Werkwijzer VROM-Inspectie Procesbeschrijving (VIP) Titel: VIP Halon 2005 Wettelijke regelingen: Verordening(EG), nr. 2037/2000 betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen (PB L 244). Besluit ozonlaagafbrekende stoffen Wms 2003 (BOAS) ( Staatscourant 2003, 360). Inzamelingsregeling CFK’s en halonen (Staatscourant 2002, 167). Auteurs J.G.N. Boelhouwer (VI-Oost) A.R. Bos (VI-Oost) Opdrachtgever dr. J. Blenkers (Inspecteur VI-Oost)
Akkoord OM, Functioneel parket R. van Loon
Datum 29 september 2005
Pagina 1/19
Versie definitief
Looptijd : vanaf 2003. De VIP maakte eerder deel uit van het projectplan.
Akkoord directie KVI M. Hildebrand
Datum vaststelling MT-VI 04-10-2005
Inhoudsopgave 1. 1.1 1.2 1.3 1.4
Wettelijk kader Regelgeving algemeen Milieubelang Achtergronden regelgeving Raakvlakken andere regelgeving
2. 2.1 2.2
Doelgroepen Omschrijving doelgroepen Kennis bij de doelgroepen over de regelgeving
3. 3.1 3.2 3.3
Werkwijze Handhaving Korte schets handhavingsbevoegdheden Bij de handhaving betrokken instanties Verwacht aantal controles en pv’s
4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
Aanpak van overtredingen Algemeen Kernbepalingen Boas Handhavingsuitvoeringsmethode Wijze van controle Schematische aanpak overtredingen en aanpak
Bijlagen: 1: Memo “Juridische aspecten betreffende halonen op schepen” van 13 december 2004.
-2-
1. Wettelijk kader 1.1 Regelgeving algemeen De Verordening (EG) nr.2037/2000/ betreffende de ozonlaag afbrekende stoffen (PB L 244), hierna Verordening genoemd, heeft als doel de ozonlaag te beschermen door de emissie van ozonlaag afbrekende stoffen tegen te gaan en deze zoveel mogelijk te beperken. De Verordening is op 1 oktober 2000 in werking getreden en kent direkte werking in de rechtsordes van de Lidstaten. In het Besluit ozonlaagafbrekende stoffen Wms 2003 ( Stcrt. 2003, 360), hierna te noemen BOAS, is de Verordening op onderdelen geïmplementeerd, waardoor het handelen in strijd met bepalingen uit deze Verordening strafbaar is gesteld en tegen overtredingen tevens bestuursrechtelijk kan worden opgetreden. Het blusmiddel halon is in de Verordening genoemd als één van de gereguleerde stoffen ten aanzien waarvan diverse verplichtingen gelden. Vanaf 1 januari 2003 geldt dat halon niet meer mag worden bijgevuld in bestaande blussers of blusapparaten, behoudens voor kritische toepassingen.Vanaf 1 januari 2004 geldt dat het gebruik van halonhandbrandblussers en halonblusgasinstallaties is verboden, behoudens voor kritische toepassingen (zie paragraaf 1.3). In deze VIP wordt aangegeven hoe de VROM-Inspectie deze verplichtingen handhaaft. De Verordening bevat meer verplichtingen ten aanzien van halon (in- en uitvoerverboden etc) die eveeneens in deze VIP aan de orde zullen komen. 1.2 Milieubelang Reeds vanaf omstreeks 1980 is er een groeiende bezorgdheid voor de aantasting van de ozonlaag en de opwarming van de aarde. Sindsdien zijn er verschillende internationale verdragen en nationale besluiten in het leven geroepen, die tot doel hebben de afbraak van de ozonlaag te stoppen en de toename van het broeikaseffect te doen verminderen. Aantasting van de ozonlaag en klimaatverandering zijn grote milieuproblemen van deze tijd. Ozonlaag Aangetoond is dat CFK’s en HCFK’s die vrijkomen in de atmosfeer bijdragen aan de aantasting van de ozonlaag, mede doordat ze beide chloor bevatten. De genoemde stoffen zijn zeer stabiele verbindingen, met een levensduur van vele tientallen jaren. Dit heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat CFK’s die in de jaren dertig in de atmosfeer zijn gebracht, nog steeds hun effect hebben op de aantasting van de ozonlaag en hun bijdrage aan het broeikaseffect. Door deze lange levensduur is het uitgesloten dat op korte termijn de afbraak van de ozonlaag wordt stopgezet. Ook al zouden de emissies van CFK’s wereldwijd en op dit moment abrupt worden beëindigd, dan zal de afbraak van de ozonlaag nog minstens 250 jaar voortduren. Door ozon aantastende stoffen wordt de stratosferische ozonlaag op een hoogte van 30 tot 35 kilometer aangetast, waardoor zogenaamde UV-B-straling van het zonlicht minder goed wordt geabsorbeerd en hierdoor beter de aarde kan bereiken. UV-B straling heeft nadelige effecten op de mens en het milieu. Schade voor de volksgezondheid Voortdurende blootstelling aan UV-B straling veroorzaakt onder meer huidkanker, verminderde immuniteit en staar (ooglenstroebeling) bij de mens. Over deze nadelige effecten op de volksgezondheid in Nederland ten gevolge van deze toenemende UV-B straling, is het volgende bekend. Er is een jaarlijkse toename van naar schatting 13.500 gevallen van huidcarcinoom, waarvan 80 tot 90% sterfgevallen. De geschatte toename per procent ozonreductie bedraagt 2 tot 5%. Een jaarlijkse toename van naar schatting 1.200 gevallen van melanoom (kanker van de huidpigmentcellen), waarvan circa in totaal 300 sterfgevallen. De geschatte toename per procent ozonreductie bedraagt 0,4 tot 1,4%. Voor melanoom is het verband met UV-B blootstelling onzekerder dan voor huidcarcinoom. Ook treedt een vermindering op van de afweer tegen infectieziekten, met onder andere als gevolg een verminderde effectiviteit van vaccinatieprogramma’s. Ten aanzien van cataract of staar (ooglenstroebeling) zijn er negatieve effecten; 1% afbraak van de ozonlaag geeft wereldwijd naar schatting 100.000 tot 150.000 extra gevallen hiervan. Wereldwijd zijn circa 17 miljoen mensen blind ten gevolge van cataract. Effecten op ecosystemen Verhoogde UV-B straling heeft daarnaast nadelige gevolgen voor aquatische en terrestrische ecosystemen. Een direct gevolg is de verminderde vitaliteit van fytoplankton. Fytoplankton legt een
-3-
belangrijk deel van het CO2 in oceanen vast en is daarom van belang voor het (tegengaan van het) broeikaseffect. Ook bij andere mariene organismen is verminderde beweeglijkheid waargenomen. Schattingen over de effecten van de ozonlaagafbraak op de aquatische ecosystemen zijn tot nu toe omgeven door onzekerheden. Een afbraak van de ozonconcentratie met 16% leidt tot 5% verlies aan primaire productie en een daling van de visstand met 6 tot 9%. Ook voor talrijke plantensoorten is bekend dat ze gevoelig zijn voor UV-B straling, maar tussen soorten en tussen variëteiten binnen één soort bestaan grote verschillen. Echter, de opbrengst van cultuurgewassen blijkt bij uitgebreide veldstudies in de helft van de gevallen lager uit te vallen na blootstelling aan verhoogde UV-B straling. De gemiddelde afbraak van de mondiale ozonlaag bedroeg van 1979 tot 1991 circa 3%. Bij de ozonlaag boven Nederland bedroeg de afbraak in dezelfde periode 5 tot 6%. Halonen Halonen zijn verbindingen die naast chloor en fluor ook nog broom bevatten. Ze hebben een groot ozonaantastend vermogen (ODP) en worden daarom ook wel “turbo CFK’s” genoemd. In de praktijk is een onderscheid te maken in twee soorten halonen, te weten: Halon 1211 met een ODP factor 3 en Halon 1301 met een ODP factor 10. Ter vergelijking: CFK-12 heeft een ODP factor 1, HCFK-22 heeft een ODP factor 0,055. Halon 1211 wordt voornamelijk toegepast in handbrandblussers en Halon 1301 voornamelijk in brandblusinstallaties. Berichtgeving in 2004 geeft aan dat ondanks het Europese verbod op halon er een lager dan verwacht aanbod is van halonen voor vernietiging1. 1.3 Achtergronden van de regelgeving In Internationaal verband zijn afspraken gemaakt over het stapsgewijs terugdringen van het gebruik van ozonaantastende stoffen waaronder CFK’s en halonen. In 1987 leidde de bezorgdheid omtrent de afbraak van de ozonlaag tot ondertekening van het Protocol van Montreal (hierna het Protocol) genoemd2. Zowel Nederland als de Europese Gemeenschap is lid bij het Protocol van Montreal. Partijen bij het Protocol verplichten zich ertoe om deze overeenkomst in hun wetgeving te implementeren. Het Protocol heeft een aantal wijzigingen ondergaan waarbij de inhoud van het Protocol is aangescherpt. Een aanscherping van het Protocol in 1995 en 1997 heeft geleid tot vervanging van de Verordening (EG) nr. 3093/94 van de Raad van de Europese Unie van 15 december 1994 betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken (PbEG L 333) door Verordening (EG) nr. 2037/2000, waar deze VIP betrekking op heeft. De Nederlandse regelgeving die betrekking heeft op ozonlaag aantastende stoffen heeft eveneens een aantal wijzigingen ondergaan. Hieronder volgt een kort overzicht: • Het Besluit inzake stoffen die de ozonlaag aantasten, ook wel CFK-besluit genoemd (Staatsblad 1992, 599). • Besluit inzake stoffen die de ozonlaag aantasten 1995 (vervangt voornoemd besluit) (Staatsblad 1995, 657). • Het CFK-besluit 1995 is op 4 december 1996 gewijzigd (Staatsblad 1996, 575). • Besluit ozonlaagafbrekende stoffen Wms 2003 (BOAS) dat strekt ter vervanging van het CFKbesluit; in werking getreden op 1 oktober 2003 (Staatsblad 2003, 360). Inzamelingsregeling CFK’s en halonen Omdat op grond van de Verordening de bestaande halonhandbrandblussers en halonblusgassystemen moeten worden ontmanteld en verwijderd onder terugwinning van de halonen heeft het Ministerie van VROM met het bedrijfsleven afspraken gemaakt over de inzameling, opslag en vernietiging van halonen. Deze afspraken zijn vastgelegd in de Inzamelingsregeling CFK’s en halonen (Staatscourant 2002, 167).
1
The ENDS Report, 349, February 2004, pp 8-9, ‘Slow progress with halon phase-out despite 2003 deadline’. 2 Protocol van Montreal betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken met bijlagen; Montreal, 16 september 1987, ( Trb.2002, nr.89)
-4-
Onduidelijkheid over halon-verplichtingen uit de Verordening: Zoals eerder is aangegeven is het op de markt brengen en het gebruik van halon verboden per 1 januari 2004, behalve voor kritische toepassingen zoals bepaald in bijlage VII van de Verordening. De in bijlage VII van de Verordening genoemde toepassingen worden als kritisch beschouwd, zolang er voor deze toepassingen nog geen technisch en economisch haalbare alternatieven voorhanden zijn. De Europese Commissie toetst echter de kritische toepassingen ieder jaar en stelt zo nodig wijzigingen vast en eventueel tijdschema’s voor geleidelijke eliminatie. Tekst bijlage VII van de Verordening (versie maart 2004): Gebruik halon 1301: • in luchtvaartuigen voor de beveiliging van bemanningscabines, motorgondels, vrachtruimten en droge ruimten (dry bags) en voor het inert maken van brandstoftanks, • in bemande ruimten en motorkamers van militaire landvoertuigen en zeeschepen, • voor het inert maken van bemande ruimten waarin brandbare vloeistoffen en/of gassen kunnen vrijkomen in de militaire, de olie, de gas- en de petro-chemische sector en op bestaande vrachtschepen, • voor het inert maken van bestaande, bemande communicatie- en commandoposten van de militaire sector of die om andere redenen essentieel zijn voor landsregeringen en voor de nationale veiligheid, • voor het inert maken van ruimten waarin gevaar voor verspreiding van radioactief materiaal bestaat, • in de Kanaaltunnel met de bijbehorende installaties en het rollend materieel. Gebruik halon 1211: • in bemande ruimten en motorkamers van militaire landvoertuigen en zeeschepen, • in handblusapparaten en vaste blusapparatuur voor motoren aan boord van luchtvaartuigen, • in luchtvaartuigen voor de beveiliging van bemanningscabines, motorgondels, vrachtruimten en droge ruimten (dry bags), • in blusapparaten die essentieel zijn voor de persoonlijke veiligheid bij het eerste bluswerk door brandweerlieden, • in blusapparaten van de militaire sector en van de politie voor gebruik op personen. In een aantal Europese landen is het gebruik van halon 2402 toegestaan voor de in Bijlage VII met name genoemde kritische toepassingen. Deze landen zijn: Cyprus, de Tsjechische Republiek, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slowakije en Slovenië. Door langdurige onduidelijkheid over de interpretatie van de geformuleerde kritische toepassing voor bestaande vrachtschepen is pas begin 2003 duidelijk geworden welke sectoren van de scheepvaart hieraan moesten voldoen. Brieven van de Europese Commissie (van 18 februari en 18 maart 2003) maakten duidelijk dat: • de kritische toepassing ten aanzien van bestaande vrachtschepen als volgt moet worden geïnterpreteerd : “halon 1301 mag alleen gebruikt worden ‘for the making inert of occupied spaces where flammable liquid and/or gas release could occur in existing cargo ships”. • vissersschepen, passagiersschepen en schepen kleiner dan 500 ton niet onder de lijst van kritische toepassingen vallen. Het voorgaande betekent dat er in feite voor zeer weinig schepen een uitzondering geldt. Voor de scheepvaartsectoren was de termijn van 1 januari 2004 te kort om aan de Verordening te kunnen voldoen. Lidstaten waaronder Nederland hebben getracht om voor deze sectoren een langere termijn te realiseren. Bij brief van 2 december 2003 maakt de Europese Commissie echter duidelijk dat de Europese Commissie vasthoudt aan de in de Verordening genoemde datum van 1 januari 2004. 1.4 Raakvlakken andere regelgeving Zoals uit het voorgaande blijkt geldt de Verordening ook voor schepen. Brandblusapparaten en installaties behoren tot de uitrusting van een schip. De scheepvaart kan grofweg worden onderverdeeld in de zeevaart en de binnenvaart, waarvoor andere regelgeving geldt. Zeevaart Voor de zeevaart gelden diverse internationale verdragen zoals bijvoorbeeld het SOLAS ( Safety of life at sea) en het MARPOL (verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen). Op grond van
-5-
SOLAS II-2/ Reg.10.4.1.3 is het gebruik van halon 1211, 1301 en 2402 en perfluorocarbons verboden in brandblussystemen. Op grond van SOLAS II-2/Reg.1.2.2.3 geldt dit verbod alleen voor nieuwe schepen gebouwd op of na 1 juli 2002. Dit verbod geldt tevens voor bestaande schepen, die voor 1 juli 1992 zijn gebouwd, indien oude installaties worden vervangen door nieuwe. Op grond van SOLAS II2/Reg.14.2.1.2 moeten brandblussystemen in goede werkende staat verkeren en vlot beschikbaar zijn voor direct gebruik. De Wet havenstaatcontrole stelt regels ten aanzien van het toezicht op schepen op de naleving van internationale verdragen met betrekking tot zeeschepen. Indien een schip over niet veilige blussystemen beschikt (bijvoorbeeld te weinig halon) en het schip niet in staat is om de volgende bestemming veilig te bereiken, kan een schip afhankelijk van de omstandigheden worden aangehouden op grond van de Wet havenstaatcontrole. Deze wet biedt geen grondslag voor het aanhouden van een schip dat beschikt over een halonblussysteem dat echter goed functioneert. Binnenvaart Bij de binnenvaartsector geldt een ander verdrag, namelijk de akte van Mannheim uit 1868, waarbij de Centrale Commissie voor de Rijnvaart (CCR) een belangrijke rol heeft. De op deze akte gebaseerde CCR-wetgeving (zoals het Reglement onderzoek schepen op de Rijn (ROSR) geldt voor de aktewateren: de Boven-Rijn, de Neder-Rijn, de Waal, de Lek en het Pannerdensch Kanaal. Het ROSR staat via een overgangsbepaling het gebruik van halon 1301 als blusmiddel toe in blusinstallaties die vast zijn ingebouwd voor 1 april 1992. Binnenvaartschepen dienen te beschikken over een Certificaat van Onderzoek dat 1 keer in de 5 jaar moet worden herzien. De schepen die onder voornoemde overgangsregeling vallen moeten nu bij verlenging van het Certificaat de halonblusinstallatie ontmantelen. Dit dient uiterlijk voor 1 januari 2010 gebeurd te zijn. Bovendien moeten deze schepen wel voldoen aan artikel 7.03, lid 5 van protocol 1985-II-26 van de ROSR 3. Gezien het voorgaande wijkt de CCR-wetgeving af van de Verordening. De binnenvaartsector heeft daarom vragen gesteld omtrent de afstemming tussen de EU-regelgeving en de CCR-wetgeving, welke regels gaan nu voor. In een memo getiteld “Juridische aspecten betreffende halonen op schepen” van 13 december 2004 zijn deze vragen beantwoord, zie bijlage 1. De juridische status van beide wetgevingsregimes blijkt gelijk te zijn. Beide regimes moeten zoveel mogelijk rekening houden met elkaars regels. 2. Doelgroepen 2.1 Omschrijving doelgroepen De in deze VIP beschreven halonverplichtingen richten zich op de volgende doelgroepen: 1. eigenaren van halonblussystemen (gebruik halon is verboden, buiten gebruik stellen van halonblussystemen); Hierbij wordt opgemerkt dat particulieren ook over een halonblussysteem kunnen beschikken op bijvoorbeeld een plezierjacht, maar buiten deze doelgroep vallen; 2. leveranciers van halon (verbod halon op de markt te brengen, tenzij voor kritische toepassingen); 3. installatie- en onderhoudsbedrijven, beveiligingsbedrijven (verbod op bijvullen, verbod halon op de markt te brengen); 4. inzamelaars van halon (verbod om halon op de markt te brengen en de verplichting om ingezameld halon te vernietigen onder goedgekeurde technieken). Ad 1 Voorbeelden van toepassingsgebieden van halonblussystemen / halonblusinstallaties a. computerruimten ter beveiliging van computers. Hierbij gaat het niet alleen om ruimten waar computers staan maar ook om ruimten waar gegevens worden bewaard op tape, cartridge etc; b. ruimten met telecommunicatieapparatuur zoals telefooncentrales; c. ruimten voor de productie en distributie van elektriciteit zoals schakelkasten en hoogspanningsruimten; d. procesindustrie; waarbij moet worden gedacht aan regelkamers, machinekamers maar ook ruimten waar gevaarlijke stoffen worden opgeslagen; e. machinekamers op schepen;
3
Besluit van 2 september 2004, houdende wijziging van het Besluit Reglement onderzoek schepen op de Rijn 1995 in verband met de aanpassing van de overgangsbepalingen (Staatsblad 2004, 469).
-6-
f.
machinekamers op booreilanden die zijn gelegen binnen 12 zeemijl, gerekend vanaf de Nederlandse kust4.
Gezien voornoemde toepassingsgebieden is doelgroep 1 zeer divers aangezien bijna alle bedrijven, overheidsinstanties (waaronder defensie), kantoren, ziekenhuizen etc zowel over computerruimten als telefooncentrales beschikken. Met betrekking tot schepen wordt opgemerkt dat voor Nederlandse schepen geldt dat de Nederlandse strafwet van toepassing is op een ieder die zich buiten Nederland aan boord van een Nederlands vaartuig of luchtvaartuig aan enig strafbaar feit schuldig maakt (vlaggebeginsel, art. 3 WvSr). Voor buitenlandse schepen geldt het territorialiteitsbeginsel, hetgeen inhoudt dat de Nederlandse strafwet toepasselijk is op feiten begaan aan boord van vreemde schepen die zich bevinden in de Nederlandse havens of binnen de Nederlandse territoriale wateren5. Het territorialiteitsbeginsel geldt ook voor Nederlandse schepen die zich binnen Nederlandse havens of territoriale wateren bevinden. Ad 2 Leveranciers Leveranciers dienen bij een verzoek om halon te mogen leveren goed na te gaan of de klant de halon gebruikt voor een kritische toepassing. Is dit niet het geval dan mag de leverancier geen halon leveren. Sinds de laatste wijziging van de Verordening door middel van Verordening 1804/2003 is het voor leveranciers nu mogelijk halon te exporteren, mits de exporteur aan een aantal voorwaarden voldoet. De eerste stap is het aanvragen van een Export Authorisation Number bij de Europese Commissie (EAN-Halon). Dit dient te gebeuren per e-mail via
[email protected]. De Europese Commissie zal instructies geven hoe er verder gehandeld dient te worden. Informatie die het bedrijf in ieder geval moet doorgeven is: • de naam en het adres van de exporteur; • een commerciële beschrijving van de export; • de totale hoeveelheid halon; • de land(en) van uiteindelijke eindbestemming van de producten en apparatuur ; • een verklaring dat de halon geëxporteerd wordt voor een specifieke kritische toepassing. Dit moet per export lading vervolgens worden aangegeven. Bovendien is het sinds de wijziging van de Verordening alleen nog maar toegestaan om teruggewonnen, gerecycleerde of geregenereerde halon voor kritische toepassingen te exporteren en die opgeslagen is in opslagfaciliteiten die beheerd of goedgekeurd zijn door de bevoegde instantie. Nadat de Commissie heeft gecontroleerd op compliance met de verordening wordt het verzoek officieel doorgeleid naar de bevoegde instantie voor uiteindelijke toestemming. Relevante artikelen in de Verordening zijn 11(1), 11(d), 11(4) en 12(4). Achtergrondinformatie kan het bedrijf ook halen via de website: http://europa.eu.int/comm/environment/ods/home/home.cfm Ad 3 Installatie - en onderhoudsbedrijven Een installateur kan worden ingeschakeld voor het onderhouden of ombouwen van een bestaande voorziening of voor de eventuele levering van een nieuwe brandblusvoorziening. Deze bedrijven mogen geen halon meer bijvullen in bestaande blussystemen. Daarnaast mogen zij alleen nog halonvrije blusvoorzieningen leveren. Bovendien is door VROM met de VEBON afgesproken dat er bij de vervanging van halon geen gebruik wordt gemaakt van blusmiddelen die HCFK’s bevatten. Een installateur moet overigens ook worden ingeschakeld voor het inzamelklaar maken van de af te voeren halonen uit blusvoorzieningen. Voor het inzamelklaar maken van halon uit kleine brandblussers moet de leverancier of installateur beschikken over een geldig certificaat dat is afgegeven door het Nationaal Centrum voor Preventie (NCP) in het kader van de Regeling voor de Erkenning van Onderhoudsbedrijven kleine blusmiddelen of aantoonbaar voldoen aan eisen die tenminste gelijkwaardig zijn. Adressen van erkende installateurs zijn te verkrijgen via de VeBON (Vereniging van Beveiligings Ondernemingen in Nederland (www.vebon.org) of het NCP (www.ncp.nl).
4
Op grond van het in artikel 2 Wetboek van Strafrecht (hierna WvSr) neergelegde territorialiteitsbeginsel. 5 Arrest Hoge Raad, d.d. 20 april 1948, NJ 1948, 344.
-7-
Ad 4 Inzamelaars van halon Een ontdoener van halon dient deze aan een bevoegde inzamelaar van afvalstoffen af te geven. Deze inzamelaars hebben contracten afgesloten met bedrijven die de halonen kunnen verwerken (vernietigen). In Nederland kan halon momenteel niet worden vernietigd zodat wordt uitgeweken naar verwerkingsbedrijven in andere Lidstaten, zoals bijvoorbeeld het Verenigd Koninkrijk. Halon dient te worden afgevoerd volgens de voorschriften van de Inzamelingsregeling CFK en Halonen. De subsidieparagraaf van deze regeling CFK is inmiddels vervallen, waardoor halon niet meer tegen gereduceerd tarief kan worden aangeboden. Bekende inzamelaars van halonen zijn: Hugen Brandbeveiliging, Sita Ecoservice, Delta Milieu (voorheen Verstreaten Verbrugge groep), Wagner Nederland. 2.2 Kennis bij de doelgroep over de regeling Er is de afgelopen jaren zeker voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Inzamelingsregeling CFK en Halonen uitgebreid gecommuniceerd over de inwerkingtreding van de verboden van de Verordening en de inzamelingsregeling CFK en Halonen. Er is onder andere een infoblad uitgegeven over laatstgenoemde regeling (te downloaden via www.vrom.nl) . Daarnaast heeft de VROM-Inspectie in 2003 bedrijven schriftelijk op de hoogte gesteld van de regelgeving door middel van een brief, waarbij het infoblad als bijlage was toegevoegd. Tevens is veelvuldig gesproken met de diverse brancheorganisaties die hun achterban hebben geïnformeerd. Op 30 maart 2004 is in samenwerking met diverse partijen een themadag gehouden over “De toekomst van blusmiddelen in de scheepvaart” waar uitgebreid is stilgestaan bij het handhavingsbeleid van de VROM-Inspectie en de beschikbare alternatieven en de branches zijn geïnformeerd over de vigerende wet- en regelgeving. Ook buitenlandse schepen behoren te worden geacht op de hoogte te zijn van de regelgeving. Het IMO (International Maritime Organisation) heeft haar leden geïnformeerd over het feit dat in de Europese Gemeenschap Verordening 2037/2000 in werking is getreden. Het IMO geeft aan dat, hoewel de Verordening alleen geldt voor schepen die onder een EU-vlag varen en voor 1 juli 1994 gebouwd zijn, de Verordening toch gevolg heeft voor schepen die niet onder een EU-vlag varen, aangezien er in de Europese havens geen halon meer te verkrijgen is.
3. Werkwijze handhaving 3.1 Korte schets handhavingsbevoegdheden Onder handhaving wordt in beginsel verstaan het door controle en het toepassen van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijke middelen, bereiken dat de algemeen en individueel geldende rechtsregels en voorschriften worden nageleefd. Bestuursrechtelijk optreden is primair gericht op de bescherming van het milieu, op het beëindigen van onrechtmatige situaties, op het zoveel mogelijk herstellen van de gevolgen ervan, alsmede op voorkoming van herhaling van de overtreding. Strafrechtelijk optreden is primair gericht op het aanpakken van de verdachte, zowel uit het oogpunt van vergelding, als vanuit het oogpunt van preventie. Maar er bestaan ook strafrechtelijke sancties gericht op het voorkomen of het herstel van nadelige milieu-situaties. Bestuursrechtelijke bevoegdheden De minister van VROM is als bevoegd bestuursorgaan belast met de handhaving van het Besluit ozonlaagafbrekende stoffen Wms 2003 (BOAS). Op grond van artikel 64 lid 1 Wms zijn de artikelen 18.3 t/m 18.16 van de Wet milieubeheer (Wm) van overeenkomstige toepassing. Op grond van artikel 18.7 Wm heeft de minister van VROM de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen indien het BOAS niet wordt nageleefd. Op grond van artikel 5:32 Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de minister ook de bevoegdheid om, in plaats daarvan, een last onder dwangsom op te leggen. Naast de Minister van VROM zijn tevens burgemeester en wethouders (B&W) van gemeenten en gedeputeerde staten (GS) van provincies belast met de handhaving van het BOAS ten aanzien van inrichtingen waarvoor zij het bevoegd gezag zijn (artikel 64 lid 2 Wet milieugevaarlijke stoffen). Deze bestuursorganen hebben eveneens de bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen dan wel een dwangsom op te leggen (op basis van de Gemeentewet/Provinciewet en de Awb).
-8-
Toezichthoudende bevoegdheden In het Besluit aanwijzing ambtenaren VROM-regelgeving zijn ambtenaren van de VROM-Inspectie aangewezen als toezichthoudende ambtenaren voor de Wms 6. De toezichthoudende bevoegdheden van de VROM-Inspectie zijn gebaseerd op de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Wanneer door toezichthoudende ambtenaren overtredingen zijn geconstateerd, kan het bevoegd gezag bovengenoemde bestuursrechtelijke sancties toepassen. Opsporingsbevoegdheden Ambtenaren van de VROM-Inspectie zijn naast toezichthouder veelal ook buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA). BOA’s vallen onder het gezag van het OM en kunnen op basis van het Wetboek van Strafrecht (WvSr), het Wetboek van Strafvordering (Sv) en de Wet op de economische delicten (Wed) bevoegdheden toepassen met als doel de opsporing van strafbare feiten. Daarbij zijn de bevoegdheden uit de Wed het belangrijkst. Opsporingsambtenaren zijn bevoegd tot het toepassen van strafrechtelijke instrumenten zoals het opmaken van een proces-verbaal. Het Openbaar Ministerie heeft vervolgens de bevoegheid om al dan niet te vervolgen. 3.2 Bij de handhaving betrokken instanties Naast de VROM-Inspectie zijn diverse andere instanties bij de handhaving van de Verordening betrokken. Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie scheepvaart De Inspectie van V&W heeft een belangrijke signalerende functie voor overtredingen van de Verordening. Op grond van de Wet havenstaatcontrole inspecteert de Inspectie onder andere op de veiligheidsaspecten van een schip, waar blussystemen onderdeel van uitmaken. Bij deze controle kunnen overtredingen van de Verordening eenvoudig worden gesignaleerd. Met de Inspectie V&W zijn afspraken gemaakt dat gesignaleerde overtredingen aan de VROM-Inspectie worden doorgegeven. De Inspectie V&W is bevoegd om toezicht uit te oefenen op onderdelen van de Wms. In het Besluit aanwijzing ambtenaren VROM-regelgeving wordt echter nog verwezen naar het Besluit inzake stoffen die de ozonlaag aantasten 1995 en niet naar het BOAS 2003. 7 Aangezien duidelijk is bedoeld dat de Inspectie van V&W toezicht kan houden op deze Verordening, mag er van worden uitgegaan dat de rechter dit als een kennelijke omissie zal beschouwen en uit zal gaan van een toezichtsbevoegdheid van de Inspectie V&W. Rijkswaterstaat Met de handhaving van de Herziene Rijnvaartakte en de daarop gegronde reglementen zijn van de zijde van Rijkswaterstaat belast ambtenaren van de directies Gelderland, Limburg, Utrecht en Zuid-Holland, voor zover tewerkgesteld aan of langs de Boven-Rijn, de Waal, het Pannerdensch Kanaal, de Neder-Rijn en de Lek8. Aangezien op grond van deze regelgeving tevens wordt gekeken naar de veiligheidsaspecten van een schip, kunnen overtredingen van de Verordening eenvoudig worden gesignaleerd. Staatstoezicht op de Mijnen Het Staatstoezicht op de Mijnen is ten aanzien van mijnbouwactiviteiten (zoals booreilanden) mede belast met het toezicht op de naleving van de Wms 6. Gemeenten en provincies Naast de Minister van VROM zijn tevens de gemeenten en provincies belast met de handhaving van het BOAS ten aanzien van inrichtingen waarvoor zij het bevoegd gezag zijn (artikel 64 Wms), waardoor ook de gemeentelijke en provinciale toezichthoudende ambtenaren de handhaving van de Verordening kunnen meenemen in hun reguliere toezicht (de inrichting gerelateerde overtredingen). Douane Ambtenaren van de rijksbelastingdienst, bevoegd inzake de douane, zijn tevens belast met het toezicht op de naleving van de Wms 7. 6
Besluit aanwijzing ambtenaren VROM-regelgeving, St.crt. 2004, nr.250. Besluit aanwijzing ambtenaren VROM-regelgeving, St.crt. 2004, nr.250. 8 Besluit aanwijzing handhavingsambtenaren Herziene Rijnvaartakte, St.crt.17-05-2002, nr.92/ pag.13. 7
-9-
Politie/Openbaar Ministerie Naast bovengenoemde handhavingsinstaties zijn ook de opsporingsinstanties als de politie (Havenpolitie, politie te water, KLPD) en in het verlengde daarvan het Openbaar Ministerie bij de handhaving van de naleving van de Verordening en het BOAS betrokken. 3.3 Verwacht aantal controles en pv’s In 2003 zijn 100 bedrijven preventief gecontroleerd. In 2004 zijn deze bedrijven wederom bezocht. Gezien de ervaringen van de VROM-Inspectie zal het aantal pv’s per jaar naar schatting variëren tussen de 10 en 20 per jaar. Naast geplande controles zal de VROM-Inspectie ook meldingen van andere betrokken handhavinginstanties oppakken. Vooralsnog is niet in te schatten hoeveel meldingen dat per jaar zullen zijn. 4. Aanpak van overtredingen 4.1 Algemeen Indien bij een controle geconstateerd wordt dat een of meer kernbepalingen wordt of worden overtreden, wordt in het algemeen strafrechtelijk handhavend opgetreden. Naast het opmaken van een proces-verbaal van de geconstateerde overtreding, is bestuursrechtelijk optreden vereist, indien het vermoeden bestaat dat de overtreder de overtreding niet (tijdig) ongedaan maakt of indien gewenst wordt dat de overtreding vóór een bepaalde termijn ongedaan gemaakt wordt óf wanneer er vrees is voor herhaling van de geconstateerde overtreding. In deze VIP wordt in paragraaf 4.5 aangegeven hoe zal worden gehandhaafd ten aanzien van de overtreding van kernbepalingen m.b.t. halon, die hieronder uiteen worden gezet. 4.2 Kernbepalingen m.b.t. halon van de Europese Verordening (EG) 2037/2000 Deze handhavingsuitvoeringsmethode heeft betrekking op de hierna genoemde kernbepalingen van Verordening (EG) 2037/2000: • Het op de markt brengen van halon is verboden behalve voor kritische toepassingen zoals bepaald in bijlage VII (artikel 4 lid 1 onder c in samenhang met artikel 4 lid 4 onder iv Verordening). • Het gebruik van halon is verboden behalve voor kritische toepassingen zoals bepaald in bijlage VII (artikel 4 lid 1 onder c in samenhang met artikel 4 lid 4 onder iv Verordening). • Behoudens voor de in bijlage VII genoemde toepassingen worden halonen bevattende brandbeveiligingssystemen en blusapparaten voor 1 januari 2004 buiten gebruik gesteld onder terugwinning van halonen in overeenstemming met artikel 16 (artikel 4 lid 1 onder c in samenhang met artikel 4 lid 4 onder v Verordening) • Gereguleerde stoffen in o.a. systemen voor brandbeveiliging en brandblusapparaten, worden bij het onderhoud van de apparatuur of voor de ontmanteling of verwijdering daarvan teruggewonnen voor vernietiging met door de partijen (Nederland) goedgekeurde technieken of met een andere uit milieuoogpunt aanvaardbare vernietigingstechniek (artikel 16 lid 1 Verordening). Voor een overzicht van de kritische toepassingen wordt verwezen naar paragraaf 1.3. Overige relevante bepalingen uit de Verordening zijn de bepalingen over de in- en uitvoer van halonen en halonen bevattende producten of apparatuur: • Het invoeren in de EG van halon uit niet-lidstaten is onderworpen aan de voorlegging van een invoervergunning, die wordt afgegeven door de Europese Commissie (artikel 6 lid 1 Verordening). Deze vergunningen worden door de Commissie afgegeven, nadat is nagegaan of aan de artikelen 6,7,8 en 13 van de Verordening is voldaan. • Het is verboden om halonen in de EG in het vrije verkeer te brengen, die zijn ingevoerd uit een staat die niet partij is bij het protocol. • Het is verboden om halonen bevattende producten en apparatuur in het vrije verkeer te brengen die zijn ingevoerd uit staten die niet partij zijn bij het protocol. • Het is verboden halonen of producten en apparatuur, andere dan persoonlijke goederen,welke halonen bevatten of nodig zullen hebben om in werking te blijven, uit de EG uit te voeren tenzij sprake is van in artikel 11 genoemde situaties (artikel 11, lid 1 Verordening). • De uitvoer van gereguleerde stoffen uit de EG is aan een uitvoervergunning gebonden, die wordt afgegeven door de Europese Commissie (artikel 12 Verordening).
-10-
4.3 BOAS Voornoemde bepalingen uit de Verordening hebben rechtstreekse werking. In het Besluit ozonlaagafbrekende stoffen Wms 2003 (BOAS) is voornoemde Verordening geïmplementeerd, waardoor het handelen in strijd met bepalingen uit deze Verordening strafbaar is gesteld en tegen overtredingen tevens bestuursrechtelijk kan worden opgetreden. Op grond van artikel 3 onder a BOAS is het verboden om te handelen in strijd met bepalingen van de Verordening. Op grond van artikel 3 onder c) BOAS is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift dat is verbonden aan een vergunning, verleend krachtens artikel 6, lid 1, of artikel 12 lid 1 van de Verordening. De tekst van artikel 16 lid 1 Verordening is in het BOAS grotendeels overgenomen in artikel 4. Dit artikel luidt: Een eigenaar van de apparatuur, bedoeld in artikel 16, lid 1 en 2 van de Verordening, waarin zich gereguleerde stoffen bevinden, draagt er zorg voor dat bij het onderhoud van de apparatuur of voor de ontmanteling of verwijdering daarvan, emissie van gereguleerde stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt en dat de gereguleerde stoffen worden teruggewonnen voor recycling, regeneratie of vernietiging met door onze Minister goedgekeurde technieken. Het BOAS is een algemene maatregel van bestuur dat is gebaseerd op artikel 24 van de Wet milieugevaarlijke stoffen. Artikel 24 Wms is opgenomen in artikel 1a, onder 1º van de Wet op de economische delicten (WED), waardoor overtreding van de voorschriften van de Verordening een economisch delict is in de zin van artikel 1a, onder 1º, WED. 4.4 Handhavingsuitvoeringsmethode Overtreding 1: het gebod om een halonblusinstallatie buiten gebruik te stellen. Ten aanzien van deze overtreding wordt onderscheid gemaakt in halonblussystemen die zich bevinden in onroerende zaken (gebouwen) en halonblussystemen die zich bevinden in roerende zaken (zeeschepen, binnenvaartschepen). Strafrechtelijke handhaving Ten aanzien van bedrijven die nog beschikken over een halonblussysteem dat zich bevindt in een onroerende zaak (gebouw) is de werkwijze als volgt: 1. Indien een bedrijf kan aantonen (door middel van een contract) dat het bedrijf voor 1 januari 2004 maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de halonblusinstallatie buiten gebruik wordt gesteld maar dat dit nog niet is gebeurd wegens capaciteitsgebrek bij de installateur of omdat onderdelen niet tijdig konden worden geleverd of anderszins, zal geen proces-verbaal worden opgemaakt. 2. Indien een bedrijf na 1 januari 2004 nog beschikt over een halonblusinstallatie en niet kan aantonen voornoemde maatregelen te hebben genomen zal proces-verbaal worden opgemaakt. 3. In alle overige gevallen zal proces-verbaal worden opgemaakt. Ten aanzien van bedrijven die nog beschikken over een halonblussysteem dat zich bevindt in een roerende zaak (zeeschepen, binnenvaartschepen) is de werkwijze als volgt: 1. Indien een eigenaar van een zeeschip (waaronder vissersschepen, baggerschepen etc) kan aantonen (door middel van een contract) dat het bedrijf voor 1 juli 2004 maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de halonblusinstallatie buiten gebruik wordt gesteld en wel uiterlijk 1 juli 2005, zal geen proces-verbaal worden opgemaakt. Reden: lange onduidelijkheid over Bijlage VII met betrekking tot “kritische toepassingen” en de late reactie van de Europese Commissie (december 2003) en het rechtszekerheidsbeginsel zorgen ervoor dat een langere termijn moet worden gesteld. 2. Een eigenaar van een binnenvaartschip, die beschikt over een geldig certificaat van onderzoek (CvO) volgens het Reglement Onderzoek Schepen op de Rijn, dient bij de eerstvolgende dokbeurt (dat 1 keer in de 5 jaar moet gebeuren) te voldoen aan de Verordening, hetgeen betekent dat uiterlijk op 1 januari 2010 alle binnenvaartschepen aan de Verordening moeten voldoen. Reden: indien twee geldige rechtsregels (ROSR en EUVerordening) hetzelfde regelen maar er een tegenstrijdigheid zit in die betreffende regels geldt
-11-
op grond van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat voor wat betreft de handhaving de minst vergaande rechtsregel moet worden aangehouden. 3. Een eigenaar van een booreiland, die kan aantonen dat het bedrijf voor 1 januari 2004 maatregelen heeft genomen om ervoor te zorgen dat de halonblusinstallatie buiten gebruik wordt gesteld maar dat dit nog niet is gebeurd wegens capaciteitsgebrek bij de installateur of omdat onderdelen niet tijdig konden worden geleverd of anderszins , zal geen proces-verbaal worden opgemaakt. 4. In alle overige gevallen zal bij geconstateerde overtredingen proces-verbaal worden opgemaakt. Ten aanzien van schepen wordt uitgegaan van het standpunt dat de Verordening van toepassing is op alle EU-schepen. Dit betekent dat indien bij controle wordt vastgesteld dat een niet Nederlands schip, dat wel onder een vlag van een andere EU-lidstaat vaart, in overtreding is van deze Verordening, het risico loopt dat een proces-verbaal wordt opgemaakt. Strafrechtelijke verjaringstermijnen en proces-verbaal Op grond van het Wetboek van Strafrecht is de verjaringstermijn voor overtredingen 2 jaar. Volgens artikel 2 Wed zijn economische delicten onder 1a onder 1 Wed misdrijven voor zover zij opzettelijk zijn begaan. Gezien het feit dat de doelgroepen uitvoering zijn geinformeerd over de geldende wet- en regelgeving kan bij een overtreding al snel worden uitgegaan van het feit dat er sprake is van – al dan niet voorwaardelijk – opzet. Op grond van artikel 70 WvSr hoort hierbij een verjaringstermijn van 12 jaar. Er kunnen zich altijd situaties voordien waarbij de opzet lastig is aan te tonen. In dat geval is het van belang dat zowel wordt geverbaliseerd wegens overtreding van het gebruiksverbod van halon als overtreding van het gebod om voor 1 januari 2004 halonblussystemen buiten gebruik te stellen. Hiermee wordt voorkomen dat eventueel risico wordt gelopen bij de vervolging van deze strafbare feiten. Bestuursrechtelijke handhaving Naast bovengenoemd strafrechtelijk optreden zal tevens bestuursrechtelijk worden opgetreden. De bestuursrechtelijke handhaving zal bestaan uit een brief waarin staat aangekondigd dat zal worden opgetreden met een last onder dwangsom indien de overtreding niet binnen een bepaalde termijn is beëindigd (zogenaamde voornemen-brief). Indien sprake is van 1 van de genoemde gevallen waarvoor een afwijkende termijn geldt zal bij deze termijn worden aangesloten. Voor de te stellen termijn waarbinnen de overtredingen moeten zijn opgeheven dient rekening te worden gehouden met de tijd die nodig is om een overtreding te kunnen beëindigen. Overtreding: halonblussysteem nog in gebruik Indien een eigenaar van een halonblussysteem deze niet heeft ontmanteld, dient de halonblusinstallatie alsnog buiten gebruik te worden gesteld onder terugwinning van halonen om de overtreding van artikel 4 Verordening op te heffen. Op grond van andere wetgeving zijn functionerende brandbestrijdingsvoorzieningen vaak wel verplicht gesteld, waardoor het in de praktijk erop neer zal komen dat het halonblussysteem moet worden omgebouwd dan wel vervangen door halonvrije brandbestrijdingssystemen/blusmiddelen. Ruwweg kan voor de vast aangebrachte brandblussystemen als alternatief voor het brandblussysteem met halon als blusstof een indeling worden gemaakt in twee groepen. Ten eerste de blusgassystemen en ten tweede de brandblussystemen gebaseerd op water. 1. Blusgassystemen: CO² blusgas, inerte blusgas, chemisch blusgas (FM 200, Novec 1230), aërosol blusgas9 . 2. Brandblussystemen gebaseerd op water : sproeisysteem voor water onder druk, watermist systeem, blussysteem voor schuim met hoog verschuimingsgetal/hoog expansie blusschuim. Aan elk alternatief brandblussysteem zijn voor- en nadelen verbonden. Een eigenaar zal een gedegen afweging moeten maken welk alternatief het meest geschikt is. 9
De Inspectie van Verkeer en Waterstaat, divisie Scheepvaart, heeft besloten het product aërosol toe te laten op koopvaardijschepen van < 500 ton en op visserijschepen.De toepassing geldt alleen voor ruimtes met een maximum van 100 m3. De goedkeuring geldt niet voor binnenvaartschepen. Nadere informatieverkrijgbaar bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
-12-
De VROM-Inspectie hanteert nu een termijn van 6 weken waarbinnen de overtreding moet zijn opgeheven. Maar deze termijn moet worden bijgesteld indien feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven (complexe vervangende installatie en installering, beschikbare capaciteit bij beveiligingsbedrijven, etc). Ten aanzien van schepen wordt uitgegaan van het standpunt dat de Verordening van toepassing is op alle EU-schepen. Een dwangsom opleggen ten aanzien van een eigenaar van niet Nederlands schip, dat wel onder een vlag van een andere EU-lidstaat vaart, en in overtreding is van deze Verordening, is praktisch niet uitvoerbaar. In dat geval zullen de bevoegde autoriteiten van de betreffende EUlidstaat op de hoogte worden gesteld. Overige overtredingen Ten aanzien van de overige overtredingen (verbod op bijvullen, verbod om halon op de markt te brengen, verbod om in te voeren, verbod om uit te voeren, etc) zal strafrechtelijk worden opgetreden middels een proces-verbaal. Tevens zal bestuursrechtelijk worden opgetreden (voornemenbrief + dwangsom). 4.5 Wijze van controle Algemeen Bij de controle van regelgeving met betrekking tot halonen dienen een aantal bepalingen gecontroleerd te worden. De controle richt zich in hoofdzaak op de volgende stappen: 1. is voldaan aan de plicht om voor 1 januari 2004 halonen bevattende brandbeveiligingssystemen en blusapparaten buiten gebruik te stellen onder terugwinning van de halonen; 2. zijn gebruikte halonen teruggewonnen met door partijen goedgekeurde technieken; 3. zijn teruggewonnen halonen afgevoerd naar gecertificeerd bedrijf dat beschikt over een toereikende vergunning op basis van de Wet Milieubeheer; 4. op welke wijze zijn halonen ingevoerd; 5. op welke wijze zijn halonen uitgevoerd.
4.6 Schematische overzicht overtredingen en aanpak Hieronder wordt in het kort de aanpak weergegeven van de belangrijkste overtredingen:
Uitfasering halonen Omschrijving van de overtreding 1
Het op de markt brengen van halonen
2
Het gebruik van halonen
3
4
5
Het niet tijdig buiten gebruik stellen systeem of blusser met halon Halonen niet teruggewonnen met goedgekeurde technieken Halonen niet aantoonbaar afgevoerd via erkend inzamelaar
Artikel
Kernbepaling
Waarsch.
Ja
Nee
Ja
Nee
Ja
Nee
4 lid 1 BOAS 16 lid 1 Verord.
Ja
Nee
Proces-verbaal
4 lid 5 BOAS 16 lid 5 Verord.
Ja
Nee
Proces-verbaal
3 onder a BOAS 4 lid 1 onder c Verord. 4 lid 4 onder iv Verord. 3 onder a BOAS 4 lid 1 onder c Verord. 4 lid 4 onder iv Verord. 3 onder a BOAS 4 lid 1 onder c Verord. 4 lid 4 onder iv Verord.
-13-
Aanpak Voornemen Dwangsom Proces-verbaal Voornemen Dwangsom Proces-verbaal Voornemen Dwangsom Proces-verbaal
Bijlagen Bijlage 1 : Memo “Juridische aspecten betreffende halonen op schepen” van 13
december 2004. 1. Inleiding Binnenvaartschepen die varen op de ‘Rijnwateren’ moeten voldoen aan het ROSR (Reglement Onderzoek Schepen op de Rijn), opgesteld door de CCR (Centrale Commissie voor de Rijnvaart). Of deze schepen voldoen aan het ROSR wordt onder andere beoordeeld op het moment dat ze een certificaat van onderzoek (CvO) aanvragen of een aanvragen doen voor verlenging van dat certificaat. Dit gebeurt altijd bij in gebruik name van een schip en daarna elke 5 tot 15 jaar (afhankelijk van het type van het schip). In principe gelden voor bestaande schepen bij herziening van het ROSR dezelfde regels als voor nieuwbouw, tenzij er voor de betreffende regel een overgangsregeling bestaat. Alle overgangsregelingen van het ROSR zijn weergegeven in Hoofdstuk 24 van het ROSR. Voor halon geldt een overgangsregeling (artikel 24.02, in de tabel de regel met betrekking tot artikel 10.03a en 10.03b (zie Staatsblad 2004, 469 en Bekendmaking aan de Rijnscheepvaart nr. 2/2002 (Stcrt. 2002, 92)). Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen vastingebouwde brandblusinstallaties in verblijven, stuurhuizen en passagiersruimten enerzijds en in machinekamers, ketelruimten en pompkamers anderzijds. Voor de eerste groep geldt de overgangsbepaling dat moet worden voldaan aan het nieuwe artikel 10.03a (op grond waarvan schepen een sprinklerinstallatie moeten hebben, dus geen halon) bij nieuwbouw, vervanging of ombouw en uiterlijk bij verlenging van het CvO na 1 januari 2035. Voor de tweede groep is in artikel 10.03b onder andere bepaald welke blusmiddelen mogen worden gebruikt, waar halon in principe niet onder valt. Voor deze tweede groep gelden diverse overgangsbepalingen die afhankeliujk zijn van het soort brandblusinstallatie en jaar van inbouw. Brandblusinstallaties waarin halon 1301 als blusmiddel wordt gebruikt en die vast zijn ingebouwd voor 1 april 1992, blijven op grond van de overgangsbepaling bijvoorbeeld toegelaten tot aan de verlenging van het CvO na 1 januari 2005, echter uiterlijk tot 1 januari 2010, wanneer zij voldoen aan artikel 7.03, vijfde lid, van protocol 1985-II-26. Verordening (EG) nr. 2037/2000 inzake ozonlaagafbrekende stoffen stelt echter dat haloninstallaties al vanaf 1 januari 2004 vervangen dienen te zijn. De vraag is dan ook gerezen of de wetgeving van de CCR boven de EU wetgeving gaat, en of deze overgangsregeling binnenvaartschepen nog het recht geeft om door te mogen varen met hun halon installatie tot 2010. Ook rezen er vragen over de verhouding tussen de internationale zeescheepvaartverdragen en de verordening. Een werkgroep bestaande uit juristen van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van de VROM-Inspectie heeft zich over deze vragen gebogen. In het hierna volgende geeft de werkgroep haar bevindingen weer. 2. Verordening (EG) 2037/2000 inzake ozonlaagafbrekende stoffen Algemeen uitgangspunt is dat Verordening (EG) 2037.2000 (hierna; Verordening) van toepassing is op EU-schepen, maar dat het aan elke lidstaat zelf is om de Verordening op haar eigen schepen te handhaven. Dit betekent dat door een lidstaat niet handhavend kan worden opgetreden tegen buitenlandse schepen (zowel zeeschepen als binnenvaartschepen), dus ook niet als het EU-schepen betreft. Dat laat onverlet dat tussen de handhavers van de verschillende lidstaten afspraken kunnen
-14-
gelden die ertoe strekken dat zij elkaar informeren over mogelijke strijd van die schepen met de Verordening. De gronden voor bovenstaande conclusies zijn de volgende: a. Verordening en internationaal recht
1. Op grond van het VN-Zeerechtverdrag (artikel 21, tweede lid) is het niet toegestaan om eigen regels te stellen aan de bouw, inrichting, uitrusting en bemanning van schepen in onschuldige doorvaart in de territoriale zee. Dit vertaalt zich ook door naar de havens. Immers, het stellen van dergelijke regels aan een schip in de haven betekent dat er impliciet regels worden gesteld voor de periode dat het schip op weg is naar die haven. Brandblusapparaten en -installaties behoren tot de uitrusting van een schip. In de exclusieve economische zone en op volle zee geldt vrijheid van scheepvaart. 2. De Akte van Mannheim (artikel 1) kent het beginsel van vrije vaart. Dit beginsel is vergelijkbaar met de in het VN-Zeerechtverdrag voorkomende beginselen van onschuldige doorvaart en vrijheid van scheepvaart. In het kader van deze akte kunne dan ook geen regels worden gesteld over het buiten gebruik stellen van halonbrandblusinstallaties en -apparaten op buitenlandse binnenvaartschepen. 3. De Verordening stelt in artikel 4, onderdeel 5: ‘(…) worden halonen bevattende brandbeveiligingssystemen en blusapparaten voor 1 januari 2004 buiten gebruik gesteld onder terugwinning van de halonen in overeenstemming met artikel 16.’ Het buiten gebruik stellen is naar zijn aard een verplichting die alleen door de vlaggenstaat (zeeschepen)/’eigen staat’(binnenschepen) van een schip kan worden opgelegd. Niet alleen behoren brandblusapparaten en -installaties tot de uitrusting van een schip (regels hierover liggen in de sfeer van de vlaggenstaat en de regels van de vlaggenstaat/’eigen staat’ daarover dienen te worden gerespecteerd), maar ‘buiten gebruik stellen’ is ook iets dat een gastland niet kan bepalen. Daarbij komt dat het buiten gebruik stellen moet gebeuren ‘onder terugwinning van de halonen in overeenstemming met artikel 16 van de Verordening. Dit geeft ook aan dat alleen die apparaten buiten gebruik moeten worden gesteld ten aanzien waarvan de lidstaat die het oplegt ook voor de terugwinning overeenkomstig artikel 16 kan instaan, dus de vlaggenstaat/’eigen staat’ van het schip ofwel de desbetreffende EU-lidstaat. b. Havenstaatcontrole De EU-richtlijn en de wet havenstaatcontrole, waarin die richtlijn is geïmplementeerd, stellen regels ten aanzien van het toezicht op buitenlandse schepen op de naleving van internationale verdragen met betrekking tot zeeschepen (SOLAS, MARPOL, etc.). In verordeningen en richtlijnen die regels stellen ten aanzien van buitenlandse schepen die niet vallen onder de internationale verdragen, wordt altijd expliciet bepaald dat ze ook gelden voor buitenlandse schepen, waarbij al dan niet een onderscheid wordt gemaakt tussen schepen varend onder eigen vlag, de vlag van een EU-lidstaat of schepen onder de vlag van niet-EU-lidstaten. In dergelijke verordeningen en richtlijnen wordt ook aangegeven hoe het toezicht op de naleving van de verordening of richtlijn ten aanzien van buitenlandse schepen moet plaatsvinden. Doorgaans komt dat neer op controle ‘conform de richtlijn havenstaatcontrole’, en dat alleen voor EU-schepen. Deze beperkingen vloeien voort uit de wens het internationale zeerecht zoveel mogelijk te respecteren. De Verordening bevat geen bepaling over toepasselijkheid op (en controle van) buitenlandse schepen. In dit verband wordt nog opgemerkt dat ook het COSS, dat onder de verantwoordelijkheid van de Europese Commissie opereert,(bijeenkomst van december 2003) ervan uitgaat dat in het kader van
-15-
havenstaatcontrole niet op buitenlandse schepen wordt gecontroleerd op naleving van de Verordening. Redenen hiervoor zijn: a. de Verordening staat niet op de lijst van te controleren regelgeving in de richtlijn havenstaatcontrole (in het kader van havenstaatconrole wordt alleen internationale regelgeving gehandhaafd) en b. de Verordening zelf bepaalt niet dat er havenstaatcontrole (op EU-schepen) moet plaatsvinden. Informeel is een en ander door de Europese Commissie bevestigd. c. Europese Commissie Aanvullend argument voor de conclusie dat er op grond van de verordening geen buitenlandse schepen gecontroleerd hoeven te worden, is een brief van de Europese Commissie (02/12/2003), waarin die aanbeveelt ‘to inform your shipping industry of the requirements to decommission noncrititcal uses of halon by 31 december 2003.’ In dit verband wordt nog opgemerkt dat de Europese Commissie bezig is om in de IMO een wijziging van het SOLAS-verdrag te bevorderen, zodat op alle schepen gebouwd voor 1 oktober 1994 halon buiten gebruik zal worden gesteld. Ook hieruit kan een bevestiging van voorgaande opvatting worden afgeleid. 3. De vragen 1. Welke wetgeving is nu leidend als het gaat om haloninstallaties op binnenvaartschepen, die van de EU of die van de CCR? Gelijke status. Beide regimes moeten zoveel mogelijk rekening houden met elkaars regels. Subvragen: 1a. Gaat het gebruiksverbod van Verordening (EG) 2037.2000 (sinds 1 oktober 2000) voor op richtlijn nr. 82/714 die haloninstallaties juist voorschrijft op schepen? Ja, we kunnen ervan uitgaan dat de Verordening die rechtstreeks werkt voorgaat op een richtlijn die geen rechtstreekse werking heeft. Een ander argument voor voorrang van de verordening is dat deze later tot stand gekomen is dan de richtlijn en mitsdien de richtlijn als het ware ‘opzij zet’. Daarbij komt dat een richtlijn in de lidstaten moet worden geïmplementeerd en een verordening niet. Volgens het EG-verdrag gaan regels van een verordening boven nationale regels. Dat betekent dat de nationale regels die strekken tot implementatie van genoemde richtlijn buiten toepassing blijven. 1b. Welke bepalingen van het Reglement onderzoek schepen op de Rijn 1995 (ROSR) zijn van belang m.b.t. halonen? Zie artikel 24.02 van het ROSR (Stb. 2004, 469) en artikelen 10.03a en 10.03b van het ROSR (Bekendmaking aan de Rijnscheepvaart nr.2/2002, Stcrt. 2002, 92) 1c. Uit welke bepaling in de Akte van Mannheim blijkt de directe werking van het ROSR? Directe werking is niet in zijn algemeenheid te beantwoorden, maar moet per bepaling beoordeeld worden. Uit artikel 1 van de Akte van Mannheim blijkt dat er een eenheidsregime (beginsel van de vrije vaart) geldt op de Rijn, en met ondertekening van de Akte heeft Nederland de bevoegdheid tot het op nationaal niveau stellen van regels voor de Rijnvaart overgedragen aan de CCR. Uit artikel 46 van de Akte blijkt dat de besluiten van de CCR (incl. die voor het ROSR) bindend zijn voor de bij de Akte aangesloten staten (want met eenparigheid genomen). Het eenheidsregime voor de Scheepvaart op de Rijn is een geheel eigen rechtsorde, hetgeen ook in bepaalde regelgeving van de Europese Unie (zie ook de Overeenkomst tussen CCR en EC, vierde alinea preambule) wordt bevestigd. Bij de toepassing van EG-regelgeving dient rekening te worden
-16-
gehouden met de rechtsgemeenschap van de Akte van Mannheim en daarop kan geen inbreuk worden gemaakt. De Akte dateert uit 1868 (latere resoluties zijn rechtstreeks tot die Akte te herleiden) en op grond van artikel 307, eerste alinea, van het EG-verdrag worden rechten en verplichtingen uit dergelijke oudere verdragen dan het EG-verdrag, door de bepalingen van het EG-verdrag niet aangetast. 2. Is het volgens Verordening 2037.2000 verboden om buitenlandse schepen te laten bijvullen met halon in een EU-haven? Dit is inderdaad verboden. Dit verbod geldt overigens ook voor binnenvaartschepen, ongeacht of die op de “Rijnwateren” varen. Dit verbod “dwingt” de binnenvaart feitelijk toch tot het vervangen van de haloninstallatie. Subvraag: 2a. Kan een buitenlands zeeschip met onvoldoende halon (na blussen brand of andere calamiteit) worden aangehouden? Op grond waarvan? Kan een schip op grond van ‘varen naar reparatiehaven’ dan bijvoorbeeld alsnog uitvaren? Op grond van SOLAS II-2/Reg.14.2.1.2 moeten brandblussystemen in goede werkende staat verkeren en vlot beschikbaar zijn voor direct gebruik. Aanhouding van een buitenlands schip kan plaatsvinden op grond van de Wet havenstaatcontrole als aan dat vereiste niet wordt voldaan, bijvoorbeeld ingeval van te weinig of geen halon aan boord, waardoor het schip niet in staat is om de volgende bestemming veilig te bereiken. 3. Mag de scheepvaartinspectie Nederlandse schepen technisch goedkeuren als blijkt dat het schip is uitgerust met een haloninstallatie? Zeeschepen Op grond van SOLAS II-2/ Reg.10.4.1.3 is het gebruik van Halon 1211, 1301 en 2402 en perfluorocarbons verboden in brandblussystemen. Op grond van SOLAS II-2/Reg.1.2.2.3 geldt dit verbod alleen voor nieuwe schepen gebouwd op of na 1 juli 2002 en op bestaande schepen gebouwd voor die datum alleen voor nieuwe installaties/bij vervanging van de installatie. Met het verbod uit de verordening zal rekening moeten worden gehouden bij de certificering. In de uitvoeringspraktijk kan voor het rekening houden met de verordening aansluiting worden gezocht bij het handhavingsbeleid van de VROM-Inspectie terzake van halon aan boord en haloninstallaties. Binnenvaartschepen met certificaten o.g.v. de Binnenschepenwet In de Nederlandse Binnenvaartwetgeving staat ter implementatie van richtlijn nr. 82/714/EEG nog dat een installatie met halon is toegestaan voor - kort gezegd - toestellen en installaties die voor 1 januari 1993 in gebruik zijn gesteld. Nu de Verordening rechtstreeks werkt en nationale wetgeving ‘overruled’, moet deze bepaling bij de beoordeling van verlenging van certificaten buiten beschouwing worden gelaten. De Verordening zelf zegt dan wel niets over certificaten, maar het afgeven van certificaten aan schepen die in strijd met de Verordening wel halon in hun installaties hebben, is toch wel duidelijk in strijd met de verordening. Nederlandse schepen die zijn gecertificeerd op grond van de Binnenschepenwet (zoals schepen met een certificaat van onderzoek of een communautair (aanvullend) certificaat), zullen dus wel aan de eisen van de Verordening moeten voldoen. Een in het vervolg af te geven of te verlengen certificaat mag dan niet worden afgegeven als het schip is uitgerust met een haloninstallatie.
-17-
In de uitvoeringspraktijk kan voor het rekening houden met de Verordening aansluiting worden gezocht bij het handhavingsbeleid van de VROM-Inspectie terzake van halon aan boord en haloninstallaties. Binnenvaartschepen met certificaten o.g.v. het ROSR Uitgaande van een gelijke status van de EU en de CCR, gaat bovenstaande redenering voor zeeschepen en binnenvaarschepen met certificering op grond van de Binnenschepenwet niet op voor schepen met een Rijnattest op grond van het ROSR.
4. Hoe moet worden omgegaan met de halon na de buitengebruikstelling van de installatie? De halon uit een haloninstallatie die buiten gebruik wordt gesteld, moet overeenkomstig de artikelen 1 tot en met 6 van de Inzamelingsregeling halonen en CFK worden terugwonnen, opdat de halonen kunnen worden gerecyceld of vernietigd. Onder bepaalde voorwaarden mogen de halonen worden afgegeven bij de Halonenbank.
Den Haag, 14 december 2004 Namens de werkgroep, Mr. F.H. van den Bercken (VROM)
mw. mr. drs. M.A.E. Geerdink (VenW)
-18-
