Wie daagt de toekomst uit?

"St:

*

«

w

Directoraat-Generaal Rijksluchtvaartdienst

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Programmadirectie Ontwikkeling Nationale Luchthaven

BIBLIOTHEEK Bouwdienst Rijkswatcrstuai Postbus 20.000 3502 L A Utrecht

Wie daagt de toekomst uit?

Marktbenadering december 1 9 9 9

BIBLIOTHEEK BOUVVDIENST RIJKSWATERSTAAT NR

C r i f y s y f e f o l A

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Directoraat-Generaal Rijksluchtvaartdienst Programmadirectie Ontwikkeling Nationale Luchthaven

Wie daagt de toekomst uit? Marktbenadering

decern ber 1 9 9 9

Opgesteld door het Directoraat-Generaal Rijkwaterstaat, Bouwdienst, W e r k g r o e p M a r k t b e n a d e r i n g

Inhoudsopgave

Samenvatting

5

1 Inleiding

9

2 Waarom marktbenadering?

11

2.1 Private betrokkenheid om meerdere redenen noodzakelijk 2.2 Luchtvaartinkomsten o n v o l d o e n d e voor benodigde investeringen in eilandvarianten 2.3 Private betrokkenheid kan de scope van het project optimaliseren

11 n 12

3 Wat is de scope van het project? 3.1 Een eiland of een herinrichting van de Randstad?

15 15

3.2 Bedrijfseconomische waarde luchtvaartactiviteiten 3.3 De verplaatsing van de luchthaven genereert vrijkomende waarde op de huidige locatie en de vrijwaringszone

15

3.4 O m de scope te optimaliseren is een integrale visie vereist

17

4 Wie is de markt? 4.1 De scope bepaalt wie de partijen zijn 4.2 De risico's zijn te omvangrijk voor een partij 4.3 Overheid zal actief betrokken moeten zijn 4.4 Privatisering van Schiphol G r o u p is van belang 4.5 Rechtspositie Schiphol

19 19 19 20 20 22

5 Hoe kan de overheid samenwerken met de markt? 5.1 W a t zijn de verschillende mogelijkheden? 5.2 Privaat initiatief: regierol bij markt of sector (model 1)

23 23 24

5.3 Publiek initiatief Integraal Privaat Consortium (model 2) Overheid-Schiphol model (model 3) Regierol overheid met maximale participatie markt (model 5) 5.4 Gezamenlijk initiatief Ontwikkelingsmaatschappij (model 6a) Ontwikkelingsmaatschappij met eindgebruikers (model 6b) 5.5 Varianten op modelopties

25 26 27 29 31 31 32 33

5.6 Voorselectie van haalbare modellen

34

6 Beoordeling samenwerkingsvormen

37

6.1 Beschrijving van het toetsingskader

37

6.2 Toetsing van de modellen

39

7 Vervolgproces 7.1 Besluitvorming 7.2 Organisatie marktbenadering


16

4

3

4

3

4

7

Bijlagen

4

9

Bijlage 1

5

1

Bijlage 2

5

3

3


Samenvatting

Besluitvorming tot nu toe •

Eind 1998 heeft het kabinet in het kader van de Strategische Beleidskeuze Toekomst Luchtvaart (SBTL) besloten te kiezen voor beheerste groei van de luchtvaart op lange termijn onder de voorwaarde dat er een balans is tussen milieu en e c o n o m i e en het beslag dat w o r d t gelegd op de beschikbare ruimte binnen aanvaardbare grenzen blijft. Uitgangspunt hierbij is dat de luchtvaartsector haar eigen luchthaveninfrastructuur financiert. Nieuwe inzichten en kennis

•

•

•

De luchtvaartgerelateerde activiteiten eventueel aangevuld met een additionele gebruikersheffing genereren volgens de huidige inzichten voldoende inkomsten om de benodigde investeringen voor uitbreiding van de capaciteit op de huidige locatie te financieren. De luchtvaartgerelateerde inkomsten eventueel aangevuld met een additionele gebruiksheffing zijn volgens de huidige inzichten echter niet toereikend voor de financiering van de eilandvarianten. Derde geldstromen op basis van niet luchtvaartgerelateerde activiteiten die inherent verbonden zijn met de eilandvarianten bieden perspectief v o o r de financiele haalbaarheid van de eilandvarianten bij een nadere optimalisatie van de scope.

Opties •

Afzien van verder onderzoek naar de haalbaarheid van enkele eilandvarianten

•

Doorgaan met verder onderzoek naar de haalbaarheid van enkele eilandvarianten op basis van een optimalisatie van de scope d o o r middel van het vroegtijdig betrekken van private partijen

Mogelijkheden voor vervolgproces marktbenadering Bij besluitvorming tot doorgaan met verder onderzoek heeft de overheid drie opties: 1.

Samenwerking tussen rijk en Nederlandse luchtvaartsector

2. 3.

Overheidsregie met maximale marktdeelname Evenwichtige samenwerking (en risico-verdeling) tussen rijk en marktpartijen

7.

Samenwerking

tussen rijk en Nederlandse

luchtvaartsector

In dit model w o r d t d o o r de overheid en de sector (Schiphol) een gezamenlijk onderzoek uitgevoerd naar de technische, organisatorische, financiele en milieutechnische haalbaarheid van een luchthaven in de N o o r d z e e . Bij een positieve uitkomst w o r d t Schiphol als concessiehouder aangesteld (zie figuur).


5

R o l v e r d e l i n g bij Overheid-Schipholmodel

initiatief

ontwerp bouw financiering exploitatie

\

1

airport operator Schiphol

connection operator

aannemers

^! 'Schiphol-consortium'

Figuur Rolverdeling Schipholmodel W a n n e e r het onderzoek uitwijst dat het project wenselijk en haalbaar is, verkrijgt Schiphol (of het consortium onder penvoerderschap van Schiphol) de concessie (vergunning) o m het eiland met de bijbehorende faciliteiten te o n t w e r p e n , b o u w e n , financieren en exploiteren. De overheid verleent een bijdrage waarmee de onrendabele top w o r d t gefinancierd. Het exploitatiecontract v o o r de luchthaven berust bij de Schiphol G r o u p . Het Schiphol-consortium treedt op als b o u w h e e r en besteedt de b o u w van de verbinding en het eiland a a n . 2.

Overheidsregie

met maximale

marktdeelname

In dit PPS-model richt de overheid zich op basis van functionele specificaties tot de markt d o o r middel van een openbare aanbestedingsprocedure. R o l v e r d e l i n g bij regierol met m a x i m a l e p a r t i c i p a t e markt

variant Schiprtol ti% qodataqaefd opdiaCfitqgvB'

initiatief globaal progr. van eis< fir financienng

functioned ontwerp f*~ exploitatie L_

--+•

Pubtiek iniitiatief

overheid

airport operator

.

•

connection operat jr

Bnandtie moUa

Figuur: Rolverdeling model regierol overheid met maximale participate markt

De overheid maakt met deskundige partijen enkele referentieontwerpen in de vorm van een globaal p r o g r a m m a van eisen v o o r enkele eilandvarianten en vraagt via een open aanbesteding aan de markt:• •

wat de markt over heeft voor het exploiteren van de luchthaven; w a t de markt over heeft voor het exploiteren van de verbinding.

De overheid zal hierbij aan de bieders een reele vergoeding moeten bieden v o o r de te maken aanbestedingskosten. O m deze aanbesteding te coordineren kan de overheid een projectorganisatie in het leven roepen. Deze organisatie zal grote bevoegdheden hebben met betrekking tot beslissingen omtrent biedingen op de exploitatie van de luchthaven en de verbinding, de functionele ontwerpeisen en de bouwtenders. De overheid krijgt op deze wijze een goed beeld van w a t de markt over heeft v o o r de exploitatie van het eiland en de verbinding. Het geeft de overheid ook de mogelijkheid te o n d e r z o e k e n welke marktpartijen eventueel geihteresseerd zijn in een deel van het eiland, bijvoorbeeld hotelexploitanten, havenbedrijven, energiebedrijven, etc. Bedrijven w o r d e n uitsluitend op hun kernactiviteiten d o o r d e overheid b e n a d e r d . De overheid besluit tot het overgaan van de b o u w indien het verschil tussen de op basis van het f u n c t i o n e d ontwerp geraamde kosten enerzijds en de opbrengsten anderzijds acceptabel is (onrendabele top). Dit is in de figuur aangeduid met de 'go / n o - g o ' lijn. Ten aanzien van de b o u w heeft de overheid zelf het functionele p r o g r a m m a van eisen opgesteld. De overheid besteedt de b o u w aan van het eiland, de landverbinding en de supra-infrastructuur. 3.

Evenwichtige

samenwerking

tussen rijk en

marktpartijen

In dit model voeren publieke en private partijen gezamenlijk de regie van het ontwikkelingsproces in de hoedanigheid van een ontwikkelingsmaatschappij (zie figuur). R o l v e r d e l i n g bij m o d e ! Ontwikkelingsmaatschappij overheid markt i slotting

initiatief ontwerp financiering

on twi kkel i n gsmaat scha pp i]

I i

exploitatie

—1 tondar

airport operator

j

bid

fnder

connection operat >r

bouw

aannemers

—a> contractu** nlatia

Figuur Rolverdeling model Ontwikkelingsmaatschappij De ontwikkelingsmaatschappij w o r d t opgericht d o o r de overheid en gei'nteresseerde marktpartijen. Hierbij kan gedacht w o r d e n aan eindgebruikers (bijvoorbeeld luchtvaartallianties), mogelijke exploitanten en adviesbureaus. Deze partijen w o r d e n geselecteerd in een tenderprocedure w a a r n a de geselecteerde partijen o f w e l een voorkeurspositie verkrijgen bij de g u n n i n g van de exploitatie c.q. de b o u w van een projectdeel o f w e l een voorkeurspositie krijgen bij het gebruik van de infrastructuur.


7

Deze partijen storten ieder een bepaalde hoeveelheid kapitaal in de ontwikkelingsmaatschappij. De ontwikkelingsmaatschappij is verantwoordelijk voor het opstellen van een M a s t e r Plan, dat bestaat uit een business plan v o o r de verschillende onderdelen van het project en een financieringsplan. De ontwikkelingsmaatschappij w o r d t tevens verantwoordelijk v o o r het aanbestedingsproces voor w a t betreft de verschillende exploitaties en de b o u w . De ontwikkelingsmaatschappij stelt op basis van het M a s t e r Plan de functionele specificaties op v o o r de b o u w van de benodigde faciliteiten. De financiering, b o u w , exploitatie en onderhoud vallen onder de verantwoordelijkheid van de ontwikkelingsmaatschappij. Er moet een keuze gemaakt w o r d e n uit de drie modellen op basis van een evaluatie aan de hand van een toetsingskader. Elementen hiervan zijn de doelstellingen, de vormcriteria en de rand v o o r w a a r d e n Uit een eerste toetsing is n o g geen eenduidige voorkeursoptie naar voren g e k o m e n . Een met name juridische uitdieping op het gebied van mededinging, aanbesteding en prijsvorming is noodzakelijk o m een voorkeursoptie te genereren. Belangrijk aandachtspunt bij de uitwerking van de mogelijkheden betreft de rechtspositie van de Schiphol G r o u p . O p grond van Europese richtlijnen inzake aanbesteding en mededinging is de Schiphol G r o u p mogelijk niet automatisch gerechtigd tot de exploitatie van een luchthaven in de Noordzee. Daarentegen kan Schiphol G r o u p zich mogelijk beroepen op verworven rechten. Deze juridische overwegingen dienen in een vervolgproces nader uitgewerkt te w o r d e n en kunnen mogelijk ook consequenties hebben voor de opbrengstwaarde voor de overheid bij een beursgang van de Schiphol G r o u p . Er dienen verschillende vervolgstappen voor de marktbenadering g e n o m e n te w o r d e n . Ten aanzien van de te volgen procedures geldt dat ongeacht het m o d e l van samenwerkingsvorm rekening dient te w o r d e n gehouden met een doorlooptijd van 6 tot 8 jaar. Het is echter mogelijk dit met enkele jaren te verkorten door een adequaat management van het besluitvormingsproces en bijvoorbeeld de invoering van een projectwet. In eerste instantie zal bekeken moeten w o r d e n welk model van s a m e n w e r k i n g de voorkeur geniet. Dit zal circa 6 maanden in beslag nemen en kan w o r d e n uitgevoerd d o o r een team van 15 personen. Vervolgens kan overgegaan w o r d e n tot het opstellen van een business plan, waarna de overheid een definitieve beslissing kan nemen met inachtneming van de milieu- en economische effecten van het gewenste alternatief. De doorlooptijd van dit proces is afhankelijk van welk model van samenwerking w o r d t g e k o z e n . Rekening dient te w o r d e n gehouden met een bezetting van enkele honderden personen. Hierna kan w o r d e n overgegaan tot de fase van inrichtings - M E R en aanbesteding en g u n n i n g van de b o u w en afhankelijk van het model van samenwerking de exploitatie.


8

1 Inleiding De marsroute voor

Sita/tec! scn € beleidskeuze toekomst luchtv

marktbenadering

Eind 1998 heeft het kabinet in het kader van de Strategische Beleidskeuze Toekomst Luchtvaart (SBTL) besloten te kiezen voor beheerste groei van de luchtvaart op lange termijn onder de voorwaarde dat er een balans is tussen milieu en economie en het beslag dat w o r d t gelegd op de beschikbare ruimte binnen aanvaardbare grenzen blijft. Uitgangspunt hierbij is dat de luchtvaartsector haar eigen luchthaveninfrastructuur financiert. O p basis van onderzoek naar diverse locaties voor de a c c o m m o d a t i e van de groei in de luchtvaart heeft het kabinet tevens besloten de internationale luchtvaart te concentreren op een locatie. Alleen de locatie Schiphol en een eiland in de Noordzee komen hiervoor in aanmerking. V o o r deze locatie alternatieven is een zestal varianten gedefinieerd die o n d e r w o r p e n zullen worden aan een milieu-effect rapportage (MER) en een economische effect rapportage (EER). Het proces hiertoe is in oktober 1 9 9 9 van start gegaan middels de publikatie van de desbetreffende startnotities. Uit onderzoek is gebleken dat voor w a t betreft de eilandvarianten volledige financiering door de Nederlandse luchtvaartsector niet haalbaar is. De programmadirectie O n t w i k k e l i n g Nationale Luchthaven ( O N L ) heeft daarom de Bouwdienst Rijkswaterstaat gevraagd een onderzoek te doen naar de mogelijkheden van marktbenadering. Onderliggend rapport is een eerste verkenning hiervan. Het rapport is o p g e b o u w d uit 5 delen: • Nut en noodzaak van marktbenadering (Waarom) • W a t is de scope van het project waarmee de markt benaderd w o r d t (Wat)? • • •

W i e zijn de relevante marktpartijen in dit kader (Wie)? Hoe kunnen deze marktpartijen w o r d e n benaderd (Hoe)? W a n n e e r w o r d e n deze marktpartijen benaderd en w a t zijn de consequenties voor het besluitvormingsproces (Wanneer)?

De bevindingen in deze rapportage zijn onder meer gebaseerd op de m e n i n g van een aantal deskundigen met een financiele, juridische en strategische achtergrond, welke hieromtrent in diverse workshops zijn geconsulteerd, alsmede afstemming met de luchtvaartsector. De conclusies zullen w o r d e n o p g e n o m e n in het beslisdocument voor het Eerste M o m e n t van A f w e g i n g d o o r het kabinet aan het einde van dit jaar.


9


1

0

2 Waarom marktbenadering? De luchtvaartsector

kan het niet alleen

2.1

Private betrokkenheid om meerdere redenen noodzakelijk

Traditioneel w o r d e n in Nederland infrastructurele projecten gerealiseerd d o o r de overheid en is de rol van de private sector beperkt tot opdrachtnemer, die pas na de planvorming bij het proces w o r d e n betrokken. De laatste jaren heeft het kabinet aangegeven dat het open staat v o o r vroegtijdige betrokkenheid van de private sector mits dit aantoonbare meerwaarde oplevert in de vorm van een betere kwaliteit of een vermindering van de benodigde middelen. Dit beleidsvoornemen heeft onder meer geresulteerd in diverse marktconsultaties v o o r andere grote infrastructurele projecten zoals Project M a i n p o r t o n t w i k k e l i n g Rotterdam en de Betuweroute en de D B F M aanbesteding v o o r de exploitatie van de HogeSnelheidsLijn. Ten aanzien echter van luchthaveninfrastructuur is reeds sprake van semiprivate betrokkenheid zoals erkend d o o r het kabinet. Het is van m e n i n g dat de overheid als beleidsbepalende en normstellende instantie en de luchtvaartsector, die bedrijfsmatig vorm moet geven aan de luchtvaartontwikkeling, gezamenlijk, maar ieder met een eigen verantwoordelijkheid, a n t w o o r d zullen moeten geven op de onzekerheden die de oplossingsrichtingen met zich m e e b r e n g e n . M e t andere w o o r d e n , de private betrokkenheid geldt in de eerste plaats de luchtvaartsector. V o o r a l s n o g is vertegenwoordiging van de sector beperkt tot de huidige exploitant van de luchthaven, A m s t e r d a m Airport Schiphol N.V. (AAS) en de K L M . De aandelen van A A S zijn momenteel in handen van de overheid, zij het dat een privatisering w o r d t o v e r w o g e n , en K L M is reeds grotendeels beursgenoteerd.

2.2

Luchtvaartinkomsten onvoldoende voor benodigde investeringen in eilandvarianten

De voorlopige resultaten met betrekking tot de financieringsmogelijkheden van de verschillende varianten geven aan dat de inkomsten uit luchtvaartgerelateerde activiteiten niet voldoende zijn om de benodigde investeringen in de eilandvarianten te f i n a n c i e r e d . De investeringen voor een luchthaven in zee op een eiland van 4 0 0 0 ha op 2 0 kilometer welke met een tunnel met het vasteland is verbonden bedragen 4 0 miljard gulden. Aanpassingen van de landzijdige infrastructuur kosten 6 miljard gulden. De capaciteit van deze luchthaven is circa 1 0 0 miljoen passagiers. O p grond van een groeiprognose die resulteert in 9 5 miljoen passagiers in 2 0 3 0 , bedraagt de financieringscapaciteit in 2 0 0 5 op basis van luchtvaartgerelateerde inkomsten uit de nieuwe faciliteiten circa 5 miljard gulden In het geval van de variant 'Beperkte doorgroei op de huidige locatie' is de capaciteit gelimiteerd tot circa 60 miljoen passagiers. In dat geval zal de financieringscapaciteit circa 3 miljard gulden bedragen. Deze financieringscapaciteit is uitsluitend gebaseerd op de exploitatie van de nieuwe luchthaven. Hierin is dus niet m e e g e n o m e n de luchtvaartgerelateerde

1

Zie rapport

"Eerste verkenning

Rijkswaterstaat, Wie daagt de toekomst uit?

december 7999 11

financiele

haalbaarheid",

PPS Centrum

Bouwdienst

inkomsten van de huidige locatie gedurende de b o u w , welke toebehoren aan de huidige exploitant. Deze inkomsten zijn bestemd v o o r de financiering van de uitbreidingen op de middellange termijn. De financieringscapaciteit kan eventueel verhoogd w o r d e n d o o r het invoeren van een passagiersheffing (een zogeheten Passenger Facility Charge), een internationaal veel gebruikte bron van inkomsten v o o r de financiering van nieuwe luchthavens of aanpassingen hiervan. Deze heffing kent echter de restrictie dat zij een negatieve invloed heeft op het passagiersvolume. Uitgaande van een invoering in 2 0 0 5 (naar verwachting het vroegst mogelijke m o m e n t in verband met definitieve besluitvorming) en een o m v a n g van fl. 25 per persoon (naar verwachting beperkte invloed op volume) levert de heffing een additionele financieringscapaciteit in 2 0 0 5 op van circa 7 miljard gulden. O o k hier geldt dat de capaciteitsrestrictie bij de variant beperkte groei een lagere financieringscapaciteit heeft, namelijk circa 5 miljard gulden. Uit bovenstaande kan gegeven de ramingen van de b e n o d i g d e investeringen geconcludeerd worden dat de luchtvaartactiviteiten eventueel aangevuld met een heffing in beginsel v o l d o e n d e inkomsten genereren o m de uitbreiding van de capaciteit op de huidige locatie te financieren. Hierbij is ten aanzien van de benodigde investeringen echter geen rekening g e h o u d e n met kosten v o o r amoveren of isoleren van w o n i n g e n . M e t betrekking tot de eilandvarianten ontstaat de mogelijkheid v o o r nietluchtvaartgerelateerde activiteiten die o o k inkomsten kunnen genereren die bij kunnen dragen aan de benodigde investeringen. Het betreft hier de exploitatie van de verbinding naar het eiland, de ontwikkeling van de vrijkomende grond als gevolg van de verplaatsing van de luchthaven naar het eiland en de ontwikkeling van mogelijke andere functies op het eiland. V o o r een uitgebreide toelichting van deze mogelijke bronnen van inkomsten w o r d t verwezen naar de resultaten van het onderzoeksprogramma in het kader van de financiele haalbaarheid. De verwachte financieringscapaciteit op basis van deze mogelijke bronnen van inkomsten ligt tussen de 9 en 27 miljard gulden.

2.3

Private betrokkenheid kan de scope van het project optimaliseren

Uit de voorlopige berekeningen van de financieringscapaciteit kan derhalve geconcludeerd w o r d e n dat financieringscapaciteit op basis van de luchthavengerelateerde inkomsten en de inkomsten op basis van de overige activiteiten die inherent zijn aan de eilandvarianten niet toereikend zijn voor de benodigde investeringen in de eilandvarianten. Echter op basis van huidige inzichten zijn er mogelijkheden a a n w e z i g o m de scope dusdanig te optimaliseren dat de onrendabele top significant beperkt w o r d t en mogelijk volledig privaat financierbaar wordt. Gegeven het uitgangspunt van het kabinet dat de luchtvaartsector haar eigen luchthaveninfrastructuur financiert is private betrokkenheid van doorslaggevend belang voor een eventuele realisatie van de eilandvarianten die een beheerste groei kunnen a c c o m m o d e r e n . De beperkte groei kan vanuit financieel o o g p u n t in principe d o o r de sector zelf gefinancierd w o r d e n . Afhankelijk van de technologische en economische ontwikkelingen is deze variant mogelijk geen waarborging v o o r economische groei en bestaat de mogelijkheid dat de directe o m g e v i n g hinder blijft ondervinden van de luchtvaartactiviteiten. De ingrijpende aanpassing van het huidige banenstelsel kan mits optimalisatie van de benodigde investeringen en mogelijke opbrengsten mogelijk is, op basis van de huidige inschattingen, in principe ook door de luchtvaartsector zelf gefinancierd w o r d e n . Deze variant vereist wel aanzienlijke aanpassingen in de


12

omliggende infrastructuur om het grote aantal passagiers efficient en effectief van en naar de luchthaven te vervoeren. Gezien het collectieve karakter van de omliggende infrastructuur behoren deze aanpassingen tot de verantwoordelijkheid van het rijk. Daarnaast zijn afhankelijk van de technologische ontwikkelingen mogelijk significante investeringen in geluidsbeperkende maatregelen vereist De private betrokkenheid zal zich derhalve in eerste instantie moeten richten op een zodanige formulering van de scope van de eilandvarianten alsmede optimalisatie van opbrengst-genererende activiteiten, dat de onrendabele top w o r d t geminimaliseerd zonder tekort te doen aan de economische en milieudoelstellingen. Belangrijk aandachtspunt v o o r het benaderen van de markt in het vervolgproces is dat de overheid de intentie dient uit te spreken publieke financiering te o v e r w e g e n . Een eventuele a a n w e n d i n g van publieke middelen zou gelegitimeerd moeten w o r d e n door de a f w e g i n g van de milieu en economische effecten van de verschillende varianten. Indien de overheid niet de bereidheid heeft om een financiele bijdrage te leveren voor welke eiland variant dan ook, w o r d e n in ieder geval de verschillende eilandvarianten als niet haalbaar b e s c h o u w d .


13


3 Wat is de scope van het project? Het is meer dan een

luchthaven

3.1

Een eiland of een herinrichting van de Randstad?

N a vastgesteld te hebben dat op basis van de voorlopige inzichten de activiteiten die mogelijk zijn op een eiland o n v o l d o e n d e inkomsten generen o m de benodigde investeringen te financieren, is de vraag op welke wijze de scope van het project z o d a n i g aangepast kan w o r d e n dat de onrendabele top geminimaliseerd kan w o r d e n . V a n belang hierbij zijn in de eerste plaats de waardeketens die ten grondslag liggen aan luchtvaartactiviteiten en in de tweede plaats de mogelijkheden voor ontwikkeling van de vrijkomende grond in de huidige vrijwaringszone.

3.2 Bedrijfseconomische waarde luchtvaartactiviteiten De ontwikkeling in de bedrijfsvoering van luchthavens is van dien aard dat de afhandeling van passagiers n o g slechts in beperkte mate inkomsten genereert. De toegevoegde waarde w o r d t met name gegenereerd d o o r aanverwante activiteiten zoals retail, real estate, transport en ICT. Deze activiteiten zullen naar verwachting van toenemend belang w o r d e n voor de exploitant van een luchthaven in de nabije toekomst. Toegevoegde waarde hoog ICT Hub

HSL

Bedrijfsterrein

Retail development SpoorA station^ Sporen

Winkelcentral

Terminal Infrastructure Basis Infrastructure

Terminal

k Landings^^banen

laag

Bedrijfsactiviteiten luchthaven Deze ontwikkeling pleit ervoor o m de scope van het project z o d a n i g uit te breiden dat zij de gehele vervoersketen (door-to-door concept) omvat. Dit zal de aantrekkelijkheid van het project voor private investeerders vergroten. O p grond van deze ontwikkeling impliceert dit dat het project onder meer de volgende onderdelen omvat:


• •

Real estate mogelijkheden bij de luchthaven De verbinding tussen het k n o o p p u n t (of knooppunten) en het eiland

•

Eventuele incheck-punten op het vasteland

15

Deze scope uitbreiding kan aanzienlijke consequenties hebben v o o r een aantal huidige infrastructurele projecten, zoals de Sleutelprojecten, Randstad Rail en de HSL. Het betreft hier mogelijke consequenties ten aanzien van het o n t w e r p van de g e n o e m d e infrastructurele faciliteiten, de betrokken partijen en de verdeling van verantwoordelijkheden en risico's.

3.3

De verplaatsing van de luchthaven genereert vrijkomende waarde op de huidige locatie en de vrijwaringszone

M o m e n t e e l zijn als g e v o l g van de aanwezigheid van de luchthaven bouwrestricties geldig v o o r de vrijwaringszone, w a a r d o o r bedrijfseconomisch gezien niet de maximale waarde gegenereerd kan w o r d e n met deze ruimte. V e r p l a a t s i n g van de luchthaven kan deze restricties o p h e f f e n en mogelijkheden bieden v o o r bedrijfseconomische waardecreatie w a a r private investeerders interesse v o o r zullen h e b b e n .

Het verdient derhalve a a n b e v e l i n g de scope van het project tevens uit te breiden met ontwikkelmogelijkheden in de vrijwaringszone. Dit biedt de mogelijkheid o m de o p b r e n g s t e n als g e v o l g van de o n t w i k k e l i n g aan te w e n d e n v o o r de b e n o d i g d e investeringen in de eilandvarianten. Een dergelijk principe is ook gehanteerd bij recente nieuwe luchthavens elders in de w e r e l d , zoals C h e p Lap Kok in H o n g K o n g , Kansai in Japan en Inchion in Z u i d k o r e a . Belangrijk aandachtspunt hierbij is de e i g e n d o m s v e r h o u d i n g e n op de vrijkomende g r o n d . Het merendeel van de g r o n d (61 %) is in handen van particulieren. De overheid in de v o r m van gemeenten heeft circa 2 9 % en Schiphol heeft de resterende 1 0 % .

woongebied werklocatic ''jgiSiSSui Nieuw woortgebied in

mBmm uiilBWinilmft vmex) sftawgys* Nieuw werkgebied in • N ontokkelipgtw.o. Vinex) ".' Nieuw woongcbkd ebi«d m ?tud,e hjcnth^vmlera-in (pmrm) i

G e n s ftijksbufterzonc Grcns Groene Hart Vrijwdnngszone autosnerwegan auTrnncrw^gen geplard hoofdwegen hoofdwegen geplaftd spoorwegen ipoorwegen gcpiand HSL Water Groengebied Duingcl>i£d Or>bep.«ld


16

3.4

Om de scope te optimaliseren is een integrale visie vereist

Het voorgaande impliceert dat de scope van de eilandvarianten zo ruim mogelijk dient te worden bezien o m marktpartijen te interesseren hetgeen een mogelijke herinrichting van de Randstad kan betekenen. De scope omvat derhalve: Eiland Vrijwaringszone Eventuele infrastructurele knooppunten op het land Dit brengt echter ook complicaties met zich mee, zoals mogelijk juridische beperkingen, integratie met beleid ten aanzien van Ruimtelijke O r d e n i n g en beleid ten aanzien van Verkeer en Vervoer inclusief reeds gei'nitieerde infrastructurele verbeteringen, en de complexiteit van de onderlinge s a m e n h a n g van de verschillende onderdelen. Daarnaast geldt voor de o n t w i k k e l i n g van de vrijwaringszone dat de tijdshorizon dusdanig groot dat naar v e r w a c h t i n g private partijen geen interesse hiervoor zullen hebben. V o o r k o m e n moet dus w o r d e n dat de scope te complex wordt. V a n belang derhalve is een gei'ntegreerde visie met een stapsgewijze aanpak van het project. Een goed voprbeeld hiervan is het National Airport C o r e Program in H o n g K o n g .

In H o n g K o n g heeft de overheid in de jaren '80 besloten dat de toenmalige locatie op grond van de overlast voor de o m g e v i n g geen adequate oplossing bood voor het accommoderen van de groei in de luchtvaart en dat de luchthaven op een kunstmatig eiland circa 3 0 kilometer verwijderd van de bevolkingscentra moest k o m e n . O m een optimale oplossing te creeren voor de bereikbaarheid en de financiering van de nieuwe luchthaven is het H o n g K o n g Airport Core Programme opgesteld. Dit behelsde een integrale aanpak waarin was o p g e n o m e n de aanleg en exploitatie van de verbindingen naar de nieuwe luchthaven en het ontwikkelen van de vrijkomende grond en aanverwante grond.


17


4 Wie is de markt? Het gaat om de exploitanten

en

projectontwikkelaars

4.1

De scope bepaalt wie de partijen zijn

O m private partijen te interesseren voor betrokkenheid bij de eilandvarianten dient de overheid te voldoen aan de volgende v o o r w a a r d e n : • • •

Duidelijkheid verschaffen omtrent het ambitieniveau Bereid zijn om financiele bijdrage te o v e r w e g e n Ruimte bieden o m scope te optimaliseren

Zoals aangegeven verdient het aanbeveling de scope van de eilandvarianten zo open mogelijk te houden inclusief de mogelijkheden voor de vrijkomende g r o n d . Hierdoor komen meerdere partijen in aanmerking voor betrokkenheid. Exploitatie

Bouw

Eiland

Projectontwikkelaar

Aannemer

Luchthaven

Luchthavenexploitant

Aannemer

Verbinding

Spoorexploitant Luchthavenexploitant Wegexploitant

Aannemer

Landzijdige infrastructuur

Zie verbinding, of

Aannemer

Faciliteit

Rijksoverheid Projectontwikkelaar

Vrijkomende grond

Aannemer

Traditioneel w o r d t bij infrastructurele projecten eerst de b o u w aanbesteed en vervolgens de exploitatie (voor zover die niet in publiek beheer blijft). Echter op grond van commerciele overwegingen verdient het de voorkeur eerst te bepalen welke activiteiten dienen te w o r d e n uitgevoerd o m voldoende inkomsten te genereren en op basis daarvan de functionele specificaties voor het o n t w e r p van de b o u w van de benodigde faciliteiten te bepalen. De belangrijkste partijen o m in een vroegtijdig stadium te betrekken bij het project, zijn de partijen die de exploitatie voor hun rekening willen n e m e n . M e t de exploitatie w o r d t namelijk het geld verdiend o m de kosten v o o r de b o u w af te betalen. De belangrijkste activiteiten voor het genereren van inkomsten zijn de exploitatie van de luchthaven, de exploitatie van de verbinding en het ontwikkelen van de grond bij de luchthaven en de vrijkomende g r o n d .

4.2 De risico's zijn te omvangrijk voor een partij De verschillende activiteiten hebben verschillende risico profielen, w a a r d o o r het Non-aviation

Aviation Low risk

gegeven de o m v a n g van de verschillende activiteiten, zeer onwaarschijnlijk is dat een partij bereid zal zijn alle activiteiten integraal voor haar rekening te nemen. De belangrijkste bronnen van inkomsten voor de eilandvarianten zijn gebaseerd op het aantal passagiers en projectontwikkeling. Indien deze activiteiten d o o r een consortium zullen w o r d e n uitgevoerd zal de financiering een d u s d a n i g hoge risicopremie met zich meebrengen dat o f w e l het niet haalbaar w o r d t vanuit een bedrijfseconomisch o o g p u n t , of de overheid zal een aanzienlijke v e r g o e d i n g moeten geven voor de gecombineerde risico's. De aanbeveling van de deskundigen is dan ook om naast een luchthavenexploitant ook andere partijen te betrekken bij het project op basis


19

van hun kernactiviteiten. Die partijen moeten dan aantonen of zij op basis van hun bedrijfsactiviteiten en kerncompetenties in staat zijn de verschillende activiteiten rendabel uit te voeren.

4.3 Overheid zal actief betrokken moeten zijn Zoals reeds aangegeven, is de haalbaarheid van de eilandvarianten mogelijk als de overheid de intentie uitspreekt een financiele bijdrage te o v e r w e g e n bij de a f w e g i n g van de verschillende strategische opties op grond van de economische en milieu-effecten. Daarnaast zal de overheid duidelijke beleidskaders moeten stellen ten aanzien van: • •

Groei van de luchtvaart in relatie tot internationale concurrentiepositie alsmede in relatie tot de normering van de milieu-effecten. Aansluiting op bestaande netwerk (rail en weg)

• •

S a m e n h a n g met andere infrastructurele projecten Ruimtelijke ordening

Deze beleidskaders in de vorm van randvoorwaarden en uitgangspunten moeten helder zijn voordat de markt benaderd w o r d t o m d a t er anders teveel onduidelijkheden zijn v o o r private partijen, en ze niet de bereidheid hebben te investeren.

4.4 Privatisering van Schiphol Group is van belang In de huidige situatie is de overheid met betrekking tot Schiphol 1 0 0 % aandeelhouder. Het aandeel van de Staat is 7 6 % , gemeente A m s t e r d a m 2 2 % en gemeente Rotterdam 2 % . De Staat is z o w e l aandeelhouder als w e t - en regelgever. Als (mede) aandeelhouder heeft de Staat privaatrechtelijke bevoegdheden zoals goedkeuring van de jaarstukken, winstverdeling en statutenwijzigingen. Het besturen van de o n d e r n e m i n g in de ruimste zin van het w o o r d is de verantwoordelijkheid van Directie en Raad van Commissarissen van de o n d e r n e m i n g . In zijn hoedanigheid als aandeelhouder zijn de b e v o e g d h e d e n van de Staat beperkt.

n publieke taken is het aandeelhouderschap van Schiphol G r o u p v o o r de Staat niet n o d i g en bovendien is de invloed in die rol uiterst beperkt. De beleidsdoelstellingen ten aanzien van Schiphol en luchthavenontwikkeling dienen via w e t - en regelgeving te w o r d e n gerealiseerd. Tevens geldt dat v o o r het behouden van de internationale concurrentiepositie en de positie van Schiphol als mainport de o n d e r n e m i n g dient te beschikken over financiele flexibiliteit. M o m e n t e e l vindt een liberalisering plaats met betrekking tot de luchthavenindustrie. Deze o n t w i k k e l i n g impliceert dat luchthavens steeds meer geprivatiseerd w o r d e n , zoals aangegeven op bijgaand overzicht, en dat de industrie aan het consolideren is. De verwachting is dat binnen 5 jaar n o g slechts een beperkt aantal luchthavenexploitanten over is . De Schiphol G r o u p probeert ook deel te n e m e n aan deze ontwikkeling getuige onder meer haar 2

2


De verwachting is gebaseerd op huidige inzichten en dient nog nader geverifieerd te worden 20

deelname in de exploitatie van de International Arrival Terminal op JFK A i r p o r t in N e w York, maar ondervindt hinder van het feit dat zij staatseigendom is. Het is moeilijk o m met nationale gelden een internationale expansie te bewerkstelligen. Tevens w o r d e n in buitenlandse privatiseringstrajecten vaak restricties aangebracht ten aanzien van overheidsdeelnames uit andere landen, w a a r d o o r het als overheidspartij moeilijk is internationaal te expanderen.

G e g e v e n bovenstaande o v e r w e e g t de overheid privatisering van

rMNSPAO 7.1, OJTQBER 199!*

de Schiphol G r o u p . Dit proces staat in geen geval los van de

Minister stelt besluit over Schiphol uit Van M M *falifgir*tt i DEN H A W ^ f l w i o L "~ Minitlcr NcteJcttboi van Verkeer cn Watcrttaat v.ndl het nog te truef " bnlult to ncmcn nvcr dc privMisertns van ic h-chthaven Schtplwl. Kcr-n moet duidelijk njn of Schiphol v o huiKi rot of up de hnidl*c plML» verder p-o«tL Al* Schiphol vorhni*:, hccll dat grote tcvolgen voor do waardcbcpallng. m

o c n

iuuit

D»; jx> tie H*dA-bewii!c*vrotiw !jj*tcrer. tijdcrii; ecu bijeenkc-rat valt do Knrrsr an Kccphandc! van Arottt-ilani over ds ofttwikkchng van. i c luchthaven. St'.hiphol-pre&itkn; C. Cerfcr;iaint: dre eerder wtR had veraccki M l ten tpocdtge prrotiacrinc. von dc luchthnyrn, standr :nsanda)t•vend in met dc minisicr: 'Ik wil cerr.t MB bethtii voor dc raidccl|MM> en laii^e tcrmijr.pltncen TOOT Schiphcl cn over dc nr.lvU d-Jinjt van dc ovcriickhlakcn b)j Schiphol.' Over date aken jal het kabiitci op IV decerning ecu brskiil ncw

mcn lvtinrtlonr dc IxaliwiiiK over depw:nS«eTiric.van tic luchtharvra pa» in her. i - r a . u r kan vA.cn Ccrt'oritain* ttc\&; in april dat Schiphol dc concjrrentinlag in Kxiropa crci(t te verlier.en dutmtnt het iwc MMr)l in ovcrhekWianden ii. Schiphol wil meedoen in <)c :;!;>£ oil cvernarne) cn urnicntwkiiic^vcrbandcR itatcn dc Eu-

DraagvUxk voor privatiseringen neemt af roccac ItichJiavcrH. Dc hicittlinven 15 nu ^ccn itaarrekkclijkc partner orodit dc aandeten in handen iijn vac i k overbad. SchiphcJ word: jezicr. skt state tanned. Duamaasi kan dc luehthoven i%-cn anndclrn uit^Dven oca xiin vermogemjv=rili<; t« w u t n k t t , M t b het Bribe luchihawcitconcem BAA doa. Schiphol ii • > doende beperkt in rijn haadvlenNTetclonbos -xi gislerca dat » j hci een lOfiischc en legrtienu: vraaji

vihdi cl dc ovcrbeid o;mdeelliouder meet blijven. Maar hut a te vrpeu om die tz er mm biopcnx:i)idnorgch«jclov-cr . de toekumat vat: rk luchthaven vdlcn cr jseeri iakc:i ic doen.' j Dc bewindavtoiw tigjiatcrrdc ook :i..t net polineke drugvlak mor priv*i>.*erin;j, diiidehjk uTncc.ni. De craav, ul vrihglieid cn i pr.v*tijcrinj; eJkanr vcidrapen, upertt d*arhtjcm rcl Volftco* Neicknbcs bcKiaai dul verband niet. H « b voor mij gctn reden irdcrc | phvatiuTtntrigctUcklc ovrrboorJ j w. M M B .

Mm. ZbMM

Nctetoihcw tpf ma.irHb£avfq>d j ook aau dal ay de iuchtwaart w - | der wil Ucrraiiicrcs. "Ac ttreven a onder meer n u r ore de be- j Mnaifcle eiftundotimcgels van | htrhnaarrniausi&anpiicn e vcrsocpekn en liun wtvcsttniipvTr - [ head Icve^pwen/OpditmonteRt S aijn imcr.iatioiutlc iL^ien cn ovcrnaraci in dc Hichtvurt ahgealolen. Ncteienboa wi! daaraan ccn ; einde rxtken in een v-erdrag tB> i sen de EU er. dc VS. in cewmber | wordt dcarover cm cortferentte • gehoticcn in Chicago.

O n t w i k k e l i n g van de Nationale Luchthaven. De grote onzekerheden over de toekomst zullen d o o r de beleggers verdisconteerd w o r d e n in de beurswaarde van Schiphol, hetgeen niet in het b e l a n g van de huidige aandeelhouders is. V o o r een optimale waarde van de aandelen van de Schiphol G r o u p is het derhalve van belang dat de onzekerheden vergelijkbaar zijn met de normale onzekerheden in de markt. Hierbij is van belang de notie dat 30 van de 33 Europese luchthavens kampen met capaciteitsrestricties.

Bovenstaande z o u pleiten v o o r een b e u r s g a n g na finale besluitvorming omtrent de locatiekeuze v o o r de nieuwe luchthaven en besluitvorming omtrent de rol en risico's bij de toekomstige exploitatie. V o l g e n s de vigerende planning z o u een privatisering dan de maximale waarde opleveren in 2 0 0 5 . Echter de huidige liberaliseringstrend impliceert dat de Schiphol

G r o u p dan mogelijk de boot gemist zal h e b b e n . Concurrerende luchthavens zullen dan reeds geprivatiseerd zijn en deel hebben g e n o m e n aan de consolidatie-ontwikkelingen. M e t andere w o o r d e n , de investeringsmogelijkheden van de Schiphol G r o u p na 2 0 0 5 zullen beperkt zijn. Een tweede aspect dat van invloed is, is het feit dat de financiele wereld reeds heeft ge'investeerd in verschillende luchthavens. O p grond van risico verdeling van een aandelenportefeuille zullen beleggers slechts beperkte willen investeren in de luchthavenindustrie en geldt het principe, wie het eerst komt, wie het eerst maalt. Dit dilemma z o u opgelost kunnen w o r d e n indien op korte termijn duidelijkheid wordt verschaft omtrent de rol van de Schiphol G r o u p bij de o n t w i k k e l i n g van de Nationale Luchthaven. Dit heeft twee voordelen. 1. Duidelijkheid v o o r investeerders in de aandelen van Schiphol. De onzekerheden v o o r de toekomst van de Schiphol G r o u p zijn dan vergelijkbaar met andere Europese luchthaven waarvan het merendeel ook kampt met capaciteitsrestricties. A a n v u l l e n d geldt dat Schiphol zelfs een mogelijkheid heeft haar faciliteiten aanzienlijk u i t t e breiden in tegenstelling tot andere luchthavens z o d a t de toekomst van Schiphol G r o u p een u p w a r d potential heeft. 2. In de t w e e d e plaats is het van belang dat de overheid een financieel krachtige partner heeft indien besloten w o r d t voor de eilandvarianten. De Schiphol G r o u p kan een financieel krachtige partner w o r d e n indien zij geprivatiseerd is en haar bedrijfsactiviteiten internationaal kan uitbreiden. G e v o l g is dat zij niet uitsluitend afhankelijk is van de exploitatie van de eilandvarianten, maar tevens andere bronnen van inkomsten heeft, hetgeen haar financieringscapaciteit zal doen t o e n e m e n .


21

4.5 Rechtspositie Schiphol O p welke wijze de overheid kan samenwerken met de Nederlandse luchtvaartsector is afhankelijk van welke rechten Schiphol kan d o e n gelden op het exploiteren van een nieuwe luchthaven op een eiland in zee. Een nieuwe luchthaven, gelegen op een eiland in zee, vergt een aanwijzing van die fysieke locatie tot luchtvaartterrein door de Minister van Verkeer en Waterstaat (art. 18 Luchtvaartwet). Deze aanwijzing kleeft aan de locatie, niet aan de exploitant. De exploitant van een luchthaven heeft een privaatrechtelijke status en positie, aldus de Raad van State. Hij ontleent zijn positie derhalve aan een goederenrechtelijke status. (Hij is bijvoorbeeld eigenaar van het terrein dat als luchtvaartterrein is aangewezen). Dit houdt in dat het aanwijzen van een eiland in zee tot luchtvaartterrein en het intrekken van die aanwijzing van het huidige Schipholterrein niet automatisch tot gevolg heeft dat Schiphol een recht tot exploitatie krijgt v o o r het luchtvaartterrein op het eiland in zee. Aanbestedings- en mededingingsrechtelijk is deze constatering relevant. O o k dient de vraag beantwoord te w o r d e n of Schiphol wellicht v e r w o r v e n rechten heeft ten aanzien van de exploitatie van het huidige Schipholterrein. Uit bestuursrechtelijke jurisprudentie volgt dat het enkele gebruik van een terrein n o g geen verwerving van rechten tot dat gebruik v o o r de toekomst met zich meebrengt. Daarvoor is n o d i g dat bijvoorbeeld een t o e z e g g i n g is gedaan of dat uit andere meer expliciete mededelingen e n / o f gedragingen blijkt dat dit gebruiksrecht is t o e g e k e n d . O f van dergelijke toezeggingen sprake is, is een feitelijke vraag. Daarom z o u allereerst dossieronderzoek verricht moeten w o r d e n o m n a t e gaan of toezeggingen zijn gedaan waaraan Schiphol rechten kan ontlenen. Pas daarna kan met meer zekerheid een uitspraak gedaan w o r d e n over de vraag of in concreto sprake is van verworven rechten van Schiphol.


22

5 Hoe kan de overheid samenwerken met de markt? Sam en werken aan

meerwaarde

In hoofdstuk 3 is aan de orde gesteld dat de scope van de eilandvarianten zo ruim mogelijk aan de markt dient te w o r d e n voorgelegd. Daarnaast dienen de marktpartijen, zoals luchthavenexploitanten en projectontwikkelaars in een vroegtijdig stadium van de besluitvorming te w o r d e n betrokken. O p grond van deze uitgangspunten is een zevental organisatiemodellen gei'dentificeerd waarmee het ontwikkelingsproces van de luchthaven kan w o r d e n georganiseerd, inclusief de herontwikkeling van de vrijkomende g r o n d . Deze modellen w o r d e n beschreven in § 5.1 en verder toegelicht in § 5.2-§ 5.4. In § 5.5 wordt drie modelopties gepresenteerd die toegepast kunnen w o r d e n binnen de specifieke context van een organisatiemodel. O p grond van de overheidsdoelstellingen en eerder o n d e r n o m e n consultaties met marktpartijen w o r d t in § 5.6 een voorselectie gemaakt van de nader te onderzoeken modellen en modellen die geen verder onderzoek meer behoeven en derhalve niet verder meer bestudeerd zullen w o r d e n . Deze selectie zal in hoofdstuk 6 w o r d e n gebruikt o m een beoordeling uit te voeren van de juridische en wettelijke aspecten.

5.1 Wat zijn de verschillende mogelijkheden? Uitgaande van de stelling dat de groeivarianten voor de huidige locatie gefinancierd kunnen worden d o o r de luchtvaartsector (SBTL), w o r d t in beginsel gekeken naar een organisatiemodel waarin de private sector het initiatief neemt en vervolgens de regie voert van het ontwikkelingsproces. De huidige inzichten met betrekking tot de financieringscapaciteit (zie hoofdstuk 2) wijzen echter uit dat volledige private betrokkenheid niet haalbaar is. De betrokkenheid van de overheid is derhalve noodzakelijk om het ontwikkelingsproces o p g a n g te brengen. Dit leidt tot een aantal modellen waarin de overheid het initiatief neemt en de regie voert over het ontwikkelingsproces. In deze modellen w o r d t in meer of mindere mate private betrokkenheid gerealiseerd. O p grond van deze dimensie (publiek of privaat initiatief) zijn de volgende organisatiemodellen gei'dentificeerd die de basis kunnen vormen van het ontwikkelingsproces (zie onderstaande tabel). Tevens w o r d e n m e n g v o r m e n meegenomen van publiek en privaat initiatief (gezamenlijk initiatief). Tabel 1 Indeling modellen P r i v e t initiatief

Model 1

Regierol bij markt of sector

Model Model Model Model

Integraal privaat consortium Schiphol model Regierol overheid traditioneel Regierol overheid met maximale participatie markt

Pnhlipk initiatief

2 3 4 5

r.pyampnlijk initiatief

Model 6a Model 6b

Ontwikkelingsmaatschappij Ontwikkelingsmaatschappij met eindgebruikers

De overheid zal altijd de verantwoordelijkheid dragen van de besluitvormingsprocedure, maar kan de invulling van de besluitvorming (bijv. het opstellen van een M E R rapport) overlaten aan marktpartijen. De overheid blijft de eindverantwoordelijkheid dragen voor het doorlopen v a n de besluitvormingsprocedures, zoals de M E R / P K B - p r o c e d u r e (startnotitie, M E R / E E R rapportage), de Tracewetprocedure en de Luchtvaartwetprocedure.


23

J

Tevens w o r d t verondersteld dat wanneer het eiland in 2 0 1 5 gereed is en in gebruik kan w o r d e n g e n o m e n , de luchtvaartactiviteiten op de huidige Schiphol locatie kunnen w o r d e n beeindigd. Hieronder worden de b o v e n g e n o e m d e modellen achtereenvolgens besproken aan de hand van: de rolverdeling tussen de verschillende partijen; de stappen in de tijd; de belangrijkste voor- en nadelen. Bij elk model is schematisch aangegeven w a t de rol is van de partijen. V o o r behoud van eenvoud zijn alleen de belangrijkste partijen g e n o e m d , nl. overheid, airport operator, connection operator en aannemers. A n d e r e partijen, zoals de projectontwikkelaar of het ontwikkelingsconsortium v o o r de herontwikkeling van de vrijkomende locatie, zijn niet beschreven. De rol van deze partijen is vergelijkbaar met de rol van de airport operator. Daarnaast wordt rekening gehouden met vijf fasen in het ontwikkelingsproces, namelijk: initiatieffase: voorbereiden van benodigde besluitvormingsprocedurse (bv. PKB-procedure), formuleren van beleid en beleidsuitvoering; ontwerpfase: technisch ontwerp van eiland met bijbehorende faciliteiten; financieringsfase: aantrekken van financiering voor de 'onrendabele t o p ' ; bouwfase: b o u w e n van het eiland met bijbehorende faciliteiten; exploitatiefase: exploitatie van de verschillende business concepten (bv. airport, verbinding, maar ook de niet in de figuur weergegeven business van de herontwikkeling van de bestaande Schiphol-locatie.

5.2 Privaat initiatief: regierol bij markt of sector (model 1) O v e r e e n k o m s t i g de uitgangspunten in het SBTL dat de sector verantwoordelijk is voor de financiering van de luchtvaartinfrastructuur, w o r d t in dit model het initiatief overgelaten aan de private sector (zie figuur 1).

R o l v e r d e l i n g bij m o d e l 1 P r i v a t e r e g i e bij m a r k t of s e c t o r

Figuur 1 Rolverdeling model 1 regierol bij markt of sector In dit model is de markt initiatiefnemer en verantwoordelijk voor de financiering, de exploitatie en de b o u w . De marktpartijen z o u d e n Schiphol of K L M (de 'sector') kunnen zijn. Dit model is dan vergelijkbaar met de huidige situatie waarin Schiphol de regie in handen heeft bij de ontwikkeling en voorbereiding van de besiuitvormingsprocedures ten aanzien van de luchthaven Schiphol (huidige locatie). Schiphol kan ook in samenwerking met andere, internationale airlines en airports (de 'markt') het initiatief n e m e n .


24

De overheid biedt de markt de mogelijkheid o m luchthavenactiviteiten te starten op een n o g te b o u w e n eiland met een landverbinding in de N o o r d z e e . De private partij zal het moeten voorbereiden, o n t w e r p e n , financieren, b o u w e n , exploiteren en o n d e r h o u d e n gedurende een concessie periode. De sector zal verder optreden als b o u w h e e r en besteedt het eiland aan. W a n n e e r de Schiphol G r o u p de regie krijgt, w o r d t de exploitatie van de luchthaven niet aanbesteed maar als het ware onderhands g e g u n d , voorzover de w e t g e v i n g op het gebied van mededingings- en aanbestedingsrecht dit toelaat. De overheid beperkt zich in dit model alleen tot de randvoorwaarden in termen van beleidsuitgangspunten en laat de invulling van het beleid over aan de private partijen. V o o r z o v e r mogelijk w o r d t ook de uitvoering van beleid aan de private partijen overgelaten (bv. organisatie van inspraak in de PKB-procedure). De vroegtijdige betrokkenheid van de private partijen (initiatiefname) levert een financiele bijdrage op en resulteert in beschikbaarheid van operationele kennis bij aanvang van het ontwikkelingstraject, hetgeen de integraliteit van het ontwikkelingsproces bevordert. Mogelijk kan hiermee de financieringscapaciteit w o r d e n vergroot. Daarentegen stelt het private partijen voor een complexe taak, nl. het inrichten van een langlopend, multifunctioneel project. Bovendien staan de private partijen blootgesteld aan de v o o r t g a n g van het publieke besluitvormingstraject. De vroegtijdige betrokkenheid van met name de sector beperkt de mogelijkheden om te komen tot een gunstige kosten-opbrengsten verhouding v a n w e g e de afwezigheid van concurrentie en de onzekerheden in het beginstadium (de uitkomsten van de besluitvormingsprocedure zijn n o g niet definitief).

Voordelen • • •

•

M o d e l 1 Regie bij markt of sector Nadelen

Overheid houdt zich bij haar kerntaak Geen vertraging bij besluitvormingsproces Gei'ntegreerd Master Plan op grond van bedrijfseconomische motieven Makkelijk ingroeimodel

• • • • • •

Gebrek aan transparantie in ontwikkelingsproces Geen optimalisatie van kostenopbrengsten v e r h o u d i n g Private partijen zijn blootgesteld aan politieke besluitvormingstraject. Scope project te complex Overheid sterk afhankelijk van een partij Juridische complicaties met name ten aanzien van aanbesteding vrijkomende grond

5.3 Publiek initiatief Het publiek initiatief kan op verschillende wijzen w o r d e n ingevuld. Deze rapportage beschrijft een viertal mogelijkheden, en geeft aan de voor- en nadelen.


25

•

Integraal Privaat Consortium (model 2)

In dit model besteedt de overheid het project integraal aan op de markt op grond van een concessiecontract (zie Figuur 2). R o l v e r d e l i n g bij m o d e l 2 Integraai privaat c o n s o r t i u m ( c o n c e s s i e )

initiatief

_J~~

functioneel ontwerp

ovemeid

L

o vartxi USabijdra g*

concessiehouder ontwerp bouw financiering

|

< i _ V n i p loi t a tit ontrmct

exploitatie 1

.*n*f>r Sch.o-01 airport operator

connection operator

integraal

privaat

aannemers

consortium

Figuur 2 Rolverdeling model 2 Integraal privaat consortium In dit model is de overheid initiatiefnemer. Dit model wijkt af van m o d e l 1 in die zin dat de overheid een actieve rol heeft in het beginstadium in termen van faciliterende beleidsprocedures en beleidsuitvoering. O o k behoudt de overheid de eindverantwoordelijkheid v o o r de concessie en is de overheid als concessionaris aansprakelijk voor de resultaten die het consortium levert op grond van het aangegane concessiecontract. Dit heeft tot gevolg dat de overheid het gehele besluitvormingsproces voorbereidt alsmede de selectie van partijen. Dit organisatiemodel houdt in dat het project d o o r de overheid integraal (inclusief alle onderdelen) w o r d t aanbesteed aan een consortium. De overheid zal de aanbieders een reele vergoeding moeten aanbieden v o o r de gemaakte aanbestedingskosten teneinde een adequate respons van de markt op het tenderdocument te verkrijgen. Een private partij zal het eiland met landverbinding moeten f i n a n c i e r e d b o u w e n , exploiteren en onderhouden gedurende een concessie-periode. Een consortium met de beste aanbieding, bestaande uit een masterplan, een financieel plan en de geringste overheidsbijdrage, komt in a a n m e r k i n g voor de concessie. O p basis van de economische en milieu-effecten van de verschillende aanbiedingen, bepaalt de overheid om de concessie al dan n i e t t e verstrekken. De marktpartij is b o u w h e e r en besteedt het eiland vervolgens a a n , aan de aannemende bouwbedrijven. Waarschijnlijk is de scope van het project te groot en te complex o m hiervoor drie grote, biedende consortia aan te trekken. Een groter probleem is echter de onderlinge allocatie van risico's tussen partijen die elkaars core-business onvoldoende beheersen. O p basis van de eerste inschatting van de voordelen en nadelen biedt dit model veel risico's en ongewenste effecten.

W i e daagt de toekomst uit?

26

• • •

M o d e l 2 Integraal privaat consortium (concessie) Voordelen Nadelen O v e r h e i d houdt zich bij haar Scope project te omvangrijk kerntaak voor een consortium Geen vertraging bij Hoge risicopremie voor besluitvormingsproces overheid Gei'ntegreerd masterplan op Overheid bij uitvoering sterk grond van bedrijfseconomische afhankelijk van een partij motieven Juridische complicaties met name ten aanzien van aanbesteding vrijkomende grond Overheid behoudt eindverantwoordelijkheid

•

•

•

•

•

•

Overheid-Schiphol model (model 3)

In dit model w o r d t d o o r de overheid en de sector (Schiphol) een gezamenlijk onderzoek uitgevoerd n a a r d e technische, organisatorische, financiele en milieutechnische haalbaarheid van een locatie in de Noordzee ten opzichte van de besproken varianten, zoals in hoofdstuk 1 besproken. Bij een positieve uitkomst wordt Schiphol als concessiehouder aangesteld (zie figuur 4). R o l v e r d e l i n g bij m o d e l 3 Overheid-Schipholmodel

< ^ ^ ^ T >

overheid

initiatief

I

ontwerp bouw financiering exploitatie

<

'Schiphol-consortium'

Figuur 3 Rolverdeling model 3 Schipholmodel W a n n e e r het onderzoek uitwijst dat het project wenselijk en haalbaar is, verkrijgt Schiphol (of het consortium onder penvoerderschap van Schiphol) de concessie (vergunning) o m het eiland met de bijbehorende faciliteiten te ontwerpen, b o u w e n , financieren en exploiteren. De overheid v e r l e e n t e e n bijdrage waarmee de onrendabele top w o r d t gefinancierd. Het exploitatiecontract voor de luchthaven berust bij de Schiphol G r o u p . Het Schiphol-consortium treedt op als b o u w h e e r en besteedt de b o u w van de v e r b i n d i n g e n het eiland aan. M o d e l 3 biedt net als model 1 een geruisloze o v e r g a n g in de markt, met name voor w a t betreft haar contracten met huidige klanten/leveranciers is deze overgang aantrekkelijk. Verder is de operationele kennis van de Schiphol G r o u p in een vroeg stadium a a n w e z i g terwijl Schiphol G r o u p ook gevoel heeft voor de Nederlandse setting. Bezwaarlijk a a n dit model is dat de klant v a n d e exploitant g e e n directe betrokkenheid heeft bij het s u c c e s v a n de exploitatie e n dat bij e e n tijdelijke vertrek v a n gebruikende airlines de exploitant grote v e r i i e z e n moet kunnen d e k k e n . Wie daagt de toekomst uit?

27

B o v e n d i e n moet de exploitant in staat zijn o m nieuwe klanten a a n te trekken, dat vraagt dus veel v a n de kwaliteiten in netwerk-termen v a n d e operator e n de financiele draagkracht. D e v r a a g rijst of er nu e e n z o d a n i g e operator bestaat in d e w e r e l d , of dat e e n dergelijke operator alleen d o o r middel v a n s a m e n w e r k i n g e n tot stand kan k o m e n . V e r d e r is het vertragingsrisico in het onderzoeksstadium groot. In deze uitgangspositie kan Schiphol 'legitiem' wijzen op de noodzaak tot tussentijdse vergroting van de luchthavencapaciteit op de huidige locatie, terwijl ze aan de andere kant met de overheid geen financieel risico loopt bij de aanbesteding van het eiland. Deze een-op-een relatie beperkt de betrokkenheid van de markt, en daarmee de mogelijkheid om te komen tot een concurrerende prijsstelling voor de verwerving van de concessie. Overigens is de vraag in hoeverre Schiphol gei'nteresseerd is in dit model. De onderstaande tabel geeft een samenvattende overzicht van de v o o r - en nadelen.

M o d e l 3 (Schipho model) Voordelen • • • •

•

Nadelen

Geruisloze overgang in de markt. Operationele kennis in v r o e g stadium aanwezig Gevoel voor Nederlandse setting Gei'ntegreerd M a s t e r Plan op grond van bedrijfseconomische motieven

•

Beperkte mogelijkheid van Schiphol G r o u p een tegenvallend scenario o p v a n g e n bijvoorbeeld het opstappen van KLM.

• •

Gebrek aan concurrentie Beperkingen uit h o o f d e van mededingingsrecht Vertragingsrisico O v e r h e i d draagt de risico's Scope van project c o m p l e x Bijdrage overheid aan Schiphol is o n b e k e n d en omvangrijk.

• • • •

Regierol overheid traditioneel (model 4)

In dit model voert de overheid de regie op traditionele wijze (zie figuur 4). Rolverdeling bij modei 4 Regierol traditioneel

sector / markt

exploitatie 31

A

j (bid)

(tmndmt)

j

bid

/

tender

/ /

Schiphol 1 airport operator

connection operator

Figuur 4 Rolverdeling model 4 regie overheid op traditionele wijze


28

De overheid maakt een ontwerp, besteedt de b o u w van het eiland en de landverbinding a a n ; de overheid treedt dus op als bouwheer. De overheid besteedt de exploitatie van de luchthaven aan of verstrekt een v e r g u h n i n g aan de Schiphol G r o u p . O o k kan de overheid de keuze maken o m de exploitatie van de verbinding direct aan te besteden op de markt, z o d a t de exploitant van het eiland niet de verantwoording hoeft te dragen van een (verliesgevende) exploitatie die niet tot de core business behoort van de sector / markt. Dit model is aantrekkelijk voor de betrokken private partijen (met name de aannemers), maar levert de overheid een groot risico op in de o n t w e r p - , b o u w en financieringsfase. Immers, er is geen besluitvorming ten behoeve van de aanbesteding van de b o u w op basis van c o m m i t m e n t van de exploitanten en een gedragen business case. De private partijen (airport operators) hebben echter geen zeggenschap in ontwerp en b o u w van het eiland, verbinding en airport(faciliteiten).

Voordelen • •

•

•

M o d e l 4 Regierol traditioneel Nadelen

Overheid heeft ervaring met traditionele aanpak Ontwikkelingsproces past goed binnen het publieke besluitvormingstraject Past binnen aanbestedingsen mededingsrecht

•

O n t w e r p - , b o u w - , en financieel risico bij overheid Geen optimale afstemming tussen o n t w e r p , b o u w en exploitatie Lage inbreng van markt Overheid behoudt eindverantwoordelijkheid

•

• •

Regierol overheid met maximale participate markt (model 5)

In model 5 richt de overheid zich op basis van functionele specificaties tot de markt d o o r middel van een openbare aanbestedingsprocedure (zie figuur 6). Rolverdeling bij mode! 5 Regierc! met maximaie participatie markt

initiatief glObaal progr van oison financiering

overheid ~I

bid

functioned ontwerp

S

exploitatie

L

tender

airport operator

\ bid

tender

connection operator

aannemers

financHHo «/al>e

Figuur 5 Rolverdeling model 5 regierol overheid met maximale participatie markt De overheid maakt enkele referentieontwerpen met deskundige partijen in de vorm van een globaal p r o g r a m m a van eisen voor enkele eilandvarianten en vraagt via een open aanbesteding aan de markt:• wat de markt over heeft voor het exploiteren van de luchthaven; • wat de markt over heeft voor het exploiteren van de verbinding.


29

De overheid zal hierbij aan de bieders een reele v e r g o e d i n g moeten bieden voor de te maken aanbestedingskosten. O m deze aanbesteding te coordineren kan de overheid een projectorganisatie in het leven roepen. Deze organisatie zal grote bevoegdheden hebben met betrekking tot beslissingen omtrent biedingen op de exploitatie van de luchthaven en de verbinding, de functionele ontwerpeisen en de bouwtenders . De overheid krijgt op deze wijze een goed beeld wat de markt over heeft voor de exploitatie van het eiland en de verbinding. Het geeft de overheid de mogelijkheid te onderzoeken welke marktpartijen gemteresseerd zijn in een deel van het eiland, bijvoorbeeld hotelexploitanten, havenbedrijven, energiebedrijven, etc. Bedrijven w o r d e n uitsluitend op hun kernactiviteiten d o o r de overheid benaderd. 3

De overheid besluit tot het overgaan van de b o u w indien het verschil tussen de op basis van het f u n c t i o n e d ontwerp geraamde kosten enerzijds en de opbrengsten anderzijds acceptabel is (onrendabele top). Dit is figuur 6 aangeduid met de 'go / n o - g o ' lijn. Ten aanzien van de b o u w heeft de overheid zelf het functionele programma van eisen opgesteld. De overheid besteedt de b o u w aan van het eiland, de landverbinding en de supra-infrastructuur. Dit model is aantrekkelijk o m d a t eerst een indicatie van de haalbaarheid van de exploitatie w o r d t verkregen op grond van de eisen die d o o r de marktpartijen w o r d e n gesteld aan rendabele exploitatie, voordat een beslissing w o r d t genomen omtrent de b o u w van de verschillende delen. O m d a t het project z o d a n i g w o r d t opgesplitst dat marktpartijen specifiek kunnen tenderen op hun core business ('hapklare brokken'), is de transparantie in de richting van de marktpartijen en de overheid groot. Echter, in dit m o d e l is de overheid maximaal op haar regierol aangewezen ten behoeve van de c o o r d i n a t e van de projectonderdelen (interface problematiek). M o d e l 5 Regierol met maximale participatie markt Voordelen Nadelen • • • • • •

3


Partijen w o r d e n aangesproken op core business Marktwerking Onderdelen van project zijn beter overzienbaar en financierbaar Vroegtijdig inzicht in haalbaarheid M e e r keuzevrijheid Overheid beter in staat met juridische procedures o m te gaan

•

C o o r d i n a t e van de interface

• •

Contractrisico H o g e aanbestedingsen transactiekosten Segmentering in brokken belemmert integraliteit Geringe betrokkenheid van aannemers

• •

De uiteindelijke go / no-go beslissing behoort tot de verantwoordelijkheid van de ministers.

5.4 Gezamenlijk initiatief Naast de mogelijkheden voor een seperaat initiatief bestaan er verschillende mogelijkheden voor een gezamenlijk initiatief. •

Ontwikkelingsmaatschappij (model 6a)

In dit model voeren publieke en private partijen gezamenlijk de regie van het ontwikkelingsproces in de hoedanigheid van een ontwikkelingsmaatschappij (zie figuur 7). Rolverdeling bij mode! 8a Ontwikkelingsmaatschappij: overheid/markt

t^-**. mnomiimnSr,

overheid

I

overtieid markt i storting i storting

i

initiatief ontwerp financiering

ontwikkelingsmaatschappij

did

exploitatie

bouw

—^

airport operator

fndsr

; bid

tondor

connection operator

-j^

aannemers

canlncAmf* ntlatle

—f» iMMMfe fstfo

Figuur 6 Rolverdeling model 6a Ontwikkelingsmaatschappij De ontwikkelingsmaatschappij w o r d t opgericht d o o r de overheid en gei'nteresseerde marktpartijen c.q. de sector als direct b e l a n g h e b b e n d e . Deze partijen w o r d e n geselecteerd in een tenderprocedure w a a r n a de geselecteerde partijen een voorkeurspositie verkrijgen bij de exploitatie c.q. de b o u w van een projectdeel. Deze partijen shorten ieder een bepaalde hoeveelheid kapitaal in de ontwikkelingsmaatschappij. De ontwikkelingsmaatschappij is verantwoordelijk voor het opstellen van een Master Plan, dat bestaat uit een business plan v o o r de verschillende onderdelen van het project en een financieringsplan. D e ontwikkelingsmaatschappij is tevens verantwoordelijk v o o r het aanbestedingsproces. De ontwikkelingsmaatschappij stelt op basis van het Master Plan de functionele specificaties op v o o r de b o u w van de benodigde faciliteiten. De financiering, b o u w , exploitatie en o n d e r h o u d vallen onder de verantwoordelijkheid van de ontwikkelingsmaatschappij. O m d a t de marktpartijen vanaf het beginstadium betrokken zijn bij de voorbereiding van het project en een financiele participatie hebben in de onderneming, is de c o m m i t m e n t van de betrokken private partijen groot (bedrijfseconomische optimalisatie van opbrengsten en kosten). Het is onduidelijk in hoeverre deelnemers ook rechten kunnen ontlenen aan deelname in de ontwikkelingsmaatschappij. Problematisch hierbij is de juridische inpassing van het model in het aanbestedingsen mededingingsrecht. Een partij die in de ontwikkelingsmaatschappij participeert, is uitgesloten van een eventuele aanbesteding van de exploitatie c.q. b o u w van de verschillende projectdelen hetgeen de c o m m i t m e n t in de w e g staat. Enige mogelijke oplossing is w a n n e e r in de oprichtingsfase van de ontwikkelingsmaatschappij de marktpartijen v o o r deelname erin getenderd w o r d e n . De ontwikkelingsmaatschappij is daarna verantwoordelijk voor de gehele, integrale b o u w , financiering, o n d e r h o u d en exploitatie van het eiland, verbinding, luchthaven en andere activiteiten.


31

(De tenderactiviteit z o u ook mogelijk zijn d o o r middel van een prijsvraag, vgl. P M R ) . Deze variant zal stuiten op dezelfde nadelen als in model 1 en 2. Voordelen •

• •

•

•

Nadelen

Onzekerheid w o r d t g a a n d e w e g het ontwikkelingsproces gereduceerd (leerproces) C o m m i t m e n t van private partijen

• •

Juridisch haalbaarheid gering Geringe marktwerking

•

C o o r d i n a t e van de interface blijft, maar dan binnen de O M Financieel risico overheid Inbreng van creativiteit beperkt tot private partijen die deelnemen in O M Risico van uitsluiting deelnemende partijen

• •

Flexibele inrichting van organisatiemodel op basis van sterkten van overige modellen Risicoverdeling tussen partijen

•

Ontwikkelingsmaatschappij met eindgebruikers (model 6b)

M o d e l 6b heeft dezelfde structuur als model 6 a , maar de ontwikkelingsmaatschappij heeft alleen betrekking op de ontwerpfase. Rolverdeling bij model 6b Ontwikkelingsmaatschappij met eindgebruikers I

overheid

I

overheid | eindgebruikers |

j

initiatief ontwerp

•

>

financiering _J*~ exploitatie L.

I storting

_i

ontwikkelingsmaatschappij X

airport operator

—

connection operator

financiering bouw P IV

contractu ola roiatia tinanciaio nslatie

Figuur 7 Rolverdeling model 6b Ontwikkelingsmaatschappij met eindgebruikers De overheid richt samen met marktpartijen een ontwikkelingsmaatschappij op. De marktpartijen zijn met name eindgebruikers, o f w e l in dit geval airlines. Naast deze eindgebruikers zullen in de ontwikkelingsmaatschappij ook airportgerelateerde partijen a a n w e z i g zijn, zoals technische airportontwikkelings organisaties en adviesbureaus. Een airport operator zal hoogstwaarschijnlijk ontbreken in dit m o d e l , omdat deze bij inbreng in de ontwikkelingsmaatschappij niet meer m a g deelnemen aan de latere tender op de airportexploitatie. Het vernieuwende aan dit model is dat de eindgebruiker (o.m. airline, alliantie) belangrijke inbreng krijgt in het functionele ontwerp van het eiland en de airport en het gehele concept eromheen. Dit betekent dat het gehele concept zoveel mogelijk ingericht w o r d t op de wensen van de eindgebruikers. Het is mogelijk dat de ontwikkelingsmaatschappij globale ontwerpen ontwikkelt, die het verder d o o r de markt gespecificeerd wenst te zien. Hierbij kunnen dan de mogelijk toekomstige airportexploitanten geconsulteerd w o r d e n en kan een tenderprocedure gestart w o r d e n voor verschillende deelprojecten (exploitatie airport, exploitatie verbinding, enzovoort) Dit kan gestuurd w o r d e n d o o r de ontwikkelingsmaatschappij, waarin de eindklanten vertegenwoordigd zijn.


32

In feite gaat model 6b dan over op model 5. Belangrijk voordeel van dit m o d e l is dat de eindgebruikers belang hebben bij een 20 efficient mogelijke luchthaven omdat de kosten aan hen worden doorberekend in de vorm van landings- en startgelden. Het risico op 'gouden kranen' is beperkt. W a n n e e r de ontwikkelingsmaatschappij op basis van de exploitatietender besluit tot de b o u w van een eiland dan kan hieruit w o r d e n opgemaakt dat de eindgebruiker(s) en de toekomstige exploitanten vertrouwen hebben in het opgesteld concept. Daarnaast garandeert de marktbetrokkenheid een bepaalde mate van creativiteit in het ontwikkelingsproces. Er dienen echter vraagtekens geplaatst te w o r d e n bij de motivaties en prikkels voor de deelnemende eindgebruikers. Zij zullen waarschijnlijk alleen gei'nteresseerd zijn in deelname in de ontwikkelingsmaatschappij, w a n n e e r ze bepaalde toekomstgaranties verkrijgen. Onduidelijk is w a t de rechten zijn die eindgebruikers kunnen ontlenen aan een participatie. Het is maar de vraag of zij deze garanties (bijvoorbeeld slots of m2 verkoopoppervlakte op de nieuwe luchthaven) vanuit juridisch o o g p u n t m o g e n ontvangen. Wellicht zijn andere prikkels te o v e r w e g e n (bijvoorbeeld b o n u s / m a l u s regeling inzake maximaal te verstrekken overheidsbijdrage). Voordelen •

• •

•

Nadelen

Luchthaven gebaseerd op wensen en draagkracht eindgebruiker (geen 'gouden kranen') Transparante marktbenadering d o o r overheid Onzekerheid wordt gaandeweg het ontwikkelingsproces gereduceerd (leerproces) Flexibele inrichting van organisatiemodel op basis van sterkten van overige modellen

•

•

Motivatie v o o r eindgebruikers onzeker o m deel te nemen (ook juridisch onzeker) C o o r d i n a t e van de interface blijft, maar dan binnen de O M

5.5 Varianten op modelopties In deze paragraaf w o r d e n enkele varianten gepresenteerd die kunnen w o r d e n toegepast op meerdere modellen. M o d e l 5 w o r d t in de onderstaande paragraaf gehanteerd ter illustratie. Dit betekent niet dat in andere modellen dergelijke varianten niet mogelijk zijn. Variant 1: Projectorganisatie

met grote

bevoegdheden

In deze optie kan de overheid besluiten haar taken omtrent het ontwikkelingsproces over te laten aan een in het leven te roepen projectorganisatie met grote bevoegdheden en duidelijke taken en uitgangspunten. Dit z o u enerzijds de slagvaardigheid kunnen v e r h o g e n , d o c h anderzijds moet de overheid voldoende vertrouwen laten en willen geven aan die organisatie. Variant 2:

Infraprovider

De b o u w van de basisinfrastructuur (opspuiten eiland, zeeweringen, etc.) en supra-infrastructuur (starten landingsbanen, aprons, etc.) w o r d t in de basismodellen uitbesteed aan de aannemers. In het basismodel is de airport operator verantwoordelijk voor het onderhoud van de supra-infrastructuur, terwijl deze activiteit niet (meer) tot de kerncompetenties van een airport operator behoort. In een dergelijk model w o r d t voorbijgegaan aan mogelijke synergie-effecten die een aannemer kan realiseren met betrekking tot de total life cycle costs benadering.


33

M e t de introductie van de functie van infraprovider w o r d t een a a n n e m e r verantwoordelijk gesteld v o o r ontwerp, aanleg en onderhoud van de suprainfrastructuur. Deze stelt dus tegen bepaalde prestatie-eisen de infrastructuur ter beschikking aan de airport operator of de connection operator. Variant 3:

Projectverdeling

Variant 2 kan n o g verder w o r d e n uitgebreid tot de basisinfrastructuur. De aannemers zijn verantwoordelijk voor ontwerp, aanleg en onderhoud van de o n d e r b o u w en de b o v e n b o u w . Dit heeft echter tot gevolg dat de airport operator te maken krijgt met behoorlijke kostenposten in haar bouwcontracten met de aannemers, hetgeen de complexiteit vergroot en de financiele haalbaarheid kan verlagen.

Optie projectverdeling

initiatief globaal PvE financiering

functioneel ontwei exploitatie

airport operator

connection provider

eilandbeheerder

aannemers

aannemers

aannemers

contracture ralMio

Figuur 8 Modeloptie projectverdeling Variant 4: projectverdeling

in verschillende

entiteiten

In dit model wordt het project in twee (of meerdere) delen geknipt waarbij voor elk deel een daarbij meest passende betrokkenheid van de markt kan w o r d e n gerealiseerd. De 'knip' kan bijvoorbeeld w o r d e n gelegd tussen het eiland en de verbinding, waarbij een consortium verantwoordelijk w o r d t v o o r het opspuiten van het eiland, het aanbrengen van de supra-infrastructuur alsmede het exploiteren van de luchthaven, terwijl de overheid of een ander consortium verantwoordelijk is voor de totstandkoming en exploitatie van de verbinding (kostbaarste projectdeel). C o m m i t m e n t en integraliteit kunnen tot o p zekere hoogte worden gewaarborgd door wederzijdse belangen in de vorm van aandelen in elkaars consortia te n e m e n . Schiphol kan in dit model participeren als marktpartij of het exclusief recht verkrijgen o m deel te nemen aan eilandexploitatie.

5.6 Voorselectie van haalbare modellen O p basis van eerder ondernomen marktconsultaties en onderzoeken kan reeds een preselectie w o r d e n gemaakt van de nader te onderzoeken modellen en modellen die geen verder onderzoek meer behoeven op grond van verschillende motivaties. In een consultatieronde met de sector en marktpartijen is gebleken dat model 1 (private regie) een te groot risico inhoudt v o o r potentiele investeerders. De private sector, w . o . Schiphol, is niet bereid om te investeren in een project, dat aanvangt in de initiatieffase wegens de grote (politieke) o n z e k e r h e d e n , de complexiteit van het project en de o m v a n g van het project. De private partijen


34

hebben in deze context maximaal / 5 - 1 5 mrd. over voor een investering in het project, hetgeen leidt tot een te h o o g beroep op de financieringscapaciteit van de overheid. Het is beter om als overheid eerst de kaders en functionele randvoorwaarden van het project vast te stellen en deze in te bedden in de publieke besluitvormingstrajecten (PKB en luchtvaartwet). M o d e l 2 (integrale private consortium) kent vrijwel dezelfde problemen als model 1. Een te grote complexiteit gekoppeld aan grote onzekerheden zullen de private sector niet stimuleren o m in een project van deze grootte te stappen. De te verwachten respons uit de markt zal uiterst gering zijn. Er zullen w e i n i g partijen in de wereld zijn die een project van deze o m v a n g aan k u n n e n . Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven is private betrokkenheid politiek wenselijk bij de ontwikkeling van grootschalige, infrastructurele projecten (uitgangspunt SBTL). M o d e l 4 moet worden b e s c h o u w d als het traditionele model. Bij een gebrek aan private betrokkenheid zal dit model geen haalbare optie zijn. Bovenstaande redenen zijn aanleiding o m model 1, 2 en 4 niet verder in de analyse mee te nemen en niet tegen het toetsingskader af te w e g e n .

Tabel 2 Indeling modellen Model Model Model Model Model

1 2 3 4 5

Model 6a Model 6b

Regierol bij private sector Integraal privaat consortium Schiphol model Regierol overheid traditioneel Regierol overheid met max. participatie markt Ontwikkelingsmaatschappij Ontwikkelingsmaatschappij met eindgebruikers

Niet haalbaar X X

Mogelijk

X (model A) X X (model B) X (model C D X (model C2)

In het toetsingskader w o r d t derhalve het Schiphol-model (model A ) , het model met de regierol voor de overheid met maximale participatie uit de markt ( M o d e l B), de ontwikkelingsmaatschappij ( M o d e l C1) en de ontwikkelingsmaatschappij met eindgebruikers ( M o d e l C 2 ) verder geanalyseerd. Bij de toetsing van M o d e l C1 w o r d t verondersteld dat de marktpartijen via een tenderprocedure in de ontwikkelingsmaatschappij k o m e n te participeren en gezamenlijk verantwoordelijk zullen zijn voor de financiering, b o u w , exploitatie en onderhoud van het gehele eiland met alle relevante infrastructuur.


35


6 Beoordeling samenwerkingsvormen Er is vooralsnog geen eenduidige

oplossing

In dit hoofdstuk w o r d e n model A (Overheid-Schiphol model), m o d e l B (Regie overheid met maximale participatie markt), model C1 (Ontwikkelingsmaatschappij) en model C 2 (Ontwikkelingsmaatschappij met eindgebruikers) getoetst. Daartoe w o r d t in § 6.1 een toetsingskader opgesteld aan de hand waarvan in § 6.2 per model een beoordeling w o r d t uitgevoerd.

6.1 Beschrijving van het toetsingskader De beoordeling van de organisatiemodellen w o r d t uitgevoerd aan de hand van een toetsingskader. In dit kader w o r d t ingegaan op drie soorten criteria, nl.:a) doelstellende criteria; b) vormstellende criteria; en c) randvoorwaardenstellende criteria. M e t de doelstellende criteria kan w o r d e n nagegaan of het organisatiemodel voldoet aan de doelstellingen en uitgangspunten die het kabinet in het SBTL heeft vastgelegd. De vormstellende criteria betreffen eisen die aan het model w o r d e n gesteld uit hoofde van bestuursrechtelijke (bijvoorbeeld luchtvaartwet) en privaatrechtelijke bepalingen (bijvoorbeeld aanbestedingsrecht). Daarnaast gaan deze criteria in op de privaatrechtelijke consequenties van de gekozen v o r m g e v i n g en inrichting van het model (bijvoorbeeld risicoverdeling, zeggenschap, etc.). M e t de randvoorwaardenstellende criteria w o r d t verwezen naar de kritische succesfactoren die vanuit financieel-economische (bijvoorbeeld beste financiele oplossing), bestuurlijke (bijvoorbeeld complexiteit) en organisatorische (bijvoorbeeld aanpassingsvermogen) optiek kunnen w o r d e n gesteld. •

Doelcriteria

1. Optimale benutting luchthavencapaciteit Doelstelling van de overheid is beheerste groei van de luchtvaart op lange termijn. Dit betekent dat binnen de aanvaardbare grenzen de luchtvaartinfrastructuur voldoende dient te zijn o m de groei te kunnen accommoderen. De investering in deze uitbreiding dient te renderen. Dit heeft tot gevolg dat de infrastructuur optimaal benut dient te w o r d e n . C o m m i t m e n t van de eindgebruikers bij het ontwikkelingsproces is cruciaal v o o r de optimale benutting van de toekomstige infrastructuur. 2. O v e r h e i d s i n v l o e d op balans tussen milieu en economie In het SBTL heeft het kabinet aangegeven dat beheerste groei van de luchtvaart m a g plaatsvinden onder de voorwaarde dat er een balans is tussen milieu en economie alsmede dat het beslag op de beschikbare ruimte binnen aanvaardbare grenzen blijft. Per model is de invloed van de overheid verschillend a a n w e z i g hetgeen kan betekenen dat ingrijpen van de overheid omwille van het milieu en de ruimte niet altijd in de gewenste v o r m kan plaatsvinden. 3. Significante respons uit de markt De overheid acht private betrokkenheid bij de ontwikkeling van infrastructurele projecten wenselijk (zie hoofdstuk 2). Deze betrokkenheid komt naar voren in de mate waarin concurrerende prijsvorming wordt bewerkstelligd alsmede de mate waarin creativiteit vanuit de markt w o r d t geintegreerd in het ontwikkelingsproces. Wie daagt de toekomst uit?

37

•

Vormcriteria

4. Samen werkingsvorm De samenvverkingsvorm heeft betrekking op drie aspecten:a) de mate waarin de risico's evenwichtig zijn verdeeld tussen overheid en private sector; b) de zeggenschap die de overheid behoudt e n / o f kan uitoefenen gedurende de implementatie van het contract; c) de instemming van de verschillende ministeries (met hun verschillende belangen) met de gekozen constructie. 5. Bestuurlijk-juridische beoordeling Hierbij w o r d t een beoordeling gemaakt van de inpassing van het publiekrechtelijke besluitvormingstraject betreffende:a) de PKB-procedures; b) de tracewetproducedures; c) de luchtvaartwet; d) de overige w e t - en regelgeving; e) de noodzaak van nieuwe wetgeving. 6. Aanbestedings- en mededingingsrechtelijke beoordeling In gevallen van samenwerking van de overheid met marktpartijen in de planfase, de realisatiefase en-exploitatiefase moet w o r d e n voldaan aan de nationale en Europese regels van aanbesteding en m e d e d i n g i n g en aan de bepalingen van het primaire Gemeenschapsrecht. Het overheidsoptreden in het kader van de aanbestedingsprocedure dient z o w e l te w o r d e n getoetst aan de publiekrechtelijke beginselen van behoorlijk bestuur als aan de privaatrechtelijke normen met betrekking tot precontractuele rechtsverhoudingen. A a n de Europese aanbestedingsrichtlijnen liggen drie beginselen ten grondslag: het gelijkheidsbeginsel, het transparantiebeginsel en het concurrentiebeginsel. Het gelijkheidsbeginsel brengt met zich mee dat de overheid als aanbestedende dienst, gegadigden voor een opdracht op gelijke wijze dient te behandelen. Uit het transparantiebeginsel vloeit voort dat een aanbesteding in beginsel openbaar bekend dient te zijn gemaakt, met duidelijke criteria en een heldere procedure. Voorts dient de overheid op grond van het concurrentie-beginsel een keuze te kunnen maken uit tenminste zoveel gegadigden dat werkelijke concurrentie bestaat. V a n u i t het o o g p u n t van een eerlijke mededinging dient bovendien aandacht te w o r d e n besteed aan de geldstromen tussen overheid en marktpartijen. De Europese commissie is bevoegd een communautair steuncontrolebeleid te voeren en hieraan nader vorm te geven. Steunmaatregelen van de staten, die de mededinging d o o r begunstiging van bepaalde ondernemingen vervalsen of dreigen te vervalsen, zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Lidstaten ongunstig bei'nvloedt. Het uitgangspunt is 'free and fair competition'. •

Randvoorwaarden-criteria

7. Waardecreerend vermogen Hiermee w o r d t in eerste instantie beoordeeld of het model leidt tot de beste, financiele oplossing voor de rijksoverheid. Dit valt uiteen in:a) de inkomsten die de overheid verdient bij de tendering; b) de inkomsten die de overheid verdient gedurende de looptijd van het project uit hoofde van aandeelhouderschap en fiscale aspecten ( B T W belasting, vennootschapsbelasting, etc.). In tweede instantie verschilt de waarde van de Schiphol G r o u p per m o d e l en daarmee dus ook de waarde van de aandelen die momenteel n o g v o o r 1 0 0 % in handen zijn van de overheid. Dit aspect is gerelateerd aan het gekozen privatiseringstraject van de Schiphol G r o u p .


38

8. Bestuurbaarheid & slagvaardigheid Het model dient v o o r de overheid ook bestuurbaar te zijn met de bestaande bestuurlijke en ambtelijke diensten en instellingen. Daartoe w o r d t een oordeel gegeven over:a) de transparantie van de (organisatorische) eindconstructie; b) de mate en de wijze van benodigde aansturing (van het model) d o o r de overheid; c) de mate waarin d o o r de overheid procesmanagement dient te w o r d e n uitgevoerd (beheersing van de interface tijdens de looptijd van het project, noodzaak tot afstemming & c o o r d i n a t e ) ; d) de mate waarin draagvlak dient te w o r d e n gecreeerd v o o r de g e b o d e n oplossingen. 9. Aanpassingsvermogen De markt voor exploitatie van luchthavens en luchtvaart kan significant veranderen tijdens de voorbereiding en b o u w van het project. Daarnaast is het denkbaar dat in deze periode gewijzigde inzichten ontstaan vanuit overheidszijde. Het is de kunst o m dan n o g op de juiste wijze het exploitatieconcept te kunnen aanpassen. Het criterium aanpassingsvermogen verwijst naar de snelheid waarin oplossingen kunnen w o r d e n gei'mplementeerd gedurende het ontwikkelingsproces. 10. Cevoeligheid van model voor privatisering In het model varieert de positie van Schiphol van ' d o m i n a n t a a n w e z i g en bepalend' tot 'beperkt toegelaten tot tendering op de exploitatie van de luchthaven'. De timing, de wijze waarop en de mate waarin de Schiphol G r o u p kan w o r d e n geprivatiseerd vormt hier een belangrijk vraagstuk. De (on)gevoeligheid van het model v o o r deze factoren dient te w o r d e n m e e g e w o g e n bij de toetsing.

6.2 Toetsing van de modellen In de tabel op de volgende pagina w o r d t per criterium een oordeel g e g e v e n , dat vervolgens gewaardeerd w o r d t met een hoge (+), gemiddelde (0) of lage (-) beoordeling.


39

odellen MODEL &*sW

MODEL CZtM

tTwikkelingsmaatschappij overheid/markt

Ontje ikkelingsmaatschappij met eindgebruikers

E3 ...

L

......

- I I - -1

—

....

-i

- !

_

—

_

!—

!

_

_

!

<• 1 — I I — 1 [

F Oordeel 1.

Optimale benutting

Eindgebruiker (bijvoorbeeld

-1 Oordeel

Oordeel O m v a n g en kwalrteit investering

C o m m i t m e n t van partijen is g r o o t (dragen financieel risico);.

Oordeel Eindgebruiker is direct betrokken bij

luchtvaartalliantie) heeft g e e n

w o r d t bepaald o p basis van wensen

luchthavencapa

directe betrokkenheid bij succes van

van directe gebruiker (airport

Eindgebruiker h e e f t echter g e e n

crtcrt

exploitatie (minimale vervoersrisico).

betekent totaal c o m m i t m e n t van d e

exploitant); eindgebruiker heeft g e e n

directe betrokkenheid bij succes van

Airport o p e r a t o r (Schiphol) heeft

eindgebruiker, wat een verzekering

directe betrokkenheid bij succes

exploitatie.

nauwelijks een prikkel o m d e luchthaven capaciteit optimaal te benutten.

exploitatie. Airport operator heeft bij de capaciteit optimaal te benutten.

Als g e v o l g van g u n n i n g v a n de

Als g e v o l g van g u n n i n g n a

d o p balans

concessie v o o r d a t h e t o n t w e r p is

vaststelling van h e t o n t w e r p , heeft

vastgesteld. h e e f t d e o v e r h e i d

d e overheid meer invloed o p milieu

economie

minder Invloed o p milieu- e n

lijkt v a n de b e n o d i g d e benutting van d e infrastructuur.

de bieding een prikkel gekregen o m

O v e r h e i d sin vloe tussen milieu e n

het functionele o n t w e r p . Dit

Als g e v o l g van deetaam e o v e r h e i d in

en economische effecten.

Als g e v o l g v a n d e e l n a m e overheid

het opstellen v a n e e n o n t w e r p , heeft

in h e t opstellen v a n een o n t w e r p ,

de overheid m e e r invloed o p milieu-

h e e f t d e o v e r h e i d m e e r invloed o p

en e c o n o m i s c h e e f f e c t e n .

milieu- en e c o n o m i s c h e e f f e c t e n .

+

economische e f f e c t e n . Significante

Geen marktwerking, geen

Partijen w o r d e n a a n g e s p r o k e n op

respons uit de

concurrerende prijsvorming.

hun

vroegtijdige selectie e n d a a r m e e

m e e r z e k e r h e d e n en bij

markt

G e b r e k aan creativiteit v a n w e g e

concurrerende prijs). Bevordert de

v e r b o n d e n inschrijvingsrisico (grote

gegarandeerd commitment

creativiteit per o n d e r d e e l , v a n w e g e

eenzijdigheid v a n 1 partij.

core business ( m . n .

R e s p o n s is beperkt v a n w e g e

Explortatietender in latere fase, bij

+

van

financiele risico's terwijl n o g niets

eindgebruiker. D a a r o m

volledige marktparticipatie bij de

zeker is) D a a r o m moeilijk

c o n c u r r e r e n d e prijs.

bepaling van het functionele o n t w e r p

concurrerende prijs te verkrijgen.

Creativiteit in f u n c t i o n e d o n t w e r p

Creativiteit vrij laag v a n w e g e v r o e g e

a a n w e z i g v a n w e g e betrokkenheid

t e n d e r en gebrek aan respons.

van eindklanten.

S a m e n w e r kings

G r o o t financieel risico v o o r overheid

D e risico's w o r d e n g e l e g d bij die

Risico's w o r d e n verdeeld op basis van

Risico's w o r d e n verdeeld o p basis

vorm

(overheidsbijdrage o n b e k e n d en

partijen die deze het beste beheersen

g e n o m e n participaties. Echter,

van g e n o m e n participaties. Echter,

omvangrijk), z e g g e n sen ap v a n

(evenwkhtige risicoverdeing). D e

o v e r h e i d w o r d t wet b e s c h o u w d als

overheid w o r d t w e l b e s c h o u w d als

overheid enkel in initiatieffase.

regierol van de overheid geeft g r o t e

uiteindeltjk aansprakelijk te stellen

urteindebjk aansprakelijk te stellen

m a t e van z e g g e n i c h a p .

partij (aansprakelijkheidsnsico).

partij (aansprakefijkheidsrisico).

Z e g g e n s c h a p w o r d t gedeeld m e t

Z e g g e n s c h a p overheid is g r o o t

markt. Bestuurlijk-

De P K B - en t r a c e w e t p r o c e d u r e zijn

D e P K B - en t r a c e w e t p r o c e d u r e zijn

juridbche

g o e d t o e p a s b a a r o p dit m o d e l

beoordeling

evenals de k i c h t v a a r t w e t p r o c e d u r e .

Aanbestedingsen mededingingsre chtelijke beoordeling

D e P K B - en t r a c e w e t p r o c e d u r e zijn

D e P K B - e n t r a c e w e t p r o c e d u r e zijn

g o e d toepasbaar o p dit m o d e l

g o e d toepasbaar o p dit m o d e l evenals

g o e d t o e p a s b a a r o p dit m o d e l

evenals de luchtvaartwetprocedure.

d e luchtvaartwetprocedure.

evenals de l u c h t v a a r t w e t p r o c e d u r e .

D e o n d e r h a n d s e g u n n i n g kan

In dit m o d e l k u n n e n d e gebruikelijke

Dit m o d e l levert juridische k n e l p u n t e n

D e eindgebruikers zijn waarschijnlijk

mogelijk g e z i e n w o r d e n als

regels van Europese

o p . D e e l n a m e in d e o n t w . m i j zal

alleen geinteresseerd zijn in

staatssteun tenzij e e n objectieve e n

aanbestedingsprocedures w o r d e n

hoogstwaarschijnlijk m o e t e n w o r d e n

d e e l n a m e in d e o n t w . m i j , w a n n e e r

m a r k t c o n f o r m e prijs w o r d t betaald

g e v o l g d . O o k mededrngmgsrechteiijk

a a n besteed. D e v r a a g is h o e d e z e

ze b e p a a l d e toekomstgaranties

e n staat derhalve o p g e s p a n n e n

is het m o d e l het m e e s t zuiver. W e t

aanbesteding zich v e r h o u d t t o t

verkrijgen. Onduidelrjk Is w a t d e

v o e t met aan bested in gs- e n

vereist d e afzonderlijke aanbesteding

eventuele aan bested in gen v o o r de

rechten zijn d i e eindgebruikers

mededmgingsrecht

v a n d e projectonderdelen c o o r d i n a t e

b o u w en exploitatie v a n d e

k u n n e n o n t l e n e n a a n een

van de o n d e r d e l e n . H e t o n d e r w e r p

eilandoptie. D e v r a a g is o f

co6rdtnatie kan wellicht in de

marktpartijen n o g bereid zijn in te

afzonderlijke

schrijven o p d e e l n e m i n g o m d a t ze

aanbestedingsopdrachten w o r d e n

zullen w o r d e n uitgesloten v a n b o u w

vastgelegd.

e n / o f exploitatie. O m a a n dit b e z w a a r t e g e m o e t te k o m e n z o u de d e e l n e m i n g en d e b o u w e n / o f exploitatie in e e n keer k u n n e n w o r d e n aan besteed (nadeel is complexiteit bij a a n v a n g project).


40

participatie. H e t is m a a r d e v r a a g o f zij d e z e garanties (bijvoorbeeld slots of m2 verVoopoppervlakte op de n i e u w e luchthaven) vanuit juridisch oogpunt mogen ontvangen. W e l l i c h t zijn a n d e r e prikkels te o v e r w e g e n (bijvoorbeeld b o n u s / m a J u s regeHng inzake m a x i m a a l t e verstrekken overheidsbijdrage).

+

0

Beoordeling van de modellen MODEL A Overheid-Schiphol

MODEL B Regie overheid met maximale participatie markt Oordeel

7.

Waardecreeren

D e overheid zal w e i n i g i n k o m s t e n

d verm o g e n

Oordeel

MODEL C1 Ontwikkelingsmaatschappij overheid/markt Oordeel

MODEL Q Ontwikkelingsmaatschappij met eindgebruikers Oordeel

D o o r optimalisatie v a n d e biedingen

O n t w . m i j richt zich o p het

o n t v a n g e n bij de o n d e r h a n d s e

(opbrengsten) in relatie tot het

ontwikkelen v a n een haalbaar,

ontwikkelen v a n een haalbaar,

g u n n i n g van de concessie w e g e n s

o n t w e r p en hierop g e b a s e e r d e

financieel c o n c e p t , de o n r e n d a b e l e

financieel c o n c e p t , echter de

gebrek aan c o n c u r r e n c e .

bestekken ( b o u w k o s t e n ) , w o r d t d e

t o p is pas b e k e n d nadat de o n t w . m i j

o n r e n d a b e l e t o p is pas bekend

o n r e n d a b e l e top geminimaliseerd.

is opgericht (bij vaststellen f u n c t i o n e d

n a d a t o n t w . m i j is o p g e r i c h t (bij

ontwerp).

vaststellen f u n c t i o n e d ontwerp).

D e zekerheden die a a n S c h i p h o l

O n t w . m i j richt zich o p het

C r o u p worden toegekend,

D e w a a r d e van S c h i p h o l C r o u p is

genereren maximale w a a r d e v o o r de

niet optimaal v a n w e g e onzekerheid

D e w a a r d e van Schiphol C r o u p is niet

m e e r zekerheden e n bij

overheid a l s a a n d e e l h o u d e r .

van d e e l n a m e S c h i p h o l

optimaal v a n w e g e onzekerheid

gcgarandeerd commitment

deelname Schiphol

eindgebruiker.

Explortatietender in latere fase, bij van

D e w a a r d e van S c h i p h o l C r o u p is niet o p t i m a a l te bepalen v a n w e g e onzekerheid d e e l n a m e Schiphol

8.

Dit proces vergt grote m a t e van

Bestuurbaarheid

H e t politieke draagvlak v o o r drt

&

m o d e l is g r o o t (eontinuering v a n d e

coordinate & afstemming door de

(procesmanagement) worden

coordmatie ( p r o c e s m a n a g e m e n t )

slagvaardigheid

h u i d i g e situatie w a a r i n S c h i p h o l

o v e r h e i d . Daarnaast treedt d e

verdeeld in ontw.mij. Etndconstructte

T a k e n van a f s t e m m i n g & c o o r d i n a t e

w o r d e n verdeeld in o n t w . m i j .

luchthavenexploitant is). D o o r d a t

overheid veervuldig o p a h

is n o g o n b e k e n d (keuze m a k e n uit

Eind constructie is n o g o n b e k e n d

S c h i p - h o l de concessie v e r w e r f t e n

contractpartner. D e eindconstructie is

een van de g e h a n t e e r d e modellen):

(keuze m a k e n uit een van de

m e d e m e t d e overheid b e p a a l t h o e

d a a r e n t e g e n zeer t r a n s p l a n t en

e c h t e r overheid heeft hier w e l invloed

g e h a n t e e r d e modellen): echter

d e concessie w o r d t i n g e r i c h t

g o e d aanstuurbaar d o o r d e o v e r h e i d .

o p . Interfaceproblematiek v o o r d e

overheid h e e f t hier w e l invloed o p .

( o n d e r z o e k ) is de organisatorische

ontwikkelingsmaatschappij e n d u s

transparantie laag ( o n d e r l i g g e n d e

voor de overheid.

T a k e n van a f s t e m m i n g &

Interfaceproblematiek

voor de

ontwikkelingsmaatschappij e n d u s voor de overheid.

projecten). O v e r h e i d is afhankelijk v a n de slagvaardigheid v a n S c h i p h o l (bijv. bij g u n n i n g ) . V e r d e r g r o o t risico o p vertraging in onderzoeksfase. 9.

Aanpassingsver mogen

10.

Als eenmaal de concessie is

Als eenmaal de biedingen zijn

D e ontwikkelingsmij is in staat o m

D o o r d e e l n a m e van d e

v a s t g e l e g d , is de mogelijkheid t o t

vastgelegd, is wijziging in o n t w e r p -

veranderingen in de o m g e v i n g g o e d

eindgebruikers in de

g e w e n s t e a a n p a s s i n g b e p e r k t , tenzij

en b o u w p r o c e s lastig.

op te v a n g e n (gewijzigde

ontwikkelingsmij is m e n g o e d in

inzichten)

airlines (eindgebruikers) participeren

en de onzekerheid g a a n d e w e g het

staat direct te anticiperen op de

als m e d e c o n c e s s i e h o u d e r .

proces te r e d u c e r e n .

gewijzigde

Er is onduidelijkheid betreffende


+


marktinzichten

Cevoeligheid

M o d e l is geschikt v o o r e v e n t u e l e ,

van m o d e l v o o r

t o e k o m s t i g e privatisering v a n

d e e l n a m e Schiphol G r o u p a a n

d e e l n a m e Schiphol G r o u p aan

d e e l n a m e S c h i p h o l G r o u p aan

privatisering

Schiphol, want d e toekomst van

exploitatie l u c h t h a v e n .



Maximale

Marktwerking

urtbreiding is v o o r Schtphat zeker gesteld. Resume

Geen

marktwerking

C e e n optimale creativiteit

marktwerking

Vereist grote inzet van overheid

Beperkte z e g g e n s c h a p o v e r h e i d

Langere doorlooptijd v o o r b e r e i d i n g

Maximale waarde Schiphol

Schiphol vaft mogelijk buiten de b o o t


41

aanwezig

Marktwerking

aanwezig

O v e r h e i d draagt risico's

C o m m i t m e n t eindgebruikers

Marktconform

Marktconform

ontwerp

ontwerp

Zijn eindgebruikers gemteresseerd?


7 Vervolgproces Overheid zal eerst haar huiswerk moeten doen

7.1 Besluitvorming Bij een toekomstige uitbreiding van de luchthavenstructuur in Nederland hoort ook een aantal besluitvormingsmomenten. Deze m o m e n t e n w o r d e n ingegeven d o o r verschillende (bestuurlijk-)juridische procedures, afkomstig uit internationale en nationale wetgeving. Voorts dienen de Europese regels v o o r aanbesteding en m e d e d i n g i n g te w o r d e n gevolgd". M e t betrekking tot de b o u w van een nieuwe luchthaven in de territoriale zee, kunnen drie fases w o r d e n onderscheiden: a. de planologische kernbeslissing; b. de uitwerking van de planologische kernbeslissing tot op bestemmingsplanniveau; c. vergunningen en andere uitvoeringsbesluiten. Planologische Kernbeslissing O p grond van art. 2 a W e t op de Ruimtelijke O r d e n i n g stelt de Ministerraad v o o r bepaalde aspecten van het nationale ruimtelijke beleid plannen vast. Deze heten planologische kernbeslissingen. Dergelijke P K B ' s z i j n in het recente verleden vastgesteld v o o r bijvoorbeeld de Betuweroute, de HSL-Zuid en de uitbreiding van Schiphol met een vijfde baan. O o k de besluitvorming met betrekking tot de toekomstige luchthaveninfrastructuur (inclusief de verbinding tussen de luchthaven en het vasteland) begint met een P K B . De P K B - p r o c e d u r e start met een PKB deel 1, die het beleidsvoornemen van het Kabinet bevat. Dit beleidsvoornemen is vervolgens v o o r w e r p van inspraak en bestuurlijk overleg. De uitkomsten hiervan w o r d e n in een PKB deel 2 neergelegd. O p grond van inspraak en bestuurlijk overleg vindt een heroverweging van het kabinetsvoornemen plaats. De aangepaste versie w o r d t als PKB deel 3 aan de Tweede Kamer toegezonden. N a d a t de Tweede Kamer met het plan heeft ingestemd is ook goedkeuring van de Eerste Kamer vereist. De d o o r het parlement aangebrachte wijzigingen w o r d e n in het plan verwerkt, w a a r n a het als PKB deel 4 uiteindelijk w o r d t gepubliceerd. Ter voorbereiding van de PKB dient een milieu-effectrapportage plaats te vinden. Deze is vereist o p grond van hoofdstuk 7 van de W e t milieubeheer. Ten behoeve van een behoorlijke b e l a n g e n a f w e g i n g vindt tevens een economische effectrapportage plaats. Uitwerking PKB tot op bestemmingsplanniveau Planologische kernbeslissingen die een luchthaven betreffen vinden hun uitwerking in een aanwijzing luchtvaartterrein ex art. 18 Luchtvaartwet. Z o ' n aanwijzing w o r d t vastgesteld d o o r de Minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de Minister van V R O M . Zij werkt het v o o r de luchthaven benodigde ruimtebeslag uit op bestemmingsplanniveau. Tevens regelt een aanwijzing het concrete gebruik van de luchthaven, bijvoorbeeld v o o r w a t betreft de maximaal toelaatbare geluidbelasting, maar ook v o o r w a t betreft de aspecten externe veiligheid, luchtverontreiniging en geur.

4

Gegeven de stelling dat de doorgroei

luchtvaartsector territoriale

geinitieerd

wateren niet haalbaar is, zal deze beschouwing

locatie binnen de territoriale Wie daagt de toekomst uit?

op de huidige locatie door de

43

Nederlandse

kan worden en de aanname dat een Noordzee locatie buiten

wateren.

zich beperken tot de

de

Noordzee-

De aanwijzingsprocedure is geregeld in hoofdstuk IV van de Luchtvaartwet en ruimt een vaste plaats in voor advisering, inspraak en bestuurlijk overleg. Er is een wetswijziging in voorbereiding, op grond waarvan de huidige aanwijzing luchtvaartterrein zal worden vervangen door een luchthavenbesluit, dat een bredere strekking heeft dan die welke de huidige aanwijzing luchtvaartterrein heeft. A a n de aanwijzingsprocedure is w e d e r o m een milieu-effectrapportage gekoppeld voorzover de milieu-effectrapportage ten behoeve van de PKB daarin n o g niet voldoende - gedetailleerd - heeft voorzien. V o o r w a t betreft de concrete uitwerking van de verbinding geldt vervolgens echter niet de procedure van de Luchtvaartwet, maar die van de Tracewet. O m de besluitvorming inzake het trace van de verbinding met de luchthaven zo doelmatig mogelijk en gei'ntegreerd met de besluitvorming inzake de luchthaven zelf te laten verlopen is het n o d i g dat de in hoofdstuk V van de Tracewet neergelegde bijzondere procedure voor grote projecten van nationaal belang w o r d t gevolgd. Deze procedure houdt in de eerste plaats in dat de P K B , die de grondslag v o o r het uiteindelijke trace vormt, de status heeft van een projectPKB zoals bedoeld in art. 3 9 van de W e t op de Ruimtelijke O r d e n i n g . Deze bijzondere status dient in de PKB zelf tot uiting te k o m e n . O v e r e e n k o m s t i g de Tracewet w o r d t de tracekeuze vervolgens op bestemmingsplanniveau uitgewerkt in een ontwerp-Tracebesluit. Dit ontwerp is o n d e r w e r p van advisering, inspraak en bestuurlijk overleg. O p grond van het o n t w e r p Tracebesluit dienen de bij het trace betrokken lagere overheden zich voorts uit te spreken over het al dan niet verlenen van planologische medewerking. De procedure w o r d t afgesloten met de vaststelling van het Tracebesluit d o o r de Minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de Minister van V R O M . Als gevolg van een reeds aangenomen maar n o g niet in w e r k i n g getreden wijziging van de Tracewet, zal de omzetting van een Tracebesluit in bestemmingsplanvoorschriften niet meer n o d i g zijn. Het Tracebesluit geldt dan tegelijk als bestemmingsplan. O o k hier geldt dat de besluitvorming vergezeld gaat van een milieueffectrapportage voorzover de milieu-effectrapportage ten behoeve van de PKB daarin n o g niet voldoende - gedetailleerd - heeft voorzien. Het is mogelijk en efficient de Luchtvaartwetprocedure en Tracewetprocedure zoveel mogelijk aan elkaar te koppelen. Vergunningen en andere uitvoeringsbesluiten Rekening dient te worden g e h o u d e n met een groot aantal wettelijke regelingen, waaronder de W e t Milieubeheer, de W e t Beheer Rijkswaterstaatwerken, de ontgrondingenwet, de Natuurbeschermingswet, de W e t verontreiniging zeewater, etc. Bijzondere vermelding betreft de W e t op de Ruimtelijke O r d e n i n g . Indien de luchthaven meer dan een a twee kilometer vanaf de laagwaterlijn zal worden aangelegd, zijn de voorschriften met betrekking tot bestemmingsplannen en aanlegvergunningen daarop niet van toepassing. Provincie- en gemeentegrenzen strekken namelijk niet verder dan dat. Reikwijdte van Nederlandse w e t g e v i n g Aangezien het internationaal publiekrecht van een hogere orde is dan het nationaal recht w o r d t de reikwijdte van de Nederlandse regelgeving beperkt door de regels van het internationale recht. M e t betrekking tot de gebieden waarover Nederland soeverein is, kan Nederland dan ook naar eigen inzicht regelgeving uitvaardigen, implementeren en handhaven mits dit niet in strijd is met internationale verplichtingen. Deze internationale verplichtingen gaan overigens niet alleen wetgever en bestuur aan, maar ook de burgers. V o l g e n s de Nederlandse G r o n d w e t staat het particulieren tot op zekere hoogte vrij zich te


44

verzetten tegen schending van het internationaal recht. Hierover beslist de rechter op verzoek van de burger. In hoeverre Nederlandse w e t g e v i n g naast het grondgebied ook van toepassing is binnen de territoriale zee en in de lucht daarboven, is een aangelegenheid van het nationaal recht. De nationale wetgever is dus vrij o m wettelijke voorschriften uit te vaardigen die ook gelden v o o r de territoriale zee. Dit betekent dat per wettelijke regeling zal moeten w o r d e n nagegaan of deze ook van toepassing is op het bouwen van een luchthaven in de territoriale zee. De consequenties van het besluitvormingstraject v o o r de vershcillende samenwerkingsmodellen, kunnen als volgt in de tijd w o r d e n weergegeven i-MER

Strategische M E R A

Model CI

P K B 1 + onderzoek

PKB 2

PKB1

•

extra

+ OTB

4

P K B

*

PKB1

Verbinding

Verbinding

proc.

ei-

land

+

TB

Vervolgprocedures

VerVerbinding

binding

i-MER

PKB2

P

+ OTB

incl.

V e r v o Ig proc.

ei-

land

•

i-MER verbinding

KB

i-MER P K B

PKB2

eiland

TB

Vervolgp r o c e d u r e s

Ver-

binding

Verbinding

3

4 selectie

onderzoek


TB

V e r v o Ig

incl.

verbinding

P K B

Strategische M E R

Model

eiland

•

3

inspr.

PKB1

eiland

i-MER

4 •

proc.

v e r b i n d ing

KB

Strategische M E R selectie

V e r v e - Ig

incl.

3

i-MER

alternatieven priv.part.

eiland

i-MER

P K B

PKB2

P

onderzoek

C2

OTB

4

Strategische M E R

Model B

•

P K B

Model

+ OTB

eiland incl.

i-MER verbinding

P K B

V e r v o Ig proc.

ei-

land

•

TB


Ver-

binding

Verbinding

3

8 tijd in jaren Internationale w e t g e v i n g heeft geen implicaties v o o r de te volgen procedures. Bovenstaande impliceert dat de verwachte doorlooptijd van de procedures circa 8 jaar bedraagt, alvorens kan w o r d e n overgegaan tot de b o u w . Dit is meer dan de 5 jaar die in de startnotitie is aangegeven v o o r de formele besluitvormingsprocedure. De inschatting van 6 tot 8 jaar is in overeenstemming met de besluitvormingstrajecten van de Betuweroute, Vijfde Baan op Schiphol en de H S L - Z u i d , welke respectievelijk 8, 10 en 12 jaar bedroegen . De doorlooptijd is mogelijk met enkele jaren te verkorten d o o r adequaat management van het besluitvormingsproces of de invoering van een projectwet. 5

5

Bron "Bevlogen

Ontwikkeling Wie daagt de toekomst uit?

beteugelen;

Nationale

advies over de beheersing van de doorlooptijd

Luchthaven 45

Lange Termijn",

Haskoning,

van het

concept September

project 1999

Hoe zou die w e t er uit kunnen zien? De projectwet kan uit twee delen bestaan, elk uitmondend in een m.e.r.-plichtig besluit. 1. In het eerste deel moet een strategisch besluit g e n o m e n w o r d e n over: • nut en noodzaak; • •

locatiekeuze; infrastructuurvariant.

2. Het tweede deel bevat een uitvoeringsbesluit: •

•

vergunning voor de aanleg, waarbij andere vergunningstelsels buiten toepassing worden verklaard, inclusief de Luchtvaartwet, v o o r zover deze de aanleg van een luchthaven betreft; onteigeningstitel.

De Luchtvaartwet komt pas w e e r in beeld in de exploitatiefase van de luchthaven. Er is dus w e l een luchthavengebruiksvergunning n o d i g . M e t name voor het geval de luchthaven aangelegd w o r d t buiten de 1 k m . - z o n e of 12 mijlszone kan in de projectwet een regeling o p g e n o m e n w o r d e n betreffende de ruimtelijke ordening. W a n n e e r gestart w o r d t met een P K B - p r o c e d u r e , voorafgaand aan het in werking treden van de projectwet, kan d o o r middel van een overgangsrechtelijke bepaling de PKB als strategisch besluit binnen de projectwet gelden. De w e t heeft vooral waarde voor het uitvoeringstraject, o m d a t in deze fase een vergunning verkregen w o r d t waarin al het benodigde vastgelegd wordt. Het is daarom ook mogelijk eerst een PKB-traject te doorlopen, en daarna met een projectwet de uitvoeringsfase te regelen. Opmerkingen • •

bij de

projectwet:

Beroep op het strategisch besluit en het uitvoeringsbesluit is gekoppeld Start van de uitvoering is eind 2 0 0 6 , ervan uitgaande dat de uitspraak van de Raad van State afgewacht wordt.

Aandachtspunten bij de projectwet: • Internationaal overleg over de luchthaven zal gelijk op moeten lopen met het traject uitvoeringsbesluit • M o e t ook niet bij w e t een 'bestemmingsplan op zee' w o r d e n vastgelegd? • Een splitsing in de wet is ook mogelijk: eerst een strategisch PKB uitmondend in een locatiekeuze en daarna gaat een projectwet in w e r k i n g treden v o o r de uitvoeringsfase. Conclusie betreffende de projectwet: • De w e t heeft met name waarde voor het traject uitvoering. De projectvergunning omvat alles, inclusief alle vergunningen in een keer; •

• •


De w e t kan een bijdrage leveren aan de problemen rond de bevoegdheidskwestie o p zee. M e t name internationaal heeft een w e t voordelen; Doordat de m.e.r.-procedure gelijk op loopt met het tot stand brengen van de projectwet;; De m.e.r.-procedure zal waarschijnlijk meer tijd in beslag zal n e m e n , is er voor het tot stand brengen van de projectwet iets meer speling in de tijd.

46

7.2 Organisatie marktbenadering V o o r het vervolg zijn een viertal fases te onderscheiden ieder gevolgd d o o r politieke besluitvorming. 1. 2. 3. 4.

Vaststellen voorkeursmodel v o o r marktbenadering Opstellen van de business case en functionele specificaties Uitwerken tot aan de M E R A a n b e s t e d i n g en g u n n i n g

In de eerste fase zal vastgesteld moeten w o r d e n welk model van s a m e n w e r k i n g de beste potenties heeft om verder uit te werken. Hiertoe zal een (internationale) groep van deskundigen aan het werk moeten. Deze groep zal zich moeten buigen over de vraag welke vorm van marktbenadering het best benut kan w o r d e n , rekening h o u d e n d met de allocatie van risico's en de juridische consequenties van de verschillende modellen. De totale o m v a n g van deze groep bestaat uit circa 15 personen. O n g e v e e r een derde van deze groep bestaat uit m a n a g e m e n t consultants, een derde juristen en een staf van 5 personen. De producten van deze groep zijn het voorkeursmodel v o o r samenwerking . Hiertoe zal in beginsel het volgende keuze-proces d o o r l o p e n moeten w o r d e n .

Overwegingen

EU aanbesteding/ mededinging Overheid initiatiefnemer

Joint Venture Overheid met Schiphol/ KLM

EU Aanbesteding/ mededinging Overheid initiatiefnemer

Daarnaast zal de groep een plan van aanpak moeten opstellen v o o r fase 2


47

In de tweede fase zal een business plan w o r d e n opgesteld waaruit de functionele specificaties v o l g e n . In deze fase w o r d t bijvoorbeeld het soort en type verbinding en luchthaven vastgesteld, op welke wijze de landzijdige bereikbaarheid gewaarborgd moet, en w a t de verwachte opbrengsten en kosten zijn. De groep van een dergelijk plan bestaat uit enkele honderden personen. Parallel aan het opstellen van de business case zullen op redelijk h o o g abstractie niveau de milieu-effecten en de macro-economische effecten vastgesteld moeten w o r d e n . M e t welke partijen het business plan w o r d t opgesteld, hangt af van de gekozen marktbenadering af. Het lijkt de voorkeur te hebben om redenen van objectiviteit om de M E R en de EER van overheidswege te bepalen. Is het business plan gereed en de strategische M E R en EER kan de overheid er voor kiezen het eiland verder uit te werken tot het niveau van inrichtings M E R of het eiland als een niet realistisch alternatief te verwerpen. Het vervolg met betrekking tot aanbesteding en g u n n i n g hangt af van de gekozen vorm van samenwerking.


48

Bijlagen


49


Bijlage 1

Samenstelling Werkgroep Marktbenadering

Huub Lavooij (voorzitter) Gert-Jan Fernhout Martijn de Haan Sandra Henneberque Rolanda van der W e r f f Martin Blokland Paul Swanenvleugel Bart Francken Gert-Johan M a n s c h o t Paul Canisius M a r c e l van den Broek Dick B o u m a


51

Bouwdienst Rijkswaterstaat NEI Kolpron Bouwdienst Rijkswaterstaat Bouwdienst Rijkswaterstaat Bouwdienst Rijkswaterstaat PriceWaterhouseCoopers PriceWaterhouseCoopers PriceWaterhouseCoopers M a n s c h o t M a n a g e m e n t b.v. NIB Consultants Bouwdienst Rijkswaterstaat Landsadvokaat


52

Bijlage 2

VERS LAG WERSESSIES MARKTBENADERING ONL Woensdag 17 november 1999 Aanwezigen: Liesbeth Schippers (Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn), Paula Frederiks (Rijksluchtvaartdienst), Jan Griep (HSL Projectorganisatie), Jan Carel Jonker (Ministerie Verkeer en Waterstaat), Kees Heineken (Ministerie van V R O M ) , Huub Lavooij (Bouwdienst) Sandra Henneberque (Bouwdienst), C o r Groen (Ministerie van Economische Zaken), Rien Huijgens (Rijksluchtvaartdienst) Rolanda van de W e r f (Bouwdienst), Bert van A n d e l (Bouwdienst), Franklin de Bruijne (Bouwdienst), M a a r t e n Kroeze (Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn), Bart Vrancken (PriceWaterhouseCoopers) O l a f van Duin (Bouwdienst), Paul Swanenvleugel (PricewatehouseCoopers), Martijn de Haan (Bouwdienst), Nicky Roner (Bouwdienst). Welkom door Huub Lavooij Deze werksessie M a r k t b e n a d e r i n g en besluitvorming O N L is bedoeld o m de verschillende modellen die v e r w o o r d staan in het concept ' W i e daagt de toekomst uit' van 12 november 1999 vanuit het wetgevingskader tegen het licht te h o u d e n . Introductie Tijdens de inleiding heeft Huub de motivatie van het project duidelijk gemaakt. Tijdens de inleiding wordt puntsgewijs ingegaan op: Sheet 3: De motivatie van het project Sheet 4 , 5 , en 6: De locatieopties (beperkte doorgroei huidige locatie, drastische herconfiguratie huidige locatie, eiland in de Noordzee) Sheet 7: H o e de markt te interesseren? • • •

W e l k e activiteiten welke marktpartijen contractuele relaties en het proces

Sheet 8 : Projectscope Sheet 9: Activiteiten zijn afhankelijk van elkaar Sheet 10: W e l k e activiteiten Sheet 1 1 : Expertsessie 8 oktober 1 9 9 9 •

participatie overheid

•

Privatisering Schiphol

V r a a g Rien Huijgens: M o e t de fusies van Luchthavens regionaal o p g e p a k t worden? A n t w o o r d : W a n n e e r Schiphol niet z o u privatiseren kan het o o k geen luchthavens overnemen in het buitenland.


53

•

Regie bij de markt of bij de overheid.

V r a a g Jan Carel Jonker: Is er een onderscheid tussen sector en markt? A n t w o o r d : De werkgroep marktbenadering heeft onder sector verstaan: Schiphol (en K L M ) en overige Nederlandse bedrijven en onder M a r k t w o r d e n internationale zoals B A A verstaan. V r a a g Kees Heineken: Is er gekeken naar de rechten van Schiphol? A n t w o o r d : Daar is niet naar gekeken tijdens het project. V r a a g Kees Heineken: kan Schiphol de staat een proces aandoen wanneer uitgangspunten veranderen? A n t w o o r d : ja dat kan. Sheet 12: Follow the m o n e y Sheet 1 3 : Overzicht voorgestelde modellen • private regie • regie sector ( M o d e l 1) • regie markt ( M o d e l 2) • regie overheid • Integraal privaat consortium • (model 3a) C o m b i n a t i e m o d e l (3b) • • • •

regie traditioneel (model 4) Regierol met maximale participatie markt (model 5) Projectorganisatie met grote bevoegdheden (model 6) Ontwikkelingsmaatschappij

• •

Ontwikkelingsmaatschappij :overheid/sector (model 7) Ontwikkelingsmaatschappij: overheid/markt (model 8)

• •

Verdeling van de regievoering Verdeling project tussen overheid-sector (model 9)

•

V e r d e l i n g project tussen overheid-markt (model 10)

Sheet 14: Complexiteit en regievoering bepalen het model V r a a g Bart V r a n c k e n : heeft complexiteit ook te maken met de hoeveelheid werk? A n t w o o r d : Complexiteit heeft ook te maken met betrokkenheid en inzet. Sheet 15: Criteria ter toetsing van het model W o e n s d a g 17 november w o r d t ingegaan op het criterium w e t g e v i n g . Dit houdt in: • toepasbaarheid PKB en Tracewet procedures • toepasbaarheid luchtvaartwet • toepasbaarheid overige w e t en regelgeving (bv. M E R ) D o n d e r d a g 18 november staat het juridische gedeelte centraal. Dan w o r d t gekeken naar: • • •

aanbestedingsrecht mededingingsrecht contractrecht

Vrijdag w o r d e n zoveel mogelijk verschillende criteria a a n g e w e n d .


54

Sheet 16: Regie sector ( M o d e l 1) V r a a g Jan Carel Jonker: Is er vanuit besluitvormingsoptiek gekeken naar locatie en randvoorwaarden (vb ruimtelijke inpassing)? In de Startnotitie staan wel locatie opties en randvoorwaarden aangegeven en regie ligt bij de overheid. A n t w o o r d : De overheid is verplicht om een PKB-procedure te starten. V r a a g Kees H e i n e k e n : Welke ruimte zoek je of geef je de markt? A n t w o o r d : Erzijn zoekgebieden aangegeven. De PKB geeft meerdere opties, vandaag w o r d t met name ingegaan op de eiland optie. O p m e r k i n g L. Schippers: M e t de startnotitie is de m.e.r. gestart, de PKB 1 kan n o g twee jaar op zich laten w a c h t e n . V r a a g Jan Carel Jonker: Is er uitgegaan van een geihtegreerd ontwerpproces? A n t w o o r d : de PKB moet samen vallen met financiele beslissingen. Sheet 17: M o d e l regie markt ( M o d e l 2) Sheet 18: Integraal privaat consortium (model 3a) Sheet 19: C o m b i n a t i e m o d e l (3b) V r a a g Kees Heineken: W a t is het verschil tussen model 1 en model 3b? A n t w o o r d : Hier hopen vanochtend u i t t e k o m e n . Sheet 2 0 : Regie traditioneel (model 4) Sheet 2 1 : Regierol met maximale participatie markt (model 5) Sheet 2 2 : Projectorganisatie met grote b e v o e g d h e d e n (model 6) Sheet 2 3 : Ontwikkelingsmaatschappij :overheid/sector (model 7) V r a a g Kees Heineken: V e r k o o p t of verhuurd de ontwikkelingsmaatschappij het eiland aan de overheid? A n t w o o r d : Dit kan uitgewerkt w o r d e n . De ontwikkelingsmaatschappij heeft vooral het initiatief voor de aanleg Sheet 24: Ontwikkelingsmaatschappij: o v e r h e i d / m a r k t (model 8) Sheet 2 5 : V e r d e l i n g project tussen overheid-sector (model 9) Sheet 26: V e r d e l i n g project tussen overheid-markt (model 10) V r a a g Kees Heineken: is er ook gekeken naar de vrijwaringszone op het land (baatbelasting)? A n t w o o r d : De ruimte die vrijkomt bij het verplaatsen naar zee is niet meegenomen binnen deze studie. De opbrengsten van de vrijgekomen ruimte z o u d e n in de toekomst wel v o o r de financiering van het eiland ingezet kunnen w o r d e n . Er is gekozen o m dit buiten w e g e n te laten omdat een bedrijf in het algemeen niet verder kijkt dan 5 tot 10 jaar. V r a a g Kees Heineken: Het project w o r d t dus geknipt? A n t w o o r d : Ja, invulling van Schiphol w o r d t losgelaten om de tijdzone van 15 tot 2 0 jaar te lang is. O p m e r k i n g L. Schippers: Het w o r d t wel o p g e n o m e n in de PKB en V I N E X . V r a a g Jan Griep: Zijn er van andere locatie opties ook modellen? Wie daagt de toekomst uit?

55

A n t w o o r d : Bij de beperkte doorgroei van Schiphol kan Schiphol dit zelf behappen. V o o r de ingrijpende c o n f i g u r a t e is Schiphol de meest logische partij. Het probleem zit hem hier met name in het amoveren van de w o n i n g e n . Liesbeth Schippers: Dit w o r d t wel in de m.e.r. o p g e n o m e n . Sheet 2 7 : Toetsing bij model 3 a Sheet 2 8 : Risicobalans bij model 3 a V r a a g Liesbeth Schippers: W a a r zijn juridische risico's A n t w o o r d : Dit is geen uitputtende o p s o m m i n g . Inleiding op workshops door Sandra Henneberque Sheet 29 en 3 0 : Sandra geeft een toelichting over de procedures en het tijdspad. V r a a g Jan Carel Jonker: Er w o r d t ingegaan op bestaande w e t g e v i n g terwijl de Tracewet en de luchtvaartwet zullen veranderen. V r a a g Paula Frederiks: Bestemmingsplan voor het eiland hoeft niet. A n t w o o r d : De bestemmingen en vergunningen kunnen waarschijnlijk ingekort w o r d e n met de nieuwe wetgeving. V o o r het workshop gedeelte is na overleg gekozen o m het besluitvormingstraject te bekijken voor de modellen 3 b , 5 en 8. Er w o r d t gelet o p : 1. knelpunten in het model 2. Hoe kun je sychronisatievraag op hoofdvarianten oplossen? 3. V o o r en nadelen van het model Uiteindelijk worden per groep twee voorkeur modellen a a n g e g e v e n . Workshop groep 1: Model 3b knelpunten: • met een commitment met 1 partij (Schiphol) ontstaan er problemen met regelgeving. • Hoe hard is de overheid gebonden aan Schiphol • Door een consortium kun je eis na eis verwachten, de overheid zal moeten bijpassen. • Financiele risico's van de overheid zijn h o o g . • Er zijn veel planningsrisico's. Voordeel: • Er w o r d gestart met een deskundige partner (Schiphol) • De besluitvorming is eenvoudig • De PKB fungeert hier als een soort Rijksbestemmingsplan Model 5 knelpunten: • De financiering is moeilijk • Er is w e i n i g inbreng van de marktpartijen • Er is gebrek aan commitment • PKB 1 is in het voortraject of in het selectieproces. • Een globale PK B 1 procedure in het voortraject levert tijdverlies op • • • •


Er is inspraak in PKB1 Locatiekeuze ligt niet ter inzage Er ontstaat een risico als geen airport operator zich aanbiedt. Het project is weinig concreet voor insprekers

56

•

Het PKB is meer strategisch in het besluitvormingsproces

model 8 knelpunten • • • • • •

De financiele risico's voor de overheid zijn zeer h o o g Hoe vind je een marktpartij in een korte tijd. De selectie is vrij zwaar en levert ook tijdverlies o p . De rechten en plichten van de partijen zijn niet duidelijk. De positie van de Schipholgroep is onduidelijk De overheid neemt een dubbele rol op zich.

Voordelen •

Het rendement w o r d verdeeld

•

Er is een hoge realiserings kans o m d a t de marktpartijen dit graag willen.

Plenaire besprekingen Conclusie groep 1: model 5 is een vertrouwd m o d e l . Knelpunten: PKB proces, strategisch besluitvormings proces. PKB 1 is globaal, P V E biedt mogelijke opties. Het parallel traject w o r d t gevormd door inspraak en marktpartijen kunnen realiseringsopties indienen. Risico's: Rol van de marktpartijen is o n w e n n i g , gebrek aan c o m m i t m e n t , Is er w e l een operator M o d e l 3b Schiphol is deskundig. Erzijn planningsrisico's (veel weerstand en tijdsverlies) Model 8 Selectie ontwikkelingsmaatschappij is zwaar, w a a r d o o r veel tijdverlies w o r d t opgelopen. Er is een dubbele rol voor de overheid. Het heeft een hoge realiserings kans. De keuze valt op model 3b en model 5. Workshop groep 2 In eerste instantie geen duidelijke keuze voor bepaald m o d e l . Doel is o m bij alle drie de modellen zo spoedig mogelijk te starten met de marktbenadering voor PKB 1 met mogelijke partners. De uiteindelijke modelkeuze is afhankelijk van de reaches uit de markt. Procedure opstarten in confrontatie met de werkelijkheid, daarna bekijken welke modellen in aanmerking k o m e n . De a f w e g i n g traditionele/niet traditionele besluitvormings proces is m o m e n t e e l niet te m a k e n . Conclusie: De keuze valt op model 3 b , groter vertragings risico, en model 5, procedureel minder risico's.


57


58

Bijlage 3 Report of the Expert Meeting

National Airport Development Program October 8, The Hague

Organization Host Ministry of Transport, Civil W o r k s and

Huub Lavooij Watermanagement Chairman of the Day Gert Johan M a n s c h o t

Manschot Management

Participants Peter Strum Richard Davey Jan Doets Mitchell G o l d Niels Boerma Peter Luttik B e r t d e Graaff Thomas Brehmer Jaap H a m m i n g Geert Eikelboom Alexander van A l t e n a Dick Bouma

Deloitte & Touche PriceWaterhouseCoopers ING Real Estate Merril Lynch Merril Lynch Stratix Consulting G r o u p NIB Consult Hochtief Loeff Claeys Verbeke Conexxion HSL Projectorganisation Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn

Morning Sessions Group A : Scope and Business Opportunities Chairman

Secretary

Marcel van den Broek (MB)

Paul Canisius

Participants Jan Doets (JD) Peter Luttik (PL) Geert Eikelboom (GE) Richard Davey (RD) Thomas Brehmer (TB) • •

J D : Do y o u need a 100 million P A X airport? R D : The airline market is very unstable for the next 5 years. The real integration o f airlines (alliances) gives problems. The problem with airlines is reality versus strategy. The US-market is: 1) domestic, 2) hub, 3) low cost and 4) short term. European airlines should become bigger to be a better counterpart for U S parties. The ability of airlines to raise m o n e y is tampered by the structure of the industry. M a y b e regional alliances become very important. Airlines w a n t to shift passengers as quickly as possible, airports w a n t them to spend as much time as possible.


59

TB: See next picture. non-aviatio

aviation

low risk

high risk

TB: The airport business is not integrated. W e (Hochtief) w a n t to have a person spending money from door to door, also with the airlines. • TB: The better airports will align with airlines. Example: Berlin needs to be at least a 2nd hub for a dedicated alliance to stay alive, however Lufthansa is not interested. • G E : W e ask private partners to involve but w e do not k n o w w h a t to d o . • TB: The value driver of an off-shore island is the number of opportunities where other airports are blocked. • R D : The scope should be made by airports and airlines should give comments. Also look at freight. •

PL: The value driver of the airport is the connection point for local transport. The biggest business is transport in the Netherlands.

•

PL: In the future the air-market (slots) will be priced. Transport to island has costs, it is not a separated business; this gives a scope problem. The project should be competitive. Do not look at the project in isolation. Look at alternatives. If you change the z o n i n g of Schiphol you can also change zonings in other parts of the Netherlands. Traditionally an airport has a m o n o p o l y . This time is passed.

•

PL: The government needs to know w h a t it is b u y i n g to evaluate propositions. I think 1) accessibility, 2) mobility and 3) e c o n o m i c g r o w t h . Is shifting business adding g r o w t h ? The government should clearly define the kind of value it is looking for. Buying is not selling (land Schiphol etc.). Assets should be managed as efficiently as possible. If I am Schiphol: do I spend 5 billion on a tunnel or on something else? W h a t is the best proposition? The key role for the government is to structure the package so y o u get an early on discussion over the different business propositions.

•

TB: The markets should be competitive in each of the different markets. Airports must maximize opportunities and manage trade-offs. R D : The scope should be wider: retail park, aviation-theme park; g o o d access is opportunity (transport infra is important). J D : Redevelopment of 4 . 0 0 0 ha should be aviation-related businesses. Because of the long time-span the N P V of this redevelopment will evaporate. N o b o d y will put head-office on island. D e v e l o p m e n t of the 2 5 . 0 0 0 ha is an illusion. There is no demand for a second A m s t e r d a m .

• •

•


R D : There has to be a systems integrator (conflicting objectives). The problem is: one big agreement. M a y b e the government should be integrator. The government is buyer and regulator, this should not be mixed up.

60

• •

TB: Hochtief wants it all, but one c o m p a n y cannot handle it all. R D : It looks like the government has a problem and t h r o w s it over. There has to be a beginning ( T O R ) .

•

TB: A frame work / rule package should be given to set the scene for investors. The key issue is: does the Dutch government w a n t growth or Amsterdam as is.

•

PL: The time scope is long. The risk factors should be reasonable. W h a t if other scenario's c o m e through? It is important to have a fall back scenario. This should be in any calculation. It is one of the biggest drivers for risk and NPV.

•

RD: There should be a modular approach to elements (like passengers and cargo) to reduce risks. PL: Reduce risk by shortening the lead time. The g o v e r n m e n t can reduce risks by shortening the planning time.

• •

R D : The connection is not only the most expensive but also the most restricting/critical part. Y o u ' v e got to be dead right to avoid a white elephant. For freight reliability and speed is essential, y o u cannot afford a traffic jam on the main land.

•

PL: A short time risk is the uptime in the tunnel, think for instance of the fire in the channel tunnel. R D : Heathrow had no rail link (disaster). B A A had to take responsibility for infra to be effective and put up with full cost of rail link.

• •

R D : Role of Schiphol should be clear (timing of privatization, etc.).

Group B: Partnerships Chairman

Secretary Sandra Henneberque

M a r t i n Blokland Participants Alexander van A l t e n a ( A A ) Peter Strum (PS) H u u b Lavooij (HL) (Attendant) •

•

Consolidation will be the trend in the near future (as it is in t e l e c o m business) because of fading away of the borders within the European U n i o n . Mergers and acquisitions will change the landscape of the current European aviation industry. Alliances will determine w h i c h airports are needed. Land on the Island will be to expensive for a themepark. W e should concentrate on airport-related business.

•

Government should adopt a laissez-faire attitude and wait for the market to act. If this is a ' G o l d e n Project', the market will take the initiative in it's o w n

•

•

•


hands. The value of the land near the coast-line will increase enormously. C o m p a n y ' s , Schiphol's employees, distribution parks, parking facilities, will settle there and N O T on the island. Closing the current location will be very costly. It is not clear w h e t h e r the land around at the current location will still be as valuable as it is today. Redeveloping the existing location means a enormous loss of capital. Amsterdam Airport Schiphol (AAS) is not able to do the job on it's o w n , as is visualized in this ' b a c k - o f - a n - e n v e l o p e ' calculation:

61

N e w Corporation

AAS

BAA

Passengers

120

34

112,5

Equity

18 bio

6 bio

Debt

4,5 bio

Ebiton

1,2 bio 131

1164

Group C : Contractual relations Chairman W o u t Korving

Secretary Paul Swanenvleugel

Participants Dick B o u m a (DB) Bert de Graaff (BG) Jaap H a m m i n g (JH) This session dealt with the subject: " H o w can public private partnership be formed? W h i c h contractual relations are necessary and in w h i c h w a y the risks have to be divided between the different parties? " Conclusions of this session are: •

It will be very difficult to attract private parties in a huge project like this in an early stage because: •

Private parties w a n t to k n o w the objectives of the government (not clear at this moment)

•

•

Private parties w a n t to have some certainties about the project, before they have to invest a lot of m o n e y in the preparation of a tender procedure. • This is because they w a n t to know the different risks . W i t h a lot of uncertainty, the private parties will count big discounts on their propositions. The form of different risks will change in time. The development of the risk profile will also change in time. This means that the choice for type of contracts can change in time.

•

In the beginning of the process most risks have to be allocated to the government, in the future process more and more to the private parties. So a risk transfer d u r i n g the process is r e c o m m e n d e d .

•

Political risks can be avoided by m a k i n g a new law for the off shore island.

•

Different risks are identified. Some risks have to be allocated to the government, other to the private parties:

Type of Risk

Integrated model

Differentiated model

Political risks (new ideas)

Government

Government

Procedure risks

Government, some to Private Government, some to Private (only when legislation is clear) (only when legislation is clear)

Management risks (managing

Private party

Government

Calamity risks

Government

Government

Market risk (eg alternative

Government?

Government?

Private party

Private party

the interfaces)

form of transport) DBFMO


62

•

The t w o types of contract models have different weaknesses. These weaknesses are a result of the different risks:

Integrated contract

Differentiating contract

Big discounts because of big risks for private parties

Coordination problems

Difficult to finance because of large scale

M o r e risks for g o v e r n m e n t

(Too) powerful party Weaknesses two models •

O n e idea can be a model whereby a few D B F M O - c o n t r a c t s , split in logical combinations, are allocated to consortia (2 or 3 integrated contracts) to avoid that the scale of the project is too huge.

•

A n other idea is governmental involvement in the consortium (joint venture) to provide clearness about different risks and to steer some processes.

Plenary Discussion after morning sessions The morning sessions lead to different point-of-views about the process for private involvement in the airport infrastructure in the Netherlands: 1. Government Push Approach G o v e r n m e n t will lead a tender for the different activities at the national airport (Integrated or Differentiated model) 2. Joint Venture Approach G o v e r n m e n t establishes a development c o m p a n y with 'national interest' as starting-point. A t start the participants of this development c o m p a n y are Schiphol G r o u p , the government and a contractor. 3. Market Push Approach Schiphol G r o u p develops in a natural way. They have to position themselves in the airport market and they develop their future plans, based on their strategy. These three approaches are discussed in the afternoon sessions. Afternoon sessions Group A : Process, G o v e r n m e n t Push Chairman W o u t Korving

Secretary Paul Swanenvleugel

Participants Alexander van A l t e n a (AA) Dick B o u m a (DB) M i t c h Gold ( M G ) O l a f van Duin ( O D ) (Attendant) This session dealt with the subjects: " W h i c h political process is needed for a government push a p p r o a c h ? " " W h e n does the government need the market, w h i c h market and under w h i c h constraints?"


63

General conclusions

of this meeting

are:

•

A prequalification-procedure will be very difficult (and expensive) before there is any certainty a b o u t the status of the project. Thereby it has little advantage for the government. Professional advisory will lead to the same results.

•

The process, the procedures and the government's goals have to be clear before the market is consulted for a pre-qualification or formal approach of the market.

•

A f t e r government has made her ' h o m e w o r k ' a two-tier process can be started: 1. Start of a PKB-procedure with global elements: G o v e r n m e n t has to make a global design of the plans, the boundaries and the conditions. 2. Start of bidding procedure: Partly parallel with the PKB-procedure.

The time table of these procedures is shown in next picture: Tljdspad

(Prequalificatlon) (if n e c e s s a r y )

Preparation

Public consultation

E M A (1-12-99) — r -

Go/nogo

<

Start project

Details of this session: • A n informal approach of the market can give g o o d results about the market perception for this project. • There is skepticism about the need and necessity of a pre qualification: • A high risk for the pre qualified consortium is the situation of 'no go'. This leads to large compensations w h i c h government has to pay. • G o v e r n m e n t will probably not get m a x i m u m value, because o f the early (and uncertain) stage • Because the pre qualification will be relatively early, there is a substantial risk of changes in the consortium's future (merger, dispose of activities, bankruptcy, ...) • • ^


Public consultation process can take a very l o n g time, w h i c h leads to great uncertainty f o r private parties G o v e r n m e n t can do the same activities as the pre qualified private parties (involve financial and technical advisors) so w h y pre qualify? Pre qualification will be very difficult and the same results can be reached by involving professional advisors.

64

•

M a r k e t parties are only interested in a project w h e n they are well informed. This means that before a formal approach of market parties, the f o l l o w i n g actions have to be done: •

Clarity about legislation/legal risks

• • •

Clarity about environmental w o r k (licenses, procedures,...) Have a well defined project (bona fide, political support, ...) Positive public sentiment. M a r k e t parties d o n ' t w a n t to get involved in a negative sentiment project

•

Transparent bid process with a level playing field. Especially the role of Schiphol G r o u p is important. So government has to prepare the formal consultation very carefully and take uncertainties away.

Group B: Joint-venture Chairman M a r t i n Blokland

Secretary Sandra Henneberque

Participants Richard Davey (RD) Thomas Brehmer (TB) Jaap H a m m i n g (JH) Bert de Graaff (BG) Jan Doets (JD) Ton van Essen (TE) (Attendant) •

W e ' r e dealing with a transition-period in w h i c h w e are switching f o r m the current location to the new off-shore airport. The involvement of A A S is important, because the management should remain motivated. W i t h d r a w a l of the management will have a negative effect o n Schiphol's performance.

•

Schiphol should not be fully privatized, because of juridical and political concerns.

Process: 1. F o u n d i n g corporation by G o v e r n m e n t 2. C o m p o s i n g of Supervisory Board 3. C o m p o s i n g of Executive Board 4. M a n a g i n g activities

Oreanisation Government

Supervisory Board

Private Sector

Executive Board

* Normative Strategic

I Activities

Operational

Corporation should design competition rules and plan. Then request f o r proposal (including minimum requirements and governments wishes). This will be an iterative process, in which parties constantly adapt the rules and the RfP. This will create a broadly based product. Both a selection of bidders or all possible bidders can be approached as l o n g as the rules are o b e y e d , a n d n o t adapted a l o n g the process. A t the same time a business plan, financial plan and a masterplan should be developed. Conclusion: Both the corporation and the business plan should be credible and reliable. Wie daagt de toekomst uit?

65

Group C: Market pull Chairman

Secretary Paul Canisius

Marcel van den Broek Participants Niels Boerma (NB) Geert Eikelboom (GE) Peter Strum (PS) Peter Luttik (PL) Process-approach

b: national

interst (joint

venture)

•

G E : If Schiphol is privatized, investing in Italy is an option. 1. NB: Consolidation of airlines and deregulation triggers the consolidation of airports. If Schiphol is now privatized, it may acquire others and become one of the five leading global airport operators. If Schiphol will be privatized in 5 years time, other parties will have g r o w n and Schiphol could end up with no opportunities for acquisitions and become a target itself. 2. PS: government triangle (legislation, regulation and policy framework) empowers things to h a p p e n .

•

PL: The critical issue is not 60 or 8 0 million pax?' but ' W h a t is the right capacity/management for a strong airport?' The government should make a list of requirements and make a deal with A A S / K L M in conjunction with privatization (before privatization an appropriate slot m a n a g e m e n t system is needed). PL: W h y not have the government pay an a m o u n t per passenger (think for instance of the a m o u n t per employee at Lucent) if the economic spin-off is worth it? The group agrees that the island cannot be done w i t h o u t help of the government. PL: The government should go for growth (objective) and not for the island (this is a solution for a problem in the past). G o for smart solutions and quality (less transfer passengers). Restructuring runways may be a substantial improvement.

•

• •

• •

• •

N B : Alliances with airlines make airports vulnerable. N B : It is not necessary for Schiphol to be privatized for the acquisition strategy, but Schiphol should have e n o u g h financial flexibility so that they can raise money (privatization is not a means to an end). PL: The government should set objectives for the airport and w h a t it wants to pay for it. N B : If the future is uncertain, privatization is extremely difficult. By delaying the decision you reduce value. If y o u go ahead with the island and privatization is should be stated that Schiphol will be a key part of it under commercial conditions.

Plenary Session Process - approach a: government push (concession) •


A A : If the government does not k n o w w h a t is wants and h o w , then the concession is not seen as an interesting proposition. Do we go for a) some pre-pre-qualification, than start with PKB etc. or do we b) set up a project organization, hire advisors and start to prepare a deal? First we want to do most of our h o m e w o r k before we involve the market. Therefore b).

66

•

T w o step process: 1. Set boundaries, conditions within w h i c h a detailed design can be made (output specified by parliament). If feasible go ahead. 2. Start actual bidding in parallel with PKB and trace-besluit.

•

B G : If bidding in 2 0 0 1 : little private m o n e y , but certain; if later: more private money, but more risks.

Process - approach b: national interest (joint venture) •

• • • • • •

• • •

TB: Competition rules are necessary (wider polling) and should be circulated in the industry (are they robust?, do you agree?) to avoid file for unfair competition. 3. G o v e r n m e n t writes robust Request for Proposals. Parties w h o are pre-qualified write rules/constitution. Requirements for bidding process: business plan, financial plan (funding gap), d e v e l o p m e n t plan and master plan. 4. Constitution of c o m p a n y that will run new airport. Supervisory (normative): high level rules (government and private). Executive (strategic) Activities (operational): construction, airport operation, land d e v e l o p m e n t G o v e r n m e n t will put money a n d / o r land in c o m p a n y and will receive dividends. The clarity of procedures is essential for private participation (a rule book is necessary). B G : step by step: 5. Starting group of government and Schiphol 6. Invite and select private parties 7. Define together constitution of joint venture TB: The government should take as wide a view as possible (wider than Schiphol). TB: Parties w a n t to put effort in the beginning to make a friendly gesture in order to be friendly addressed to in the prequalification phase later. B G : K L M should not be in joint venture. K L M is a client, y o u should keep your hands free.

Process - approach c: market pull (privatization) •

N B : Consolidation of airlines and deregulation triggers the consolidation of airports. Schiphol should have financial flexibility to acquire to b e c o m e (good chance but no guarantee) one of the 4 or 5 large airport operators. Schiphol has a good performance, do not hold them back. If Schiphol will be privatized in 2 0 0 5 , there will be less opportunities for consolidation. There is still room for growth on Schiphol (smarter solutions), the discussion is too early. M a n y airports have capacity problems and are listed. The island involves with the privatization issue. If y o u go ahead with the island it should be stated that Schiphol can enter on commercial

• • • •


grounds. M B : If the government will stick to no f u n d i n g : there will be no island. N B : If Schiphol and B A A merge they do not w a n t an island. PL: Schiphol should learn early h o w to do their business better. M G : Schiphol is better off as a privatized company. 100 million passengers is very ambitious. The government should ask themselves: w h a t is more important, a large airport or a new airport? (if a privatized Schiphol will consolidate it may become one of the top four w o r l d airports, the new big shiny island may be o w n e d by B A A ) .

67

•

O D : The island is an option if financially feasible. It is O K if w e will k n o w in December.

•

M G : Quickly a rather accurate estimate can be given.

•

TB: I am sure a lot of revenues are not yet identified. There are e n o r m o u s opportunities by c o m b i n i n g activities (synergy). M G : This does not make a difference for the decision on an island. PS: The question should be: W h a t role does the government w a n t for the airlines and Schiphol. In C a n a d a for instance the government has said: airports are unimportant. J D : Airports are real estate.

• •

•

Conclusions of the day What? • There are some interesting products. • Profitability will be limited. •

Some optimizing of cost and yield is possible.

•

G o v e r n m e n t contribution is required. Who?

• •

Airport related industry can not generate sufficient cash-flow. C o m b i n a t i o n of freight and passengers is crucial.

How? • • • • •


Concession is an option w h e n G o v e r n m e n t has clearly specified its wishes. Joint-venture Government-Private Parties seems best solution. Joint-venture specifies goals and initiates market approach. Private sector should 'get in' quickly for creation of broad base. Privatizing A A S and lack of clarity about Island-option are incompatible.

68

Colofon ©

december 1 9 9 9

Dit rapport maakt onderdeel uit van de onderzoeken die in het kader de nota 'Toekomst van de nationale l u c h t h a v e n " zijn verricht. De n o t a is een uitgave van het ministerie van Verkeer en Waterstaat in s a m e n w e r k i n g met de ministeries van Volkshuisvesting, Ruimtelijke O r d e n i n g en Milieubeheer en van Economische Zaken.

Drukwerk omslag:

Kwak, V a n Daalen & Ronday

Drukwerk binnenwerk:

Reprografische Dienst, ministerie van Verkeer en Waterstaat


Bestelnummer:

RLD 122

Bestellen:

Ministerie van Verkeer en 7Waterstaat 0 7 0 - 351 086 telefoon: 0 7 0 - 351 6111 telefax:

69

Wie daagt de toekomst uit?

Recommend Documents