Whitepaper
IT in het huishoudboekje van BV Nederland Hoe groot is de aandacht voor 'digital' in de Rijksbegroting?
September 2015
Inleiding “IT is doorgedrongen tot in alle aspecten van de Nederlandse Maatschappij.” De voorgaande zin is te lezen in de Rijksbegroting van het Ministerie van Economische Zaken voor 2016. Ook de rijksoverheid onderkent het belang van IT en meer in het bijzonder ‘digital’ voor de eigen organisatie en wees eerder al een Nationale Commissaris Digitale Overheid (NCDO) aan. De vergaderstukken van NCDO in 2014 en 2015 wijzen tot nu toe op de invloed van verschillende digital-trends op de Nederlandse maatschappij. Enkele van de belangrijkste trends van dit moment zijn terug te brengen tot het acroniem SMACIT (sociale media, mobile, analytics, cloud en internet of things). Met Prinsjesdag nog vers in het geheugen onderzocht Dicitas Consulting twaalf begrotingen. De ministeries van Veiligheid en Justitie, Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Infrastructuur en Milieu, Defensie, Financiën en Nationale Schuld, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Wonen en Rijksdienst, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Economische Zaken en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap werden onder de loep genomen. Daarbij werd gezocht naar specifieke trefwoorden, gerelateerd aan begrotingsartikelen en verbonden met het acroniem DSMACITCS (naast SMACIT ook digital en cyber security).
Digitalisering is belangrijk, maar in hoeverre is digitalisering doorgedrongen tot het huishoudboekje van BV Nederland? Een interessant thema om te onderzoeken. En wat treffen we aan? Wat blijkt: van de in totaal 2.215 begrotingsregels waren er slechts 54 waarin de invloed van digital traceerbaar is: 2,4 procent van alle onderzochte begrotingsregels. De onderzochte departementen zijn de departementen die er toe doen; waar geld uitgegeven wordt. Alles bij elkaar komen we op een bedrag van 1,8 miljard euro die in verband kan worden gebracht met digitalisering. Dit moet afgezet worden tegen het volledige begrotingsbedrag van 139 miljard euro. In totaal is 1,3 procent van de totale uitgaven in de Rijksbegroting te relateren aan digitalisering. Er zijn grote verschillen tussen de individuele begrotingen. De percentages van bedragen die aan digitalisering te relateren zijn, variëren van 0 procent (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) tot 20 procent in het geval van Binnenlandse Zaken, dat verantwoordelijk is voor de Generieke Digitale Infrastructuur en digitale dienstverlening (Logius en DigiD). Conclusie: digital is ook doorgedrongen tot de Rijksbegroting. Afgaande op de begrotingstekst is het getalsmatig echter vooralsnog beperkt. Een aantal departementen (o.a. Binnenlandse Zaken, Economische Zaken en Financiën) vormt de digitale voorhoede, met daarnaast een aantal ‘mooie’ voorbeelden op afzonderlijke aspecten, zoals de Belastingdienst waar analytics een steeds grotere rol speelt en Infrastructuur en Milieu, dat het belang onderkent van mobile. Desondanks is het zoeken naar de rol van digital in de Rijksbegroting. Het kostte onderzoekers van Dicitas Consulting ruim 100 uur om twaalf begrotingen door te vlooien middels close reading.
1
Momenteel is niet of nauwelijks direct en gericht uit de Rijksbegroting op te maken wat er wordt uitgegeven aan digital en of daaraan te relateren is. Dit is opmerkelijk. Onze aanbeveling is dan ook een alternatieve digital-doorsnede van de Rijksbegroting voor 2017 en daarna.
Het digitale aandeel in de BV Nederland Hoe groot is het aandeel digital in het huishoudboekje van de BV Nederland? Een analyse van een twaalftal begrotingen (inclusief bijlagen als ‘motie en toezeggingen’) leert dat de totale omvang van de uitgaven in begrotingsartikelen die te relateren zijn aan DSMACITS naar schatting 1,8 miljard euro bedraagt. Oftewel: is 1,3 procent van de volledige Rijksbegroting (139 miljard euro). Afgezet tegen de omvang van de twaalf individuele begrotingen van departementen, variëren de uitgaven aan digital van 0 procent (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) tot 20 procent (Binnenlandse Zaken). In de begrotingstekst van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is digital nauwelijks terug te vinden. Hier wordt slechts gerept over robotisering bij de bespreking van de beleidsagenda. Aan de andere kant van het spectrum staat de begrotingstekst van Binnenlandse Zaken uitvoerig stil bij de Generieke Digitale Infrastructuur en digitale dienstverlening (Logius /DigiD). Omvang begroDngsposten te relateren aan Digital in % van totale uitgaven per ministerie in 2016 Binnenlandse Zaken Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking Financiën Infrastructuur en Milieu Economische Zaken Defensie Veiligheid en JusDDe Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Wonen en Rijksdienst Volksgezondheid, Welzijn en Sport Buitenlandse Zaken Sociale Zaken en werkgelegenheid 0%
5%
10%
15%
20%
25%
Alle departementen, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Defensie uitgezonderd, benoemen de invloed van digitalisering in algemene bewoordingen. De meeste departementen spreken over digital als “toepassing van technologie op publieke middelen”. Dit is de eerste stap in drie volwassenheidsniveaus van digital (hierover later meer). Enkele departementen gaan al een stap verder en spreken over de “de inzet van gedigitaliseerde middelen voor het genereren van gemeenschappelijke baten”. Dit zijn de departementen Binnenlandse Zaken, Economische Zaken, Wonen en Rijksdienst, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Financiën. In totaal worden 1098 keer woorden genoemd met betrekking tot DSMACITCS. Het meest genoemde trefwoord is ‘ICT’, dat 420 keer is gebruikt (zie bijlage Tabel 1). Het op één na meest genoemde trefwoord is ‘digital / digitaal’ (270 keer). Andere trefwoorden hebben verband met social, mobile, analytics, cloud, internet of things en cyber security.
2
De departementen hebben met name oog voor de mogelijkheden van analytics (79 keer genoemd, het vaakst door Binnenlandse Zaken) en cyber security (141 keer, het vaakst genoemd door Veiligheid en Justitie en Defensie). De begrotingsteksten van Financiën wijzen op geavanceerd gebruik van analytics, met name in het belastingdomein. De departementen Veiligheid en Justitie, Economische Zaken, Buitenlandse Zaken, Defensie en Wonen en Rijksdienst wijzen allen op het belang van cyber security. Uiteindelijk blijken de onderzochte trefwoorden traceerbaar tot 54 begrotingsregels (op een totaal van 2.215 begrotingsregels).
Departementen De meeste referenties naar ‘digital’ staan in de begrotingstekst van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Hier staan tien artikelen die refereren aan DSMACITCS. Het departement noemt digital als middel voor de bevordering van de werking van het zorgstelsel. Het gaat in dat geval om het bewaken en verbeteren van kwaliteit, veiligheid, toegankelijkheid en betaalbaarheid van de zorg. Ook ziet het ministerie digital als middel voor kennisontwikkeling en het inrichten van transparante processen. Van de tien referenties gaan er zes over de curatieve zorg. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu benoemt acht keer de invloed van digitalisering. Een aantal keren gaat het om uitgaven ten behoeve van het eigen departement, met name investeringen in materieel. Het gaat hier om zogeheten niet-beleidsartikelen. Beleidsartikelen met betrekking tot digital gaan over ruimtelijke ontwikkeling, wegen en verkeersveiligheid, duurzaamheid, handhaving en toezicht. Ook noemt Infrastructuur en Milieu digital als middel in beleid voor meteorologie, seismologie en aardobservatie. Binnenlandse Zaken en Veiligheid en Justitie noemen allebei zeven keer de invloed van digitalisering in artikelen. Binnenlandse Zaken kijkt daarbij vooral naar de dienstverlenende en innovatieve overheid (vijf keer). Veiligheid en Justitie heeft in zes artikelen aandacht voor de invloed van digitalisering op (nationale) veiligheid, contraterrorisme en criminaliteitsbestrijding. Ook is er sprake van inzet van ICTmiddelen in het vreemdelingenbeleid. Onderwijs, Cultuur en Wetenschap noemt digital in zes beleidsartikelen, die vooral betrekking hebben op investeringen in het primair en voortgezet onderwijs. Een keer minder komt DSMACITCS terug in de begroting van Economische Zaken (vijf keer), dat rept over de inzet van digitale middelen voor een “excellent ondernemersklimaat” en goed functionerende markten. De begrotingsteksten van Buitenlandse Zaken en Wonen en Rijksdienst bevatten beide twee artikelen die refereren aan digital. Buitenlandse Zaken ziet – evenals Veiligheid en Justitie – heil in de inzet van digitale middelen in het kader van (internationale) veiligheid en stabiliteit. Ook vindt digital zijn weg naar beleid voor consulaire belangenbehartiging en het “internationaal uitdragen van Nederlandse waarden en belangen”. Wonen en Rijksdienst noemt twee keer digital in artikelen met betrekking tot opdrachten die de kwaliteit van de Rijksdienst moeten bevorderen.
3
Ook Financiën en Defensie refereren ieder twee keer naar digital. Een van de beleidsartikelen van Financiën en Nationale Schuld gaat over investeringen in het belastingstelsel. Ook het Centraal Apparaat wordt genoemd in relatie tot digital. Defensie rept in twee begrotingsregels over investeringen in digitale middelen voor de krijgsmacht. Als laatste departement dat een artikel opneemt in de begrotingstekst over digital, het ministerie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft aandacht voor digital in een beleidsartikel over vrede en veiligheid, beleidsmatig geclusterd onder het thema humanitaire hulp.
Aandacht voor digital In totaal zijn er 54 beleidsregels die tekstueel en inhoudelijk gerelateerd zijn aan Digital. In veruit de meeste gevallen gaat het om beleidsartikelen die betrekking hebben op overheidsprogramma’s. In slechts zes gevallen gaat het om niet-beleidsartikelen, waar vooral sprake is van (ICT-)investeringen in het overheidsapparaat. De vraag kan gesteld worden waarom Sociale Zaken en Werkgelegenheid geen enkel begrotingsartikel wijdt aan digital. Naar de beweegredenen kunnen we slechts gissen. De inleidende begrotingsteksten – de zogeheten beleidsagenda – van het departement doen vermoeden dat Sociale Zaken en Werkgelegenheid vooral worstelt met robotisering als oorzaak van banenverlies. Mogelijk vindt het departement het (nog) lastig om de consequenties van deze trend te vertalen naar concrete beleidsmaatregelen met daaraan gekoppeld concrete begrotingsartikelen en -bedragen. Gezien het groeiende belang van de inzet van technologie in het kader van de nationale veiligheid en internationale stabiliteit zouden we ook de vraag moeten stellen waarom de aandacht voor digital bij Defensie in de begrotingstekst van dit departement zo summier is. Ook hier is een nuancerende opmerking op zijn plaats. Het is zeer wel mogelijk dat Defensie nog geavanceerdere – en tegelijkertijd ook geheime – technologie inzet dan gebruikelijk is binnen de DSMACITCS-classificatie. Dit maakt dat Defensie zich onttrekt aan de trefwoorden-analyse die bij andere departementen wel ‘hits’ oplevert. Een opsomming van alle defensietechnologie zou er bovendien toe leiden dat de begroting een militair technologiedocument wordt, geen cijferstaat. Vooralsnog beperkt de aandacht voor digital in de begroting van Defensie zich daarom tot de natuurlijke habitat van dit departement: cyber security en cyber warfare.
Volwassenheid: digitized versus digitalized In de analyse van de twaalf begrotingen is niet alleen gekeken naar het aantal en de omvang van artikelen die te relateren zijn aan DSMATICS, maar ook naar hoe ver de departementen gaan met de inzet van IT. Er is gezocht naar teksten op grond waarvan te oordelen valt of departementen ‘naar letter en geest’ volwassener zijn dan andere. Uit de teksten valt op te maken dat enkele departementen verder gaan dan louter het toepassen van een technologie op publieke middelen (digitized).
4
Deze departementen gaan verder met de inzet van digitized middelen voor het genereren van gemeenschappelijke baten en zijn daarmee digitalized. In het vakjargon is het gangbaar om onderscheid te maken tussen drie niveaus van volwassenheid: digitized, digitalized en digital business. Het derde niveau is op nog geen enkel departement bereikt. De classificaties hieronder nog eens, puntsgewijs en beknopt: Niveau 1: Niveau 2: Niveau 3:
Technologie wordt toegepast op / bij gebruik van publieke middelen (digitized) Digitized publieke middelen worden ingezet voor het genereren van maatschappelijke baten (digitalized). Digitalized publieke middelen zitten in het DNA van de organisatie voor het genereren van maatschappelijke baten via innovatieve strategieën, diensten, producten, processen en/of klantervaringen.
Voorbeelden van digitalized Welke departementen zijn het verst gevorderd in hun volwassenheid? In een tiental begrotingsartikelen kunnen we spreken van ‘digitalized’ (niveau 2). Het gaat hier om artikelen van Economische Zaken (2x), Infrastructuur en Milieu (2x), Financiën (2x), Buitenlandse Zaken, Wonen en Rijksdienst, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Binnenlandse Zaken. Om te illustreren hoe dit hogere niveau van digitale volwassenheid tot uiting komt, dienen de onderstaande drie begrotingsartikelen.
Infrastructuur en Milieu (artikel 14), wegen en verkeersveiligheid In begrotingsartikel 14 van Infrastructuur en Milieu is sprake van een digitalized initiatief op het gebied van mobile (vandaar de aanduiding M2). Het departement spreekt in het artikel over het bevorderen van de bereikbaarheid en veiligheid door betere reisinformatie en verkeersmanagement, evenals het beperken van kosten door inzet van digitale middelen. “Via de inzet op de laatste technologieën en door de samenwerking tussen het bedrijfsleven en wegbeheerders, verbetert de reisinformatie voor de reiziger, die zich daardoor zowel beter kan voorbereiden op de reis, als de reis kan aanpassen”, valt te lezen op pagina 10 van het begrotingsrapport van Infrastructuur en Milieu. Op pagina 53 gaat het departement hier nog verder op in: “Door de ontwikkeling van mobiele informatietechnologie (…) ontstaan nieuwe mogelijkheden voor weg- en OV-gebruikers, beheerders, vervoerders en het Nederlandse bedrijfsleven. Het kabinet bevordert het gebruik van ITS om de bestaande infrastructuur beter te benutten en de beschikbare reisinformatie beter toe te passen.” Economische Zaken (artikel 11), goed functionerende economie en markten Economische Zaken heeft aandacht voor digital als middel voor een goed functionerende economie en markten. De begrote bedragen zijn daarnaast voor opdrachten met betrekking tot de continuïteit van netwerken, internetveiligheid en cyber security. Het verhogen van de internetveiligheid betreft de aanpak van botnets, het verbeteren van de intrinsieke veiligheid van software, standaardisatie van privacy-voorwaarden en de veiligheid van mobiele toepassingen.
5
In het bijzonder is er aandacht voor het portal veiliginternetten.nl, dat voorlichting geeft over veilig internetten en veilig online zakendoen. Daarnaast zijn er bijdragen aan onderzoeks- en innovatietrajecten, gerelateerd aan de Nationale cyber security Research Agenda en ondersteuning van het Agentschap Telecom dat onderzoek doet naar (o.a. oplossingen voor) kwetsbaarheid en risico’s voor de samenleving.
Financiën en Nationale Schuld (artikel 1), Belastingen Financiën heeft in begrotingsartikel 1 aandacht voor passende dienstverlening die ervoor zorgt dat belastingplichtigen en toeslaggerechtigden hun verplichtingen kunnen nakomen en hun rechten kunnen verwezenlijken. De Belastingdienst zet voortdurend nieuwe technologie in om haar dienstverlening sneller en meer klantgericht te maken. Ook is er sprake van een efficiënte inzet van de capaciteit. Daarom investeert men in het monitoren van aangiften, toeslagen en goederenstromen op basis van intelligente profielen, die vroegtijdig fouten en risico’s detecteren. “Nieuwe vormen van risicoanalyses dragen hier aan bij”, concludeert de begrotingstekst. “Met massale data-analyse, op basis van zeer grote hoeveelheden beschikbare gegevens, wordt de trefkans in toezicht en inning aanzienlijk groter.”
Blijvende aandacht voor digital De aandacht voor digitale initiatieven mag natuurlijk niet van tijdelijke aard zijn. De inzet van technologie is toekomstgericht en er is de overheid dan ook veel aan gelegen een rode draad te bewaken in haar beleid ten aanzien van digital. De Nationale Commissaris Digitale Overheid (NCDO) ziet hier op toe. Tegelijkertijd zijn departementen als Economische Zaken, FIN, Veiligheid en Justitie en Binnenlandse Zaken in hun beleid en uitvoering steeds afhankelijker van digital. Te verwachten valt dat zij Digital ook inzetten als drijvende kracht achter verdere bezuinigingen. De inzet van Digital die langdurige aandacht verdient, betreft bijvoorbeeld de begrotingstekst voor humanitaire hulp van Buitenlandse Hulp en Ontwikkelingssamenwerking. Dit departement noemt de innovatie van noodhulp. Nederland maakt zich sterk voor de hulp aan vluchtelingen en ontheemden. Samen met de Verenigde Naties introduceert Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking het gebruik van big data om humanitaire hulp te verbeteren. Het gaat hier om het monitoren van verplaatsingspatronen van klanten van grote telecom- en internetbedrijven om migratiestromen beter te voorspellen en hulp gerichter aan te kunnen bieden. Samen met het bedrijfsleven werkt het departement aan vernieuwing, innovatieve financiering en kostenreducties bij de inzet van humanitaire hulp. Een dergelijke toelichting als hierboven was in de begroting van 2015 nog niet te vinden, maar in die van 2016 wel. De vraag is dan ook of Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking in de Rijksbegroting van 2017 zal vasthouden aan deze tekstuele toelichting bij het begrotingsartikel voor humanitaire hulp. Met andere woorden: als de vluchtelingenkwestie uit de actualiteit verdwijnt, doet digital dat dan ook? Te hopen valt uiteraard van niet.
6
Conclusie Het mag duidelijk zijn dat digital ook doorgedrongen is tot de Rijksbegroting. Afgaande op de begrotingstekst is het getalsmatig echter vooralsnog beperkt. Een aantal departementen bevindt zich in de digitale voorhoede (o.a. Binnenlandse Zaken, Economische Zaken en Financiën). Daarnaast is er een aantal ‘mooie’ voorbeelden op afzonderlijke aspecten, bijvoorbeeld de Belastingdienst met de inzet van analytics en Infrastructuur en Milieu met mobile. Toch is het een kwestie van goed zoeken naar de rol van digital in de Rijksbegroting. Slechts met de grootste moeite (het kostte onderzoekers zo’n 100 uur aan ‘close reading’ op termen die aan digital verwant zijn) is het te herleiden uit de verschillende begrotingen van de afzonderlijke departementen. Onze aanbeveling aan de Rijksoverheid is daarom ook om voor 2017 en daarna een alternatieve, digitale doorsnede van de Rijksbegroting te presenteren. Zodoende krijgt onze volksvertegenwoordiging ook een overduidelijke digitale draaiknop in het huishoudboekje van de BV Nederland.
7
7
218
1
6
8
0
0
0
2
52
Defensie
Infrastructuur en Milieu
Economische Zaken
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
Wonen en Rijksdienst
0
7
2
30
29
17
12
37
2
53
7
Binnenlandse Zaken
21
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
11
Veiligheid en Justitie
Financiën
1
14
Buitenlandse Zaken
digitaal
17
2
0
1
0
1
0
5
1
0
0
7
5
0
0
0
0
0
0
2
0
2
0
1
65
1
2
9
3
10
12
14
1
8
0
4
UNSPECIFIED digitale software hardware technologie 3 0 0 1
31
1
3
5
3
2
1
3
3
0
0
7
systeem 3
31
37
20
22
11
45
420
102
1
31
11
75
3
0
1
1
8
11
11
3
15
18
2
infrastructuur 2 2
107
ICT
SOCIAL social
5
0
0
1
0
1
0
0
0
1
0
0
2
mobile
1
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0
25
1
1
0
1
16
2
1
1
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
MOBILE mobiel verbinding 0 0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
verbind 0
3
0
0
1
0
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
ANALYTICS analyse analytics 0 0 data
79
6
3
8
0
7
13
3
11
4
19
4
1
AANTAL TREFWOORDEN PER MINISTERIE NAVOLGBAAR TE RELATEREN AAN DIGITAL cloud
4
0
0
0
0
3
0
0
0
0
1
0
0
CLOUD center
7
5
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
centre
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
0
0
0
0
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
141
0
0
0
0
4
0
48
0
3
7
48
INTERNET OF THINGS CYBERSECURITY internet remote afstand cyber 0 0 0 31
Bijlage: Tabel 1 Bijlage: Tabel 1
Over Dicitas Consulting Dicitas Consulting helpt organisaties bij het realiseren van significante verbeteringen van bedrijfsprestaties door de implementatie van nieuwe, digitale business modellen. Door digitale innovaties te combineren met het verbeteren van de benodigde competenties van de organisatie, kunnen hun klanten het verschil in de markt maken. Hiermee creëren zij een meerwaarde voor hun klanten, hun netwerkpartners en hun medewerkers. Dicitas Consulting Hoefijzer 84 3632 WD Loenen aan de Vecht, Nederland www.dicitas.com
[email protected] +31 6 21 393 103 (Samuël Pronk)
