Wegvervoer en Verkeersveiligheid

Wegvervoer en Verkeersveiligheid Een onderzoek naar de vraag hoe daarmee wordt omgegaan

Harrie van Oosterhout September 2003 Onderzoeksverslag 5e leergang MCDM

-3-

Voorwoord Een van de onderdelen van de commandeursopleiding aan het Nibra is het doen van een onderzoek en het schrijven van een scriptie. Dat resultaat ligt nu voor u. De brandweer bekommert zich primair om branden en rampen. Dat is haar core business. Het gaat daarbij inmiddels om een hele serie van activiteiten, de veiligheidsketen. Van het voorkomen en het voorbereiden tot het bestrijden zelf en de zorg na afloop. Technische hulpverlening is een ander aspect van het brandweervak. Het bevrijden van slachtoffers van verkeersongevallen is het belangrijkste onderdeel van de hulpverleningstaken. In repressief opzicht qua volume vrijwel gelijk in omvang aan de brandbestrijdingstaken. Wat opvalt is dat de aandacht voor het aspect hulpverlening in de brandweerwereld verhoudingsgewijs beperkt is. De ontwikkeling van specifieke repressieve systemen, gericht op het bevrijden van slachtoffers, is pas het laatste decennium de kinderschoenen ontgroeid. Verder blijft de inbreng van de brandweer in dit opzicht vrijwel uitsluitend beperkt tot repressieve activiteiten en datgene wat daar direct verband mee houdt, preparatie en nazorg. Waar het gaat om verkeersongevallen levert de brandweer geen enkele bijdrage aan pro-actie en preventie Dit onderzoek heeft mij de gelegenheid geboden een kijkje te nemen bij datgene wat zich rondom verkeersveiligheid afspeelt aan de voorkant van de veiligheidsketen. Wat er gebeurt om te vermijden dat ongevallen plaatsvinden en wat er gebeurt om er voor te zorgen dat de gevolgen van ongevallen zo beperkt mogelijk blijven. Nu mijn onderzoek er op zit resteert bij mij als brandweerman toch een licht gevoel van verbazing. Enerzijds de vraag, kijkende naar de slachtoffercijfers, of wij ons als brandweer wel druk maken om de juiste dingen. Veel meer dan bij branden doet bij ongevallen de kwaliteit van het brandweeroptreden ertoe, zeker waar het gaat om de slachtoffers. Anderzijds het contrast tussen de gelatenheid waarmee onze maatschappij de jaarlijkse aantallen verkeersslachtoffers accepteert en de maatschappelijke commotie rondom de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam. Deze scriptie vormt voor mij persoonlijk de afsluiting van een lang opleidingstraject. In het midden van de jaren ‘80 heb ik, vanuit het puur technisch georiënteerde vak van staal- en betonconstructeur, de overstap gewaagd naar de wereld van de brandweer en de rampenbestrijding. Een opleidingstraject in deze nieuwe wereld lag toen voor mij. Dat traject is in 1985 gestart met wat toen nog heette de opleiding brandwacht tweede klasse. Eind 1989 kreeg het een voorlopig einde met het afsluiten van de vrijwillige officiersopleiding. Enige tijd later werd de modulaire opleidingsstructuur van kracht. Langzaam maar zeker ontstond in de jaren daarna de noodzaak en de behoefte aan verdere opleidingen. In 1999 ben ik begonnen met de modules van de opleiding tot hoofdbrandmeester, nu dan gevolgd door die van de commandeursopleiding. Gedurende die tijden van studie was er op de achtergrond ook mijn gezin. Hen ben ik de nodige dank verschuldigd voor het geduld waarmee ze de ongemakken op de avonden en tijdens de weekenden hebben aanvaard en mij tot steun zijn geweest. In het begin vooral mijn echtgenote, in de latere jaren ook mijn kinderen. Bij de totstandkoming van deze scriptie hebben alle personen die door mij geïnterviewd zijn een belangrijke bijdrage gehad. Ik wil ieder van hen dank zeggen voor het stukje van de puzzel dat zij voor mij hebben ingevuld. Met name wil ik Ton Janssen, directeur van Janssenauto’s BV in Venlo, bedanken voor de spontane wijze waarop hij mij op weg heeft geholpen en deuren voor mij heeft geopend. Verder heeft een bijzondere indruk op mij gemaakt het relaas van Wilbert van Waes. Vader van een “dode hoek slachtoffer” en als gevolg daarvan zowel een van de initiatoren van de Dobli-spiegel als een van de drijvende krachten achter het proces van de dode hoek problematiek.

-4-

Samenvatting

De groei van het wegvervoer is een van de gevolgen van het proces van “internationalisering en globalisering”, het thema van de 5e leergang MCDM. Het beheersen van de gevolgen van deze groei op het gebied van de verkeersveiligheid is primair een verantwoordelijkheid van de overheid. Om tot resultaat te komen lijkt samenwerking van de overheid met het bedrijfsleven en de maatschappelijke organisaties geboden. De eerste vraag voor dit onderzoek heb ik daarom als volgt geformuleerd.
Op welke wijze wordt in de sector van het wegtransport de verkeersveiligheid bevorderd? Een actueel onderwerp dat hier direct bij aansluit heb ik als casus beschreven en geanalyseerd aan de hand van mijn tweede onderzoeksvraag.
In hoeverre past de invoering van de dode hoek spiegel in de algemene aanpak? Bij het beantwoorden van de centrale vragen heb ik eerst gezocht naar verklarende theorieën. Vervolgens heb ik sector van het wegvervoer beschreven en relevante elementen gedestilleerd. Daarna heb ik het beeld van de verkeersveiligheid in Nederland beschreven alsmede de rol daarin van het wegtransport. Verder heb ik beschreven welk beleid de Rijksoverheid voert ten aanzien van verkeersveiligheid, welke partijen een rol spelen in het beleidsproces en wat de rol is van het wegtransport. Tenslotte heb ik beschreven hoe het proces van invoering van de dode hoek spiegel is verlopen. De beantwoording van de onderzoeksvragen heb ik gebaseerd op litteratuuronderzoek, op interviews met mensen uit de wereld van het wegtransport en de verkeersveiligheid. Verder heb ik dankbaar gebruik gemaakt van de periode dat ik, als onderdeel van de MCDM-leergang, stage heb gelopen bij organisaties in en rond het wegtransport. Voor dit onderzoek heb ik gebruik gemaakt van een aantal theoretische noties op het gebied van agendavorming, beleidsnetwerken en risicowaardering. Uit elk van de vier beschreven benaderingen van agendavorming in het openbaar bestuur zijn elementen toepasbaar. De barrièrebenadering maakt duidelijk dat zonder maatschappelijke onrust een probleem niet gemakkelijk politiek gezien interessant zal worden. Uit het stromenmodel van Kingdon wordt duidelijk dat een beleidsraam nodig is om echte veranderingen tot stand te brengen. Het ontstaan van een beleidsraam kan toeval zijn (de tijd is er dan rijp voor) of worden ingeleid door een onverwachte dramatische gebeurtenis. De institutionele benadering maakt duidelijk dat voor echte beleidsveranderingen het nodig kan zijn de structurele inertie van beleidsgemeenschappen te doorbreken. De retorische benadering tenslotte legt de nadruk op de presentatie van een probleem. Door slim gebruik te maken van argumenten en symbolen is het mogelijk de aandacht gevestigd te krijgen op een probleem en dat politiek-bestuurlijk interessant te maken. Uit de theorie van Etzioni over maatschappelijke sturing valt te concluderen dat de mogelijkheden van de Nederlandse overheid om maatschappelijke processen te sturen beperkt zijn. Het maatschappelijk middenveld beschikt over mogelijkheden om de overheidscontrole te neutraliseren. In de veel vraagstukken is sprake van een beleidsnetwerk. Daarin overleggen en onderhandelen partijen over de vorming en de uitvoering van het beleid. Kenmerkend voor beleidsnetwerken is de onderlinge afhankelijkheid van de partijen voor het realiseren van de eigen doelstellingen en ook het strategisch gedrag dat partijen vertonen. Gevolg is dat resultaten eerder geboekt worden als gevolg van overleg, onderhandeling en overtuiging dan op basis van macht. De overheid komt in een andere rol, namelijk die van procesregisseur. Een bijzondere complicatie ontstaat wanneer partijen in een netwerk zelf een netwerkachtige structuur hebben. Brancheorganisaties maar ook de overheid zelf vormen daarvan voorbeelden. In de theorie over risicowaardering zijn twee principieel verschillende benaderingen te onderscheiden. De getalsmatige benadering van risico’s resulteert in “objectieve” cijfers die

-5-

vergeleken kunnen worden met elkaar of met vastgestelde normen. Duidelijk is dat deze benadering alleen niet bevredigend is. In de Nederlandse normering voor de aanvaardbaarheid van risico’s wordt daarop ingespeeld door onderscheid te maken tussen het individueel risico en het groepsrisico. In de psychologische benadering van het begrip risico gaat Slovic uit van de “subjectieve” mate waarin het publiek zich bedreigd voelt. Daarbij spelen factoren als de schrikwekkendheid van het risico, de bekendheid met het risico, het aantal mensen dat er gelijktijdig door wordt bedreigd en de vrijwilligheid bij het blootgesteld worden aan het risico een rol. De signaalwaarde van ongevallen bepaalt de mate waarin een ongeval de maatschappij in beroering brengt. Het is de “subjectieve” risicoperceptie die bepalend is voor de signaalwaarde van ongevallen. Verkeersongevallen scoren hoog waar het gaat om het meetbare risico maar hebben een lage signaalwaarde. Het goederenvervoer over de weg heeft in het laatste decennium een grote vlucht genomen. Het is steeds meer een belangrijke randvoorwaarde voor welvaart en economische groei geworden. Hoewel de groei in de sector vanaf 2001 tot stilstand is gekomen wordt in de nabije toekomst weer gerekend op een verdere groei. De overheid houdt rekening met een verdubbeling in 2020 van het goederenvervoer. De toegang tot de sector is relatief laagdrempelig. Dat heeft er toe bijgedragen dat in de loop der tijd een groot aantal kleine bedrijven en “eigen rijders” is ontstaan. Onder andere als gevolg van die ontwikkeling heeft de rentabiliteit van de sector zich de afgelopen jaren slecht ontwikkeld en staat nog steeds onder druk. Vanaf 1986 is het economisch gezonde niveau van 5 % voor de sector als geheel niet meer gehaald. Het zijn met name de kleinere bedrijven die last hebben van deze lage rentabiliteit. Grotere bedrijven kunnen de lage rentabiliteit in het transport deels compenseren door het ontwikkelen van andere logistieke activiteiten. De kleinere bedrijven en de eigen rijders hebben die mogelijkheden niet. Door insiders wordt de markt van het goederenvervoer gekenschetst als een “vechtmarkt” met vlijmscherpe concurrentie. In die situatie gaat het voor veel bedrijven primair om het overleven. Dat geldt in het bijzonder voor de kleine bedrijven met een marginale of zelfs negatieve rentabiliteit. Waar het leven van alle dag bepaald wordt door de vraag hoe te overleven is het niet aannemelijk dat veiligheid een belangrijke bedrijfsoverweging is. Dat wordt nog versterkt door het verschil tussen het macroniveau waar verkeersonveiligheid een stevig probleem is en het microniveau van het individuele bedrijf waar verkeersongevallen slechts incidenteel voorkomen. Een verder gevolg van de vele kleine bedrijven in de sector is dat het hen veelal ontbreekt aan een managementlaag. Dat maakt het lastig voor zowel overheid als brancheorganisaties om met dat deel van de sector te communiceren en nieuwe ontwikkelingen door te voeren. In dat opzicht is het ontstaan van de stichting Verenigde Eigen Rijders Nederland, die zich tot doel heeft gesteld de eigen rijders een stem te geven, toe te juichen. Als gevolg van verkeersonveiligheid zijn ieder jaar veel doden en gewonden te betreuren. In de EU gaat het de laatste jaren om ruim 40.000 doden per jaar, waarvan ongeveer 1.000 in Nederland. In de periode na 1950 is het aantal verkeersslachtoffers jarenlang toegenomen. In 1972 werd het trieste “hoogtepunt” van 3264 verkeersdoden bereikt. In reactie daarop zijn maatregelen genomen die in de jaren daarna geleid hebben tot een gestage afname. In 1999 lag het aantal slachtoffers globaal weer op het niveau van 1950. In datzelfde tijdsbestek heeft de verkeersmobiliteit een continue groei laten zien tot het meer dan twintigvoudige. De risicoreductie per voertuigkilometer heeft dus per saldo ongeveer gelijke tred heeft gehouden met de mobiliteitsgroei. Toch blijft het overlijdensrisico als gevolg van deelname aan het verkeer vele malen groter dan het maximaal aanvaardbaar geachte individuele risico voor blootstelling aan industriële activiteiten. De totale maatschappelijke kosten als gevolg van verkeersongevallen zijn over 1997 in beeld gebracht en geraamd op 8 miljard Euro. In internationaal perspectief slaat Nederland op het gebied van verkeersveiligheid geen slecht figuur, het behoort tot de meest verkeersveilige landen. Dat mag echter geen reden zijn tot zelfgenoegzaamheid, 1.000 doden per jaar blijft

-6-

in vergelijking met andere risico’s onaanvaardbaar. Het beleid is er op gericht om in 2010 een verdere reductie van het aantal verkeersdoden te bereiken tot maximaal 750 per jaar. Gerelateerd aan het aantal voertuigkilometers is het vrachtverkeer minder dan gemiddeld betrokken bij verkeersongevallen. De gevolgen van ongevallen met vrachtverkeer zijn echter als gevolg van hun grote massa gemiddeld veel ernstiger en hebben ook vooral betrekking op de tegenpartij. Ongeveer 15 % van de dodelijke verkeersslachtoffers valt in een ongeval waarbij een vrachtauto betrokken is. Één van de verkeerssituaties waarbij veel slachtoffers vallen is het rechts afslaan van vrachtauto’s. Verkeersveiligheid wordt gezien als een collectief goed waarvoor de Rijksoverheid primair verantwoordelijk is. Kenmerkend voor het beleid is echter dat niet het Rijk zelf, maar de decentrale overheden zijn aangewezen voor het realiseren van de doelstellingen. Aan de ene kant wordt zo de publieke verantwoordelijkheid bevestigd, er wordt immers niet expliciet gerekend op enige bijdrage vanuit de private sector. Aan de andere kant wordt de verantwoordelijkheid op deze manier zo collectief gemaakt dat het lastig zal zijn om te waarborgen dat de doelstelling ook wordt gehaald. Bovendien maakt de diffuse verdeling van verantwoordelijkheden binnen de publieke sector het moeilijk iemand aan te spreken wanneer onverhoopt de doelstelling niet gerealiseerd wordt. De zinsnede “decentralisatie mag niet hetzelfde zijn als het afschuiven van problemen” is in dit opzicht veelzeggend. Het Rijksbeleid beoogt met haar beleidsplan (NVVP) een antwoord te geven op de spanning tussen mobiliteitsgroei en verkeersveiligheid. In schril contrast tot die ambitie staat echter de verdeling van de beschikbare financiële middelen. Voor de mobiliteitsdoelen zijn de middelen gereserveerd, voor verkeersveiligheid is daarin nog niet voorzien. Algemeen wordt dit aangemerkt als een onevenwichtigheid in het beleid. De indruk bestaat dat de overheid in belangrijke mate vertrouwt op wat genoemd wordt de “autonome ontwikkeling” van de verkeersveiligheid, de intensivering van bestaand beleid en de verdere doorwerking van reeds ingezet beleid als “Duurzaam Veilig”. De uitwerking van het NVVP in de beleidsagenda bevat op het gebied van verkeersveiligheid meer voorwaardenscheppende dan concreet aan de doelstelling bijdragende elementen. Vanuit de sector van het wegvervoer is in reactie op het NVVP gevraagd om meer betrokken te worden bij het verkeersveiligheidsbeleid. Concreet is er zelfs op aangedrongen om met de overheid te gaan werken aan een convenant. De brancheorganisaties zijn zich kennelijk bewust van de belangen van bereikbaarheid, het afwenden van beperkende regelgeving en imago die voor hen op het spel staan. Het onderzoek naar de mogelijkheden die de sector heeft om “haar deel” van de doelstelling te realiseren geeft aan dat er bereidheid is om afspraken te maken. De verkenning van het beleidsnetwerk maakt duidelijk dat de betrokken overheidspartijen samen al een complex geheel vormen, een netwerk binnen een netwerk. Verder valt op dat de brancheorganisaties niet echt een geheel vormen. De belangen lopen deels parallel, deels kennelijk ook niet. Dat zou gevolgen kunnen hebben voor de mate waarin de brancheorganisaties in staat zijn hun achterban te binden aan afspraken, dus ook aan een eventueel convenant. Een actueel onderwerp op het gebied van wegvervoer en verkeersveiligheid is de problematiek van de zichtvelden van vrachtauto’s. De casus van de dode hoek is door mij beschreven en gebruikt om na te gaan in hoeverre de procesgang past in het algemene beeld. Een aantal gebieden rondom een vrachtauto bevinden zich buiten het zichtveld van de chauffeur. Deze gebieden worden de dode hoeken genoemd. Bij ongevallen met rechtsafslaande vrachtauto’s vallen in de tweede helft van de jaren negentig in Nederland jaarlijks gemiddeld 20 doden en worden 50 personen opgenomen in een ziekenhuis. Onder professionals is het probleem al jaren bekend, al in 1981 wordt een oplossing gesuggereerd die erg veel lijkt op de huidige dode hoek spiegel. Bij het grote publiek en in de politiek is het probleem echter onbekend. Vanaf 1996 leiden een aantal gebeurtenissen ertoe dat het probleem uit de vergetelheid

-7-

raakt. Vanuit de transportwereld wordt politieke aandacht gevraagd voor het zichtveldprobleem, dit resulteert in de toezegging van de Minister voor een onderzoek om het probleem in kaart te brengen. Later volgen nog andere onderzoeken gericht op aangescherpte eisen voor zichtvelden en op de effectiviteit van beschikbare zichtveld verbeterende systemen. Begin 1997 wordt Remy van Waes overreden door een rechtsafslaande vrachtauto en overlijdt. Zijn vader Wilbert verdiept zich daarop in de oorzaak van het ongeval en stuit op het dode hoek probleem. Al korte tijd later vindt hij samen met de rijschoolhouder Sjaak de Coninck een mogelijke oplossing, het idee van Dobli-spiegel is geboren. Later, in 1998 start Wilbert van Waes een campagne om de problematiek onder de aandacht van de media en de politiek te brengen. Langzaam beginnen media-aandacht, onderzoeksresultaten en politieke aandacht elkaar te versterken. In Haarlem vallen in één jaar 4 doden als gevolg van dode hoek ongevallen. De protestmanifestatie die daarop volgt, alsmede de brieven aan de Minister blijven niet onopgemerkt en leiden tot kamervragen. Een aantal kamerleden blijft gedurende het hele proces met enige regelmaat de Minister bevragen over de vorderingen. Er komt een subsidieregeling tot stand waarvan de criteria en de subsidiebedragen later nog aanzienlijk verruimd worden. In het convenant “Actieplan Dode Hoek” spreken 19 organisaties af om samen te gaan werken aan de oplossing. In 2001 komt Margit Widlund, dochter van de schrijfster Anna Enquist, bij een dode hoek ongeval om het leven. Anna Enquist grijpt de publiciteit voor haar als schrijfster van het boekenweekgeschenk aan om de laksheid in de aanpak van het dode hoek probleem aan de kaak te stellen. In een open brief onder de titel J’Accuse richt zij zich rechtsreeks tot de Minister en houdt haar persoonlijk verantwoordelijk. Begin 2002 noemt de Minister de aarzelende houding van de transportwereld om vrijwillig dode hoek systemen in te voeren “pure hufterigheid”. Deze kreet wordt breed uitgemeten in de media en zet de branche extra onder druk. In mei 2002 stemt de Europese Transport Raad in met het Nederlandse voornemen om, in afwachting van Europese regelgeving, nationaal dode hoek spiegels verplicht te stellen. Daarmee is de weg open voor wetgeving gericht op vrachtauto’s met een Nederlands kenteken. Op 1 januari 2003 gaat de wettelijke verplichting tot het hebben van een zichtveldverbeterend systeem voor bedrijfsauto’s met een massa van meer dan 3500 kg, de verplichting geldt zowel voor nieuwe als voor bestaande vrachtauto’s. In de koppeling van de bevindingen uit de casus aan de theoretische noties kom ik tot de volgende beschouwing. Door het ontbreken van maatschappelijke onrust rondom het probleem van de dode hoek, in professionele kring kende men het probleem maar bij het publiek was het niet bekend, is er lange tijd een barrière geweest voor een doelgerichte aanpak. Pas eind negentiger jaren ontstond een “window of opportunity”. Bij de partijen die daarna actief betrokken zijn met de oplossing is het strategisch gedrag herkenbaar dat kenmerkend is voor netwerksituaties. Ook is in het proces het effect herkenbaar van de complicatie dat partijen in een netwerk zelf ook een netwerkactige structuur kennen. De theorie rondom risicoperceptie en de signaalwaarde van ongevallen verklaart waarom verkeersongevallen de gemoederen zo weinig beroeren. Dat brengt mij terug naar de eerste onderzoeksvraag. Terugkijkend stel ik vast dat er geen sprake is van een gestructureerde aanpak specifiek gericht op het bevorderen van de verkeersveiligheid in het wegtransport. De overheid voelt zich verantwoordelijk voor het collectieve goed verkeersveiligheid en deelt deze nauwelijks met andere private partijen. Het beleid is generiek van karakter en leunt zwaar op infrastructurele maatregelen. Van beleid specifiek gericht op het wegtransport is nauwelijks sprake. In reactie op het NVVP hebben branche-organisaties aangegeven met de overheid te willen streven naar een convenant. Dit heeft echter niet geleid tot procesbetrokkenheid en deelverantwoordelijkheid van de sector. De keuze voor decentralisatie maakt dat de regionale instanties uitvoeringsverantwoordelijk zijn maar tegelijk geen passende gesprekspartner kunnen zijn voor landelijk georganiseerde branch-organisaties.

-8-

Het antwoord op mijn tweede onderzoeksvraag is tweeledig. Tot midden jaren negentig past de situatie rondom de dode hoek problematiek aardig in het beeld dat er geen sprake is van gestructureerde aanpak. Het ontbreken daarvan maakt het mogelijk dat het probleem, bekend in professionele kringen, tijdenlang nauwelijks enige aandacht krijgt. In de tweede fase van 1997-2002 wordt het probleem langzaam actueel en komt tenslotte in een stroomversnelling terecht. Voor een verkeersveiligheidsissue is deze fase van het proces uitermate a-typisch. In een interactief elkaar versterkend proces wordt de druk om tot oplossingen te komen steeds groter. Er ontstaat een collectief gevoel van urgentie. Juist dat gevoel van urgentie wordt in het algemeen bij andere vraagstukken van verkeersveiligheid node gemist.

-9-

Inhoudsopgave

1.

Introductie 1.1. Inleiding 1.2. Probleemstelling 1.3. Verantwoording 1.4. Methodologie 1.5. Leeswijzer

12 12 12 12 13 14

2.

Theoretisch kader 2.1. Agendavorming 2.1.1. Vier benaderingen 2.1.2. Bevindingen 2.2. Beleidsnetwerken 2.2.1. Etzioni, maatschappelijke sturing 2.2.2. Beleid in netwerksituaties 2.3. Risicowaardering 2.3.1. De getalsmatige benadering 2.3.2. De psychologische benadering

16 16 16 18 19 19 20 23 23 24

3.

Goederenvervoer in Nederland 3.1. Omvang sector en vervoersprestaties 3.2. Aandeel kleine bedrijven 3.3. Rentabiliteit 3.4. Organisatie 3.5. Lange termijnscenario 3.6. Bevindingen

26 26 27 28 29 30 30

4.

Verkeersveiligheid 4.1. Onderregistratie 4.2. Ontwikkeling aantal verkeersslachtoffers 4.3. Prognose voor 2010 4.4. Aandeel vrachtverkeer 4.5. Nederland in internationaal perspectief 4.6. Mobiliteit en risico 4.7. Vergelijking met andere risico’s 4.8. Maatschappelijke kosten van verkeersonveiligheid 4.9. Bevindingen

32 32 33 33 34 35 35 36 37 38

5.

Beleid 5.1. Nationaal Verkeers- en VervoersPlan (NVVP) 5.2. Reacties op Rijksbeleid / NVVP 5.3. NVVP-Beleidsagenda 5.4. Beleidsnetwerk 5.5. Vertaling nationaal beleid naar sector 5.6. Bevindingen

40 40 45 47 47 51 53

6.

Casus “Dode hoek” 6.1. Probleem en omvang 6.2. Onderzoek SWOV 1981 6.3. Het probleem sluimert 6.4. Naar een oplossing 6.4.1. De katalysatoren

54 54 55 56 57 57

- 10 -

6.5.

6.6. 7.

6.4.2. Een technische oplossing in zicht 6.4.3. Het onderzoek Het politieke proces 6.5.1. Media-aandacht 6.5.2. Politieke aandacht 6.5.3. De Europese dimensie 6.5.4. De subsidieregelingen Het convenant

Afronding 7.1. Beschouwing casus Dode Hoek 7.2. Bevindingen van het onderzoek

Lijst van geïnterviewden Lijst van afkortingen Overzicht geraadpleegde litteratuur

57 58 60 60 61 62 63 63 66 66 68

70 71 72

- 11 -

- 12 -

1. Introductie 1.1. inleiding In het Nederlandse wegverkeer vallen jaarlijks circa 1.000 doden en een veelvoud daarvan aan gewonden. Dat staat in geen enkele verhouding tot het aantal slachtoffers als gevolg van bijvoorbeeld brand of industriële calamiteiten. Deze risico’s vallen volledig in het niet bij datgene wat zich dagelijks afspeelt in het wegverkeer. Waar het gaat om publieke aandacht liggen de verhoudingen in onze wereld echter totaal anders. Calamiteiten als de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam maken grote indruk. Zij zetten ons veiligheidsgevoel kennelijk veel meer onder druk en leiden zo tijdenlang tot maatschappelijke beroering. In het wegverkeer vallen vergelijkbare aantallen slachtoffers echter wekelijks. Deze slachtoffers worden door dezelfde maatschappij geaccepteerd met grote gelatenheid. De jaarlijkse gegevens over het aantal doden en gewonden is niet meer dan een bericht in de kantlijn. Verkeersonveiligheid is een volledig geaccepteerd gegeven waarover zich nauwelijks iemand echt druk maakt. En toch weten we eigenlijk wel beter. Elke ouder voelt de bedreiging die deelname aan het verkeer met zich brengt. Wanneer zijn of haar kind voor het eerst zelfstandig naar school loopt of fietst is iedereen zich uitermate bewust van de risico’s in het verkeer. Daar maken wij ons op dat moment ook echt meer zorgen om dan om het risico van het LPG-tankstation verderop in de straat of om de vrachtauto die dat tankstation komt bevoorraden. In die zin is onze houding ten opzichte van risico’s tweeslachtig. Enerzijds kennen we het risico van verkeersdeelname heel goed. Anderzijds vertalen we die wetenschap niet of nauwelijks in ons gedrag. Met het grootste gemak en zonder enige aarzeling stappen we zo direct weer in onze auto.

1.2. Probleemstelling In dit onderzoek staan de volgende vragen centraal. I. II.

Op welke wijze wordt in de sector van het wegtransport de verkeersveiligheid bevorderd? In hoeverre past de invoering van de dode hoek spiegel in de algemene aanpak?

Bij het beantwoorden van de centrale vragen spelen de volgende deelvragen een rol. 1. 2. 3. 4. 5.

In hoeverre helpen theorieën in het verklaren van het proces? Hoe ziet de sector van het wegtransport er uit en welke kenmerken spelen mogelijk een rol in de vraagstelling van het onderzoek? Wat is het beeld van de verkeersveiligheid in Nederland en welke rol speelt het wegtransport daarin? Welk beleid voert de Rijksoverheid ten aanzien van verkeersveiligheid, welke partijen spelen een rol in het beleidsproces en welke rol speelt het wegtransport? Hoe is het proces van invoering van de dode hoek spiegel verlopen?

1.3. Verantwoording Het thema van de 5e leergang Master of Crisis and Disaster Management (MCDM) is “globalisering en internationalisering”. Kijkend vanuit dat thema naar gevolgen op het gebied van veiligheid in combinatie met het perspectief van mijn werkomgeving, de Regio Noord- en

- 13 -

Midden-Limburg, heeft de enorme ontwikkeling van het goederenvervoer mijn aandacht getrokken. Aan die groei zal zeker de ligging van de Regio op de verbindingsassen tussen de Randstad, de Vlaamse stedendriehoek en het Duitse achterland bijgedragen hebben. Ook is het afgelopen decennium een sterke toename van het aantal logistieke bedrijven in de Regio waarneembaar. De algemene ontwikkeling en de regionale ontwikkeling versterken elkaar. Toenemende internationalisering en economische groei veroorzaken een groeiend vervoer van goederen. De voor logistieke dienstverlening gunstige strategische ligging van de Regio maakt dat bedrijven zich hier vestigen voor hun distributie. Die logistieke bedrijven genereren op zich weer hun eigen vervoersstromen. Momenteel is sprake van een afvlakking in de groei, maar in de toekomst wordt weer een verdere groei verwacht. Het Rijksbeleid gaat globaal uit van een verdubbeling van het goederenvervoer in 2020. De groei van het wegtransport is afgeleide en voorwaarde voor groeiende welvaart. Tegelijk zijn aan die groei ook negatieve aspecten verbonden. Verkeersveiligheid, bereikbaarheid en kwaliteit van de leefomgeving kunnen onder druk komen. Als behartiger van het publieke belang is het de primaire verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid om economische groei en mobiliteitsgroei in balans te brengen met het belang van veiligheid, bereikbaarheid en kwaliteit van de leefomgeving. De binnenlandstage van de MCDM-leergang in januari van dit jaar heb ik benut om kennis te maken met de wereld van het wegtransport. Mij is toen opgevallen dat, op het niveau van het individuele bedrijf, veiligheid vooral betrekking heeft op criminaliteit. Verkeersveiligheid lijkt niet of nauwelijks een thema te zijn. Ongevalspreventie leeft vooral in relatie tot kostenreductie en schadebeperking. Op het niveau van de brancheorganisaties leeft het onderwerp wel. Daar wordt de relatie met het imago-belang van de sector gevoeld. Binnen de overheid houden veel instanties zich bezig met het bevorderen van verkeersveiligheid, ook waar het gaat om de verkeersveiligheid van het wegtransport. De vraag die dat oproept is wie nu feitelijk sturing geeft aan het proces en hoe resultaten tot stand komen. Zo is dan ook de eerste algemene onderzoeksvraag ontstaan die ten grondslag ligt aan deze scriptie:
Op welke wijze wordt in de sector van het wegtransport de verkeersveiligheid bevorderd? Tijdens mijn stageperiode heb ik gemerkt dat in de wereld van het wegtransport het oplossen van de dode hoek problematiek een actueel onderwerp is. Na een periode waarin invoering op vrijwillige basis werd gestimuleerd is met ingang van 1 januari 2003 de verplichting voor alle Nederlandse vrachtauto’s ingevoerd tot het hebben van een zichtveldverbeterend systeem. Een voorbeeld dus van hoe dingen kunnen veranderen in de sector. Rondom het onderwerp is de afgelopen jaren veel publieke aandacht geweest, in de media en in het openbaar bestuur. Nog steeds komt het regelmatig terug in de berichtgeving. In de gesprekken met mensen uit de sector is mij duidelijk geworden dat de verschillende partijen zeer verschillend tegen de aspecten van dit vraagstuk aankijken. Over wat het probleem is, over wat oplossingen zijn, over de effectiviteit van technische oplossingen, over de manier waarop die technische oplossingen gepropageerd zijn en uiteindelijk ook verplicht gesteld zijn en over de beeldvorming die via de media en de bestuurders over de sector is ontstaan. De actualiteit van het thema, in combinatie met mijn eerste meer algemene onderzoeksvraag, is voor mij aanleiding het vraagstuk van de dode hoek als casus te willen beschrijven en analyseren. Dat heb ik gedaan aan de hand van de volgende vraag:
In hoeverre past de invoering van de dode hoek spiegel in de algemene aanpak?

1.4. Methodologie Om de vragen en de deelvragen te beantwoorden heb ik meerdere wegen bewandeld. De binnenlandstage heb ik gebruikt om kennis te maken met een aantal partijen in de wereld van het wegvervoer. Om te beginnen met het bedrijfsleven door een stage binnen een transportbedrijf. Verder heb ik tijdens de stageperiode door middel van een aantal

- 14 -

gesprekken kennis kunnen maken met de brancheorganisatie Transport en Logistiek Nederland (TLN), met de Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV), met het Directoraat Generaal Goederenvervoer (DGG), met de Raad voor de Transportveiligheid (RvTv) en met de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV). Naast de stage-ervaring zijn litteratuuronderzoek en interviews de belangrijkste pijlers waarop dit onderzoek is gebaseerd. Voor het theoretisch kader van deze scriptie heb ik gebruik gemaakt van litteratuuronderzoek. Uiteraard heb ik waar mogelijk gebruik gemaakt van de MCDM-colleges. Ook het beantwoorden van de inventariserende vragen over de sector is gebaseerd op litteratuuronderzoek. De jaarverslagen van organisaties alsmede gegevens van de AVV, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), de ING-bank en TLN zijn de voornaamste bronnen. Het beeld van de verkeersveiligheidssituatie in Nederland stoelt vooral op onderzoek van statistische rapportages van de AVV en op de analyses in de onderzoeksrapporten van de SWOV. Het beeld over het verkeersveiligheidsbeleid is ontleend aan het Nationaal Verkeers- en Vervoers Plan (NVVP), aan de provinciale vertaling daarvan in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL) en het meerjarenprogramma verkeersveiligheid van het ROVL (Regionaal Orgaan Verkeersveiligheid Limburg). Op dit onderdeel heb ik ter completering van mijn beeld gebruik gemaakt van interviews met het ROVL en de SWOV. De uitwerking van onderdelen, de reacties op het beleid van adviesorganen en het beeld van het beleidsnetwerk zijn het resultaat van litteratuuronderzoek. Voor het beschrijven van de casus van de dode hoek heb ik gebruik gemaakt van een drietal interviews met mensen die een rol in het proces hebben gespeeld. Met de betrokken beleidsambtenaar, met een van de betrokken onderzoekers en met de vader van een van de dode hoek slachtoffers, tevens initiator van de dode hoek spiegel. De verdere informatie over de casus komt vooral uit onderzoek in de officiële stukken (vergaderstukken van de Tweede Kamer, publicaties in de Staatscourant en het Staatsblad), in de onderzoeksrapporten die over dit onderwerp zijn gepubliceerd en naar datgene wat de maatschappelijke organisaties op internet hebben gepubliceerd. In de afronding en beschouwing tenslotte zoek ik naar verklaringen van de beschreven processen door een koppeling te leggen met de eerder beschreven theoretische noties.

1.5. Leeswijzer Naast dit eerste hoofdstuk, dat de vraagstelling bevat en dat verder algemeen inleidend en afbakenend van aard is, bestaat deze scriptie nog uit een zestal andere hoofdstukken. In hoofdstuk 2 bespreek ik de noties die het theoretisch kader vormen. Allereerst het vraagstuk van de politieke agendavorming. Vanuit een viertal theoretische invalshoeken kijk ik daarnaar. Daarna ga ik in op de theorie over het sturen van maatschappelijke processen en op het proces van beleidsvorming in netwerksituaties. Als laatste ga ik in op de theorieën rond risicowaardering, de getalsmatige benadering versus de psychologische benadering. In hoofdstuk 3 inventariseer ik een aantal gegevens over het goederenvervoer in Nederland. Ik kijk daarbij naar de omvang van de sector en naar haar economisch belang. Verder beschrijf ik de rentabiliteit van de bedrijven in de sector, hoe het staat met de positie van de kleine bedrijven en hoe het lange termijn scenario er uit ziet. Daarna beschrijf ik hoe de sector is georganiseerd. Ik rond dit hoofdstuk af met een samenvatting van de voor het onderzoek relavante bevindingen. In hoofdstuk 4 geef ik een beeld van de huidige verkeersveiligheidssituatie in Nederland en hoe zich deze in de loop van de jaren heeft ontwikkeld. Ik kijk daarbij ook naar het aandeel van het vrachtverkeer. Verder kijk ik naar de Nederlandse situatie in een internationaal perspectief en werp een blik in de toekomst, de prognose voor 2010. Daarna ga ik in op het risico als het product van mobiliteit en slachtoffercijfers. Het risico van verkeersdeelname plaats ik daarbij in een historisch perspectief en vergelijk deze ook met andere risico’s.

- 15 -

Tenslotte kijk ik nog naar de omvang van de maatschappelijke kosten die het gevolg zijn van verkeersongevallen. Ook hier rond ik af met het benoemen van enkele relevante waarnemingen. Hoofdstuk 5 is gewijd aan het verkeersveiligheidsbeleid. Ik beschrijf het Rijksbeleid en de visie daaraan ten grondslag ligt, wat de doelstelling is en hoe deze gerealiseerd moet worden. Ik geef ook de reacties op deze beleidsvoornemens. Verder geef ik weer hoe de sector van het wegtransport haar aandeel in de doelstelling denkt te kunnen realiseren en hoe het beleidsnetwerk is samengesteld. Ik besluit het hoofdstuk af met enkele bevindingen. Hoofdstuk 6 begint met een beschrijving van de dode hoek en met een weergave van het aantal slachtoffers dat de dode hoek jaarlijks kost. Daarna beschrijf ik het proces van invoering van de dode hoek spiegel. Hoe een oud en bij de deskundigen bekend probleem jarenlang nooit echt is aangepakt. Hoe vervolgens op enig moment het probleem toch weer aktueel is geworden en hoe het daarna zelfs zodanig in een stroomversnelling is gekomen dat de druk om tot een oplossing te komen geen langer uitstel duldde. In de afronding van deze scriptie leg verbanden tussen het proces in de casus en de theoretische noties. Daarna ga ik terug naar de vraagstelling en formuleer antwoorden op basis van mijn bevindingen.

- 16 -

2. Theoretisch kader Voor dit onderzoek heb ik een drietal relevante thema’s gebruikt. In dit hoofdstuk zal ik deze achtereenvolgens de revue laten passeren. Om te beginnen ga ik in op de theoriën over agendavorming in het openbaar bestuur. Hoe komen zaken op de agenda, wat maakt dat bepaalde onderwerpen wél aandacht krijgen en op de agenda komen en dat andere onderwerpen daar niet of nauwelijks in slagen. Aansluitend kijk ik naar een aantal theoretische noties op het gebied van netwerken. Tenslotte beschouw ik de verschillende dimensies van het begrip risico. Het verschil tussen de min of meer objectiveerbare getalsmatige kant van risico’s en de beleving van mensen. Over hoe bedreigend een risico voor hen is en hoe ze daar dus op reageren.

2.1. Agendavorming Bovens, ’t Hart, van Twist en Rosenthal definiëren agendavorming1 alsvolgt. “Agendavorming is het proces waardoor bepaalde maatschappelijke vraagstukken de aandacht krijgen van het publiek en of de beleidsbepalers”. Het spreekt voor zich dat deze aandacht bepalend kan zijn voor het tot stand brengen van veranderingen. Naast een politieke agenda kunnen een bureaucratische agenda en een maatschappelijke agenda worden onderscheiden. Vraagstukken kunnen van agenda wisselen, bijvoorbeeld ineens politiek relevant worden. Dat kan soms gestuurd worden; door politici, door media of door actiegroepen. Maar dat kan ook het gevolg zijn van onverwachte gebeurtenissen, een ramp bijvoorbeeld. Het begrip “politiek” kan op verschillende manieren2 worden bezien. Naast andere visies op het begrip kan politiek gezien worden als een systeem waar het gaat om macht, invloed en gezag. Maar ook als een systeem waarbinnen de verdeling van middelen wordt bepaald: “wie krijgt wat, wanneer en hoe”. Naast politiek in de zin van partijpolitiek is het duidelijk dat ook op ambtelijk niveau bij voortduring besluitvorming plaatsvindt en beleidskeuzes worden gemaakt. Problemen worden opgelost beleid ontstaat als een vorm van “collectief puzzelen”. De overheid is in die zin ook geen enkelvoudige entiteit. Onderdelen van de overheid “vertegenwoordigen” andere belangen en zijn daardoor met elkaar in competitie. Politiek kan ook opgevat worden als een spel (Lynn, 1987) dat op meerdere niveaus wordt gespeeld. Op het hoogste niveau gaat het vooral om de maatschappijvisie. Op het middenniveau gaat het over de rol van de overheid op bepaalde beleidsterreinen. Het formuleren van beleid en het kiezen van de beleidsinstrumenten. Het spel, technisch inhoudelijk en juridisch van aard, wordt vooral gespeeld tussen het ambtelijke niveau en vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties. Het laagste politieke spel heeft betrekking op uitvoering van beleid en interpretatie van regelgeving. In de litteratuur worden 4 benaderingen onderscheiden over agendavorming. 2.1.1. Vier benaderingen De barrièrebenadering (Bachrach en Baratz, 1970)3 In deze visie is agendavorming in de strijd voor beleidsverandering de eerste stap in een 1

Bovens M.A.P., ’t Hart P., van Twist M.J.W. & Rosenthal U. Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Pagina 87 2 De Vries J. Politiek bestuurlijk management. Pagina 94-97 3 Bovens M.A.P., ’t Hart P., van Twist M.J.W. & Rosenthal U. Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Pagina 142-144 De Vries J. Politiek bestuurlijk management. Pagina 100-105

- 17 -

lineair beleidsproces. Daarna volgen de fase van de besluitvorming en de fase van de uitvoering. Gedurende het hele proces moeten successievelijke barrières worden genomen. De achterliggende gedachte is dat het politiek-bestuurlijk systeem geneigd is tot het koesteren van de status quo en dus tot passiviteit ten aanzien van verandering. Zolang er geen maatschappelijke onrust is komt een onderwerp niet op de agenda en zal er niets veranderen. Bovendien zijn er natuurlijk partijen die direct belang hebben bij het geldende beleid en om die reden veranderingen actief zullen tegenwerken. Een belangrijke voorwaarde om een probleem serieus genomen te krijgen is het hebben van maatschappelijke organisaties die bereid zijn daartoe strijd te voeren. Voorbeelden daarvan zijn de milieubeweging en de organisaties voor vrouwenemancipatie. Een onderwerp dient achtereenvolgens 4 barrières te passeren: vooroordelen binnen maatschappelijke organisaties, de barrière van commissies en procedures (ijskastpolitiek), de besluitvorming in de politieke arena en de (ambtelijke) weerstand die kan worden uitgeoefend bij de uitvoering van genomen besluiten. De stromenbenadering (Kingdon, 1984)4 Het stromenmodel van Kingdon is gebaseerd op het “garbage can”-model van March, Cohen en Olsen. Als uitgangspunt geldt dat er geen sprake is van een rationeel proces van besluitvorming. In de “garbage can” spelen een 4-tal elementen spelen een rol in het proces: problemen, oplossingen, individuen en keuzemogelijkheden. Koppelingen tussen de 4 elementen zijn er nauwelijks. Beslissingen komen tot stand wanneer de 4 elementen min of meer toevallig bijeen komen. Kingdon heeft deze vergelijking toegepast (Kingdon 1984 en 1995) op het politiekbestuurlijke systeem. Het besluitvormingsproces en dus ook de agendavorming worden gezien als een complex en chaotisch systeem waarin niet alleen rationele zaken een rol spelen. Deze visie gaat niet uit van een passieve overheid maar politici en ambtenaren participeren actief bij het agenderen van onderwerpen. Ook toevallige gebeurtenissen, rampen en crises, spelen een grote rol bij de agendering. Er is geen sprake van een lineair model, juist het toeval speelt een dominante rol. Het beleidsproces ziet Kingdon als een omgeving waarin allerlei ideeën rondzoemen. Het wachten is op het moment dat de tijd daar ook rijp voor is. Op deze manier probeert hij de vraag te beantwoorden waarom sommige zaken wel en andere niet op de agenda komen. Kingdon onderscheidt drie processtromen die min of meer onafhankelijk van elkaar door het systeem bewegen. Die processen zijn de maatschappelijke problemen, de mogelijke oplossingen en de politieke besluiten. Participanten nemen op allerlei manieren deel aan de processen en beïnvloeden het verloop ervan. Sommige participanten nemen zichtbaar deel en beïnvloeden met name het besluitvormingsproces. Anderen zijn minder zichtbaar maar beïnvloeden bijvoorbeeld wel de ontwikkeling van alternatieve oplossingen. Op bepaalde momenten komen zaken bijeen. Het probleem wordt herkend en erkend, er is een oplossing beschikbaar en politiek gezien is de tijd rijp. In de eerste stroom, die van de maatschappelijke problemen, worden situaties als probleem gezien (gepercipieerd) wanneer deze worden vergeleken met vergelijkbare situaties elders (buitenland) of in een andere beleidssector. Het probleem wordt gedefinieerd als het verschil tussen de gewenste en de huidige situatie. Beleidsgemeenschappen vormen in de termen van Kingdon een “oersoep” waarbinnen oplossingen en alternatieven ontwikkeld worden: de tweede stroom. Deze beleidsgemeenschappen bestaan uit wetenschappers, experts, ambtenaren, bestuurders en politici. De derde stroom, de politieke stroom, bestaat uit elementen als de publieke opinie, de verkiezingsuitslagen en activiteiten van belangengroepen. 4

Bovens M.A.P., ’t Hart P., van Twist M.J.W. & Rosenthal U. Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Pagina 144-148 De Vries J. Politiek bestuurlijk management. Pagina 105-111

- 18 -

De conclusie van Kingdon is dat besluitvorming over het algemeen incrementeel van aard is. Veranderingen in het beleid vinden stapje voor stapje plaats. Echte veranderingen zijn slechts dan mogelijk wanneer de golfbewegingen van de drie stromen (problemen, oplossingen en politiek) bij elkaar komen. Er ontstaat dan een “window of opportunity”, een beleidsraam. Op dat moment, een beleidsraam is in deze visie per definitie tijdelijk van aard, is het mogelijk een onderwerp op de maatschappelijke en politiek agenda te krijgen. Een beleidsraam kan min of meer bij toeval ontstaan, maar het is ook mogelijk invloed uit te oefenen op het ontstaan. Ook rampen, crises en media-aandacht zijn factoren die een beleidsraam kunnen openen. Om zaken op de politiek-bestuurlijke agenda te krijgen zijn er twee mogelijkheden. Wachten op het juiste moment of streven naar het realiseren van een beleidsraam. Daarnaast is het zaak de aandacht vast te houden om te voorkomen dat zaken alsnog vastlopen in het verdere vervolg, in de besluitvorming of bij de uitvoering. De institutionele benadering5 In deze visie op agendavorming spelen beleidsgemeenschappen een cruciale rol. Een beleidsgemeenschap bestaat uit de actoren die een belang hebben bij een bepaald beleidsveld. Binnen de beleidsgemeenschap bestaat op enig moment op hoofdlijnen consensus over het gewenste beleid en de daarbij behorende beleidsinstrumenten. Hoewel kleine beleidsaanpassingen mogelijk zijn en ook plaatsvinden, zal een beleidsgemeenschap weerstand vertonen tegen een inbreuk op de gemeenschappelijke, uitgekristalliseerde visie. Men zal zich niet snel openstellen voor nieuwe informatie of denkbeelden. Nieuwe actoren en nieuwe ideeën worden in eerste reactie genegeerd en gemarginaliseerd. Pas wanneer de externe druk almaar toeneemt kan er sprake zijn van een beleidsomslag. Beleidsveranderingen worden onderscheiden (Hall, 1993) in 3 categorieën. Bij een 1e orde beleidsverandering is er sprake van veranderingen op het niveau van de beleidsinstrumenten. Een 2e orde verandering heeft betrekking op verandering van doeleinden en (dus) van instrumenten. Bij een 3e orde verandering staat het totale beleid, de visie, ter discussie. De retorische benadering6 Deze benadering richt zich op het gebruik van taal en politieke manipulatie bij het proces van agendavorming. Retoriek speelt een belangrijke rol in het politieke proces. Formuleren en argumenteren is een krachtig middel in het overtuigen van anderen. Het gebruik van beelden en symbolen roept emoties op en kan mensen mobiliseren. Naast argumentatie is echter ook strategisch gedrag gericht op de actoren van belang om zaken gedaan te krijgen. Rond maatschappelijke kwesties ontstaan coalities van voor- en tegenstanders. Discussie maakt het mogelijk van elkaars standpunten te leren en tot een vorm van consensus te komen. Belangrijk daarbij is het streven naar een gedeelde probleemperceptie en probleemdefinitie. 2.1.2. Bevindingen Uit elk van bovenstaande benaderingen van agendavorming zijn elementen toepasbaar. Zonder het ontstaan van maatschappelijke onrust bijvoorbeeld zal een probleem niet gemakkelijk de eerste barrière omzeilen en politiek gezien interessant worden. Uit het stromenmodel wordt duidelijk dat een beleidsraam nodig is om echte veranderingen tot stand te brengen. Het ontstaan van een beleidsraam kan toeval zijn (de tijd is er dan rijp voor) of worden ingeleid door een onverwachte dramatische gebeurtenis. De institutionele 5 6

De Vries J. Politiek bestuurlijk management. Pagina 111-113 De Vries J. Politiek bestuurlijk management. Pagina 113-115

- 19 -

benadering maakt duidelijk dat voor echte beleidsveranderingen het nodig kan zijn de structurele inertie van beleidsgemeenschappen te doorbreken. De vierde benadering tenslotte, legt de nadruk op de presentatie van een probleem. Door slim gebruik te maken van argumenten en symbolen is het mogelijk de aandacht gevestigd te krijgen op een probleem en dat politiek-bestuurlijk interessant te maken.

2.2. Beleidsnetwerken Het sturend vermogen van de overheid heeft in de loop van de tijd ingeboet aan kracht. In de meeste vraagstukken is tegenwoordig sprake van een beleidsnetwerk. In een beleidsnetwerk overleggen en onderhandelen partijen uit het openbaar bestuur met maatschappelijke partners over de vorming en de uitvoering van het beleid. Kenmerkend voor beleidsnetwerken is de onderlinge afhankelijkheid voor het realiseren van doelstellingen. Gevolg is dat resultaten eerder geboekt worden als gevolg van overleg, onderhandeling en overtuiging dan op basis van macht. De overheid komt in de rol van procesregisseur. In de volgende paragrafen ga ik in op de theorie van Etzioni over maatschappelijke sturing en op kenmerken en gevolgen van beleidsontwikkeling in netwerksituaties. 2.2.1. Etzioni, maatschappelijke sturing 7 De macrosocioloog Etzioni heeft in de jaren ‘60 en ‘70 een aantal denkbeelden ontwikkeld over wat hij noemt ‘societal guidance’, de mogelijkheden van de maatschappij tot het sturen van maatschappelijke processen. Hij heeft daartoe een typologie van maatschappijen geïntroduceerd die gebaseerd is de twee door hem onderscheiden aspecten (dimensies) van beïnvloeding: controle en consensus. In onderstaande tabel is zijn typologie weergegeven.

Controle

Consensus

Hoog

Laag

Hoog

Active Society

Drifting Society

Laag

Overmanaged Society

Passive Society

Bron: Jaco Berveling 1998

In de ‘active society’ is er sprake van een maatschappij waarin zowel de consensus als de controle hoog is. Dit maatschappijtype heeft een sterk ontwikkeld vermogen om zichzelf te veranderen. Als voorbeeld gold in de ogen van Etzioni de staat Israël vanwege haar oorsprong uit een sociale beweging. Als ‘overmanaged society’ kan de totalitaire staat worden gezien. Primitieve maatschappijen bevinden zich op een verhoudingsgewijs laag niveau van maatschappelijke zelfsturing, de ‘passive society’. Voor Nederland past in deze typologie het meest het beeld van de ‘drifting society’. De mogelijkheden van de overheid tot controle zijn beperkt. Het maatschappelijk middenveld beschikt over mogelijkheden om overheidscontrole te neutraliseren. Consensus moet gezocht en gecreëerd worden; vaak ontstaat deze pas na een crisis.

7

Berveling J. Politiek bestuurlijk management. Pagina 173-176,

- 20 -

2.2.2. Beleid in netwerksituaties 8 De overheid kan haar beleidsdoelen in de moderne samenleving niet meer in volledige zelfstandigheid bereiken. Het sturend vermogen van de overheid wordt beperkt doordat zij afhankelijk is van andere partijen. Zij bevindt zich in wat wij noemen een netwerk. Een netwerk bestaat uit actoren met uiteenlopende belangen die onderling afhankelijk zijn elkaar voor het realiseren van hun doelstellingen. Actoren kunnen individuen zijn, maar ook groepen personen, een organisatie of een coalitie van organisaties. Veel situaties in het openbaar bestuur kunnen worden gezien als een netwerksituatie. Inzicht in de wijze waarop binnen netwerken processen verlopen en hoe deze beïnvloed kunnen worden is van belang om succesvol te kunnen opereren in zo’n omgeving. In veel sectoren van de overheid is de scheiding tussen publieke en private partijen vervaagd. Talrijke publieke en particuliere organisaties zijn betrokken bij het ontwikkelen en uitvoeren van het beleid. Ook binnen het openbaar bestuur heeft zich een ontwikkeling van specialisatie voltrokken. Als gevolg daarvan zijn steeds meer departementen, bestuurslagen, samenwerkingsverbanden, gedeconcentreerde (rijks)diensten en zelfstandige uitvoeringsorganisaties ontstaan. De overheid vormt daarmee zelf een netwerk. Er is sprake van een netwerksituatie als voldaan is aan 3 voorwaarden. Allereerst moet er sprake zijn van meerdere actoren, elk met uiteenlopende doelen, die deelnemen aan het proces. Verder moeten die actoren op elkaar zijn aangewezen voor het bereiken van hun doelen. Tenslotte moeten de actoren een zekere mate van onafhankelijkheid 9 hebben in het bepalen van hun gedrag. Netwerksituatie Situatie waarin de beleidsontwikkeling wordt bepaald door de wisselwerking tussen meerdere actoren die onderling afhankelijk zijn voor het bereiken van hun doelen, maar relatief autonoom in het bepalen van hun gedrag.

Een netwerksituatie onderscheidt zich door genoemde drie kenmerken van een marktsituatie. Daar kunnen partijen andere middelen kiezen voor het bereiken van de doelstellingen. Een netwerk onderscheidt zich eveneens van een hiërarchische situatie. Daar kunnen relaties eenzijdig worden bepaald. Besluitvormingsprocessen in netwerksituaties kenmerken zich veelal door de chaotisch en ongestructureerde wijze waarop zij verlopen. Dit kan betekenen dat zij zich schier eindeloos voortslepen. Aan de andere kant kan de onderlinge wisselwerking tussen de partijen er ook toe leiden dat nieuwe alternatieven in beeld komen die het gemeenschappelijk belang beter dienen. Netwerksituaties veranderen veelal in de tijd. Het aantal participerende actoren kan in de loop van de tijd veranderen. Dat geldt evenzeer voor de doelstellingen van de actoren. In sommige netwerksituaties is echter sprake van een stabiele situatie gedurende langere tijd. De partijen raken op elkaar ingespeeld. De netwerksituatie raakt geïnstitutionaliseerd tot een netwerk met vaste gewoonten, spelregels en rituelen. Positie overheid In een netwerksituatie heeft de overheid altijd minder mogelijkheden om de ontwikkelingen te sturen dan in minder complexe situaties. De structurele afhankelijkheid zal altijd betekenen dat de feitelijke invloed van de overheid beperkt is. In de kritiek op de netwerkbenadering 8

9

Gebaseerd op: De Baas J.H. Bestuurskunde in hoofdlijnen. Berveling J. Politiek bestuurlijk management. Hoofdstuk 8 Beleidsnetwerken De Bruijn, J.A. & ten Heuvelhof, J.F. Management in netwerken. De Baas J.H. Bestuurskunde in hoofdlijnen, pagina 224

- 21 -

wordt vaak aangegeven dat de overheid haar leidende positie in de samenleving prijsgeeft. Die kritiek gaat uit van een traditioneel beeld van de overheid die middels bindende besluiten zaken kan realiseren in het algemeen belang. Op zich is het waar dat in een netwerksituatie de overheid niet (meer) de volledige controle heeft. Maar netwerksituaties ontstaan juist doordat de overheid in de praktijk slechts in beperkte mate zaken kan afdwingen. Er is dus feitelijk ook voor de overheid geen sprake van een vrije keuze. Netwerksituaties zijn een gegeven in de sturing van maatschappelijke processen door de overheid. Tegelijk is het natuurlijk wel zo dat de overheid, gegeven haar bijzondere karakter, altijd een bijzondere positie inneemt in een netwerk. De overheid is democratisch gelegitimeerd en kan zich erop beroepen het algemeen belang te vertegenwoordigen. Verder beschikt de overheid over bijzondere bevoegdheden als wet- en regelgeving, vergunningverlening en over financiële middelen. Veelal zal op grond van haar legitimiteit en machtsmiddelen de overheid een dominante positie in het netwerk in kunnen nemen die haar onderhandelingspositie in belangrijke mate versterkt. Effectief handelen binnen een netwerk vergt echter ook van de overheid gedrag dat afgestemd is op dat van de andere actoren in het netwerk. Strategisch gedrag in netwerken Behalve onderlinge afhankelijkheid bestaat er in netwerken ook grote onzekerheid. De situatie is vaak complex en niet volledig te overzien. Probleempercepties van partijen kunnen verschillen. Het gedrag van andere partijen kan invloed hebben op het eigen succes. Het verloop en de uitkomst van het proces is in hoge mate onvoorspelbaar. Samenwerking kan weliswaar mogelijkheden bieden om gezamenlijk meer doelen te realiseren, maar levert tevens risico’s op doordat partijen zich bloot moeten geven. In een netwerk kunnen partijen zich, in reactie op de onzekerheid die voortvloeit uit de complexiteit en de onoverzichtelijke afhankelijkheden, beperken tot de defensieve strategie van het veiligstellen van de eigen belangen. In een netwerk ontwikkelen zich gedragspatronen vergelijkbaar met die in een spelsituatie.10 Er gelden daarvoor ook formele en informele spelregels. Een spel kan omschreven worden als een “interactiepatroon waarbij verschillende actoren in onderlinge concurrentie, maar rekening houdend met bepaalde spelregels, hun eigen strategieën volgen”.

Spelregels zijn “gewoonten, normen of verwachtingen die de omgangsvormen bepalen binnen een netwerksituatie of spel”.

Binnen een netwerk kunnen zich verschillende spelen voordoen: samenwerking, fusie, coalitievorming, competitiebeperking, vermijding, competitie en strijd. Welk karakter het spel in een netwerk zal hebben is onder ander afhankelijk van de positie van de actoren en van de inzet van het spel, maar ook van de cultuur van het netwerk en van het gedrag van de actoren. De definitie van netwerken laat geen ruimte voor het bindend vaststellen van regels. Partijen bepalen hun koers, gericht op realisatie van de eigen doelstellingen. In hoeverre anderen daarin meegaan en of de eigen doelstellingen aldus kunnen worden gerealiseerd blijft ongewis. Besluitvorming in netwerksituaties kan dan ook niet het karakter hebben van een centraal geleide probleemoplossing.

10

De Baas J.H. Bestuurskunde in hoofdlijnen, pagina 232

- 22 -

Beïnvloeding in netwerksituaties Top-down besturing (regelgeving, planning en coördinatie) is in netwerken een weinig effectief middel. Ook de besluitvorming kan niet op de klassiek wijze (probleemdefinitie, onderzoek naar oplossingen, waardering van de alternatieven en besluitvorming) door een dominante actor worden gestuurd. Wie in een netwerk succesvol wil opereren moet oog hebben voor de kenmerken van netwerken en zijn gedrag daarop afstemmen. Dan zijn er wel degelijk vormen van beïnvloeding (sturing) mogelijk. Bijvoorbeeld middels netwerkmanagement gericht op de structuur en middels het sturen van het proces zodat de focus gericht wordt op samenwerking. Netwerkmanagement Netwerkmanagement richt zich niet zozeer op de inhoud maar op de structuur van het netwerk. Het beïnvloedt het verloop en de uitkomst van een netwerksituatie door het wijzigen van de samenstelling of de spelregels. De bijzondere positie van de overheid biedt haar mogelijkheden tot netwerkmanagement en dus tot beïnvloeding. Zo kan de overheid middels selectieve activering nieuwe actoren introduceren. De overheid kan bijvoorbeeld een adviesorgaan instellen en een stem geven. Verder kan de overheid procedures voorschrijven en zo de spelregels beïnvloeden. De overheid kan tenslotte ook nieuwe prikkels in het spel brengen, door subsidies bijvoorbeeld. Samenwerking Een tweede vorm van beïnvloeding richt zich op de proceskenmerken van een netwerk. In netwerksituaties is het aan te bevelen om op zoek te gaan naar het gemeenschappelijk belang. De onderlinge afhankelijkheid noopt op zijn minst al tot een gematigde opstelling. Samenwerking is een strategiekeuze van de actoren in het netwerk, gericht op het bereiken van gezamenlijke doelen die zoveel mogelijk recht doen aan de belangen van de individuele actoren. Er is dan sprake van wederzijdse aanpassing. Om dit te bevorderen is zo veel mogelijk open interactie van belang. Daardoor kunnen kansen ontstaan op het creëren van een “win-winsituatie”, een situatie die in het voordeel is van meerdere partijen. Het proces waarin de doelstellingen van de verschillende partijen naar elkaar toegroeien wordt doelvervlechting genoemd. Adequaat handelen in een netwerk vraagt van partijen dat zij zich openstellen voor interactie met de andere partijen om het aldus mogelijk te maken gemeenschappelijke belangen te vinden. Een sturende partij kan problemen en oplossingen zo formuleren en inbrengen dat de kansen op koppelingen tussen oplossingen en problemen maximaal is. Referentiekader en kernwaarden Of partijen gevoelig zijn voor stuursignalen wordt voor een belangrijk deel bepaald door het referentiekader van die partij. Het referentiekader wordt gevormd door de kernwaarden (‘core values’). De waarden die het wezen van de organisatie raken en het handelen voor een belangrijk deel bepalen. Signalen die niet passen in het referentiekader van een organisatie hebben weinig kans van slagen. Als het signaal strijdig is zal het verzet oproepen; als het er geen betrekking op heeft zal de partij er niet op reageren. Het is dus zaak om een beeld te hebben van de kernwaarden en het referentiekader van de partijen in het netwerk. Een van de belangrijke spelregels in netwerksituaties is dat kernwaarden van partijen nooit mogen worden aangetast. Convenanten De inrichting van het proces kan zodanig worden gearrangeerd dat patstellingen en blokkades zoveel mogelijk worden vermeden. Voorbeelden van dergelijke arrangementen zijn bijvoorbeeld convenanten.

- 23 -

Een convenant is een instrument dat goed past in netwerksituaties. Daarin worden afspraken tussen partijen vastgelegd die veelal het karakter hebben van een ‘package-deal’. Ook de juridische status zal niet altijd even duidelijk zijn (‘soft agreement’). Aan het convenant gaat echter een proces van overleg en onderhandeling vooraf. Juist dat proces, het ‘co-venanting proces’, is in een netwerksituatie van waarde. Convenanten hebben wellicht als belangrijkste functie dat zij het gemeenschappelijk proces faciliteren. Netwerken in netwerk Organisaties in netwerken kunnen bestaan uit relatief autonome delen of ze kunnen zelf ook een netwerk-achtige structuur hebben. Veel overheidsorganisaties bestaan uit autonome delen. In brancheorganisaties werken bedrijven vrijwillig samen met als doel gezamenlijk een sterke positie in te nemen, bijvoorbeeld naar de overheid. Het fenomeen van ‘netwerken in een netwerk’ heeft gevolgen voor het proces, er kan als het ware strategisch gedrag in het kwadraat ontstaan. Vraag is bijvoorbeeld in hoeverre brancheorganisaties hun leden aan zich kunnen binden. In welke mate zal de achterban zich gebonden voelen aan uitkomsten bij een beperkende besluitvorming. Bij onwelgevallige besluitvorming kunnen leden besluiten de organisatie te verlaten. Partijen moeten zich hiervan bewust zijn, het commitment van een achterban is nooit vanzelfsprekend.

2.3. Risicowaardering Risico is een structureel kenmerk van menselijke activiteiten en dus van vooruitgang. Een nulrisico bestaat niet, er zijn geen menselijke activiteiten voorstelbaar zonder enig risico. Sterker nog, kenmerkend voor vooruitgang is het ondernemen van nieuwe activiteiten. Activiteiten waarvan de risico’s vooraf ten enenmale tot op zekere hoogte onzeker zijn. De wens naar vooruitgang genereert de wens tot het ondernemen van nieuwe activiteiten. Aldus ontstaat de behoefte om risico’s in te kunnen schatten, ze daardoor te kunnen vergelijken, normeren en waarderen. In de volgende paragrafen kijk ik eerst naar de “objectieve” kant van risico’s, de getalsmatige benadering. Daarna ga ik in op de psychologische kijk op risico’s, op risicoperceptie en de signaalwaarde van ongevallen. 2.3.1. Getalsmatige benadering 11 Lange tijd heeft de gedachte geleefd dat risico’s berekend kunnen worden en dus beoordeeld konden worden op basis van een wiskundige benadering. In deze cijfermatige benadering wordt risico uitgedrukt als het resultaat van de waarschijnlijkheid van een bepaalde gebeurtenis maal het effect van die eventuele gebeurtenis. Uit een analyse komen getallen en die getallen zijn uitstekend te vergelijken met uitkomsten van andere analyses. Gebleken is dat daarmee niet het hele verhaal is verteld. Mensen kijken daar in hun waardering en acceptatie van risico’s toch vaak anders tegenaan. Risico is kennelijk een veel complexer begrip. De cijfermatige benadering voldoet slechts ten dele en soms helemaal niet. In de formule wegen kans en effect even zwaar. Bekend is dat het risico van een incident met 1 dode en een kans van 10-1 anders wordt ingeschat dan het risico van een incident met 1000 doden en een kans van 10-4. In de theorie gaat het om gelijke risico’s. Maar in praktijk wordt het eerste risico, bijvoorbeeld 1000 doden per jaar in het verkeer, gemakkelijker geaccepteerd dan het tweede, bijvoorbeeld één groot industrieel ongeval met 1000 doden per jaar.

11

OU Risico’s besluitvorming over veiligheid en milieu. Deel 1, pagina 74 en 221-231

- 24 -

Incidenten met een relatief kleine kans, maar met grote schadelijke gevolgen, worden dus zwaarder gewaardeerd. In de Nederlandse normering voor de aanvaarbaarheid van risico’s wordt ingespeeld op dit verschijnsel door onderscheid te maken tussen het individuele risico en het groepsrisico. In het externe veiligheidsbeleid wordt een vaste norm gesteld (10-6 per jaar) voor het individueel overlijdensrisico. Het groepsrisico wordt gedefinieerd als de kans dat tenminste “n” personen overlijden ten gevolge van één incident. De normstelling varieert dus met het aantal gelijktijdige slachtoffers (de schaal van het incident) en loopt voor het groepsrisico kwadratisch op met “n”. 2.3.2. Psychologische benadering Om inhoud te kunnen geven aan de manier waarop het publiek risico’s ziet, is het begrip risicoperceptie geïntroduceerd. Onderzocht is waarom de “objectieve” risicobepaling niet samenvalt met de “subjectieve” risicobeleving. Duidelijk is geworden dat de beleving van risico’s door het publiek niet zozeer gerelateerd is aan het kansaspect, maar meer aan de gevolgen. Verdere belangrijke karakteristieken voor de risicobeleving zijn de potentie die een risico in zich houdt tot een grootschalige catastrofe, de verwachte mate van beheersbaarheid en de vrijwilligheid van de blootstelling aan het gevaar. Het onderzoek heeft duidelijk gemaakt dat de publieke opvatting, het “subjectieve” risico, niet (eenvoudig) is te herleiden tot het “objectieve” risico. Ook de termen objectief en subjectief zijn ongelukkig. Kenmerken van gevaren als catastrofaliteit, beheersbaarheid en vrijwilligheid zijn kwalitatief van aard, maar daarmee niet minder relevant dan de uitkomsten van een risicoanalyse. ‘Revealed preferences’ 12 Bij de vraag naar wat maatschappelijk aanvaardbare risico’s zijn gaat Starr (Starr, 1969) er van uit dat een bestaand risico per definitie ook een aanvaard risico is. Hij neemt daarbij aan dat de krachtswerking tussen politieke instituties, marktpartijen en belangengroeperingen in de samenleving leidt tot een optimale balans tussen risico’s en voordelen. Die balans beschouwt Starr als de gebleken voorkeur van de maatschappij (‘revealed preferences’). Risicoperceptie Slovic 13 Een andere mogelijkheid om te achterhalen hoe de aanvaardbaarheid van risico’s ligt, is om het mensen rechtstreeks te vragen. Dergelijke risicobelevingsonderzoeken resulteren in wat genoemd wordt de uitgesproken voorkeur van mensen (‘expressed preferences’). Uit risicobelevingsonderzoek is gebleken dat het publiek over het algemeen redelijk goed in staat is om risico’s in hun onderlinge verhouding te waarderen (het ordenen van kansen) maar niet in staat is tot goede cijfermatige inschattingen. Vraag is wat deze resultaten vervolgens zeggen over de beoordeling van wat mensen riskant vinden. Deze relatie blijkt minder sterk dan risico-deskundigen zouden verwachten. Kennelijk spelen andere factoren een rol in de vraag hoe mensen risico’s beoordelen. In zijn onderzoek naar en analyse van deze factoren komt Slovic (Slovic, 1987) tot een ordening en clustering van vele factoren die de beleving van risico’s door het publiek kunnen beïnvloeden. De belangrijkste factor lijkt te zijn het schrikwekkende karakter van het risico (‘dread risk versus non dread risk’). Een tweede factor is de bekendheid van het risico (‘known versus unkown risk’) en als derde factor speelt een rol het aantal mensen dat bloot staat aan het risico. Technische risicodeskundigen verstaan onder het risico veelal slechts het berekende risico. Risico als synoniem voor de jaarlijkse mortaliteitscijfers. Deze laatste factor is echter in het 12 13

OU Risico’s besluitvorming over veiligheid en milieu. Deel 1, pagina 153. Deel 2, pagina 248-255 OU Risico’s besluitvorming over veiligheid en milieu. Deel 1, pagina 158-162. Deel 2, pagina 290-295

- 25 -

onderzoek van Slovic naar de risicobeleving door het publiek nauwelijks terug te vinden. Andere factoren die Slovic noemt zijn de mate van vrijwilligheid waarmee iemand een bepaald risico loopt. De risico’s van (risicovolle) activiteiten op vrijwillige basis worden veelal aanvaardbaar geacht. In zijn onderzoek projecteert Slovic de resultaten voor een groot aantal risico’s op 2 assen. Op de ene as (x-as) is de mate van schrikwekkendheid van het risico uitgezet, op de andere as (y-as) de mate van bekendheid. Onder de factor schrikwekkendheid liggen zaken als onvrijwilligheid, oncontroleerbaarheid, kans op globale catastrofe en het risico voor toekomstige generaties. Onder de factor bekendheid liggen zaken als waarneembaarheid, bekendheid voor risicodragers en deskundigen en het onmiddellijk optreden van effecten (geen vertraagde effecten). Verkeersongevallen worden in dit onderzoek gepositioneerd midden op de x-as (een bekend risico) en helemaal onder aan op de y-as (een matig cq gemiddeld schrikwekkend risico). De signaalwaarde van ongevallen 14 De impact van incidenten varieert enorm. Sommige soorten incidenten blijven met hun impact beperkt tot de direct getroffenen. Andere incidenten hebben veel verdergaande gevolgen. Zij raken bedrijven, een complete branche of zelfs de hele maatschappij. Om dat verschijnsel te beschrijven maakt Slovic gebruik van de analogie van “de steen in de vijver”. Een incident kan worden gezien als een steen die in een vijver valt. De uitdijende golven raken allereerst de slachtoffers, daarna het verantwoordelijke bedrijf. In bijzondere situaties kunnen de golven vervolgens nog reiken tot andere bedrijven of bedrijfstakken of zelfs tot maatschappelijke onrust. Sommige incidenten veroorzaken kleine golven, andere grote. Slovic heeft in zijn onderzoek gepoogd helder te krijgen waarom de impact van het ene (soort) incident groter is dan die van een ander soort. Zijn conclusie is dat het de combinatie van schrikwekkendheid en onbekendheid is die de signaalwaarde (“golfgrootte”) van een incident bepaalt. Zijn veronderstelling is dat dat ook geldt voor de mate van media-aandacht. De positie van verkeersongevallen in deze ordening ligt in het laagste kwadrant. Zij veroorzaken veelal niet meer dan een “rimpel in de vijver”. Andere factoren In risicobelevingonderzoeken worden soms significant verschillende voorkeuren geconstateerd tussen groepen. Kennelijk spelen nog andere dan bovengenoemde factoren mee. Een voor de hand liggende veronderstelling is dat het eigen belang meeweegt in de risicobeleving. Andere factoren worden gezocht in de cultuur waarin de mensen leven en de maatschappelijke oriëntatie van groepen binnen de samenleving. Praktische vertaling risicoperceptie Hoewel begripsmatig van groot belang, is het in het algemeen lastig de resultaten van risicobelevingsonderzoek rechtstreeks te vertalen naar aanvaardbaarheid. Een consistent eenduidig resultaat van risicobelevingsonderzoek kan echter wel gebruikt worden. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de normering van het groepsrisico. Daarmee wordt recht gedaan aan het gegeven dat de meeste mensen incidenten met veel slachtoffers onaanvaardbaarder vinden dan eenzelfde aantal slachtoffers verdeeld over veel kleine ongevallen.

14

OU Risico’s besluitvorming over veiligheid en milieu. Deel 2, pagina 293-294

- 26 -

3. Goederenvervoer in Nederland Het vervoer van goederen is van groot belang voor de Nederlandse economie. Van de totale goederenstroom komt het grootste deel voor rekening van het wegvervoer. De overige vervoersstromen worden verzorgd door het spoor, de binnenvaart en de pijpleidingen. In de goederenstromen tussen Nederland en andere landen is de betekenis van het wegvervoer in verhouding weliswaar minder maar nog steeds substantieel. Het wegvervoer vormt een onmisbare randvoorwaarde voor het functioneren van onze maatschappij en voor ons niveau van welvaart. “Welbeschouwd kan het goederenvervoer over de weg gezien worden als het 15 belangrijkste medium voor de Nederlandse handel in binnen- en buitenland.”

In dit hoofdstuk kijk ik eerst naar de omvang van de sector van het wegvervoer en naar de omvang van de activiteiten in de sector. Daarna ga ik in op het aandeel van de kleine bedrijven in de sector, de rentabiliteit en de organisatie van de sector. Ik besluit met een blik naar het verwachte toekomstscenario en rond af met enkele conclusies.

3.1. Omvang sector en vervoersprestatie Definitie Waar hebben we het over als we praten over “de sector” van het wegvervoer? In deze studie beperk ik mij tot het bedrijfsmatige vervoer van goederen door Nederlandse vrachtauto’s met een toegestaan bruto totaalgewicht van meer dan 3.500 kilogram. Dat betekent bijvoorbeeld dat het vervoer met bestelauto’s en het vervoer met buitenlandse vrachtauto’s geen onderdeel uitmaken van het begrip “sector” in deze studie. Binnen de sector van het wegvervoer worden twee groepen van bedrijven onderscheiden. Een groep zijn de bedrijven in het beroepsgoederenvervoer. Deze (transport-) bedrijven maken er hun professie van goederen te vervoeren voor derden. Een andere groep bedrijven zijn de eigen vervoerders. De hoofdactiviteiten van deze bedrijven liggen op een ander vlak. De vervoersactiviteiten die zij ontplooien zijn gericht op het distribueren van de eigen producten naar de klanten. Met name in branches als de bouwwereld en de wereld van bloemen, groenten en fruit zijn zij actief. Omvang sector 16 In 2001 waren in het beroepsgoederenvervoer 12.105 ondernemingen actief. In totaal beschikten die bedrijven over 104.204 vergunningsbewijzen voor binnenlands vervoer en over 68.237 vergunningsbewijzen voor buitenlands vervoer. Daarnaast waren als eigen vervoerder 60.116 bedrijven actief met in totaal 232.909 inschrijvingsbewijzen voor het eigen vervoer over de weg in Nederland. Aan het einde van 2001 bestond het voertuigpark uit 82.717 vrachtauto’s, 62.013 trekkers en 43.161 speciale voertuigen. In totaal dus 187.891 vrachtwagens op een totaal van 8.168.408 motorvoertuigen in Nederland. Op 1 januari 2003 telt Nederland 12.072 transportbedrijven met een vergunning voor beroepsgoederenvervoer over de weg. De stormachtige groei van het aantal transportbedrijven is dan voorbij. Ondanks een lichte daling van het aantal bedrijven 15 16

TLN, Transport in cijfers 2002, pagina 1 AVV, Goederenvervoer in Nederland 2001, pagina 68-70 TLN, Transport in cijfers 2002, pagina’s 14, 21 en 25

- 27 -

(afbeelding 1), stijgt het aantal uitstaande vergunningsbewijzen nog wel steeds. De bedrijven worden dus groter. Gemiddeld bezitten in 2003 de bedrijven 8,7 binnenlandse vergunningbewijzen tegen 8,4 in 2001. In dat jaar bereikte wel het aantal bedrijven het hoogste niveau.

Afbeelding 1 Aantal vergunningshouders Bron: NIWO/SIEV

In 2001 bood het beroepsgoederenvervoer 17 (exclusief het eigen vervoer) werkgelegenheid aan bijna 136.000 mensen. Dat is ongeveer 2 % van de totale werkgelegenheid. Het nationaal inkomen bedroeg in datzelfde jaar 393 miljard Euro. De bijdrage daaraan van het beroepsgoederenvervoer was met 6 miljard Euro (ongeveer 1,5 %) minder dan evenredig. Vervoersprestatie 18 In 2000 bedroeg het totaal van het Nederlandse vervoer over de weg (tabel 1) 562 miljoen ton. Per inwoner betekent dat jaarlijks ruim 35 ton. Behoudens bij het vervoer van vaste brandstoffen en aardolie, levert het wegvervoer van alle modaliteiten het grootste aandeel bij de overig goederensoorten. Goederenvervoer naar vervoerswijze 1998 – 2000 (in miljoenen tonnen) Wegvervoer Binnenvaart Spoorvervoer

1998 524,8 282,7 25,2

1999 585,6 275,4 25,2

2000 562,3 275,2 28,1

Tabel 1 Ontwikkeling goederenvervoer naar vervoerwijze Bron: CBS/NEA

Ook als de vervoersprestatie wordt uitgedrukt in het product van het vervoerde gewicht maal 17 18

TLN, Transport in cijfers 2002, pagina 22-23 AVV, Goederenvervoer in Nederland 2001, pagina 44-45

- 28 -

het aantal kilometers (de tonkilometers) blijkt het wegvervoer (tabel 2) het grootste aandeel daarin te leveren. Goederenvervoer naar vervoerswijze 1998 – 2000 (in miljarden tonkilometers) Wegvervoer (a) Binnenvaart Spoorvervoer (a) Inclusief lichte bestelauto’s

1998 39,8 33,9 3,9

1999 43,9 34,3 4,0

2000 42,3 33,3 4,5

Tabel 2 Ontwikkeling tonkilometers per vervoerwijze Bron: AVV, CBS, ECORYS/NEI.

3.2. Aandeel kleine bedrijven 19 Kenmerkend voor met name het beroepsgoederenvervoer is het grote aandeel kleine bedrijven, de eigen rijders. In principe zijn deze bedrijven te zien als freelancers. Van de 12.105 ondernemingen in 2001 beschikte er 3.530 (29,2 %) over slechts één vergunning (tabel 3). Als we kijken naar ondernemingen met 1-4 vergunningen gaat het om 6.997 bedrijven. Dat betekent dat bijna 62 % van de sector bestaat uit kleine bedrijven met minder dan 5 vergunningen. Gezamenlijk beschikken deze kleine bedrijven over 12 % van alle uitstaande binnenlandse vergunningsbewijzen. De 80 grootste bedrijven over 18 %.

Aantal vergunningbewijzen

Aantal ondernemingen per 31-12-2001

Aandeel relatief in %

12.105 468 6997 2050 1431 847 232 80 104.204

100 3,9 57,8 16,8 11,9 7,0 1,9 0,7

Totaal aantal ondernemingen Niet opgenomen 1 tot 4 5 tot 10 10 tot 20 20 tot 50 50 tot 100 100 en meer Totaal vergunningbewijzen Tabel 3 Aantal vergunningsbewijzen per onderneming Bron: NIWO

3.3. Rentabiliteit 20 Rentabiliteit wordt gedefinieerd als het netto-overschot in procenten van de gerealiseerde opbrengst. Als maatstaf voor gezonde bedrijven wordt een rentabiliteitsniveau van 5% gehanteerd. Dat niveau heeft de sector als gemiddelde voor het laatst in 1986 gehaald. In de loop van de jaren is het percentage 'gezonde' bedrijven steeds kleiner geworden (tabel 3). “Kostprijsverhogingen, die op een sterk concurrerende markt moeilijk af te wentelen zijn, 21 en een toenemende aantasting van de productieve tijd (files) zijn hier debet aan”.

19

TLN, Transport in cijfers 2002, pagina 15 TLN, Transport in cijfers 2002, pagina 94-99 ING-Bank, kerncijfers 2002 goederenvervoer 21 TLN, Transport in cijfers 2002, voorwoord 20

- 29 -

Tabel 4 bron NEA

De verwachting in de sector is dat de rentabiliteit voorlopig onder druk zal blijven. Het kostenniveau stijgt nog steeds harder dan de vrachtprijzen. In 2002 heeft in het binnenlands vervoer slechts 22,6% een rentabiliteit van meer dan 5% gehaald. Een aanzienlijk deel (45%) van de binnenlandse vervoerders behaalt een negatief bedrijfsresultaat. Vooral kleinere bedrijven zitten in de rode cijfers. Als we kijken naar de rentabiliteit per bedrijfsgrootteklasse valt de relatie op tussen rentabiliteit en de grootteklasse. Grotere bedrijven halen in het algemeen iets betere cq iets minder slechte bedrijfsresultaten dan hun kleinere collega's. De gemiddelde rentabiliteit in de kleinste klassen is negatief; alleen in de klasse met de grootste bedrijven is de gemiddelde rentabiliteit op het gewenste minimumniveau van 5 %. In tegenstelling tot de rentabiliteit van het vervoeren van goederen sec heeft zich de rentabiliteit van de logistieke dienstverlening de laatste jaren wel positief ontwikkeld. In de wereld van het goederenvervoer is dan ook een trend waar te nemen tot het combineren van de vervoerstaak met allerlei andere vormen van logistieke dienstverlening. Hierbij geldt dat deze weg om de rentabiliteit op een gezonder niveau te brengen vooral voorbehouden is aan de grotere bedrijven.

3.4. Organisatie De wereld van het goederenvervoer over de weg kent een viertal brancheorganisaties, waarin een groot deel van de sector is georganiseerd. • Transport & Logistiek Nederland (TLN) Noemt zichzelf “de ondernemersorganisatie voor het goederenvervoer”. TLN is in ieder geval de grootste brancheorganisatie in het beroepsgoederenvervoer. Een aanzienlijk deel van de bedrijven (6500 van de 12000) zijn verenigd in TLN. TLN is in 1993 tot stand gekomen als een fusie van NOB Wegtransport (nationale organisatie voor het beroepsgoederenvervoer wegtransport) en Wegvervoer CVO (Wegvervoer Christelijke Vervoerders Organisatie). Belangrijk doel van de fusie was de belangenbehartiging voor de branche te verbeteren middels het verstevigen van de positie. • Koninklijk Nederlands Vervoer (KNV) KNV is een werkgeversorganisatie in het beroepsgoederen- en beroepspersonenvervoer met een betrekkelijk klein aantal aangesloten bedrijven. Het gaat daarbij wel met name om de grotere bedrijven van de sector. • De Eigen Vervoerders Organisatie (EVO) EVO is de vereniging van verladers, ontvangers en eigen vervoerders. In de EVO zijn 34.000 van de 61.000 bedrijven met eigen vervoer verenigd. • De Stichting Verenigde Eigen Rijders Nederland (VERN) De sector kent een groot aandeel kleine bedrijven met een freelance karakter, de eigen rijders. De stichting VERN, opgericht in 1997, stelt zich tot doel de eigen rijders een gelijkwaardige positie te verschaffen ten opzichte van de grote bedrijven en de overheid.

- 30 -

Anno 2003 biedt de stichting onderdak aan zo’n 1300 bedrijven. De definitie van de “eigen rijder” is wat lastig. Criterium voor acceptatie door de stichting VERN is de vraag of “de baas zelf nog rijdt”. Inmiddels is de stichting VERN er in geslaagd als een volwaardige brancheorganisatie aan tafel te komen. Kerntaak van de brancheverenigingen is het behartigen van de belangen van de leden. Het beïnvloeden van de politieke besluitvorming op het gebied van verkeer en vervoer. Dat gebeurt op alle bestuurlijke niveaus, inclusief het niveau van de EU. In de opstelling van de verschillende partijen is de signatuur van de achterban herkenbaar. Daarnaast voorzien zij hun leden van informatie en geven zij voorlichting en bedrijfsadviezen. In een aantal gevallen zijn zij ook actief op het gebied van opleidingen en trainingen.

3.5. Lange termijnscenario Veel maatschappelijke trends spelen een rol in de verwachte toekomstige ontwikkeling van het goederenvervoer. Het Centraal Planbureau (CPB) heeft in 1997 voor de periode tot 2020 de volgende drie lange-termijnscenario’s 22 opgesteld. •

Divided Europe (DE). Gaat uit van de situatie dat binnen Europa zowel het marktmechanisme als de coördinatie niet optimaal verlopen. Veel problemen blijven onopgelost en langzaam loopt Europa achterop bij de andere wereldmarkten.

•

European Coordination (EC). De Europese integratie vordert en de interne cohesie groeit. Gevolg is dat met name de coördinatie beter verloopt.

•

Global Competition (GC). Een grote rol is weggelegd voor het marktmechanisme en de verdere internationalisering. Gerekend wordt ook op een sterke technologische ontwikkeling.

In de scenario’s wordt gewerkt met een vijftal kernthema’s, internationale politiek, demografie, technologie, economie en sociaal-culturele factoren. Daarvoor wordt een samenhangende set aannames beschreven. Bij elke set ‘driving forces’ hoort een alternatief toekomstbeeld. Het GC-scenario leidt tot de hoogste groeiverwachting, het DE-scenario tot de laagste. In het Rijksbeleid 23 wordt van het EC-scenario, dat tot een gemiddelde groeiverwachting leidt, uitgegaan. Het EC-scenario, vertaald naar het goederenvervoer, betekent dat tot 2020 bijna een verdubbeling van het goederenvervoer verwacht wordt. Het wegvervoer blijft voor het vervoer in Nederland verreweg de belangrijkste vervoersmodaliteit.

3.6. Bevindingen In het laatste decennium heeft het goederenvervoer over de weg een grote ontwikkeling doorgemaakt. Het was al, en is steeds meer een belangrijke randvoorwaarde voor de economie geworden. Hoewel de groei vanaf 2001 tot stilstand is gekomen wordt in de nabije toekomst nog een verdere groei verwacht. De toegang tot de sector is relatief laagdrempelig. Dat heeft er toe bijgedragen dat in de loop der tijd een groot aantal kleine bedrijven is ontstaan. Misschien wel mede als gevolg van die ontwikkeling is de rentabiliteit van de sector bijzonder laag en staat nog steeds onder druk. Grotere bedrijven kunnen dit deels compenseren door het ontwikkelen van andere logistieke activiteiten. De kleinere bedrijven en met name de eigen rijders hebben die mogelijkheden niet. 22 23

NVVP Beleidsopties verkend, p 8-9 NVVP 2001-2020, p 9-14

- 31 -

Door insiders wordt de markt van het goederenvervoer gekenschetst als een “vechtmarkt” met vlijmscherpe concurrentie. In die situatie gaat het voor veel bedrijven primair om het overleven. Dat geldt in het bijzonder voor de kleine bedrijven met een marginale of zelfs negatieve rentabiliteit. Waar het leven van alle dag bepaald wordt door de vraag hoe te overleven is het niet aannemelijk dat veiligheid een belangrijke bedrijfsoverweging is. Dat wordt nog versterkt door het verschil tussen het macroniveau waar verkeersonveiligheid een stevig probleem is en het niveau van het individuele bedrijf waar verkeersongevallen slechts incidenteel voorkomen. Een verder gevolg van de vele kleine bedrijven in de sector is dat het hen veelal ontbreekt aan een managementlaag. Dat maakt het lastig voor zowel overheid als brancheorganisaties om met dat deel van de sector te communiceren en nieuwe ontwikkelingen door te voeren. In dat opzicht is het ontstaan van de stichting VERN, die zich tot doel heeft gesteld de eigen rijders een stem te geven, toe te juichen.

- 32 -

4. Verkeersveiligheid Wegverkeer gaat gepaard met grote aantallen ongevallen. Als gevolg daarvan vallen ieder jaar veel doden. In de EU gaat het de laatste jaren om ruim 40.000 doden per jaar, daarvan vallen er ongeveer 1.000 in Nederland. Naar schatting24 zijn in de twintigste eeuw in Nederland meer dan 110.000 mensen overleden als gevolg van een verkeersongeval. Uit de jaarlijks CBS-enquête blijkt25 dat zich in 2001 circa 1.300.000 verkeersongevallen hebben voorgedaan, dat daarbij 2.500.000 mensen betrokken zijn geweest en dat bijna 400.000 mensen daarbij letsel hebben opgelopen. De Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV), onderdeel van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, registreert het jaarlijkse aantal doden en gewonden in het verkeer. In 2001 heeft de AVV 993 verkeersdoden en 11.029 ziekenhuisgewonden geregistreerd. De werkelijke getallen, met name ten aanzien van de aantallen gewonden, liggen daar nog boven. Toch hoort Nederland daarmee nog tot de meest veilige landen. In dit hoofdstuk ga ik in op de omvang van verkeersonveiligheid, de ontwikkeling van het aantal slachtoffers en het aandeel van het vrachtverkeer daarin. Verder vergelijk ik de situatie in Nederland met die van een aantal andere landen en kijk naar de prognose voor 2010. Tenslotte vertaal ik verkeersonveiligheid naar risico’s en maatschappelijke kosten.

4.1. Onderregistratie 26 De cijfers van de AVV over verkeersongevallen en slachtoffers zijn gebaseerd op registratie door de politie. Deze registratie is echter niet volledig. De werkelijke aantallen liggen dus hoger dan blijkt uit de door de AVV geregistreerde cijfers. Waar het gaat om het aantal ziekenhuisgewonden wordt vanaf 1996 jaarlijks door het CBS een landelijke enquête gehouden. Doel is om de echte omvang van de verkeersonveiligheid in kaart te brengen en de belangrijkste vertekeningen te corrigeren (Ophoogkader Verkeersongevallen, OVO). Vanaf die tijd wordt ook formeel rekening gehouden met onderregistratie voor het aantal ziekenhuisgewonden. Wat het aantal verkeersdoden betreft werd tot voor kort nog aangenomen dat in dit opzicht de politieregistratie (nagenoeg) volledig was. Medio 2000 is uit koppeling van gegevens uit een drietal bestanden (de doodsoorzakenstatistiek, de statistiek van niet-natuurlijke doden en het verkeersdodenbestand) gebleken dat ook voor het aantal verkeersdoden sprake is van een onderregistratie. De oorzaken zijn vooral administratief van aard, rapporten die te laat komen om nog opgenomen te kunnen worden, maar ook het ontbreken van rapporten omdat er geen schuldvraag aan de orde is (eenzijdige ongevallen) of wanneer het slachtoffer pas na enige tijd komt te overlijden in het ziekenhuis. Uit de bestandsvergelijkingen blijkt dat het gecorrigeerde aantal verkeersdoden in de orde van grootte van 6 à 7 procent hoger ligt dan het aantal dat uit de politieregistratie blijkt. De registratiegraad ligt lager naarmate de ernst van een ongeval afneemt. In 2001 lag de registratiegraad lag op 93 % voor verkeersdoden, op 64 % voor ongevallen met ziekenhuisopname en op 17 % voor ongevallen waarbij een spoedeisende eerste hulp behandeling noodzakelijk was. 24 25 26

SWOV-rapport D-2000-10, pagina 7 AVV, Verkeersongevallen in Nederland 2001, pagina 11 AVV, Verkeersongevallen in Nederland 2001, pagina 6, pagina 18-20

- 33 -

4.2. Ontwikkeling aantal verkeersslachtoffers 27 De Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV) analyseert met enig regelmaat de ontwikkelingen op het gebied van de verkeersonveiligheid in Nederland. De laatst gepubliceerde analyse dateert uit 2001 en bestrijkt de periode tot en met 2000. Afbeelding 2 laat het verloop zien van het geregistreerde aantal dodelijke slachtoffers vanaf 1950 tot en met 2000. Het aantal mensen dat ten gevolge van een verkeersongeval om het leven is gekomen is tussen 1950 en 1970 gestaag toegenomen. Het absolute dieptepunt was in 1972 met 3264 verkeersdoden. Daarna zette een daling in. In het afgelopen decennium zien we in de eerste helft van de jaren negentig de daling stagneren, er valt zelfs een lichte stijging waar te nemen. In de tweede helft van de jaren negentig keert het tij weer en zet weer een lichte daling in.

Afbeelding 2. Geregistreerd aantal verkeersdoden in Nederland, 1950-2000. Bron: AVV-BG, CBS.

Ten opzichte van 1972 (3264 doden) is het jaarlijkse aantal verkeersdoden in 2002 (987 doden) gedaald met bijna 70 %. Een gemiddelde afname over de afgelopen 30 jaar van ruim 4 % per jaar. Terwijl er in de jaren tachtig ook een duidelijke daling is gesignaleerd in het aantal ziekenhuisgewonden, stagneert deze daling in de jaren negentig. Het aantal blijft hardnekkig schommelen rond de 12.000 geregistreerde ziekenhuisgewonden.

4.3. De prognose voor 2010 In het Nationaal Verkeers- en VervoersPlan (NVVP) zijn kwantitatieve taakstellingen op het gebied van de verkeersonveiligheid geformuleerd. In 2010 moet het aantal dodelijke slachtoffers zijn gereduceerd tot 750 per jaar en het werkelijk aantal ziekenhuisgewonden tot 14.000 per jaar. Dat laatste komt overeen met 8.800 geregistreerde ziekenhuisgewonden. De SWOV heeft in 2001 een cijfermatige analyse 28 uitgevoerd van de verkeersonveiligheid 27 28

SWOV-rapport R-2001-30 SWOV-rapport R-2001-9

- 34 -

in de jaren 1948 tot en met 1998. Doel was het vinden van wiskundige modellen die de ontwikkeling op het gebied van mobiliteit en slachtofferrisico zo goed mogelijk beschrijven. Dat model is vervolgens gebruikt om een voorspelling te doen voor de situatie in 2010. Afhankelijk van het scenario voor de mobiliteitsgroei voorspelt het model 595 tot 688 verkeersdoden en 13.074 tot 14.817 (geregistreerde) ziekenhuisgewonden. Het streefcijfer voor verkeersdoden zou volgens dit model haalbaar moeten zijn. Voorwaarde is wel dat de effectiviteit van het beleid voor het dodelijk risico groter is en blijft dan tijdens de (magere) jaren 1991-1998. Tegelijk wijzen de prognoses er op dat het streefcijfer voor het aantal ziekenhuisgewonden zeer waarschijnlijk niet gehaald zal worden.

4.4. Aandeel vrachtverkeer 29 Vrachtauto’s zijn per miljard voertuigkilometers ruim twee maal zo vaak als personenauto's betrokken bij dodelijke ongevallen, maar slechts half zo vaak bij ongevallen met overig letsel. Ongeveer 15 procent van de dodelijke verkeersslachtoffers en 5 % van de ziekenhuisgewonden valt in een ongeval waarbij een vrachtauto betrokken is (tabel 5).

Verkeersdoden totaal

1997

1998

1999

2000

2001

2002

1163

1066

1090

1082

993

987

Verkeersdoden ongeval vrachtauto

162

127

168

159

165

118

Aandeel

13,9

11,9

15,4

14,7

16,6

12,0

ziekenhuisgewonden totaal

11718

11733

12388

11507

11029

11018

ziekenhuisgewonden ongeval vrachtauto

625

626

705

675

569

560

Aandeel

5,3

5,3

5,7

5,9

5,2

5,1

Tabel 5. Aandeel vrachtauto’s in verkeersslachtoffers Bron: AVV/BI

Ongevallen waarbij vrachtverkeer betrokken is hebben vaak ernstige gevolgen, vooral voor de tegenpartij. Meer dan 90 procent van de dodelijke slachtoffers valt bij de tegenpartij. Minder dan 10 procent van de slachtoffers was bestuurder of bijrijder van de vrachtauto. Het opvallende verschil in de slachtofferaantallen binnen en buiten de vrachtauto heeft alles te maken met het verschil in massa en bescherming. Auto-inzittenden vormen het merendeel van de slachtoffers bij ongevallen met vrachtverkeer. Een aanzienlijk aandeel, bijna 45 procent van de dodelijke slachtoffers, is echter langzaam verkeer. Dit duidt erop dat vrachtauto-ongevallen voor langzaam verkeer vaak een ernstige afloop heeft. Uit de ongevalskenmerken blijkt dat er twee situaties zijn waarbij relatief veel slachtoffers vallen. In de eerste plaats is dit de situatie waarin de vrachtauto rechtsaf slaat. Daarbij vallen vooral veel slachtoffers onder fietsers en bromfietsers. In de tweede plaats zijn dit de kopstaartbotsingen. Daarbij vallen vooral veel slachtoffers onder de inzittenden van personenauto’s. Uit de cijfers blijkt verder dat de kans op een dodelijke afloop bij een ongeval met een vrachtauto ongeveer vier maal groter is dan bij een ongeval met een personenauto en drie maal groter dan bij een ongeval met een bestelauto.

29

AVV, Ongevallen Zwaar Verkeer 1994-1999 SWOV-rapport D-2000-15, pagina 70-74

- 35 -

4.5. Nederland in internationaal perspectief 30 Nederland behoort tot de meest verkeersveilige landen van Europa en van de wereld (tabel 6). Op het gebied van de verkeersveiligheid bevond Nederland zich in 2001 met 6,2 doden per 100.000 inwoners op de derde plaats van de Europese Unie achter het Engeland en Zweden. 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Engeland (UK) Zweden Nederland Noorwegen Finland Japan Zwitserland Duitsland Denemarken Canada Frankrijk België Spanje VS Griekenland Portugal

9.4 9.1 9.2 7.8 13.0 11.8 13.9 14.0 12.3 14.9 19.8 19.9 17.8 18.3 19.7 32.2

8.2 8.7 8.5 7.6 12.6 11.6 12.4 14.2 11.8 13.7 18.5 18.8 22.7 16.4 20.6 30.2

7.5 8.8 8.5 7.6 12.0 12.0 12.2 13.2 11.2 12.3 17.3 16.7 20.1 15.4 20.9 28.9

6.8 7.3 8.2 6.5 9.6 10.6 10.5 12.3 10.8 12.6 16.6 16.5 16.3 15.6 20.8 25.2

6.5 6.7 8.5 6.5 9.5 10.2 9.7 12.1 10.5 11.2 15.6 16.8 14.3 15.6 21.6 23.3

6.4 6.5 8.6 7.0 8.6 10.2 9.9 11.6 11.2 11.4 15.3 14.3 14.7 15.9 22.5 28.8

6.4 6.1 7.6 5.8 7.9 9.3 8.7 10.7 9.8 10.4 14.7 13.4 14.0 15.8 19.7 28.9

6.3 6.1 7.5 6.9 8.5 8.9 8.3 10.4 9.3 10.2 14.4 13.4 14.3 15.7 20.9 23.4

6.0 6.0 6.8 8.0 7.8 8.5 8.4 9.5 9.4 9.7 15.2 14.7 15.2 15.3 20.7 22.4

6.0 6.6 6.9 6.8 8.4 8.2 8.2 9.5 9.7 9.7 14.4 13.7 14.5 15.3 20.1 21.0

6.0 6.7 6.8 7.6 7.7 8.2 8.3 9.1 9.3 * 13.6 14.4 14.5 15.2 * *

* 6.2 6.2 * * * 7.6 8.5 8.1 * 13.8 * * * * *

* geen gegevens beschikbaar Tabel 6. Ontwikkeling verkeersdoden per 100.000 inwoners. Bron: IRTAD

Kijkend naar de relatieve vooruitgang in de laatste jaren ontstaat een minder positief beeld. Nederland bevindt zich in de achterhoede van de EU-landen als het gaat om de daling in de afgelopen tien jaar. Debet daaraan is de stagnatie in de daling cq de stijging in de periode ‘90-’95. De laatste vijf jaar lijkt het tij enigszins gekeerd en presteert Nederland weer relatief goed.

4.6. Mobiliteit en risico 31 Vanaf begin vijftiger jaren is er sprake van een enorme groei van de mobiliteit (afbeelding 3). Van iets meer dan 6 miljard voertuigkilometers in 1950 naar meer dan 122 miljard in 1999. tegelijk groeit tot begin jaren zeventig jaarlijks het aantal verkeersslachtoffers. Vanaf 1972 is er sprake van een geleidelijke daling van het aantal verkeersslachtoffers. In 1999 is het aantal dodelijke verkeersslachtoffers in absolute aantallen globaal weer terug op het niveau van begin jaren vijftig. Het overlijdensrisico, uitgedrukt in de kans per afgelegde kilometer om te overlijden als gevolg van een verkeersongeval, is dan ook in die periode sterk gedaald (afbeelding 4). Van ruim 150 doden per miljard motorvoertuigkilometers in 1950 naar minder dan 10 de laatste jaren. Ook het risico per afgelegde kilometer om ten gevolge van een verkeersongeval in het ziekenhuis opgenomen te worden daalt, zij het dat deze daling de laatste tien jaar gering is. Een sluitende verklaring voor de risicodaling, die zich overigens in alle hoog-gemotoriseerde landen heeft voorgedaan, is er niet 32. Alle inspanningen en verbeteringen op het gebied van 30 31 32

SWOV-rapport D-2001-30, pagina 24-26 SWOV-rapport R-2001-30, pagina 20-23 SWOV-rapport R-2000-10, pagina 10

- 36 -

infrastructuur, voertuigtechniek en veiligheidsmaatregelen zullen daaraan hebben bijgedragen.

Afbeelding 3. Ontwikkeling in het aantal motorvoertuigkilometers in miljarden, 1950-1999. Bron: CBS.

Afbeelding 4. Overlijdensrisico per miljard motorvoertuigkilometers, 1950-1999. Bron: AVV-BG, CBS.

4.7. Vergelijking met andere risico’s Ondanks de gerealiseerde daling van het risico in het wegverkeer (tabel 7) moet worden vastgesteld dat de risico’s nog altijd zeer aanzienlijk zijn vergeleken met die van andere

- 37 -

vervoersmodaliteiten 33. Transportwijze Bus Personenauto Voet Fiets Brommer/motor/scooter Totaal op de weg Trein Veerboot Vliegtuig

Verkeersdoden per miljard reizigerskilometers 0,8 8 75 63 160

Verkeersdoden 8 per 10 reizigersuren 2 30 30 90 500

11

33

0,4 3,3 0,8

2 10,5 36,5

Tabel 7. Fataal risico in de EU voor verschillende modaliteiten Bron: ETSC, 1999

Ook een vergelijking met andere risico’s brengt een aanzienlijk verschil aan het daglicht. In Nederland overlijden bijvoorbeeld jaarlijks circa 75 personen als gevolg van brand. Maatschappelijk wordt een kans op overlijden als gevolg van calamiteiten bij bedrijven aanvaardbaar geacht van maximaal 10–6 per jaar. Deze norm voor het individueel risico (IR) gaat daarbij uit van een permanente blootstelling aan het betreffende risico, 365 dagen per jaar en 24 uur per dag. Een rekenkundige vergelijking met de risico’s in het wegverkeer voert tot de volgende conclusie. In 1999 bedroeg de omvang van de mobiliteit in Nederland 122,53 miljard kilometer 34. In datzelfde jaar vielen er 1090 verkeersdoden. Dat betekent per miljard kilometer 8,9 verkeersdoden. Onder de aanname dat de verhouding tussen het aantal doden per kilometer en het aantal doden per reizigersuur in Nederland niet wezenlijk afwijkt van het EUgemiddelde in tabel 7 betekent dat 8,9 x 3 = 26,7 verkeersdoden per 108 reizigersuren. Permanente blootstelling aan de risico’s van het wegverkeer gedurende een heel jaar resulteert in het equivalent van het IR; 365 x 24 x 26,7 x 10-8 = 2339 x 10–6. Dat is een jaarlijks overlijdensrisico van 2339 maal het geaccepteerde maximale individuele risico voor industriële activiteiten.

4.8. De maatschappelijke kosten van verkeersonveiligheid Verkeersonveiligheid kan ook worden uitgedrukt als kosten. Dat is lastig, met name waar het gaat om de immateriële component daarvan. Toch is dat van belang voor het uitvoeren van kosten-batenanalyses van verkeersveiligheidsmaatregelen. In 2000 heeft de SWOV 35 de kosten van de verkeersonveiligheid over het jaar 1997 in beeld gebracht. Het resultaat is samengevat in tabel 8. Een bijzonder onderdeel dat om toelichting vraagt is de bepaling van de immateriële schade. Dat deze lastig te bepalen zijn staat vast. In eerdere onderzoeken is daarvoor, gebaseerd op de ‘human capital’-theorie, het verlies aan toekomstige consumptie genomen. Waarschijnlijk een erg conservatieve inschatting van de werkelijke immateriële schade. Immateriële schade, ofwel de “human losses” ten gevolge van verkeersongevallen, kan 33 34 35

SWOV-rapport D-2000-10, pagina 7 SWOV-rapport D-2001-30, pagina 22 AVV, Kosten ten gevolge van verkeersongevallen in Nederland, 1997, pagina 9-11 SWOV-rapport D-2000-17, pagina 21-22

- 38 -

beschouwd worden als de negatieve waardering die mensen toekennen aan overlijden en aan pijn en lijden ten gevolge van letsel, los van de gevolgen voor de volkshuishouding. De European Transport Safety Council (ETSC) heeft een methode ontwikkeld voor het waarderen van immateriële kosten. Deze methode maakt gebruik van de uitkomsten van onderzoek naar het bedrag dat mensen er voor over hebben, ofwel hun ‘willingness to pay’ (WTP), om mensenlevens of letsels te besparen. Hoewel in Nederland nog geen specifiek onderzoek is verricht maakt de SWOV in dit onderzoek, gezien de internationale acceptatie van de WTP-methodiek, daarvan al wel gebruik. Hoofdgroepen

Kosten over 1997 in miljoenen Euro’s

Medische kosten Productieverlies

232 1938

Consumptieverlies Materiële kosten

511 1625

Afhandelingskosten * Preventiekosten

639 1580

Subtotaal

4945

Filekosten Immateriële schade

100 2573

Totaal

7618

*

preventiekosten zijn niet meegenomen in het totaal omdat deze juist dienen ter voorkoming van verkeersongevallen

Tabel 8. Kosten verkeersonveiligheid in 1997. Bron SWOV D-2000-17

4.9. Bevindingen In de periode na 1950 is het aantal verkeersslachtoffers jarenlang enorm toegenomen, tot een absoluut “hoogtepunt” van 3264 verkeersdoden in 1972. In reactie daarop is een aantal verkeersveiligheidsmaatregelen genomen die in de jaren daarna geleid hebben tot een gestage afname. In 1999 lag het aantal slachtoffers weer ongeveer op het niveau van 1950. In datzelfde tijdsbestek heeft de totale verkeersmobiliteit een continue groei laten zien tot het meer dan twintigvoudige. De risicoreductie per voertuigkilometer heeft dus per saldo ongeveer gelijke tred heeft gehouden met de mobiliteitsgroei. De totale maatschappelijke kosten die gepaard gaan met de verkeersonveiligheid zijn inmiddels opgelopen tot het astronomische bedrag van zo’n 8 miljard Euro. In internationaal perspectief slaat Nederland echter geen slecht figuur, het behoort tot de meest verkeersveilige landen. Dat mag echter geen reden zijn tot zelfgenoegzaamheid, 1.000 doden per jaar blijft in vergelijking met andere risico’s onaanvaardbaar. Het beleid is er op gericht om in 2010 een verdere reductie van het aantal verkeersdoden te bereiken tot maximaal 750 per jaar. Gerelateerd aan het aantal voertuigkilometers is het vrachtverkeer minder dan gemiddeld betrokken bij verkeersongevallen. De gevolgen van ongevallen met vrachtverkeer zijn echter gemiddeld veel ernstiger en hebben vooral betrekking op de tegenpartij. Één van de verkeerssituaties waarbij veel slachtoffers vallen is het rechtsafslaan van vrachtauto’s.

- 39 -

- 40 -

5. Het beleid De Rijksoverheid heeft het primaat over het verkeersveiligheidsbeleid. Het beleid voor de komende jaren is vastgelegd in het Nationaal Verkeers- en VervoersPlan (NVVP). De decentrale overheden -Provincies, Gemeenten, Kaderwetgebieden en de Waterschappenzijn mede verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid. Omdat voor een belangrijk deel het beleid onder hun verantwoordelijkheid valt zijn zij bij het opstellen van het plan betrokken. Zij moeten de beleidslijnen ook verder uitwerken in hun eigen plannen. De status van het NVVP is die van een Planologische Kern Beslissing. Dat betekent dat de essentiële onderdelen van het plan, na instemming door de 1e en 2e Kamer, bindend zijn voor zowel de Rijksoverheid als de lagere overheden. De Rijksoverheid zelf koppelt aan het NVVP een 2-jaarlijks geactualiseerde beleidsagenda waarin haar concrete plannen worden vastgelegd. Deze “dynamische beleidsagenda” wordt eveneens in overleg met de andere overheden en de “maatschappelijke partners” bepaald. In deze paragraaf bespreek ik allereerst het NVVP: de uitgangspunten van het beleid, de visie daarachter en de beoogde doelstellingen. In een intermezzo geef ik weer in hoeverre het expliciet benoemen van doelstellingen effectief geacht wordt. Daarna geef ik een aantal reacties op het plan weer van overheden en uit de samenleving. Vervolgens geef ik een overzicht van de partijen die in het beleidsnetwerk rondom het thema verkeersveiligheid een rol spelen. Tenslotte ga ik in op de vertaling van de NVVP-doelstelling naar de sector van het goederenvervoer om af te ronden met een aantal conclusies.

5.1. Het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP) Algemene uitgangspunten en doelstellingen De Rijksoverheid ziet mobiliteit als een voorwaarde voor en tevens als een afgeleide van maatschappelijke welvaart. In het NVVP wordt als uitgangspunt genomen dat, als gevolg van verdere economische groei, de mobiliteit de komende decennia verder zal toenemen. Gebaseerd op het toekomstscenario European Coordination (EC) van het CPB gaat het NVVP uit van 30 % groei voor het aantal reizigerskilometers en van 100 % waar het gaat om de hoeveelheid vervoerde goederen. In het NVVP wordt deze groei verder geaccepteerd als een gegeven. Dit in tegenstelling tot voorgaande plannen waar nog werd gestreefd naar beperking van de groei. Tegelijk mogen echter bereikbaarheid, veiligheid en kwaliteit van leefomgeving niet verder onder druk komen. Sterker nog, het is de doelstelling van het NVVP om de groei op te vangen onder gelijktijdige verbetering van deze waarden. Het NVVP beoogt een antwoord te geven op de vraag hoe om te gaan met de spanning tussen economische groei en groeiende mobiliteit enerzijds en de inbreuk die daarmee gepaard kan gaan op veiligheid en kwaliteit van leefomgeving anderzijds. De hoofddoelstelling 36 van het NVVP wordt als volgt verwoord: Nederland biedt aan iedereen een doelmatig, veilig en duurzaam functionerend verkeersen vervoerssysteem, waarbij de kwaliteit voor de individuele gebruiker in een goede verhouding staat tot de kwaliteit voor de samenleving als geheel.

Visie op sturing De Rijksoverheid ziet zichzelf 37 als de behartiger van de publieke belangen, waaronder dat 36 37

NVVP “Van A naar Beter”, Kabinetsstandpunt pagina 9 NVVP “Van A naar Beter”, Samenvatting pagina 6

- 41 -

van de verkeersveiligheid. Tegelijk wil de overheid burgers en bedrijven zelf laten kiezen en dus ook zelf verantwoordelijkheid laten nemen. Door hun keuzes en hun gedrag bepalen zij mede het niveau van verkeersveiligheid. Samenwerking is daarom het adagium. Samenwerking tussen de diverse overheden en met de maatschappelijke organisaties. De rol van de Rijksoverheid zal veranderen, zij zal meer op afstand komen te staan. Decentralisatie van het beleid is een van de rode draden uit het NVVP. ”Decentraal wat kan, centraal wat moet” 38 is het motto. Om het mogelijk te maken dat de lagere overheden ook echt eigen beleid kunnen voeren en eigen afwegingen kunnen maken, kiest de Rijksoverheid voor een financiële decentralisatie. De bestaande doeluitkeringen worden gebundeld tot de Gebundelde Doel Uitkering (GDU). De financiële grens tot waar Provincies en Kaderwetgebieden zelf kunnen beslissen over investeringen gaat aanzienlijk omhoog. Tegelijk betekent deze bundeling dat er geen budgetten meer zijn speciaal geoormerkt voor verkeersveiligheid. Een wezenlijk onderdeel van het beleid vormt het prijsbeleid. Het principe dat de gebruiker, de vervuiler of degene die onveiligheid veroorzaakt betaalt vormt een van de pijlers van het beleid. Daarmee wordt beoogt gebruik te gaan maken van het zelfsturend vermogen van de samenleving. De variabilisatie van de kosten strekt zich niet alleen uit over het gebruik van infrastructuur maar ook, overeenkomstig het Witboek van de Europese Commissie, over de doorberekening van de maatschappelijk kosten zoals die van verkeersonveiligheid. Voor vrachtauto’s wordt in internationaal verband gestreefd naar een kilometertarief … en op termijn het doorberekenen van maatschappelijke kosten.

Doelstellingen en visie verkeersveiligheid 39 In het NVVP is de hoofddoelstelling voor wat betreft de verkeersveiligheid kwantitatief vertaald. De ambitie geldt ten opzichte van het basisjaar 1998. In 2010 zal op de Nederlandse wegen het aantal verkeersdoden met 30 % en het aantal ziekenhuisgewonden met 25 % verminderd zijn......, ondanks de groei van verkeer en vervoer.

Om deze ambitie te bereiken mogen in 2010 niet meer dan 750 doden in het verkeer vallen en mag het aantal ziekenhuisgewonden maximaal 14.000 bedragen. Deze doelstellingen moeten worden doorvertaald naar regionale doelstellingen. Na vaststelling hebben de regionale doelstellingen een bindend karakter. Voor de Rijksoverheid worden geen afzonderlijke doelstelling bepaald. Het Rijkswegennet wordt gezien als onderdeel van de wegennetten in de Provincies en de Regio’s. Elk verkeersslachtoffer is er één teveel. ”Als met haalbare en betaalbare middelen een mensenleven of gewonde kan worden gespaard mag dat niet worden nagelaten”. Dit besef, deze veiligheidscultuur, zal volgens het NVVP leidraad moeten worden in het nemen van beslissingen op het terrein van verkeer en vervoer door overheden, bedrijven en burgers. Het beperken van risico’s moet de centrale gedachte worden. Niet alleen kost verkeersonveiligheid te veel persoonlijk leed (nu dagelijks circa 3 doden en 51 ziekenhuisgewonden), het heeft ook forse economische gevolgen (ruim 8 miljard Euro per jaar). Reductie van verkeersonveiligheid levert dus economische winst op. Bij het behalen van de doelstelling loopt deze op tot circa 2 miljard Euro in 2010.

38 39

NVVP “Van A naar Beter”, Kabinetsstandpunt pagina 20 NVVP “Van A naar Beter”, Samenvatting pagina 15 en Kabinetsstandpunt pagina 71

- 42 -

Het nut van gekwantificeerde doelstellingen Het NVVP benoemt expliciet doelstellingen op het gebied van verkeersveiligheid. De SWOV is een pleitbezorger van het werken met taakstellingen. In het volgende intermezzo ga ik in op het nut en de effectiviteit van het benoemen van gekwantificeerde doelstellingen. Gekwantificeerde doelstellingen als middel

40

In het verkeersveiligheidsbeleid wordt in Nederland sinds 1985 gewerkt met gekwantificeerde doelstellingen. Voor het jaar 2000 was het doel een reductie van het aantal doden en gewonden met 25 % ten opzichte van 1985. Ook in het NVVP is voor 2010 een reductietaakstelling opgenomen: niet meer dan 750 doden en 14.000 ziekenhuisgewonden. Tegelijk zegt het NVVP ook dat elk slachtoffer er één te veel is, vergelijkbaar met het Zweedse “vision zero”. De taakstelling in het NVVP is daarmee eigenlijk een tussenstap, een compromis tussen ambitie en mogelijkheden. Het eerste land dat met taakstellende ambities kwam op het gebied van verkeersveiligheid was Groot-Brittannië. Niet lang daarna volgde Nederland. Taakstellingen hebben tot doel de publieke en politieke aandacht te richten op het onderwerp en om de middelen en instrumenten die nodig zijn voor realisatie te mobiliseren. Taakstellingen maken het ook mogelijk tussentijds de balans op te maken en daar vervolgens het beleid zonodig op bij te stellen. Zoals blijkt uit tabel 9 is in internationaal verband de Nederlandse taakstelling niet bijzonder ambitieus. Alleen in de Verenigde Staten en Australië hebben een lager ambitieniveau. Land Canada Frankrijk Finland Zweden Denemarken Groot-Brittannië Europese Unie Nederland Verenigde Staten Australië

Taak ‘safest in the world’ 50 65 50 40 40 40 30 20 10

Jaarlijks % Nvt 12,9 6,4 6,1 4,2 4,2 3,4 2,9 1,8 1,3

Doeljaar 2001 2002 2005 2007 2000 2010 2010 2010 2008 2005

Basisjaar Nvt 1997 1989 1996 1988 1994-1998 1995 1998 1996 1997

Tabel 9 Taakstellingen in enkele OECD-landen. Bron: OECD (2000)

De OECD pleit in haar rapport Targeted road safety programmes (1994) voor ambitieuze en bereikbare taakstellingen (‘between idealism and realism’). De Noorse onderzoeker Elvik heeft onderzocht of het hebben van kwantitatieve taakstellingen bevorderlijk is voor het boeken van vooruitgang. Zijn conclusie is dat het bewijs moeilijk is te leveren. Tegelijk stelt hij wel vast dat het aantal verkeersdoden in landen met een taakstelling 0,8 % sneller daalt dan in landen zonder taakstelling. Dat is op zich geen bewijs voor een causale relatie, er kunnen ook andere factoren een rol spelen. Het zijn immers de landen die verkeersveiligheid een belangrijk thema vinden die overgaan tot taakstellingen. Ook zouden landen met een meer ambitieuze taakstelling meer vooruitgang boeken dan landen met een minder ambitieuze taakstelling. Hoe de oorzakelijke relatie precies ligt is onduidelijk en ook lastig te achterhalen. Wat in ieder geval bijdraagt is dat kwantitatieve taakstellingen een efficiënte en doelgerichte inzet van de beschikbare middelen bevorderen. Er zijn dus wel degelijk goede redenen om te werken met kwantitatieve taakstellingen. Bewust of onbewust zal een land streven naar realisatie van de taakstelling. Bij de sturing van allerlei processen bewijst deze werkwijze zijn nut. Een taakstelling leidt tot tussentijdse monitoring en, als dat nodig mocht blijken te zijn, tot bijstelling van beleid. Daarmee worden ze een beetje een “self fullfilling prophecy”. 40

SWOV-rapport R-2001-28 “Veilig, wat heet veilig”, pagina 24-28

- 43 -

Maatregelen en instrumentarium In het NVVP worden een scala aan maatregelen en instrumenten benoemd die kunnen bijdragen aan het realiseren van de taakstelling. Ik beperk mij hierna tot een toelichting op een drietal zaken die relatie hebben met de verkeersveiligheid in het wegvervoer. Om te beginnen het programma “Duurzaam Veilig”. Daarna het project “Safety Culture” en tenslotte kijk ik naar verwachte technologische ontwikkelingen voor vrachtauto’s.

“Duurzaam Veilig” in het NVVP De inrichting van de wegen is een belangrijke factor voor de verkeersveiligheid. Een veilige inrichting van de infrastructuur is essentieel om gewenst verkeersgedrag te 41 bevorderen. De positieve effecten van een veilige infrastructuur zijn generiek, zij strekken zich uiteraard ook uit tot de sector van het wegvervoer. “Bij verkeersongelukken is altijd sprake van een wisselwerking tussen de omgeving (in een ruime zin van het woord, die bijvoorbeeld ook verkeersregels en voertuigen omvat) en de mens. Om de oorzaken van verkeersonveiligheid weg te nemen moeten derhalve zowel de omgeving als de mens in beschouwing worden genomen. Uitgangspunt bij een duurzaam verkeersveiligheidsbeleid is daarbij, dat de omgeving mensvriendelijk wordt ingericht. Indien daar niet aan voldaan wordt, is het onmogelijk om de weggebruikers te leren verkeersongevallen te voorkomen. In die zin geldt dat de mens de maat der dingen is in een duurzaam veilig verkeerssysteem.” Duurzaam Veilig is een visie die begin jaren negentig is ontwikkeld en die inmiddels is uitgegroeid tot een van de pijlers van het verkeersveiligheidsbeleid in Nederland. Doelstelling is te komen tot een verkeers- en vervoerssyteem dat is afgestemd op de beperkingen en de mogelijkheden van de verkeersdeelnemers. Belangrijk uitgangspunt van DV is het anders structureren van de verkeersstromen: het categoriseren van wegen en het uniform inrichten van wegen in dezelfde categorie. Daarmee is steeds voor de weggebruiker duidelijk wat het gewenste verkeersgedrag is. De inrichting van de infrastructuur wordt er op gericht om ongevallen zo veel mogelijk te voorkomen en, mocht zich toch een ongeval voordoen, de gevolgen van ongevallen zo veel mogelijk te beperken. In de kern is DV dus pro-actief en preventief van karakter. De duurzaam veilige inrichting van de infrastructuur is een belangrijk onderdeel van het NVVP, maar wordt in het plan niet verder uitgewerkt. Reden daarvoor is dat DV beschouwd wordt als decentraal beleid is. Het NVVP geeft aan dat DV uitgangspunt moet zijn bij het aanleggen van nieuwe infrastructuur en bij het uitvoeren van groot onderhoud. Voor de verder invulling door de wegbeheerders faciliteert het Rijk slechts. De positie van DV in het NVVP is niet helder. Formeel maakt het geen deel uit van het NVVP, het wordt beschouwd als voorgezet en gedecentraliseerd beleid. Tegelijk blijft het een van de belangrijkste onderdelen van het verkeersveiligheidsbeleid. De middelen voor “Duurzaam Veilig” worden onderdeel van de GDU-budgetten. Duidelijk is dat het omvormen van het huidige wegennet naar een duurzaam veilige 42 inrichting veel geld kost en een lange looptijd heeft. De SWOV heeft om de gedachten te bepalen de tijdshorizon voor volledige implementatie geplaatst op het jaar 2030. Bij een sobere uitvoering zou het programma zo’n 15 miljard Euro kosten, jaarlijks 0,5 miljard, en levert het naar schatting een slachtofferreductie op van 60 %. De meest vergaande variant kost het dubbele en brengt het aantal verkeersslachtoffers met 80 % terug.

41 42

Convenant Startprogramma Duurzaam Veilig SWOV-rapport D-2000-10 pagina 13

- 44 -

Veiligheidscultuur in het wegvervoer Het NVVP stelt vast dat het vrachtverkeer momenteel een onevenredig groot aandeel in het aantal verkeersdoden heeft. De overheid streeft ernaar om het aandeel van het vracht- en bestelverkeer in de verkeersonveiligheid terug te dringen. Het project “safety culture” beoogt een veiligheidscultuur bij transportondernemingen te creëren. Dit moet leiden tot permanente bedrijfsmatige inspanningen op het gebied van veiligheid. In 2002 zijn de resultaten van een studie naar de bestaande veiligheidscultuur bij 43 transportbedrijven gepubliceerd. Het onderzoek laat zien dat er in de sector van het wegvervoer geen sprake is van een veiligheidscultuur. Veiligheid is geen afweging in de aanpak van onderwerpen. Veiligheid, schades en ongevallen worden beschouwd vanuit de optiek van schade en kosten. Risico’s horen nu eenmaal bij het vak. Als aanbevelingen worden in het onderzoek genoemd: (1) het certificeren van bedrijven met een goedgekeurd veiligheidsmanagementsysteem en (2) het ondersteunen door de brancheorganisaties van ontwikkelingen in de richting van een veiligheidsbeleid. De brancheorganisatie TLN heeft in 2002 in haar rapport “Voorkomen is beter dan 44 genezen” de vertaalslag gemaakt van het NVVP naar de transportsector. De conclusie in die rapportage luidt dat het introduceren van een veiligheidscultuur de maatregel is met de grootste potentiële besparing van het aantal verkeersdoden. Naast de invoering van dode hoek systemen op vrachtauto’s wordt de sectorbrede invoering van safety-culture benoemd als een van de meest rendabele maatregelen voor het vrachtverkeer.

Vrachtauto’s en technologie

45

Het verhogen van de verkeersveiligheid middels aanvullende eisen aan voertuigen kan alleen op Europees niveau worden geregeld. In de beleidsvoornemens wordt van Nederland daartoe initiatief gevraagd. Van de onderwerpen die hier in het NVVP worden benoemd hebben er een aantal raakvlakken met het goederenvervoer. Onder andere de botscompatibiliteit van voertuigen (afstemming van voertuigontwerp zodat de letselkans kleiner wordt), snelheidsbegrenzers op vrachtwagens, zichtveldverbeterende systemen op vrachtwagens (verkleinen van de dode hoek) en voorzieningen op vrachtwagens om de kantelveiligheid te verhogen. Een veilig vrachtvoertuig in 2030 Het aantal slachtoffers van vrachtvervoer en de lange files door gekantelde vrachtwagens zijn in 2030 sterk beperkt. Een grote sprong is gemaakt dankzij zijafscherming en verbeterde zijspiegels, die aanzienlijke beperking heeft opgeleverd van het aantal slachtoffers door de dode hoek van de vrachtwagen. Bovendien worden grote gelede vrachtwagens uit de stad geweerd. Intelligente snelheidsbegrenzers reguleren niet alleen de maximale snelheid, maar passen de snelheid ook automatisch aan de wegsituatie aan, bijvoorbeeld bij gevaarlijke bochten. In de vrachtwagens zitten ook systemen die automatisch de afstand tot andere vrachtwagens bewaken. Op sommige delen van de infrastructuur is zelfs sprake van volledig geautomatiseerde voertuiggeleiding. De chauffeursopleidingen zijn dan ook meer en meer gericht op het omgaan met deze geavanceerde systemen. Elektronisch controle en handhaving van overbelading, via meetlussen in de weg, hebben ervoor gezorgd dat niemand meer te veel lading meeneemt. De vrachtwagens zelf zijn uitgerust met antikantelsystemen en met die de chauffeur op zijn meebewegende stoel tijdig waarschuwen als de vrachtwagen toch nog dreigt te scharen of te kantelen.

43 44 45

Safety Culture, TNO-Arbeid / TU Delft in opdracht van AVV en in samenwerking met TLN en BGZ-wegvervoer TLN “Voorkomen is beter dan genezen”, pagina 78-87 NVVP “Van A naar Beter”, Kabinetsstandpunt pagina 87

- 45 -

Financiële aspecten van het NVVP In de financiële paragraaf van het NVVP wordt gekeken naar de middelen die nodig zijn om de lange-termijn ambities waar te maken. “Uitgaande van extrapolatie van beschikbare middelen zijn de maatregelen tot 2020 in principe te financieren”. Dat lijkt hoopvol totdat aangegeven wordt46 dat de ambities voor veiligheid voor 2010 middelen vraagt waarin nog niet is voorzien. De ambities voor veiligheid vragen een extra inzet van middelen van de Rijksoverheid van naar schatting 5 miljard gulden, waarin thans niet is voorzien.

De middelen voor bevordering van verkeersveiligheid moeten dus, na een afweging van de urgentie van de maatregelen en de fasering van de uitvoering worden afgewogen binnen de voorziene middelen.

5.2. Reacties op het NVVP Na de presentatie van het NVVP heeft het Rijk gevraagd om reacties uit de samenleving en om advies van een aantal adviesorganen. De belangrijkste kanttekeningen in algemene zin en met betrekking tot aspecten van verkeersveiligheid zijn hieronder samengevat. Zij geven daarmee een beeld van de sterke en zwakke elementen in de beleidsvoorstellen. De inspraakreacties 47 De decentralisatiegedachte wordt breed ondersteund maar er is forse kritiek op de toedeling van bevoegdheden en middelen. De decentrale overheden vragen om een duidelijke rolverdeling, een passend instrumentarium en om voldoende middelen: ambities en middelen moeten met elkaar in overeenstemming worden gebracht. Vrij algemeen heerst ook de opvatting dat er zaken zijn waarvoor het Rijk de belangen zal moeten blijven behartigen. “Decentralisatie mag niet hetzelfde zijn als afschuiven van problemen”. Gewezen wordt op de rijksverantwoordelijkheid voor veiligheid. De organisatie 3VO acht het ambitieniveau van het NVVP op het gebied van verkeersveiligheid onvoldoende. In veel reacties klinkt verder de verontrusting door over de haalbaarheid van de verkeersveiligheidsdoelstellingen binnen het financiële regime van de Gebundelde DoelUitkering (GDU). De angst bestaat dat grote projecten op het gebied van infrastructuur voorrang zullen krijgen boven verkeersveiligheid. De uitvoering van het programma “Duurzaam Veilig” zou gevaar kunnen lopen als dit moet worden bekostigd uit het GDU-budget. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is om die reden zeer expliciet van mening dat de middelen voor het verkeersveiligheidsbeleid niet in het GDUbudget moeten worden ondergebracht maar in een aparte doeluitkering. Het bedrijfsleven geeft aan meer betrokken te willen worden in het veiligheidsbeleid. Zij willen daarmee voorkomen dat verkeersveiligheidsmaatregelen een negatieve uitwerking hebben op het voor de economie belangrijke verkeer. De Eigen Vervoerders Organisatie (EVO) constateert dat het beleid primair gericht is op het personenvervoer en dat daardoor een integrale visie op het goederenvervoer ontbreekt. Transport en Logistiek Nederland (TLN) constateert dat er goede beleidsvoornemens in het NVVP zijn opgenomen en stelt voor deze om te zetten in een convenant met de sector. Onder de particuliere insprekers blijkt grote onduidelijkheid te bestaan over wie nu verantwoordelijk is voor de verkeersveiligheid. De opvatting heerst dat de spreiding over centrale en decentrale overheden het moeilijk zal maken om de doelstellingen te realiseren. 46 47

NVVP “Van A naar Beter”, Kabinetsstandpunt, pagina 128 NVVP “Van A naar Beter”, Resultaten Inspraak en Advies, pagina 5-20

- 46 -

De adviezen 48 In de ogen van de Raad voor Verkeer en Waterstaat ontbreekt het de Rijksoverheid aan een helder samenhangend eindbeeld. De integrale en samenhangende visie op de ruimtelijkeconomische ontwikkeling ontbreekt. Verder staat de Raad “positief kritisch” tegenover de decentralisatie-gedachte. Kritisch vooral omdat het NVVP nog onvoldoende zaken aanreikt om decentralisatie tot een succes te maken. De Raad ondersteunt het streven naar meer marktwerking maar constateert tegelijk dat het lastig zal zijn de externe kosten, waaronder die van de verkeersonveiligheid, objectief vast te stellen. De Sociaal Economische Raad (SER) onderschrijft de doelstelling van het NVVP. Gezien de spanning tussen de beleidsdoelstellingen is volgens de Raad integratie nodig van het beleid op het gebied van verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening en milieu. Voor een goed werkende mobiliteitsmarkt acht de Raad het noodzakelijk de externe maatschappelijke kosten van mobiliteit consequent in rekening te brengen. In haar advies signaleert de Raad onevenwichtigheden in het NVVP waar het gaat om de instrumentatie en de financiering. Voor het waarborgen van de bereikbaarheid zijn al middelen voorzien, voor veiligheid en leefbaarheid niet. De Raad gaat nader in op het instrument mobiliteitsmarkt. Dat wordt gezien als een middel om, gebruik makend van het zelfsturend vermogen van de samenleving, tot maatschappelijk betere uitkomsten te komen. De Overlegorganen Goederenvervoer, Personenvervoer, Verkeersinfrastructuur en Verkeersveiligheid zijn gedurende de ontwikkeling van het NVVP met enige regelmaat geconsulteerd. In hun gebundeld advies over het eindresultaat stemmen zij in met het ambitieniveau tot 2010. Zij pleiten echter tegelijk voor verdergaande doelstellingen voor de periode na 2010. Zij verwijzen daarbij naar een advies van de Raad voor Verkeer en Waterstaat49 en naar een studie van de SWOV50 waarin, vanuit het uitgangspunt van “vermijdbare ongevallen”, aanzienlijk ambitieuzere doelstellingen worden voorgesteld. De Overlegorganen vinden verder dat het NVVP duidelijk moet maken welke inzet wordt verwacht. Over hoe in de ogen van de Overlegorganen de sturing zou moeten verlopen zijn zij erg duidelijk. “Met het oog op de benodigde onderlinge afstemming van de bestuurlijke partners voor het welslagen van de verkeersveiligheidsambities, achten de Overlegorganen een centrale regie vanuit het Rijk wenselijk”.

De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en de Raad voor de Financiële Verhoudingen (RFV) hebben een gezamenlijk advies uitgebracht dat met name gericht is op de decentralisatiegedachte in het NVVP. De Raden stellen vast dat het sturend vermogen van de overheid is afgenomen terwijl er op een aantal terreinen juist behoefte is aan een grotere regierol van de overheid. Decentralisatie van het verkeers- en vervoersbeleid mag niet betekenen dat alleen uitvoeringstaken worden overgeheveld, daarbij hoort ook beleidsruimte. Verder is het nodig om de samenwerking te waarborgen. Collectieve verantwoordelijkheid mag er niet toe leiden dat niemand zich verantwoordelijk voelt en dat niemand daarop kan worden aangesproken. De raden stellen vast dat de huidige bestuurlijke hoofdstructuur toegerust is om de nodige interbestuurlijke samenwerking te waarborgen. Om de slagvaardigheid te ontwikkelen die nodig is voor het realiseren van de beleidsdoelstellingen pleiten de Raden voor een versterking van de positie van de Provincies.

48 49 50

NVVP “Van A naar Beter”, Resultaten Inspraak en Advies, pagina 29-58 Raad voor Verkeer en Waterstaat, Veligheid een zorg voor bestuurders SWOV-rapport D-2001-28, Veilig, wat heet veilig?

- 47 -

5.3. De NVVP-Beleidsagenda 51 In de beleidsagenda legt het Rijk vast wat haar eigen concrete plannen zijn. Dat is een dynamisch proces, om die reden wordt de beleidsagenda regelmatig (elke 2 jaar ) geactualiseerd. De volgende actuele items zijn daarin relevant vanuit het perspectief van verkeersveiligheid en goederenvervoer. • •

•

•

•

•

De ondersteuning van initiatieven in de transportbranche om via een systeem van certificering te komen tot zelfregulering. Het stimuleren van transportorganisaties om haar veiligheidsprestaties openbaar te maken en tevens aandacht te geven aan achterliggend oorzaken van onveilig gedrag in de bedrijfsvoering (Safety Culture). Het Rijk gaat de relatie tussen verkeersgedrag (en achterliggende oorzaken) en ongevallen onderzoeken. Voor het goederenvervoer wordt een apart onderzoek verricht, waarbij ook de achterliggende oorzaken in de bedrijfsvoering worden meegenomen. Het Rijk gaat samen met onder andere werkgevers- en werknemersorganisaties en verzekeraars de mogelijkheden van internalisatie van maatschappelijke kosten van onveiligheid onderzoeken. In samenwerking met het bedrijfsleven wil het Rijk de vermoeidheidsproblematiek en haar achterliggende oorzaken als een van de grote veroorzakers van verkeersonveiligheid aanpakken. De inspanningen om te komen tot Europese harmonisatie van voertuigeisen en gedragsregels worden opgevoerd. Het gaat daarbij onder meer om zichtveldverbetering voor nieuwe en bestaande vrachtauto’s, om prestatie-eisen voor kantelstabiliteit en om de invoering van een kanteltest voor nieuwe vrachtauto’s.

5.4. Het beleidsnetwerk 52 De Grondwet legt de verantwoordelijkheid voor de bewoonbaarheid van het land neer bij het Rijk. De taken die daaruit voortvloeien en betrekking hebben op zaken van verkeer en vervoer en dus ook van verkeersveiligheid zijn neergelegd bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Voor het systeem van de hoofdwegen ligt de verantwoordelijkheid bij de Rijksoverheid, het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De overige wegen zijn primair de verantwoordelijkheid van partijen als Gemeenten, Provincies en Waterschappen. Uiteraard kunnen al deze partijen niet los van elkaar opereren, er is afstemming nodig. Daarom heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat niet alleen een rol als wegbeheerder voor haar deel van het wegennet, maar zij heeft ook een taak als coördinator. Verkeersveiligheid is een verantwoordelijkheid die door veel partijen binnen de overheid gedeeld wordt. De genoemde wegbeheerders maar ook een aantal andere ministeries. Op nationaal niveau wordt de verantwoordelijkheid voor de verkeersveiligheid gedeeld met de ministeries van Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening & Milieu, Volksgezondheid, Welzijn & Sport en het Openbaar Ministerie. Verkeersveiligheid is weliswaar primair een zorg en verantwoordelijkheid voor de overheid, maar het is een belang voor iedereen. Naast overheden participeren daarom veel andere partijen in het netwerk. Maatschappelijke organisaties, brancheorganisaties, onderzoeksinstellingen en kennisinstituten, producenten. In deze paragraaf volgt een overzicht van de partijen die een rol spelen in het netwerk waarbinnen wordt gewerkt aan bevordering van verkeersveiligheid. 51 52

NVVP “Van A naar Beter”, Beleidsagenda, pagina 13-16 AVV 2001 “Verkeersveiligheid in Nederland: Dat doen we samen!”

- 48 -

Het ministerie van Verkeer & Waterstaat (V&W) Veel overheden bemoeien zich op enigerlei wijze met verkeer en vervoer en dus direct of indirect met de verkeersveiligheid. De meest centrale positie in dit geheel wordt ingenomen door het ministerie van Verkeer & Waterstaat. Binnen het ministerie is het totale verkeers- en vervoersbeleid opgeknipt en verdeeld over diverse deelterreinen: goederenvervoer, personenvervoer en beheer en onderhoud van de Rijkswegen. Verkeersveiligheid is een facet van al deze deelterreinen. Binnen Verkeer & Waterstaat zijn de Directoraten Generaal Personenvervoer (DGP) en Goederenvervoer (DGG) verantwoordelijk voor het formuleren van het landelijke beleid ten aanzien van Verkeer en Vervoer. Binnen de Directoraten Generaal voor Personenvervoer en Goederenvervoer bestaan aparte afdelingen die zich bezig houden met het formuleren en afstemmen van het verkeersveiligheidsbeleid. Bij Goederenvervoer gaat het om de afdeling Transportveiligheid. Bij Personenvervoer betreft het de afdeling Infrastructuur en Veiligheid. De uitvoerenden taken, met name het beheer en onderhoud van de hoofdwegen in Nederland, liggen bij het Directoraat Generaal Rijkswaterstaat. Daar wordt ook zorg gedragen voor het actueel en op niveau houden van de benodigde kennis. De Regionale Directies Waterstaat zijn min of meer te zien als voorposten van het ministerie. Zij voeren in relatieve autonomie het beleid uit. De Regionale Directies beschikken over beleidsmedewerkers verkeersveiligheid. Enerzijds om de verkeersveiligheid op het hoofdwegennet in de regio te bevorderen en anderzijds om de afstemming met andere overheden vorm te geven. De Adviesdienst Verkeer en Vervoer (AVV) is onderdeel van het Directoraat Generaal Rijkswaterstaat. Het is een van de specialistische diensten van Rijkswaterstaat en fungeert als kenniscentrum op het gebied van verkeer en vervoer. Als kenniscentrum vervult de dienst een tweetal rollen. In de ene rol adviseert zij de andere diensten binnen het ministerie alsmede de overige wegbeheerders. In de andere rol verzamelt zij informatie, analyseert deze en verwerkt ze tot producten (kengetallen, basisbestanden, statistieken en grafische weergaven) die algemeen beschikbaar worden gesteld. De Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW), qua positie min of meer vergelijkbaar met de directoraten, vervult een aantal toezichtstaken op het gebied van de vervoerswetgeving. Een belangrijk aandachtspunt is het vervoer van gevaarlijke stoffen. Maar daarnaast ook zaken als toezicht op de belading van vrachtwagens en de voorgeschreven rij- en rusttijden. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM). Het ministerie van VROM is verantwoordelijk voor het beleid ten aanzien van de ruimtelijke ordening. De behoefte aan mobiliteit en dus aan infrastructuur is een direct gevolg van het ruimtelijk ordenen van functies als wonen, werken en recreëren. Infrastructuur is daarmee een onlosmakelijk onderdeel van ruimtelijke ordening. Om te zorgen dat de vervoersstromen veilig kunnen verlopen, worden er eisen gesteld aan de infrastructuur. Omgekeerd kunnen veiligheidseisen beperkingen opleggen aan gebruik van ruimte. Verkeersveiligheid en ruimtelijke ordening zijn aldus met elkaar verweven. Dat maakt afstemming en samenwerking tussen VROM en V&W noodzakelijk. Het ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De regionale politiekorpsen en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) vallen onder het ministerie BZK. Verkeershandhaving is een politietaak. De ministeries van V&W, BZK en Justitie maken onderling afspraken over de inzet van politie op verkeershandhaving. Het ministerie van Justitie. Het ministerie van Justitie is verantwoordelijk voor het justitiële beleid. Dus ook voor de Wegenverkeerswet, waarin de (gedrags)regels worden vastgelegd die gelden in het verkeer. Op dit onderdeel is er sprake van een nauwe samenspraak tussen V&W en Justitie. Het Openbaar Ministerie, onderdeel van Justitie, speelt een rol bij het vaststellen van onder andere de strafmaten en de vervolging van verkeersdelicten. Het Bureau

- 49 -

Verkeershandhaving is onderdeel van het Openbaar Ministerie. Middels speciale teams in diverse politieregio’s zorgt zij voor specifieke verkeershandhaving op bijvoorbeeld het gebied van rijsnelheden. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Het ministerie van VWS vervult onder andere een rol op het gebied van de verkeersveiligheid waar het gaat om het de aanpak van het rijden onder invloed van alcohol, drugs en medicijnen. Met betrekking tot de aanpak van rijden onder invloed van rijgevaarlijke middelen gaat het daarbij vooral over voorlichtingscampagnes en het tegengaan van en helpen bij verslaving. Een bijzonder aspect is de verantwoordelijkheid van VWS met betrekking tot het evenwicht tussen enerzijds het belang om ‘zieke’ en oudere mensen zoveel mogelijk mobiel laten zijn en anderzijds het risico van extra verkeersonveiligheid die hiervan het gevolg kan zijn voor de overige weggebruikers. De provincies Provincies zijn om te beginnen beheerder van de provinciale wegen op hun grondgebied. Op deze wegen zijn zij verantwoordelijk voor de verkeersveiligheid. Daarnaast zijn de provincies verantwoordelijk voor de verdeling van het beschikbare geld voor verkeersveiligheid over de gemeenten binnen hun grondgebied. Tenslotte hebben de provincies een rol als coördinator van de verkeersveiligheidsactiviteiten binnen hun provincie. Zij faciliteren daartoe onder andere het secretariaat van het Regionaal Orgaan Verkeersveiligheid (ROV) in hun provincie. Als binnen een provincie sprake is van een zogenaamd Kaderwetgebied wordt de provincie theoretisch opgesplitst in het betreffende Kaderwetgebied en de rest van de provincie. De regionale organen verkeersveiligheid (ROV) In het kader van de regionalisatie van de aanpak van de verkeersonveiligheid zijn vanaf 1980 regionale organen ingericht. Aanleiding was de piek in de verkeersonveiligheid begin zeventiger jaren en het inzicht dat verkeersonveiligheid niet louter centraal kan worden opgelost. Verkeersonveiligheid is vaak een ‘lokaal‘ probleem dat alleen ter plekke en met kennis van de locatie is op te lossen. Deze ontwikkeling heeft in 1994 geresulteerd in het Decentralisatieakkoord waarin het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de minister van Verkeer en Waterstaat onder andere de regionale aanpak van verkeersveiligheid zijn overeengekomen. In het akkoord is vastgelegd dat er in elke regio (lees provincie) een onafhankelijk overlegplatform dient te zijn, het Regionaal Orgaan Verkeersveiligheid. De taken van de ROV’en zijn het bevorderen van een goede ontwikkeling van het wegverkeer in de provincie / regio en het afstemmen van de verkeersveiligheidsactiviteiten in de provincie / regio. Dit betekent dat in het ROV naast de provincie, de gemeenten, de regionale directies van Rijkswaterstaat, het Openbaar Ministerie en de politie ook belangenorganisaties als 3VO, BOVAG, ANWB, openbaar vervoersbedrijven en brancheorganisaties uit het beroepsgoederenvervoer participeren. De Kaderwetgebieden Grote verstedelijkte gebieden kennen een eigen specifieke problematiek. De discussie over de bestuurlijke organisatie die nodig is om daaraan het hoofd te kunnen bieden heeft in 1994 geleid tot de kaderwet ‘Bestuur in verandering’. De wet is van toepassing op zeven gebieden: Amsterdam, Rotterdam, Haaglanden (Den Haag), Utrecht, Eindhoven/Helmond, Arnhem/Nijmegen en Twente (Enschede/Hengelo). Deze 7 (dubbel)steden met de omliggende gemeenten worden de Kaderwetgebieden genoemd. De Kaderwet geeft gemeenten in de Kaderwetgebieden de mogelijkheid om op een aantal beleidsterreinen waaronder dat van verkeer en vervoer, en daarmee dus ook op het terrein

- 50 -

van de verkeersveiligheid, te komen tot een regionale aanpak. Het regionale bestuur moet niet alleen plannen en sturen, maar ook zorg dragen voor de uitvoering van het beleid. De gemeenten Gemeenten zijn uiteraard wegbeheerder van de wegen op hun grondgebied. Op deze wegen zijn zij verantwoordelijk voor de verkeersveiligheid. Om de samenhang in het wegennetwerk te waarborgen stemmen gemeenten hun beleid af met de buurgemeenten en met de provincie waarbinnen zij vallen. In sommige gevallen is ook afstemming met waterschappen van belang. De Waterschappen. Waterschappen hebben in Nederland als primaire taak het reguleren van de waterpeilen binnen hun beheersgebied. In Noord- en Zuid-Holland en Zeeland bevinden zich echter ook waterschappen die van oudsher wegen beheren en onderhouden. In het totaal gaat het om ongeveer 6800 kilometer weg. Uiteraard zijn deze waterschappen dan ook verantwoordelijk voor het onderhoud en de veiligheid van hun wegennet. Afstemming met de andere wegbeheerders in hun omgeving is noodzakelijk. De overkoepelende organisatie van de waterschappen - de Unie van Waterschappen - is betrokken bij het vaststellen en uitvoeren van de convenanten in het kader van het Duurzaam Veilig beleid. Europese Unie (EU) Nationale wet- en regelgeving wordt in toenemende mate bepaald door Europese wetgeving. Mogelijkheden voor subsidiëring om beleidsdoelstellingen te bevorderen worden kleiner. Bij het realiseren van beleidsvoornemens als variabilisatie van kosten (kilometerheffing) is de EU een belangrijke factor. Ook op het gebied van typegoedkeuringen en inrichtingseisen voor voertuigen is Nederland gebonden aan Europese afspraken. In de casus van de “dode hoek” (spiegels of camera’s op vrachtwagens) speelt deze laatste “Europese component” nadrukkelijk. Initiatieven als het verbeteren van de kantelstabiliteit van vrachtwagens, het invoeren van snelheidsbegrenzers voor vrachtwagens en het afstemmen van voertuigeisen ter vermindering van het letselrisico (botscompatibiliteit) moeten op het Europese podium tot stand worden gebracht. Maatschappelijke organisaties. In Nederland zijn op het gebied van verkeersveiligheid vele belangenorganisaties actief. In de organisatie Verenigde VerkeersVeiligheids Organisatie (3VO) zijn in 2000 de Voetgangersvereniging, Kinderen Voorrang en Veilig Verkeer Nederland opgegaan. Naast 3VO zijn de ANWB en de fietsersbond actief betrokken bij de verkeersveiligheid. In het bijzonder behartigen deze organisaties de belangen van de “zwakke verkeersdeelnemers”. Brancheorganisaties Waar het gaat om verkeersveiligheid gerelateerd aan het beroepsgoederenvervoer zijn ook brancheorganisaties en werkgeversorganisaties betrokken in het beleidsnetwerk. De wereld van het beroepsgoederenvervoer kent een 4-tal organisaties, waarin een groot deel van de sector georganiseerd is. • Transport & Logistiek Nederland (TLN) TLN is een werkgeversvereniging dwars door de hele sector van het beroepsgoederenvervoer. Een aanzienlijk deel van de bedrijven in de sector (7000 van de 12000) zijn verenigd in TLN. Waar het gaat participatie van de sector is TLN de meest zichtbare van de brancheverenigingen. • Koninklijk Nederlands Vervoer (KNV) KNV is een werkgeversorganisatie in het beroepsgoederen- en beroepspersonenvervoer. In KNV-goederenvervoer zijn met name de grotere bedrijven van de sector verenigd.

- 51 -

•

•

De Eigen Vervoerders Organisatie (EVO) EVO is de vereniging van verladers, ontvangers en eigen vervoerders. Eigen vervoerders zijn bedrijven die producten zelf naar hun klanten toebrengen. Met name in branches als de bouw, de installatiewereld, bloemen en groenten & fruit zijn deze bedrijven actief. De Vereniging van Eigen Rijders (VERN) De vereniging van eigen rijders herbergt de vele kleine bedrijven in de sector die veelal op freelance basis opereren.

Werknemersorganisaties De belangrijkste werknemersorganisaties in het wegvervoer zijn de vakbonden FNV Bondgenoten en CNV Beroepsgoederenvervoer. Zij behartigen de belangen van werknemers in het goederenvervoer over de weg, voeren de CAO-onderhandelingen en zien toe om de naleving daarvan. Punt van bijzondere aandacht voor de vakbonden zijn de arbeidstijden in de sector. Advies-, kennis- en onderzoeksinstituten. Op het gebied van verkeer en vervoer zijn een aantal gespecialiseerde advies- cq ingenieursbureaus actief. Het zijn private partijen die voor specifieke opdrachten worden ingehuurd door overheden of maatschappelijke organisaties. Verder zijn er in Nederland meerdere instituten die zich bezig houden met het onderzoek naar aspecten van verkeersveiligheid. • Het Centrum voor Regelgeving en onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW). Het CROW houdt zich vooral bezig met aan infrastructuur gerelateerde kennis, is betrokken bij het opstellen van richtlijnen voor de inrichting en onderhoud van wegen en publiceert deze. • De Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV). De SWOV verricht onderzoek op het gebied van de verkeersveiligheid in zijn totaliteit. • De Nederlandse organisatie voor Toegepast Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO) verricht onderzoek onder andere op het gebied van voertuig gerelateerde kennis en technieken en verkeersgedrag. Tenslotte zijn diverse universiteiten en hogere beroepsopleidingen actief op het gebied van de verkeersveiligheid. Producenten van specifieke verkeersveiligheidsmaterialen / producten Naast de kennis- en opleidings-instituten zijn ook diverse fabrikanten actief. Zij ontwikkelen materialen of producten die kunnen worden ingezet bij de veilige inrichting van de weg of ter stimulering van veilig verkeersgedrag. Hiertoe hebben zij eigen onderzoeksafdelingen die toegepast onderzoek verrichten.

5.5. Vertaling nationaal beleid naar sector Bij het formuleren van haar doelstellingen heeft de overheid geen onderscheid gemaakt naar de categorieën weggebruikers. Er ligt dan ook niet zoiets als een sectorale taakstelling. Toch heeft TLN onderzocht wat een evenredige bijdrage zou betekenen53 en hoe deze zou kunnen worden gerealiseerd. Het rapport ”voorkomen is beter dan genezen” beoogt de vertaalslag te maken van de theorie naar de praktijk, hoe de sector die doelstelling zou kunnen waarmaken. In de formulering van de sectorale doelstelling gaat TLN uit van een evenredig procentueel deel van de totale NVVP-doelstelling. Zij neemt als vertrekpunt het gemiddelde aantal dodelijke slachtoffers als gevolg van ongevallen waarbij vrachtauto’s zijn betrokken over de jaren 1996-2000. Daarop wordt het aandeel als gevolg van zelfdoding 53

TLN, “Voorkomen is beter dan genezen” 2002

- 52 -

(geschat op 10 %) en het aandeel ongevallen waarin de schuld niet bij de vrachtauto lag (geschat op basis van Amerikaans onderzoek op 50 %) in mindering gebracht. Aldus komt het rapport, rekening houdend met het effect van onderregistratie, uit op een taakstellende reductie voor de sector van 29 verkeersdoden in 2010. TLN gaat er in haar onderzoek van uit dat de sector die reductie realiseert louter op basis van sectorspecifieke maatregelen. De reductie als gevolg van generieke maatregelen uit het NVVP worden niet meegenomen. In haar argumentatie voor het reductie van verkeersonveiligheid hanteert TLN niet alleen het algemeen maatschappelijk belang. Zij geeft ook nadrukkelijk aan oog te hebben voor de eigen sectorbelangen, benoemt deze ook. In dit kader noemt TLN de verbetering van het sectorimago, het vergroten van de betrouwbaarheid voor de klant en het afwenden van in haar ogen ineffectieve regelgeving door de overheid. Kosteneffectiviteit en draagvlak De voorkeur van TLN voor maatregelen is gebaseerd op overwegingen van kosteneffectiviteit en draagvlak bij haar leden. Het criterium van kosteneffectiviteit maakt het mogelijk die maatregelen te kiezen welke de grootste bijdrage per geïnvesteerd bedrag opleveren. TLN maakt hier onderscheid tussen maatschappelijke en bedrijfsmatige kosteneffectiviteit. Een maatregel die maatschappelijk gezien kosteneffectief is kan toch bedrijfsmatig onrendabel zijn. Op het niveau van de ondernemer speelt de vraag welke bedrijfskosten zijn te vermijden met welke maatregelen en hoe zich kosten en besparingen tot elkaar verhouden. Haalbaarheid van de maatregelen is naast kosteneffectiviteit een tweede criterium in het onderzoek. Wanneer bedrijven weinig of geen vertrouwen hebben in de toegevoegde waarde van maatregelen zal dat ook de effectiviteit van die maatregelen ondermijnen. Vanuit die gedachte heeft TLN de praktijkverwachting van de effectiviteit van maatregelen in kaart gebracht. Dat beeld wijkt af van de theoretisch bepaalde effectiviteit. Transportondernemers hechten bijvoorbeeld groot belang aan publiekscampagnes gericht op het verkrijgen van meer begrip voor het vrachtverkeer. Een maatregel als de “black box” daarentegen, waar de onderzoekers hooggespannen verwachtingen van hebben, wordt door de ondernemers als laagste gewaardeerd. Van alle onderzochte maatregelen wordt op beide aspecten de hoogste score toegekend aan het invoeren van dode hoek spiegels. Voorstel en effect De koppeling van de resultaten van beide benaderingen resulteert in een voorstel waarmee de sector in 2010 “haar deel” van de nationale doelstellingen zou kunnen realiseren. Het voorstel gaat uit van 2 fasen. In fase 1 worden maatregelen voorgesteld die snel te realiseren zijn en waarvoor geen Europese regelgeving noodzakelijk is. In fase 2 volgen een aantal voertuigtechnische maatregelen waarvoor Europese regelgeving noodzakelijk is. Het eindresultaat van beide pakketten bedraagt, rekening houdend met een overlap in de effecten van 10 %, ruim 29 slachtoffers per jaar. Het NVVP voorziet in een aantal generieke maatregelen die ook een positief effect op de verkeersveiligheid van het vrachtverkeer hebben. TLN becijfert dat effect voor de uitvoering van het programma “Duurzaam Veilig” op 24 verkeersdoden en voor de intensivering van de handhaving op nog eens 12 verkeersdoden. Conclusie en aanbevelingen TLN • De combinatie van sectorspecifieke maatregelen en generieke NVVP-maatregelen maakt het haalbaar om de ongevalsbetrokkenheid van het vrachtverkeer met 50 % terug te brengen.

- 53 -

•

•

•

TLN beveelt aan om verkeersveiligheid voor individuele bedrijven aantrekkelijk te maken. De investeringsbereidheid van bedrijven voor maatschappelijk rendabele maatregelen wordt laag ingeschat. Ook de macro-economische benadering van het bedrijfsmatige rendement spreekt onvoldoende tot de verbeelding. Als mogelijkheid wordt geopperd het certificeren van bedrijven en, daaraan gekoppeld, het toekennen van voordelen. TLN pleit voor samenwerking van overheid, verzekeraars en vervoersbedrijven in een platform gericht op het realiseren van een “duurzaam veilig vrachtverkeer”. Resultaten zouden vastgelegd moeten worden in een convenant. TLN beveelt ook aan de sector te betrekken bij het ontwikkelen van plannen op het gebied van handhaving en infrastructuur (vrachtautoveilige wegontwerpen).

5.6. Bevindingen Verkeersveiligheid wordt gezien als een collectief goed waarvoor de (Rijks)overheid primair verantwoordelijkheid draagt. Het meest kenmerkend voor het Rijksbeleid is echter dat niet het Rijk zelf, maar de decentrale overheden zijn aangewezen voor het realiseren van de doelstellingen. Aan de ene kant wordt zo de publieke verantwoordelijkheid bevestigd, er wordt immers niet expliciet gerekend op een bijdrage vanuit de private sector. Aan de andere kant wordt de verantwoordelijkheid dermate collectief gemaakt dat het lastig zal zijn om zo te waarborgen dat de doelstelling ook wordt gehaald. Bovendien maakt de diffuse verdeling van verantwoordelijkheden binnen de publieke sector het moeilijk iemand aan te spreken wanneer onverhoopt de doelstelling niet gerealiseerd wordt. De zinsnede “decentralisatie mag niet hetzelfde zijn als het afschuiven van problemen” is in dit opzicht veelzeggend. Het Rijksbeleid beoogt met het NVVP een antwoord te geven op de spanning tussen mobiliteitsgroei en verkeersveiligheid. In schril contrast tot die ambitie staat de verdeling van de beschikbare financiële middelen. Voor de mobiliteitsdoelen zijn de middelen gereserveerd, voor verkeersveiligheid is daarin nog niet voorzien. Algemeen wordt dit aangemerkt als een onevenwichtigheid in het beleid. De indruk bestaat dat de overheid in belangrijke mate vertrouwt op wat genoemd wordt de “autonome ontwikkeling” van de verkeersveiligheid, de intensivering van bestaand beleid en de verdere doorwerking van reeds ingezet beleid als “Duurzaam Veilig”. De uitwerking van het NVVP in de beleidsagenda bevat op het gebied van verkeersveiligheid meer voorwaardenscheppende dan concreet aan de doelstelling bijdragende elementen. Vanuit de sector van het wegvervoer is gevraagd om meer betrokken te worden bij het verkeersveiligheidsbeleid. Concreet is er op aangedrongen om met de overheid te gaan werken aan een convenant. De brancheorganisaties zijn zich bewust van de belangen van bereikbaarheid, het afwenden van beperkende regelgeving en imago die voor hen op het spel staan. Het onderzoek naar de mogelijkheden die de sector heeft om “haar deel” van de doelstelling te realiseren geeft aan dat er bereidheid is om afspraken te maken. De verkenning van het beleidsnetwerk maakt duidelijk dat de betrokken overheidspartijen samen al een complex geheel vormen, een netwerk binnen een netwerk. Verder valt op dat ook de brancheorganisaties niet echt een geheel vormen. De belangen lopen deels parallel, deels kennelijk ook niet. Dat zou gevolgen kunnen hebben voor de mate waarin de brancheorganisaties in staat zijn hun achterban te binden aan afspraken, dus ook aan een eventueel convenant.

- 54 -

6. Casus “Dode hoek” De specifieke voertuigkenmerken van een vrachtauto, in combinatie met de positie van de chauffeur, maken dat een aantal gebieden rondom het voertuig zich buiten het zichtveld van de chauffeur bevinden. Deze gebieden worden de dode hoeken genoemd. Weggebruikers die zich in dat gebied bevinden, zijn voor de chauffeur niet te zien. Onderstaande tekening brengt de dode hoek aan de rechterkant van de vrachtauto in beeld. Spiegels zijn een bekend en beproefd middel om het zichtveld van de chauffeur te verbeteren. Ondanks de aanwezigheid van meerdere spiegels blijven er gebieden over waar de chauffeur geen direct of indirect zicht op heeft. Deze gebieden bevinden zich niet alleen aan de achterzijde van het voertuig maar ook direct vóór de cabine en aan de rechterzijde van het voertuig. 1. 2. 3. 4.

Zicht via voorgeschreven spiegels (hoofd- en breedzichtspiegel) Zicht via voorgeschreven spiegel (trottoirspiegel) Direct zicht via ruit Dode hoek

Deze casus gaat over de manier waarop de problematiek van de dode hoek aan de rechterzijde van vrachtauto’s is aangepakt. Ik ga daarbij eerst in op de omvang van het probleem, op de historie ervan en op de vraag hoe het probleem jarenlang “onopgemerkt” kon blijven. Daarna beschrijf ik hoe daar in de periode vanaf 1996 langzaam beweging in is gekomen, hoe het vraagstuk actueel is geworden en uiteindelijk zodanig in een stroomversnelling is geraakt dat de invoering van technische voorzieningen met ingang van 1 januari 2003 wettelijk afgedwongen is.

6.1. Probleem en omvang De zichtveldproblematiek rondom vrachtauto’s is geen nieuw fenomeen. Chauffeurs van vrachtauto’s weten van het bestaan van dode hoeken, maar hebben vaak geen idee van de omvang ervan. De overige weggebruikers evenwel hebben nauwelijks enige notie van het feit dat zij op bepaalde plasten onzichtbaar zijn voor de chauffeur. In de wereld van de deskundigen op het gebied van verkeer en vervoer zijn de dode hoeken echter al jaren bekend. Door middel van combinaties van spiegels (hoofdspiegel links en rechts; breedtespiegel en trottoirspiegel rechts) is in de loop der tijd geprobeerd de omvang van de dode hoeken te minimaliseren. De minimum omvang van het zichtveld is vastgelegd in Europese Regelgeving, de feitelijke zichtvelden die voertuigfabrikanten weten te realiseren liggen daar ruimschoots boven. Toch is het zichtveldprobleem daarmee niet opgelost. Jaarlijks vinden vele ongevallen plaats met vrachtauto’s die rechtsafslaan of van rijbaan veranderen. Met name binnen de bebouwde kom komen deze ongevallen voor en vaak zijn fietsers, brom- / snor-fietsers of voetgangers het slachtoffer. In de tweede helft van de jaren negentig vielen zo in Nederland jaarlijks gemiddeld 20 doden 54 en moesten 50 personen opgenomen worden in een ziekenhuis. 54

SWOV, factsheet zichtveldproblematiek 3 juli 2002

- 55 -

6.2. Onderzoek SWOV 1981 55 Dat het probleem al vele jaren bekend is blijkt uit het onderzoek,’’analyse van de problemen betreffende het zichtveld aan de rechterzijde van (rechtsafslaande) vrachtwagens’’, dat in 1981 is uitgevoerd door de SWOV in opdracht van de Rijksdienst voor het wegverkeer (RDW). Aanleiding tot het onderzoek is het vermoeden van de RDW dat de EG-richtlijnen voor achteruitkijkspiegels ontoereikend zijn en onvoldoende rekening houden met het zichtveld aan de rechterzijde van vrachtauto’s. Eerder al (1976) heeft de SWOV aangetoond dat juist in dat gebied relatief veel ongevallen plaatsvinden tussen vrachtauto’s en (brom)fietsers of voetgangers. Ook vanuit juridische hoek werd in die jaren aangedrongen op aanpassing van de wetgeving. “In de jaren zeventig al is er door vooraanstaande juristen voor gepleit de wet aan te passen, maar aan die oproep is geen gehoor gegeven”. 56 In het SWOV-onderzoek worden 3 probleemgebieden benoemd: een gebied met beperkt hoogtezicht, vooral gelegen aan de voorzijde; het gebied achter de vrachtwagen en een (groot) gebied gelegen aan de rechterzijde van de vrachtwagen. Uit de nadere analyse van de manoeuvre rechtsafslaan met een vrachtwagen, in combinatie met de gesignaleerde zichtveldbeperking, wordt de conclusie getrokken dat: “Aangenomen mag worden dat het ontbreken van goed zicht rondom de vrachtwagen onder bepaalde omstandigheden nadelige gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid.” Hoewel de onderzoekers aangeven dat de ter beschikking staande gegevens niet toereikend zijn doen zij wel een poging om een ongevallenanalyse uit te voeren. “In de periode 1975 tot en met 1979 kwamen in totaal ca 173 verkeersdeelnemers om het leven als gevolg van deze “rechtsaf”-ongevallen, hetgeen ca 1,5 % van het totale aantal verkeersdoden in deze periode is. In alle gevallen waren de slachtoffers de aan de rechterzijde bevindende verkeersdeelnemers”. Al bij een eerdere proefanalyse (VOR-SWOV, 1978) was gebleken dat in dat jaar bij alle ongevallen met dodelijke afloop tussen rechtsafslaande motorvoertuigen en langzaamverkeersdeelnemers het motorvoertuig een vrachtwagen was en dat het slachtoffer door de vrachtwagen was overreden. In de ongevallenanalyse wordt verder gekeken naar de verschillende omstandigheden waaronder de ongevallen plaatsvonden en naar de ernst van ongevallen. Daaruit wordt geconcludeerd dat het aannemelijk is dat, naast de ongunstige zichtomstandigheden, ook voertuigaspecten als massa, vorm en afmeting een belangrijke negatieve invloed hebben op deze ongevallen, zowel op het ontstaan als op de afloop. In eerste aanleg richten de onderzochte maatregelen zich vooral op allerlei verbeterde mogelijkheden voor visuele waarneming. Daarbij wordt vooral ingezoomd op mogelijkheden om met bolle spiegels het zichtveld te vergroten en op de beperkingen daarvan. De kromtestraal is onderwerp van studie: een sterke bolling geeft een groot zichtveld maar gaat ten koste van waarneming en beoordeling. Verder wordt als potentieel probleem gesignaleerd de taakverzwaring die gepaard gaat met het aanbieden van meer informatie. Taakverzwaring zou mogelijk kunnen leiden tot vertraging in het nemen van beslissingen. Ook de instelbare spiegel wordt zijdelings als mogelijke oplossing benoemd. De conclusie wordt alsvolgt geformuleerd: “Gestreefd zou moeten worden naar een combinatie van nagenoeg vlakke en bolle spiegels waarbij plaatsing, grootte en kromming bepaald moeten worden op basis van het betrokken voertuig”. In het laatste hoofdstuk van het rapport worden nog een aantal andere oplossingen 55 56

SWOV-rapport R-81-20, Het zichtveld van bestuurders van vrachtwagens Zembla 5 juni 2002, citaat hoogleraar verkeersrecht M. Otte

- 56 -

aangedragen. Deze zijn vooral gericht op het vermijden van “conflicten” en op het verminderen van de ernst van ongevallen. Gewezen wordt op de mogelijkheid om middels een betere zijdelingse afscherming te voorkomen dat slachtoffers overreden worden; op draaibare achterassen om het effect van de baanverbreding te verkleinen; op het aanpassen van wegsituaties; op het weren van vrachtwagens uit bepaalde gebieden en op het anders organiseren van de distributie (centra buiten bebouwde kom, vrachtverkeer ’s nachts). Tenslotte wijst het rapport op voorlichting als middel om verkeersdeelnemers te attenderen op de bijzondere (gevaars)aspecten van vrachtwagens. Geconcludeerd moet worden dat het probleem van de dode hoek in dit onderzoek genoegzaam duidelijk wordt gemaakt en dat er goede oplossingsrichtingen worden aangegeven. In het onderzoek wordt de meest voor de hand liggende oplossing, de extra spiegel met sterke bolling, als min of meer problematisch gezien. Of de sterke bolling mogelijk niet belemmerend is voor een goede waarneming en beoordeling. Wellicht is dat een van de redenen waarom het daarna nog bijna 20 jaar heeft geduurd voordat die oplossing toch weer is komen bovendrijven.

6.3. Het probleem sluimert Na het SWOV-onderzoek wordt het een hele tijd stil rondom de zichtveldproblematiek. Er vinden kleine aanpassingen plaats aan de EU-eisen die gesteld worden aan het minimumzichtveld. Voor vrachtauto’s zwaarder dan 12 ton wordt de trottoirspiegel verplicht gesteld. Vanaf 1995 moeten nieuwe vrachtauto’s voorzien zijn van zij-afscherming. Met deze laatste maatregel wordt natuurlijk niet de dode hoek verkleind maar wordt de ernst van ongevallen beperkt. De maatregel richt zich op het beperken van de kans om overreden te worden. In december 1996 doet de SWOV nog de suggestie 57 om, met brandstofbesparing als argument, bedrijven te interesseren voor de vrijwillige aanschaf van gesloten zij-afscherming. Alleen open zij-afscherming is verplicht terwijl een gesloten zij-afscherming effectiever wordt geacht waar het gaat om de effecten van dode hoek-ongevallen. Al met al ontstaat het beeld van een probleem dat voortdobbert, dat ondergesneeuwd is geraakt. Van een gestructureerde aanpak, gericht op de kern van het probleem, is geen sprake. Een verslag van het overleg van de vaste commissies voor Verkeer en Waterstaat en voor Justitie met de beide ministers over het Meerjarenprogramma verkeersveiligheid 1996-2000 (21 en 29 oktober 1996) is in dit opzicht illustratief.58 Het probleem van de dode hoek is kennelijk vanuit de transportwereld onder de aandacht gebracht van kamerleden gebracht. In 1e instantie wordt in de commissie het probleem van de dode hoek slechts besproken in relatie tot de gesloten zij-afscherming. In 2e instantie gaat de discussie echter verder over de zogenaamde trottoirspiegel. Deze is enkele jaren daarvoor geïntroduceerd om meer zicht te geven aan de zijkant van de cabine. Vanuit de commissie wordt gevraagd om een nadere notitie omdat het zichtveldprobleem nog onvoldoende is opgelost. De minister (mevrouw Jorritsma) erkent dat zich nog steeds problemen met het zicht voordoen. Zij zoekt de oorzaak echter vooral in de afstelling van de spiegels, het gedrag van de chauffeurs en de infrastructuur. Zij geeft de indruk er niet van overtuigd te zijn dat de spiegels niet zouden voldoen. Zij zegt wel toe na te zullen gaan of “de zaak” op te lossen zou zijn met andere instructies aan chauffeurs danwel met het stellen van eisen aan infrastructuur. Op grond van dit overleg krijgt TNO in 1997 opdracht voor een onderzoek om de mogelijkheden om de dode-hoek-problematiek zoveel mogelijk te ondervangen. Ook in het meerjarenprogramma’s tot en met 1998 (het programma 1998-2002) beperken de 57 58

SWOVschrift 69, december 1996 Tweede Kamer, 1996, 24 722, nr. 6; pagina 32-33

- 57 -

voorstellen over de dode hoek zich nog steeds tot de gesloten zij-afscherming.59 Wel wordt het vergroten van de dode hoek als argument aangevoerd om terughoudend te zijn met het vergroten van de toegestane lengte van vrachtwagencombinaties. Zicht op een meer structurele aanpak van de zichtveldproblematiek is er niet.

6.4. Naar een oplossing Vanaf 1 januari 2003 geldt voor bedrijfsauto’s met een Nederlands kenteken en een toegestane maximum massa van meer dan 3500 kg de verplichting tot het hebben van een systeem dat de bestuurder een verbeterd zicht geeft op de weggebruikers rechts van het voertuig. Hoe is het mogelijk dat een al jaren bekend probleem, dat bovendien in de publieke aandacht volstrekt ondergesneeuwd was geraakt, actueel is kunnen worden en dat daarvoor uiteindelijk binnen relatief korte termijn een oplossing tot stand is gekomen? Daarin spelen een aantal elementen een rol. In het sluimerende proces is een katalysator actief geworden die de zaken aan het rollen heeft gebracht. Een oplossing is in zicht gekomen en operationeel gemaakt. Onderzoek tenslotte heeft duidelijk gemaakt wat het probleem is en wat er moet gebeuren. Achtereenvolgens beschrijf ik hierna de genoemde onderdelen. 6.4.1. De katalysator Wilbert van Waes Op 24 januari 1997 is de 13-jarige Remy van Waes uit Bussum met de fiets op weg naar school in Hilversum. In het centrum van de stad, voor het Gooiland Theater, wordt hij niet opgemerkt door een rechtsafslaande vrachtwagen en overreden. Remy is op slag dood. Voor Wilbert van Waes, de vader van de jongen, begint op die dag een jarenlang gevecht. Een aantal elementen maken dat hij de strijd aangaat met de “dode-hoek problematiek”. Om te beginnen natuurlijk het verdriet om de dood van zijn zoon. Het zoeken naar een verklaring waarom zoiets kan gebeuren. Maar ook de woede dat de maatschappij zoiets zomaar laat gebeuren, zomaar als het ware geruisloos accepteert. Zeker als na enige tijd blijkt dat het probleem al jarenlang bekend is én dat een oplossing niet echt van een andere planeet hoeft te komen. Ook de behandeling die hem als nabestaande ten deel valt van politie, slachtofferhulp en justitie speelt een rol in de keuze om niet te berusten in het simpelweg verdwijnen van zijn zoon in de statistieken van de verkeersslachtoffers. 6.4.2. Een technische oplossing in zicht De Doblispiegel Een maand na het overlijden van zijn zoon is de eerste concrete actie van Wilbert van Waes het leggen van contact met de rijschoolhouder Sjaak de Coninck. Al in hun eerste gesprek wordt duidelijk dat de dode hoek in die wereld geen onbekend fenomeen is. Omgekeerd maakt het verhaal van Wilbert van Waes indruk op Sjaak de Coninck. Het houdt hem in ieder geval zodanig bezig dat hij al enkele dagen later een mogelijke oplossing in zijn hoofd heeft. Een sterk gebolde spiegel te plaatsen aan de rechtervoorzijde van de cabine. Het concept van de Dobli-spiegel (dode- blinde-hoek spiegel) is geboren. Eind 1997 wordt de Dobli-spiegel toegezonden aan de Octrooiraad. Er blijken geen oplossingen geregistreerd te zijn voor het specifieke probleem van de dode hoek bij vrachtauto’s. In 1998 ontstaan contacten met een producent, de firma “Bonte Zwolle”. Dit bedrijf gaat prototypes maken en eind 1998 vindt de eerste proefrit plaats met een Doblispiegel. In diezelfde periode presenteert TNO Wegtransportmiddelen het resultaat van haar onderzoek, het rapport “Verbetering van de zichtvelden voor chauffeurs van vracht- en 59

Tweede Kamer, 1998, 26 115, nrs. 1-2; pagina 17

- 58 -

bestelauto’s”. Ook de Dobli-spiegel is in dit onderzoek meegenomen.60 Eind januari 1999 resulteren contacten met de firma Van Gend & Loos in een praktijkproef met twee vrachtauto’s die voorzien worden van prototypes van de Dobli-spiegel. De resultaten van de proef zijn bemoedigend en leiden tot positieve publiciteit. Naar aanleiding van de publiciteit rond de praktijkproef neemt de importeur van Scania contact op met Wilbert van Waes en Sjaak de Coninck en biedt hen zijn diensten aan. De ontwikkeling van de Dobli-spiegel sluit aan bij de bedrijfsfilosofie waarin aan veiligheid als kwaliteitsaspect een hoge waarde wordt toegekend. Medio ’99 presenteert het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een drietal systemen waarmee de dode hoek problematiek kan worden opgelost: de standaardspiegel in een op afstand bediende beweegbare uitvoering, een camerasysteem met monitor in de cabine en de extra bolle spiegel aan de rechter voorzijde (de Dobli-spiegel). Eind 1999 concludeert het SWOV dat de Dobli-spiegel, na het gebruik van de veiligheidsgordel, het meest kosteneffectieve middel is om verkeersveiligheid van vrachtauto’s te bevorderen. De Minister kondigt een subsidieregeling aan welke op 2 februari 2000 van kracht wordt. Bij de opening van de bedrijfswagen RAI in februari 2000 introduceert de Minister van Verkeer en Waterstaat de subsidieregeling, “de zichtveldsnip”. Op de stand van het Ministerie wordt ook uitgebreid aandacht besteed aan de dode hoek problematiek. Tegelijk staat daarnaast een stand van de firma GrootJebbink, het bedrijf waarmee van Waes en de Coninck inmiddels overeengekomen zijn om de distributie ter hand te nemen. Het probleem en een van de mogelijke oplossingen staan daarmee naast elkaar. 6.4.3. Het onderzoek In het proces van probleem naar oplossing spelen een drietal onderzoeken een rol. Om te beginnen het eerste verkennend onderzoek. Vervolgens een tweeledig onderzoek gericht enerzijds op het bepalen van de gewenste zichtvelden en anderzijds op de effectiviteit van zichtveld verruimende systemen. Het derde onderzoek betreft een praktijkproef met de beschikbare systemen. Nog vóór het probleem van de dode hoek actueel werd liep er al een onderzoek als direct gevolg van de toezegging van de Minister om “de zaak” nog eens na te gaan. In het rapport “Verbetering van de zichtvelden voor chauffeurs van vracht- en bestelauto’s” (1998) wordt de zichtveldproblematiek van vrachtauto’s in kaart gebracht. Een kwalitatieve analyse van de ongevalgegevens naar de verschillende manoeuvres leidt tot de voorzichtig geformuleerde conclusie dat bij het rechtsafslaan van een vrachtwagen jaarlijks circa 25 dodelijke slachtoffers onder fietsers vallen. Optimalisatie van het zichtveld van vrachtauto’s zou naar verwachting kunnen leiden tot een reductie van circa 15 dodelijke fietsslachtoffers per jaar. In de probleemanalyse wordt de conclusie geformuleerd: “Het probleem lijkt louter een probleem van de dode hoek”. Daarmee wordt de relatie tussen het beperkte zichtveld van vrachtwagens en het bovenmatige aantal (vaak dodelijke) slachtoffers onder fietsers bij het rechtsafslaan van een vrachtwagen bevestigd. Na een analyse van mogelijke oplossingen concludeert het rapport verder dat de oplossing primair zal moeten worden gezocht in een voertuiggebonden oplossing waarmee de chauffeur beter zicht krijgt. Het meest voor de hand liggend en op korte termijn beschikbaar zijn maatregelen als spiegels en ruiten, deze genieten dan ook de voorkeur. Andere systemen als camera-monitor systemen worden eveneens aangemerkt als methoden die op 60

TNO Wegtransportmiddelen, rapportnr. 98.OR.NT.002.2/LKU “Verbetering van de zichtvelden voor chauffeurs van vracht- en bestelauto’s”

- 59 -

korte termijn perspectief bieden. De meer geavanceerde en intelligente technologieën bieden mogelijk op langere termijn nog alternatieve oplossingen. Het rapport benoemt een aantal recente ontwikkelingen en bestempelt deze als interessant. Genoemd worden de DOBLIspiegel (“idee de Coninck / van Waes”), de verdraaibare spiegel en bestaande cameramonitor oplossingen. Nader onderzoek moet uitwijzen in hoeverre deze technieken voldoen. Een praktijkproef met de systemen die reeds ontwikkeld zijn en ook al worden toegepast wordt aangemerkt als een logische vervolgstap in de richting van een afdoende product. Het rapport acht aanscherping van de wetgeving op het punt van zichtvelden noodzakelijk. Tenslotte wordt voor de korte termijn voorlichting aanbevolen, gericht op de kwetsbare verkeersdeelnemers, teneinde hen (meer) bewust te maken van het dode hoek probleem. Het vervolgonderzoek bestaat uit twee delen. Het ene deel, ”vereiste en beschikbare zichtvelden” (1999), richt zich op de vereiste en beschikbare zichtvelden.61 Het andere deel, het “gedragsonderzoek” (1999), op de effectiviteit van de systemen.62 In het eerste deel van het onderzoek wordt geconcludeerd dat de gangbare spiegels ruimschoots aan de wettelijke eis voldoen, maar dat ze voor de gewenste zichtvelden schromelijk tekort schieten. Aanbevolen wordt om de gewenste zichtvelden als uitgangspunt te nemen voor aanpassing van de wettelijke eisen. Rotondes zullen desondanks een probleem blijven met extra grote risico’s. Ook met toegevoegde systemen kunnen de zichtveldproblemen niet (volledig) worden opgelost. In het tweede deel wordt middels een gedragsonderzoek de effectiviteit van zichtveldverbeterende systemen bepaald. De vraag of chauffeurs wel in staat zijn om de extra informatie van zichtveldverbeterende systemen adequaat te verwerken wordt onomwonden positief beantwoord. Met name de extra breedzichtspiegel en het camerasysteem leveren vergeleken met de standaard spiegelconfiguratie een substantiële verbetering van de detectieprestatie. De verkleining en vertekening van beelden bij bolle spiegels en monitoren zijn geen belemmering voor een betere detectieprestatie. Ook blijken chauffeurs de drie onderzochte systemen overwegend positief te beoordelen. Het laatste onderzoek in deze reeks is het verslag van de “praktijkproef met zichtveldverbeterende systemen voor vrachtauto’s” (2000).63 In opdracht van de brancheorganisaties in het wegvervoer zijn vier zichtveldverbeterende systemen in een praktijkproef onderzocht op ervaringen van gebruikers en ondernemers. De voorgaande onderzoeken gaven geen inzicht in het functioneren van zichtveldverbeterende systemen in de dagelijkse praktijk. Onderzocht zijn twee varianten van de Dobli-spiegel, met respectievelijk een kromtestraal van 300 en 400 mm, het camerasysteem en de draaibare hoofd- en breedtespiegel (de Automatic View Scanner, AVS). Van de geteste systemen lijkt het camerasysteem het beste en de AVS het minste. Aan alle systemen kleven nog praktische problemen. De Dobli-spiegels zouden voorzien moet zijn van verwarming en zouden trillingsvrij gemonteerd moeten worden. Voor de camerasystemen is de lichtinval bij een laagstaande zon nog een probleem. Ten aanzien van de AVS zijn er op meerdere punten aanpassingen nodig. Algemeen is ook de conclusie dat geen van de systemen onder alle omstandigheden optimaal functioneert en dat het dus een illusie is te denken dat een ZVVS de problematiek van de dode hoek te allen tijde helemaal kan oplossen. Een ruime meerderheid van de deelnemende chauffeurs en ondernemers (meer dan 70 %) geeft na de praktijkproef aan dat vanwege de vergroting van de verkeersveiligheid een ZVVS verplicht gesteld zou moeten worden. 61

TNO wegtransportmiddelen 99.OR.NT.004.1/LKU “Zichtveldverbeterende systemen voor vrachtauto’s. Vereiste en beschikbare zichtvelden” 62 TNO technische menskunde TM-99-C0495 “Zichtveldverbeterende systemen voor vrachtauto’s. Gedragsonderzoek” 63 TNO technische menskunde TM-00-C035 “Praktijkproef met zichtveldverbeteringssystemen voor vrachtauto’s”

- 60 -

6.5. Het politieke proces Om het probleem van de zichtveldproblematiek op te kunnen lossen is politieke aandacht onontbeerlijk. Ongeveer 2 jaar nadat Wilbert van Waes met zijn kruistocht begon ligt er een bruikbare oplossing, er zijn zelfs alternatieven beschikbaar. Verder is de publieke aandacht langzaam zodanig wakker gemaakt dat ook de politiek het onderwerp oppakt. In de volgende paragrafen beschrijf ik hoe de media-aandacht een rol heeft gespeeld in het wakker maken en wakker houden van de politiek aandacht. Verder ga ik in op de EU-regelgeving, hoe deze de voortgang van het proces heeft beïnvloed. Tenslotte kijk ik naar de subsidiëring en het convenant “Actieplan Dode Hoek”. 6.5.1. Media-aandacht Geleidelijk begint er in de loop van 1998 media-aandacht te ontstaan voor het probleem van de dode hoek bij vrachtauto’s. In augustus ’98 krijgt Sjaak de Coninck in het TV-programma “afslag 4” de gelegenheid het probleem van de dode hoek uit te leggen. Hij kan daarbij tevens melden dat er mogelijk een oplossing in het verschiet ligt. In november heeft Wilbert van Waes een interview voor het programma ”dingen die gebeuren” op Radio 1. Begin 1999 komt de media-aandacht in een stroomversnelling. In één week tijd is de dode hoek problematiek drie keer onderwerp in een programma. Op 18 januari heeft Veronica in het programma “blij dat ik rij” de primeur. In dit programma wordt onder andere gedemonstreerd dat zelfs een hele schoolklas zich zou kunnen “verschuilen” in de dode hoek van vrachtauto’s. Daarmee wordt het probleem visueel gemaakt, dat beeld maakt dan ook indruk. Een paar dagen later zendt KRO’s Netwerk een interview uit met Wilbert van Waes. Een belangrijk moment omdat via het publiek van Netwerk veel potentieel relevante personen bereikt kunnen worden. Nog een dag later besteedt KRO-radio in het programma Damocles uitgebreid aandacht aan de dode hoek problematiek. In een 60 minuten durende documentaire wordt ingezoemd op het probleem, op het verhaal van de familie van Waes, op de ontwikkeling van de Dobli-spiegel en wordt verslag gedaan van de eerste proefrit met het prototype. Op 3 augustus 2001 komt op de Dam in Amsterdam de 27-jarige Margit Widlund, dochter van de schrijfster Anna Enquist, bij een dode hoek-ongeval om het leven. De betrokken vrachtauto was niet voorzien van een dode hoek-spiegel. Anna Enquist is in 2002 schrijfster van het boekenweekgeschenk. De publiciteit die daarvan het gevolg is grijpt zij aan om bij elke gelegenheid de traagheid in de aanpak van de dode hoek-problematiek aan de kaak te stellen. Onder andere in het programma Zembla en als gast bij Barend en van Dorp. “Omdat ik bekend ben, weten veel mensen het van mijn dochter. Ik heb heel veel brieven gekregen van ouders die ook op deze manier hun kind hebben verloren. Sommigen hebben de politiek bestookt om de dodehoekspiegel ingevoerd te krijgen, maar nooit gehoor gevonden''. In NRC Handelsblad 64 schrijft ze: “Toen mijn vrienden en kennissen de Minister schreven, reageerde ze niet. Ik heb de publiciteit rondom het Boekenweekgeschenk bewust gebruikt om aandacht voor veiligheid te vragen. Toen de Minister in de gaten kreeg dat het om de dochter van een bekende Nederlander ging, heeft ze wel gereageerd. En laten we niet vergeten dat er ook verkiezingen zijn”. Ze schrijft ook een open brief aan de Minister Netelenbos onder de titel J’Accuse (‘Ik beschuldig’), waarin zij de Minister verantwoordelijk houdt voor de doden die elk jaar weer vallen. 6.5.2. Politieke aandacht In maart 1999 biedt de minister van Verkeer en Waterstaat (mevrouw Netelenbos) het TNO64

NRC Handelsblad 2 april 2002

- 61 -

rapport “Verbetering van de zichtvelden voor chauffeurs van vracht- en bestelauto’s” aan de vaste kamercommissie. Bij de aanbiedingsbrief van de minister wordt een brief van Wilbert van Waes gevoegd. In deze brief, gericht aan de voorzitter van de commissie (de heer Blauw), vraagt hij aandacht voor de oplossing die de Dobli-spiegel mogelijk kan zijn. Met deze actie komt het vraagstuk van de dode hoek definitief op de politieke agenda. Een aantal kamerleden houden vanaf dit moment regelmatig de vinger aan de pols. Ook de Minister zelf toont betrokkenheid bij het onderwerp zoals onder andere in november 1999 blijkt bij de behandeling van de begroting 2000 van het ministerie van Verkeer en Waterstaat65 in de 2e Kamer. De Minister maakt gewag van de ontwikkeling van de Dobli-spiegel als een technische oplossing voor de dode hoek. Zij geeft aan “het zeer, zeer eens te zijn met wat daarover door de heer van Gijzel is gezegd”. Onmiddellijk legt zij echter ook de link naar de Europese wetgeving en de problemen die een verplichtende maatregel in dat verband heeft. Ze maakt wel erg duidelijk wat haar basishouding in dit onderwerp is: “zo snel mogelijk dit soort zaken verplichten, ook al wil men er niet altijd aan”. Wanneer de Minister in december 1999 de subsidieregeling aankondigt is er brede aandacht voor de problematiek en steun voor de invoering van zichtveldverbeterende systemen66. Kamerlid van Steenhoven (Groenlinks): “Iedereen is het er over eens dat de Doblispiegels, die het gezichtsveld van vrachtauto’s vergroten, en zijafscherming zo snel mogelijk moeten worden ingevoerd, maar kennelijk wordt dit door de sector niet goed opgepikt. Wat kan er verder gedaan worden om grootschalige invoering te stimuleren?” Er is nog wel verschil van mening over de vraag hoe de invoering nu het meest effectief kan worden gestuurd. Middels subsidiëring of door het verplicht stellen. Kamerlid van Bommel (SP): “het verdient de voorkeur om het gebruik van de Doblispiegel verplicht te stellen; de vervoerder is immers de eerst verantwoordelijk voor de veiligheid rond zijn voertuig en kan daarop worden aangesproken. Verplichtstelling maakt een subsidie voor het gebruik onnodig. Bovendien kan aan de effectiviteit van een subsidieregeling worden getwijfeld”. De publieke aandacht voor het onderwerp maakt dat ook de politieke aandacht niet verslapt. In Haarlem vallen in een tijdsbestek van één jaar vier doden als gevolg van dode hoek ongevallen. Dat leidt ertoe dat op 28 februari 2001 de Fietserbond in die stad een protestmanifestatie organiseert tegen vrachtauto’s die niet zijn voorzien van spiegels. Op de vraag die het kamerlid Valk (PvdA) daarover stelt67 antwoordt de Minister (14 maart 2001) dat zij kennis heeft genomen van de protestmanifestatie, dat zij brieven van Haarlemse kinderen in ontvangst heeft genomen en dat zij dit alles beschouwt als een grote steun in de rug voor het door haar ingezette beleid. Korte tijd later (maart 2001) kondigt Albert Heyn als eerste supermarktketen aan al zijn vervoerders te hebben verplicht Dobli-spiegels op de vrachtauto’s aan te brengen. Op 31 januari 2002 is er overleg over het Meerjarenprogramma Verkeersveiligheid 19982002 tussen de vaste commissies voor Verkeer en Waterstaat en voor Justitie met de beide ministers. In het antwoord op een vraag van der heer van der Steenhoven (GroenLinks) wijst de minister van Verkeer en Waterstaat op de noodzaak om “de hufterigheid” in het verkeer aan te pakken.68 In de Transportraad van 26 maart wijst de Minister nadrukkelijk met woorden van gelijke lading naar de sector. “Het is pure hufterigheid dat ze het niet doen” aldus de Minister. Deze uitspraken van de Minister trekken op hun beurt de aandacht van de media. De transportwereld voelt zich zeer onheus bejegend. De Minister nuanceert later haar uitspraak. Maar dat feit dringt nauwelijks nog door. De term hufterigheid blijft hierna gekoppeld aan de manier waarop de transportwereld omgaat met de invoering van de dode hoek systemen. 65 66 67 68

Tweede Kamer, 4 november 1999, TK 18; pagina 18-1329 en 18-1346 Tweede Kamer, 9 december 1999, 26 115 en 26 699; pagina 3-4 Tweede Kamer, 14 maart 2001, Aanhangsel van de Handelingen pagina 2183-2184 Tweede Kamer, 31 januari 2002, 26 115; pagina 6

- 62 -

6.5.3. De Europese dimensie Voor het wijzigen van voertuigeisen is Nederland afhankelijk van Europese regelgeving. In een brief aan de 2e Kamer (13 maart 2000) kondigt de Minister van Verkeer en Waterstaat dan ook aan dat zij de problematiek van de dode hoek wil aankaarten in de Europese Commissie69. Het zou in haar ogen mogelijk moeten zijn om op Europees niveau afspraken te maken over zaken als extra buitenspiegels voor vrachtwagens teneinde de dode hoek te verkleinen. Zij streeft ernaar om een gewijzigde richtlijn in 2003, maar uiterlijk in 2004, in werking te laten treden. In april 2001 begint een expertwerkgroep met werkzaamheden om een wijziging van de Richtlijn 71/127/EEG (achteruitkijkspiegels voor vrachtauto’s) door te voeren. De kwaliteitscriteria voor zichtveldsystemen uit het Nederlands onderzoek van 2000 vormen de kern van de wijziging. De gewijzigde Richtlijn zal vooralsnog alleen gelden voor nieuwe voertuigen. Voor de 2e Kamer gaat de invoering duidelijk niet snel genoeg. Als blijkt dat ook andere landen buiten de EG-richtlijn om aanvullende nationale eisen stellen roept dat vragen op bij de kamerleden van Gijzel en Valk (beiden PvdA). De Minister legt uit (27 maart 2001) dat ook andere landen op grond van aanvullende eisen geen voertuigen kunnen weigeren.70 Vervolgens maakt zij in de beantwoording van de vragen een interessante koppeling. De verplichting tot het hebben van zij-afscherming geldt in Nederland voor vrachtwagens van na 1997. De EG-richtlijn stond toe die termijn te bepalen op 1 mei 1991. Daarvoor heeft Nederland bij invoering niet gekozen, maar de minister geeft aan nu alsnog zij-afscherming verplicht te willen stellen op bestaande voertuigen van na 1 mei 1991. Omdat zij een zichtveldverbeterend systeem ziet als een actieve veiligheidsmaatregel en in die zin als een effectievere oplossing, wil zij vrijstelling verlenen van deze zojuist aangekondigde nieuwe verplichting. Voorwaarde voor vrijstelling is het hebben van een zichtveldverbeterend systeem. Onduidelijk is vooralsnog of de Europese Commissie deze constructie zal accorderen: “Dit zal blijken na de notificatie”. Op 17 mei 2002 informeert de minister van Verkeer en Waterstaat de 2e Kamer over de vergadering van de Europese Transport Raad.71 Het Nederlandse voorstel tot wijziging van de Richtlijn wordt door een ruime meerderheid van de lidstaten ondersteund, inclusief de uitbreiding naar bestaande voertuigen. Tevens heeft Nederland aangegeven, vooruit lopend op Europese regelgeving, al nationaal de dode hoek spiegels verplicht te willen stellen. Daarmee wordt ingestemd en dus is de weg vrij voor wetgeving gericht op vrachtauto’s met een Nederlands kenteken. Op 14 november 2002 volgt publicatie in het Staatsblad van het Besluit tot wijziging van het Voertuigreglement. Het voertuigreglement wordt gewijzigd voor alle voor het vervoer van goederen bestemde bedrijfsauto’s met een toegestane maximum massa van meer dan 3500 kg. Zowel nieuwe als bestaande vrachtauto’s zullen vanaf 1 januari 2003 moeten zijn voorzien van een gezichtsveldverbeterende voorziening die de bestuurder een beter zicht verschaft op de weggebruikers die zich rechts van het voertuig bevinden. In de nota van toelichting 72 motiveert de Minister (de heer de Boer) het besluit tot verplichtstelling. ”Recente ongevallen waarbij de “dode hoek” tussen een vrachtauto en een kwetsbare weggebruiker in het geding was, hebben voor veel maatschappelijke onrust gezorgd. Alhoewel de voorzieningen die de “dode hoek” reduceren al langere tijd bestaan en ook bekend zijn bij de doelgroep, zijn er nog teveel vrachtauto’s die rondrijden zonder deze voorziening. De initiatieven die de wegtransportbranche zelf heeft genomen om door middel van voorlichting de branchegenoten ertoe te bewegen vrijwillig een dergelijke voorziening op de voertuigen aan te brengen hebben onvoldoende resultaat gehad. Ook het verstrekken 69 70 71 72

Tweede kamer, 13 maart 2000, 21 501-09, nr 110; pagina 7-8 Tweede Kamer, 27 maart 2001, Aanhangsel van de Handelingen pagina 2441-2442 Tweede kamer, 17 mei 2002, 21 501-09, nr 143; pagina 17 Staatsblad 2002, 547; 14 november 2002 pagina 3

- 63 -

van subsidie door de overheid via de Subsidieregeling zichtveldverbeterende systemen bedrijfsauto’s heeft onvoldoende mogen baten. Gezien het maatschappelijke belang en omdat bovendien twijfelachtig is dat op basis van vrijwilligheid ooit alle vrachtauto’s zouden worden uitgerust met zo’n voorziening, is ervoor gekozen om deze verplicht te stellen”. 6.5.4. De subsidieregelingen Met ingang van 2 februari 2000 wordt de subsidieregeling zichtveldverbeterende systemen bedrijfsauto’s wordt van kracht. In de regeling wordt een éénmalig subsidie van NLG 100,beschikbaar gesteld voor het bestaande bedrijfsautopark. Nieuwe voertuigen sluit de minister uit73 met als argument dat zij reeds eerder (in oktober 1999) “een appèl heeft gedaan op fabrikanten en importeurs om vanuit hun maatschappelijke verantwoordelijkheid de door hen afgeleverde vrachtauto’s standaard af te leveren met een degelijk systeem”. De eisen en specificaties zijn zodanig beschreven dat de 3 bestaande en onderzochte systemen (camera/monitor; Dobli-spiegel en verdraaimechanisme op de hoofdspiegel) daaraan voldoen. Later in dat jaar (18 september 2000) wordt de regeling aangepast op basis van de resultaten van de praktijkproef.74 De bedragen in de regeling worden verruimd cq gedifferentieerd naar het soort systeem: NLG 100,- voor een onverwarmd spiegelsysteem, NLG 300,- voor een verwarmd spiegelsysteem en NLG 800,- voor een camerasysteem. Anderhalf jaar na invoering van de subsidieregeling zijn een kwart van de Nederlandse bedrijfsauto’s voorzien van een zichtveldverbeterend systeem. Van de nieuw verkochte bedrijfsauto’s in Nederland wordt 60% standaard afgeleverd met een goedgekeurd zichtveldsysteem. Daarmee loopt de invoering voorspoedig, maar nog niet voorspoedig genoeg. De subsidieregeling wordt dan ook geïntensiveerd. Op 28 september 2001 wordt de 2e gewijzigde subsidieregeling zichtveldverbeterende systemen bedrijfsauto’s van kracht.75 In deze wijziging wordt de regeling uitgebreid naar alle bedrijfsauto’s met een Nederlands kenteken. Bedrijfsauto’s die na invoering van de 1e subsidieregeling zijn toegelaten, maar niet voorzien zijn van een zichtveldsysteem, konden later namelijk geen beroep meer doen op de subsidieregeling. Verder wordt nog steeds zo’n 40 % van de nieuwe bedrijfsauto’s niet standaard uitgerust met een goed zichtveldsysteem. De regeling wordt daarom ook uitgebreid naar elke nieuwe bedrijfsauto die standaard is voorzien van een goedgekeurd zichtveldsysteem Tegelijk met de aankondiging van nationale wetgeving76 bevestigt de Minister dat met ingang van 1 januari 2003 de Subsidieregeling zichtveldverbeterende systemen bedrijfsauto’s wordt ingetrokken.

6.6. Het convenant In september 2000 sluiten 19 organisaties onder leiding van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat een convenant. Zij werken vanaf dat moment samen in het kader van “het Actieplan Dode Hoek”. Zij spannen zich in voor het verbeteren van zichtveldsystemen en het organiseren van een grootschalige verkrijgbaarheid. Veel ondernemers passen op basis van vrijwilligheid dode-hoeksystemen toe op hun vrachtauto's. Medio 2001 heeft 25 procent van de vrachtauto's een dergelijke voorziening. Op 29 september sluit de minister met de RAI-vereniging een overeenkomst af om vanaf 73 74 75 76

Staatscourant, 2 februari 2000, nr 23 / pagina 17 Staatscourant, 18 september 2000, nr. 180 / pagina 11 Staatscourant, 28 september 2001, nr. 188 / pagina 22 Staatsblad 2002 547, 14 november 2002

- 64 -

1 oktober 2001 elke nieuw verkochte vrachtauto standaard uit te rusten met een deugdelijk zichtveldsysteem. Medio 2002 is bijna driekwart van alle vrachtauto’s voorzien van een systeem. Per 1 januari 2003 is volledige invoering van dode-hoeksystemen verplicht. Derden In de loop van het proces roeren veel partijen zich. De Fietsersbond die een wettelijke verplichting eist. De FNV die opname van de dode hoek spiegel in de CAO bepleit. Het Nederlands Normalisatie Instituut (NEN) dat, vanuit het perspectief van de ergonomie, zichtveldverbeterende systemen bepleit in het ontwerp van vrachtauto’s. Brancheorganisaties die hun leden oproepen om snel tot aanschaf over te gaan en zelfs pleiten voor verplichtstelling. De Fietserbond en de FNV die een kliklijn openen waar mensen transportbedrijven kunnen aanmelden die nog zonder systeem rijden. Amsterdam die vrachtauto’s zonder dode hoek spiegel de toegang tot de binnenstad weigert.

- 65 -

- 66 -

7. Afronding Deze scriptie ben ik begonnen met het formuleren van de twee vragen en de vijf deelvragen die aan dit onderzoek ten grondslag hebben gelegen. De eerste vier deelvragen heb ik vervolgens per hoofdstuk behandeld en per onderdeel heb ik relevante bevindingen benoemd. In dit hoofdstuk komen de lijnen van het onderzoek bijeen. Ik begin dit hoofdstuk met de laatste deelvraag: In hoeverre helpen theorieën in het verklaren van het proces? Daarvoor kijk ik terug op de casus en leg koppelingen tussen de casus en de theoretische noties. Vervolgens keer ik terug naar de centrale onderzoeksvragen. Ik geef antwoord op de vraag hoe verkeersveiligheid in het wegtransport wordt bevorderd en in hoeverre de onderzochte casus past in dat algemene beeld. Tot slot geef ik in een nabeschouwing mijn persoonlijke visie weer

7.1. Beschouwing casus Dode Hoek In hoofstuk 2 heb ik een aantal theoretische noties besproken over de onderwerpen agendavorming, beleidsnetwerken en risicowaardering. Vanuit die invalshoeken kijk ik in deze paragraaf naar de casus van de dode hoek en kom daarbij tot de volgende bespiegelingen. Agendavorming De dode hoek in het zichtveld van vrachtwagenchauffeurs was weliswaar niet algemeen bekend, maar in professionele kring kende men het probleem tot op zekere hoogte al jaren. Toch heeft het probleem lange tijd niet door weten te dringen tot de publieke en politieke agenda. Bezien vanuit het perspectief van de barrières stel ik vast dat er kennelijk al die tijd sprake is geweest van een drempel voor het onderwerp. Er was geen maatschappelijke onrust rondom het onderwerp. Verkeersdoden in het algemeen horen bij het dagelijkse leven. Er wordt geen systematisch onderzoek verricht naar (achterliggende) oorzaken, zoals dat bij ongevallen in andere transportmodaliteiten wel gebeurt. De focus van het politie-onderzoek richt zich op de schuldvraag. Vanuit dat perspectief komen ongevallen in de statistieken, ook de dode hoek ongevallen. Daardoor was de omvang van de problematiek niet direct zichtbaar en kon daarover ook geen ophef ontstaan. Bij het grote publiek was dit specifieke probleem zelfs helemaal onbekend. Binnen de bestaande verhoudingen van een systeem is er in zo’n situatie geen prikkel tot verandering, men koestert de status-quo. De neiging naar passiviteit overheerst. Vanuit de institutionele gedachte over agendavorming zou er binnen de beleidsgemeenschap sprake zijn geweest van consensus over het onderwerp. Bijvoorbeeld dat het probleem niet zwaarwegend genoeg was om het aan te pakken, of dat er toch geen haalbare oplossing voorhanden was. In zo’n situatie is er sprake van een gemeenschappelijke uitgekristaliseerde visie op een onderwerp en van weerstand tegen een inbreuk daarop. Slechts onder invloed van grote externe druk is dan een beleidsomslag mogelijk. Elementen van deze gedachte zijn zeker herkenbaar in de casus. Duidelijk is dat het proces zeker niet van binnenuit geïnitieerd is. In het kader van de theorie is er in deze casus sprake van wat genoemd wordt een 1e orde beleidsverandering. Deze speelt zich af op het niveau van de beleidsinstrumenten. Vanuit het perspectief van de stromentheorie van Kingdon concludeer ik dat nergens in de

- 67 -

chaos van de agendavorming een koppeling ontstaan is tussen de verschillende stromen van problemen, oplossingen en politiek. Het probleem was weliswaar in professionele kring bekend, maar het was geen maatschappelijk probleem. In de sfeer van de oplossingen was er ooit een oplossing beschreven, maar daar waren tegelijk kanttekeningen bij geplaatst. In de derde stroom, die van de politiek en de publieke opinie, was het feitenlijk een volstrekt “non-issue”. Een incrementele aanpak van problemen is in het stromenmodel kenmerkend voor zo’n situatie. In de besluitvorming is dat ook herkenbaar. Van tijd tot tijd worden er kleine stapjes gezet. Aan de kern van het probleem gebeurt niets. In termen van Kingdon was de tijd er niet rijp voor, er bestond geen enkel gevoel van urgentie. In het model van Kingdon speelt enerzijds het toeval een grote rol, anderzijds kunnen ook crises of andere gebeurtenissen maken dat een “window of opportunity” ontstaat. Daarin ligt ook een parallel met de theorie van Slovic over risicoperceptie en de signaalwaarde van ongevallen. De “rimpel in de vijver” die verkeersongevallen veroorzaken is bijna per definitie onvoldoende om impact te hebben op het systeem. Het overlijden van Remy van Waes en de gedrevenheid van zijn vader die het verlies van zijn zoon niet klakkeloos wenstte te aanvaarden moet in dit opzicht gezien worden als een cruciale factor. Al snel blijkt dat het probleem al jaren bekend is, bovendien komt er ook vrijwel onmiddellijk zicht op een oplossing. Wat nog ontbreekt is de drijvende kracht van de pubieke opinie. Wanneer in de loop van 1998 via aandacht in de media ook die stroming in beweging komt, en de publieke opinie zelfs omslaat in publieke verontwaardiging, komt er een proces op gang dat niet meer te stuiten is. Opeens is er vrijwel volledige consensus. Zodanig zelfs dat alle partijen de Minister uiteindelijk vragen om een wettelijke verplichting, met inbegrip van het bestaande voertuigenpark. Vanuit het perspectief van de retorisch benadering is het volgende op te merken. De berichtgeving in de media over de dode hoek problematiek heeft bij het publiek een beeld opgeroepen. Dat van kwetsbare verkeersdeelnemers, waarbij het in veel gevallen ook nog om kinderen gaat, die onder de wielen van haastige vrachtauto’s om het leven komen. Dat beeld appeleert gemakkelijk aan emoties bij het publiek. Wanneer dan ook nog de Minister het beeld oproept van “hufterigheid” van de transportwereld, waar het gaat om de invoering van technische oplossingen, is het evident dat zo’n beeld een rol heeft gespeeld. Het heeft zich vastgezet in de publieke opinie en het heeft ook zeker tot imago-schade voor de sector geleid. Daarmee is het tegelijk voor de sector een (negatief) argument geworden om snel tot een oplossing te komen. Beleidsnetwerken Een kenmerk van netwerken is dat actoren zich strategisch gedragen. In het verloop van de casus zijn daar regelmatig voorbeeld van te signaleren. Om te beginnen in het optreden van Wilbert van Waes, die voor zichzelf een duidelijke strategie had bepaald. Nadat hem het probleem duidelijk was geworden en ook een mogelijke oplossing in zicht was gekomen, speelde daarin het mobiliseren van de publieke opinie de hoofdrol. Zijn doel was om aldus door te dringen tot de politieke agenda. Dat geldt ook voor het optreden van Anna Enquist. Zij heeft bewust de media-aandacht voor haar als schrijfster aangegrepen om de laksheid bij de aanpak van het probleem aan de kaak te stellen. In haar brief “J’Accuse” richt zij zich verder heel direct tot de Minister (mevrouw Netelenbos) en houdt haar persoonlijk verantwoordelijk. Uiteraard speelt de opstelling van de Minister een belangrijke rol. Uit veel dingen blijkt dat zij meer dan gemiddeld geëngageerd was bij het oplossen van het dode hoek probleem. Uit de bewoordingen die zij gebruikt, uit de steeds verdergaande acties en besluiten maar bijvoorbeeld ook uit haar strategisch manoeuvreren. Waar zij op het ene moment de sector lokt met subsidies forceert zij op een ander moment vooruitgang in het proces door de sector te beschuldigen van hufterigheid. Verder creëert zij op een bepaald moment de dreiging van een nieuwe verplichting (de zij-afscherming voor het bestaande voertuigenpark) en koppelt

- 68 -

daaraan tegelijk vrijstelling voor voertuigen met een zichtveldsysteem. Dreigen en lokken dus. De branche-organisaties zitten in het proces in een dubbele positie. Enerzijds hebben zij mede het probleem aangekaart en geven zij er blijk van mee te willen werken aan de oplossing ervan. Anderzijds zijn niet onmiddellijk al hun leden, wiens belangen zij toch ook vertegenwoordigen, daarover enthousiast. De imago-schade aan het eind van het proces wordt door de branche-organisaties als zuur ervaren. Hun roep om een wettelijke verplichting, waardoor de zaak kan worden afgedaan, moet mede in dat licht worden gezien. Voor alle partijen geldt dat naarmate het proces vordert en de publieke opinie ongeduldiger wordt niemand nog afstand durft te nemen. De consensus is volledig. Iedereen wil ook deelgenoot zijn van het succes. De enige cynisch-kritische noot die ik daarover ben tegengekomen betreft het feit dat het succes niet zo moeillijk was omdat uiteindelijk de overheid een groot deel van de rekening voor de sector heeft betaald. Risicowaardering Risicowaardering heeft in mijn ogen op twee plaatsen een rol gespeelt in deze casus. Om te beginnen in de aanloopperiode. Verkeersrisico’s in het algemeen worden niet als zwaar bedreigend beleefd. Hun signaalwaarde is uitermate beperkt. Een bijkomend punt is dat ze verspreid zijn. De slachtoffers vallen niet in een keer, in een gemeente. Dat verklaart mede het feit dat het probleem zolang buiten de aandacht van het publiek kon blijven. Ook in het verdere verloop van het proces speelt iets vergelijkbaars, in de hoofden van de chauffeurs en bij de transportbedrijven. De meesten zijn zelf nog nooit betrokken geqweest bij een dode hoek ongeval en hebben ook niet de beleving dat een dode hoek ongeval voor een chauffeur traumatisch is. Dat verklaart wellicht ook de geringe aanvankelijke bereidheid om zichtveldsystemen op vrijwillige basis aan te schaffen.

7.2. Bevindingen uit het onderzoek De eerste vraag die ten grondslag ligt aan dit onderzoek luidt: op welke wijze wordt in de sector van het wegtransport de verkeersveiligheid bevorderd? Terugkijkend op de bevindingen tijdens mijn onderzoek stel ik vast dat er geen sprake is van zoiets als een gestructureerd en permanent proces specifiek gericht op het bevorderen van de verkeersveiligheid in het wegtransport met betrokkenheid daarin van overheid, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Verkeersveiligheid wordt vooral gezien als een collectief goed waarvoor de overheid verantwoordelijkheid draagt, enigszins vergelijkbaar met bescherming tegen overstromingen. Ondanks de leuze “verkeersveiligheid dat doen we samen” is er ook nauwelijks sprake van gedeelde verantwoordelijkheid met andere (publieke) partijen. Het beleid van de overheid, vastgelegd in het NVVP, richt zich vooral op verkeersveiligheid in algemene zin en leunt daarbij zwaar op infrastructurele maatregelen. Natuurlijk komen generieke maatregelen ook ten goede aan de veiligheid in het wegtransport. Van beleid specifiek gericht op het wegtransport is nauwelijks sprake. Het NVVP benoemt in dit opzicht slechts de mogelijkheden van nieuwe technologie (voertuigtechnische verbeteringen) en duidt op de wenselijkheid dat het bedrijfsleven zijn verantwoordelijkheid voor verkeersveilig gedrag (safety culture) neemt. Voor het doorvoeren van technologische verbeteringen is Nederland echter afhankelijk van de Europese Unie. Bij het bevorderen van de invoering van een veiligheidscultuur in het wegtransport ziet de overheid voor zichzelf slechts een faciliterende en stimulerende rol. In reactie op het NVVP hebben branche-organisaties aangegeven in een overlegplatform (“duurzaam veilig vrachtverkeer”) met de overheid te willen streven naar een convenant. Dit heeft echter niet geleid tot een volwaardige procesbetrokkenheid van de sector. Ook niet van deelverantwoordelijkheid van de sector voor het middels sectorspecifieke maatregelen realiseren van haar “evenredig deel” van de NVVP-doelstelling.

- 69 -

De overheid heeft ervoor gekozen om de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het beleid te decentraliseren naar lagere overheden. Die keuze heeft voor- en nadelen. Een van de nadelen is dat de bestuurlijke versnippering die het gevolg is van deze keuze de sturing op het geheel problematisch maakt. Een ander nadeel is dat regionale en provinciale instanties geen passende gesprekspartner zijn voor een landelijk georganiseerde sector als die van het wegtransport. De tweede vraag waarmee ik mijn onderzoek ben gestart heeft betrekking op de beschreven casus: in hoeverre past de invoering van de dode hoek spiegel in de algemene aanpak? Ik heb in de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag aangegeven niets gevonden te hebben wat duidt op een gestructureerde aanpak van de verkeersveiligheid in het wegtransport. De situatie rondom de dode hoek problematiek tot midden jaren negentig past op zich aardig in dat beeld. Het ontbreken van een gestructureerde aanpak maakte het mede mogelijk dat het probleem, hoewel bekend in professionele kringen, nauwelijks enige aandacht kreeg. Er werd gekeken naar van het beperken van de gevolgen, naar een oplossing bij de bron van het probleem werd niet gezocht. Kijkend naar de periode 1997-2002 is er duidelijk sprake van een ander beeld. Langzaam maar zeker wordt het probleem in die periode actueel tot het uiteindelijk in een stroomversnelling komt. Voor een verkeersveiligheidsissue is deze fase van het proces uitermate a-typisch. Allerlei instanties gaan zich er actief mee bezig houden. Het publiek neemt kennis van de problematiek en wordt ook steeds weer door nieuwe berichten via de media geïnformeerd. Er ontstaat daardoor een zekere collectieve verontwaardiging over het uitblijven van oplossingen en resultaten. Nieuwe ongevallen hebben ineens wel signaalwaarde, de media komen er ook steeds weer op terug. Politici blijven de Minister vragen stellen en dringen aan op snelheid. De Minister zelf geeft er blijk van het signaal begrepen te hebben en probeert op allerlei manieren (afspraken, convenant, subsidieregeling) vrijwillige invoering te bevorderen. Tegelijk probeert zij in Europees verband toestemming te krijgen voor afwijkende nationale regelgeving. Als dat uiteindelijk lukt zijn alle partijen aan het einde van het proces blij met de wetgeving die een einde maakt aan de vrijblijvendheid. De collectieve druk is dan zelfs zo groot dat geen enkele spijtoptant het waagt om de juridische validiteit van de wetgeving te laten toetsen.

- 70 -

Lijst van geïnterviewden

Rob Aarse, beleidsadviseur TLN Hans Anneveldt, regioconsulent TLN Ben Doornenbal, veiligheidskundige Arboned Clarissa van Haersma Buma, persvoorlichter TLN Piet Houben, projectleider AVV Ton Janssen, direkteur Janssenauto’s Herry Klumper, projectleider RVTV Henk Kramer, EU-vertegenwoordiger TLN Kees Metselaar, beleidsadviseur DGG Helene Minderman, juridische zaken TLN René Nobels, veiligheidsadviseur TVM Bert Pastoor, secretaris ROVL Henk Pongers, secretaris RVTV Paul Poppink, adviseur milieu & externe veiligheid TLN E. Rijnierse, projectleider AVV Henk Roodbol, adviseur risicomanagement AVV Chris Schoon, onderzoeker SWOV Albert Sloetjes, onderzoeker RVTV Willem Tieman, beleidsadviseur DGG Wilbert van Waes, initiator Dobli-spiegel

- 71 -

Lijst van afkortingen

ANWB AVV BOVAG BZK CBS CNV CPB CROW DGG DGP DGR DV ETSC EU EVO FNV GDU IPO IRTAD KNV KLPD MCDM NEA NEI NEN NIWO NVVP OECD OVO POL RAI RDW RFV ROB ROV ROVL RvTv SER SIEV SWOV VERN VNG VROM VWS V&W TLN TNO ZVVS 3VO

Algemene Nederlandse Wielrijders Bond Adviesdienst Verkeer en Vervoer Bond van Autohandelaren en Garagehouders Het ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Centraal Bureau voor de Statistiek Christelijk Nationaal Vakverbond Centraal Planbureau Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek Directoraat Generaal Goederenvervoer Directoraat Generaal Personenvervoer Directoraat Generaal Rijkswaterstaat Duurzaam Veilig European Transport Safety Council Europese Unie Eigen Vervoerders Organisatie Federatie Nederlandse Vakbeweging Gebundelde Doel Uitkering Inter-Provinciaal Overleg International Road Traffic and Accident Database Koninklijk Nederlands Vervoer Korps Landelijke Politiediensten Master of Crisis and Disaster Management NEA Transportonderzoek en – opleiding Nederlands Economisch Instituut Nederlands Normalisatie Instituut Stichting Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie Nationaal Verkeers- en VervoersPlan Organization for Economic Co-operation and Development Ophoogkader Verkeersongevallen Provinciaal Omgevingsplan Limburg Rijwiel en Automobiel Industrie Rijksdienst voor het Wegverkeer Raad voor de Financiële Verhoudingen Raad voor het Openbaar Bestuur Regionaal Orgaan Verkeersveiligheid Regionaal Orgaan Verkeersveiligheid Limburg Raad voor de Transportveiligheid Sociaal Economische Raad Stichting Inschrijving Eigen Vervoer Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid Stichting Verenigde Eigen Rijders Nederland Vereniging Nederlandse Gemeenten Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Het ministerie van Verkeer en Waterstaat Transport en Logistiek Nederland Nederlandse organisatie voor Technisch Wetenschappelijk Onderzoek Zichtveld verbeterend systeem Verenigde Verkeers Veiligheids Organisatie

- 72 -

Overzicht geraadpleegde litteratuur

AVV (1997) Ongevallen met zwaar verkeer. Een analyse van de meest voorkomende oorzaken van ongevallen waarbij zwaar verkeer betrokken is op de Nederlandse wegen over de periode 1990 tot en met 1995 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Den Haag AVV (2001) Goederenvervoer in Nederland Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Rotterdam AVV (2002) Verkeersongevallen in Nederland 2001 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Den Haag AVV (2002) Safety Culture in het Goederentransport over de weg Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Den Haag AVV (2003) Kerncijfers verkeersonveiligheid 2002 Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Den Haag De Baas J.H. (1996) Bestuurskunde in hoofdlijnen. Groningen Blokpoel A. & Mulder J.A.G. (1981) Het zichtveld van bestuurders van vrachtwagens R-81-20. SWOV, Leidschendam Bovens M.A.P., ’t Hart P., van Twist M.J.W. & Rosenthal U. (2001) Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn Brouwer R.F.T. & Martens M.H. & de Vos A.P. (2000) Praktijkproef met zichtveldverbeteringssystemen voor vrachtauto’s TM-00-C035, TNO technische menskunde Soesterberg De Bruijn, J.A. & ten Heuvelhof, J.F. (1999) Management in netwerken. Utrecht Commandeur, J.J.F. (2002) Algemene en periodieke trends in de ontwikkeling van de verkeersveiligheid in acht ontwikkelde landen R-2002-17. SWOV, Leidschendam Commandeur, J.J.F. & Koornstra, M.J. (2001) Prognoses voor de verkeersveiligheid in 2010 R-2001-9. SWOV, Leidschendam Cover (2001). Eindrapport verkeersveiligheid in gedecentraliseerde banen; investeren in cultuur en structuur. Visitatiecommissie Cover, Den Haag Van Dam, M. & de Vries J. (1998) Politiek bestuurlijk management. Een blik achter de gouden muur. Alphen aan den Rijn Elsevier (1999). Dode hoek te vaak fataal. Elsevier, Jaargang 55, Nr. 25/26 Goudappel Coffeng (2002) Onderzoek naar mogelijke bijdrage verzekeraars aan verkeersveiligheid Heijkamp A.H. (2001) Verkeersveiligheid in Nederland: dat doen we samen!

- 73 -

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Adviesdienst Verkeer en Vervoer, Rotterdam Kampen, L.T.B. van & Schoon, C.C. (1999). De veiligheid van vrachtauto’s R-99-31. SWOV, Leidschendam Kusters L.J.J., van der Linden R.P.J., van Munster A.J., Theeuwes J., de Vos A.P. & Snel R. (1998) Verbetering van de zichtvelden voor chauffeurs van vrachtauto’s en bestelauto’’s 98.OR.NT.002.2/LKU, TNO wegtransportmiddelen Delft Kusters L.J.J. & van der Heide J. (1999) Zichtveldverbeterende systemen voor vrachtauto’s. vereiste en beschikbare zichtvelden 99.OR.NT.004.1/LKU, TNO wegtransportmiddelen Delft Martens M.H. & de Vos A.P. (1999) Zichtveldverbeterende systemen voor vrachtauto’s. Gedragsonderzoek TM-99-C0495, TNO technische menskunde Soesterberg Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2000) Kerncijfers verkeersonveiligheid 2000. Rotterdam Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2001). Van A naar Beter. Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020. Den Haag Open Universtiteit (1998) Risico’s: besluitvorming over milieu en veiligheid. Heerlen Provincie Limburg (2001). Provinciaal omgevingsplan Limburg. Maastricht Raad voor Verkeer en Waterstaat (2000). Veiligheid, een zorg voor bestuurders. Advies over veiligheid voor verkeer en water Raad voor Verkeer en Waterstaat, Den Haag ROVL (regionaal orgaan verkeersveiligheid Limburg) (2002). Jaarverslag 2001. Provincie Limburg, Maastricht Schagen, I.N.L.G. (red.) (2000). De verkeersonveiligheid in Nederland tot en met 1999. Analyse van omvang, aard en ontwikkelingen D-2000-15. SWOV, Leidschendam Schagen, I.N.L.G. (red.) (2001). De verkeersonveiligheid in Nederland tot en met 2000. Analyse van omvang, aard en ontwikkelingen R-2001-30. SWOV, Leidschendam Schoon, C.C. (1996). Praktijkonderzoek zijafscherming voor vrachtauto’s; Een demonstratieproject gericht op praktijk, brandstofbesparing en veiligheid. R-96-24. SWOV, Leidschendam Schoon, C.C. (1998). De zwaar verkeersproblematiek binnen de bebouwde kom en richtinggevende oplossingen R-97-56. SWOV, Leidschendam Schoon, C.C., Wesemann, P. & Roszbach, R. (2000) Verkeersveiligheidsanalyse van het concept-NVVP; Samenvattend rapport D-2000-9. SWOV, Leidschendam SER (1999) Publikatie 99/13 Investeren in verkeersveiligheid : advies inzake het

- 74 -

investeren in verkeersveiligheid Sociaal-Economische Raad, 's-Gravenhage Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden (2002) Besluit van 9 oktober 2002, houdende wijziging van het Voertuigreglement in verband met het verplicht stellen van bepaalde gezichtsveldverbeterende voorzieningen voor bedrijfsauto’s. Den Haag Staatscourant (2000, nr. 23 en 180), (2001, nr. 188) (2002; Subsidieregeling zichtveldverbeterende systemen bedijfsauto’s. Den Haag Staatscourant (2002, nr 225 en 244) Eisen zichtveldverbeterende systemen bedijfsauto’s. Tijdelijke subsisieregeling ‘Veilig op weg’. Den Haag Tweede Kamer der Staten Generaal (1996-2002) verslagen van behandeling NVVP, meerjarenprogramma’s verkeersveiligheid en begrotingen; verslagen van kamervragen en antwoorden van de minister; verslagen commissie voor Verkeer & Waterstaat; verslagen Transportraad EU. Den Haag Theeuwes, J., de Vos, A.P., Snel, R., van Munster, A.J., van der Linden, R.P.J. & Kusters, L.J.J. (1998). Verbetering van de zichtvelden voor chauffeurs van vrachten bestelauto’s. Rapportnr. 98.OR.NT.002.2/LKU TNO Wegtransportmiddelen, Delft TLN (2002). Transport in cijfers. Transport en Logistiek Nederland, Zoetermeer TLN (2002). Jaarverslag 2001. Transport en Logistiek Nederland, Zoetermeer TLN (2002). Voorkomen is beter dan genezen. Bijdrage van de transportsector aan de verkeersveiligheidsdoelen van de overheid voor 2010. Transport en Logistiek Nederland, Zoetermeer Wegman F.C.M. (2000) Wegverkeersveiligheid: hoe ervoor zorg te dragen dat vermijdbare ongevallen niet meer gebeuren? D-2000-10 SWOV, Leidschendam Wegman F.C.M. (2000) Mobiliteit mag - Veiligheid moet D-2000-12. SWOV, Leidschendam Wegman, F.C.M. (2001) Veilig, wat heet veilig? SWOV-visie op een nóg veiliger wegverkeer. R-2001-28. SWOV, Leidschendam Wesemann, P. (2000). Kosten van de verkeersonveiligheid in Nederland, 1997. D-2000-17 SWOV, Leidschendam