandelingsspel; • Doelmatigheid / meetbaarheid: hanteren van een integrale kostprijs; aanwezigheid van homogene meetbare producten en diensten; sturen op doelmatigheid (met behulp van indicatoren); • Afwijkend financieel regime: aanwezigheid van investeringen; gebruik leenfaciliteit; opbouw eigen vermogen; hanteren baten-lastenadministratie; In de evaluatie stelt Financiën dat, terugkijkend naar de jaren ‘80 en ’90, geconstateerd kan worden dat de theorie van New Public Management van grote invloed is geweest op de vormgeving van het model. In de kenmerken van het model is dit terug te zien. De vraag is echter in hoeverre ook in de praktijk aan deze kenmerken invulling wordt of kan worden gegeven. Op de bevindingen ten aanzien van de bijdrage van een goede rolverdeling aan het resultaatgericht sturen komen we uitgebreid terug in hoofdstuk 6. Eerst aandacht voor de door Financiën gewenste outputsturing. Daarover zeggen zij nu onder meer: “Output is vaak moeilijk te definiëren. Sturing op output is dan ook moeilijk te realiseren. … Inputbekostiging is bij veel diensten dominant. Dit geldt vooral bij diensten die niethomogene en / of specifieke overheidsproducten leveren …, waar sprake is van

13

Zie: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/08/25/kamerbrief-evaluatie-regelingbaten-lastendiensten.html

- 34 -

overheidsmonopolies of van het produceren van producten met een maatschappelijke waarde. Voor dit soort diensten is niet de integrale kostprijs doorslaggevend als het gaat om de vraag welke hoeveelheid er geleverd moeten worden; het algemeen belang vereist eenvoudigweg dat de taken worden uitgevoerd. Er is dan meer sprake van sturing op beschikbaar budget. Het model brengt het risico van perverse prikkels met zich mee. … Indien de bekostiging door de opdrachtgever uitsluitend gebaseerd is op p x q dan heeft de opdrachtnemer er belang bij om die q gedurende het jaar te maximaliseren, terwijl dat niet noodzakelijkerwijs bijdraagt aan het maatschappelijk welzijn. …” Eén van de ambities van het baten-lastenmodel was het werken met integrale kostprijzen. Daarover constateert Financiën nu onder meer: “Er zijn veel kanttekeningen gemaakt bij de geschiktheid van een dienst om met kostprijzen te werken. Kostprijzen kunnen eigenlijk alleen - meerjarig - worden opgesteld wanneer er sprake is van meetbare, eenduidige en homogene producten. Dat is maar beperkt het geval. ... Naarmate producten en diensten in aard, kwaliteit en eenheid minder helder gedefinieerd zijn, worden toerekeningen van kosten meer globaal en arbitrair. In de praktijk levert slechts een beperkt aantal diensten homogene, meetbare producten, voornamelijk op het terrein van de Rijksbrede bedrijfsvoering (beveiliging, catering, schoonmaak, huisvesting, etc.) en subsidieverlening. De meeste baten-lastendiensten produceren diensten en goederen die heterogeen en moeilijk meetbaar zijn, zoals advies, inspecties en fraudebestrijding.” Na doorwrochte analyse concludeert Financiën ten aanzien van beide voorgaande punten: “Het BLD-model vraagt van de spelers dat zij een discussie aangaan over prijs, kwaliteit en kwantiteit van de te leveren diensten die in de praktijk niet goed te voeren is. Met name voor diensten die heterogene en / of maatschappelijk relevante overheids-producten leveren, ligt het daarom voor de hand om meer uit te gaan van het beschikbare budget.” Over de positie van agentschappen is als constatering te lezen: “Wanneer een baten-lastendienst de enige aanbieder is van bepaalde producten of diensten kan hij zich jegens zijn opdrachtgevers als monopolist kan gaan gedragen. In die gevallen moet transparantie worden gebracht door benchmarking met vergelijkbare aanbieders, al dan niet in de marktsector. Voor specifieke overheidsproducten bestaan echter nauwelijks alternatieven die als vergelijkingsmateriaal kunnen dienen. Daardoor blijft de prijsvorming ondoorzichtig. Dit bemoeilijkt het spelen van een onderhandelingsspel.” Ten aanzien van de doelmatigheid van de agentschapsfiguur concludeert Financiën: “Vooral het hebben van een eigen verantwoordelijkheid heeft positieve effecten op doelmatigheid, niet het hanteren van een baten-lastenadministratie zelve. Eigen verantwoordelijkheid kan op verschillende manieren uitgewerkt worden; de gekozen batenlastenvariant is achteraf bezien niet altijd noodzakelijk gebleken …” Al met al een zeer lezenswaardige evaluatie, maar wat betekent dit nu voor onze zoektocht naar een goede vormgeving van de financiering van het Stelsel van basisregistraties? En gelden de constateringen en conclusies alleen voor agentschappen of bevatten ze ook wijsheid voor zbo’s? - 35 -

We weten dat veel basisinformatie behoort tot de output die moeilijk te definiëren is (zie hoofdstuk 2 en 4). Basisinformatie heeft vooral maatschappelijke waarde. Financiën lijkt voor deze output ruimte te bieden voor inputfinanciering - dus sturing op beschikbare budgetten - , mits er een goede discussie is over de kostprijs en over de kwaliteit en kwantiteit van de te leveren diensten. Dit vraagt om volstrekte transparantie tussen opdrachtgevers, opdrachtnemers en eigenaren. En om het voortdurend gesprek over de invulling van de eigen verantwoordelijkheid. Daarvoor is een bedrijfsmodel, met allerlei bijbehorende tariefstructuren, niet per se noodzakelijk. Op dit moment kunnen we op grond van deze paragraaf niet meer dan constateren dat, hoewel veel basisregistraties worden beheerd door organisaties van het type ‘agentschap’ of ‘zbo’, de rechtsvorm van de registratiehouder geen enkele belemmering vormt voor welk financieringsalternatief dan ook. Wel is er kersvers onderzoek van Financiën dat aanleiding geeft om het nut van integrale tarifering op informatieproducten te heroverwegen. In hoofdstuk 4 komt die heroverweging ruimschoots aan de orde.

3.5 Financiering uit heffingen en retributies In dit hoofdstuk kijken we naar de vigerende beleidsambities en -afspraken aangaande de inrichting en het functioneren van de Rijksdienst. We hebben gezien dat je de begrenzing van het publieke domein heel verschillend kunt benaderen, dat binnen dat domein allerlei spelregels gelden voor de Rijksbegroting, voor zbo’s en voor agentschappen. Nu nog ter afsluiting enige ruimte voor de spelregels voor heffingen en retributies, omdat één van de denkbare financieringsalternatieven voor het Stelsel van basisregistraties het heffen op terugmeldingen en initiële registraties betreft. Deze principes gelden alle partijen, dus zowel degenen binnen een kas-verplichtingensystematiek, als agentschappen en zbo’s. In deze paragraaf verkennen we dus de mogelijkheid om leveranciers van informatie een heffing of retributie op te leggen. We onderscheiden daarbij terugmeldingen van initiële registraties. In hoofdstuk 2 is beschreven dat het rekenen van een tarief voor het terugmelden alleen maar leidt tot perverse prikkels in het Stelsel. Het draagt niet bij aan de kwaliteit van de registraties en er is op geen enkele manier sprake van profijt voor de terugmeldende instantie. Het omgekeerde is eerder waar: degene die terugmeldt doet dat op basis van een constatering van een fout en het is goed denkbaar dat dat in het operationele werk aan het licht is gekomen. De terugmelder heeft dan misschien al kosten gemaakt op basis van de gebrekkige kwaliteit van het register. Om die reden hebben we in het vorige hoofdstuk het financieren van het Stelsel uit het heffen op terugmeldingen als onwenselijk aangemerkt. Blijft over de vraag of de initiële registratie in een basisregister bijvoorbeeld het inschrijven van een nieuwe onderneming in het NHR - aangrijpingspunt kan vormen voor financiering. De functie van heffingen en retributies Bij het opleggen van een heffing voor het opnemen van data in een register zou hetzelfde kunnen gelden als voor terugmeldingen, in die zin dat het degene die een feit wil laten registreren ervan weerhoudt dat te doen. Tegelijk wordt in de praktijk gesteld dat de geregistreerden baat hebben bij

- 36 -

de registratie. Het register verschaft bijvoorbeeld zekerheid in het economische verkeer (Kadaster en NHR). Laten we daarom de achtergrond van heffingen nader bezien. In de fiscaliteit onderscheiden we belastingheffingen en retributies. Onder belastingen verstaan we algemene, verplichte betalingen aan de overheid door een rechtssubject, waartegenover geen individuele prestatie van die overheid aan dat rechtssubject staat. Belastingen worden geheven op grond van een wet (het zogenoemde legaliteitsbeginsel, neergelegd in artikel 104 Grondwet). Wanneer tegenover de betaling wel een individuele prestatie van de overheid aan het rechtssubject staat, dan hebben we het over een retributie. De belangrijkste functie van belastingheffingen is de budgettaire functie. Deze functie houdt in dat de opbrengst van de heffing is bedoeld voor het financieren van collectieve goederen en diensten, waarvan politiek bepaald wordt dat zij algemeen toegankelijk moeten zijn. We nemen dan aan, dat deze functies in andere gevallen niet in voldoende mate of in algemene zin beschikbaar zouden zijn. Denk hierbij aan zaken als defensie, politie, rechtspraak, het wegennet, sociale zekerheid, bijstand, zorg, onderwijs, kunst, cultuur en… jawel, een Stelsel van basisregistraties. Belastingheffing heeft daarnaast een instrumentele functie. Dit houdt in dat de overheid met de belastingheffing nevendoeleinden voor ogen heeft. Hierbij kan worden gedacht aan een wijziging van de inkomensverdeling (verdelingsfunctie), een bescherming van nationale bedrijvigheid (allocatiefunctie), het beïnvloeden van conjunctuurbeleid (stabilisatiefunctie) of het stimuleren van milieuvriendelijk, gezond of sociaal gedrag. De instrumentele functie van belastingheffing is in de tweede helft van de 20e eeuw sterk toegenomen, gebaseerd op de veronderstelling dat de overheid de mogelijkheid heeft om de gevolgen van de belastingheffing goed te analyseren en dat er een sterke correlatie is tussen gewenste ontwikkeling en instrument. De feitelijk verschuldigde belasting is het resultaat van de formule grondslag x tarief. De heffingsgrondslag is afhankelijk van de belastingsoort. Het object van heffing is hetgeen waarover wordt geheven. Het object van heffing komt veelal tot uitdrukking in de grondslag van heffing. Ten aanzien van de tarieven onderscheiden we vier smaken: constant (het tarief is onveranderlijk), proportioneel (het tarief is een onveranderlijk percentage van de grondslag), progressief (het tarief is een stijgend percentage van de grondslag, naarmate de grondslag stijgt) en degressief (het tarief is een dalend percentage van de grondslag, naarmate de grondslag stijgt). Bij enkele basisregistraties kennen we heffingen, voornamelijk tegen constante tarieven (vgl. heffingen bij registratie van een kenteken, bij registratie van een transportakte bij (ver)koop van een woning of bij oprichting van een onderneming). Naast heffingen kennen we retributies. Zoals gezegd staan daar concrete individuele door de overheid bewezen diensten tegenover. We onderscheiden drie soorten retributies: gebruiksrechten, genotsrechten (voorheen: leges) en vermakelijkheidsrechten. Vaak is het onderscheid tussen deze drie moeilijk te maken, omdat de meeste rechten een gemengd karakter hebben. Voorbeelden van retributies zijn tol- en veergelden.

- 37 -

Heffingen en retributies bij het registreren van basisgegevens? Vraag is nu of het registreren van feiten en gebeurtenissen in de basisregistraties een titel verschaft om een heffing of retributie op te leggen. Er zijn geen principiële argumenten, buiten dat het een drempel vormt voor registratie, die zich tegen het opleggen van een heffing of retributie verzetten. Wel is relevant dat, ingeval we spreken van een heffing die - zo hebben we hierboven beschreven – primair bedoeld is de om voortbrenging van collectieve goederen en diensten te financieren, het totaal aan heffingsinkomsten verband houdt met de totale kosten van de voort te brengen dienst. Heffingen hebben immers primair een budgetfunctie. De hoogte van de heffing wordt daarmee bepaald door de kosten van het opzetten en in stand houden van de registratie. Wanneer men kiest voor een heffing, dan kan dus nimmer sprake zijn van een cash cow, waarmee allerlei andere activiteiten worden gefinancierd. Een tweede vraag ten aanzien van heffingen betreft de efficiëntie van de uitvoering. Wanneer de populatie rechtssubjecten aan wie de heffing wordt opgelegd (nagenoeg) samenvalt met een populatie die al subject is van andere vormen van belastingheffing (bijvoorbeeld de inkomstenbelasting voor burgers of de vennootschapsbelasting voor bedrijven), dan kan men zich afvragen of het op Rijksniveau wel doelmatig is om een afzonderlijke belastingfiguur in het leven te roepen. Het laten ‘meelopen’ van deze financieringsstroom in een bestaande grotere belastingheffing en het vervolgens vanuit de algemene middelen financieren van de desbetreffende registeractiviteiten levert zo een bijdrage aan een compacte Rijksdienst en aan vermindering van administratieve lasten en regeldruk voor burgers en bedrijven. Bij wijze van voorbeeld zou men kunnen denken aan het fiscaliseren van de voortbrenging van identiteitsbewijzen. Sinds er een identificatieplicht is vallen rechtssubjecten en totale bevolking vrijwel samen. Hetzelfde geldt min of meer voor een groot deel van de geregistreerde rechtspersonen in het Handelsregister en de vennootschapsbelasting. Voor de retributievariant geldt min of meer hetzelfde, maar dan nog stringenter: nu dient zelfs een expliciete relatie te worden gelegd tussen de hoogte van de retributie en het profijt dat de geregistreerde geniet. Daarvoor is voorwaarde dat die individuele relatie goed is te leggen. Zo betoogt de RDW dat haar register de basis vormt voor het werk van bijvoorbeeld de politie en dat de geregistreerde, de automobilist, in ruil daarvoor extra veiligheid geniet in het verkeer. Wil men echter de bijdrage van de automobilist aan het RDW duiden als retributie, dan zal men moeten kunnen legitimeren dat dit profijt exclusief toe te schrijven is aan de automobilist. Dat is ingewikkeld, want alle deelnemers aan het verkeer genieten dit profijt. Bovendien betalen alleen die automobilisten die zich een nieuw voertuig aanschaffen. Binnen deze redenering zou men degenen die zuinig zijn op hun auto en er meerdere jaren mee rondrijden als free-riders moeten aanmerken. Kortom, wil men een register (deels) financieren uit het opleggen van heffingen of retributies op registraties naast of in plaats van financiering van het register uit de algemene middelen, dan zal men dus stevig moeten onderbouwen waarom een heffing of retributie gerechtvaardigd is. Dat is niet eenvoudig, maar tegelijk niet onmogelijk. Bovendien dient op Rijksniveau de doelmatigheid van het functioneren van de gehele overheid in de afweging te worden betrokken. Dit maakt dat het advies, waarin dit rapport uitmondt, zich niet negatief uitlaat over het heffen op registraties, maar wel beduidend positiever is over een mogelijk alternatief. In de figuur aan het einde van paragraaf 3.6 is dat grafisch weergegeven. - 38 -

3.6 Ingrediënten voor het advies Wat heeft de rondgang langs Regeerakkoord, Programma Compacte Rijksdienst en allerlei begrotingsregels ons gebracht ten aanzien van de financieringsvarianten van het Stelsel? Hierbij de oogst in een paar punten: •

•

•

•

•

•

•

Dit kabinet streeft naar een kleinere, krachtige en dienstverlenende overheid. De samenleving is gebaat bij eenvoud en duidelijkheid. Dat levert meer integrale dienstverlening op en daarmee kostenreductie en ruimte voor economische groei. Bij het streven naar een compacte Rijksdienst genieten de uitvoerende diensten binnen het Rijk, waaronder veel registerhouders, bijzondere aandacht. De herbezinning op de uitvoering ‘at arms length’ biedt momentum om met de registratiehouders afspraken te maken over de financiering van deze informatie-infrastructuur en over de wijze waarop het toezicht op deze wettelijke taak wordt vorm gegeven. Er is geen eensluidend idee over waar de grens van die kleinere overheid precies ligt. Dat is een politieke kwestie. Het strekt wel tot aanbeveling om voor de basisregistraties en hun houders scherp te omschrijven waar hun publieke taak precies uit bestaat en waar deze een grens overschrijdt. Daarbij kan wellicht heel goed gesproken worden over een dienstverlenende overheid, maar niet meer van een kleine en krachtige overheid die zich tot haar kerntaken beperkt. Dit hoofdstuk trekt die grens niet, maar wil het gesprek daarover agenderen. De begrotingsregels aangaande actoren binnen de Rijksbegroting alsook de regels voor degenen met een baten-lastenadministratie (agentschappen en Zbo’s) werpen geen belemmeringen op voor enige financieringsstroom. Wel biedt een recente evaluatie van het ministerie van Financiën de vraag op of voor de dienstverlening door partijen binnen het Stelsel van basisregistraties geldt dat er sprake is van zeer duidelijk te omschrijven output met integrale tarieven. Is het antwoord nee, dan lijkt Financiën ruimte te bieden voor sturing op beschikbare budgetten, sturing op kosten dus, mits daarover en over de kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening goede afspraken te maken zijn. De regels voor heffingen en retributies verhinderen niet dat deze vormen van financiering bij basisregistraties worden toegepast. Voor retributies geldt wel de voorwaarde dat hiertegenover een concrete, individuele prestatie van de overheid moet staan. Voor beide geldt dat ze op basis van de budgettaire functie - het genereren van dekking voor gemaakte kosten - worden toegepast. Dat werpt de voorwaarde op dat er verband moet zijn tussen de hoogte van de opgelegde heffing of retributie en de kosten van de registratiehouder. Aan deze voorwaarden moet op transparante wijze zijn voldaan, wil deze vorm van financiering als legitiem worden aangemerkt. In onderstaande figuur zijn de financieringsstromen opnieuw weergegeven. Dit hoofdstuk levert een tweetal aanpassingen op: een vraagsteken bij de stroom ‘Registratie’ om de voorwaarde tot legitimering aan te duiden en een vraagteken bij de stroom ‘Verstrekkingen’ om uiting te geven aan de voorwaarde dat er sprake moet zijn van homogene, scherp te identificeren output waarvoor eenvoudig integrale tarieven te bepalen zijn. - 39 -

Figuur 3a - Stroomschema aangrijpingspunten voor financiering

- 40 -

4.

Het tweede en derde domein - De economie van informatie

Het Stelsel van basisregistraties kan worden gezien als basale infrastructuur voor een vitale economie. De prikkels die uitgaan van de toegepaste financieringsstructuur hebben direct gevolgen voor de mogelijke ontwikkeling van de maatschappelijke welvaart. Daarbij benaderen we het Stelsel van basisregistraties niet meer institutioneel, maar kijken we meer naar wat zij voorbrengt: basisinformatie als economisch goed. In dit hoofdstuk volgt een introductie in de economie van informatiemarkten. Allereerst wordt een aantal basisbegrippen uitgelegd en wordt het karakter van informatie economisch geduid. Vervolgens worden verschillende alternatieven tegen elkaar afgewogen op basis van hun incentivestructuur en gevolgen voor de welvaart. Voor deze tekst is dankbaar gebruik gemaakt van het werk van Nilsen14, Pollock15 en Soete16. Ook dit hoofdstuk sluit af met een aantal uitgangspunten als ingrediënten voor het advies.

4.1 Informatie als een verhandelbaar goed De basisregistraties zijn er niet voor niets. De samenleving stelt belang in het Stelsel, vanwege de waarde van de informatie die is opgenomen in de registraties. Zodra informatie waarde heeft, ontstaan financiële prikkels. In deze paragraaf wordt beschreven welk economisch karakter informatie heeft. Exclusiviteit, rivaliteit en transparantie Het neoklassieke economisch denken is gebaseerd op de notie van schaarste en op de veronderstelling dat de markt de meest efficiënte verdeling van middelen tot stand zal kunnen brengen. Daartoe kent de industriële, materiële, productgebonden economie drie basisveronderstellingen: exclusiviteit, rivaliteit en transparantie. Materiële goederen zijn in de eerste plaats exclusief, ondeelbaar: als de één het heeft, heeft de ander het niet. Ze hebben een duidelijke eigenaar en (fysieke) plaats. Alleen omdat materiële goederen exclusief zijn en het gebruik ervan dus uitsluitbaar is, kan er een vergoeding voor worden bedongen. Exclusiviteit brengt dus schaarste met zich mee, waardoor er in een vraag-aanbod mechanisme een optimale verdeling van productiemiddelen kan ontstaan en reële, stabiele prijsvorming mogelijk is. De waarde wordt grotendeels door de kostprijs bepaald: concurrentie zorgt er voor dat verkoopprijs zich naar kostprijs toe beweegt. De optimaliteit zit intrinsiek in de marktsituatie. Materiële goederen zijn in de tweede plaats rivaal: de verkoper kan het maar aan één koper verkopen en daarmee niet meer aan anderen. Verder is er bij materiële goederen sprake van transparantie: ze zijn tastbaar, zichtbaar, kenbaar en de (gebruiks)waarde is inschatbaar.

14

Economic Theory as It Applies to Statistics Canada, A Review of the Literature, Kirsti Nilsen, University of Western Ontario, Canada, 7 mei 2007, zie ook: http://www.oecd.org/dataoecd/12/32/40066153.pdf 15 The Economics of Public Sector Information, Rufus Pollock, CWPE 0920, mei 2009 16 Nieuwe economie, nieuwe theorie?, Luc Soete en Rifka Weehuizen, in Wetenschap, Technologie en Samenleving, nr 2, 2001

- 41 -

Wanneer goederen non-rivaal en non-exclusief zijn spreken we over publieke goederen. Publieke goederen kunnen zowel door private als publieke partijen worden voortgebracht. Het is dus een misvatting te veronderstellen dat een markt voor publieke goederen per definitie een grotere rol voor publieke partijen (lees: de overheid) met zich meebrengt. Deze notie is van groot belang voor wat volgt in deze paragraaf. Informatie: een immaterieel goed Naast materiële goederen kennen we immateriële goederen. De economische waardedragers zijn immers in toenemende mate (basis)informatie, communicatie, kennis, tijd, zorg, aandacht, identiteit, zingeving, fun en beleving. Het is allemaal te koop. De kern van de ‘nieuwe economie’ wordt dus gevormd door intangibles zoals informatieproducten, en symbolische goederen, zoals gevoel en identiteit. Men zou kunnen stellen dat waarde vrijwel altijd immaterieel is, in die zin dat waarde - ook van materiële goederen - altijd een sociaal-psychologische constructie is. Alleen voor bepaalde biologische behoeften geldt dat wellicht niet, maar onze economie is al lange tijd een economie van wants. Immateriële goederen hebben fundamenteel andere eigenschappen dan materiële goederen. Een immaterieel goed als informatie is niet exclusief: als iemand informatie aan een ander verkoopt, is de verkoper de informatie niet kwijt, maar hebben beide de informatie. Ook zijn immateriële goederen non-rivaal: de verkoper kan dezelfde informatie opnieuw verkopen aan een andere koper, zonder dat die informatie aan waarde verliest. In een aantal gevallen neemt de waarde van een product juist toe als er meer van wordt verkocht (netwerkeffecten, standaarden, comptabiliteit). Dit is zeker het geval bij het delen of verkopen van informatie. De stelling dat bij het delen van informatie tegelijk sprake kan zijn van waardeverlies voor de voortbrenger van de informatie, omdat deze daarmee aan marktpositie zou inboeten, krijgt specifieke aandacht in te tekstbox op de volgende pagina. Het is overigens wel van belang je bewust te zijn van de impliciete theorie over kennis en informatie in de economie, namelijk dat iedereen toegang heeft tot dezelfde objectieve kennis. Dat is ten dele waar, want veelal gaat het om het immateriële goed ‘data’, dat geduid moet worden vooraleer het informatie genoemd mag worden. Vervolgens is perceptie en selectie nodig van wat wel en niet relevant is en tenslotte interpretatie en evaluatie om de kennis te kunnen toepassen. Wanneer men spreekt over de waarde van het immateriële goed ‘data’, heeft men het in de praktijk dus vaak over de waardepotentie. Dit raakt aan de derde eigenschap van immateriële goederen, de transparantie. Immateriële goederen zijn vaak niet transparant en er is meer dan eens sprake van informatieasymmetrie: het goed is bij de verkoper bekend, maar bij de koper niet. Bij handel in informatie weet men doorgaans niet wat men koopt en wat men er precies aan heeft. Het rendement van de investering is doorgaans niet alleen vooraf onduidelijk, maar ook achteraf, omdat de baten moeilijk te herleiden zijn naar de kosten. Zodoende is er bij veel immateriële goederen geen sprake van waardevaststelling voorafgaand aan de koop van, maar van waardecreatie tijdens het gebruik van de informatie. De effecten van investeringen in het proces van waardecreatie en het vermarkten van informatieproducten zijn dus onzeker, de risico’s zijn groter en winst en verlies liggen in een veel grotere bandbreedte rond de kostprijs.

- 42 -

Waardeontwikkeling en marktpositie Op het eerste oog lijkt een basisregistratiehouder wel degelijk een waardedaling te ervaren zodra er sprake is van hergebruik van informatie. Immers, de registerhouder upstream, dus helemaal aan het begin van de keten waar de informatie wordt gegenereerd, beleeft zijn positie als een monopolist, die door het delen van informatie z’n concurrentievoordeel verliest. Als de registratiehouder een reguliere marktpartij zou zijn, zou het feit dat deze vanuit een monopoliepositie opereert niet per definitie slecht zijn of gesanctioneerd worden. Als een monopolist geen misbruik maakt van zijn positie, is er weliswaar wat welvaartsverlies (concurrentie zou tot lagere prijzen leiden en dus tot meer welvaart, want er is meer over om aan andere zaken te besteden), maar zonder dit monopolie zou het product er wellicht niet zijn, omdat de aanbieder dan de moeite niet had genomen om het product te scheppen. Daarom beschermen we auteurs en uitvinders: je moet hen de kans geven hun scheppingen te exploiteren, anders beginnen ze er niet aan. Daarom bestaan er octrooien en auteursrechten. Netto weegt het welvaartsverlies (het is wat duurder) op tegen de welvaartstoename (we hebben een mooi nieuw product en werkgelegenheid). De vraag is echter of deze redenering ook van toepassing is op een overheid. Zou de overheid haar informatieverzamelende en verwerkende activiteiten niet verrichten als deze niet een dergelijke bescherming zou genieten? Nee, voor de overheid is niet het marktperspectief, maar juist het algemeen belang leidend. De behoefte intellectuele rechten te claimen op gegevensverzamelingen binnen het publieke domein heeft niets te maken met het belonen voor intellectuele inspanningen, maar alles met de idee de eigen broek te moeten of willen ophouden. Als deze noodzaak er niet is (wat niet betekent dat de overheid niet streeft naar een efficiënte uitvoering), zal geen overheidorganisatie belang hechten aan het als monopolist kunnen exploiteren van haar informatie. Zij zou dan ook geen prikkels nodig hebben - in de vorm van toekomstige omzetgaranties (=intellectuele rechten) - om haar publieke taak te volbrengen. Het streven naar welvaartsmaximalisatie – één van de doelstellingen van de overheid - leidt er juist toe dat overheidsinformatie tegen zo laag mogelijke kosten en zonder gebruiksbeperkingen aan marktdeelnemers wordt doorgegeven. En wel op een dusdanige wijze dat daar volkomen concurrentie plaats kan vinden, hetgeen tot meer welvaart leidt en, en passant, tot een compactere overheid. Kortom: omdat de overheid primair overheid is in plaats van primair marktpartij, is het als monopolist exploiteren van informatie upstream (raw data verkopen) en downstream (in de vorm van toegevoegde waarde producten) - niet alleen economisch suboptimaal, het is contrair aan het wezen van een overheidsorganisatie. Voor overheidsorganisaties kan daarom niet gelden dat het delen van informatie en het daarmee doorgeven van waardepotentie leidt tot waardeverlies in de vorm van het inboeten aan concurrentiepositie.

4.2 De informatiemarkt Nu we zicht hebben op het karakter van het economische goed informatie, is het zaak om het gedrag van de spelers op de informatiemarkt beter te begrijpen. In deze paragraaf wordt een aantal kenmerken van de informatiemarkt uitgelegd. Geen markt bij louter marginale kosten Kostprijs en verkoopprijs staan bij immateriële goederen minder met elkaar in verband dan bij materiële goederen. In de ideale klassieke marktsituatie was de prijs in principe gelijk aan de marginale kosten en afschrijvingen, plus een percentage winst als prikkel. Bij informatieproducten maakt echter voor de productiekosten weinig verschil of het product aan één, aan honderd of aan een miljoen afnemers wordt verkocht. De initiële kosten, de first-copy-costs, zijn soms zeer hoog. Zijn deze kosten eenmaal gemaakt en gedekt, dan zijn het sunk costs en dienen ze geen invloed meer te hebben op de prijsstelling van opvolgend gebruik. Daarbij komt dat de marginale kosten voor reproductie (lees: kopiëren) praktisch nihil zijn. De kosten van het bevredigen van de behoefte van een extra gebruiker zijn gelijk aan nul, terwijl de welvaart van die gebruiker wel - en als het ware ‘voor niets’- toeneemt. Het belemmeren van zulk gebruik is inefficiënt: indien het gebruik niet wordt belemmerd, kan één persoon beter af zijn, zonder dat een

- 43 -

ander daarvan slechter wordt. Oftewel: het uitsluiten van gebruik van niet-rivaliserende goederen staat een Pareto-optimaal resultaat in de weg. Het karakter van de informatiemarkt brengt dus met zich mee dat de initiële kosten en de kosten voor het ontwikkelen van nieuwe producten niet kunnen worden terugverdiend. Aangezien de marktprijs zal dalen tot de marginale kosten, wat de kosten zijn van reproductie van één extra exemplaar, komen de ontwikkelkosten niet tot uitdrukking in de prijs. Concurrenten hoeven die kosten immers niet te maken: zij kopiëren het werk en kunnen daardoor tegen de marginale kosten exemplaren op de markt brengen. Prijselasticiteit De manier waarop een markt een optimum bereikt hangt onder meer af van de prijselasticiteit. De prijselasticiteit geeft aan hoe de gevraagde hoeveelheid naar een product reageert op de prijswijziging van het aangeboden product. Als de prijs omhoog gaat, daalt de vraag. Als de gevraagde hoeveelheid relatief gezien harde daalt dan de prijs, dan is deze erg prijselastisch. Omgekeerd houdt de aanbieder van een goed rekening met de elasticiteit bij het stellen van een prijs. Ingeval het te verhandelen goed informatie betreft, dan leiden in theorie de non-exclusiviteit en de non-rivaliteit tot een oneindige prijselasticiteit: iedere verhoging van de prijs boven de marginale verstrekkingskosten maakt dat potentiële afnemers afhaken en de informatie elders zullen betrekken. Kopieën zijn immers nagenoeg gratis en vrijwel overal verkrijgbaar. Het verplichten tot afname van informatie bij basisregistratiehouders of het vestigen van eigendomsrechten op de brongegevens doen aan dit principe niets af, ze brengen alleen een flinke handhavingslast mee. De werkelijkheid lijkt op dit moment overigens een beperktere elasticiteit te laten zien. In het werk van de eerder genoemde Pollock is empirisch materiaal samengebracht aangaande de prijselasticiteit van overheidsinformatie in diverse landen. Daarbij bleek de prijselasticiteit zich binnen een beperkte bandbreedte te begeven. Echter, op de door hem gehanteerde wijze van berekenen is wel wat af te dingen: hij bracht in beeld de procentuele verandering in de vraag als gevolg van een verandering van de prijs met 1% onder de aanname dat sprake is van een volledig open en goed functionerende markt. In werkelijkheid opereren veel van der onderzochte registerhouders als monopolisten en zijn er allerlei eigendomsrechten op de verstrekte informatie gevestigd. Dat betekent dat de ‘consumenten’ geen reële alternatieve upstream informatieleveranciers hebben en dat daarmee de elasticiteit ernstig wordt beïnvloed. In een informatiemarkt waar de data vrij mogen worden gedistribueerd schiet de prijselasticiteit omhoog naar het oneindige. Profijtbeginsel Het vragen van een prijs voor het leveren van informatie wordt in een aantal gevallen verdedigd onder verwijzing naar het zogenoemde profijtbeginsel, een belangrijke gedachte uit de leer over de openbare financiën. De overheid produceert allerlei goederen en diensten en kan deze goederen gratis verstrekken. Het nadeel van gratis verstrekken is dat de consument niet wordt gedwongen tot een eigen afweging over het nut van dit goed. Daarom vraagt de overheid voor veel diensten een prijs. Deze prijsstelling heeft drie bedoelingen: • de consumenten een afweging laten maken over het nut van het goed; - 44 -

• •

de consumenten te laten bijdragen in de kosten van het goed of dienst; de kosten vooral te laten dragen door degenen die het profijt genieten van het goed of de dienst.

Sinds de jaren 80 van de twintigste eeuw is het profijtbeginsel een belangrijk beleidsinstrument geworden. Strikte toepassing van dit beginsel zou een goede verdeling van goederen en diensten overeenkomstig de wensen van de burgers en bedrijven bevorderen. Het profijtbeginsel is gebaseerd op de gedachte dat burgers en bedrijven moeten bijdragen in de kosten van de door de overheid voortgebrachte voorzieningen naar de mate van het profijt dat zij van die voorzieningen hebben. Wanneer het gaat om het produceren van immateriële goederen, zoals informatie, lijkt op het eerste oog het toepassen van het profijtbeginsel een manier om de hoge initiële kosten, de first-copy-costs, in de prijs tot uitdrukking te brengen. Echter, het toepassen van het profijtbeginsel doet niets af aan het non-rivale karakter van informatie. Hoe is vast te stellen wat het profijt van informatie precies is? En wie profiteren precies van de verspreide informatie? Het is derhalve vrijwel onmogelijk om in deze situatie een passend tarief is vast te stellen. Het enige waarop een aanbieder zich kan baseren is de ervaring met ‘wat de gek er voor geeft’. Daarmee wordt de prijsstelling de facto afhankelijk van een eigen afweging van de klant. Aan de hand van een transactiekostenbenadering is het gedrag van de individuele consumenten best te verklaren - en daarmee de totstandkoming van prijzen op overheidsinformatie te begrijpen - , maar voorwaarde voor handel in informatie tegen prijzen die hoger zijn dan de marginale (verstrekkings)kosten is dan wel dat er sprake is van gevestigde eigendomsrechten. Zoniet, dan blijft de prijselasticiteit oneindig en is er dus geen markt. Kunstmatige markt door eigendomsrechten Het non-rivale karakter van immateriële goederen leidt ertoe dat aan kale informatie nauwelijks kan worden verdiend. Om niettemin een markt te creëren voor immateriële goederen kan daarom een juridisch systeem worden ontwikkeld waarin men poogt exclusiviteit af te dwingen door het vastleggen van eigendomsrechten (met name auteursrechten en databankrechten). Alleen op die manier, door het creëren van uitsluitbaarheid van informatiegebruik, kan de waarde die de gebruiker eraan ontleent tot uitdrukking komen in de prijs. Winst en verlies zijn dan gekoppeld aan een juridisch vastgelegd eigendomsrecht, niet aan een kostprijs, en komen daarmee feitelijk los te staan van de initiële investering, die vrijwel volledig uit de vaste kosten bestaat. Wanneer schaarste alleen kunstmatig gecreëerd kan worden, zodat ook immateriële goederen als waardedragers kunnen gaan fungeren, is het dus de vraag of er voor deze goederen nog wel sprake is van de intrinsieke optimaliteit van het marktmechanisme. Bovendien geldt dat zo’n markt alleen goed kan functioneren als ook in een systeem van handhaving is voorzien. De handhavingskosten, samenhangend met het toezicht op het eerbiedigen van de eigendomsrechten, zijn op zichzelf al een bewijs van de suboptimaliteit van deze kunstmatig gecreëerde markt. Gedwongen winkelnering en monopolisme In het neoklassieke model wordt een toestand van maximale maatschappelijke welvaart alleen bereikt in een markt waar volkomen concurrentie bestaat. Geen van de partijen is in staat om de prijs merkbaar te beïnvloeden, want dat doen alleen vraag en aanbod. Indien een producent echter het monopolie heeft, kan hij eenzijdig de prijs vaststellen en daarmee de omvang van productie en vraag bepalen. Daardoor wordt het prijsmechanisme verstoord en kan de markt niet voor een - 45 -

optimale allocatie zorgen. Wanneer de monopolist een hogere prijs vraagt dan die welke is gebaseerd op de marginale kosten, ontstaat er een welvaartsverlies, doordat er minder vraag wordt gestild dan het geval zou zijn in een ideale markt. Een deel van de consumenten haakt immers op de hogere prijs af. Het komt voor dat overheden toch wettelijke monopolies teweegbrengen, bijvoorbeeld door verplichte winkelnering voor te schrijven. Bij gedwongen winkelnering is er sprake van een verplichting om bepaalde aankopen bij bepaalde leveranciers te doen. Gedwongen winkelnering wordt veelal gerechtvaardigd met het argument dat daarmee de kwaliteit van een product wordt geborgd, bijvoorbeeld de integriteit en autoriteit van de informatie in de basisregistraties. Het verlenen van monopolies wordt voorts veelal verantwoord met de theorie van de zogenaamde ‘natuurlijke’ monopolies. Volgens deze theorie is het in gevallen waarin zich bijzonder grote schaalvoordelen voordoen - dat wil zeggen dat een product goedkoper kan worden aangeboden, naarmate er meer van wordt geproduceerd - beter om aan één partij een monopolie te verlenen. Indien er concurrentie zou ontstaan, zouden meerdere producenten ieder kleinere hoeveelheden produceren, waardoor het meer zou kosten om het product te maken en het duurder zou moeten zijn. Door te verzekeren dat slechts één partij de markt bedient, bewerkstelligt een overheid dat het product tegen de laagst mogelijke prijs beschikbaar komt en dat de transactiekosten (voor contracteren, factureren en handhaving) beperkt blijven. Voornoemde schaalvoordelen kunnen het verlenen van wettelijke monopolies rechtvaardigen. Echter, in de praktijk blijkt eveneens een drijfveer voor het creëren van monopolies het genereren van inkomsten voor de verstrekking van informatie ter dekking van de initiële kosten en, meer nog, voor de toegevoegde waarde die de monopolist realiseert door de informatie op een bepaalde manier aan te bieden. Er is geen enkele reden om deze vormen van waardecreatie voor te behouden aan de overheid. Sterker nog, de economische theorie leert dat de private sector veel beter (lees: efficiënter en effectiever) in staat is om die toegevoegde waarde te leveren waar de markt om vraagt. Het creëren van een monopolie met het oogmerk deze marktactiviteiten door overheidspartijen te beschermen heeft derhalve een negatieve impact op de welvaart. In de tweede plaats duidt de economische theorie monopolisme als een kwaadaardige marktimperfectie, omdat monopolisten de neiging hebben lui en arrogant te worden. Dit geldt met name voor partijen wier monopolie op de wet berust; zij hebben immers geen enkele concurrentie te vrezen. Om het welvaartsverlies van het wettelijke monopolie binnen de perken te houden, staat zo’n alleenheerser meestal onder overheidstoezicht, vooral voor wat betreft de prijsstelling. Daarmee moet worden voorkomen dat zij het schaalvoordeel waardoor het product tegen een lagere prijs kan worden aangeboden, weer ongedaan maken, door een hoge monopolistenprijs te vragen.

4.3 Wanneer gaat het swingen? Het voorgaande ging voornamelijk over het economische karakter van informatie en over de vraag of en hoe handel in informatie mogelijk is. Tenslotte nog iets over de externe effecten van verspreiding van informatie, al dan niet door verkoop. Is het denkbaar dat vrije verspreiding van data bijdraagt aan een swingende economie? - 46 -

Externe effecten De economische theorie schenkt bijzondere aandacht aan externe effecten. Externe effecten zijn niet gecompenseerde, door derden gemaakte kosten of geleden schade, dan wel niet gecompenseerde, door derden genoten baten als gevolg van een economische activiteit. Externe effecten zijn onbedoeld, non-monetair, veroorzaken schade of baten en zijn niet meegerekend in de marktprijs en derhalve een vorm van marktfalen. Dit kan optreden als personen, bedrijven of overheden geen rekening houden met alle effecten op de welvaart van derden. Externe effecten hebben dan ook geen invloed op de afwegingen van een in economische zin rationeel handelend individu. Ten aanzien van het verspreiden van basisinformatie wil dat zeggen dat de verstrekker van informatie bij de verstrekking geen rekening houdt met de economische impact die samenhangt met de daarmee ontstane mogelijkheid tot breed gebruik van de informatie, noch met de extra belastinginkomsten die deze activiteiten met zich meebrengen. Downstream butterfly effecten Eén van de basiskwaliteiten van informatie is dat hetzelfde stukje data kan worden gepresenteerd en hergebruikt in vele verschillende vormen. Het is ondenkbaar dat een ‘producent’ van informatie al die vormen kan overzien en meewegen in zijn prijsstelling. Evenmin is het eenvoudig om als producent een volledige afweging te maken of het rekenen van een prijs voor de eerste verstrekking, inclusief alle bijbehorende transactiekosten, opweegt tegen voornoemde economische en fiscale impact. Niettemin is naar deze downstream butterfly effects wel onderzoek gedaan. De onderzoeksresultaten tonen aan dat de positieve effecten van verspreiding van informatie ‘om niet’ buitengewoon groot zijn, zoals de KNMI-case in de tekstbox beschrijft. Butterfly-effecten van het invoeren van een marginaal kostenregime bij het KNMI Onder druk van marktpartijen nam het ministerie van Verkeer en Waterstaat in 1999 de principiële beslissing dat het KNMI zich nog slechts zou beperken tot haar publieke taak, dat zij haar marktactiviteiten diende te staken en dat haar gegevens tegen marginale verstrekkingskosten - hetgeen een prijsdaling van 80% impliceerde - ter beschikking dienden te worden gesteld aan eenieder. Alhoewel andere factoren (dan deze beleidswijziging) ook van invloed geweest kunnen zijn, zijn de effecten spraakmakend: • het aantal van de private partijen actief in de ‘markt voor meteogegevens’ groeide met 1000% • deze toetreding leidde tot innovatie die ook Europese expansie faciliteerde (met name MeteoConsult) • nieuwe soorten hergebruikers traden toe (‘Apps builders’), zoals Buienradar, die een groot consumentsurplus aanboorden • de werkgelegenheid bij deze marktdeelnemers groeide met 300% • De omzet van deze marktdeelnemers groeide met 400% • De winst- c.q. vennootschapsbeslasting groeiden navenant • De relatie tussen het KNMI en de markt professionaliseerde • het KNMI wist haar hergebruikafdeling terug te brengen van 25 FTE naar 1.5 FTE

4.4 Financieringsalternatieven voor Basisregistraties Met de informatie uit de voorgaande paragrafen zoomen we nu in op de financiering van het Stelsel van basisregistraties. In paragraaf 1.3 zijn drie financieringsmodaliteiten beschreven: het rekenen van een tarief aan de gebruikers van de informatie, het aanslaan van de leveranciers van de informatie en het ontvangen van een bijdrage van de overheid. Wanneer men kiest voor het rekenen van een tarief aan de gebruikers (de andere twee modaliteiten komen verderop nog aan de orde), dan dienen zich drie alternatieve beleidsvarianten aan. - 47 -

Alternatieve beleidsvarianten Bij het kiezen van een financieringsmodel zijn drie alternatieve beleidsvarianten denkbaar: • Winstmaximalisatie: de prijs wordt zodanig gesteld dat deze een maximaal profijt genereert voor de leverancier, i.c. de basisregistratiehouder. Aangezien deze als natuurlijk monopolist kan worden aangemerkt mogen we aannemen dat de registerhouder (meer dan) volledig gefinancierd kan worden uit de opbrengsten over verstrekkingen. In deze variant heeft de registratiehouder geen overheidsbijdrage nodig. Overigens leidt de Nederlandse regelgeving voor de uitvoerders er toe dat zij hun ‘winst’ niet eindeloos kunnen toevoegen aan hun vermogen, maar dat deze op enig moment naar de Staatskas vloeit, dan wel resulteert in lagere tariefstelling. • Gemiddelde kostprijs / Kostendekkend tarief: de prijs wordt gesteld op het niveau van de gemiddelde kosten (incl. alle vaste kosten verbonden aan het produceren van de basisinformatie) over een langere periode. Ook in deze variant heeft de registratiehouder geen overheidsbijdrage nodig. • Marginale kosten: de prijs wordt gesteld op het niveau van de marginale verstrekkingskosten op korte termijn. Omdat we het hier hebben over informatie is dat dus vrijwel niets. In deze variant zijn de productiekosten niet gedekt en is de registratiehouder daarvoor direct aangewezen op de overheid. Bij het kiezen van een beleidsvariant is de (wijze van) prijsstelling niet het enige afwegingselement. Ook de spelregels voor hergebruik en distributie zijn van belang en de vraag wie die spelregels kan en mag bepalen. Bij de varianten ‘winstmaximalisatie’ en ‘kostendekkend tarief’ wordt de registratiehouder een positie verschaft om condities te verbinden aan hergebruik en distributie. Bij de variant ‘marginale kosten’ is het veel natuurlijker te veronderstellen dat de registerhouder de data open aanbiedt en dat iedere afnemer vrij is in het hergebruik en de distributie. Dit wordt ook duidelijk uit het volgende over de incentives per beleidsvariant. Prikkelstructuur afhankelijk van beleidsvariant Van iedere beleidsvariant gaan andere prikkels uit naar de partijen binnen het stelsel. Om die prikkels goed te begrijpen is het belangrijk om een scherp beeld te hebben van de rol of de diverse rollen van de actoren binnen het stelsel. Verschillende actoren hebben slechts één rol. Dat geldt niet voor de overheid. De overheid kan worden gezien als zowel klant, leverancier, aandeelhouder, (beleids)kadersteller en eigenaar/toezichthouder van de basisregistraties. Het is mogelijk dat in elk van deze rollen andere incentives worden ervaren, zoals we in enkele voorbeelden zullen zien. Vooraf: het spreken over ‘de relatie tussen overheid en registratiehouders’ wekt de suggestie dat het gaat om twee onderscheiden entiteiten. In de werkelijkheid maken de basisregistraties veelal deel uit van de overheid of zijn zij, op z’n best, quasi-autonoom. Dit maakt het extra relevant om de diverse incentives binnen het stelsel goed te onderscheiden. Een eerste voorbeeld: bij de beleidsvarianten ‘winstmaximalisatie’ en ‘kostendekkend tarief’ genieten de registratiehouders doorgaans een grotere vrijheid dan bij tarifering tegen ‘marginale kosten’, omdat in die laatste variant een afhankelijkheidsrelatie jegens de Staat bestaat. De wetenschap financieel afhankelijk te zijn van de ‘grillen’ van de overheid vergroot het comfort van de registratiehouders niet. Het is denkbaar dat een overheid in budgettair krappe tijden de - 48 -

overheidsbijdrage ernstig kort, evenals het (andere) subsidie-uitgaven kort. Omgekeerd geldt dat de registratiehouders in de andere twee beleidsvarianten de prijs flink kunnen opdrijven en daarmee hun grootste klant, de overheid, flink onder druk kunnen zetten. Hoewel beide scenario’s gegeven de innige relatie tussen registratiehouders en overheid weinig realistisch zijn, geeft het wel een indruk van de ruimte die elke variant biedt aan de betrokken actoren. Een ander voorbeeld betreft de positie van de registratiehouders in de hele keten van partijen die iets doen met de informatie uit de registers. In voorgaande paragrafen is reeds aangegeven dat de registratiehouder upstream een monopoliepositie heeft. Bij de beleidsvarianten ‘winstmaximalisatie’ en ‘kostendekkend tarief’ is de verleiding groot om die positie uit te breiden naar downstream activiteiten. Deze beleidsvarianten dienen dan ook van allerlei regulerende en handhavende arrangementen te worden voorzien om ongewenst monopolisme te beteugelen. De beleidsvariant van tarifering tegen marginale kosten draagt dit risico veel minder, omdat het aannemelijk is dat deze variant gepaard gaat met een ‘open data beleid’. Een derde voorbeeld betreft de conjunctuurgevoeligheid van de beleidsvarianten. Wanneer gekozen wordt voor ‘winstmaximalisatie’ of een ‘kostendekkend tarief’, en de vaste lasten dus tot uitdrukking moeten komen in de prijs van de output, dan maakt het feit dat de prijsstelling mede-afhankelijk is van de vraag dat bij een wegvallende vraag de prijs sterk kan stijgen. Toen de woningmarkt ‘implodeerde’ werd het Kadaster door de gekozen beleidsvariant sterk geprikkeld haar heffingen op registratieactiviteiten en tarieven op verstrekkingen fors te verhogen om voldoende dekking voor haar vaste lasten te realiseren. Dat de verhoging nauwelijks van invloed is op de investeringsbeslissingen van huizenkopers doet nu even niet ter zake. Hier is relevant dat bij het wegvallen van een markt een verdienmodel compleet vast kan lopen wanneer gekozen wordt voor ‘winstmaximalisatie’ of een ‘kostendekkend tarief’. Het hebben van een reserve voor conjuncturele ontwikkelingen, zoals het Kadaster had, blijkt in de praktijk dus niet altijd afdoende waarborg tegen conjuncturele risico’s. Naast voornoemde voorbeelden heeft de keuze voor een beleidsvariant gevolgen voor de mate waarin de registratiehouder zich geprikkeld voelt tot responsiviteit, innovatie en kostenreductie. Prijsstelling tegen marginale kosten zal minder prikkelen tot innovatie, omdat dat niet kan worden terugverdiend. Kostendekkende tarieven prikkelen een registratiehouder doorgaans niet tot grote doelmatigheid, zeker niet wanneer sprake is van monopolisme. Eerder is het risico op gold-plating aanwezig: het plegen van overinvesteringen, omdat deze allemaal in de tarieven mogen worden verwerkt. Bovendien kunnen missers in het ene deel van de business bij deze variant via kruissubsidiëring vaak eenvoudig gecompenseerd worden door goede resultaten elders in de organisatie. De behoefte aan enige vorm van extern toezicht op de doelmatigheid van de registratiehouder is in deze variant dus evenzeer aanwezig als bij tarieven tegen marginale kosten gecombineerd met een rijksbijdrage. De beleidsvariant ‘winstmaximalisatie’ daarentegen brengt met zich mee dat de registratiehouder ten aanzien van de kwaliteit van haar product meer ‘klantgericht’ en responsief is. Dat klinkt mooi, maar voorafgaande vraag is of bij basisinfrastructuur wel in klanttermen moet worden gedacht. En wanneer die vraag positief wordt beantwoord, dringt zich direct de vervolgvraag op welke vorm van extern toezicht deze klanten tegen de ongewenste gevolgen van monopolisme beschermt. Alle - 49 -

beleidsvarianten vragen dus om een eigen vorm van extern toezicht. Er is geen beleidsvariant waarin de ‘tucht van de markt’ alle perverse prikkels beteugelt. Een welvaartsanalyse per beleidsvariant Naast de gevolgen van de keuze van een beleidsvariant voor de prikkelstructuur, vertelt de keuze ook iets over de ontwikkeling van de welvaart. Om een keuze te kunnen maken voor een beleidsvariant kijken we daarom eerst naar de welvaartseffecten per beleidsvariant. Daarbij beperken we ons tot de varianten ‘prijsstelling tegen kostendekkend tarief’ en ‘prijsstelling tegen marginale kosten’, omdat de variant ‘winstmaximalisatie’ voornamelijk een theoretische is: in werkelijkheid is het de registratiehouders niet toegestaan te opereren uit louter winstoogmerk. Het belang van welvaartsberekeningen is eenvoudig te begrijpen: wanneer prijsstelling geschiedt op basis van ‘winstmaximalisatie’ of een ‘kostendekkend tarief’, dan biedt dat de garantie dat het product alleen wordt voortgebracht als het producentensurplus positief is. Dat wil zeggen, wanneer voor de producent de opbrengsten groter zijn dan de kosten. Er zijn echter ook producten waarbij het totale surplus, van zowel producenten als consumenten, positief is en die het dus sowieso waard zijn voortgebracht te worden, maar waarbij het producentensurplus negatief is. Deze producten worden bij winstmaximalisatie of prijsstelling tegen een kostendekkend tarief niet voortgebracht, maar bij prijsstelling tegen marginale kosten wel. Het is dus relevant om bij de keuze van een beleidsvariant de gevolgen voor de maatschappelijke welvaart in ogenschouw te nemen, en niet louter het bedrijfseconomisch resultaat van de registratiehouder. De maatschappelijke welvaart is (sterk vereenvoudigd) te zien als de optelsom van het consumentensurplus, het producentensurplus en de ontvangsten en uitgaven van de overheid. Hiervoor zijn maatschappelijke kosten-batenanalyses (mkba’s) een nuttig instrument. Een mkba vertelt overigens niet alleen wat de gevolgen van een beleidsbeslissing zijn voor de totale welvaart, netto contant gemaakt naar één punt in de tijd, maar laat ook zien hoe de baten en lasten over de verschillende bij het vraagstuk betrokken actoren zijn verdeeld. De gevolgen voor de welvaart zijn zichtbaar in de omvang van het surplus. Hieronder ziet u eerst een figuur die op zeer vereenvoudigde wijze een vraag- en aanbodcurve toont. De marginale kosten worden constant verondersteld (zie stippellijn onderin), zodat, gecombineerd met de aanwezigheid van vaste kosten, de vraag naar een (informatie)product lineair kan worden weergegeven. Naast de marginale kosten zijn ook de gemiddelde kostencurve (gestreepte curve) in de figuur opgenomen.

- 50 -

Figuur 4a - Vraag- en aanbodcurve

Het consumentensurplus - de waarde die of het nut dat consumenten ontlenen aan hun investering komt bij een kostendekkende prijs overeen met het oppervlak P1P2C in de figuur en bij prijsstelling tegen marginale kosten met het oppervlak OP2Q2. Het producentensurplus - het profijt voor de producent - is bij een kostendekkende prijs 0 en is bij prijsstelling tegen marginale kosten negatief: dan komt het overeen met -OP1CQ1. Bij prijsstelling tegen marginale kosten is geen sprake van deadweight loss - welvaartsverlies als gevolg van een evenwicht dat niet Pareto-optimaal is -, maar bij een kostendekkende prijs komt dat welvaartsverlies overeen met het oppervlak CQ1Q2. Om het verschil in welvaartseffect van beide varianten te kennen kunnen we natuurlijk het producenten- en consumentensurplus optellen, maar wellicht is het eenvoudiger om de verschillen in woorden te duiden. Ten opzichte van kostendekkende tarieven staat de overheid bij tarifering tegen marginale kosten voor de opgave om de dekking te leveren voor de vaste kosten voor het produceren en beheren van de informatie in de basisregistraties. Een tweede verschil betreffen de baten voor de gebruikers: hun surplus omvat zowel de vaste kosten als de deadweight loss. Het lijkt simpel: je kunt de vaste kosten tegen elkaar wegstrepen en houdt een welvaartswinst ter grootte van de deadweight loss over. Zo eenvoudig is het echter niet. Een overheid heeft altijd nog de afweging te maken of haar return on investment bij het financieren van de vaste kosten opweegt tegen een alternatieve aanwending van dit begrotingsgeld. Ofwel: het gaat niet alleen om de vraag wat het gevolg van deze investering is voor de welvaart, maar ook of dit het meest positieve welvaartseffect is dat met deze middelen kan worden gegenereerd. Vaak wordt daartoe een standaard benchmarkproject opgevoerd. Dat laten we hier in dit rapport achterwege. De vraag of een overheidsbijdrage aan de basisregistraties ten opzichte van andere denkbare overheidsuitgaven waardevol is, vergt een politieke weging. Enkele kanttekeningen Een eerste kanttekening bij deze vereenvoudigde benadering raakt de vraag of met deze vraagcurve wel alle waardetoekenning aan de basisinformatie tot uitdrukking komt. Veel informatie wordt in - 51 -

eerste instantie aan slechts een paar (overheids)instanties verstrekt. Alle profijt die verder downstream wordt genoten komt niet automatisch in de vraagcurve tot uitdrukking. Bovenstaande benadering is dus conservatief ten aanzien van de welvaartswinst. De hierboven beschreven case van het KNMI toont dit ook aan: prijsstelling tegen marginaal tarief genereert omvangrijke maatschappelijke baten, voornamelijk downstream (butterfly effects). Een tweede kanttekening raakt de methode: de standaard vraagcurve is statisch, een foto van een bepaald moment in de tijd, en geeft geen uitdrukking aan hoe (neerwaartse) prijsaanpassingen vandaag kunnen leiden tot (extra positieve) welvaartseffecten morgen, vooral niet als dat meer downstream of in andere markten is. Een laatste kanttekening betreft de veronderstelling dat de keuze van een beleidsvariant geen gevolgen heeft voor de kostenstructuur van de registratiehouder. Dat is slechts ten dele waar: bij verstrekking van informatie tegen marginale kosten (feitelijk nihil), wordt de registratiehouder geconfronteerd met significant lagere kosten voor overhead (acquisitie, contractvorming, facturering, enz.). Het producentensurplus is bij deze beleidsvariant derhalve minder negatief, en het welvaartseffect daarmee positiever. Deze drie kanttekeningen geven aan dat de kans op het onderschatten van de maatschappelijke baten als gevolg van prijsverlaging (zie prijsverlaging hierbij als de keuze voor prijsstelling tegen marginale kosten) c.q. het onderschatten van de deadweight loss van prijsverhogingen groot is. Wil men zuivere berekeningen maken van de welvaartseffecten, dan heeft men dus nog een multiplier nodig. Het voert hier te ver om deze voor de Nederlandse situatie te berekenen. Dat voegt aan de redeneerlijn op dit moment ook niets toe. Voor een voorbeeld van zulke welvaartsberekeningen wordt verwezen naar het eerder genoemde werk van Pollock.

4.5 Terug naar de vraag: wie gaat dat betalen? Met de theorie uit voorgaande paragrafen in het achterhoofd gaan we terug naar de financieringsmodaliteiten zoals weergegeven in paragraaf 1.3: het rekenen van een tarief aan de gebruikers van de informatie, het aanslaan van de leveranciers van de informatie en het ontvangen van een bijdrage van de overheid. In dit hoofdstuk hebben we vooral argumenten verzameld rond de financiering uit het beprijzen van verstrekkingen - zowel binnen als buiten de overheid - dus het tariferen van (her)gebruik. Het rekenen van een ander tarief dan een marginaal verstrekkingstarief aan de gebruikers van informatie, zo hebben we gezien in de voorgaande paragrafen, is niet alleen irreëel ten aanzien van een non-rivaal immaterieel goed als informatie, het leidt ook tot een lagere maatschappelijke welvaart dan zonder tarief op de output en is bovendien duur in de uitvoering. Daarmee kwalificeren we deze financieringsstroom af als onlogisch en onwenselijk, zoals weergegeven in figuur 4b in paragraaf 4.6.

4.6 Ingrediënten voor het advies Op basis van de economische duiding van het goed ‘informatie’, de werking van de markt en de te verwachten ontwikkeling van de welvaart, destilleren we de volgende ingrediënten voor het advies:

- 52 -

Algemeen • Het financieringsvraagstuk voor het Stelsel van basisregistraties gaat in de kern om de vraag: wie betaalt het gebruik? Dan zijn er drie smaken: de gebruikers van informatie, de leveranciers van informatie en de overheid. • Wanneer wordt gekozen voor financiering door het rekenen van een tarief aan gebruikers, dan kan dat op drie manieren: op basis van het principe van winstmaximalisatie, op basis van kostendekkende tarieven en op basis van marginale kosten. • Welke groep het beste kan betalen en via welke tariefstructuur dat het beste geregeld kan worden hangt af van het economische karakter van informatie, van de prikkels die uitgaan van de tariefstructuur en van de gevolgen voor de (maatschappelijke) welvaart. Economisch karakter van informatie • De informatie in de basisregisters is aan te merken als een immaterieel goed met een nonexclusief en non-rivaal karakter. • De first-copy-costs van basisinformatie zijn hoog, maar de marginale verstrekkingskosten zijn nihil. Dit betekent allereerst dat de first-copy-costs, nadat deze gemaakt zijn, te beschouwen zijn als sunk costs, die geen impact meer hebben op de tarifering bij opvolgend gebruik. • Voorts betekent dit, gecombineerd met de non-rivaliteit, dat de prijselasticiteit van basisinformatie oneindig is. Iedere verhoging van de prijs boven de marginale verstrekkingskosten leidt ertoe dat potentiële afnemers afhaken en de informatie elders zullen betrekken. Dat staat haaks op de doelstelling van breed gebruik van de basisregistraties. • Toepassing van het profijtbeginsel bij het verstrekken van informatie is een fictie: profijt en profiteur zijn niet of nauwelijks scherp te definiëren en het doet niets af aan de non-rivaliteit en de oneindige prijselasticiteit. Ofwel: verstrekking van basisinformatie tegen marginale verstrekkingskosten is vrijwel onvermijdelijk. Monopolisme en incentivestructuur • De Rijksoverheid heeft de registerhouders een monopoliepositie verschaft. Daarbij spelen zowel de efficiëntieoverwegingen ten aanzien van schaal en transactiekosten, als overwegingen ten aanzien van de kwaliteit van de registers een rol. • Het ontwikkelen van activiteiten of producten, waarmee waarde wordt toegevoegd aan de kale basisinformatie, dient aan de markt te worden overgelaten. Het is niet bevorderlijk voor de welvaart als registerhouders hierin een rol voor zichzelf definiëren door hun monopoliepositie als registratiehouder uit te breiden naar een marktpositie ten aanzien van de exploitatie van informatie. Bovendien staat dat haaks op de doelstellingen van het Programma Compacte Rijksdienst. Dit kan impliceren dat activiteiten die in het verleden gedefinieerd zijn als wettelijke taken, maar in wezen marktactiviteiten, gedereguleerd moeten worden en aan de markt moeten worden (terug)gegeven. • Het oogmerk van de informatie-uitwisseling tussen overheidspartijen onderling, namelijk de uitvoering van wettelijke taken, maakt dat de gedwongen winkelnering binnen het publieke domein nimmer kan leiden tot prijsopdrijving, hoewel dit in een normale markt wel een te verwachten gevolg zou zijn. De druk en het toezicht op een doelmatige aanwending van belastinggeld en het ontbreken van de doelstelling winst te maken, maken immers dat het monopoliekarakter van de registerhouders zich bij informatie-uitwisseling tussen publieke - 53 -

•

• •

partijen nauwelijks pervers zal manifesteren. Dit houdt tevens in dat prijsstelling gericht op winstmaximalisatie niet zal kunnen plaatsvinden. Dit risico ligt anders bij levering van producten en diensten door overheidsmonopolisten aan partijen buiten de overheid. Echter, ten aanzien van de basisregistraties leidt het non-rivale en non-exclusieve karakter van de informatie ertoe dat de registratiehouder haar prijsstelling zal beperken tot de marginale verstrekkingskosten. Prijsstelling tegen marginale verstrekkingskosten prikkelt de basisregistratiehouder minder tot innovatie, omdat die kosten niet kunnen worden terugverdiend. Prijsstelling tegen kostendekkende tarieven prikkelt niet tot een doelmatige bedrijfsvoering.

Welvaartseffecten • Prijsstelling tegen marginale verstrekkingskosten levert de grootste welvaartswinst op. De werkelijke welvaartswinst kan nog groter zijn dan uit een berekening van het surplus blijkt, vanwege de positieve downstream butterfly effecten, waaronder het genereren van een groot consumentensurplus. Ofwel: een open data-beleid is goed voor de welvaart. Wie betaalt? • In onderstaande figuur zijn de financieringsstromen opnieuw weergegeven. Dit hoofdstuk levert één aanpassingen op: op grond van de analyse is financiering uit tarieven op (her)gebruik aan te merken als onlogisch en onwenselijk. De welvaartseconomische benadering wijst eerder in de richting van financiering van het Stelsel van de basisregistraties uit de algemene middelen. Daarmee is de welvaart het meeste gediend, worden perverse prikkels in het stelsel geëlimineerd en wordt onnodige bureaucratie voorkomen. Figuur 4b - Stroomschema aangrijpingspunten voor financiering

- 54 -

5.

Het derde domein - Hergebruik door bedrijven en burgers

Meer en meer komt de vraag op of de basisinformatie van de overheid van groot belang kan zijn voor economische groei, wanneer zij breed beschikbaar wordt gesteld voor hergebruik door burgers en bedrijfsleven. Daarbij spelen voornamelijk twee deelvragen: Heeft de overheid ambities ten aanzien van de informatiemaatschappij? En: op welke wijze kan cq mag de overheid haar basisinformatie buiten het publieke domein delen? Voor de eerste vraag wordt aan de hand van de Digitale Agenda een beeld geschetst van hoe de overheid wil omgaan met de kansen van informatietechnologie voor consumenten en bedrijven. Voor de tweede vraag worden de implicaties van de wet ‘Markt & Overheid’ en de EU-richtlijn ‘Hergebruik overheidsinformatie’ besproken.

5.1 Digitale Agenda & Open Data beweging Een Nederland dat vergrijst en moet concurreren in een open wereldeconomie, kan drie dingen doen: harder werken, langer werken en slimmer werken. Met de Digitale Agenda.nl focust het kabinet op het laatste17. De agenda stelt de vraag: hoe kan informatietechnologie slim worden ingezet voor groei en welvaart? Welke randvoorwaarden zijn daarvoor nodig met het oog op het geven van een krachtige impuls aan innovatie en economische groei? Het belang van informatie voor de economie neemt toe Informatietechnologie vormt een onlosmakelijk onderdeel van onze werk- en leefomgeving. De Digitale Agenda kenschetst informatietechnologie als een doorbraaktechnologie, zoals eerder elektriciteit, en als een drijvende kracht achter innovatie en daaruit voortvloeiende structurele veranderingen in economie en maatschappij. Deze innovatie zal de komende jaren doorgaan en wordt voortgedreven door een aantal groeifactoren: • In onze maatschappij komt steeds meer data beschikbaar. Deze data kunnen worden hergebruikt. Dit biedt creatieve ondernemers de mogelijkheid om op basis van deze data nieuwe producten en diensten te ontwikkelen. • De afgelopen 40 jaar is de rekenkracht per kosteneenheid van computers elke anderhalf tot twee jaar verdubbeld en het einde is nog niet in zicht. • Door dalende kosten en afmetingen wordt informatietechnologie op meer plaatsen toegepast en onderling verbonden. Naast mensen zijn steeds meer objecten verbonden met Internet. • Cloud computing is een belangrijke ontwikkeling voor innovatie en economische groei. De opkomst van cloud computing vergroot de innovatie in bedrijfsprocessen en de mogelijkheid flexibeler te werken. Een belangrijk uitgangspunt is dat informatietechnologie haar rol als doorbraaktechnologie kan blijven vervullen. Ruimte voor ondernemerschap, innovatie en marktwerking passen daarbij en bieden kansen voor economische groei: bijna 60% van onze economische groei in de periode 19852005 is terug te voeren op de toepassing van informatietechnologie. Dat vraagt onder meer om het zo veel mogelijk en zo drempelloos mogelijk digitaal laten verlopen van informatie-uitwisseling, zodat 17

Zie: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ict/digitale-agenda-in-beeld

- 55 -

transactiekosten worden verlaagd en ondernemers meer tijd en middelen hebben om te ondernemen. Succesvoller ondernemen is mogelijk als bedrijven minder regeldruk ervaren. Daartoe werkt de overheid aan de mogelijkheid voor bedrijven om slechts eenmalig de door overheden gevraagde gegevens te hoeven verstrekken. Daarnaast wil het kabinet bedrijven een recht op elektronisch zakendoen met de overheid geven, om op grote schaal besparingen te realiseren met het elektronisch afhandelen van contacten tussen overheid en ondernemers. Voorts kunnen standaarden voor elektronisch zakendoen met de overheid elders in de markt worden hergebruikt. Andersom zal de overheid bij voorkeur in de markt aanwezige standaarden gebruiken. Open Data beweging Naast dat ondernemers efficiënter kunnen werken, moeten ze kunnen groeien. Daarom gaat het kabinet overheidsdata als grondstof beschikbaar stellen voor nieuwe innovatieve diensten. Creatieve ondernemers kunnen deze open data verwerken, zoals Buienradar doet met data van het KNMI. Hier blijkt dat de ‘Open Data beweging’ helemaal wordt omarmd. In de Digitale Agenda wordt zelfs aangekondigd dat “vanaf medio 2011 overheidsorganisaties hun data open moeten stellen volgens het principe ‘open, tenzij’” 18. Ook in een recente brief van de Minister van BZK aangaande Hergebruik en Open Data, de dato 30 mei 2011, wordt dit principe bevestigd. Weliswaar merkt deze brief op dat “openbare overheidscollecties met afwijkende regeling (waaronder het Handelsregister en het Kadaster) … een hoger tarief dan marginale kosten in rekening mogen brengen”, maar dat geldt “zolang voor deze collecties nog geen andere vorm van bekostiging beschikbaar is”. In dit kader kondigt de Minister van BZK in voornoemde brief over hergebruik en open data een onderzoek aan naar ‘de kosten en baten van hergebruik van overheidsgegevens op individueel organisatieniveau, inclusief de openbare gegevens uit de basisregistraties’. Immers, om het openstellen van data mogelijk te maken zullen bestaande barrières voor hergebruik van overheidsinformatie moeten verdwijnen, zodat consumenten en bedrijven optimaal kunnen profiteren van de basisvoorzieningen die de overheid ten behoeve van een vitale economie creëert. De overheid biedt zo investeringszekerheid en verlaagt investeringsdrempels. Voor de financiering van het Stelsel van basisregistraties betekent het voorgaande dat het opwerpen van (financiële) drempels bij ‘Verstrekkingen’ als onlogisch en onwenselijk kan worden getypeerd. Dit is echter geen zaak van ‘absoluut niet mogen’ als wel van ‘als het even kan niet doen’.

5.2 Exploitatie van informatie door de overheid De tweede deelvraag in dit hoofdstuk betreft de wijze waarop de overheid haar basisinformatie kan en mag delen buiten het publieke domein. Is het toegestaan en is het verstandig om als overheidsaanbieder van informatie zelf de markt te betreden en daar op een bedrijfseconomische wijze de informatie (zoveel mogelijk) te vermarkten? En is het toegestaan daarmee alle

18

Deze lijn werd overigens al ingezet in 2000 in de nota ‘Naar optimale beschikbaarheid van overheidsinformatie (26 387 Actieprogramma Elektronische Overheid nr. 7), zie: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/26387/kst-26387-7

- 56 -

registeractiviteiten, dus ook het vergaren en beheren van de raw data, te financieren? Ook wanneer de marktpositie verworven is door de monopoliepositie van de registratiehouder ten aanzien van de toegankelijkheid van de data? Een aantal ontwikkelingen maken deze vragen bijzonder actueel… Wet Markt en Overheid noopt tot bezinning eigen exploitatie In maart dit jaar heeft de Eerste Kamer het Wetsvoorstel Markt en Overheid aangenomen, die zal neerslaan in de vorm gedragsregels voor overheden in de Mededingingswet. Inwerkingtreding zal naar verwachting eind 2011 plaatsvinden. De wet beoogt gelijke concurrentieverhoudingen te creëren tussen overheden en (andere) particuliere ondernemingen, rekening houdend met (de grenzen aan) de specifieke publieke taak van de overheid. Daarbij regelt het ook het hergebruik van gegevens die voor de uitvoering van de publieke taak zijn verkregen. In essentie legt de wet een bestuursorgaan de plicht op tot hergebruik van gegevens die het heeft verkregen in het kader van zijn publieke taak, zoals gegevens uit basisregistraties, (door onder meer marktpartijen) toe te staan, indien het zelf deze gegevens exploiteert (buiten de publieke taak). In combinatie met artikel 10 lid 2 van de Richtlijn Hergebruik betekent dit dat eigen exploitatie de facto leidt tot concurrentie met marktpartijen, waarbij de prijs zal bewegen naar het niveau van de marginale kosten van verstrekking19. Op handen zijnde aanpassing Richtlijn Hergebruik beweegt naar marginaal verstrekkingstarief Ook vanuit Brussel mag wat worden verwacht. Recent heeft de Commissaris van het DG Informatiemaatschappij, mevrouw Kroes, in haar Digitale Agenda aangekondigd dat in 2012 de Richtlijn inzake het hergebruik van overheidsinformatie wordt geëvalueerd, met name waar het het toepassingsgebied en de tarifering voor toegang en gebruik betreft20. Gezien de vele (594!) reacties op publieke consultatie blijkt er zeer veel draagvlak te zijn voor een aanpassing van artikel 6 van de Richtlijn in de richting van een verplichting waarbij overheidsorganisaties maximaal de marginale kosten voor verstrekking in rekening mogen brengen21. Ook de in september 2011 te publiceren studie die de EC heeft laten uitvoeren naar sociaal-economische effecten van tarifering voor hergebruik wijst in deze richting. Op dit moment staat artikel 6 overigens nog een kostengebaseerde tarifering toe, vermeerderd met een redelijke return on investment. Europese Hof gevraagd toepassing van mededingingsrecht op eigen exploitatie te duiden Alsof het nog niet genoeg is, zal ook het Europese Hof van Justitie in Luxemburg binnen afzienbare tijd prejudiciële vragen beantwoorden over deze kwestie22. Het Oostenrijkse Kartellobergericht heeft het Hof verzocht uit te leggen of de Oostenrijkse houder van het Handelsregister misbruikt maakt van een machtspositie als zij derden verbiedt handelsregisterinformatie te hergebruiken, zich daarbij beroepend op haar databankenrecht, terwijl zij zelf wel deze informatie exploiteert. Dit naar eigen

19

Artikel 10 lid 2 van de Richtlijn Hergebruik – nogal verborgen geïmplementeerd in artikel 11f van de WOB - bepaalt dat wanneer een bestuursorgaan haar informatie zelf exploiteert (buiten de publieke taak), extern dezelfde gebruiksvoorwaarden, waaronder prijsstelling, moeten gelden als intern. 20 MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S, Een digitale agenda voor Europa, Brussel, 26.8.2010 COM(2010) 245 definitief/2, zie: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:NL:PDF 21 Zie: http://www.epsiplatform.eu/news/news/psi_directive_consultation_responses_published 22 Zie: http://www.epsiplus.net/news/news/austrian_supreme_court_moves_major_re_use_case_to_eu_court_of_justice

- 57 -

zeggen in het kader van haar publieke taak. Nu enkele basisregistratiehouders in Nederland een vergelijkbaar regime en vergelijkbare redeneerlijn hanteren, kan deze uitspraak een grote impact hebben op hun exploitatiemodel, aangezien uitspraken van het Hof in feite kracht van wet hebben. Zo is het niet onwaarschijnlijk dat het Hof kan concluderen dat, zelfs al betreft het een publieke taak, mededingingsrecht van toepassing is. Voor de financiering van het Stelsel van Basisregistraties betekent het voorgaande dat er vanuit Brussel een neerwaartse druk zal ontstaan op beprijzing van hergebruik en bovendien dat eigen (exclusieve) exploitatie door basisregistratiehouders al gauw tot de invloedssfeer van de wet Markt en Overheid zal worden gerekend en mogelijk zelfs als misbruik van machtspositie wordt beschouwd. Dat betekent dat het irreëel is te veronderstellen dat de financieringsvariant ‘Verstrekkingen’ ooit een afdoende financieringsbron vormt voor alle kosten die gemaakt worden om het Stelsel van Basisregistraties te laten functioneren.

5.3 Ingrediënten voor het advies De in voorgaande paragrafen beschreven ontwikkelingen leveren een aantal ingrediënten op voor het advies: • Met het oog op een krachtige Nederlandse economie wil de overheid stimuleren dat de groeiende hoeveelheid data in de maatschappij onbelemmerd kan worden hergebruikt. Dit biedt creatieve ondernemers kansen om nieuwe producten en diensten te ontwikkelen. • De overheid heeft de ambitie overheidsdata waar mogelijk open data te laten worden: ze worden als grondstof onbelemmerd beschikbaar gesteld voor innovatieve diensten. • De Wet Markt en Overheid, de verwachte aanpassing van de EU-Richtlijn Hergebruik en de verwachte uitspraak van het Europese Hof inzake mogelijk misbruik bij exclusieve exploitatie wijzen alle in de richting van een bescheiden overheid die zich concentreert op haar kerntaken en aan de markt overlaat wat de markt beter zelf kan voortbrengen. • Kortom: De overheid streeft - netjes binnen de regels en slim en compact - naar een open en grootschalig gebruik van de basisregistraties, omdat zij daarmee een krachtige impuls kan geven aan de economie. Financiering van het Stelsel uit tarieven op (her)gebruik is derhalve aan te merken als onlogisch, onwenselijk en irreëel (zie figuur 5a). Figuur 5a - Stroomschema aangrijpingspunten voor financiering

- 58 -

6.

Governance

In de voorgaande hoofdstukken zijn de diverse denkbare financieringsstromen op hun merites beoordeeld. Legt men die op elkaar, dan wordt helder welke financieringsstromen overblijven, omdat zij bijdragen aan een goed functionerend Stelsel van basisregistraties, bijdragen aan een compacte Rijksdienst en aan de maatschappelijke welvaart. Maar knutselt men aan een financiële relatie, dan komt men aan een sturingsinstrument. Daarom draaien we de vraag in dit hoofdstuk om: in de eerste hoofdstukken ontleenden we wenselijke incentives aan de huidige beleidsambities en aan welvaartseconomische inzichten om daarmee tot een selectie van financieringsstromen te komen; in dit hoofdstuk kijken we welke incentives uitgaan van de overgebleven financieringsstromen om te identificeren of er nog dilemma’s overblijven en of er flankerende afspraken nodig zijn om een evenwichtige governancestructuur te borgen.

6.1 Welke financieringsstromen blijven over? Laten we allereerst de implicaties van voorgaande hoofdstukken aggregeren tot één eindplaatje: Figuur 6a – Resterende aangrijpingspunten voor financiering Hoofdstuk 2

Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 4

Hoofdstuk 5

- 59 -

Zo is in één oogopslag duidelijk welke financieringsalternatieven we overhouden: financiering uit het opleggen van heffingen of retributies bij de registratie (mits goed onderbouwd, zie hoofdstuk 3) en financiering uit de algemene middelen.

6.2 Ontstaat er een sturingsdeficit? Wanneer we de financiering van alle Stelselactiviteiten ontlenen aan heffingen, retributies en de algemene middelen, welke sturingsrelaties komen dan te vervallen ten opzichte van de huidige praktijk? En hoe erg is dat? Drie rollen: opdrachtnemer, opdrachtgever en eigenaar/toezichthouder De meeste sturingsrelaties binnen het Stelsel van basisregistraties zijn te begrijpen aan de hand van figuur 6b. Daarbij onderscheiden we drie rollen: die van opdrachtnemende dienst, de beleidsopdrachtgever (ofwel: klant/gebruiker/afnemer) en de eigenaar. Verreweg de meeste registratiehouders zijn in de eerste plaats opdrachtnemer en als zodanig verantwoordelijk voor een doelmatige inzet van middelen en voor de uitvoering van het beleid volgens de specificaties van de opdrachtgever. Zij kennen opdrachtgevers die informatie bij hen betrekken. De opdrachtgever is verantwoordelijk voor het formuleren van de wat-vraag (doel, kwaliteitsniveau en het gewenste effect) en is in de huidige praktijk veelal de budgethouder. Daarnaast opereren opdrachtnemers niet in het luchtledige, maar is er een minister die eindverantwoordelijk is voor de publieke taak die door hen wordt uitgevoerd. Bij agentschappen noemen we de minister dan eigenaar, bij zbo’s - zeker bij die zbo’s met een andere rechtspersoonlijkheid dan de Staat - spreken we niet van de minister als eigenaar, maar is er wel een zekere toezichtsrelatie. Een eigenaar c.q. toezichthouder is verantwoordelijk voor de continuïteit, kwaliteit en integriteit van de uitvoerende dienst. Figuur 6b – Drie rollen

Wat moeten we borgen? Laten we de afzonderlijke relaties eens beter bezien. In de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is de opdrachtgever gebaat bij een product dat zo dicht mogelijk aansluit bij zijn preferenties en bij een prijs. De kerngedachte bij de huidige vormgeving van zbo- en agentschapsfiguren wordt daarom ‘resultaatgerichte sturing en financiering’ genoemd en houdt in dat vooraf tussen de beleidsmatige opdrachtgevers en de uitvoerende dienst afspraken worden - 60 -

gemaakt over aard en omvang van de prestaties, kwaliteit en kosten, dat op basis van geleverde prestaties wordt afgerekend en dat hierover achteraf verantwoording wordt afgelegd. Sturing en financiering van de opdrachtnemer vinden dus plaats op basis van te leveren prestaties (output) en niet op basis van budget of apparaatinzet (input). De uitvoerende dienst, in ons geval: de registratiehouder, verdient zijn geld door prestaties te verrichten voor opdrachtgevers en heeft zelf geen budget. Zoals betoogd in hoofdstuk 3 komt Financiën op onderdelen terug op dit panacee. Er is op goede gronden ruimte om van deze kerngedachten af te wijken. Met figuur 6a wijken we inderdaad af van deze strikte interpretatie van resultaatgerichte sturing. Dat vraagt om reparatie, in die zin dat voorwaarden dienen te worden gesteld aan het wegnemen van de budgettaire opdrachtgeversrelatie en aan het toedelen van het budgethouderschap aan een eigenaar: • De afnemers dienen zich te verenigen in een opdrachtgeversberaad of klantenraad, zodat zij samen het programma van de uitvoerende dienst kunnen vaststellen. Zo blijft het formuleren van de wat-vraag bij de opdrachtgevers gezamenlijk. Deze wat-vraag gaat primair over kwaliteit en kwantiteit; • De afnemers zijn niet langer budgethouder, dit wordt in figuur 6a immers verlegd naar de eigenaar dan wel deels afgewenteld op de geregistreerden. Daarmee ervaren zij minder beperkingen in hun behoeftestelling. De eigenaar, die nu volledig budgethouder is, bepaalt derhalve het kader voor het totaal aan opdrachten aan de uitvoerende dienst; • De opdrachtnemer ervaart als gevolg van dezelfde verschuiving niet meer de druk van de opdrachtgever om zijn productieproces efficiënt in te richten. Deze druk komt nu van de eigenaar, die daarop aanspreekbaar is door het opdrachtgeversberaad. Zij zien er gezamenlijk op toe dat op Rijksniveau voldoende value for money wordt geleverd. Dit sluit voor het Stelsel van basisregistraties veel beter aan bij het feit dat de echte (maatschappelijke) baten van het ‘productieproces’ in toenemende mate zeer breed verspreid zijn en elders in de samenleving liggen. • Het voorgaande vereist dat van informatieasymmetrie geen sprake meer mag zijn. Zowel eigenaar als gezamenlijke opdrachtgevers krijgen volledige inzage in de bedrijfsvoering van de uitvoerende dienst. Daar is niets mis mee. De uitvoerende diensten zijn niet op afstand geplaatst om over hun business geheimzinnig te kunnen doen, maar om hun business beter te kunnen doen. • De eigenaar wordt in zijn toezichthoudende rol ondersteund door de controlfunctie van het departement (veelal FEZ), die zich, evenals bij andere uitgaven uit de departementale begroting, een opvatting vormt over de doelmatigheid, doeltreffendheid en kosteneffectiviteit van de uitvoering, ongeacht de afstand van het departement waarop deze plaatsvindt. Zowel de eigenaar als zijn controllers hebben een bredere verantwoordelijkheid dan het budgethouderschap voor deze uitgaven allen. Daarmee bestaat het risico dat het Stelsel te gevoelig wordt voor ontwikkelingen elders op een departementale begroting. Er is niets mis met het afwegen van het budget voor een basisregistratie tegen andere uitgaven, maar het handelingsperspectief wordt zonder aanvullende maatregelen beperkt tot die van de eigen departementale begroting. Het strekt daarom tot aanbeveling om (de controlfunctie van) BZK in de positie te brengen om, bij budgettaire voorstellen - waar dan ook - die het Stelsel van basisregistraties raken, een advies te geven over de implicaties voor de werking van het Stelsel als geheel. Zo ontstaat - waar nodig - op het juiste niveau een - 61 -

dialoog over de gewenste kwaliteit van het Stelsel in relatie tot de bijdrage daaraan vanuit de Rijksbegroting. Een en ander is goed te duiden met de sturingsvragen, zoals weergegeven in figuur 6c. De rode bollen geven weer hoe op basis van een maatschappelijk probleem, dat ernstig en urgent genoeg is om je er druk over te maken en dat niet vanzelf overgaat, zodat overheidsbemoeienis gewenst is, wordt vertaald in een gewenste outcome, in output en uiteindelijk in benodigde mensen, middelen en handelingen. Zo krijgt het beleid van rechts naar links vorm. De uitvoering beweegt zich in omgekeerde richting, waarbij de blauwe blokken aangeven welke sturingsvragen in welke fase relevant zijn. Figuur 6c - Aangrijpingspunten voor sturing

Wanneer we deze figuur toepassen op het Stelsel van basisregistraties, dan is evident dat de opdrachtgevers zich zullen concentreren op de output en de outcome. De informatie-uitwisseling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, al dan niet met inbreng van de controlfunctie van de eigenaar, zal dan ook vooral gericht zijn op de effectiviteit van de output en de kosteneffectiviteit van de outcome. De registratiehouders zelf zullen goed oog hebben voor de relatie tussen input, throughput en output en dienen over de zuinigheid en efficiëntie van hun productieproces volstrekt transparant te zijn. In dit rapport is voorts veel aandacht geweest voor de maatschappelijke welvaart. Je zou kunnen zeggen dat die in bovenstaande figuur wordt vertegenwoordigd door de outcome en impact. Juist wanneer een kabinet streeft naar economische groei en met het Stelsel van basisregistraties een gezonde en stevige basis wil leggen voor een vitale economie, dan dient er ook oog te zijn voor de kosteneffectiviteit van de impact. De ‘reparatievoorstellen op de vorige pagina dekken dit punt nog onvoldoende af. De sturing op een hoger aggregatieniveau is alleen mogelijk als de actoren binnen het Stelsel niet alleen geprikkeld worden om hun eigen zaakjes in één-op-één relaties te optimaliseren, maar als zij meer geprikkeld worden samen te kijken naar het grotere maatschappelijke belang van hun bestaan en opereren. Hiervoor zou de minister van BZK eindverantwoordelijkheid moeten nemen en daartoe een meer regisserende functie moeten krijgen.

- 62 -

Het verleggen van de financieringsrelaties kan samen met bovenstaande aanvullende afspraken bijdragen aan dit bredere handelingsperspectief.

6.3 Ingrediënten voor het advies De in voorgaande paragrafen beschreven ontwikkelingen leveren een aantal ingrediënten op voor het advies: • Aggregatie van de vorige hoofdstukken maakt duidelijk welke financieringsalternatieven we overhouden: financiering uit het opleggen van heffingen of retributies bij de registratie (mits goed onderbouwd, zie hoofdstuk 3) en financiering uit de algemene middelen. • Het verschuiven van de financiering betekent het verschuiven van een sturingsinstrument. Ongewenste gevolgen voor de sturingsrelaties moeten worden gerepareerd. • Opdrachtgevers dienen in gezamenlijkheid verantwoordelijk te blijven voor het formuleren van de kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening. • De eigenaar bepaalt het financieel kader voor de opdrachtgevers. • De eigenaar ziet toe op een doelmatige uitvoering door de opdrachtnemer. • Opdrachtnemers zijn volstrekt transparant over hun bedrijfsvoering, zowel jegens eigenaar als opdrachtgevers. • De opdrachtgevers en eigenaren samen, onder de bezielende leiding van BZK, zien er op toe dat ook op maatschappelijk niveau value for money wordt geleverd.

- 63 -

7.

Hoe komen we bij het eindbeeld?

Uit de voorgaande hoofdstukken doemt een streefbeeld op. Even belangrijk als het ontdekken van dat streefbeeld zelf is het bepalen van de route er naar toe. Daarvoor staan we eerst stil bij de huidige afspraken en bestaande financiële arrangementen. Vervolgens verkennen we de processtappen die ons dichter bij het eindbeeld brengen. Het is niet het doel van het adviesteam hiermee een blauwdruk voor te leggen. Wel wil het team illustreren hoe een mogelijke route er uit kan zien.

7.1 Reeds bestaande afspraken ten aanzien van het Stelsel Het Jaarplan 2011 van de Programmaraad bevat een aantal uitgangspunten ten aanzien van de financiering van het Stelsel en van de afzonderlijke basisregistraties. Dit betekent echter niet dat de werkelijkheid al volledig conform deze conventies is ingericht. De volgende uitgangspunten staan in het jaarplan van de Programmaraad: • Individuele basisregistraties blijven zelfstandige entiteiten (wettelijke basis, gegevensverzamelingen, uitvoeringsprocessen), ook maken ze deel uit van het Stelsel; • De kosten voor ontwikkeling en realisatie van de individuele basisregistraties worden primair gedragen door de betrokken departementen: ieder draagt de kosten van haar eigen basisadministraties en de daarmee verbonden voorzieningen; • BZK is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en realisatie van de gemeenschappelijke voorzieningen en maakt voor digilevering, digikoppeling en digimelding zowel in 2011 als in 2012 € 4,5 mln naar 5 mln tot 2015 vrij binnen haar departementale begroting. Deze uitgaven omvatten ook regie en coördinatie van de ontwikkeling en realisatie; • De kosten voor implementatie van de basisregistraties moeten gedragen worden door de overheidsorganisaties die de basisregistratie en daarmee verbonden voorzieningen moeten gaan gebruiken, daarbij geholpen door de basisregistratiehouder; • De kosten voor het gebruik van zowel basisregistraties als -voorzieningen worden niet onderling afgerekend door middel van tarieven, maar op basis van budgetfinanciering. • De kosten voor het beheer van de basisregistraties worden gedragen door de betrokken departementen: ieder draagt de kosten van haar eigen basisadministraties; • De kosten voor het beheer van de gemeenschappelijke voorzieningen worden gedragen door BZK. Ook deze middelen zijn reeds structureel in de departementale begroting beschikbaar.

- 64 -

Met andere woorden: Figuur 7a - Huidige financieringsafspraken Niveau Ontwikkeling en Implementatie realisatie (= maken) ( = aansluiten) Basisregistraties Departementen Overheidsorganisaties die gaan gebruiken

Voorzieningen

BZK

Maken en aansluiten: Leveren: Onderhouden:

Overheidsorganisaties die gaan gebruiken

Gebruik

Beheer

( = leveren) Geen facturering binnen overheid, maar budgetfinanciering via departementale begrotingen Geen facturering binnen overheid, maar budgetfinanciering via departementale begrotingen

(= onderhouden) Departementen

BZK

eenmalige initiële investering dagelijkse operationele kosten, variabel naar gebruik repetitieve incidentele kosten, via reserveringen dan wel afschrijvingen ‘plat te slaan’ tot een vlakke structurele reeks

De uitgangspunten uit het Jaarplan van de Programmaraad doen vermoeden dat ten aanzien van de financiering reeds een eenvoudige set afspraken is gemaakt. Echter, uit de beschrijving van de bestaande arrangementen blijkt dat met name ten aanzien van het financieren van het gebruik nog verschil bestaat met de die uitgangspunten.

7.2 Globale vergelijking van de huidige arrangementen In Bijlage 4 zijn voor zes Basisregistraties en voor de voorzieningen de huidige financieringsarrangementen in beeld gebracht. Wanneer we de afzonderlijke arrangementen met elkaar vergelijken valt een aantal zaken op: • De financieringsarrangementen verschillen sterk per basisregistratie; • Financiering van de GBA beweegt in het huidige voorstel voor aanpassing af van verstrekking om niet binnen de overheid, maar kent een verrekening van abonnementen direct gerelateerd aan gebruik van de GBA; • Opgeteld over het hele stelsel laten de huidige financieringsstromen een dekking zien van bijna € 400 mln (zie figuur 7b) uit verstrekkingen binnen de overheid (bijna € 35 mln), verstrekkingen buiten de overheid (ruim € 115 mln), registratietransacties (bijna € 200 mln) én generale bekostiging (ruim € 50 mln); • Een belangrijk deel van de financiering van het stelsel, ongeveer de helft, wordt verhaald op de bron: de geregistreerden zelf of overheidsinterne, dan wel overheidsexterne bronnen van de informatie; - 65 -

• • •

Slechts een klein deel van de financiering komt regelrecht uit de algemene middelen (via de begroting van een eigenaar of enkelvoudig opdrachtgever); Inkomsten gegenereerd binnen een basisregistratie komen ten goede aan de houder van die basisregistratie en niet aan het stelsel als geheel; Het principe van budgetfinanciering wordt verschillend uitgelegd. Soms wordt hiermee bedoeld generale bekostiging vanuit de staatskas en soms outputfinanciering via geaggregeerde verrekening aan het einde van het jaar.

Figuur 7b - Bekostiging exploitatie basisregistraties (€ mln / jaar) Registraties

Verstrekkingen overheid

Verstrekkingen niet-overheid

Direct uit Rijksbegroting

Totaal

GBA

-

2

4

10

16

NHR

67,5

6

47,5

-

121

Kadaster

130

15

65

-

210

BGT

-

-

?

18

18

Topografie

-

9,5

0,5

14

24

BAG

-

-

?

4

4

Voorzieningen

-

-

-

5,5

5,5

197,5

32,5

117

51,5

398,5

Totaal

7.3 Fasering van de transitie Wanneer men alle financieringsstromen van registratiehouders zou willen ombuigen naar belastingen op de registraties en financiering uit de algemene middelen, dan gaat het om een majeure operatie. Dat kan niet in één keer en dat hoeft gelukkig ook niet in één keer. De doelstelling van de Programmaraad Basisregistraties is een goed werkend stelsel bij aanvang van 2015. Dat is vroeg genoeg. Bovendien laten de huidige economische omstandigheden en daaruit voortvloeiende krapte op de Rijksbegroting ook weinig ruimte voor grote verschuivingen op korte termijn. Een fasering over meerdere jaren geeft de departementen en het Ministerie van Financiën gelegenheid rekening te houden met het inpassen van alle implicaties op termijn. In deze paragraaf verkennen we de mogelijkheden tot fasering. Belasting van de financieringsstroom ‘Registratie’ vooralsnog ongemoeid Uit heffingen en retributies halen de zes beschreven registerhouders bijna € 200 mln. Ook voor andere registratiehouders is dit een aanzienlijke financieringsbron. In voorgaande hoofdstukken hebben we gezien dat er geen principiële bezwaren zijn tegen het opleggen van heffingen of retributies bij de initiële registratie. Voor retributies geldt wel de voorwaarde dat hiertegenover een concrete, individuele prestatie van de overheid moet staan. Voor beide geldt dat ze op basis van de budgettaire functie - het genereren van dekking voor gemaakte kosten - worden toegepast. Dat werpt de voorwaarde op dat er verband moet zijn tussen de hoogte van de opgelegde heffing of retributie en de kosten van de registratiehouder. Aan deze voorwaarden moet op transparante wijze zijn voldaan.

- 66 -

Het adviesteam stelt derhalve voor deze financieringsstroom vooralsnog ongemoeid te laten, zij het dat de registratiehouders wel volledige, dat wil zeggen ook cijfermatige openheid van zaken moeten geven over het concrete profijt dat geregistreerden genieten als gevolg van de registratie. Mocht daarbij blijken dat sprake is van afwenteling, van kruissubsidiëring of van het anderszins vaststellen van te hoge heffingen of retributies, dan dient alsnog een aanpassing van deze financieringsstroom plaats te vinden. Het adviesteam verwacht dat het geven van opening van zaken en het toetsen van de tariefstelling hooguit een jaar in beslag zal nemen. Verstrekkingen binnen de overheid bundelen Ruim € 35 mln van de inkomsten van de zes beschreven registratiehouders is afkomstig van gebruikers binnen de overheid. Het adviesteam stelt voor om het meerjarige gemiddelde gebruik, eventueel gecorrigeerd voor aantoonbaar verwachte ontwikkelingen in de toekomst, per gebruiker vast te stellen en structureel te herschikken ten gunste van de begroting van een eigenaar van een registerhouder. Dit is in beginsel een budgetneutrale aangelegenheid en in alle opzichten een no regret-operatie. Wel wordt hiermee veel administratieve bureaucratie geëlimineerd. Deze winst zou kunnen worden ingezet voor het financieren van Stelselbrede voorzieningen, voor zover daar nu nog geen dekking voor bestaat. Het vaststellen van de juiste hoogte van de te herschikken budgettaire reeksen zal naar verwachting een jaar in beslag nemen, vervolgens zal het in een reguliere voorjaarsbesluitvorming verwerkt moeten worden. Het ingangsjaar voor de te herschikken reeksen is uiterlijk 2015 of zoveel eerder als mogelijk. Verstrekkingen buiten de overheid € 115 mln van de inkomsten van de zes beschreven registratiehouders is afkomstig van gebruikers buiten de overheid. Het adviesteam stelt voor om ten aanzien van deze verstrekkingen te bezien in hoeverre er sprake is van grote welvaartseffecten bij verstrekking om niet, dan wel dat er sprake is van een beperkte groep afnemers buiten de overheid. Denk hierbij aan het verschil tussen geoinformatie, waarvoor allerlei toepassingen kunnen worden gecreëerd, en GBA-gegevens, die weliswaar aan enkele private partijen worden verstrekt (zoals notarissen, pensioenverzekeraars, deurwaarders, enz.), maar waarbij vanwege de privacygevoeligheid van de informatie grootschalige verspreiding en hergebruik niet in de rede ligt. Ten aanzien van de basisinformatie met grote ‘welvaartsvergrotende potentie’ kan vervolgens worden berekend welke voortbrengingskosten uit de algemene middelen moeten worden gefinancierd om het register draaiende te houden. Dit is niet automatisch het volledige bedrag dat in figuur 7b is weergegeven, want het is goed denkbaar dat een deel van de kosten van een registratiehouder komt te vervallen, zodra deze zijn activiteiten als marktpartij beëindigt. Ten aanzien van de basisinformatie zonder grote ‘welvaartsvergrotende potentie’ dient eerst de politieke keuze te worden gemaakt of deze basisinformatie vanwege het euvele feit dat het basisinformatie betreft sowieso uit de Rijksbegroting dient te worden gefinancierd, dan wel dat voor deze informatie een tarievensysteem blijft bestaan, omdat de partijen die baat hebben bij de informatie scherp te identificeren zijn. In het laatste geval geldt er, evenals bij retributies en

- 67 -

heffingen, een duidelijke relatie te bestaan tussen de hoogte van het tarief en de kosten die gemoeid zijn met het voortbrengen van de informatie. Het met gedegen businesscases doorrekenen van alle verstrekkingen en het besluiten over eventuele bekostiging uit de algemene middelen zal naar verwachting van het adviesteam al snel twee jaar in beslag nemen. Voorzieningen bundelen bij de ‘hoeder van het Stelsel’ Als gezegd is het rekenen van heffingen, retributies of tarieven contrair aan de doelstellingen van het Stelsel. Voor voorzieningen geldt bovendien dat het de ‘oliemannetjes’ in het Stelsel zijn. Het zijn niet de verzamelaars en voortbrengers van informatie zelf en daarmee vervallen voor voorzieningen de meeste financieringsvarianten. De relatief lage uitgaven aan de voorzieningen komen dus in aanmerking voor financiering uit de algemene middelen. Gezien de verantwoordelijkheid van BZK ten aanzien van het gehele Stelsel ligt het in de rede dat de financiering van de voorzieningen geschiedt vanuit de departementale begroting van BZK. Daarin is tot nu toe slechts ten dele voorzien. Het komende jaar dient daarom een meerjarenraming te worden opgesteld voor de exploitatie en het beheer van de voorzieningen, waarna de minister van BZK in de ministerraad deze behoefte namens alle Stelselpartijen voordraagt voor generale dekking, voor zover hij binnen de eigen begroting geen ruimte heeft kunnen vrijspelen. Afspraken maken ten aanzien van de governance Over een aantal aspecten dient per registratiehouder de gewenste eindsituatie heroverwogen te worden: • Opdrachtgevers dienen in gezamenlijkheid verantwoordelijk te blijven voor het formuleren van de kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening; • De eigenaar bepaalt in overleg met opdrachtgever(s) en opdrachtnemer de begrenzing van de publieke taak en bepaalt - indien nodig - welke activiteiten voortaan aan de markt overgelaten dienen te worden; • De eigenaar bepaalt het financieel kader voor de opdrachtgevers; • De eigenaar ziet toe op een doelmatige uitvoering door de opdrachtnemer; • Opdrachtnemers zijn volstrekt transparant over hun bedrijfsvoering, zowel jegens eigenaar als opdrachtgevers; • De opdrachtgevers en eigenaren samen, onder de bezielende leiding van BZK, zien er op toe dat ook op maatschappelijk niveau value for money wordt geleverd. Over al deze aspecten dient de eigenaar het gesprek te initiëren en de resultaten daarvan te brengen in een afstemmingsgremium op Stelselniveau, bijvoorbeeld de Programmaraad. Gezien de vele deelbelangen strekt het tot aanbeveling dat de minister van BZK de bevoegdheid krijgt om de voorgestelde afspraken per registratiehouder nietig te verklaren ingeval ze strijdig zijn met de doelstellingen van het Stelsel als geheel. Het adviesteam realiseert zich dat deze bestuurlijke overleggen veel tijd en inzet vergen. Tegelijk kan de begrenzing van het publieke domein grote impact hebben op het businessmodel van een registratiehouder en heeft deze in zo’n situatie voldoende tijd nodig om zich per 1 januari 2015 in afgeslankte vorm te kunnen concentreren op zijn kerntaken. Daarom denkt het team aan anderhalf - 68 -

jaar voor de bestuurlijke overleggen en - indien nodig - anderhalf jaar voor het aanpassen van de uitvoeringsorganisaties.

7.4 Een tijdlijn Bovenstaande activiteiten zijn ook in een tijdlijn weer te geven: Figuur 7c - Tijdlijn Wanneer

Wat

Wie

Start analyse en toetsing van heffingen en retributies op registraties

Eigenaren, i.o.m. opdrachtnemers

Start analyse bundeling verstrekkingen binnen de overheid

Eigenaren, i.o.m. opdrachtgevers

Start mkba’s voor verstrekkingen buiten de overheid

BZK, i.o.m. eigenaren en opdrachtnemers

Opstellen meerjarenraming voor beheer en exploitatie van de voorzieningen

BZK

Start dialoog over begrenzing publieke taak en gewenste governancestructuur per registratiehouder

Eigenaren, opdrachtgevers en opdrachtnemers

September

Vaststellen welke heffingen en retributies in welke omvang mogen blijven bestaan en welke worden aangepast

Eigenaren, i.o.m. BZK

Oktober

Verwerken uitkomst toetsing van heffingen en retributies per registratiehouder

Opdrachtnemers

December

Vaststellen herschikkingen a.g.v. bundeling verstrekkingen binnen overheid

Eigenaren, i.o.m. opdrachtnemers

Verwerken van herschikkingen a.g.v. bundeling

Eigenaren en

2011 Oktober

2012

2013 Maart

- 69 -

verstrekkingen binnen de overheid in voorjaarsbesluitvorming (ontw.begr. 2014)

opdrachtgevers

Verwerken meerjarenraming voor beheer en exploitatie van de voorzieningen in voorjaarsbesluitvorming (ontw.begr. 2014)

BZK

Vaststellen begrenzing publieke taak en gewenste governancestructuur per registratiehouder

Eigenaren, opdrachtgevers en opdrachtnemers

April

Evt. start aanpassing uitvoeringsorganisatie aan nieuwe begrenzing publieke taken

Opdrachtnemers

September

Besluitvorming over wel/geen financiering uit algemene middelen voor verstrekkingen buiten de overheid o.b.v. afgeronde mkba’s

BZK, i.o.m. eigenaren

Maart

Verwerken van eventuele begrotingsmutaties in voorjaarsbesluitvorming (ontw.begr. 2015) a.g.v. besluitvorming inzake verstrekkingen buiten de overheid

Eigenaren en opdrachtgevers

2015

Start functioneren Stelsel cf eenvoudige financieringsstructuur

2014

- 70 -

8.

Conclusies en aanbevelingen

Het adviesteam komt, op basis van voorgaande hoofdstukken, tot de volgende conclusies en aanbevelingen:

Uitgangspunten • Koester je ambities Neem voor de financiering van het Stelsel van basisregistraties in de eerste plaats beleidsdoelstellingen als uitgangspunt, in plaats van allerlei sturingsmodellen voor de overheid en haar uitvoeringsorganisaties of de bedrijfseconomische consequenties voor de afzonderlijke registratiehouders. Niet het ‘overheidsbedrijf’, maar de maatschappelijke waarde van een goed functionerend Stelsel van basisregistraties binnen een compacte overheid staat centraal. Het gaat uiteindelijk om wat er in de samenleving wordt bereikt. • Het geheel gaat voor het deel Een investering in het Stelsel van basisregistraties is z’n geld waard, wanneer de maatschappelijke baten groter zijn dan de lasten. Hoe baten en lasten over de actoren binnen het Stelsel en in de samenleving zijn verdeeld komt pas op de tweede plaats. • Aanvaard de consequenties van je redenering Wanneer we informatie zien als economisch goed, geef je dan ook rekenschap van de implicaties van het economische karakter van informatie, waaronder de non-exclusiviteit en non-rivaliteit. Basisinformatie heeft zeker maatschappelijke waarde, maar dat wil nog niet zeggen dat de overheid er ook in kan of moet handelen. • Ken je omgeving Houdt rekening met ontwikkelingen die groter zijn dan het Stelsel zelf en als gegeven moeten worden beschouwd, zoals de Open Data-beweging en de richtinggevende uitspraken binnen de EU aangaande (her)gebruik en de relatie tussen Markt en Overheid. • Houd het simpel en goedkoop Een efficiënt Stelsel heeft een simpele financieringsstructuur. Interne verrekeningen en facturenstromen passen daar niet bij en moeten waar mogelijk worden voorkomen. • Houd het duidelijk Welke financieringsmodaliteit(en) uiteindelijk ook gekozen worden, streef naar uniformiteit waar mogelijk. Die duidelijkheid draagt bij aan het functioneren van het Stelsel als geheel. Dit geldt zowel de registers als de voorzieningen (een prikkelsstructuur voor basisregistraties die bijdraagt aan het functioneren van het stelsel geldt a priori ook voor de voorzieningen binnen het Stelsel). Afwijkingen van gemeenschappelijke afspraken zijn echte uitzondering. Hanteer als basisregel: ‘Pas toe of leg uit’. Financieringsvarianten • Drie varianten Het financieringsvraagstuk voor het Stelsel van basisregistraties gaat in de kern om de vraag: wie betaalt het systeem? Dan zijn er drie smaken: de gebruikers van informatie, de leveranciers van informatie en de overheid. De leveranciers zijn uit te splitsen in terugmeldingen en initiële registraties. - 71 -

•

•

•

•

•

Afwegen op basis van beleidsambities De financieringsvarianten ‘Registraties’, ‘Terugmeldingen’, ‘Verstrekkingen’ en ‘Algemene middelen’ dienen te worden afgewogen tegen de doelstellingen van het Stelsel: een basis bieden voor één overheid, die streeft naar maatschappelijke welvaart, daartoe de behoeften van burgers en bedrijven centraal stelt, efficiënt, snel en zeker respons geeft op deze behoeften, daarvoor geen onnodige vragen stelt en die transparant en aanspreekbaar is op haar eigen functioneren. Geen belasting op terugmeldingen Niemand mag negatief geprikkeld worden in het streven bij te dragen aan de kwaliteit van het Stelsel. Heffingen op terugmeldingen zijn contrair aan deze doelstelling. Zorgvuldigheid bij het belasten van initiële registraties Er zijn geen principiële bezwaren tegen het opleggen van heffingen of retributies bij de initiële registratie. Voor retributies geldt wel de voorwaarde dat hiertegenover een concrete, individuele prestatie van de overheid moet staan. Voor beide geldt dat ze op basis van de budgettaire functie - het genereren van dekking voor gemaakte kosten - worden toegepast. Dat werpt de voorwaarde op dat er verband moet zijn tussen de hoogte van de opgelegde heffing of retributie en de kosten van de registratiehouder. Aan deze voorwaarden moet op transparante wijze zijn voldaan. Geen (of marginale) tarieven voor verstrekkingen Het is irreëel, onlogisch en onwenselijk om tarieven in rekening te brengen bij het verstrekken van informatie: o De meeste data zijn vrijwel overal goedkoop verkrijgbaar. Iedere verhoging van de prijs boven de marginale verstrekkingskosten leidt ertoe dat potentiële afnemers afhaken en de informatie elders zullen betrekken. Dat staat haaks op de doelstelling van breed gebruik van de basisregistraties en jaagt potentiële gebruikers naar bronnen die de kwaliteit van de dienstverlening ondermijnen. o Prijsstelling tegen maximaal marginale verstrekkingskosten levert ten opzicht van andere financieringsalternatieven niet alleen de grootste, maar ook een zeer aanzienlijke maatschappelijke welvaartswinst op. Bovendien vergroten de positieve downstream butterfly effecten de kans op een toename van deze welvaartswinst. o Prijsstelling tegen marginale verstrekkingskosten prikkelt minder tot innovatie, omdat die kosten niet kunnen worden terugverdiend.Dat moet de registratiehouder dan ook aan de markt overlaten. o Prijsstelling tegen kostendekkende tarieven prikkelt, zeker bij monopolisten en bij de mogelijkheid tot kruissubsidiëring, niet tot een doelmatige bedrijfsvoering. o Als het werkelijk gaat om basisregistraties, dan doet het zogenoemde profijt beginsel niets af aan het verstekken ‘om niet’, want het profijt wordt breed verspreid binnen de samenleving genoten (profijt en profiteur zijn nauwelijks scherp te omschrijven) en via generieke belastingen draagt ieder bij aan het genereren van dit profijt. Budgetfinanciering onder voorwaarden Een basisinfrastructuur voor de economie dient als basisbehoefte van de samenleving uit de algemene middelen te worden gefinancierd. Deze variant is niet alleen logisch, maar ook nodig nu uit de alternatieven niet alle kosten van het Stelsel gefinancierd kunnen worden. Voorwaarde voor sturing op beschikbare budgetten, sturing op kosten dus, is dat daarover - 72 -

en over de kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening goede afspraken worden gemaakt tussen eigenaren, opdrachtgevers en opdrachtnemers. Governance • Repareer ongewenste gevolgen voor de sturingsrelaties Het verschuiven van de financiering betekent het verschuiven van een sturingsinstrument. Ongewenste gevolgen voor de sturingsrelaties moeten worden gerepareerd: o Opdrachtgevers dienen in gezamenlijkheid verantwoordelijk te blijven voor het formuleren van de kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening; o De eigenaar bepaalt het financieel kader voor de opdrachtgevers; o De eigenaar ziet toe op een doelmatige uitvoering door de opdrachtnemer; o Opdrachtnemers zijn volstrekt transparant over hun bedrijfsvoering, zowel jegens eigenaar als opdrachtgevers; o De opdrachtgevers en eigenaren samen, onder de bezielende leiding van BZK, zien er op toe dat ook op maatschappelijk niveau value for money wordt geleverd. • Benut momentum De herbezinning op de positionering en aansturing van uitvoeringsdiensten in het kader van het Programma Compacte Rijksdienst en de uitwerking van de aanbevelingen van de Commissie Gerritse bieden momentum om met de registratiehouders afspraken te maken over de financiering van de basisinformatie-infrastructuur en over de wijze waarop het toezicht op deze wettelijke taak wordt vorm gegeven. • Stel duidelijke grenzen aan het publieke domein Omschrijf voor de basisregistraties scherp waar hun publieke taak precies uit bestaat. Wees heel helder over de consequenties van deze begrenzing, ook als dat leidt tot het splitsen van organisaties in uitvoerende diensten binnen het publieke domein en organisaties van en voor de markt. • Neem afscheid van marktactiviteiten Het ontwikkelen van activiteiten of producten, waarmee waarde wordt toegevoegd aan de kale basisinformatie, dient aan de markt te worden overgelaten. Het is niet bevorderlijk voor de welvaart als registerhouders hierin een rol voor zichzelf definiëren door hun monopoliepositie als registratiehouder uit te breiden naar een marktpositie ten aanzien van de exploitatie van informatie. Bovendien staat dat haaks op de doelstellingen van het Programma Compacte Rijksdienst. Transitieproces • Neem een krachtig besluit Het succes van het ontwikkeltraject is, gegeven de vele belangen die met het vraagstuk zijn gemoeid, in grote mate afhankelijk van draagvlak en doorzettingsvermogen op politiek niveau. Het strekt daarom tot aanbeveling om het proces te starten met een heel helder politiek commitment aangaande het eindbeeld. • Werk stap voor stap Wees reëel over de termijn en de stappen waarin het eindbeeld kan worden gerealiseerd. De analyses die nog gepleegd moeten worden, de vele bestuurlijke overleggen en de krapte binnen de Rijksbegroting vragen om een rustig transitietraject. Houdt niettemin gedurende het hele proces het eindbeeld scherp voor ogen. Werk met een convergentieagenda: het is - 73 -

•

•

niet erg dat niet direct de laatste stap wordt gezet, maar elke stap dient wel richting het eindbeeld te gaan. Laat je niet gijzelen In één keer naar het eindbeeld springen is onmogelijk. Tegelijk hoeft niet alles helder te zijn om de eerste stappen te zetten. Dan worden eenvoudige verbeteringen gegijzeld door enkele netelige kwesties. Deel de stappen dus op in no regret-stappen en moeilijker stappen die meer tijd mogen kosten. Hetzelfde geldt voor lopende transitietrajecten ten aanzien van diverse actoren binnen het Stelsel: deze trajecten en eventuele gevolgtrekkingen uit dit advies mogen elkaar niet vertragen, uiteraard wel versnellen. Houdt beleidsregie op het proces De belangrijkste beleidsambities die de basis vormen voor een goed werkend Stelsel van Basisregistraties maken deel uit van de portefeuilles van BZK (Stelsel, E-overheid, Compacte Rijksdienst), EL&I (Markt & Overheid, Digitale Agenda, Regeldruk) en Financiën (Rijksbegroting, Compacte Rijksdienst). Het strekt tot aanbeveling dat BZK, als dossierhouder, deze ‘driehoek’ periodiek bijeen roept om te borgen dat vanuit deze ambities gestuurd blijft worden op de voortgang.

- 74 -

Bijlage 1 - Geraadpleegde schriftelijke bronnen

Aichholzer, G. and H. Burkert, (Ed.) (2004), Public Sector Information in the Digital Age: Between Markets, Public Management and Citizen’s Rights, Cheltenham UK: Edward Elgar Alani, H. (Ed.) (2007), Unlocking the potential of public sector information with semantic web technology, Lecture Notes in Computer Science, 4825, 708 Allan, R. (2009), The Power of Government Information. In J. Gøtze and C. B. Pedersen, (Ed.), State of the eUnion: Government 2.0 and Onwards, AuthorHouse Arrow, K. J. (1984), Information and economic behaviour, Collected Papers of K. J. Arrow, Vol. 4, The Economics of Information, Cambridge MA: Harvard University Press Arrow, K. J. (1979), The economics of information, in Dertouzos, M.L. and J. Moses, The Computer Age: A Twenty Year View, Cambridge MA: MIT Press Barr, R. and I. Masser (1996), The Economic Nature of Geographic Information: A Theoretical Perspective, Proceedings of the GIS Research UK Conference Barten, e.a. (2001), Advies inzake de financiering van authentieke registraties, uitgave Programma Stroomlijning Basisgegevens Berenschot/NEInstitute (2001), Eindrapport Welvaartseffecten van verschillende financieringsmethoden van elektronische gegevensbestanden), Berenschot and NEI, Utrecht: Berenschot BETA University of Strasbourg (2011), The reuse of PSI – An economic optimal pricing model, Agence du patrimoine immatériel de l'État Bing, J. (1998), Commercialisation of Geographic Information in Europe, Norwegian Centre for Computers and Law Blomquist, S. and V. Christiansen (2005), The role of prices for excludable public goods, International Tax and Public Finance 12 (I) Buchanan, J.M. en M.R. Flowers (1975), ‘The Public Finance; An Introductory Textbook’, Homewood: R.D. Irwin Inc. Buchanan, J.M. en R.A. Musgrave (1999), ‘Public Finance and Public Choice; Two Contrasting Visions of the State’, Cambridge: Massachusetts Institute of Technology Press

- 75 -

Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2008),Chancen für Geschäftsmodelle deutscher Unternehmen im europäischen und globalen Geoinformationsmarkt, MICUS Management Consulting GmbH Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2010), Die Europäische Gesetzgebung als Motor für das deutsche Geo-Business, MICUS Management Consulting GmbH Commissie Kohnstamm, Aanbevelingen, Kamerstukken II 2004-2005, 25268, nr. 20 Commissie Gerritse, Aanbevelingen, zie: http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-enpublicaties/rapporten/2007/09/12/rapportage-van-het-begeleidingsteam-kaderwet-zelfstandigebestuursorganen-zbo-s/zbosbinnenkaders.pdf Commissie Kostenverrekening en informatierelaties (1999), Betaalde verhoudingen Commissie Kostenverrekening en informatierelaties (1999), Gevallen van verrekening Corbin, C. (2007), Public Sector Information – Financial impact of the PSI Directive: Pricing and Charging Corbin C. (2010), Public Sector Information: Economic Indicators & Economic case study on charging models, ePSIplatform Danish Enterprise and Construction Authority (2006), Statutory Order on Road Names and Addresses, Bek. nr. 1398 12 Donker, T. W. (2007), Access to and re-use of Public-sector Environmental data and Information:. Policy Developments with a Focus on the European Hydro-Meteorolgical Scene, Polish Academy of Sciences Geopgraphica Polonica, Vol 80, No 2 Europese Commissie (2010), MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S, Een digitale agenda voor Europa, Brussel, 26.8.2010 COM(2010) 245 definitief/2 HELM Group (2006), Measuring European Public Sector Information Resources, the Director General for the Information Society, European Commission Ministerie van Financiën (1991) Heroverwegingsrapport ‘Verder bouwen aan beheer’, en ook: Brief Ministers van Financiën en BZK, dd. 25 juni 1992, Tweede Kamer, 1991-1992, 22 300, nr 39 Lind, M. (2003), Reliable Address Data: Developing a Common Address Reference System, National Survey and Cadastre Denmark Lind, M. (2008), Addresses as an infrastructure component: Danish experiences. National Survey and Cadastre Denmark - 76 -

Lind, M. (2010) The value of Danish address data: Social benefits from the 2002 agreement on procuring address data etc. free of charge,” Danish Enterprise and Construction Authority Linde, X. Van der (2002), Financiering van de investering, handreiking #5 Programma Stroomlijning Basisgegevens Linde, X. Van der (2002), Financiering van de exploitatie, handreiking #6 Programma Stroomlijning Basisgegevens Loenen, B. Van en Grothe, M. (2011), Toegang beperkingen en INSPIRE, zie: http://www.geonovum.nl/sites/default/files/inspire_toegangsbeperkingen_v5.pdf Mayo, E. and T. Steinberg, (2007), The Power of Information: an independent review MICUS Management Consulting GmbH (2008), Assessment of the Re-use of Public Sector Information (PSI) in the Geographical Information, Meteorological Information and Legal Information Sectors Ministerie van Binnenlandse Zaken (1997), Naar optimale beschikbaarheid van overheidsinformatie Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2011), brief van 30 mei 2011 over Hergebruik en Open Data: naar betere vindbaarheid en herbruikbaarheid van overheidsinformatie Ministerie van EL&I (2011), Digitale Agenda.nl Ministerie van Financiën, Evaluatie van de Regeling baten-lastendiensten 2007 (eind augustus 2011 door minister De Jager naar de Tweede Kamer is gestuurd) zie: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2011/08/25/kamerbriefevaluatie-regeling-baten-lastendiensten.html Musgrave, R.A. en P.B. Musgrave (1984), ‘Public Finance in Theory and Practice’, New York: McGrawHill Book Company Ministerie van BZK (2000), Naar optimale beschikbaarheid van overheidsinformatie, 26 387 Actieprogramma Elektronische Overheid nr. 7, zie: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/26387/kst-26387-7 Newbery, D. (Ed.) (2008), Models of Public Sector Information Provision via Trading Funds, Cambridge University Nilsen, K. (1997), Social Science Research in Canada and Federal Government Information Policy: the Case of Statistics Canada, Dissertation. University of Toronto Nilsen, K. (2001), the Impact of Information Policy: Measuring the Effects of the Commercialization of Canadian Government Statistics, Westport CT: Ablex - 77 -

Nilsen, K. (2007), Economic Theory as it Applies To Statistics Canada: A Review of the Literature, PhD, University of Toronto OECD, Working Party on the Information Economy (Directorate for Science Technology and Industry) (2006), Digital Broadband Content: Public Sector Information and Content, Technical report Office of Fair Trading (OFT) (2006), The Commercial Use of Public Information (CUPI), DotEcon Ltd. Pira International Ltd., University of East Anglia, and KnowledgeView Ltd. (2000), Commercial Exploitation of Europe's Public Sector Information, European Commission, Directorate General for the Information Society Pollock, R., D. Newbery and L. Bently (2008), Models of Public Sector Information Provision via Trading Funds, BERR (commissioned by HM Treasury and BERR) Pollock, R. (2009), The Economics of Public Sector Information, University of Cambridge Working Papers in Economics, number 0920 Prins J., P.Vunderdink, F. Klauw-Koops, van der and G-J. Zwenne (1995), Access to Public Sector Information, discussion paper, produced for the Commission, DG XIII, Schoordijk Institute, The Netherlands Ravi Bedrijvenplatform (2000), Economische eff ecten van laagdrempelige beschikbaarstelling van overheidsinformatie), Amersfoort: Ravi Regeerakkoord van het kabinet Rutte-Verhagen, zie: http://www.rijksoverheid.nl/regering/hetkabinet/regeerakkoord Soete, L. en Weehuizen, R. (2001), Nieuwe economie, nieuwe theorie?, in Wetenschap, Technologie en Samenleving, nr 2 Schaffers, H (1996), Kosten en verrekening van overheidsinformatie, paper in het kader van het project een schat aan overheidsinformatie, Rathenau Instituut Sluis, H. Van der and M. Reinsma (2003), Onderzoek Wet gebruiksrechten overheidsinformatie), in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken Stiglitz, J. E. (1999), Knowledge as a Global Public Good, Washington: World Bank Stiglitz, J. E. (2000), Economics of the Public Sector, 3rd ed. New York: W. W. Norton Uhlir, P. (2009), The Socioeconomic Effects of Public Sector Information on Digital Networks: Toward a Better Understanding of Different Access and Reuse Policies: Workshop Summary - 78 -

Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst, zie: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/jaarplannen/2011/02/14/uitvoeringsprogramma-compacte-rijksdienst.html Vries, M. de en Zuurmond, A. (2002), Ars Creandi – de kunst van het scheppen (van basisregistraties), Handreiking #8 Programma Stroomlijning Basisgegevens Vries, M. de en Duivenboden H. van (2003), Stroomopwaarts! Kroniek van het Programma Stroomlijning Basisgegevens Weiss, P. (2002), Borders in Cyberspace: Conflicting Public Sector Information Policies and Their Economic Impact, Summary Report, Washington: National Oceanic and Atmospheric Administration/National Weather Service, Department of Commerce Weiss, P. (2003), Conflicting International Public Sector Information Policies and their Effects on the Public Domain and the Economy, in Esanu, J. M. and P. F. Uhlir, Role of Scientific and Technical Data and Information in the Public Domain, Proceedings of a Symposium, Board on International Scientific Organizations, Washington: National Academies Press Zwenne, G-J. (1997), De informatieconsument en de markt voor overheidsinformatie, Tijdschrift voor Consumentenrecht

- 79 -

Bijlage 2 - Definities en begrippen

Bij het gebruik van termen heeft het adviesteam gepoogd zoveel mogelijk aan te sluiten bij veel gebruikte en geaccepteerde beschrijvingen en definities. De belangrijkste worden hieronder geclusterd weergegeven. Voor de ‘typische’ basisregistratieterminologie is gebruik gemaakt van het Stelselhandboek Basisregistraties23 en, voor zover aldaar niet gedefinieerd, van de definities gehanteerd door Logius24. Qua economische terminologie heeft het team zo veel mogelijk gebruik gemaakt van gezaghebbende bronnen, waaronder het werk van Rufus Pollock, meer in het bijzonder ‘The economics of public sector information’ (2009).

Stelsel van Basisregistraties Het geheel van afspraken en voorzieningen gericht op het doelmatige en efficiënte beheer van een beperkt aantal gegevens, die nodig zijn voor de uitvoering van de taken van de overheid, vastgelegd in gegevensverzamelingen met een wettelijke basis (de Basisregistraties), inclusief hun onderlinge samenhang en de gemeenschappelijke voorzieningen die nodig zijn voor verzameling, verspreiding en gebruik. Basisregistratie Een basisregistratie is een overheidsregistratie die moet voldoen aan de twaalf eisen die in de brief inzake Basisregistraties aan de Tweede Kamer van 3 maart 2003 zijn neergelegd. In de wetgeving voor de Basisregistraties worden de authentieke gegevens aangewezen. Er zijn dertien Basisregistraties aangewezen. Voorzieningen De voorzieningen bestaan uit 4 gemeenschappelijke ‘digi-voorzieningen’ (Digikoppeling, Digimelding, Digilevering, Diginetwerk) en de Stelselcatalogus Digikoppeling Digikoppeling is een set standaarden en voorzieningen ten behoeve van de een uniforme, veilige en betrouwbare elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. Digimelding Digimelding is een centrale voorziening waarmee partijen wijzigingen van reeds geregistreerde data kunnen terugmelden naar Basisregistraties. Digimelding acteert dus als een soort intermediair tussen terugmelder en Basisregistratie.

23

Zie de website van het programma e-Overheid: https://wiki.noiv.nl/xwiki/bin/view/Stelselhandboek Zie: https://catalogus.stelselcatalogus.nl/StelselCatalogus/WAStelselcatalogus/basisregistratiecatalogi_algemene_specificaties 24

- 80 -

Digilevering Digilevering is een generieke voorziening voor de levering van gegevens uit Basisregistraties. Digilevering levert 'gebeurtenissen', die door de aangesloten Basisregistraties worden aangeboden, aan alle overheidsinstanties die in deze gebeurtenissen zijn geïnteresseerd. Diginetwerk Diginetwerk is een initiatief waaronder bestaande overheidsnetwerken (zoals Haagse Ring, SUWInet, Gemnet) virtueel met elkaar worden verbonden. Stelselcatalogus De Stelselcatalogus is een gegevenswoordenboek dat een gedetailleerde beschrijving bevat van alle gegevens uit Basisregistraties Terugmelding Het doorgeven van wijzigingen van reeds geregistreerde data aan Basisregistraties; Budgetfinanciering / Financiering uit algemene middelen/ Financiering uit het generale beeld / Financiering uit de Staatskas / Financiering uit de Rijksbegroting Het beschikbaar stellen van een budget voor de kosten van het beheer en gebruik van een basisregistratie, via een departementale begroting binnen de Rijksbegroting. Tarieffinanciering Financiering van goederen en diensten door het bij de afnemers van deze goederen en diensten in rekening brengen van een tarief per eenheid. Marginale (verstrekkings)kosten Dit zijn de kosten die samenhangen met het verstrekken van één extra goed. Wanneer dat goed digitale informatie betreft zijn deze kosten veelal gelijk aan nul. Profijtbeginsel Het profijtbeginsel is het uitgangspunt dat overheidspartijen, burgers en bedrijven moeten bijdragen in de kosten van voortgebrachte voorzieningen naar de mate van het profijt dat zij van die voorzieningen hebben.

- 81 -

Bijlage 3 - Overzicht regels voor exploitatie overheidsinformatie door (her)gebruikers

Bijlage 4 bevat een overzicht van bestaande arrangementen, waarbij we onder meer kijken naar de juridische kaders per registratie. Omdat veel regelingen een algemeen karakter hebben, volgt hieronder eerst een (eenvoudige) beschrijving van deze kaders, vanuit het oogpunt van een hergebruiker.

In feite zijn er 4 sequentiële vragen die beantwoord moeten worden: 1. Is er een recht van toegang? Zonder recht van toegang is er geen hergebruik mogelijk. Recht van toegang is vastgelegd in de Wet Openbaarheid van Bestuur (Wob), waar het door bestuursorganen gehouden bestuurlijke informatie aangaat. Een van uitzonderingsgronden in de Wob betreft de bescherming van privacy, reden waarom tal sommige (delen van) Basisregistraties niet voor toegang, laat staan hergebruik, in aanmerking komen. Daarnaast zijn er tal van (aan de Wob derogerende) bijzondere openbaarheidsregelingen, zoals de Handelsregisterwet, de Wet op het Kadaster, de Wet BAG. Over het algemeen zal openbaarheid van Basisregistraties in dergelijke bijzondere regelingen vastgelegd zijn. 2. Is de informatie vindbaar en bruikbaar? Afgezien van enkele ruime bepalingen in de Wob, zijn er geen algemene regelingen die een overheidsorganisaties verplichten informatie op een bepaalde manier - digitaal, bepaalde formaten, in vindbare vorm, gemetadateerd - te ontsluiten. Wel zijn er ‘sectorale’ regelingen, waarvan de Inspire-Richtlijn (incl. aanverwante regelingen) de meest prominente is. Deze Richtlijn is gericht op de ontsluiting van milieu-informatie. Wanneer Basisregistraties openbaar worden dan zullen zij uiteraard digitaal beschikbaar worden gesteld in gebruiksvriendelijke formaten. Mogelijkerwijs kan de Inspire-Richtlijn en de Nederlandse implementatie daarvan daarvoor als inspiratiebron dienen. 3. Wat mag men met de informatie? Een recht van toegang impliceert nog niet een recht van gebruik. Uiteraard zullen (commerciële) hergebruikers de gegevens willen verveelvoudigen. Dit kan door de rechthebbenden (veelal de registratiehouders) worden tegengehouden door voorbehoud van eventuele auteurs- en databankrechten, gebaseerd op de privaatrechtelijke regelingen in de Auteurswet en de Databankenwet. In de praktijk gebeurt dit veelvuldig en op verschillende manieren. Een voorbeeld: bij aankoop van gegevens uit de Basisregistratie Kadaster bevatten de standaard licentievoorwaarden een verbod tot verveelvoudiging. 4. Zijn de condities voor hergebruik eerlijk? Ook al heeft men toegang, kan men de informatie vinden en heeft men het recht de informatie te verveelvoudigen, dan nog is het succesvol commercieel hergebruik illusoir als er geen ‘level playing field’ is. Met andere woorden, zij die met de gegevens uit Basisregistraties marktactiviteiten willen verrichten, moeten, voor wat betreft het hergebruik

van deze data, op dezelfde voet kunnen starten als de registerhouders zelf. Daarbij gaat het er allereerst om dat een registerhouder onderneming A geen andere voorwaarden voor hergebruik mag bieden dan onderneming B. Maar het gaat ook om gelijkwaardigheid ten opzichte van eigen hergebruikactiviteiten door de registerhouder, waaronder het vermarkten van op de basisinformatie gebaseerde toegevoegde waarde producten. In dat kader is artikel 11f van de Wob van groot belang: deze bepaalt dat in het geval een overheidsorganisatie zelf, buiten de publieke taak, haar informatie exploiteert, de interne hergebruikvoorwaarden dezelfde moeten zijn als de externe hergebruikvoorwaarden. Daarbovenop geldt, op grond van het nieuwe artikel 25k in de Wet Markt en Overheid (vast te leggen in de Mededingingswet), dat een registerhouder verplicht is extern hergebruik toe te laten als het zelf hergebruikactiviteiten onderneemt. Tenslotte zal de ondernemende registerhouder vanzelf ook onder het regime van het mededingingsrecht gaan vallen. Dit impliceert onder meer het verbod misbruik te maken van een machtspositie - waarvan reeds sprake zal zijn als de registerhouder de enige bron is - door bijvoorbeeld hergebruik door derden niet toe te staan.

- 83 -

Bijlage 4 - Overzicht van bestaande arrangementen

In deze bijlage worden de huidige financieringsarrangementen van de zes nader bekeken basisregistraties en de voorzieningen weergegeven. Voor zover hierbij cijfers worden gepresenteerd, zijn die gebaseerd op het materiaal dat door de diverse actoren binnen het Stelsel zelf beschikbaar is gesteld.

B 4.1 Vergelijking van 6 basisregistraties Bestaande financieringsarrangementen Wanneer we de afzonderlijke financieringsarrangementen met elkaar vergelijken, dan valt een aantal zaken op. De financieringsarrangementen verschillen sterk per basisregistratie evenals de bewegingen die gemaakt worden in huidige voorstellen voor herziening. Budgetfinanciering wordt daarbij heel verschillend uitgelegd. Soms wordt hiermee bedoeld generale bekostiging vanuit de staatskas en soms een combinatie van directe financiering uit de Rijksbegroting gecombineerd met outputfinanciering via geaggregeerde verrekening aan het einde van het jaar. Zo beweegt de financiering van de GBA met de recent door het Ministerie van BZK voorgestelde aanpassingen niet toe naar het principe van zuivere inputfinanciering en verstrekking om niet binnen de overheid, maar kent het voor een deel van haar gebruikers een verrekeningssysteem van abonnementen direct gerelateerd aan het gebruik van de GBA. De vastgestelde budgetgefinancierde bedragen blijven weliswaar zoals in de afspraken die in 2008 gemaakt zijn, maar tegelijk wordt er een abonnementensysteem geïntroduceerd. Eenvoud betekent derhalve dus ook dat er één interpretatie komt van het begrip ‘budgetfinanciering’. Voorts valt op dat de huidige financieringsstromen voor de 6 onderzochten basisregistraties een dekking laten zien vanuit álle denkbare financieringsstromen, zoals in figuur 1a weergegeven. Samengevat zijn de inkomsten uit verstrekkingen binnen de overheid totaal ruim € 35 mln, inkomsten uit verstrekkingen buiten de overheid € 115 mln, inkomsten uit registratie-transacties bijna € 200 mln en inkomsten uit generale bekostiging ruim € 50 mln (zie figuur B4a). Een belangrijk deel van de financieringslast van het Stelsel ligt momenteel dus bij de geregistreerden. Tenslotte valt op dat eventuele netto inkomsten gegenereerd binnen een basisregistratie ten goede komen aan (allerlei andere activiteiten van) de houder van die basisregistratie en niet direct aan het Stelsel als geheel. Slechts in enkele gevallen werken uitvoerders met tarieven op basis van kostendekkendheid en resulteren lagere uitgaven en extra inkomsten één op één in lagere tarieven. Dit is echter meer uitzondering dan regel.

- 84 -

Figuur B4a - Bekostiging exploitatie basisregistraties (€ miljoen per jaar) Registraties

Verstrekkingen overheid

Verstrekkingen niet-overheid

Direct uit Rijksbegroting

Totaal

GBA

-

2

4

10

18

NHR

67,5

6

47,5

-

121

Kadaster

130

15

65

-

210

BGT

-

-

?

18

18

Topografie

-

9,5

0,5

14

24

BAG

-

-

?

4

4

Voorzieningen

-

-

-

5,5

5,5

197,5

32,5

117

51,5

398,5

Totaal

- 85 -

B 4.2

Overzicht per Basisregistratie

GBA Korte schets van de basisregistratie GBA De GBA is de Gemeentelijke Basisadministratie voor persoonsgegevens. In de GBA worden persoonsgegevens geregistreerd van alle ingezetenen in Nederland. De GBA bestaat sinds 1 oktober 1994 en geldt sinds 2010 als basisregistratie. Binnen het GBA-stelsel worden alle gegevens volledig geautomatiseerd opgeslagen en uitgewisseld. Gebruikers van de GBA zijn (semi-)overheidsorganisaties die voor de uitoefening van hun publiekrechtelijke taken persoonsgegevens nodig hebben (zoals de Belastingdienst en de gemeenten zelf) en burgers die via het gemeentelijk loket een beroep doen op de GBA. Geboorte, verhuizing, huwelijk, vertrek naar het buitenland, overlijden: de GBA bevat alle algemene persoonsgegevens en wijzigingen daarop, van de wieg tot het graf. Van iedere ingezetene wordt in de GBA een elektronische persoonslijst aangelegd. Op die lijst staan alle algemene gegevens over een individueel persoon die tijdens zijn leven worden bijgehouden voor zover hij ingezetene blijft van een Nederlandse gemeente. Middels de GBA wordt dus ieders administratieve levensloop geregistreerd. Voorstel herziening financiering Op dit moment is de financiering van de GBA een hybride situatie van tarieffinanciering op basis van berichtenverkeer en budgetfinanciering voor een deel van de afnemers. Er ligt een voorstel voor een herziening van de afrekening waarbij de tarieffinanciering wordt omgevormd van een p x q-grondslag naar een gestaffeld abonnementensysteem naar het volume aan berichten. Deze abonnementen worden ofwel via jaarlijkse factuur ofwel via een begrotingsoverboeking voldaan. Voor dit deel van de financiering blijft de mate van gebruik dus de grondslag en niet de gemaakte kosten, zoals bij inputfinanciering het geval is. Het inputgefinancierde deel blijft ongewijzigd. De gedaante van het voorgestelde nieuwe financieringsmodel GBA is in hoofdlijnen: • In de normatiek en onderbouwing geen onderscheid tussen budgetgefinancierd en tariefgefinancierd. • Een beperkt aantal jaarabonnementen gebaseerd op een indeling naar GBA-verbruik en rekening houdend in de abonnementsprijzen met de afnemende meerkosten in het GBAgebruik. • Jaarabonnementen van overheidspartijen zijn conform de huidige situatie via een meerjarige begrotingsoverboeking naar BZK geregeld. • Jaarabonnementen van niet-overheidspartijen worden in beginsel via een factuur van abonnementsgelden betaald. • Wie meer verbruikt dan de overeengekomen bandbreedte in berichtenvolume, komt automatisch in een hoger abonnement uit. • Nieuwe gebruikers betalen de vastgestelde abonnementsprijs, waarbij – voor zover sprake is van een overheidsorgaan betaald vanuit de rijksbegroting – een meerjarige overboeking vanuit het betrokken departement volgt en anders betaald wordt aan BPR via facturering. • Om de drempel voor kleine gebruikers weg te nemen wordt ervoor gekozen om tot 2012 de eerste en dus kleinste abonnementsklasse gratis te maken. Dit sluit goed aan bij zowel verlaging van administratieve lasten voor genoemde partijen als voor de overheid zelf, evenals bij het verbeteren van overheidsdienstverlening. Over de situatie na 2012 zijn nog - 86 -

geen afspraken gemaakt. Wet BRP Momenteel loopt ook het wetgevingstraject rondom de nieuwe wet Basisregistratie Personen. Deze zal de huidige wet GBA vervangen en vormt het wettelijke kader voor de mGBA en RNI (Registratie Niet Ingezetenen) die samen straks de Basisregistratie Personen zullen vormen. De wet BRP stelt dat verstrekking aan afnemers in veel gevallen kosteloos geschiedt maar dat de gebruikers wel mee betalen aan de kosten in verband met de uitvoering van de wet BRP. In de praktijk betekent dit dat er een bijdrage van de gebruikers gevraagd kan worden voor het in stand houden van het systeem. In de memorie van toelichting wordt dit principe verder uitgewerkt waarbij het onderscheid tussen overheidspartijen (budgetfgefinancierd) en derden wordt gemaakt. De financiering op basis van jaarabonnementen past binnen de wet BRP. Schema huidig financieringsarrangement GBA

Kaders financiering GBA BR

Verstrekking basisgegevens aan overheidspartijen

GBA

Nu: Hybride situatie van tarieffinanciering op basis van berichtenverkeer en budgetfinanciering.

Verstrekking aan partijen buiten overheid Verstrekking Basisgegevens Eigen exploitatie BR-houder toegevoegde waarde producten Nu: Non-existent Verstrekking aan bijzondere derden (cf art 68b Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegeven), op basis

- 87 -

In de maak: financiering op basis van abonnementen van staffels van gebruikte berichten die ofwel via jaarlijkse factuur ofwel via een begrotingsoverboeking worden voldaan.

van tarieffinanciering. ‘Echt’ hergebruik non-existent in verband met privacybescherming In de maak: Wet BRP: financiering op basis van jaarabonnementen

Parallel wordt gewerkt aan nieuwe wet BRP (wettelijke kader voor de mGBA en RNI = Basisregistratie Personen): verstrekking veelal kosteloos, maar wel bijdrage van de gebruikers voor het in stand houden van het systeem.

- 88 -

NHR Korte schets van de basisregistratie NHR Het Handelsregister is de basisregistratie waarin alle bedrijven en rechtspersonen ingeschreven staan. Alle andere organisaties die deelnemen aan het economisch verkeer staan ook in dit register. Zo heeft men rechtszekerheid bij het zakendoen. In het Handelsregister is namelijk te zien met wie men te maken heeft, wie tekeningsbevoegd is en of er misschien sprake is van een faillissement. Let wel: dit is de huidige situatie. De doelstelling van het stelsel Basisregistraties dat een register als het NHR ook zeer wel gebruikt zou kunnen worden door bijvoorbeeld Brandweer of Inspectie voor de Leefomgeving, is nog nauwelijks uitgewerkt. Het is evident dat, met de introductie van meer belanghebbenden bij een adequaat NHR, het lopende gesprek tussen de Kamers van Koophandel en het ministerie van EL&I, over wat des overheids is en wat valt onder het motto ‘door en voor het bedrijfsleven’ en over de consequenties daarvan voor de juridische en organisatorische inbedding van het register, een extra dimensie krijgt. Het verplicht gebruik door de omvorming van het Handelsregister tot basisregistratie leidt ertoe dat overheden voor de uitvoering van hun taak vaker het Nieuw Handelsregister (NHR) zullen moeten gebruiken. Zo zullen bijvoorbeeld gemeenten de ondernemer niet meer om een (papieren) uittreksel vragen, maar worden ze verplicht om de gegevens zelf in het NHR te raadplegen. Voorstel herziening financiering NHR Huidige financiering van NHR is op basis van heffingen bij inschrijving en tarieven voor gebruik. Er is een voorstel om te komen tot een budgetfinanciering van het publiek gebruik van het handelsregister. Daarbij gaat het om financiering met als basis heffing bij registratie en afrekening van het gebruik volgens een abonnementensysteem men noemt dit budgetfinanciering maar er is geen sprake van zuivere inputfinanciering. Het voorstel voor financiering NHR is voor 2011 en 2012-2013. Daarna zal de methodiek extern geëvalueerd worden. Dit voorstel tot pilot budgetfinanciering NHR bevat een berekening van het totaal budgetgefinancierde bedrag, de afrekenmethodiek tussen de verschillende partijen en een verdeelsleutel waarmee de bijdrage van de verschillende afnemende overheden wordt vastgesteld. De systematiek bestaat in het kort uit drie principes: • De bedragen worden vastgesteld voor een periode van twee jaar; • Een risico opslag is opgenomen in de bedragen; • Een schommelfonds wordt ingesteld. Financiële verrekening vindt plaats met toekomstige bedragen. De verrekening is gebaseerd op de volgende beleidsuitgangspunten: • Budgetfinanciering gaat uit van een ‘flat fee’ lump sum bedrag voor bekostiging van publiek gebruik van elektronische gegevens uit het NHR. • Het totaal budgetgefinancierd bedrag evenals de verdeelsleutel van de gebruikersbijdrage zal worden vastgelegd en tweejaarlijks bijgesteld. • Op het publiek gebruik wordt een monitor ingesteld. De uitkomsten van deze monitor geeft inzicht in gebruik en legt de basis voor het eventueel bijstellen van bedragen (zowel het totaal budgetgefinancierde bedrag als de verdeelsleutel gebruik overheidsafnemers). • Alle afnemers die in aanmerking komen voor budgetfinanciering komen op een door EL&I - 89 -

geaccordeerde autorisatielijst en krijgen een aparte autorisatiecode. Schema huidig financieringsarrangement NHR

Kaders financiering NHR BR

Verstrekking basisgegevens aan overheidspartijen

NHR

Nu: financiering op basis van heffingen bij inschrijving en tarieven voor gebruik, zonder onderscheid publiek/privaat gebruik. Streven tot minimaliseren heffingen. In de maak: budgetfinanciering van het publiek gebruik van het handelsregister met als basis het reële gebruik en centrale afrekening volgens een abonnementensysteem

Verstrekking aan partijen buiten overheid Verstrekking Basisgegevens Eigen exploitatie BR-houder toegevoegde waarde producten Tarieven vastgesteld in Handelsregisterwet 2007, in algemene zin (bijvoorbeeld Financiële regeling handelsregister (vastgesteld toezicht en financiën) door Minister) e Artikel 30, 2 lid, wet op de Handelsregisterwet 2007, in Kamers van Koophandel 1997: algemene zin (bijvoorbeeld werkzaamheden KvK mogen niet toezicht en financiën) leiden tot mededinging met ondernemingen of vrije Geen voorbehoud van beroepsbeoefenaren die uit een auteurs- of databankrechten oogpunt van een goede marktwerking ongewenst is 11h Wob – maximumtarief 11f Wob – Algemene mededingingsregels discriminatieverbod 25k Wet Markt en Overheid – plicht tot openen hergebruik derden 11f Wob – gelijke condities in- en extern hergebruik

- 90 -

Basisregistratie Kadaster Korte schets van de basisregistratie Kadaster De Basisregistratie Kadaster bestaat uit de kadastrale registratie en de kadastrale kaart. Veel afnemers gebruiken de kadastrale gegevens als basis voor hun eigen werkprocessen. Het Kadaster fungeert dus eigenlijk al lange tijd als basisregistratie. De producten van het Kadaster blijven beschikbaar via Mijn Kadaster en de de andere kanalen. Met andere basisregistraties zullen directe koppelingen worden gelegd om ook gegevens van andere registraties op te kunnen nemen in de kadastrale registratie en op kadastrale producten. De verdeling publiek/privaat is ongeveer 25% publiek gebruik en 75% privaat gebruik. Schema huidig financieringsarrangement Kadaster

- 91 -

Kaders financiering Kadaster25 BR

Verstrekking basisgegevens aan overheidspartijen

Kadaster

Financiering deels door heffing bij inschrijving en deels door tarieven bij verstrekking. Geen onderscheid in tarieven tussen overheids- en niet-overheidspartijen

Verstrekking aan partijen buiten overheid Verstrekking Basisgegevens Eigen exploitatie BR-houder toegevoegde waarde producten Regeling tarieven Kadaster Regeling tarieven Kadaster bevat bevat tarieven die gerekend tarieven die gerekend worden aan hergebruikers worden aan hergebruikers (vastgesteld door Minister) Kadaster stelt zich op het standpunt dat al haar Auteursrechten en databankrechten worden activiteiten, inclusief het voorbehouden door Kadaster verrijken van haar gegevens met het oog op exploitatie, past Op grond van Algemene binnen het mandaat van haar publieke taak en dat zij daarom Voorwaarden Kadaster mag geen hergebruik activiteiten hergebruiker, tenzij anders overeengekomen, gegevens onderneemt en dus artikel 11f niet doorleveren. Indien dit is Wob – gelijke condities in- en extern hergebruik – niet op haar overeengekomen, dan nog van toepassing is. moet de hergebruiker de gegevens zodanig verrijken dat de data nog slechts een Algemene mededingingsregels 25k Wet Markt en Overheid – ondergeschikt belang zijn en plicht tot openen hergebruik niet meer zelfstandig herkenbaar en te selecteren derden zijn. 11h Wob – maximumtarief 11f Wob discriminatieverbod

25

Sinds 15 mei 2007 is de Europese kaderrichtlijn Inspire formeel van kracht. Deze richtlijn leidt tot een Europese geoinformatie infrastructuur, die een geïntegreerde aanpak van Europees milieubeleid mogelijk maakt. De invoering van Inspire is met een implementatiewet in de Nederlandse wet verankerd. De ingangsdatum van deze implementatiewet is per Koninklijk Besluit vastgesteld op 1 september 2009. De Inspire-richtlijn verplicht de Europese lidstaten geo-informatie over 34 thema's te voorzien van metadata, te harmoniseren en beschikbaar te stellen via het Inspire-portaal volgens leveringsvoorwaarden die het gebruik niet onnodig belemmeren. De Inspire regels zijn van toepassing op geoinformatiebestanden, waaronder het BRK. Om deze reden, noemen we de regeling hier in een voetnoot, maar deze is dus van toepassing op meerdere basisregistraties.

- 92 -

BGT: Basisregistratie grootschalige topografie Korte schets van de BGT De Basisregistraties Grootschalige Topografie (BGT) gaat alle objecten als huizen, wegen en dijken die in het terrein aanwezig zijn, vastleggen. De BGT wordt een nieuwe basisregistratie, gebaseerd op de huidige Grootschalige Basiskaart Nederland (GBKN) en is waarschijnlijk in 2015 klaar. Alle overheden kunnen dan dezelfde basisset grootschalige topografie van Nederland gebruiken. De BGT is een product van de overheid, maar voor iedereen. In de Intentieverklaring BGT staat wat de partijen hebben afgesproken. De BGT geeft objecten als huizen, wegen en dijken weer in een digitaal bestand. Vanuit dit bestand kan de werkelijkheid worden gepresenteerd op kaarten. Voor de grootschalige topografie gaat het om kaarten met een schaal van 1:500 tot 1:5.000. Topografie op kleinere schaal is opgenomen in de basisregistratie Topografie. Het beheer van de landelijke voorziening BGT is bij het Kadaster belegd. De financiering is geheel inputgefinancierd door de overheid met een verdeling die is vastgelegd in een convenant. Kosten zijn circa 18 miljoen euro per jaar. Individuele gebruikers binnen en buiten de overheid kunnen vrij gebruik maken. Indien nodig kunnen vertrekkingskosten in rekening gebracht worden. Schema huidig financieringsarrangement BGT

Kaders financiering BGT BR

Verstrekking basisgegevens aan overheidspartijen

BGT

Beleidsvisie november 2009: de bedoeling is dat de BGT centraal gefinancierd zal worden door de

Verstrekking aan partijen buiten overheid Verstrekking Basisgegevens Eigen exploitatie BR-houder toegevoegde waarde producten N. Hooijman (I&M): Algemene mededingingsregels verstrekkingskosten en een 25k Wet Markt en Overheid – opslag voor beheer van de plicht tot openen hergebruik

- 93 -

BR

Verstrekking basisgegevens aan overheid via een verdeelsleutel. Wel geven private bronhouders aan een deel van het exploitatiebudget te willen ontvangen.

Verstrekking aan partijen buiten overheid verstrekkingsinfrastructuur. derden 11f Wob – gelijke condities in- en 11h Wob – maximumtarief extern hergebruik 11f Wob discriminatieverbod

- 94 -

BRT: Basisregistratie Topografie Korte schets van de basisregistratie Topografie De Basisregistratie Topografie bestaat uit digitale topografische bestanden op verschillende schalen. TOP10NL, het digitale topografische basisbestand op schaal 1:10.000 wordt het meest gebruikt. De daarvan afgeleide topografische bestanden op de schalen 1:50.000, 1:100.000, 1:250.000, 1:500.000, 1:1.000.000 horen sinds 1 januari 2010 ook tot de Basisregistratie Topografie. Kosten van gebruik binnen de overheid worden budget-gefinancierd middels een verdeling over de vier bestuurslagen op basis van het eenmalig vastgesteld belang en intensiteit van gebruik. Daarnaast wordt een deel gefinancierd middels het berekenen van tarieven voor de verstrekking van gegevens aan private partijen. Formeel zijn deze tarieven gebaseerd op verstrekkingkosten, maar in de praktijk is dat bij de huidige hoogte van de tarieven eigenlijk onvoorstelbaar dat die terug te herleiden zijn tot louter de verstrekkingskosten. Schema huidig financieringsarrangement BRT

1.

De in de jaarrekening 2010 onder de strategische eenheid "Topografie" verantwoorde bedrijfsopbrengsten ad € 23,9 mln hebben voor € 15,5 mln betrekking op de door I&M gefinancierde basisregistratie Topografie. De overige hieronder verantwoorde opbrengsten hebben betrekking op specifieke opdrachten voor Defensie en overige maatwerkopdrachten. Tevens is onder deze post de betreffende geactiveerde productie opgenomen.

Kaders financiering BRT BR

Verstrekking basisgegevens aan overheidspartijen

Topografie

budgetfinanciering middels een

Verstrekking aan partijen buiten overheid Verstrekking Basisgegevens Eigen exploitatie BR-houder toegevoegde waarde producten Regeling tarieven Kadaster Regeling tarieven Kadaster bevat

- 95 -

BR

Verstrekking basisgegevens aan verdeling over de vier bestuurslagen op basis van het eenmalig vastgesteld belang en intensiteit van gebruik

Verstrekking aan partijen buiten overheid bevat tarieven die gerekend tarieven die gerekend worden worden aan hergebruikers aan hergebruikers (vastgesteld door Minister) Kadaster stelt zich op het Op dit moment kost een standpunt dat al haar jaarabonnement op Top10NL activiteiten, inclusief het 42.500 euro en updates verrijken van haar gegevens met daarop 10.000 euro per jaar. het oog op exploitatie, past De vraag is hoe deze prijs zich binnen het mandaat van haar verhoudt tot 11h Wob waarin publieke taak en dat zij daarom een maximumtarief wordt geen hergebruik activiteiten gesteld. onderneemt en dus artikel 11f Wob – gelijke condities in- en Auteursrechten en extern hergebruik – niet op haar databankrechten worden van toepassing is. voorbehouden door Kadaster Algemene mededingingsregels Op grond van Algemene 25k Wet Markt en Overheid – Voorwaarden Kadaster mag plicht tot openen hergebruik hergebruiker, tenzij anders derden overeengekomen, gegevens niet doorleveren. Indien dit is overeengekomen, dan nog moet de hergebruiker de gegevens zodanig verrijken dat de data nog slechts een ondergeschikt belang zijn en niet meer zelfstandig herkenbaar en te selecteren zijn. 11f Wob – discriminatieverbod

- 96 -

BAG: Basisregistraties Adressen en Gebouwen Korte schets van de BAG De Basisregistratie Adressen registreert alle woonplaatsen, straatnamen en nummeraanduidingen. De Basisregistratie Gebouwen bevat gegevens over panden, verblijfsobjecten, en (semi-)permanente standplaatsen en ligplaatsen. De BAG is een registratie waarin gemeentelijke basisgegevens over alle gebouwen en adressen in Nederland zijn verzameld. Het Kadaster beheert de Landelijke Voorziening BAG en stelt de gegevens beschikbaar aan overheden, bedrijven, instellingen en burgers. De Minister van Infrastructuur en Milieu is verantwoordelijk voor de BAG. De BAG bevat woonplaatsen, openbare ruimten, nummeraanduidingen, panden, verblijfsobjecten, Gemeenten realiseren de opbouw en het beheer van de Basisregistraties voor Adressen en Gebouwen; het Ministerie van I&M is verantwoordelijk voor de Wet en de realisatie van de landelijke voorziening. Alle organisaties met een publieke taak zijn ervoor verantwoordelijk dat zij de BAG gaan afnemen. Voor het verplicht gebruik van de BAG door de overheid is een systeem van budgetfinanciering ontwikkeld en voor het vrijwillig gebruik door private partijen zal een verrekening van de verstrekkingskosten plaatsvinden. Schema huidig financieringsarrangement BAG

Kaders financiering BAG BR

Verstrekking basisgegevens aan overheidspartijen

BAG

jaarlijkse betaling door alle

Verstrekking aan partijen buiten overheid Verstrekking Basisgegevens Eigen exploitatie BR-houder toegevoegde waarde producten marginale Website L&I: wellicht zal het

- 97 -

BR

Verstrekking basisgegevens aan departementen, provincies en waterschappen gezamenlijk.

Verstrekking aan partijen buiten overheid verstrekkingskosten (nog vast Kadaster op basis van de te stellen bij Ministeriele behoefte bij afnemers in de Regeling cf art 33 Wet BAG). toekomst producten ontwikkelen Tot 1 nader order 2011 waarin de BAG is verrijkt met 26 gratis andere gegevens. Voor die producten kunnen wel kosten in rekening worden gebracht Vanwege afspraak tussen overheid en TNT-Post, mag de postcode uit de BAG tot Algemene mededingingsregels 25k Wet Markt en Overheid – uiterlijk 1 februari 2012 niet voor commerciële doeleinden plicht tot openen hergebruik worden gebruikt. derden 11f Wob – gelijke condities in- en Auteursrechten en extern hergebruik databankrechten worden voorbehouden door gemeentes en Kadaster (art 34 Wet BAG) 11h Wob – maximumtarief 11f Wob – discriminatieverbod

26

Zie: http://bag.vrom.nl/de_bag_gebruiken/vraag_en_antwoord#v85fe2706006cfae49a0255d01be631ed

- 98 -

B 4.3 Voorzieningen Digikoppeling Digikoppeling is een set standaarden en voorzieningen ten behoeve van de elektronische gegevensuitwisseling tussen overheidsorganisaties. Middels Digikoppeling zijn overheidsorganisaties in staat om hun elektronisch berichtenverkeer op een uniforme, veilige en betrouwbare manier te realiseren. Digikoppeling wordt beheerd door Logius. Digimelding Voor het vullen en onderhouden van de basisregistraties bestaan zorgvuldige procedures. Toch kan het voorkomen dat een ambtelijke autoriteit gerede twijfel heeft aan de juistheid van een gegeven dat hij uit een basisregistratie heeft ontvangen. Om de kwaliteit en ook het nut en vertrouwen in basisregistraties zo groot mogelijk te krijgen en te houden, worden ambtenaren verplicht daar wij zij gerede twijfel hebben bij de ontvangen gegevens, dit bij de verantwoordelijke registratie(-houder) te melden. Omdat dit als reactie wordt gezien op ontvangen gegevens uit basisregistaties, heet dit proces "terugmelden". In de regelgeving van de diverse basisregistraties is apart per registratie aangegeven hoe de terugmelding in die registratie dient te verlopen. Digimelding is een centrale voorziening waarmee partijen kunnen terugmelden naar basisregistraties. Digimelding acteert dus als een soort intermediair tussen terugmelder en basisregistratie. Het voordeel van het gebruik van Digimelding is dat een partij die wil terugmelden slechts één koppeling nodig heeft om richting alle basisregistraties terug te melden (en niet een aparte 'terugmeldkoppeling' per basisregistratie hoeft te realiseren). Ook de basisregistraties zelf hoeven niet met alle partijen afzonderlijk koppelingen te onderhouden; ook zij kunnen immers volstaan met een koppeling met Digimelding. Digimelding wordt beheerd door Logius. Digilevering Digilevering is een generieke voorziening voor de levering van gegevens uit basisregistraties. Het is onderdeel van GOB (Generieke Ontsluiting Basisregistraties), dat naast voorzieningen zoals Digilevering nog in andere standaarden en gemeenschappelijke diensten voorziet. Digilevering levert 'gebeurtenissen', die door de aangesloten Basisregistraties worden aangeboden, aan alle overheidsinstanties die in deze gebeurtenissen zijn geïnteresseerd. De basis voor het leveren van gegevens over gebeurtenissen is een abonnement. In een abonnement wordt vastgelegd welke soorten gebeurtenissen (bijvoorbeeld: "starten onderneming") worden geleverd. Daarbinnen kan het leveren van gebeurtenissen door middel van een filter worden beperkt, aangezien afnemers niet alle gebeurtenissen willen of mogen ontvangen. Op die manier kan geregeld worden dat een afnemer niet de gegevens van alle startende ondernemingen ontvangt, maar alleen van ondernemingen die starten in een bepaald geografisch gebied en/of binnen een bepaalde branche. Digilevering wordt beheerd door Logius. Diginetwerk Diginetwerk (voorheen Koppelnet Publieke Sector, KPS) is een initiatief waaronder bestaande overheidsnetwerken (zoals Haagse Ring, SUWInet, Gemnet) virtueel met elkaar worden verbonden. - 99 -

De rationale achter Diginetwerk is: ervoor zorgen dat overheidsorganisaties elkaar (en hun elektronische services) kunnen bereiken ongeacht het fysieke overheidsnetwerk waaraan de organisaties verbonden zijn. Een service die door bijvoorbeeld een gemeente wordt aangeboden via Gemnet, moet ook beschikbaar (kunnen) zijn voor een overheidsorganisatie die verbonden is met de Haagse Ring zonder dat daar een nieuwe fysieke netwerkkoppeling voor benodigd is. Diginetwerk wordt beheerd door Logius. Stelselcatalogus De Stelselcatalogus is een online catalogus die de structuur van het Stelsel van basisregistraties en de definities van soorten objecten, gegevens en berichten hierin beschrijft. De stelselcatalogus wordt beheerd door Logius. Logius wordt gefinancierd wordt door BZK. Haar activiteiten voor het stelsel worden niet via een ingewikkelde verrekeningssystematiek gefinancierd door alle belanghebbenden bij een goed werkend stelsel. Kostenfinanciering generieke voorzieningen Stelsel van basisregistraties27(mln / jaar) Digilevering

€ 2,0

Digikoppeling

€ 2,0

Digimelding

€ 1,5

Diginetwerk

€ 1,3

Stelselcatalogus

€ 0,8

27

Deze budgetten zijn meerjarig in de Rijksbegroting opgenomen. Uitzondering hierop vormt nog Diginetwerk waarvoor momenteel geen beleidsopdrachtgever is. Logius en de eigenaar (BZK-DGOBR) zijn op dit moment bezig dit punt op te lossen.

- 100 -

Bijlage 5 - Overzicht van respondenten interviews

• • • • • • • • • • • • • • • •

Irene Coenen (BZK) Marthe Fuld (BZK) Machiel van Esch (EL&I) Annemiek Hautvast (EL&I) Noud Hooyman (I&M) Ruud van Rossem (I&M) Bart Drewes (VNG) Hans Blokpoel (BEL) Cor Franke (vz Gebruikersoverleg NHR) Johan Hakkenberg (RDW/Manifestgroep) Peter Jong (KvK NL) Martin Salzman (Kadaster) Cees Meesters (NVVB) Rob van de Velde (Geonovum) Frank DeMiranda (Geobusiness) Steven Luitjens (Logius)

- 101 -

Bijlage 6 - Globale bevindingen op basis van interviews

Uit de gesprekken komt een aantal zaken heel scherp naar voren. Niet uitputtend en zonder waardeoordeel: •

•

•

•

•

•

•

•

•

Alle geïnterviewden stellen de doelstellingen van het Stelsel van basisregistraties voorop: kwaliteit van de (bron)gegevens omhoog, aantal registraties omlaag, onderlinge verstrekkingen vereenvoudigd; Onder de geïnterviewden bestaat, ondanks de geheel verschillende ontstaansgeschiedenis, grote behoefte aan eenvoud en uniformering, in elk geval voor de relaties tussen overheidspartijen; De gemeenten geven in dit kader aan dat zij, als bronhouders van een belangrijk deel van de gegevens en tevens als grote gebruikers, een sterke behoefte hebben aan een eenvoudige en uniforme financieringssystematiek, die bestuurlijke rust brengt en draagvlak vergroot door bundeling van de gespreksmomenten (niet steeds onderhandelen over gelegenheidsoplossingen voor deelvraagstukken); Onder de geïnterviewden is aandacht gevraagd voor het aspect van de samenhangende werking van het stelsel als geheel bij financiering van het stelsel. Dat wil zeggen: inclusief sturing op ketenregie en ketenuitvoering en inclusief de generieke voorzieningen; De geïnterviewden geven aan een prominentere regisserende rol van BZK in deze fase (van aaneen hechting van registraties, uniformering van financiering en start van verplicht gebruik) heel natuurlijk te vinden. Ofwel: de rollen en verantwoordelijkheden van alle actoren mogen best worden herijkt en dienen scherp te worden vastgelegd; Er zijn momenteel grote verschillen in wijze van financiering van ontwikkeling, exploitatie en beheer, zowel in de werkwijze tot nu toe, als in de diverse voorgenomen werkwijzen. Bij het NHR koerst men op een systeem van budgetfinanciering (indeling in naar volume gestaffelde abonnementsgroepen met integrale abonnementstarieven). Bij het GBA gebeurt iets soortgelijks: de reeds gemaakte afspraken over inputfinanciering blijven van kracht, maar voor het overige handhaaft men een praktijk van achteraf afrekenen naar daadwerkelijk gebruik, zij het nu in abonnementsvorm. Bij BAG/Kadaster/Topografie/BGT zet men in op inputfinanciering zo vroeg mogelijk in de keten (inwinning, exploitatie en beheer inputgefinancierd structureel afdekken, zo ook voor onderlinge verstrekking tussen publieke partijen, verstrekkingen naar private partijen tegen marginale kosten); Gegeven de ontwikkelingen die blijken te lopen en afspraken die momenteel gemaakt worden ten aanzien van de financiering van de afzonderlijke registraties, vragen de geïnterviewden om een nieuw of verderstrekkend eindbeeld niet overhaast of als big bang te introduceren. Er is ruimte en tijd nodig voor de doorontwikkeling naar een nieuw eindbeeld; Er is door geïnterviewden aandacht gevraagd voor de invloed die afnemers en gebruikers hebben op de werking en kwaliteit binnen het stelsel in relatie tot financieringsarrangementen binnen het Stelsel van basisregistraties; De geïnterviewden vragen een aantal juridische aspecten in het bijzonder nader te onderzoeken en te vertalen in eenvoudige principes. Het betreft de impact van EUregelgeving, met name ten aanzien van verstrekking tegen marginale kosten. Voorts betreft het de diversiteit in kaderstelling voor de afzonderlijke registratiehouders ten aanzien van - 102 -

•

•

het toevoegen van waarde aan de registerinformatie en het vermarkten van nieuwe daarop gebaseerde producten. Ofwel: mag je als registratiehouder (en in dat opzicht monopolist) je op de markt begeven met producten die ook door andere partijen geleverd zouden kunnen worden? Het derde juridische aspect betreft de privacygevoeligheid van de informatie, ingeval deze tegen marginale verstrekkingskosten aan een ieder beschikbaar zou worden gesteld; De geïnterviewde registratiehouders geven aan dat een breed gebruik van een goed werkend Stelsel van Basisregistraties forse verschuivingen tussen publiek en privaat gebruik van de registers tot gevolg kan hebben. Naar verwachting heeft dit invloed op de omvang van de afzonderlijke financieringsstromen van de diverse deeltaken van de beheerders van de basisregistraties; Door een enkele geïnterviewde wordt speciale aandacht gevraagd voor (administratieve) lastendruk, aangezien dit een voorname rol speelt in de politieke afwegingen ten aanzien van de financiering van het Stelsel van basisregistraties.

- 103 -

Bijlage 7 - Over de auteurs

Drs Xander van der Linde werkt sinds 2003 als projectleider en senior adviseur bij ICTU, onder meer rond het thema Inkoop- en Contractmanangement en bij de programma’s Burger@Overheid en Burgerlink. Reeds kort na de oprichting van ICTU werkte hij als beleidsmedewerker aan de financieeleconomische aspecten van het stelsel van Basisregistraties in het programma Stroomlijning Basisgegevens. Hij begeleidde de ontwikkeling van een eerste kosten-baten analyse van het stelsel van basisregistraties en schreef twee handreikingen over financiering van investering en exploitatie van Authentieke Registraties. Zijn ervaring, zijn onderzoek naar kwaliteit van publieke dienstverlening vanuit het perspectief van levensgebeurtenissen, zijn belangstelling voor sturingsvraagstukken en ICT en zijn inzichten als bioloog in de ‘jungle’ van het openbaar bestuur zijn van grote waarde voor iedereen die de ambitie heeft om het Stelsel van Basisregistraties te laten ontwikkelen tot een vitaal organisme. Publicaties: • • • • •

Stroomlijning Basisgegevens Handreiking #5 ‘Financiering van de investering’, feb 2002 ISBN 90-806868-6-7 Stroomlijning Basisgegevens Handreiking #6 ‘Financiering van de exploitatie’, aug 2002 ISBN 90-806868-7-5 Mede-redacteur ‘Het geweten van de elektronische overheid; vijf jaar [email protected]’, dec 2007 ISBN 978-90-9022477-0 Co-auteur artikel ‘The e-Citizen Charter as a Tool for Measuring Citizen Satisfaction on the Basis of Life Events’, 2009 ISBN 978-1905824-13-7 Co-auteur hoofdstuk ‘Tevredenheidsmeting levensgebeurtenissen: werk maken van publieke dienstverlening in de keten’, Boek Burger Bewust, okt 2010 ISBN 978-90-8152022-5

Drs Koen de Snoo is als bestuurskundige bijzonder geïnteresseerd in governancepuzzels, organisatiepsychologie, ontwikkelingsopgaven met stevige cultuuraspecten en de rol van het leiderschap daarbij. Zijn inzichten in economische vraagstukken heeft hij voornamelijk opgedaan in de jaren dat hij werkzaam was bij de Inspectie der Rijksfinanciën en binnen de directie Financiële & Economische Zaken van VROM/WWI. Als directeur FEZ was hij verantwoordelijk voor de gehele financiële functie van het departement. Zijn ervaringen met de aansturing van uitvoeringsorganisaties leveren praktische ideeën op voor een ingewikkeld financieringsvraagstuk. Koen de Snoo start per 1 september als directeur Duurzaamheid, verbonden aan het ministerie van Infrastructuur & Milieu. Mr Marc de Vries heeft een economische en juridische achtergrond en houdt zich al 15 jaar bezig met toegang tot en het (her)gebruik van overheidsinformatie. Zijn kennis over dit thema is het resultaat van jaren ervaring als advocaat bij De Brauw Blackstone Westbroek, als consultant bij PWC, als onderzoeker aan de Universiteit van Tilburg en de afgelopen 10 jaar als zelfstandig ondernemer (Citadel Consulting). In die rollen werkte hij voor een breed palet van afnemers, waaronder de Europese Commissie, BZK, OCW, ICTU en het Havenbedrijf Rotterdam. Hij schreef mee aan het Europese Groenboek over overheidsinformatie (1998), de evaluatie van de Wob (2003), de MEPSIRstudie (2006), het onderzoek naar exclusieve overeenkomsten hergebruik (2006), de studie conformiteit implementatie hergebruik Richtlijn (2007) en het in september 2011 te publiceren onderzoek naar de effecten van prijsstelling van open data in Europa (POPSIS). Tevens maakt hij al jaren onderdeel uit van de opeenvolgende EPSI Platforms, het Europese platform voor hergebruik van overheidsinformatie. - 104 -

Publicaties (selectie): • • • • • • • • •

‘Integrating Europe’s PSI re-use rules - Demystifying the maze’ publicatie in Computer Law & Science Review (p 68 - 75), 2011 Tientallen elektronische publicaties op het EPSI Platform over hergebruik van overheidsinformatie, beschikbaar op www.epsiplus.net/ 2003 - 2011 Algemeen deel (hoofdstuk 1, 70 pagina’s) in het losbladige Handboek Openbaarheid van bestuur, SDU, 2004 - 2008 ‘Beter ten halve gekeerd, dan ten hele gedwaald’, artikel in het Nederlands Juristenblad over de implementatie van de EU Richtlijn hergebruik overheidsinformatie in de Wob, 2004 ‘Stroomopwaarts’, een kroniek (in Engels en Nederlands) van het programma Stroomlijning Basisgegevens, geschreven in opdracht van het ICTU, 2003 beschikbaar in pdf: www.stroomlijningbasisgegevens.nl ‘Ars creandi - the art of creation’, boekje geschreven in de serie Handreikingen gepubliceerd door het ICTU, 2003 in pdf: www.stroomlijningbasisgegevens.nl ‘Met elektronische overheidsinformatie het nieuwe millennium in’, boek over het beleid rond ontsluiting van digitale overheidsinformatie, 2001 beschikbaar in pdf: www.rathenau.nl ‘Waar een wil is, is een wet’, beleidsaanbevelingen aangaande de ontsluiting van overheidsinformatie, geschreven voor het Nederlandse Parlement, 2001 beschikbaar in pdf: www.rathenau.nl ‘Grondrechten in het digitale tijdperk’, artikel in het Nederlands Juristenblad 2000 (2000, nr. 27 (pp. 1321-1327))

- 105 -