Hoe werkt het huishoudboekje van de gemeente?
www.deventer.nl
Hoe staat Deventer er financieel voor? Deventer maakt net als vele burgers, bedrijven en andere gemeenten financieel moeilijke tijden door. De financiële ‘conditie’ van Deventer is desondanks redelijk te noemen. Om die conditie te bepalen (dit wordt de financiële soliditeit genoemd) wordt niet alleen gekeken naar de jaarlijkse balans tussen inkomsten en uitgaven, maar ook naar bijvoorbeeld de schuldenlast van de gemeente en de reserves om eventuele nieuwe tegenvallers op te vangen. Wanneer we kijken naar die cijfers, dan is de conclusie dat Deventer financieel in redelijke conditie verkeert, want: • de balans tussen jaarlijkse inkomsten en uitgaven is – weer - in evenwicht (exploitatiebegroting) • er zijn reserves voor eventuele nieuwe tegenvallers (weerstandsvermogen) • er is nog ruimte voor nieuwe investeringen in de stad en de kernen • de gemeente kan zowel op korte als op langere termijn goed aan haar financiële verplichtingen voldoen (liquiditeitsbegroting) • er is nog voldoende geld voor een – sober – onderhoud van de gebouwen en de openbare ruimte (kapitaalgoederen) Aan de andere kant is er alle reden om de komende jaren ook pas op de plaats te maken. De economische crisis is nog lang niet voorbij en de regering dreigt met nieuwe bezuinigingsmaatregelen. Deventer heeft nog een ‘oorlogskas’, maar het vermogen om nieuwe schokken op te vangen is de afgelopen jaren wel fors achteruit gegaan. De bedragen die in deze publieksversie zijn opgenomen hebben betrekking op de begroting 2014, tenzij anders aangegeven.
Waarom moet er nu weer worden bezuinigd? De gemeente Deventer geeft jaarlijks een kleine 295 miljoen euro aan uiteenlopende activiteiten; van het onderhoud van wegen tot subsidies aan culturele instellingen. Al deze verschillende uitgaven zijn gegroepeerd in 10 ‘programma’s’. De grootste uitgavenposten zijn de programma’s ‘Inkomensvoorziening en Arbeidsparticipatie’ en ‘Meedoen’ (o.a. buurtwerk, scholingsactiviteiten, wijkaanpak en sportbeleid). Deze uitgaven zijn gedekt door verschillende bronnen van inkomsten. De belangrijkste daarvan is de jaarlijkse ‘algemene uitkering’ die Deventer krijgt van de rijksoverheid (ruim 105 miljoen euro). Daarnaast krijgt de gemeente ook uitkeringen van het Rijk die een speciale bestemming hebben, bijvoorbeeld voor bijstandsuitkeringen. De burgers van Deventer dragen via Onroerende Zaakbelasting (OZB) en uiteenlopende lokale heffingen (zoals de rioolheffing en de afvalstoffenheffing) ruim 52 miljoen euro bij aan de gemeentebegroting. Net als in de meeste gemeenten staan de inkomsten van Deventer onder druk: het Rijk bezuinigt op de jaarlijkse algemene uitkering (minus 3 miljoen euro per jaar) en de lokale opbrengsten van bijvoorbeeld bouwvergunningen worden door de economische crisis ook lager. De balans tussen inkomsten en uitgaven wordt daardoor negatief en daardoor is het noodzakelijk om te bezuinigen.
Kan de gemeente haar inkomsten verhogen? Hogere inkomsten zouden inderdaad de noodzaak om te bezuinigen wat kunnen verminderen, maar in de praktijk zijn de mogelijkheden daarvoor erg beperkt. Van de regering is in ieder geval in de huidige omstandigheden geen extra steun te verwachten. De provincie geeft incidenteel wel geld voor concrete projecten, maar geeft gemeenten geen permanent financiële steun. Blijft over: het verhogen van lokale belastingen (Onroerende Zaak Belasting) en heffingen (zoals de riool- en afvalstoffenheffing). De gemeenteraad heeft besloten de OZB in 2014 met 3 procent te verhogen. Dat is in overeenstemming met de lijn die de gemeente Deventer hanteert, namelijk het jaarlijks verhogen met 3 procent. De opbrengsten van de riool- en afvalstoffenheffing dekken zijn kostendekkend. Er is dus nauwelijks ruimte om de inkomsten te verhogen en daarom moet er worden bezuinigd op de uitgaven.
Hoe wordt bepaald waarop er wordt bezuinigd? De mogelijkheden om te bezuinigen zijn veel kleiner dan de totale omvang van de gemeentebegroting (een kleine 295 miljoen euro) doet vermoeden. Een belangrijk deel van de uitgaven ligt namelijk vast; bijvoorbeeld de rente en aflossing van gebouwen. Die kunnen niet zomaar uit de begroting worden geschrapt. En voor bepaalde voorzieningen in de stad gelden wettelijk vastgestelde minimumnormen waaraan evenmin kan worden getornd. Bij andere uitgaven (bijvoorbeeld re-integratie) staan er rechtstreeks inkomsten tegenover van het rijk of de provincie. Als die uitgaven worden geschrapt drogen tegelijk ook de inkomsten op. In de praktijk betekent dit dat slechts 20 procent van alle uitgaven ( circa 60 miljoen euro) op korte termijn in aanmerking komt voor een bezuinigingsvoorstel. Dit wordt het beïnvloedbare deel van de gemeentebegroting genoemd. De gemeenteraad beslist op welke uitgaven kan worden gekort. Die bezuinigingen moeten wel structureel zijn (dus een blijvend effect hebben op de begroting), want de daling van de inkomsten is ook structureel. Het helpt dus niet om een eenmalige activiteit te schrappen. In 2011 werd er al 15 miljoen euro bezuinigd, waarvan 4 miljoen op de organisatiekosten van de gemeente zelf. In 2012 werd opnieuw voor 1,8 miljoen gesneden in de gemeentelijke organisatie. Ook in 2013 werd bezuinigd (4 miljoen euro) en voor de komende vier jaar wordt er nog eens 3 miljoen euro bezuinigd als gevolg van aanvullende rijksbezuinigingen. Sommige bezuinigingen hebben niet meteen het gewenste financiële effect, bijvoorbeeld omdat er wachtgelden voor vertrekkende ambtenaren moeten worden betaald. Maar op middellange termijn (2017) is het ‘huishoudboekje’ (de exploitatiebegroting) van Deventer weer in evenwicht en zijn de structurele lasten ook weer structureel afgedekt.
Kunnen de reserves van de gemeente worden gebruikt om de begroting in evenwicht te brengen? Dat gebeurt voor een deel ook. Deventer heeft een zogeheten ‘egalisatiereserve’ die ontstaat doordat de rente die momenteel betaald wordt op geldleningen lager is dan de percentages waarmee in de interne boekhouding van de gemeente rekening mee wordt gehouden. Deze reserve kan daarom worden aangesproken om de uitgaven van de gemeente – bijvoorbeeld investeringen in nieuwe projecten – te dekken. Tot en met 2017 wordt er jaarlijks gemiddeld 4 miljoen euro van deze reserve hiervoor gebruikt. Maar het inzetten van reserves om de begroting structureel sluitend te krijgen is riskant. Wanneer de rente bijvoorbeeld weer oploopt zal de eerdergenoemde egalisatiereserve weer krimpen. Een gemeente heeft reserves nodig om nieuwe negatieve financiële schokken op te vangen. Zo is de verkoop van grond die de gemeente in bezit heeft door de crisis de afgelopen jaren zowat geheel ingestort en onzeker is wanneer de markt weer zal aantrekken. Voor ruim de helft van de 112 miljoen euro die Deventer in grondeigendommen heeft geïnvesteerd is al een buffer (voorziening) gemaakt. Maar in het donkerste scenario zal Deventer hiervoor nog veel meer geld moeten reserveren.
Zijn er nog nieuwe tegenvallers te verwachten? Er moet inderdaad rekening worden gehouden met nieuwe tegenvallers. Wanneer bijvoorbeeld het aantal bijstandsgerechtigden in Deventer fors oploopt (dat wil zeggen: meer dan het landelijk gemiddelde) betekent dat extra kosten voor de gemeente. Ook de overheveling (decentralisatie) van taken op het gebied van zorg (AWBZ), jeugd (Jeugdzorg) en werkvoorziening (Participatiewet) van het Rijk naar de gemeenten brengt financiële risico’s met zich mee. Alle risico’s zijn zo nauwkeurig mogelijk geïnventariseerd. Berekend is wat de financiële gevolgen zijn indien deze risico’s ook daadwerkelijk optreden. Op basis hiervan is de buffer die de gemeente aanhoudt voor dergelijke risico’s – de weerstandscapaciteit – in 2014 verhoogd. Het vermogen om tegenvallers op te vangen voldoet daarmee aan de normen die hiervoor gelden (de ‘ratio weerstandsvermogen’). Dat betekent overigens niet dat bij nieuwe tegenvallers er geen extra bezuinigingen nodig zullen zijn. De financiële risico’s worden voortdurend nauwlettend in de gaten gehouden om te bepalen of de buffer nog groot genoeg is. Maar feit is dat de reserves van de gemeente de afgelopen jaren wel fors zijn teruggelopen. Voor een deel was dat overigens ook de bedoeling: een groot aantal van de reserves is heel specifiek bestemd voor bepaalde activiteiten (zoals de reserve voor de herstructurering van wijken) en heten daarom bestemmingsreserves. Als die activiteit daadwerkelijk wordt uitgevoerd daalt ook de omvang van zo’n reserve. De gemeenteraad kan overigens beslissen om die bestemming te veranderen zodat deze reserve voor andere doelen kan worden gebruikt. De gemeente heeft daarnaast ruim 23 miljoen euro aan algemene reserves waar geen specifieke bestemming voor geldt.
Moet er een rem worden gezet op nieuwe investeringen? Bij besluiten over investeringen – bijvoorbeeld de aanleg van een weg of de bouw van een schouwburg – gaat het vooral om het effect van de investering op de jaarlijkse begroting. Investeringen worden doorgaans op langere termijn afgeschreven. De jaarlijkse rente en aflossing zijn – net als bij een woninghypotheek – dus aanmerkelijk lager dan het totaalbedrag van de investering. Het schrappen van een investering van 10 miljoen euro levert dan bijvoorbeeld een jaarlijkse besparing op van ‘slechts’ 1 miljoen. Andersom betekent dit ook dat met een naar verhouding geringe belasting van de begroting forse investeringen kunnen worden gedaan. Deventer heeft de ambitie om het investeringsprogramma voor de stad de komende jaren zo goed mogelijk overeind te houden. Voor de periode 2014-2017 zijn er plannen voor investeringen met een totale waarde van € 36 miljoen. Deze worden met name gedekt uit een reserve (Reserve Gemeentebrede investeringen) die in het verleden onder andere is gevoed door winst bij de verkoop van grond. Nu de grondverkoop nagenoeg stil is gevallen is deze als voedingsbron opgedroogd. Om de komende jaren toch een aantal nieuwe gewenste investeringen te kunnen financieren (zoals de fietsenstalling binnenstad bij de HEMA en de herstructurering Voorstad-Oost) wordt er nu structureel bijna 600.000 euro vrijgemaakt, waardoor voor bijna 6 miljoen euro in deze projecten geïnvesteerd kan worden.
Heeft de gemeente (te) hoge schulden? De gemeente had eind 2011 (vergelijkingscijfers VNG mei 2013) per inwoner een nettoschuld van ruim 2.000 euro, dat is dus ruim 200 miljoen euro in totaal. Daarmee zit Deventer in de middenmoot van alle Nederlandse gemeenten. Wanneer de schuldenlast vergeleken wordt met die van gemeenten met ongeveer evenveel inwoners (bijvoorbeeld Alkmaar of Venlo), dan is gemeentelijke schuld naar verhouding lager. Gemeentelijke schulden bestaan voor het belangrijkste deel uit langlopende leningen om allerlei investeringen en activiteiten te kunnen financieren. Het aangaan van een schuld is niet persé slecht. Het gaat immers ook over de betaalbaarheid hiervan en soms levert dit op termijn juist een voordeel. Het totale bedrag van de schulden vertelt echter niet of de schuldenlast ‘hoog’ of zelfs ‘te hoog’ is. Het gaat er uiteindelijk om hoe zwaar de rente (en aflossing) van de schuld drukt op de jaarlijkse begroting. Met andere woorden: kan de gemeente de schulden betalen? Er zijn verschillende wettelijke normen die daaraan grenzen stellen. Zo mogen de schulden op korte termijn (korter dan een jaar) van een gemeente niet hoger zijn dan 8,5 procent van de totale begroting. Dit wordt de kasgeldlimiet genoemd. Ook worden er grenzen gesteld aan de risico’s die een gemeente mag lopen bij het afsluiten van langlopende rekeningen. De marktrente, die nu al een aantal jaren laag is, kan immers op langere termijn weer oplopen. Het renterisico dat Deventer loopt, valt ruimschoots binnen de normen die daarvoor gelden.
Hangen de onverkochte gronden de gemeente als een molensteen om de nek? De (bouw)gronden die de gemeente Deventer in de loop der tijd heeft aangekocht, staan in de boeken voor een bedrag van € 112 miljoen (geïnvesteerd vermogen + rente, op 1 januari 2013). De feitelijke marktwaarde zal aanmerkelijk lager zijn, maar de gemeente heeft zich hier wel op voorbereid. Er is totaal 43 miljoen euro opzij gezet om het verschil tussen de boekwaarde en de verwachte opbrengst bij verkoop op te kunnen vangen. Of en in hoeverre er nog meer verliezen moeten worden genomen op de grondexploitatie hangt helemaal af van de ontwikkeling van de economie, en met name de bouwmarkt. In het aller somberste scenario, wanneer de gemeente de hoop zou moeten opgeven dat deze gronden ooit voor een redelijke prijs kunnen worden verkocht, moet rekening worden gehouden met een aanvullend verlies.
Kan de gemeente hierdoor uiteindelijk failliet gaan? De Nederlandse overheid laat gemeenten niet failliet gaan. Via de provincies wordt er nauwkeurig op toegezien of de begroting op korte en middellange termijn op orde is. Is dat niet het geval, dan kan de provincie ingrijpen. Als een gemeente over lange tijd grote financiële tekorten op de begroting heeft, kan bij de rijksoverheid een extra uitkering worden aangevraagd. Een gemeente krijgt dan de zogenoemde artikel-12 status; in feite een soort schuldsanering. De gemeente mag geen uitgaven doen zonder toestemming van de rijksoverheid en wordt bijvoorbeeld verplicht de OZB maximaal op te schroeven om de inkomsten te vergroten. Uiteraard wil Deventer zo’n scenario voorkomen. Voor de komende jaren is de begroting sluitend gemaakt, zijn de risico’s goed in beeld gebracht en zijn de reserves voldoende om nieuwe schokken op te vangen. Daarvoor zijn bezuinigingen noodzakelijk die altijd in de samenleving pijn doen. Overigens snijdt de gemeente ook ‘in eigen vlees’ en daalt bijvoorbeeld het aantal ambtenaren met circa 10 procent (100 fte). Er is zeker reden tot zorg en voorzichtigheid, maar de gemeentelijke financiën van Deventer kunnen voor de komende jaren als solide worden bestempeld.
Slotwoord In bovenstaand verhaal heeft het College van Burgemeester en Wethouders zo toegankelijk mogelijk een beeld willen schetsen van de financiële ‘conditie’ van Deventer. De beoordeling van de financiële stand van zaken van de gemeente is gebaseerd op een aantal criteria die door alle gemeenten en door de Rijksoverheid worden gehanteerd. Toch blijft het eindoordeel over de financiële stand van zaken uiteindelijk altijd een kwestie van interpretatie. Waar de één de hoogte van de schuldenlast acceptabel vindt, kan een ander deze toch als hoog beoordelen. En waar het weerstandsvermogen voor eventuele nieuwe tegenvallers in onze ogen voldoende is, ziet een ander mogelijk nog grotere bedreigingen aankomen waar we nu al rekening mee zouden moeten houden. Dat politiek debat blijven we de komende tijd graag voeren.
Colofon
Druk Productie Oplage Uitgever
: Drukkerij QSP : team Communicatie gemeente Deventer : 100 ex. : gemeente Deventer, team Advies en Beleid
Datum
: 02 - 2014
