Artikel Ali Durmus | Mr. A. Durmus is advocaat bij Köse Advocaten in Rotterdam.
Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid en de Associatie EEG-Turkije De Europese Unie en Turkije zijn op het gebied van sociale zekerheid al in 1980 met elkaar in het huwelijk getreden, alleen ze beseffen het geen van beiden. Het Turkse Associatierecht staat eraan in de weg dat Nederland voor Turken bij sociale uitkeringen het woonlandbeginsel invoert, terwijl dat voor EU-burgers niet geldt. Dat betoogt Ali Durmus op basis van een analyse van de toepasselijke regelgeving en jurisprudentie.
1
Inleiding
1.1 Inhoud In dit artikel zal ik de voorgenomen invoering van het woonlandbeginsel in de export van kinderbijslag door het huidige kabinet (en de uiteindelijke afschaffing ervan in 2014) analyseren aan de hand van het associatierecht EEG-Turkije. Het woonlandbeginsel houdt in dat bij de export van uitkeringen de hoogte van de uitkering wordt afgestemd op het kostenniveau van het land waar de belanghebbende of het kind woont. Dit staat haaks op het zogenaamde en tot nu toe gehanteerde werklandbeginsel, waarbij het land waar het werk is verricht en de premies zijn betaald als norm voor de hoogte van de uitkering wordt genomen. In deze bijdrage zal ik allereerst betogen dat artikel 6 lid 1 Besluit 3/80 EEG-Turkije duidelijk in de weg staat aan de invoering van het woonlandbeginsel met betrekking tot de export van ANW en vervolguitkering WIA, gelet op de letterlijke tekst van de bepaling en de uitleg van het Hof van Justitie in het Akdas-arrest van 26 mei 20111. Ten tweede zal ik stellen dat invoering van het woonlandbeginsel met betrekking tot de kinderbijslag in strijd is met de non-discriminatiebepalingen van artikel 9 Associatieverdrag van Ankara EEG-Turkije 19632 (hierna Verdrag van Ankara) en 1 Hof van Justitie EU 26 mei 2011, zaak C-485/07, Akdas e.a., JV 2011/276 m.nt. P.E. Minderhoud, ve11001241. 2 Associatieverdrag van Ankara 1963 EEG-Turkije van 12 september 1963,
artikel 3 lid 1 Besluit 3/80 Associatieraad EEG-Turkije 3 . Het is namelijk waarschijnlijk dat het Hof van Justitie EU (hierna Hof van Justitie) gelet op haar eerdere rechtspraak in Pinna I van 15 januari 1986 4 de invoering van het woonlandbeginsel zal aanmerken als een vorm van ongeoorloofde indirecte discriminatie. Tot slot, zal ik ingaan op het bilateraal sociaal zekerheidsverdrag met Turkije en het Europees Verdrag inzake Sociale Zekerheid (EVSZ) hetgeen voor Nederland van belang is met betrekking tot de export van kinderbijslag naar Turkije. Dit geldt met name artikel 33 lid 1 van het bilateraal verdrag en artikel 59 EVSZ. Maar ik begin met een bespreking van het wetsvoorstel en het Advies van de Raad van State
1.2 Wetsvoorstel Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid Op 5 september 2011 heeft Minister Kamp van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het Voorstel van wet tot wijziging van enkele sociale zekerheidswetten in verband met aanpassing van de hoogte van de uitkering aan het woonland (Wet woonve02000040, goedgekeurd bij besluit 64/732/EEG van 23 december 1963 (PB 1964/217 p. 3685). 3 Besluit 3/80 EEG-Turkije van 19 september 1980, PB 1983, C 110, p. 60, betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen van de lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden in werking getreden op 19 september 1980 bij gebreke van een specifiek artikel in het besluit hierover, ve02000040. 4 Hof van Justitie EG, Pinna I van 15 januari 1986, zaak C41/84, RV 1986, 84.
A&MR 2011 Nr. 9 - 407
landbeginsel in de sociale zekerheid) naar de Tweede Kamer gestuurd 5 . In dit wetsvoorstel wordt het woonlandbeginsel ingevoerd te aanzien van de betalingen van uitkeringen in het kader van de Algemene kinderbijslagwet, de Wet op het kindgebonden budget, de Algemene nabestaandenwet en de vervolguitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Dit wetsvoorstel kan geen verrassing zijn, omdat reeds het vorige kabinet plannen van dezelfde strekking had. Zo heeft op 18 september 2009 minister Donner de Nota internationale arbeidsmobiliteit en sociale zekerheid 6 (hierna te noemen “de Nota”) aangeboden aan de Tweede Kamer. Onderdeel van de Nota was al het voornemen van het kabinet om de kinderbij-
2 op blz. 2 van zijn voornoemde brief dat in beginsel het land waar het kind woont verantwoordelijk is voor steun aan de ouders ten behoeve van de opvoeding. Vervolgens stelt hij dat langdurig wonen van het kind buiten Nederland niet bijdraagt aan de integratie van het kind in Nederland en zijn arbeidsparticipatie. In punt 4 van de Memorie van Toelichting noemt de minister verder het feit dat er thans ongeveer 50.000 kinderen zijn die in het buitenland wonen en die recht hebben op kinderbijslag en een bijdrage in het kader van het kindgebonden budget. Hiervan wonen er volgens de minister 14.000 buiten de Europese Unie. De minister doelt met deze opsomming van het aantal rechthebbenden kennelijk op een financiële overweging om de export van deze uitkeringen te beperken.
Het vorige kabinet stelde zich nog op het standpunt dat kinderbijslag in beginsel moet worden gehandhaafd, ook voor kinderen die buiten de EU wonen. slag voor buiten de EU wonende kinderen aan te passen door invoering van het “woonlandbeginsel”, in plaats van het tot nu toe gehanteerde “werklandbeginsel”. Het voornemen is om de daartoe benodigde wetswijziging op 1 januari 2012 van kracht te doen zijn. Minister Kamp gaat echter verder dan het vorige kabinet door alvast aan te kondigen dat op termijn de kinderbijslag en het kindgebonden budget voor kinderen die buiten de EU, EER en Zwitserland verblijven helemaal moet worden afgeschaft. De minister stelt namelijk in zijn brief van 22 december 2010 aan de Tweede Kamer7 dat het kabinet beoogt het woonlandbeginsel in te voeren per 1 januari 2012 en daarna de kinderbijslag en het kindgebonden budget te beëindigen in 2014. Het vorige kabinet stelde zich nog op het standpunt dat kinderbijslag in beginsel moet worden gehandhaafd, ook voor kinderen die buiten de EU wonen. Op pagina 15 van de Nota stelt het vorige kabinet het volgende:
Ik zal uiteenzetten waarom deze motivering te mager is om de toets met het Associatierecht EEG-Turkije te doorstaan. Ik zal daarbij beginnen met in te gaan op het advies van de Raad van State van 11 juli 20118 ten aanzien van het wetsvoorstel en de reactie van de minister daarop, mede met vermelding van de aangepaste Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel.
1.3 Advies van de Raad van State De Raad van State heeft in haar advies van 11 juli 2011 de minister duidelijk gewaarschuwd dat zijn voornemen in strijd zal komen met het Associatierecht EEG-Turkije. De Raad van State heeft dit gedaan met een verwijzing naar Besluit 1/80 en Besluit 3/80 EEG-Turkije alsmede het recente arrest van het Hof van Justitie in de zaak omtrent de export van de Toeslagenwet naar Turkije, Hof van Justitie EU 26 mei 2011, Akdas e.a. De Raad van State stelt letterlijk het volgende: “Naar de mening van de Afdeling is het bepaald niet uit te sluiten dat het bovengenoemde arrest consequenties heeft voor een of meer regelingen die in het voorstel worden gewijzigd. De Afdeling acht het wenselijk dat met indiening wordt gewacht tot de einduitspraak van de Centrale Raad van Beroep, en dat het voorstel zo nodig in lijn wordt gebracht met deze uitspraak.”
“Naar de mening van het kabinet zijn er goede gronden om voor kinderen die buiten de EU wonen, maar van wie de ouders hier verzekerd zijn, kinderbijslag te blijven uitkeren. Deze gronden hangen primair samen met het doel van de kinderbijslag. Dit doel is dat de overheid een financiële bijdrage levert aan de uitgaven die ouders doen voor hun kinderen. Op die manier wordt het verschil in welvaart tussen mensen met en mensen zonder kinderen verkleind. Deze doelstelling geldt ongeacht de plaats waar de ouders hun kinderen opvoeden. Zij kunnen immers goede redenen hebben hun kinderen tijdelijk elders te laten wonen, bijvoorbeeld in verband met studie of familieaangelegenheden. Gelet hierop acht het kabinet het niet wenselijk de export van kinderbijslag stop te zetten.”
De minister reageert hierop in zijn brief van 31 augustus 20119 met een uiterst merkwaardige interpretatie van de uitspraak van het Hof van Justitie en het Associatierecht. Deze merkwaardige visie is ook opgenomen onder punt 3 van de aangepaste) Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel. De minister stelt op blz. 2 van het nader rapport het volgende:
Minister Kamp motiveert het voornemen van het huidige kabinet onder punt 1 op blz. 1 van zijn brief van 22 december 2010 met de stelling dat alle genoemde uitkeringen in het wetsvoorstel een prikkel tot arbeidsparticipatie bevatten. Daarom zou het onwenselijk zijn de uitkeringen uit de pas te laten lopen, waarbij het kabinet uitgaat van een lager kostenniveau in het woonland buiten de EU. Voorts stelt minister Kamp onder punt
“Artikel 6 van Besluit 3/80 van de Associatieraad behelst een verbod om een uitkering waarop iemand op grond van de nationale wetgeving recht heeft, aan te passen of in te trekken, omdat hij in Turkije woont. Het wetsvoorstel woonlandbeginsel in de sociale zekerheid ziet echter niet op beperking van de export van uitkeringen. Bij toepassing van het woonlandbeginsel wordt (in de nationale wetgeving) de hoogte van een uitkering vastgesteld, afhankelijk van het kostenniveau van het
5 6 7
8 TK 32878, nr. 4, ve11002110. 9 Nader rapport inzake de Wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid met kenmerk, TK 32878, nr. 4, ve11002110.
Kamerstukken II 2010/11, 32 878, nr. 2, ve11002106. Kamerstukken II 2009/10, 32 149, nr. 1. kenmerk IZ/IA/10/24836, TK 32500 XV, nr. 57, ve10002349.
408 - A&MR 2011 Nr. 9
Woonlandbeginsel
woonland van de belanghebbende. De uitkering waarop aldus recht bestaat, wordt vervolgens (ongewijzigd) geëxporteerd als daartoe een verplichting bestaat. Het arrest Akdas heeft daarom voor de invoering van het woonlandbeginsel geen consequenties. De conclusie is dan ook dat er geen noodzaak is om te wachten op de einduitspraak van de Centrale Raad van Beroep in de procedures van Akdas en anderen alvorens het onderhavig wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen.” Wat zegt de minister hier nu eigenlijk? Eerst bevestigt hij de werking van artikel 6 Besluit 3/80 EEG-Turkije, welk artikel een vermindering of intrekking van een uitkering wegens het wonen in Turkije in de weg staat. Daarna gebruikt hij een onbegrijpelijke redenering dat het woonlandbeginsel slechts de hoogte van de uitkering aanpast aan het kostenniveau van het woonland, om vervolgens te concluderen dat de uitkering ongewijzigd wordt geëxporteerd als daartoe een verplichting bestaat.
2. Associatie EEG-Turkije en invoering van het woonlandbeginsel De kinderbijslag behoort tot een categorie van verstrekkingen die valt onder de reikwijdte van het Associatierecht EEG-Turkije. Het verstrekken van gezinstoelagen aan Turkse migranten in Nederland valt namelijk onder de werkingssfeer van het Verdrag van Ankara, zoals later ook uitgewerkt in het Aanvullend Protocol EEG-Turkije, dat voor Nederland op 1 januari 1973 in werking is getreden.10 11 Alle bepalingen van het Associatierecht EEG-Turkije moeten worden uitgelegd met inachtneming van “doel en opzet” van de Associatie en de intentie
ciatieraad het wenselijk om voor migrerende werknemers uit Turkije naar de EEG een besluit en een verordening vast te stellen ten aanzien van de coördinatie van de sociale zekerheid. Daarom werd op 19 september 1980 Besluit 3/80 EEG-Turkije vastgesteld. Dat besluit werd echter niet gepubliceerd, hetgeen tot vragen omtrent de toepasbaarheid ervan heeft geleid. De Europese Commissie heeft vervolgens nog een uitvoeringsverordening vastgesteld, namelijk het “Voorstel voor een Verordening (EEG) van de Raad tot toepassing in de Gemeenschap van Besluit nr. 3/80 van de Associatieraad EEG-Turkije betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen van de Lidstaten der Europese Gemeenschappen op Turkse werknemers en hun gezinsleden.” Deze is op 2 februari 1983 gepubliceerd.12 Op 8 februari 1983 is het voorstel toegezonden aan de Europese Raad en op 11 februari is het verzonden aan het Europese Parlement. Op 11 oktober 1985 is het voorstel zonder wijziging goedgekeurd door het Europese Parlement.13 Vervolgens is het voorstel weggestopt in een stoffige bureaulade. Het wacht inmiddels al meer dan 28 jaar op goedkeuring door de Raad. Gelukkig voor de Turkse rechthebbenden heeft vervolgens het Hof van Justitie enige invulling gegeven aan de toepassing van Besluit 3/80 EEG-Turkije in een aantal arresten, zoals in de zaken Taflan-Met, Sürül en recentelijk in de zaak Akdas. In het arrest Taflan-Met14 maakt het Hof van Justitie uit dat het besluit geldend is met ingang van 19 september 1980, ondanks het gegeven dat het niet is gepubliceerd. Het Hof van Justitie bepaalt in dit arrest echter wel dat de bepalingen van Besluit 3/80 EEG-Turkije niet kunnen worden toegepast zolang de Raad van de Europese Gemeenschap geen nadere uitvoeringsmaatregelen heeft genomen. In het arrest Sürül15 komt het Hof hierop
Vervolgens is het voorstel weggestopt in een stoffige bureaulade. Het wacht inmiddels al meer dan 28 jaar op goedkeuring door de Raad. van de EEG en Turkije bij het sluiten van het Verdrag. Dit om geleidelijk de beperkingen op het vrije verkeer van vestiging, dienstverlening en werknemers af te schaffen en uiteindelijk de toetreding van Turkije tot de Gemeenschap te vergemakkelijken. Gelet op deze doelstellingen van de Associatie heeft de Associatieraad EEG-Turkije de Besluiten 2/76, 1/80 en 3/80 vastgesteld met betrekking tot de rechten van migrerende Turkse werknemers op het gebied van toegang tot arbeid en arbeidsomstandigheden alsmede de sociale zekerheid. Met name de werking van Besluit 3/80 EEG-Turkije is in het kader van het kabinetsvoornemen, zoals verwoord in het wetvoorstel Wet woonlandbeginsel, in de sociale zekerheid van belang.
2.1
Besluit 3/80 EEG-Turkije
In het begin van de jaren tachtig van de twintigste eeuw gingen de Verdragspartijen nog uit van de uiteindelijke toetreding van Turkije tot de Gemeenschap. Om die reden vond de Asso-
10 Aanvullend Protocol EEG-Turkije van 23 november 1970, Trb 1971, 70, (in werkinggetreden op 1 januari 1973), ve02000040. 11 Zie in deze zin ook de conclusie op blz. 4 met betrekking tot Besluit 3/80 EEG-Turkije in het WODC-rapport Toelatings- en verblijfsvoorwaarden onderdanen Turkije uit juli 2009, door Oosterom-Staples en Aleidus Woltjer, ve09001450.
grotendeels terug. Het nuanceert de starre houding in het arrest Taflan-Met door te bepalen dat artikel 3 lid 1 Besluit 3/80 EEG-Turkije (het non-discriminatiebeginsel) toch rechtstreekse werking toekomt. Het Hof overweegt dat het een voldoende duidelijke, nauwkeurige bepaling betreft waarvoor geen nadere uitwerking is vereist. Er kunnen zich namelijk geen geen problemen van technische aard voordoen om uitvoering te geven aan dit beginsel. Artikel 3 lid 1 luidt: “Personen die op het grondgebied van een der lidstaten wonen en op wie de bepalingen van dit besluit van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die Staat, behoudens bijzondere bepalingen van dit besluit’.”
12 PB C/1983/110/ 1. 13 PB C/1985/288/ 148. 14 Hof van JustitieEG, 10 september 1996, C-277/94 (Taflan-Met), MR 1997, 5, ve07002120, RV 1996, 85. 15 Hof van JustitieEG, 4 mei 1999,zaak C-262/96(Sema Sürül en Bundesanstalt für Arbeid), Jur. (1999) blz. I-268, (RV 1999, 77 en JV 1999/ 218), ve99000035.
A&MR 2011 Nr. 9 - 409
Op 26 mei 2011 is het Hof van Justitie in het arrest Akdas weer een stapje verder gegaan door ook rechtstreekse werking toe te kennen aan artikel 6 lid 1 Besluit 3/80 EEG-Turkije. In deze bepaling is de ongewijzigde exporteerbaarheid van uitkeringen inzake invaliditeit, oudersdoms- en overlijdenspensioenen en nagelaten betrekkingen is veiliggesteld. Het Hof van Justitie vult met deze arresten een politiek bewust gecreëerde lacune op het gebied van de sociale zekerheid van Turkse onderdanen in de EU. Besluit 3/80 EEG-Turkije is momenteel actueler dan ooit gelet op de restrictieve en beperkende voornemens van het kabinet inzake de sociale zekerheid. Bij de huidige stand van de jurisprudentie kunnen Turkse migranten zich in ieder geval beroepen op artikel 3 lid 1 en artikel 6 lid 1 van het Besluit. Overigens is het besluit geen vreemde eend in de Europese bijt. De bewoordingen en opzet van het Besluit verwijzen woordelijk naar de relevante Verordening EEG 1408/71 voor Gemeenschapswerknemers en hun gezinsleden.16 Zo bepaalt artikel 1 van Besluit 3/80 letterlijk dat de begrippen en definities in het Besluit 3/80 dezelfde zijn als in Verordening EEG 1408/71. Ook wordt in titel III van het besluit in artikel 10 tot en met 19 letterlijk Verordening 1408/71 van toepassing verklaard op achtereenvolgens uitkeringen in het kader van arbeidsongeschiktheid (artikel 12), ouderdoms-en overlijdenspensioenen (artikel 13 en 14), arbeidsongevallen en beroepsziekten(artikel 15), overlijden (artikel 16 en 17), gezinstoelagen (artikel 18 en 19).
3. Het woonlandbeginsel is in strijd met besluit 3/80 De Nederlandse regering gaat uit van het feit dat aan de bepalingen van Besluit 3/80 EEG-Turkije moet worden getoetst bij de implementatie van nationale wetgeving - waarbij niet enkel artikel 3 lid 1 inzake non-discriminatie van belang is. Dit blijkt ook uit het Advies van de Raad van State op de herziening van het Sociale Zekerheidsverdrag met Turkije van 6 juni 2002: “Deze beperking staat naar het oordeel van de Raad, mede in het licht van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (Hof van Justitie EG), op gespannen voet met artikel 3, eerste lid, van Besluit 3/80, dat bepaalt dat personen die op het grondgebied van een van de gebonden staten wonen de rechten en verplichtingen hebben, voortvloeiende uit de wetgeving van die staat onder dezelfde voorwaarden. Voor binnenlandse verzekerden wordt deze eis van minimale onderworpenheid van een jaar niet gesteld (behoudens bepaalde uitzonderingsgevallen). In verband met het voorgaande adviseert de Raad in de toelichting aan tegeven hoe bij de toepassing van de bedoelde bepaling artikel 3, eerste lid, van Besluit 3/80 in acht kan worden genomen.” Al in het nader rapport naar aanleiding van dit advies geeft het kabinet bij monde van de Minister van Buitenlandse Zaken
16 Verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van juni 1971 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op loontrekkenden en hun gezinnen die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, Pb. 1971, L 149/2, later vervangen door Vo. 883/2004.
410 - A&MR 2011 Nr. 9
en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid17 het volgende aan: “Hiermee wordt voorkomen dat zogenoemde kruimelpensioentjes moeten worden toegekend, die gepaard gaan met relatief veel administratieve lasten zonder dat de pensioengerechtigde een voordeel geniet. Een dergelijke voorwaarde is ook opgenomen in Verordening (EEG) nr. 1408/71. Besluit 3/80 kent deze voorwaarde eveneens doordat in dit besluit naar de desbetreffende bepalingen van Verordening (EEG) nr. 1408/71 wordt verwezen. Deze voorwaarde komt dus overeen met de Europeesrechtelijke kaders die ten aanzien van Turkije van toepassing zijn. De toelichting behoeft terzake geen aanvulling.” Op grond van bovengenoemde reactie van het kabinet in 2002 alsmede de eerder onder 1.3 door mij genoemde recente reactie van minister Kamp van 31 augustus 2011 op het advies van de Raad van State naar aanleiding van het recente wetsvoorstel, kan men vaststellen dat het kabinet de bepalingen in Besluit 3/80 EEG-Turkije relevant acht in kwesties van sociale zekerheid van Turkse migranten. Als het kabinet deze bepalingen relevant acht, dan moet het deze ook juist toepassen. Het Hof van Justitie stelt in de zaak Akdas in overweging 75 en 76 expliciet dat wettelijke bepalingen inzake uitkeringen, zoals die genoemd in artikel 6 Besluit 3/80 EEG-Turkije, geen bepalingen omtrent de woonplaats mogen vastleggen. Dat is tamelijk ondubbelzinnig en blijk ook expliciet uit de tekst van het artikel. Hoewel het kabinet ervan uitgaat dat de invoering van het woonlandbeginsel geen “vermindering” van de uitkering is, is het dit weldegelijk in de zin van artikel 6. Het woonland van de rechthebbende is immers Turkije, en op basis van dat enkele feit wordt de uitkering verminderd. En dit is nu precies wat artikel 6 Besluit 3/80 EEGTurkije verbiedt. Dit ziet de minister blijkbaar over het hoofd. Vreemd genoeg blijkt uit de Memorie van Toelichting dat de Minister wel erkent dat de andere toepasselijke verdragen de invoering van het woonlandbeginsel in de EU, de EER en Zwitserland wel in de weg staan. Zeker gezien de recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 16 augustus 2011 inzake de Wet inburgering18 wekt het bevreemding dat de minister de reikwijdte van de Associatieovereenkomsten EEG-Turkije nog altijd niet onder ogen ziet. Opeenvolgende kabinetten weigeren echter de onvermijdelijke consequenties te trekken waarbij de reactie van minister Kamp en de gewijzigde Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel juridisch niet houdbaar is. In mijn conclusie zal ik hier nog aandacht aan besteden.
4. Het woonlandbeginsel bij kinderbijslag is in strijd met discriminatieverbod De kinderbijslag is een gezinsbijslag die genoemd wordt in artikel 4 lid 1 sub h van Besluit 3/80 EEG-Turkije. Ten aanzien van werknemers uit de Gemeenschap bevat Verordening 1408/71 17 Kamerstukken 2001-2002, 28 429, nr. 385a. 18 CRvB, 16 augustus, 2011, 10/5248, 10/5249, 10/6123, 10/6124 INBURG,, JV 2011/416 met noot K.M. de Vries, ve11001909, LJN: BR4959.
Woonlandbeginsel
een duidelijke bepaling ten aanzien van de kinderbijslag in artikel 73. In hoofdstuk 6 van Besluit 3/80 is specifiek in artikel 18 en 19 de kwestie omtrent gezinstoelagen zoals kinderbijslag opgenomen. Besluit 3/80 EEG-Turkije mist echter een overeenkomstige bepaling als artikel 73 van Verordening 1408/71 die expliciet een gelijke behandeling voorschrijft in de uitbetaling van kinderbijslag voor kinderen die in een andere Lidstaat wonen. De kinderbijslag wordt niet gedekt door artikel 6 lid 1
Artikel 9 stelt een nauwkeurig bepaald en onvoorwaardelijk beginsel, dat voldoende werkbaar is om door de nationale rechter te kunnen worden toegepast en derhalve de rechtspositie van particulieren kan bepalen. De Centrale Raad van Beroep twijfelde nog over de rechtstreekse werking van artikel 9 Associatieovereenkomst in haar (tussen)arrest van 1 november 2007, (LJN BB 7475, 04/2410 TW) waarbij mede over artikel 9 een prejudiciële vraag is gesteld.
Als het kabinet deze bepalingen relevant acht, dan moet het deze ook juist toepassen. Besluit 3/80 EEG-Turkije omdat artikel 6 lid 1 Besluit 3/80 EEGTurkije gaat over uitkeringen inzake invaliditeit, ouderdom of de uitkeringen aan nagelaten betrekkingen alsmede de renten bij arbeidsongevallen en beroepsziekten. Voor de gevolgen van de invoering van het woonlandbeginsel voor de Kinderbijslag resteert naar mijn mening dus het beroep op de gelijkheidsbepalingen van artikel 3 Besluit 3/80 EEG-Turkije en artikel 9 Verdrag van Ankara. Dit beroep op de discriminatiebepalingen zal ik in het navolgende bespreken. Artikel 3 Besluit 3/80 EEG-Turkije luidt: “Personen die op het grondgebied van een der Lidstaten wonen en op wie de bepalingen van dit besluit van toepassing zijn, hebben de rechten en verplichtingen voortvloeiende uit de wetgeving van elke Lidstaat onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die Staat, behoudens bijzondere bepalingen van dit besluit.” Artikel 9 Verdrag van Ankara luidt: “De Overeenkomstsluitende Partijen erkennen, dat binnen de werkingssfeer van de Overeenkomst, en onverminderd de bijzondere bepalingen die krachtens artikel 8 zouden kunnen worden vastgesteld, elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in artikel 7 van het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap vermelde beginsel.” De bepaling van artikel 3 lid 1 Besluit 3/80 EEG-Turkije sluit aan bij het non-discriminatiebeginsel van artikel 3 lid 1 Verordening 1408/71; de formulering van artikel 9 Verdrag van Ankara is haast identiek aan de non-discriminatiebepaling van artikel 7 EEG (oud). In het arrest Kocak en Örs van het Hof van Justitie inzake een rechtsvraag omtrent sociale zekerheid heeft het Hof van Justitie (in rechtsoverweging 36) al bepaald dat artikel 9 van de Associatieovereenkomst een algemeen discriminatieverbod naar nationaliteit behelst: “36 Ingevolge deze bepaling hebben Turkse onderdanen die op het grondgebied van een van de lidstaten wonen en op wie de bepalingen van besluit nr. 3/80 van toepassing zijn, het recht om in de lidstaat waar zij wonen onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat uitkeringen van sociale zekerheid te ontvangen. Deze bepaling is daarmee de uitvoering en concretisering, op het bijzondere gebied van de sociale zekerheid, van het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit zoals neergelegd in artikel 9 van de Overeenkomst (zie in deze zin arrest Sürül, reeds aangehaald, punt 64).”
Inmiddels heeft de Centrale Raad van Beroep in haar uitspraak van 16 augustus 2011 inzake de Wet inburgering de rechtstreekse werking van artikel 9 echter aanvaard (zie punt 7.2 van de uitspraak). Dit onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Commissie tegen Nederland van 29 april 2010. Het voornemen van het kabinet om het woonlandbeginsel in te voeren dient aldus te worden bezien in het licht van het algemene discriminatieverbod van artikel 9 Verdrag van Ankara en het bijzondere discriminatieverbod van artikel 3 lid 1 Besluit 3/80 EEG-Turkije. De regering heeft echter herhaaldelijk gesteld dat artikel 9 niet dezelfde werking toekomt als het non-discriminatiebeginsel uit het Unierecht omdat Turken (nog) geen vrij verkeer toekomt zoals Unieburgers, en dat daarmee de rechtspositie van Turken wezenlijk anders is. Sinds Commissie tegen Nederland van 29 april 2010 (herhaald in de Centrale Raad van Beroep van 16 augustus 2011) is dit argument van tafel. Het Hof van Justitie heeft deze argumentatie van tafel geveegd in rechtsoverweging 67 en 68 van haar arrest van 29 april 2010. Als gevolg hiervan is dan ook een rechtvaardiging voor onderscheid in de toepassing van het woonlandbeginsel in het sociale zekerheidsrecht onmogelijk. Laat ik dit nader uitwerken bij de verschillende uitkeringen.
4.1 Discriminatie onder 3/80 De kinderbijslag is als gezegd een gezinsbijslag die genoemd wordt in artikel 4 lid 1 sub h van Besluit 3/80 EEG-Turkije. De eerste vraag die moet worden beantwoord is of er een directe discriminatie naar nationaliteit wordt gemaakt. Zo op het eerste gezicht is dat niet het geval, omdat het kabinetsvoornemen niet uitgaat van de nationaliteit van de hier in Nederland verblijvende ouders, maar van het woonland van de kinderen. Het mag echter duidelijk zijn dat statistisch gezien Turken en Nederlanders van Turkse afkomst meer kans hebben dat zij kinderen buiten de EU in Turkije hebben wonen dan Nederlandse ouders van niet-Turkse afkomst. Het gaat aldus om indirecte discriminatie, waar eventueel welvaart- en koopkrachtverschil binnen de Europese Unie geen rol speelt, doet het dit wel in de relatie met Turkije. Dit is precies zoals bij de uitspraak van het Hof van Justitie EG in het arrest Pinna I, waar het ging om toepassing van het woonlandbeginsel door Frankrijk bij de betaling van kinderbijslag. Zoals uit de overwegingen van het Hof EG in het arrest Kocak-Örs en Commissie tegen Nederland blijkt, dient vervolgens te wor-
A&MR 2011 Nr. 9 - 411
den gekeken of er sprake is van een onderscheid dat wordt gerechtvaardigd door objectieve overwegingen die losstaan van de nationaliteit van de betrokken werknemers en evenredig is aan het rechtmatig door het nationale recht nagestreefde doel. Naar mijn mening is er geen sprake van dergelijke objectieve
Het zijn de Unie en Nederland enerzijds en Turkije anderzijds die door middel van de Associatieovereenkomst en de daaraan gekoppelde Protocollen en Besluiten hebben vastgelegd dat Turkse onderdanen gelijk dienen te worden behandeld aan eigen onderdanen van lidstaten en andere Gemeenschaps-
Indien de invoering van het woonlandbeginsel niet mogelijk is voor kinderen in de EU en Zwitserland, is het ook niet mogelijk voor kinderen in Turkije. overwegingen. Als men kijkt naar de Nota die door het vorige kabinet worden gegeven, valt op dat de overwegingen zijn ingegeven door politieke druk uit de Tweede Kamer, waarbij met name de aandacht is gevraagd voor Turkije en Marokko. Uit de Nota blijkt dat Nederland in totaal 46.661 AKW uitkeringen exporteerde. Hiervan waren er 31.626 naar EU-landen en 2370 naar Turkije. Het kabinet hanteert hierbij de volgende motivering voor het voornemen het woonlandbeginsel te introduceren: “Voor de uitbetaling van de kinderbijslag voor kinderen die buiten de EU wonen vindt het kabinet het wenselijk - in het licht van het doel van de kinderbijslag, te weten het bieden van een tegemoetkoming in de kosten van kinderen - om de hoogte van de kinderbijslag aan te passen aan het lagere welvaartsniveau in andere landen. De regering zal een wetsvoorstel met deze strekking voorbereiden.” Volgens het kabinet gaat het inmiddels om 50.000 rechthebbende kinderen in het buitenland waarvan 14.000 buiten de EU. Het noemen van welvaartsverschillen, integratie- en arbeidsparticipatieprikkels als motivering voor het woonlandbeginsel, zoals in de brief d.d. 22 december 2010 van Minister Kamp aan de Tweede Kamer is naar mijn mening daarom niet houdbaar. Zeker niet als men de overwegingen van de Centrale Raad van Beroep in haar uitspraak van 16 augustus 2011 omtrent de werking van artikel 9 Verdrag van Ankara betrekt in deze beoordeling. In de context van integratie moeten Turken immers gelijk worden behandeld als Unieburgers, waarbij de arbeidsparticipatie van Turken beheerst wordt door het “stelsel van geleidelijke integratie” uit de Associatieovereenkomst. Zoals we inmiddels weten staat het volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie een lidstaat van de EU niet vrij dit eenzijdig te wijzigen. Het recht op (opgebouwde) sociale zekerheid van Turkse werknemers en hun gezinsleden in de Unie is een onderdeel van de integratie van de Turkse werknemers en hun gezinsleden in de Unie omdat dit onlosmakelijk verbonden is met hun participatie op de arbeidsmarkt van een Lidstaat van de Unie. En zoals we weten uit de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie is het begrip integratie in deze context een “communautair” begrip en kan het stelsel van integratie zoals bepaald in Besluit 1/80 EEG-Turkije en ook Besluit 3/80 EEGTurkije niet eenzijdig door een Lidstaat van de Unie worden gewijzigd.
412 - A&MR 2011 Nr. 9
werknemers/Unieburgers. De wens van het kabinet om de kinderbijslag ten aanzien van kinderen buiten de EU te koppelen aan het woonlandbeginsel op grond van welvaartsverschillen, aangevuld met vage integratie- en arbeidsparticipatieoverwegingen, en een uiteindelijke afschaffing is dan ook binnen de beginselen van het Associatierecht EEG-Turkije niet aan te merken als een gerechtvaardigd objectief onderscheid. Bovendien wordt niet voldaan aan het evenredigheidsbeginsel. In dit kader is van belang dat de Centrale Raad van Beroep in haar uitspraak van 1 november 2007 over de exporteerbaarheid van de Toeslagenwet aandacht heeft besteed aan de werking van artikel 9 Verdrag van Ankara. In punt 10.6.2 noemde de Raad het maken van indirect onderscheid in het kader van het feit dat de toeslagen van Turkse uitkeringsgerechtigden die in Turkije wonen vanaf 1 juli 2003 waren ingetrokken, terwijl de toeslagen van uitkeringsgerechtigden met de nationaliteit van een lidstaat van de EU en derde landen, voor zover zij verblijven op het grondgebied van de EU, vooralsnog niet zijn ingetrokken. In deze zaak stelde het UWV zich op het standpunt dat het niet mogelijk is om artikel 9 Verdrag van Ankara op een lijn te stellen met artikel 12 EG omdat er in het geval van de associatie met Turkije sprake is van een geleidelijke ontwikkeling naar het vrije verkeer van werknemers en dit nog niet is gerealiseerd. Dit verschil zou een verschil in exporteerbaarheid binnen de EU en daarbuiten rechtvaardigen. In rechtsoverweging 9.8 merkte de Raad al op dat de verplichting tot export van uitkeringen zoals in artikel 10 Verordening 1408/71 bezien moet worden in het licht van het Gemeenschapsrecht en communautaire beginselen als het vrije verkeer. De Raad constateerde toen nog dat deze beginselen nog niet zijn gerealiseerd in de associatie met Turkije. Inmiddels is deze redenering van de Centrale Raad van Beroep achterhaald als gevolg van de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Commissie tegen Nederland en de recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep zelf in de inburgeringszaak. Het Hof van Justitie heeft namelijk in haar arrest duidelijk bepaald dat artikel 9 Verdrag van Ankara volledige werking toekomt omdat het de opzet van de Associatie EEG-Turkije is om de situatie van Turkse burgers zo dicht mogelijk bij die van Unieburgers te brengen. Het (nog) ontbreken van een volledig vrij verkeer van werknemers, dienstverleners en zelfstandigen tussen Turkije en de Unie is voor het Hof geen reden om artikel 9 Verdrag van Ankara volledige en rechtstreekse werking te onthouden. Het argument van de Nederlandse Staat dat artikel 9 geen gelijke werking toekomt naar analogie met het Unierechtelijke
Woonlandbeginsel
gelijkheidsbeginsel is met deze uitspraken niet meer aan de orde. Hiermee staat dan ook vast dat indien het kabinet stelt dat invoering van het woonlandbeginsel niet mogelijk is voor kinderen wonende in de EU en Zwitserland, dit dus ook niet mogelijk is voor kinderen wonende in Turkije.
4.2 Discriminatie bij kinderbijslag onder Sociaal Zekerheidsverdrag Het Verdrag inzake sociale zekerheid met Turkije van 5 april 1966, herzien op 6 januari 200019 , bevat in artikel 33 lid 1 eveneens een non-discriminatiebeginsel: “Art. 33 lid 1 Turkse werknemers die werkzaam zijn in Nederland en waarvan de kinderen in Turkije verblijven of worden opgevoed, hebben recht op kinderbijslag op dezelfde voorwaarden als Nederlandse werknemers.” Het is voor beide verdragspartijen mogelijk om het Sociaal zekerheidsverdrag met inachtneming van een opzegtermijn van 6 maanden op te zeggen tegen het einde van een lopend kalenderjaar. Indien het kabinet zou willen onderhandelen met Turkije om artikel 33 lid 1 aan te passen aan de Nota dient men zich er rekenschap van te geven dat ook het Verdrag van Ankara en Besluit 3/80 van belang is. Indien Turkije niet akkoord zou gaan met een wijziging van het Sociaal Zekerheidsverdrag kan Nederland eenzijdig het verdrag opzeggen. Hieraan kleven echter grote bezwaren omdat juist in het kader van de handhaving en controle op uitkeringen naar Turkije dit verdrag van groot belang is. Het valt moeilijk voor te stellen dat Nederland het belang van invoering van het woonlandbeginsel zwaarder zal laten wegen dan de overige belangen op het gebied van handhaving, controle en export van uitkeringen. Bovendien zal Nederland niet gebaat zijn bij een eenzijdige opzegging van het Sociaal zekerheidsverdrag omdat de bepalingen van het Verdrag van Ankara nog volop van kracht zijn. Zoals bekend is het Verdrag van Ankara niet eenzijdig opzegbaar. Geconcludeerd kan worden dat de kinderbijslag tot op heden onder toepassing van het werklandbeginsel exporteerbaar is naar Turkije, zowel op grond van het Associatierecht als op grond van het bilateraal sociaal zekerheidsverdrag. Het bilaterale sociaal zekerheidsverdrag is bovendien met oog op behoud van export van uitkeringen en de handhaving en controle daarvan in 2000 herzien.
4.3 Conclusie over verenigbaarheid woonlandbeginsel met Associatie EEG-Turkije Als gevolg van het doel en de opzet van de Associatie van de EEG met Turkije en de gelijkheidsbepalingen die eerder zijn genoemd is naar mijn mening invoering van het woonlandbeginsel op de export van kinderbijslag en het kindgebonden budget naar Turkije in strijd met de non-discriminatiebepalingen van artikel 9 Verdrag van Ankara, artikel 3 lid 1 Besluit 1/80 en het bilaterale Sociale Zekerheidsverdrag tussen Nederland en Turkije. Ook de invoering van het woonlandbeginsel in de Algemene Nabestaanden Wet en de vervolguitkering WIA is strijdig met 19 Het Verdrag inzake sociale zekerheid met Turkije van 5 april 1966, herzien op 6 januari 2000, Trb. 2000, 25 en 2001, 121.
Besluit 3/80 EEG-Turkije. Als gevolg van het arrest Akdas van het Hof van Justitie, met name punt 75 en 76, staat namelijk strijdigheid met artikel 6 lid 1 Besluit 3/80 vast. Een ongewijzigde export in het kader van de Algemene nabestaandenwet dan wel een vervolguitkering Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen is aldus veiliggesteld door de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Akdas over de toepassing van artikel 6 lid 1 Besluit 3/80 EEG-Turkije. Ook Minderhoud is deze mening toegedaan in zijn noot bij het arrest Akdas e.a. Er is ten aanzien van de ANW en de vervolguitkering WIA sprake van een “acte éclairé”.
5. Woonlandbeginsel kinderen in Turkije en andere internationaalrechtelijke bepalingen Tussen Nederland en Turkije is het bilaterale Turks-Nederlands sociaal zekerheidsverdrag van 5 april 1966 (Trb, 1966, 155) in werking getreden op 1 februari 1968. Op 4 september 1980 is dit bilaterale verdrag gewijzigd (Trb 1980, 164) en op 1 mei 1983 is het in werking getreden. De wijziging was een gevolg van de inwerkingtreding van het EVSZ dat onder de koepel van de Raad van Europa tot stand was gekomen. Voor Nederland is het EVSZ in werking getreden op 8 mei 1977 en voor Turkije op 2 december 1976. Alle verdragspartijen bij het EVSZ zijn inmiddels lid van de EU behalve Turkije zodat het verdrag nog van belang is voor Turkije en Turkse onderdanen. Op grond van artikel 5 EVSZ treedt het EVSZ in de plaats van bilaterale verdragen tussen landen die partij zijn bij het EVSZ. Artikel 6 EVSZ biedt de mogelijkheid om bilaterale verdragen van kracht te doen blijven door vermelding van het bilaterale verdrag op bijlage 3 van het EVSZ. Titel III van het bilaterale verdrag met Turkije is opgenomen op bijlage 3 van het EVSZ. Hierdoor zijn de titels I en II van het bilaterale verdrag tussen Turkije en Nederland vervangen door de bepalingen van het EVSZ. Behalve de gelijkheidsbepaling van artikel 33 lid 1 van het Bilateraal Verdrag is in artikel 59 lid 2 een ondubbelzinnige verplichting op Nederland gelegd om kinderen die in Turkije wonen van Turkse verzekerden voor de AKW kinderbijslag te verstrekken als waren zij woonachtig in Nederland. Deze bepaling heeft rechtstreekse werking net zoals artikel 33 lid 1 van het Bilateraal verdrag dat ook heeft. Indien Nederland voor Turkse kinderen verblijvende in Turkije het woonlandbeginsel wil invoeren, houdt dit in dat Nederland ook het EVSZ dient op te zeggen. Opzegging van het EVSZ zal naar mijn overtuiging, net als bij het bilaterale verdrag, geen gevolgen hebben vanwege de werking van de non-discriminatiebepalingen van het Associatierecht.
6. Conclusie: Woonlandbeginsel is in strijd met Associatierecht Indien de regering constateert dat een voorgenomen wetswijziging in het kader van sociale zekerheid niet kan worden toegepast op Unieburgers, de EER en Zwitserland, dan is de enige
A&MR 2011 Nr. 9 - 413
mogelijke conclusie dat deze ook niet kan worden toegepast op onderdanen van de Republiek Turkije. Zelfs indien Nederland het EVSZ en/of het Bilateraal Verdrag zou opzeggen blijven Turkse onderdanen op grond van de standstill-bepalingen en gelijkheidsbepalingen uit de Associatieovereenkomst aanspraak maken op reeds bestaande rechten. Daarnaast lijkt het mij niet in het belang van Nederland om het Bilaterale verdrag met Turkije op te zeggen gelet op de controle- en handhavingsverplichtingen die daarin zijn neergelegd ten aanzien van de export van uitkeringen. Ik meen dat de kans aanwezig is dat Nederland druk op Turkije zou willen uitoefenen om artikel 33 lid 1 van het Bilaterale verdrag te wijzigen en/of artikel 59 lid 2 EVSZ te wijzigen door opname van een specifieke nieuwe bepaling in het Bilaterale verdrag, die dan wordt opgenomen in bijlage 3 van de EVSZ. Turkije heeft geen belang bij een dergelijke wijziging. Indien Nederland zou denken dat dan druk kan worden uitgeoefend door dreiging met opzegging van de gehele bilaterale overeenkomst ziet men een ander aspect over het hoofd. Namelijk dat indien de expliciet gunstigere bepalingen van het bilaterale verdrag en/of het EVSZ wegvallen Besluit 3/80 EEG-Turkije in gewoon overeind blijft staan. De voortschrijdende uitbouw van de Associatie met Turkije door het Hof van Justitie in onder andere haar recente Akdasuitspraak in samenhang met het arrest Commissie tegen Nederland alsmede de bevestiging daarvan in de recente inburgeringsuitspraak van de Centrale Raad van Beroep vormen een obstakel in de huidige en eventuele toekomstige plannen om de sociale zekerheidsrechten van Turken te beknotten. De duidelijke en nauwkeurig omschreven bepalingen van Besluit 3/80 maken dat in mijn opvatting niet slechts artikel 3 lid 1 en 6 lid 1 rechtstreekse werking hebben, maar Besluit 3/80 EEGTurkije in zijn geheel. Dit lijkt op het eerste gezicht misschien een gewaagde stelling, en is zeker niet onomstreden. Maar ik durf deze stelling voor mijn rekening te nemen en kan deze als volgt onderbouwen. Sinds het arrest Taflan-Met van 10 september 1996 is het Hof van Justitie gaan schuiven naar een minder rigide uitleg. Dat hebben we kunnen zien in het arrest Sürül en recentelijk in het arrest Akdas. Als we de criteria van het Hof van Justitie uit het Taflan-Met tegen het licht houden, dan zien we dat het Hof van Justitie met betrekking tot Besluit 3/80 EEG-Turkije het volgende stelt: “Evenals bepalingen van door de Gemeenschap met derde staten gesloten overeenkomsten, moeten bepalingen vastgesteld door een associatieraad, die is ingesteld bij een associatie-overeenkomst om de tenuitvoerlegging van de bepalingen daarvan te verzekeren, worden geacht rechtstreeks toepasselijk te zijn wanneer zij, gelet op de bewoordingen en op het doel en de aard ervan, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelzen, voor welker uitvoering en werking geen verdere handeling vereist is.” Besluit 3/80 EEG-Turkije kenmerkt zich door een incorporatie van de coördinatiebepalingen van Verordening 1408/71 EEG in het Associatierecht EEG-Turkije. Naar mijn mening zijn bijna alle bepalingen van Besluit 3/80 EEG-Turkije zodanig duidelijk en nauwkeurig geformuleerd dat zij kwalificeren voor recht-
414 - A&MR 2011 Nr. 9
streekse werking. Deze opvatting wordt in mijn optiek thans extra ondersteund door de rechtspraak van het Hof van Justitie in het arrest Commissie tegen Nederland dat artikel 9 Verdrag van Ankara rechtstreekse werking heeft. Aangezien sociale zekerheid binnen de werkingssfeer van de Associatie valt, pleit de huidige stand van de rechtspraak van het Hof van Justitie voor een rechtstreekse doorwerking van Verordening 1408/71 via de bepalingen van Besluit 3/80 EEG-Turkije. De Unie en Turkije zijn op het terrein van de sociale zekerheid al met elkaar in het huwelijk getreden. De ene partij, de Unie, lijdt inmiddels echter aan een ernstige vorm van selectief geheugenverlies terwijl de andere partij, Turkije, niet in de gaten heeft dat het gezellige uitje in Brussel op 19 september 1980 een bruiloft was met alle gevolgen van dien. Beide partijen hebben zo geen besef van het huwelijk dat ze al hebben gesloten. Met name de impact van artikel 5 van Besluit 3/80 EEG-Turkije wordt (nog) niet ingezien. De onderschatting van de reikwijdte van de Associatieovereenkomsten met Turkije door opeenvolgende Nederlandse regeringen begint inmiddels structurele vormen aan te nemen. Dat hebben we al kunnen zien aan de koppigheid van het kabinet in de zaken omtrent de legeskosten voor verblijfsvergunningen en recentelijk nog de inburgeringsverplichting voor Turken. De voorgenomen wijzigingen in de sociale zekerheid vormen een nieuwe schakel in deze houding. De reactie van minister Kamp in zijn nader rapport op het advies van de Raad van State is onbegrijpelijk. De conclusie van het kabinet in de Memorie van Toelichting dat het woonlandbeginsel niet in strijd is met de Associatie EEG-Turkije is juridisch gezien niet te handhaven. Ik meen zelfs dat gelet op voornoemde structurele houding van de Nederlandse Overheid er momenteel sprake is van een schending van het beginsel van “Gemeenschapstrouw”. Nederland is in de uitleg en toepassing van het Associatieverdrag EEG-Turkije gehouden aan het beginsel van Gemeenschapstrouw zoals neergelegd in artikel 10 EG (oud) en thans artikel 4 VEU. In deze context wil ik dan ook spreken van het begrip “Associatietrouw”. Ook het Weens Verdragenverdrag schrijft voor dat verdragen te goeder trouw moeten worden uitgelegd en dat in lijn met deze uitleg de relevante bepalingen van verdragen niet te restrictief en eng mogen worden uitgelegd. Het Hof van Justitie heeft in haar jurisprudentie altijd herhaald dat de Associatiebepalingen moeten worden uitgelegd gelet op “doel en opzet” van de Associatie, waarbij de bepalingen een “nuttig effect” moeten behouden. Hierbij heeft het Hof vastgesteld dat het doel van de Associatie inhoudt dat de situatie van Turkse burgers dichter bij de situatie van Unieburgers wordt gebracht. Het wetsvoorstel Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid is niet “Associatieproof” en de gekunstelde poging van de minister om het Associatierecht EEG-Turkije en de jurisprudentie op dit gebied, met name het arrest Akdas, hierbij te negeren, is op zijn minst discutabel te noemen.
