WATER BESTUREN HET NEDERLANDSE WATERSCHAPSMODEL

WATER BESTUREN HET NEDERLANDSE WATERSCHAPSMODEL

COLOFON UITGAVE © Unie van Waterschappen, vierde geheel herziene versie, februari 2015 Postbus 93128 Internet: www.uvw.nl E-mail: [email protected]

AUTEURS Herman Havekes Martin Koster Wijnand Dekking Rob Uijterlinde Willem Wensink Ron Walkier (NWB Bank)

DRUKWERKPRODUCTIE Opmeer BV, Den Haag

OPLAGE 1.000 exemplaren

VOORWOORD Klimaatverandering, bodemdaling, verzilting en verstedelijking stellen steeds zwaardere eisen aan het waterbeheer. De overheid staat voor grote wateropgaven. De waterschappen willen, samen met hun medeoverheden en maatschappelijke organisaties, met deze opgaven aan de slag om de samenleving van vandaag en morgen op maat te bedienen. Dat stelt eisen aan de taken en de manier waarop deze worden vervuld. Wij hebben dit boekje gemaakt voor allen die geïnteresseerd zijn in het (regionale) waterbeheer en de rol die de waterschappen daarin spelen. Het geeft u inzicht in wat waterschappen zijn en doen, maar vooral hoe waterschappen als overheid werken. Bijzondere aandacht gaat uit naar organisatie, bestuur en financiering. Deze aspecten komen veelvuldig naar voren in de vele contacten met buitenlandse relaties. De manier waarop we het waterbeheer in Nederland georganiseerd hebben, dwingt over de hele wereld respect af. Volgens het recente OESO-rapport ´Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?´ is Nederland een “global reference”. Het waterschapsmodel geeft inspiratie voor de bestuurlijke organisatie van veiligheid tegen overstromingen, schoon water en droge voeten. Ik merk dat aan het groeiend aantal wensen tot samenwerking binnen en buiten Europa, van Indonesië tot de Verenigde Staten en van Frankrijk tot Zuid-Afrika. Ten behoeve van de buitenlandse vakgenoten is in 2004 het boekje ‘Water Governance - the Dutch Waterschap model’ opgesteld. Hieraan bleek ook in Nederland behoefte. Daarom zijn de eerste drie drukken van ‘Water besturen - Het Nederlands Water schapsmodel’ uitgegeven. De laatste druk dateert van 2010. Inmiddels zijn we weer een aantal jaren verder en is er opnieuw veel gewijzigd. Waterbeheer is een dynamisch beleidsterrein. Er is een Bestuursakkoord Water gesloten waarin de watersector in Nederland door samen te werken zorgt voor beter en goedkoper waterbeheer, de Deltabeslissingen zijn vastgesteld met een visie op waterbeheer voor de lange termijn, de waterschapsverkiezingen gaan voortaan plaatsvinden met een gang naar de stembus en er komt een Omgevingswet aan om de wetten en regels over de fysieke leefomgeving te vereenvoudigen en te bundelen. Al deze ontwikkelingen zijn, naast andere, meegenomen in deze vierde en geheel vernieuwde druk van ‘Water besturen’. Ik wens u veel leesplezier.

mr.drs. Peter C.G. Glas. Voorzitter Unie van Waterschappen

Het Nederlandse waterschapsmodel

3

INHOUDSOPGAVE 9

1 INLEIDING

9 11

1.1 Decentraal waterbeheer, een mondiaal thema 1.2 Het Nederlandse waterschapsmodel

14

2 WATERSCHAPPEN EN HUN WETTELIJKE BASIS

14 16 19 21 22 26 27 28

2.1 Waterbeheer 2.2 De positie van waterschappen 2.3 De Waterschapswet 2.4 Waterwet en (komende) Omgevingswet 2.5 De bestuurlijke organisatie van het waterbeheer 2.6 Interbestuurlijke samenwerking 2.7 Toezicht 2.8 Inspraak en rechtsbescherming

30

3 DEMOCRATISCHE LEGITIMATIE

30 31 35

3.1 Het Nederlandse poldermodel 3.2 Bestuurssamenstelling 3.3 Verkiezingen


5

37

4 FINANCIËLE ONAFHANKELIJKHEID DOOR EIGEN BELASTINGSTELSEL

37 39 42 44

4.1 4.2 4.3 4.4

Financiering van het Nederlandse waterbeheer Financiering van het regionale waterbeheer door de waterschappen De watersysteemheffing De verontreinigingsheffing en de zuiveringsheffing

49 5 EEN TOEGESNEDEN FINANCIËLE INSTELLING: NWB BANK (NEDERLANDSE WATERSCHAPSBANK N.V.) 49 49 50 52 53 54

5.1 Krachtenbundeling 5.2 Korte geschiedenis van de Nederlandse situatie 5.3 Het concept van een bank 5.4 Vorm 5.5 Kerncijfers NWB Bank 5.6 Maatschappelijk verantwoord ondernemen

57

6 DE UNIE VAN WATERSCHAPPEN

60

7 SLOTBESCHOUWING

64 LITERATUUR


7

1 INLEIDING 1.1 DECENTRAAL WATERBEHEER, EEN MONDIAAL THEMA Het waterbeheer staat nationaal én internationaal voor grote uitdagingen. Klimaatverandering, een sterk toenemende bevolking en economische ontwikkelingen leggen een grote druk op het watersysteem. Dit geldt in het bijzonder voor de laaggelegen delen van de wereld als delta’s, kust- en riviervlakten, waar de bevolkingsgroei steeds meer is geconcentreerd. De overheid heeft een zorgplicht voor het beheer van natuurlijke watersystemen en de veiligheid van de inwoners tegen overstromingen. Deze taak, die in Nederland grotendeels is toebedeeld aan waterschappen, vraagt niet alleen om voldoende geld en kennis, maar ook om een goede institutionele structuur van het waterbeheer, om een goede Water Governance. De 23 waterschappen die Nederland in 2015 kent zijn een zelfstandige, volwaardige overheid, naast Rijk, provincies en gemeenten. In een verstedelijkt Nederland zijn waterschappen de minst bekende overheid. De burger merkt gemiddeld niet veel van het werk dat een waterschap voor

hem of haar doet. Het waterbewustzijn van het Nederlandse publiek is laag, zo constateerde ook de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO, in het Engels OECD) onlangs nog eens.1 Wel wordt de belastingaanslag van het waterschap opgemerkt. ‘Onbekend maakt onbemind’, wellicht is die onbekendheid reden tot periodiek opkomende kritiek op het waterschapsbestel. En dat terwijl het waterschapsmodel in internationaal opzicht veel waardering geniet als een bestel dat goed op haar taken is toegesneden, zichzelf financieel onderhoudt en ook gelet op de levensduur (waterschappen gaan al zo’n 800 jaar mee) als duurzaam wordt gezien. Nederlandse waterschappen zijn niet uniek. Er zijn waterschapsachtige organisaties in Europa en daarbuiten. In de internationale contacten zijn de organisa-

1

OECD (2014), Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?, OECD Studies on Water, OECD Publishing. Zie over dit rapport de beschouwing van H.J.M. Havekes en M.A. Hofstra in Water Governance 2014-2, p. 16-27.


9

tie en financiering van het decentraal waterbeheer regelmatig terugkerende thema’s. Het Nederlandse waterschapsmodel dwingt daarbij respect af. Schoon water en droge voeten in een land dat voor meer dan de helft zou onderlopen als het waterbeheer niet op orde zou zijn, is een prestatie van wereldformaat. En inderdaad, als water schappen hun werk een dag niet zouden doen, zou dat in laag Nederland meteen tot problemen leiden. Op internationale bijeenkomsten zoals het Wereld Water Forum brengt Nederland de ervaringen met het beheer van het regionale watersysteem actief in. Niet als blauwdruk, maar als stof tot nadenken. Ingrediënten ervan zijn in andere constellaties bruikbaar. En dat helpt bij een zorgvuldig beheer van het watersysteem in de wereld. Het tweede VN World Water Development Report (2006) omschrijft de wereld water crisis in deze eeuw immers primair als een water governance crisis. Ook in Nederland gaan de ontwikkelingen voort. Inhoudelijk wordt inzet geleverd op anticiperen op klimaatverandering en het goed implementeren van Europees beleid, zoals de Kaderrichtlijn Water en de Richtlijn Overstromingsrisicobeheer. Najaar 2014 zijn de deltabeslissingen vastgesteld, die ons land de komende jaren nog beter moeten beschermen tegen overstromingen en de zoetwatervoorziening moet verzekeren. Tot 2050 moeten 200 dijkvakken met een totale lengte van 1.500 km worden versterkt. Waterschappen hebben daarin een cruciale rol, gekoppeld aan hun taken op het gebied van veiligheid tegen overstromingen, zorg voor waterkwantiteit

en waterkwaliteit en zuivering van stedelijk afvalwater. Zij doen dat niet alleen, maar in nauwe samenwerking met Rijk, provincies en gemeenten. Die interbestuurlijke samen werking is ook het hoofdthema van het tussen deze partijen (en de Vewin) in mei 2011 gesloten Bestuursakkoord Water. Omdat innovatieve oplossingen ertoe kunnen leiden dat doelstellingen sneller en tegen lagere kosten worden bereikt, kijken de waterschappen anno 2015 steeds meer naar oplossingen die buiten de traditionele aanpak liggen. Zo is met een nieuwe blik naar het traditionele afval waterzuiveringsproces gekeken, waaruit twee nieuwe concepten zijn ontstaan: de Energiefabriek en de Grondstoffenfabriek. Slimme technieken maken het mogelijk om energie te produceren en waardevolle grondstoffen, zoals fosfaat, terug te winnen uit afvalwater. De waterschappen zijn dan ook voortvarend aan de slag om de efficiëntie van hun processen te verhogen en miljoenen investeren in maatregelen die zich terugverdienen. Door op deze duurzame manier met afvalwaterzuivering om te gaan, besparen de water schappen energie en geld. In opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en de Unie van Waterschappen bracht de OESO op 17 maart 2014 een rapport uit over het Nederlandse waterbeheer. De OESO uit daarin grote waardering voor ons waterbeheer, dat zij als een “global reference” typeert. De organisatie van het waterbeheer is volgens de OESO op orde, hetgeen ook geldt voor de rol die de waterschappen

daarin spelen. Plv. Secretaris-Generaal Yves Leterme van de OESO gaf het Nederlandse waterbeheer een 8,5 en noemde de waterschappen in zijn presentatie de “ruggengraat” van het Nederlandse water beheer. Dit boekje informeert de lezer over het Nederlandse waterschapsmodel. Het geeft inzicht in organisatie, bestuur en financiering van de waterschappen. De Engelse versie (Water Governance - the Dutch Water Authority model) maakt deze informatie voor buitenlandse doelgroepen toegankelijk. Na een beknopte schets van het waterschapsbestel in paragraaf 1.2 wordt in hoofdstuk 2 de wettelijke basis van het waterschap uitgediept. Hoofdstuk 3 is gewijd aan de democratische legitimatie: de relatie met geledingen van de inwoners en belangengroepen, die afwijkt van de algemene democratie. De trits ‘belangbetaling-zeggenschap’ blijft het credo van het waterschapsbestuur. In hoofdstuk 4 wordt het financieringssysteem toegelicht. In het verlengde daarvan ligt een bijzonder fenomeen: de Nederlandse Waterschapsbank N.V., een door waterschappen opgerichte bank die - overigens niet als enige mogelijkheid - toegang biedt tot de kapitaalmarkt. Deze Waterschapsbank, die in 2014 haar 60-jarig bestaan vierde, wordt in hoofdstuk 5 beschreven. Hoofdstuk 6 belicht de taken van de Unie van Waterschappen, als nationale en internationale belangenbehartiger van de Nederlandse waterschappen. In hoofdstuk 7 volgt ten slotte een korte slotbeschouwing.

1.2 HET NEDERLANDSE WATERSCHAPSMODEL Een groot deel van ons land wordt kunstmatig droog (of nat) gehouden. Oorspronkelijke veen- en moerasgebieden werden in cultuur gebracht. Het land werd geschikt gemaakt voor bewoning, landbouw, industrie en recreatie. Een uitgebreide infrastructuur ging hiermee gepaard. Niet alleen wegen en spoorwegen, maar vooral investeringen in de waterhuishouding. Lang niet alle Nederlanders beseffen de inspanningen die nodig zijn om droge voeten te houden, de water kwaliteit te regelen en de waterhuishouding af te stemmen op maatschappelijke functies in ons dichtbevolkte land. We voelen onszelf veilig achter de dijken, duinen en dammen. Zonder deze continue zorg voor de waterkeringen, sluizen, en het beheer van de talloze wateren zou het leven van negen miljoen mensen echter direct in gevaar komen. En juist in dit vlak opereren de waterschappen.


11

Tabel 1: Kengetallen van de waterschappen 2015. Aantal waterschappen

23

Aantal medewerkers

ca. 11.000

Lengte beheerde primaire waterkeringen

ca. 3.600 km

Lengte overige waterkeringen

ca. 13.500 km

Lengte beheerde waterlopen

ca. 235.000 km

Aantal gemalen

3.700

Lengte beheerde wegen

ca. 7.500 km

Aantal zuiveringsinstallaties

ca. 360

Gezuiverde hoeveelheid afvalwater

ca. 2 miljard m³

Aantal gezuiverde vervuilingseenheden

ca. 22,5 miljoen

Waterschappen zijn functionele, decentrale overheden, met uitsluitend taken op het gebied van het waterbeheer:waterkerings beheer, waterkwantiteits- en waterkwaliteitsbeheer en (vaar)wegen beheer. Op bij gaande kaart zijn alle thans bestaande Nederlandse waterschappen weergegeven.

De totale kosten van de overheid voor watertaken, inclusief die van de drink waterbedrijven, bedroegen in 2013 6,9 miljard euro. Hiervan was 2,8 miljard euro van waterschappen. In dat jaar betaalde een huishouden met een eigen woning gemiddeld 696 euro aan belastingen en tarieven voor water. Dit bedrag is opgebouwd uit

De grenzen van waterschappen zijn geen willekeurige strepen op de kaart. De begrenzing van hun beheergebieden wordt vooral bepaald door waterstaatkundige factoren: (deel)stroomgebieden, dijkringen, bemalings- en boezemgebieden.

waterschapsbelastingen (€ 305), betalingen voor rioolheffing (€ 183) en drinkwater (€ 208). Daarnaast betalen huishoudens via de rijksbelastingen mee aan de kosten die het Rijk in het waterbeheer voor zijn rekening neemt.

De grenzen van waterschappen vallen doorgaans dan ook niet samen met gemeente- of provinciegrenzen. Meer dan de helft van de waterschappen heeft een interprovinciaal karakter. Het beheergebied van Waterschap Rivierenland beslaat zelfs delen van vier provincies.

Figuur 1.1: Waterschapskaart van Nederland

Noorderzijlvest

Hunze en Aa's

Fryslân

Reest en Wieden

Hollands Noorderkwartier

Groot Salland

Zuiderzeeland

Vechtstromen

Rijnland Delﬂand

Amstel, Gooi en Vecht

Vallei en Veluwe

De Stichtse Rijnlanden

Schieland en de Krimpenerwaard

Rijn en IJssel

Rivierenland

Hollandse Delta Aa en Maas Brabantse Delta Scheldestromen

De Dommel

Peel en Maasvallei

Roer en Overmaas


13

2 WATERSCHAPPEN EN HUN WETTELIJKE BASIS 2.1 WATERBEHEER In dit hoofdstuk worden de staatsrechtelijke positie van de waterschappen en hun taken aan de hand van de betreffende wettelijke regelingen nader uiteengezet. Dit vormt de eerste bouwsteen van het waterschapsmodel. De waterschappen vormen de oudste democratische bestuursvorm van Nederland. De eerste waterschappen stammen uit de 13e eeuw. Dit heeft alles te maken met de geografische ligging van Nederland. Meer dan de helft van ons land zou overstromen als er geen duinen en dijken waren die mens, dier en goed beschermen tegen stormvloeden van zee en hoog water van de rivieren. Ook extreme regenval kan lokaal tot grote wateroverlast leiden. De vele dijken, sluizen, gemalen, stuwen, kanalen en sloten houden Nederland bewoonbaar. Zonder deze waterstaatswerken zou meer dan de helft van ons land, waarbinnen ruim negen miljoen mensen wonen en werken, eenvoudigweg niet bestaan.

Waterschappen zijn op regionaal en lokaal niveau verantwoordelijk voor het waterbeheer. Het begrip ‘waterbeheer’ kan daarbij omschreven worden als dat deel van de overheidszorg dat betrekking heeft op het keren van water, de waterhuishouding (oppervlaktewater en grondwater in zowel kwantitatieve als kwalitatieve zin) en de vaarwegen en dat als zodanig gericht is op de bewoonbaarheid en de bruikbaarheid van de bodem en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Uit deze omschrijving blijkt tegelijkertijd dat de waterschappen met hun taakuitoefening invulling geven aan artikel 21 Grondwet: ‘De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu’. Door de voortgaande zee spiegelstijging, de klimaatverandering, de bodemdaling en de verstedelijking groeit het belang van een goede uitoefening van het waterbeheer. Een vijftal waterschappen is overigens tevens belast met het wegenbeheer. Deze taak valt wel binnen het iets bredere begrip ‘waterstaatszorg’, maar niet binnen het begrip ‘waterbeheer’.

Het waterbeheer wordt uitgeoefend door middel van infrastructurele werken: de waterstaatswerken, zoals rivieren, meren, kanalen, grachten, sloten, dijken, gemalen, sluizen, stuwen, duikers, bruggen en rioolwaterzuiveringsinstallaties. Voor het bewoonbaar houden van ons land zijn deze waterstaatswerken van cruciale betekenis. Via verordeningen - Keur genaamd - stellen de waterschappen de goede staat en werking daarvan veilig. Zo is het in algemene zin verboden om op, in, boven of onder waterstaatswerken zonder vergunning van het waterschap activiteiten te verrichten, zoals bouwen, graven en het aanbrengen van beplantingen. Het cruciale belang van deze waterstaatswerken blijkt ook uit het Wetboek van Strafrecht, waarin het opzettelijk beschadigen van dergelijke werken strafbaar is gesteld. Sinds 2012 beschikken de waterschappen bovendien ook over de bestuurlijke strafbeschikking. Met dit strafrechtelijke instrument kunnen zij bij relatief lichte overtredingen van onder meer de Keur direct een figuurlijke tik op de vinger uitdelen. Op de zorg voor het waterbeheer zijn, zoals hierna nog naar voren komt, naast de Waterschapswet, in het bijzonder de Waterwet, de bijbehorende uitvoerings regelgeving en verordeningen van decentrale overheden van toepassing. Zij vormen tezamen de belangrijkste bron van het waterrecht, dat kan worden aangeduid als het geheel van rechtsregels dat betrekking heeft op het waterbeheer. In toenemende mate is de wetgeving en het beleid dat van invloed is op de wijze waarop waterschappen hun kerntaken uitoefenen afkomstig

van de Europese Unie. Bekende voorbeelden daarvan vormen de Europese Kaderrichtlijn Water en de Richtlijn Overstromingsrisicobeheer. Daarnaast kan gedacht worden aan Europese richtlijnen over drinkwater, zwemwater, grondwater en stedelijk afvalwater. Aangezien deze richtlijnen door de nationale wetgever vertaald moeten worden, zijn zij van grote invloed op de rechtspraktijk binnen het waterbeheer.2 Het waterbeheer vormt weliswaar een afzonderlijk terrein van overheidszorg, maar heeft veel raakvlakken met andere beleids terreinen zoals de ruimtelijke ordening, het milieubeheer en het natuurbeheer. Een goede afstemming met deze beleidsterreinen is dan ook nodig. Men spreekt daarbij wel van ‘integraal waterbeheer’, waarin niet alleen rekening wordt gehouden met de relaties binnen het waterbeheer zelf (oppervlaktewater en grondwater, naar kwantiteit en kwaliteit), maar ook met de relaties met genoemde andere beleids terreinen. Een mooi voorbeeld daarvan vormt de wettelijk verplichte watertoets.3 In provinciale en gemeentelijke plannen op het terrein van de ruimtelijke ordening moeten de gevolgen daarvan voor de waterhuishouding worden aangegeven. Deze water-toets moet er bijvoorbeeld voor zorgen dat niet langer (ondoordacht) op uit 2

Zie voor een uitvoerig overzicht: H.F.M.W. van Rijswick (red.), EG-recht en de praktijk van het

waterbeheer,

STOWA-boekenreeks

nummer

18,

Utrecht 2008. 3

Zie de op 1 november 2003 in werking getreden wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening, Stb. 2003, 294 en 327.


15

waterstaatkundig oogpunt minder gelukkige locaties nieuwe stadswijken of industrieterreinen aangelegd worden. Ook het feit dat de Waterwet het Nationaal Waterplan en de regionale waterplannen van de provincies wat betreft de ruimte lijke aspecten aanmerkt als structuurvisie in de zin van de Wet ruimtelijke ordening, moet in dit kader worden gezien. Het vormt een tastbaar bewijs van de wens om de relatie tussen het waterbeheer en de ruimtelijke ordening te versterken.

2.2 DE POSITIE VAN WATERSCHAPPEN Alhoewel de waterschappen dus al lang bestaan, wil dat niet zeggen dat hun positie altijd onomstreden is geweest. Met name in de tweede helft van de vorige eeuw heeft een indringende discussie over het bestaan(srecht) van de waterschappen plaatsgevonden. Genoemde discussie startte eind 1968 met de instelling door de toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat van de Studiecommissie Waterschappen. Deze com missie kreeg tot taak: ‘functie en structuur van de waterschappen te onderzoeken, daarbij ook de verhouding van deze instellingen tot andere openbare lichamen in aanmerking te nemen, en daarover aanbevelingen te doen’. In 1974 concludeerde de commissie in haar rapport ‘Het waterschap en zijn toekomst’ dat de plaatselijke en regionale waterstaatszorg ook in de toekomst door in die zorg gespecialiseerde overheidslichamen, dat wil zeggen water schappen, moet worden uitgeoefend.

De commissie kende daarbij grote betekenis toe aan het aan de functionele bestuursvorm gebonden kenmerk, dat degenen die bij de taakuitoefening van het waterschap belang hebben, in beginsel de kosten daarvan dragen en vertegenwoordigd zijn in het bestuur. Dit beginsel is beter bekend als de trits belang-betaling-zeggenschap en impliceert een eigen bestuur en belastinggebied. Als taken voor het waterschap zag de commissie vooral de zorg voor de waterkering en de waterhuishouding weggelegd. Verder pleitte de commissie voor het tot stand brengen van een algemene Waterschapswet. Daarin zouden de hoofdlijnen van de bestuurlijke en financiële structuur van de waterschappen en van de wijze waarop hun taak uitoefening moet plaatsvinden, moeten worden vastgelegd. In 1977 reageerde de regering via het uitbrengen van de nota ‘Naar een nieuw waterschapsbestel?’ op de aanbevelingen van de Studiecommissie waterschappen. In deze nota zijn drie voorwaarden geformuleerd, waaraan een goede organisatie van de waterstaatszorg moet voldoen: • De waterstaatszorg moet doelmatig kunnen worden uitgeoefend; • Zij moet waar mogelijk gedecentraliseerd worden uitgeoefend; • De uitoefening van de waterstaatszorg moet geschieden met afweging en behartiging van alle betrokken belangen. In hun onderlinge samenhang bevestigden deze voorwaarden volgens de regering de keuze voor het waterschap als openbaar lichaam van functioneel bestuur, waaraan

de waterstaatszorg dient te worden opgedragen. De essentie van eerdergenoemde trits werd daarbij onderschreven. Als hoofdtaken voor de waterschappen zag ook de regering de zorg voor de waterkering en de waterhuishouding weggelegd. Ook onderschreef de regering het pleidooi voor het tot stand brengen van een algemene Waterschapswet. In 1978 aanvaardde de Tweede Kamer de regeringsnota. De Tweede Kamer bleek daarbij in hoge mate eenstemmig over de noodzaak van het (voort)bestaan van het waterschap en zijn eigen positie in het staatsbestel. Ook stemde de Tweede Kamer in met het regeringsvoornemen om een Waterschapswet tot stand te brengen. Die Waterschapswet was inmiddels ook door de Grondwetsherziening van 1983, die duidelijk de sporen draagt van het rapport van de Studiecommissie Waterschappen en de regeringsnota, noodzakelijk geworden. Artikel 133 Grondwet luidt sindsdien als volgt: 1. De opheffing en instelling van waterschappen, de regeling van hun taken en inrichting, alsmede de samenstelling van hun besturen, geschieden volgens bij de wet te stellen regels bij provinciale verordening, voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald. 2. De wet regelt de verordenende en andere bevoegdheden van de besturen van de waterschappen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen. 3. De wet regelt het provinciale en overige toezicht op deze besturen. Vernietiging van besluiten van deze besturen kan alleen geschieden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.

De Waterschapswet trad op 1 januari 1992 in werking. Sindsdien is de Waterschapswet een aantal keren gewijzigd. Een ingrijpende wijziging mag in dit verband niet onvermeld blijven. Medio 2006 werd bij de Tweede Kamer het wetsvoorstel modernisering waterschapsbestel ingediend. Dit wetsvoorstel heeft voorzien in een ingrijpende wijziging van de samenstelling van de waterschapsbesturen, de wijze waarop deze besturen verkozen worden en de financiering van de waterschapstaken. Dit wetsvoorstel werd in 2007 door het parlement aangenomen.4 In de hoofd stukken 3 en 4 worden de belangrijkste elementen van deze wetswijziging, die grotendeels gebaseerd zijn op voorstellen van de waterschappen zèlf, nader toegelicht. In hoofdstuk 3 wordt ook nader ingegaan op de recente wijziging van de Waterschapswet in 2014, waarbij de waterschapsverkiezingen onder de Kieswet zijn gebracht.5 Met het aantreden van het kabinet Rutte II in 2012 kwam de zelfstandige positie van het waterschap opnieuw ter discussie te staan. In het regeerakkoord schetste de regering een lange termijnperspectief van vijf landsdelen, die de bestaande twaalf provincies zouden moeten vervangen. De waterschappen zouden met deze landsdelen moeten worden samengevoegd. Voor de korte(re) termijn gaf de regering aan de opschaling van waterschappen tot tien à twaalf waterschappen te willen bevorderen en de waterschappen te willen

4

Wet van 21 mei 2007, Stb 2007, 208.

5

Wet van 29 januari 2014, Stb. 2014, 63.


17

schrappen uit de Grondwet.6 Voor de waterschappen kwamen deze regeringsvoornemens als een koude douche, te meer waar deze in de verkiezingsprogramma’s van VVD en PvdA niet voorkwamen. Op 17 maart 2014 verscheen het rapport ‘Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?’7, opgesteld door de Organisatie voor Economische Samen werking en Ontwikkeling (OESO). Met een frisse, onafhankelijke buitenlandse blik heeft de OESO het Nederlandse waterbeheer onder de loep genomen. De OESO oordeelt positief over de organisatie van het waterbeheer in Nederland, die van haar zelfs als “global reference” mag worden beschouwd. Anderzijds verdient ons waterbeleid volgens de OESO op een aantal onderdelen verdere aanscherping. Het gaat dan concreet om zaken als vergroting van het waterbewustzijn van de Nederlandse burger, een nog betere afstemming tussen waterbeheer en ruimtelijke ordening, een betere toepassing van het beginsel “de vervuiler/gebruiker betaalt”, een grotere ambitie op het terrein van de waterkwaliteit en een versterking van het (onafhankelijk) toezicht. Voor de minister van Infrastructuur en Milieu waren de bevindingen van de OESO reden om richting de Tweede Kamer aan te geven dat er geen aanleiding is om bestuurlijke of organisatorische veranderingen in het waterbeheer te bepleiten. In haar brief8 aan de Tweede Kamer merkt de minister verder op dat 6

waterschappen zelf kunnen bezien waar verdere opschaling interessant is in het kader van doelmatig bestuur. Ten slotte merkt zij in de brief op dat de beleidsaanbevelingen van de OESO samen met de partners van het Bestuursakkoord Water zullen worden opgepakt. In juni 2014 stemde de Tweede Kamer met deze conclusies in. De discussie over de waterschappen lijkt daarmee van de baan. Uit het voorgaande komt de staatsrechtelijke positie van het waterschap duidelijk naar voren. Het waterschap is een overheidslichaam van functioneel decentraal bestuur met een eigen bestuur en bekostigingsstructuur en vervult uitsluitend taken op het terrein van het waterbeheer. Hiërarchisch gezien staat het waterschap op gelijke hoogte met de gemeente. De provincie vervult, zoals ook uit het eerdergenoemde grondwetsartikel blijkt, een belangrijke rol ten aanzien van de waterschapsorganisatie. Zij is namelijk belast met het oprichten, opheffen, reglementeren en met het toezicht op de waterschappen. Schematisch neemt het waterschap de volgende positie in:

EUROPESE UNIE Rijk

provinces (12)

Regeerakkoord ‘Bruggen slaan’, 29 oktober 2012, p. 40.

7 OECD (2014), Studies on Water, OECD Publishing, http://dx.doi.org-10.1787-9789264102637/en. 8 Brief van 17 maart 2014, Kamerstukken II, 2013-14, 28966, nr. 27.

gemeenten (393)

waterschappen (23)

Vermeldenswaardig in dit kader is de enorme schaalvergroting die de waterschappen de afgelopen 50 jaar hebben doorgemaakt. Van de circa 2.650 waterschappen in 1950 zijn er momenteel nog maar 23 over. Dit schaalvergrotingsproces kent een drietal hoofdoorzaken. In de eerste plaats de watersnoodramp van 1 februari 1953, waarbij 1.836 mensen om het leven kwamen en enorme financiële schade werd aangericht. Deze ramp betekende het einde voor veel kleine waterschappen. Zo kende alleen de provincie Zeeland in 1950 al meer dan 300 waterschappen. Nu is het waterschap Scheldestromen het enige Zeeuwse waterschap. In de tweede plaats de toedeling vanaf 1970 van het waterkwaliteitsbeheer, inclusief het zuiveringsbeheer, aan de waterschappen. Deze taak vergt vanwege de aanleg en beheer van kostbare rioolwaterzuiveringsinstallaties en persleidingen immers een stevig bestuurlijk en financieel draagvlak. In de derde plaats het regeringsbeleid om te komen tot integraal waterbeheer, waarbij de diverse taakonderdelen, dat wil zeggen oppervlaktewater en grondwater in zowel kwantitatief als kwalitatief opzicht, in onderlinge samenhang en dus bij voorkeur ook in één organisatie (zgn. all in-waterschappen) zouden moeten worden uitgevoerd. In 2005 was dit gerealiseerd. Er zijn momenteel 23 all in-waterschappen, die met hun circa 11.000 medewerkers op regionaal en lokaal niveau, de totale waterkerings- en de waterhuishoudingszorg inclusief het zuiveringsbeheer voor hun rekening nemen. Daarmee is een einde gekomen aan de situatie uit het verleden, waarin binnen een zelfde gebied vaak verschillende water-

schappen met diverse taken actief waren. Dit is de professionaliteit en transparantie van het waterschapsbestel zeker ten goede gekomen.

2.3 DE WATERSCHAPSWET Over de Waterschapswet, die zo bepalend is voor de structuur en het takenpakket van de waterschappen, valt nog wel iets meer te zeggen. Een van de kernbepalingen van de Waterschapswet is artikel 1, dat de water schappen karakteriseert als openbare lichamen, die de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. Deze omschrijving bevat drie elementen. In de eerste plaats wordt duidelijk dat het waterschap een lichaam van openbaar bestuur is en dus deel uitmaakt van de Nederlandse overheidsorganisatie. Het waterschap kan daardoor voor burgers bindende besluiten nemen en bijvoorbeeld verordeningen vaststellen met gebods- en verbodsbepalingen, vergunningen verlenen dan wel weigeren en belastingen heffen. Zo nodig kan het waterschap de naleving van deze besluiten afdwingen door het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een bestuurlijke dwangsom, het opleggen van een bestuurlijke strafbeschikking of het doen opmaken van een strafrechtelijk proces-verbaal. Het tweede element bestaat uit de territoriale begrenzing van het waterschap. Het waterschap kent met andere woorden een bepaald gebied waarbinnen het zijn taken uitoefent. Daardoor is het waterschap - net


19

zoals provincies en gemeenten - onderdeel van het zgn. territoriaal gedecentraliseerde bestuur. De grenzen van het water schapsgebied zijn overigens geen willekeurige streep op de kaart, maar waterstaatkundig bepaald (deelstroom gebieden, afwateringsgebieden, dijk ringen) en wijken daardoor bijna per definitie af van de provinciale en gemeentelijke grenzen. In de derde plaats brengt genoemde omschrijving met zich mee dat de taken van het waterschap uitsluitend kunnen liggen op het terrein van het waterbeheer (of de iets bredere term ‘waterstaatszorg’). Dat is anders dan bijvoorbeeld bij een gemeente. De taken van een gemeente worden alleen beperkt doordat een hogere instantie bepaalde taken of bevoegdheden aan zich getrokken heeft. Een gemeente houdt zich daardoor met een breed pallet aan taken bezig (onderwijs, cultuur, gezondheidszorg, openbare orde etc.). De taak van het waterschap ligt dus tevoren vast. In artikel 1 komen ook de taken aan de orde die aan waterschappen zijn opgedragen. Na eerdergenoemde wetswijziging van 2007 wordt in dit artikel gesproken over de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater. Hiertoe kunnen alle eerdergenoemde deeltaken worden gerekend. Dit zijn de zorg voor de waterkering en de waterhuishouding, inclusief het zuiveringsbeheer en - eventueel - de zorg voor andere waterstaatsaangelegenheden, zoals de (vaar)wegenzorg. De bestrijding van muskus- en beverratten moet na de wetswijziging van

20119 aan dit lijstje van deeltaken worden toegevoegd. Deze taak is via een wijziging van de Waterwet en de Waterschapswet overdragen van de provincies aan de waterschappen. De provincie draagt in het waterschapsreglement taken op aan het waterschap. Het is hierbij van belang dat deze taakopdracht niet vrijblijvend is. Artikel 2, tweede lid, Waterschapswet bepaalt namelijk dat genoemde taken aan waterschappen (moeten) worden opgedragen, tenzij dit niet verenigbaar is met het belang van een goede organisatie van de waterstaatkundige verzorging. Dit krachtig geformuleerde decentralisatiebeginsel verhindert dus dat de provincie besluit om bijvoorbeeld de waterkeringszorg maar zelf uit te oefenen of aan gemeenten op te dragen. Zonder twijfel zou de Minister van Infrastructuur en Milieu de vereiste goedkeuring (zie artikel 5 Waterschapswet) aan een dergelijk waterschapsreglement onthouden. Andere belangrijke bepalingen van de Waterschapswet betreffen de samenstelling van de waterschapsbesturen en de bevoegdheid van het waterschap om belastingen te heffen om zijn taakuitoefening te kunnen financieren. In de navolgende hoofdstukken wordt hierop dieper ingegaan. Op deze plaats wordt volstaan met de opmerking dat de bewuste bepalingen uitdrukking geven aan de meergenoemde trits belang-betaling-zeggenschap, dat wil zeggen dat zij die belang hebben bij de taakuitoefening van het waterschap belastingplichtig zijn en in het water schapsbestuur vertegenwoordigd zijn. 9

Wet van 23 mei 2011, Stb 2011, 270.

Tegelijkertijd is hiermee nog een belangrijk verschil aangegeven tussen het waterschap enerzijds en provincies en gemeenten anderzijds. Provincies en gemeenten zijn voor hun inkomsten groten deels afhankelijk zijn van rijks middelen, uitgekeerd via het Provincie- en het Gemeentefonds. Het waterschap is echter vrijwel volledig self-supporting voor de uitoefening van zijn taken. Zo bedragen de belastinginkomsten van de waterschappen in 2015 in totaal 2,6 miljard euro.

2.4 WATERWET EN (KOMENDE) OMGEVINGSWET Waterwet De Nederlandse waterwetgeving was tot voor enkele jaren uitermate verbrokkeld. Voor elk onderdeel van het waterbeheer was in de loop der jaren een aparte wet opgesteld. Al deze wetten kenden hun eigen afwegingskader, juridische instrumenten, procedures en beroepsgang. Deze verbrokkeling is historisch gezien wel verklaarbaar. Meestal werd naar aanleiding van een ‘ramp’ (langdurige droogte, dreigende overstroming e.d.) een nieuwe wet opgesteld, maar zij belemmerde de praktische hanteerbaarheid en uitvoerbaarheid en miskende bovendien de intrinsieke samenhang binnen het waterbeheer. De regering realiseerde zich dit en heeft, mede op aandrang van de Tweede Kamer, met succes de integratie van de verschillende waterwetten opgepakt. De Europese Kaderrichtlijn Water, die op Europees niveau in een zekere integratie van de vele waterrichtlijnen voorziet, is aan dit

initiatief niet vreemd geweest. Dit heeft geresulteerd in de Waterwet, die op 22 december 2009 in werking is getreden en waarin een achttal wetten is geïntegreerd.10 De Waterwet is in het Waterbesluit, de Waterregeling en verordeningen van provincies en waterschappen verder uitgewerkt. Belangrijkste doel van de Waterwet is het vergemakkelijken van integraal waterbeheer. Dat lukt, zo is de gedachte, met één wet beter dan met acht verschillende wetten. Ook het terugdringen van de administratieve lastendruk voor de burger en het bedrijfsleven heeft duidelijk voor ogen gestaan. Hiertoe zijn zes verschillende watervergunningen samengevoegd tot een integrale watervergunning en is de vergunningplicht waar mogelijk vervangen door algemene regels. Voorts moet de Waterwet de implementatie van het Europese waterrecht (met name de Kaderrichtlijn Water en de Richtlijn Over stromingsrisicobeheer) vereenvoudigen. Door de komst van de Waterwet is het Nederlandse waterrecht ontegenzeggelijk transparanter geworden. De Waterwet bevat bijna al het waterrecht. ‘Bijna’, aangezien het waterschapsinstituut geregeld blijft in de Waterschapswet, het (gemeentelijk) rioleringsbeheer in de Wet milieubeheer en de drinkwatervoorziening in de Drinkwaterwet.

10 Stb. 2009, 490. Zie voor een praktische toelichting op deze wet de Wegwijzer Waterwet 2014, onder redactie van H.J.M. Havekes en P.J. de Putter, Kluwer, Alphen aan den Rijn 2013.


21

Komende Omgevingswet In de zomer van 2014 heeft de regering het wetsvoorstel Omgevingswet11 voor behandeling naar de Tweede Kamer gestuurd. Deze wet beoogt de veelheid aan regels op het terrein van de fysieke leefomgeving te bundelen. De Waterwet zal naast onder meer de Wet ruimtelijke ordening, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en Crisis- en herstelwet opgaan in de Omgevingswet. Als in 2018 de Omgevingswet in werking treedt, verdwijnt de Waterwet dus als zelfstandige wet. Het in de Waterwet opgenomen waterrecht komt voor het overgrote deel echter terug in de Omgevingswet.12

2.5 DE BESTUURLIJKE ORGANISATIE VAN HET WATERBEHEER Uit het voorgaande moet niet het misverstand rijzen dat het waterschap de enige waterbeheerder in ons land is. Het waterbeheer wordt in ons land op alle overheidsniveaus, dus door Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen, uitgeoefend, zij het dat de Waterwet alleen het Rijk en de waterschappen als ‘beheerder’ aanmerkt. Toegespitst op de diverse elementen van het begrip waterbeheer ziet de bestuurlijke organisatie en de betreffende regelgeving er als volgt uit: • Waterkeringszorg: deze taak bestaat uit de bescherming van ons land tegen overstromingen. Niet ten onrechte wordt 11 Kamerstukken II, 2013-2014, 33962, nr. 2.

deze taak in ons laaggelegen land, dat zowel vanuit zee als vanaf de grote rivieren bedreigd wordt, als een ‘oertaak’ beschouwd. Deze taak is letterlijk en figuurlijk van levensbelang. Daarnaast zijn ook grote economische belangen aan de orde: de dijken beschermen alleen al 2.000 miljard euro aan waarde van woningen en bedrijfspanden en in dit gebied wordt 80% van ons Bruto Binnenlands Product gegenereerd. De uitoefening van de waterkeringszorg ligt bij het Rijk en de waterschappen. Het Rijk is belast met de kustzorg (handhaving van de kustlijn) en het beheer van de dammen, die de grote zee-armen in het westen van het land afsluiten. De overige waterkeringen (dijken, duinen en boezemkaden) zijn in beheer bij de waterschappen. Het gaat in totaal om ruim 3.600 km primaire waterkering en 13.500 km overige waterkeringen. De waterkeringszorg is geregeld in met name hoofdstuk 2 van de Waterwet, dat in het Waterbesluit, de Waterregeling en provinciale- en waterschapsverordeningen verdere uitwerking heeft gekregen. In 2010 is er een Deltaprogramma in het leven geroepen, waarin genoemde partijen, onder leiding van een regeringscommissaris voor het Deltaprogramma (de zgn. Deltacommissaris), samenwerken aan zgn. deltabeslissingen. Deze deltabeslissingen13 - gepresenteerd in 2014 op Prinsjesdag - bevatten de hoofdkeuzes voor de aanpak van waterveiligheid en zoetwatervoorziening in Nederland. Tezamen vormen zij het kader voor

12 Zie uitgebreider H.J.M. Havekes en W.J. Wensink,

Omgevingswet waterproof?, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2013-2, p. 68-81.

13 Beleidsbrief 2014/131357.

Deltaprogramma

2015,

IENM/BSK-

het uitvoeren van maatregelen tot 2050. Deze maatregelen moeten er voor zorgen dat Nederland nu en in de toekomst droge voeten houdt en over voldoende zoetwater beschikt. • Waterkwantiteitszorg: deze taak betreft de beheersing van de hoeveelheid oppervlaktewater in een bepaald gebied. Het waterkwantiteitsbeheer richt zich op het bereiken en zo goed mogelijk handhaven van één of meer waterpeilen, die afgestemd zijn op de functie(s) van de betreffende wateren (droge voeten, landbouw, scheepvaart, natuur). Door een juiste aan- en afvoer van oppervlaktewater moeten overschotten en tekorten worden voorkomen. Het Rijk beheert het waterhuishoudkundig hoofdsysteem (de grote rivieren, het IJsselmeer, de Noordzee en Waddenzee en een aantal kanalen). Het kwantiteitsbeheer van de wateren van regionaal en lokaal belang ligt bij de waterschappen. De circa 3.700 gemalen vervullen hierbij een uiterst belangrijke rol. In een bijlage bij de Waterregeling zijn de exacte beheergrenzen tussen Rijk en waterschappen aangegeven. Het waterkwantiteitsbeheer is geregeld in de Waterwet, waarin een aantal juridische instrumenten is opgenomen (normen voor wateroverlast, de zgn. verdringingsreeks voor perioden van watertekort, waterakkoord, peilbesluit en vergunningstelsel voor het lozen, onttrekken, af- en aanvoeren van water). Ook hier heeft nadere uitwerking plaatsgevonden in het Waterbesluit, de Waterregeling en provinciale- en waterschapsverordeningen.

• Waterkwaliteitszorg: deze taak kan worden omschreven als de bescherming van het oppervlaktewater tegen verontreiniging. Het waterkwaliteitsbeheer richt zich op het bereiken van bepaalde waterkwaliteitsdoelstellingen, afgestemd op de diverse functies die de betreffende wateren vervullen (recreatie, natuur, drinkwaterwinning, landbouw). Ook bij het waterkwaliteitsbeheer spelen vooral het Rijk en de waterschappen een rol. Het Rijk is belast met het beheer van het eerdergenoemde waterhuishoudkundig hoofdsysteem, terwijl de waterschappen de regionale en lokale wateren beheren. Het waterkwaliteitsbeheer is met name geregeld in de hoofdstukken 6 en 7 van de Waterwet, die als instrumenten onder meer een vergunningen een heffingstelsel en algemene regels voor bepaalde soorten lozingen van afvalwater kennen. Een bijzonder aspect van deze taak heeft betrekking op zwemwater. Nederland kent ongeveer 690 officiële zwemwaterlocaties in buitenwater, waarvan er ongeveer 475 in wateren liggen die bij de waterschappen in beheer zijn.14 De provincies wijzen de locaties aan. De waterschappen hebben de zorg voor de zwemwaterkwaliteit en adviseren de provincies over het geven van eventuele waarschuwingen of instelling van zwemverboden als deze kwaliteit te wensen overlaat. Het is aan de provincies om dergelijke maatregelen te nemen.

14 De overige locaties zijn in beheer bij Rijkswaterstaat.


23

• Zuiveringsbeheer: ook de aanleg en de exploitatie van zuiveringtechnische werken, waarop het afvalwater van huishoudens en bedrijven wordt gezuiverd, levert een belangrijke bijdrage aan de kwaliteit van het oppervlaktewater. De waterschappen exploiteren daartoe ca. 360 rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) met bijbehorende persleidingen. Deze taak is wettelijk aan de waterschappen opgedragen (zie artikel 1 Waterschapswet en artikel 3.4 Waterwet). • Grondwaterzorg: anders dan het oppervlaktewater is het grondwater onder het regime van de Waterwet toebedeeld aan diverse overheden. Het operationele grondwaterbeheer is op grond van deze wet grotendeels bij de waterschappen komen te berusten. De vergunningverlening voor een drietal grote onttrekkingen, te weten: industriële onttrekkingen van meer dan 150.000 m³ per jaar, de drinkwatervoorziening en voor zgn. bodemenergiesystemen, is op grond van artikel 6.4 Waterwet bij de provincies in handen gebleven. Daarnaast is de provincie op grond van artikel 7.7 Waterwet bevoegd een grondwaterheffing in te stellen. Voorts is de zorg voor het stedelijke grondwater (en het afvloeiend hemelwater) aan de gemeenten opgedragen (zie de artikelen 3.5 en 3.6 Waterwet). De zorg voor de grondwaterkwaliteit is nauw verweven met de vele activiteiten die in of op de bodem plaatsvinden. Om deze reden maakt dit aspect deel uit van het bodembeschermingsbeleid en is daarom vooral geregeld in de Wet bodembescherming, waarvan de uitvoering bij provincies en gemeenten berust.

• Muskusratten- en beverrattenbestrijding: deze taak bestaat uit het tegengaan van schade aan waterstaatswerken door muskus- en beverratten. Eerder is de wetswijziging gememoreerd waarbij deze taak is overgegaan van de provincie naar het waterschap. Bij deze wijziging van de Waterwet en de Waterschapswet is de wet ingetrokken die deze provinciale taak tot dan toe regelde.15 • Vaarwegenzorg: deze taak bestaat uit het op diepte houden van de vaarwegen, het onderhouden van beschoeiingen en de bediening van sluizen en bruggen. Het vaarwegbeheer wordt uitgevoerd door het Rijk en de provincies, die deze taak op hun beurt soms aan waterschappen hebben opgedragen. De nautische aspecten van het vaarwegbeheer (het stellen van ‘verkeersregels’) zijn geregeld in de Scheepvaartverkeerswet. • Wegenzorg: deze taak bestaat uit de zorg voor de instandhouding en bruikbaarheid van de wegen, met inbegrip van de bevordering van de verkeersveiligheid. De wegenzorg berust bij het Rijk, provincies, gemeenten en een vijftal waterschappen in het westelijk deel van ons land. De wegenzorg is geregeld in de Wegenwet. • Rioleringszorg: deze taak behoort strikt genomen weliswaar niet tot het waterbeheer, maar heeft een nauwe verwevenheid met het water(kwaliteits)beheer en het zuiveringsbeheer. De rioleringszorg ligt bij de gemeenten en is geregeld in de Wet milieubeheer, 15 Wet van 18 december 1985, Stb. 715.

die de gemeenten opdraagt om te zorgen voor de aanleg, beheer en onderhoud van de riolering. Ook verplicht deze wet gemeenten tot het vaststellen van rioleringsplannen. Met de riolering zamelen de gemeenten hemel- en afvalwater in en transporteren dit naar het de rioolwaterzuiveringsinstallaties van het waterschap. De gemeenten kunnen deze taak alsmede hun zorgplichten voor afvloeiend hemelwater en stedelijk grondwater (zie de artikelen 3.5 en 3.6 Waterwet) via een rioolheffing bekostigen. De gemeenteraad zal daartoe op grond van de Gemeentewet een verordening moeten vaststellen.16 • Drinkwatervoorziening: ook deze taak behoort strikt genomen niet tot het waterbeheer, maar heeft daar ook een relatie mee omdat gronden oppervlaktewater de grondstof voor ons drinkwater zijn. De drinkwatervoorziening ligt in handen van een tiental drinkwaterbedrijven en is geregeld in de Drinkwaterwet. Drinkwaterbedrijven zijn met uitzondering van het Amsterdamse Waternet, dat de rechtsvorm van een stichting heeft, weliswaar private bedrijven, maar doordat de Drinkwaterwet voorschrijft dat de aandelen van deze bedrijven in publieke handen moeten zijn, kunnen zij als semi-publieke organisaties worden aangemerkt.

Uit dit overzicht komt allereerst naar voren dat het waterbeheer in Nederland een publieke aangelegenheid is. De uitvoering berust vooral bij de overheid, die overigens voor de feitelijke aanleg van dijken, zuiveringsinstallaties e.d. en voor onder houdsactiviteiten veelal het bedrijfsleven inschakelt. Tevens komt naar voren dat, anders dan in veel landen, de waterketen (drinkwatervoorziening, riolering en afvalwaterzuivering) in Nederland niet door één (overheids)instantie, maar door drie partijen wordt behartigd. Dit zijn de waterleidingbedrijven, gemeenten en water schappen. Deze organisatorische structuur is historisch gegroeid. Door onderlinge samenwerking geven de verschillende partijen invulling aan de samenhang tussen de diverse elementen van de waterketen. Artikel 3.8 Waterwet verplicht waterschappen en gemeenten ook expliciet om hun taken en bevoegdheden in het waterbeheer onderling af te stemmen, met name waar het de relatie tussen riolering en zuivering van afvalwater betreft (de zgn. afvalwaterketen). Ten slotte laat genoemd overzicht nog eens zien dat - het is reeds eerder opgemerkt - het waterschap voor de uitoefening van zijn taken over een aantal concrete juridische bevoegdheden beschikt. Hierbij moet vooral worden gedacht aan het in de Waterwet en de Keur opgenomen vergunningstelsel voor bepaalde handelingen en de in hoofdstuk 5 van de Waterwet opgenomen gedoogplichten en bevoegdheden in situaties van (dreigend) gevaar, een vorm van waterstaatkundig noodrecht.

16 De Wet verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken heeft hiervoor per 1 januari 2008 een grondslag in de Gemeentewet geschapen.


25

2.6 INTERBESTUURLIJKE SAMENWERKING Hiervoor is gebleken dat bij het waterbeheer alle overheden in ons land betrokken zijn. Met het oog op het bereiken van de noodzakelijke afstemming bestaat een aantal wettelijke instrumenten. Los van deze wettelijke bepalingen moet uiteraard sprake zijn van een goed onderling overleg tussen de diverse waterbeheerders. Op landelijk niveau vindt dit plaats in de Stuurgroep Water, waarin onder voorzitterschap van de Minister van Infrastructuur en Milieu, Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven periodiek overleggen over het te voeren waterbeleid. Voorts overleggen de waterschappen in het kader van goede interbestuurlijke verhoudingen samen met provincies en gemeenten periodiek met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Interbestuurlijke samenwerking vindt ook plaats in het kader van bestuursakkoorden. Zo is in 2011 in het Bestuursakkoord Water (BAW) een groot aantal afspraken vastgelegd om het waterbeheer in ons land doelmatiger te maken. Beoogd wordt het realiseren van een doelmatigheidswinst die geleidelijk oploopt tot jaarlijks 750 miljoen euro in 2020.17 17 Deze doelmatigheidswinst is opgebouwd uit 450 miljoen euro in de waterketen, waarvan 380 miljoen euro bij waterschappen en gemeenten en 70 miljoen euro bij drinkwaterbedrijven, en 300 miljoen euro in het beheer van het watersysteem door Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. De Rijksbegroting wordt hierbij met 200 miljoen euro per jaar ontlast.

De belangrijkste achtergrond hiervan is dat er al een aantal jaren in het waterbeheer sprake was van sterk stijgende kosten, omdat er aan steeds meer en hogere eisen moest worden voldaan. Om er voor te zorgen dat het waterbeheer desondanks voor burgers en bedrijven betaalbaar blijft, hebben Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven een bestuursakkoord afgesloten en daarin afgesproken dat zij gezamenlijke een doelmatigheidswinst zullen nastreven die tot 2020 geleidelijk oploopt tot jaarlijks € 750 miljoen ten opzichte van 2010. Naast een grotere doelmatigheid heeft het BAW ook als doelen de transparantie en slagvaardigheid te vergroten en de bestuurlijke drukte en kwetsbaarheid te verminderen. Daartoe is een groot aantal afspraken gemaakt over: • Taken/verantwoordelijkheden, kaderstelling, planvorming en toezicht; • Een beheersbaar programma voor het toetsen, programmeren, financieren en uitvoeren van versterkingen aan primaire waterkeringen; • Een doelmatiger beheer van de water keten (drinkwater, riolering en afvalwaterzuivering); • Het slim combineren van taken en ondersteunende processen; • Het bestuur en de belastingheffing van de waterschappen.

Voorts zijn ook op deelterreinen van het waterbeheer bestuurlijke afspraken gemaakt. De Routekaart Afvalwaterketen 203018, de Greendeal19 en het Klimaatakkoord20 zijn hier voorbeelden van. Wettelijke afstemmingsinstrumenten zijn te vinden in hoofdstuk 3 van de Waterwet. In artikel 3.7 komen we het waterakkoord tegen. Het betreft een instrument, primair bedoeld voor de waterbeheerders, om voor zover nodig voor een samenhangend en doelmatig waterbeheer afspraken te maken, waarin de hun beheersgebied overstijgende aspecten van het beheer ten opzichte van elkaar geregeld kunnen worden. Ook andere overheden (provincies en gemeenten) kunnen zich bij een dergelijk waterakkoord aansluiten. Voorts bepaalt artikel 3.8 Waterwet dat waterschappen en gemeenten hun taken en bevoegdheden op elkaar moeten afstemmen met het oog op een doelmatig en samenhangend waterbeheer. De samenwerking in de afvalwaterketen wordt daarbij in het bijzonder genoemd als onderwerp van afstemming. Andere onderwerpen waarbij samenwerking en afstemming van groot belang zijn, zijn bijvoorbeeld de vaststelling van ruimtelijke plannen, waarbij het waterschap de gemeente adviseert over de waterhuis18 Te

raadplegen

via:

houdkundige gevolgen (de watertoets), en de advisering van gemeenten door de waterschappen bij vergunningverlening en handhaving van lozingen op de riolering.

2.7 TOEZICHT In de Waterschapswet en de Waterwet is het toezicht op de waterschappen geregeld. Toezicht stelt grenzen aan de autonomie van decentrale overheden. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, waarbinnen steeds de mogelijkheid moet bestaan om beslissingen van een decentrale overheid vanwege hogere belangen te ‘corrigeren’. Daarbij kunnen verschillende vormen van toezicht worden onderscheiden: preventief, repressief en positief toezicht. Bij eerstgenoemde categorie moet in het bijzonder worden gedacht aan het feit dat projectplannen van de waterschappen op grond van de Waterwet door de provincie moeten worden goedgekeurd. Ook moet in dit verband gewezen worden op de afspraak in het Bestuursakkoord Water, waarin is geregeld dat de provinciale goedkeuring van het beheerplan en kostentoedelingsverordening vervalt.21 Bij repressief toezicht moet

http://www.uvw.nl/beleids-

vooral worden gedacht aan het vernietigen van besluiten van het waterschap door de provincie (artikel 156 Waterschapswet).

http://www.uvw.nl/index.php?

21 Het vervallen van de goedkeuring van het beheerplan

veld-waterketen.html. 19 Te

raadplegen

via:

laatste-nieuws&newsdetail=20111004-918_water-

is geregeld in de wet van 18 december 2013,

schappen-sluiten-green-deal-en-fosfaatakkoord&hig-

Stb. 2014, 21, die per 1 juli 2014 in werking is getreden.

hlight=green%20dceal.

Het vervallen van de provinciale goedkeuring van de

20 Te

raadplegen

via:

http://www.uvw.nl/beleids-

veld-klimaatakkoord.html.

kostentoedelingsverordening moet nog wettelijk worden geregeld.


27

Het positief toezicht is geregeld in hoofdstuk 3, paragraaf 3, van de Waterwet. De regeling voorziet in relatief vergaande toezichtbevoegdheden voor provincie en Rijk. Zo kan de provincie regels stellen met het oog op een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer over de door de waterschappen te verstrekken informatie of terzake van de voorbereiding, vaststelling, wijziging en inhoud van plannen, besluiten of waterakkoorden. Eenzelfde regeling is er voor de Minister van Infrastructuur en Milieu ten aanzien van gedeputeerde staten en het waterschapsbestuur. Indien een samenhangend en doelmatig regionaal waterbeheer dat vordert, kan de provincie - en dat gaat nog een stap verder - het waterschap een aanwijzing geven over de uitoefening van taken en bevoegdheden. Een overeenkomstige bevoegdheid bestaat er voor de minister. Indien internationale verplichtingen of bovenregionale belangen dat noodzakelijk maken, kan de minister gedeputeerde staten of het waterschapsbestuur eveneens een aanwijzing geven.

2.8 INSPRAAK EN RECHTSBESCHERMING Tenslotte de rechtsbescherming tegen besluiten van het waterschap. Uit dit hoofdstuk is gebleken dat het waterschap een overheid is en daardoor regels kan vaststellen en besluiten kan nemen die de burgers binden (verordeningen, onder meer op het terrein van de belastingheffing). Deze besluiten komen in het algemeen niet tot stand dan nadat daarover inspraak heeft plaatsgevonden.

De waterschappen hebben dit in een inspraakverordening vastgelegd (artikel 79 Waterschapswet). Tegen de besluiten op basis van deze verordeningen, bijvoorbeeld een belasting aanslag, staat bezwaar en vervolgens beroep open bij de bestuursrechter. Het algemene regime van de Algemene wet bestuursrecht is in beginsel van toepassing. Een uitzondering betreft het projectplan, dat nadat het door het waterschap is vastgesteld, goedkeuring behoeft van gedeputeerde staten (artikel 5.7 van de Waterwet). Tegen het goedkeuringsbesluit staat rechtstreeks beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Nationale Ombudsman Over gedragingen van bestuursorganen van het waterschap kan een klacht worden ingediend bij de Nationale ombudsman. Deze vorm van aanvullende rechtsbescherming is een twintigtal jaren geleden op aandrang van de Unie van Waterschappen tot stand gekomen. Daarmee waren de waterschappen de eerste decentrale overheid die onder de competentie van de Nationale ombudsman vallen. Jaarlijks ontvangt de ombudsman circa 100 klachten over de waterschappen, die niet zelden de kwijtschelding van waterschapsbelastingen betreffen. Rekenkamer Veel waterschappen kennen een rekenkamer. Deze onderzoekt de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het bestuur gevoerde beleid. De Waterschapswet kent overigens geen

regeling op dit punt. Dat is anders voor provincies en gemeenten, waarvoor het instellen van een rekenkamer op grond van de Provincie- en Gemeentewet verplicht is. Dit laatste hangt samen met het feit dat provincies en gemeenten een duaal bestuursmodel kennen, terwijl de waterschappen een monistisch stelsel kennen. Bij de waterschappen maken de leden van het dagelijks bestuur ook deel uit van het algemeen bestuur.


29

3 DEMOCRATISCHE LEGITIMATIE 3.1 HET NEDERLANDSE POLDERMODEL Nederland strijdt al eeuwenlang tegen het water. De kwantitatieve waterproblematiek kon niet individueel worden opgelost. Het aanleggen van dijken gebeurde dan ook in gezamenlijkheid. Het Nederlandse poldermodel - gekenmerkt door consultatie, consensus en compromis - vindt hier voor een belangrijk deel zijn oorsprong. Waterschappen kunnen bestempeld worden als één van de eerste vormen van publiek bestuur, waarbij besluitvorming plaatsvindt op basis van consensus. Tegenwoordig heeft de functionele water schapsorganisatie nog steeds een zelfstandige positie binnen het staatsbestel in Nederland. Omdat watergerelateerde taken aan waterschappen zijn toebedeeld, worden zij onttrokken aan een algemene politieke belangenafweging. Het belang van droge voeten en schoon water is van existentieel belang voor Nederland en wordt hiermee als het ware buiten de politieke context gehouden. Het budget voor het waterbeheer wordt dus niet afgewogen tegen dat voor onderwijs, gezondheidszorg, defensie e.d.

De rol en positie van waterschappen is de laatste jaren sterk in beweging. Het bestaan van waterschappen is, zoals hoofdstuk 2 heeft laten zien, verankerd in de Grondwet. Het functionele karakter van de waterschappen vraagt om een gedegen democratische legitimatie. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op een volgende bouwsteen: de democratische legitimatie van het waterschap. Democratische legitimatie wordt gevonden in het vertegenwoordigd zijn van verschillende categorieën van belanghebbenden in de waterschapsbesturen. Door de reeds genoemde Wet modernisering waterschapsbestel van medio 2007 is de samenstelling en verkiezing van het waterschapsbestuur met ingang van 2008 sterk gewijzigd. De belangrijkste wijzigingen zijn het verdwijnen van de categorieën gebouwd en pachters en de intrede van de categorie natuurterreinbeheerders in het waterschapsbestuur, het feit dat de categorie ingezetenen altijd de meerderheid in het waterschapsbestuur vormt en de vervanging van het personenstelsel door het lijstenstelsel bij de waterschapsverkiezingen. Deze wijzigingen, die hierna kort

worden toegelicht, zijn in hoge mate gebaseerd op eerdere voorstellen van de Unie van Waterschappen. Het regeerakkoord van het kabinet Rutte II heeft een belangrijke nieuwe wijziging meegebracht. In 2015 zullen de waterschapsverkiezingen gecombineerd met die voor provinciale staten in het stemhok plaatsvinden.

3.2 BESTUURSSAMENSTELLING Het bestuur van een waterschap bestaat uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Deze bestuursorganen zijn vergelijkbaar met die van gemeenten (gemeenteraad, college van B&W en burgemeester) en provincies (provinciale staten, gedeputeerde staten en commissaris van de Koning). De bestuursorganen van een waterschap hebben soms nog mooie historische namen. Zo wordt het dagelijks bestuur in sommige waterschappen aangeduid als college van dijkgraaf en heemraden en heet een voorzitter dijkgraaf of watergraaf. Het algemeen bestuur Het algemeen bestuur bestaat uit vertegenwoordigers van categorieën van belanghebbenden bij de uitoefening van de taken van het waterschap. De gedachte hierachter is dat degenen die worden geacht een belang te hebben bij de taakuitoefening van het waterschap, daarvoor naar rato de kosten dragen en zeggenschap hebben in het waterschapsbestuur (de bekende trits belang-betalingzeggenschap). Bij de taakuitoefening van het waterschap kan een onderscheid worden gemaakt in algemene taakbelangen en

specifieke taakbelangen. Algemene taakbelangen weerspiegelen de behartiging van de belangen van iedereen die in het waterschapsgebied woonachtig is of verblijft (wonen, werken en recreëren). De ingezetenen vertegenwoordigen deze algemene taakbelangen. Specifieke taakbelangen geven de bij bepaalde groepen van personen aanwezige bijzondere belangen bij de taakuitoefening door het waterschap aan. Agrariërs, bedrijven en natuurterreinbeheerders vertegenwoordigen deze specifieke taakbelangen. Welke categorieën van belanghebbenden er in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd moeten zijn, staat limitatief opgesomd in artikel 12 Waterschapswet, te weten: • De ingezetenen; • Eigenaren van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen (agrariërs); • Eigenaren van natuurterreinen; • Bedrijven. De verschillende belangen moeten geborgd worden in het waterschapsbestuur. De provincie bepaalt in het reglement voor elk waterschap afzonderlijk met hoeveel zetels de verschillende categorieën in het algemeen bestuur worden vertegenwoordigd. Daarbij wordt rekening gehouden met de aard en de omvang van het belang dat een categorie heeft bij de behartiging van de taken van het waterschap. Ligt een waterschap in een dichtbevolkt stedelijk gebied met veel bedrijvigheid, dan hebben de categorieën ingezetenen en bedrijven een groter aandeel in het algemeen be-


31

stuur dan in een waterschap dat ligt in een dunbevolkt gebied met veel agrarische activiteiten. Het waterschapsbestuur kent minimaal 18 en maximaal 30 leden. De categorie ingezetenen moet altijd het merendeel van de zetels bezetten, hetgeen recht doet aan het gegeven dat deze categorie ook het grootste deel betaalt van de kosten die het waterschap maakt. Het totaal aantal zetels voor de specifieke belangencategorieën bedraagt ten minste

zeven en ten hoogste negen zetels. De bestuurssamenstelling van de water schappen in Nederland ziet er eind 2014 als volgt uit:

Waterschap

Ingezetenen

Ongebouwd

Bedrijven

Natuurterreinen

Totaal

Tabel 2: Aantal Bestuurszetels per waterschap

Aa en Maas

23

3

3

1

30

Amstel, Gooi en Vecht

23

3

3

1

30

Brabantse Delta

23

3

3

1

30

Delfland

21

4

4

1

30

De Dommel

23

3

2

2

30

Fryslân

18

3

2

2

25

Groot Salland

17

4

3

1

25

Hollands Noorderkwartier

23

3

3

1

30 30

Hollandse Delta

21

4

4

1

Hunze en Aa’s

16

4*

2

1

23

Noorderzijlvest

16

4*

2

1

23

Peel en Maasvallei

16

4

3

2

25

Reest en Wieden

15

4

3

1

23

Rijn en IJssel

22

3

3

2

30

Rijnland

21

4

4

1

30

Rivierenland

22

4

3

1

30

Roer en Overmaas

16

4

3

2

25

Scheldestromen

23

4

3

1

30

Schieland

21

3

5

1

30

Stichtse Rijnlanden

23

3

2

2

30

Vallei en Veluwe

22

3

3

2

30

Vechtstromen

20

3

3

1

27

Zuiderzeeland

18

3

3

1

25

463

79

69

30

641

Totaal

* Eén van deze zetels wordt in samenspraak met een organisatie voor agrarisch natuurbeheer benoemd.


33

Taken van het algemeen bestuur Het waterschapsbestuur is bevoegd tot regeling en bestuur ter behartiging van de taken, die aan het waterschap in het waterschapsreglement zijn opgedragen (artikel 56 Waterschapswet). Het waterschap is in beginsel vrij zijn taken naar eigen inzicht te verrichten. Het waterschap kan ook tot regeling en bestuur gevorderd worden bij wet, algemene maatregel van bestuur of bij provinciale verordening. Primair wordt deze taak bij het algemeen bestuur neergelegd, maar dit bestuur kan in voorkomende gevallen deze taak delegeren aan het dagelijks bestuur. De Waterschapswet noemt in artikel 83 een aantal onderwerpen die in ieder geval door het algemeen bestuur moeten worden behartigd, zoals de vaststelling van de begroting, de jaarrekening, peilbesluiten, leggers en keuren en het heffen van belastingen. Het dagelijks bestuur Het dagelijks bestuur van een waterschap bestaat uit de voorzitter en een door het algemeen bestuur te bepalen aantal andere leden. Het dagelijks bestuur is belast met de dagelijkse aangelegenheden van het waterschap. Het aantal leden van het dagelijks bestuur varieert per waterschap. Gewoonlijk bestaat het dagelijks bestuur uit vier tot vijf leden. De samenstelling van het dagelijks bestuur is in beginsel vrij; wel bepaalt artikel 40 Waterschapswet dat ten minste één lid uit de specifieke belangencategorieën afkomstig moet zijn. De leden van het dagelijks bestuur zijn in principe uit het algemeen bestuur afkomstig. Indien het reglement dat toelaat, bestaat de mogelijkheid een bestuurslid van buiten het

algemeen bestuur te benoemen. Anders dan provincies en gemeenten is het waterschap niet dualistisch, maar monistisch. Het algemeen bestuur benoemt de leden van het dagelijks bestuur, met uitzondering van de voorzitter. De leden van het dagelijks bestuur worden benoemd door alle leden van het algemeen bestuur en niet alleen door de bestuursleden van de categorie die zij vertegenwoordigen. Elk lid van het dagelijks bestuur dient het vertrouwen te hebben van het voltallige algemeen bestuur (artikel 41 Waterschapswet). Taken van het dagelijks bestuur Een belangrijke taak van het dagelijks bestuur is gelegen in de beleidsvoorbereiding. Al hetgeen in het algemeen bestuur ter beslissing wordt gebracht, wordt door het dagelijks bestuur voorbereid. Daardoor ligt een belangrijk aandeel in de beleidsbepaling mede in handen van het dagelijks bestuur. Verder is het dagelijks bestuur belast met de uitvoering van het vastgestelde beleid, zoals de uitvoering en handhaving van wetten en verordeningen. Een belangrijk onderdeel daarvan is het verlenen van vergunningen en/of ontheffingen en het toepassen van bestuursdwang. Het dagelijks bestuur kent een collegiale besluitvorming. Dat wil zeggen dat het dagelijks bestuur als geheel verantwoordelijk is voor de genomen besluiten. De voorzitter De voorzitter van een waterschap maakt geen deel uit van het algemeen bestuur en heeft daar dus geen stemrecht. De voorzitter is wél lid van het dagelijks bestuur en heeft daar dus stemrecht. De voorzitter wordt door de Kroon benoemd voor een

periode van zes jaren. Het algemeen bestuur stelt een aanbeveling op die via provinciale staten aan de Minister van Infrastructuur en Milieu wordt toegezonden (artikel 46 Waterschapswet). Taken van de voorzitter De voorzitter bevordert een goede behartiging van de taken van het waterschap en geeft leiding aan de vergaderingen van het algemeen bestuur en van het dagelijks bestuur. De voorzitter vertegenwoordigt het waterschap in en buiten rechte (artikel 95 Waterschapswet). Daarnaast tekent de voorzitter samen met de hoogste ambtenaar van het waterschap, de secretaris, de stukken die uitgaan van het algemeen of dagelijks bestuur. Wanneer in gevallen van dringend of dreigend gevaar de omstandigheden verhinderen dat het algemeen bestuur of het dagelijks bestuur bijeen wordt geroepen, is de voorzitter bevoegd al die maatregelen te nemen waartoe die besturen bevoegd zijn. De voorzitter is aan het algemeen bestuur verantwoording verschuldigd voor het door hem gevoerde bestuur.

men.22 Een verschil is wel dat niet voor alle zetels in het waterschapsbestuur verkiezingen plaatsvinden. Dit gebeurt alleen voor de zetels van de ingezetenen. De zetels van de drie specifieke belangencategorieën worden via benoeming door de respectievelijke standsorganisaties bezet. Door de vervanging van het personenstelsel door het lijstenstelsel, waarbij geregistreerde belangengroeperingen kandidaten kunnen stellen, kunnen tegenwoordig ook politieke partijen aan de waterschapsverkiezingen deelnemen. Dit heeft bij de verkiezingen van eind 2008 ook daadwerkelijk plaatsgevonden. Daarnaast namen ook groeperingen als Water Natuurlijk, de Landelijke Waterschapspartij en een groot aantal lokale groeperingen aan de verkiezingen deel. Bij de verkiezing van de leden van een waterschapsbestuur gaat het derhalve niet om de vraag hoeveel zetels in het algemeen bestuur aan een bepaalde categorie belang hebbenden worden toegekend, maar om de vraag welke lijsten het vastgestelde aantal zetels voor de categorie ingezetenen gaan bezetten. Verkiezing van de leden van het algemeen bestuur

3.3 VERKIEZINGEN Waterschappen kennen, net als gemeenten en provincies, verkiezingen voor het algemeen bestuur. Waterschapsverkiezingen weken tot voor kort op een aantal punten echter sterk af van de verkiezingen van bijvoorbeeld de Tweede Kamer of de gemeenteraad. Doordat de waterschapsverkiezingen onlangs conform het regeer akkoord onder de Kieswet zijn komen te vallen, zijn deze verschillen sterk afgeno-

De leden van het algemeen bestuur worden gekozen dan wel benoemd voor een periode van vier jaren. Aan de verkiezing van de leden van het algemeen bestuur gaat een kandidaatstelling vooraf. Bevoegd tot kandidaatstelling (en dus tot toetreding als lid van het algemeen bestuur) zijn belangengroeperingen waarvan de aanduiding bij het stembureau geregistreerd moet zijn. De 22 Wet van 29 januari 2014, Stb. 63 (Wet aanpassing waterschapsverkiezingen).


35

voorzitter van het waterschap is voorzitter van dit stembureau. De belangengroepering dient een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid of een stichting te zijn. Voor de verkiezing tot lid van het waterschapsbestuur is vereist dat men ingezetene is, achttien jaar of ouder is en niet van het kiesrecht is uitgesloten. Deze vereisten gelden ook voor degenen die hun stem willen uitbrengen bij de waterschaps ver kiezingen. Het uitbrengen van de stem vindt in 2015 plaats in het stemhokje, op dezelfde dag dat voor de provinciale staten wordt gestemd. De gedachte hierachter is

dat dit de opkomst voor de waterschapsverkiezingen kan vergroten. Bij de (laatste) verkiezingen van eind 2008 lag die opkomst op ongeveer 24%. Ten slotte wordt nog vermeld dat het lidmaatschap van het waterschapsbestuur onverenigbaar is met bepaalde andere functies. Deze zgn. incompatibiliteiten zijn opgenomen in artikel 31 Waterschapswet. Zo kunnen ministers, staatssecretarissen, commissarissen van de Koning, leden van gedeputeerde en provinciale staten, burgemeesters en wethouders geen lid van een waterschapsbestuur zijn.

4 FINANCIËLE ONAFHANKELIJKHEID DOOR EIGEN BELASTINGSTELSEL 4.1 FINANCIERING VAN HET NEDERLANDSE WATERBEHEER De zorg voor het water is in Nederland vrijwel geheel in handen van de overheid. Allerlei taken die aan water zijn gerelateerd, zijn wettelijk vastgelegd als publiekrechtelijke taken die worden uitgevoerd door Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen (zie hoofdstuk 2). Zij worden gefinancierd uit de algemene middelen van het Rijk, maar vooral uit de opbrengsten van diverse decentrale belastingen. Alleen de drinkwatervoorziening vormt hierop een uitzondering. Deze wordt door

de waterleidingbedrijven verzorgd en de kosten daarvan worden door middel van privaatrechtelijke nota’s bij de burgers in rekening gebracht. In de praktijk wordt echter ook de drinkwatervoorziening in belangrijke mate door de overheid gecontroleerd. Deze publiekrechtelijke positio nering is expliciet vastgelegd in de Drinkwaterwet. De totale kosten van de overheid voor watertaken, inclusief die van de drinkwaterbedrijven, bedroegen in 2013 6,9 miljard euro. Figuur 4.1 geeft de verdeling over de verschillende overheden weer.

Figuur 4.1: Totale kosten overheid voor watertaken

20% Provincies 41%

Rijk Drinkwaterbedrijven Gemeenten

20%

Waterschappen

2%

17%

(bron van de cijfers: Water in Beeld 2013) Het Nederlandse waterschapsmodel

37

In tegenstelling tot provincies en gemeenten, die in het algemeen voor de financiering van hun taken grotendeels steunen op het Rijk (via uitkeringen uit het Provinciefonds en het Gemeentefonds), zijn de waterschappen in hoge mate financieel onafhankelijk. Deze onafhanke lijkheid is te danken aan het bezit van een ruim eigen belastinggebied. Dankzij de opbrengsten van de waterschapsbelastingen kunnen de waterschapstaken zelfstandig worden bekostigd. Het Rijk levert feitelijk alleen via subsidies een financiële bijdrage aan de versterking van de primaire waterkeringen (zie artikel 7.23 Waterwet). Vanaf 2011 betalen de waterschappen hieraan zelf mee. Vanaf 2015 dragen zij via jaarlijkse afdrachten aan de minister van Infrastructuur en Milieu van in totaal 181 miljoen euro zelf de helft van de kosten (zie artikel 7.24 e.v. Waterwet). Deze financieel onafhankelijke positie via een eigen belastingstelsel vormt, naast de institutionele en (grond)wettelijke verankering (hoofdstuk 2) en de democratische legitimatie (hoofdstuk 3), de derde belangrijke bouwsteen van het Nederlandse waterschapsmodel. De organisatorische en financiële structuur van het Nederlandse waterbeheer is voor een deel historisch bepaald, maar zij is ook gebaseerd op de gedachte dat het waterbeheer tot het publieke domein moet worden gerekend. Dit heeft te maken met de geografische ligging van ons land en het bijzondere belang van zijn bewoners bij een goede en duurzame organisatie van het waterbeheer. Het waterbeheer in Nederland draagt in zekere zin de kenmerken van een semi-collectief goed. Vormen

van commerciële dienstverlening zijn daarbij in beginsel minder goed denkbaar. Uitbesteding van feitelijke uitvoeringswerkzaamheden aan de “markt” onder regie en verantwoordelijkheid van de waterschappen is overigens zeer gebruikelijk. De Wet modernisering waterschapsbestel23 heeft met ingang van 2009 enkele wijzigingen in het financieringsstelsel van de waterschappen gebracht. Zo is sinds dat jaar de methode Delfland verplicht voor de kostentoedeling, maakt de categorie natuurterreinen in de kostentoedeling niet langer deel uit van het ongebouwd, maar vormt deze een aparte categorie en ziet de zuiveringsheffing uitsluitend nog op de kosten van het zuiveringsbeheer. De kosten die het waterschap maakt om de waterkwaliteit van de oppervlaktewateren te beschermen en verbeteren, worden via de watersysteemheffing gefinancierd. Als we de bekostiging als insteek kiezen, kunnen we in Nederland binnen het waterbeheer de volgende taken, organisaties en financiële instrumenten onderscheiden:.

23 Wet van 21 mei 2007, Stb. 208.

Tabel 3: Waterbeheertaken,verantwoordelijke organisaties en bekostiging Taak

Organisatie

Bekostiging

Waterkering, waterkwantiteit en

Rijk (publiek)

Algemene middelen,.

waterkwaliteit (hoofdsysteem)

verontreinigingsheffing rijkswateren

Grondwater

Provincie (publiek)

Regionale belasting

Waterkering, waterkwantiteit en

Waterschap (publiek)

Regionale belasting

Afvalwaterzuivering

Waterschap (publiek)

Regionale belasting

Drinkwatervoorziening

Drinkwaterbedrijven

Prijs

waterkwaliteit (regionaal)

(semi-publiek) Riolering

Gemeenten (publiek)

Naar aanleiding van het in 2014 verschenen OESO-rapport heeft de Nederlandse regering besloten onderzoek te doen naar mogelijkheden om het financieringsysteem van het waterbeheer met het oog op de lange termijn te verduurzamen. Verdere toepassing van het beginsel ‘de vervuiler/ gebruiker betaalt’ is daarbij een belangrijk uitgangspunt.

Lokale belasting

waterkwaliteit) wordt gefinancierd met de opbrengst van de watersysteemheffing en - in relatief bescheiden mate - de verontreinigingsheffing. Met de opbrengst van de zuiveringsheffing financieren de waterschappen het zuiveren van het afvalwater. De opbrengsten van deze belastingen bedroegen bijna € 2,6 miljard in 2014. De totale kosten in datzelfde jaar bedroegen bijna € 2,9 miljard.

4.2 FINANCIERING VAN HET REGIONALE WATERBEHEER DOOR DE WATERSCHAPPEN Inkomsten en uitgaven van de waterschappen De waterschappen financieren hun activiteiten op individuele basis dus vrijwel geheel met de opbrengsten van hun eigen belastingen. De zorg voor het watersysteem (waterkering, waterkwantiteit en


39

De belastingopbrengsten van de waterschappen in 2014 zijn als volgt opgebouwd (in miljoenen €): • Watersysteem/ en wegenheffing: 1.324 • Zuiverings/ en verontreinigingsheffing: 1.250 De watersysteem- en wegenheffing zijn als volgt over de categorieën belastingplichtigen verdeeld: • Huishoudens 40% • Eigenaren van gebouwen 48% • Eigenaren van bos- en natuurterreinen 0,2% • Eigenaren van overige ongebouwde gronden 12% De zuiverings- en verontreinigingsheffing worden als volgt gedragen: • Huishoudens 74% • Bedrijven 26% Bron: De waterschapsbelastingen in 2014, Unie van Waterschappen april 2014

Zelffinanciering Het eigen systeem van regionale waterschapsbelastingen maakt de waterschappen in hoge mate financieel onafhankelijk van de nationale politiek en economische conjunctuurschommelingen. Noodzakelijke investeringen in waterstaatkundige voorzieningen hoeven dus niet te concurreren met andere overheidsuitgaven. Het geld is ‘gewaarmerkt’. Dit financiële fundament is misschien wel de best mogelijke garantie voor een duurzaam waterbeheer. Tevens biedt deze onafhankelijkheid een uitstekende uitgangspositie voor het aan-

trekken van lange termijn leningen voor de financiering van grote investeringen (zie ook hoofdstuk 5 over de NWB Bank). Belastingbeginselen Het functioneren van de waterschappen is gebaseerd op ‘stakeholder participation’ en het beginsel dat degenen die belang bij de taken hebben hier een regionale belasting vor betalen. Zoals eerder gezegd betalen degenen die belang hebben belasting, maar hebben zij ook zeggenschap in het waterschapsbestuur. Vorm en inhoud van de waterschapsbelastingen worden bepaald door een aantal belastingbeginselen, in het bijzonder: a. b. c. d. e.

Het profijtbeginsel; ‘De vervuiler betaalt’; Het kostenterugwinningsprincipe; Het solidariteitsbeginsel; Het legaliteitsbeginsel.

Ad a. De watersysteemheffing is gebaseerd op de Waterschapswet (zie artikel 116 e.v.). Aan deze heffing ligt de filosofie ten grondslag dat degene die belang heeft bij waterschapsactiviteiten ook financieel bijdraagt aan deze activiteiten. Het belang is gerelateerd aan de mate waarin men objectief gebruik maakt van het aanwezige waterstaatkundige voorzieningenniveau en de kosten die daaraan zijn verbonden. Er wordt geen verband gelegd met oogst opbrengsten of andere vormen van agrarische productie, omdat dit de belastingopbrengst in hoge mate onzeker zou maken (en daarmee het onderhoud van de waterstaatkundige infrastructuur en de zorg voor de waterkwaliteit).

Ad b. Iedereen die via de gemeentelijke riolering afvalwater afvoert of direct is aangesloten op een zuiveringsinstallatie van een waterschap, betaalt op grond van de Waterschapswet zuiveringsheffing (zie artikel 122c e.v.). Wordt het afvalwater direct op een oppervlaktewaterlichaam geloosd, dan is op grond van de Waterwet verontreinigingsheffing verschuldigd (zie artikel 7.2 e.v.). Dit geldt voor elk huishouden en ieder bedrijf. De hoogte van de aanslag is afhankelijk van de vervuilingswaarde van het afvalwater. Voor huis houdens geldt een vast forfait, de Waterschapswet biedt echter ook de mogelijkheid om bij de zuiveringsheffing voor woonruimten uit te gaan van de geleverde hoeveelheid drinkwater. Bij bedrijven wordt de vervuiling individueel en meer exact bepaald, afhankelijk van de omvang van de vervuiling. De vervuiler wordt op deze wijze financieel verantwoordelijk gesteld voor de kosten van het waterbeheer. Hiermee wordt invulling gegeven aan het ook internationaal aanvaarde beginsel van ‘de vervuiler betaalt’. Ad c. De heffingssystematiek van zowel de watersysteemheffing als de verontreinigingsheffing en de zuiveringsheffing is in overeenstemming met het principe van ‘kostenterugwinning’, dat is vastgelegd in artikel 9 van de Kaderrichtlijn Water. Dit principe staat voor de verplichting om de kosten die zijn gerelateerd aan ‘waterdiensten’ terug te winnen van gebruikers, in het bijzonder huishoudens, bedrijven en de agrarische sector. In algemene zin kan worden gesteld dat de meeste waterschaps taken onder het begrip “waterdiensten” kunnen worden geschaard.

Ad d. De watersysteemheffing en de verontreinigingsheffing zijn beide belastingen, wat impliceert dat in ruil voor deze betaling geen individuele tegenprestatie door het waterschap wordt geleverd. Aan het (waterstaatkundige) voorzieningenniveau dat binnen een bepaald gebied door het waterschap is gerealiseerd, ligt een democratische besluitvorming ten grondslag, waarbij alle betrokken belangen zorgvuldig zijn gewogen (belangengroependemocratie). Dit voorzieningenniveau komt dus per definitie nooit exact overeen met de subjectieve wensen van individuele belastingplichtigen. Deze omstandigheid komt tot uitdrukking in de structuur van het belastingsysteem en kan worden gezien als een manifestatie van het solidariteitsprincipe. Sinds 2011 wordt dit versterkt door de financiële afspraken in het kader van het Hoogwaterbeschermingsprogramma, die zijn vastgelegd in het Bestuursakkoord Water. Van de subsidies die waterschappen ontvangen voor de versterking van primaire waterkeringen wordt 50% door de waterschappen zelf via de watersysteemheffing opgebracht. Dit bedrag wordt op basis van een in artikel 7.24 Waterwet vastgelegde verdeelsleutel verdeeld over alle waterschappen. In 2015 gaat het om een bedrag van 181 miljoen euro. De zuiveringsheffing kent echter wel een individuele tegenprestatie door het waterschap, namelijk het transporteren en het zuiveren van het afgevoerde afvalwater. Daardoor heeft de zuiveringsheffing het karakter van een retributie. Ad e. De watersysteemheffing en de zuiveringsheffing hebben hun wettelijke basis in de Waterschapswet en de verontreini-


41

gingsheffing heeft die in de Waterwet. In deze wetten zijn de belangrijkste elementen van de betreffende belastingen, de essentialia, vastgelegd. De waterschappen nemen deze voorschriften over in hun belastingverordeningen en vullen die aan met bepalingen omtrent tarieven, betaaltermijnen, enz. Daarnaast zijn de formele wetten die zijn vastgesteld ten behoeve van de heffing en invordering van rijksbelastingen ook van toepassing verklaard op de waterschapsbelastingen (voorschriften van heffing en invordering, bezwaar- en beroepsprocedures, enz.). Bestemmingsbelastingen In tegenstelling tot de meeste algemene rijksbelastingen en provinciale en gemeentelijke belastingen zijn de waterschapsbelastingen gekoppeld aan bepaalde taken. Er wordt in dit verband ook wel gesproken van bestemmingsbelastingen, omdat de opbrengsten van deze belasting volledig worden besteed aan de kosten die met de betreffende waterschapstaken zijn gemoeid. Dat zijn de zorg voor het watersysteem (waterkering, water kwantiteit en waterkwaliteit) en het zuiveren van afvalwater. De kosten voor het watersysteem worden zoveel mogelijk per taak afzonderlijk verdeeld onder de afzonderlijke bestuurscategorieën in verhouding tot het belang dat men bij deze taken heeft.

4.3 DE WATERSYSTEEMHEFFING Historie Het Nederlandse waterschap is als instituut ontstaan in de vroege Middeleeuwen toen boeren zich op lokaal niveau gingen

organiseren ten behoeve van het beheer van dijken en polders (zie hiervoor hoofdstuk 1). Deze vorm van zelf-organisatie werd gefinancierd uit lokale middelen. Aanvankelijk bestonden die middelen uit betaling in natura (door onderhoud van dijken, kades en watergangen). Later werd dit systeem “gemeengemaakt” en vervangen door financiële bijdragen. Oorspronkelijk werden de kosten op privaatrechtelijke basis verdeeld over landeigenaren die bij deze zorg belang hadden, en kon men hieraan ook bepaalde rechten ontlenen. Het nadeel van betaling in natura was dat dit onvoldoende zekerheid bood dat het noodzakelijke onderhoud tijdig en adequaat werd uitgevoerd. Aangezien hiermee het belang van de gehele gemeenschap was gemoeid, ontstond de behoefte aan een beheerorganisatie die ook publiekrechtelijk was verankerd. De grondeigenaren ruilden hun onderhoudsplicht in voor een betalingsplicht voor de aan het onderhoud verbonden kosten. Deze kosten werden verdeeld in overeenstemming met de hoeveelheid land die men in bezit had en op deze wijze ‘omgeslagen’ over alle grondeigenaren. Door de toekenning van bestuurlijke en wetgevende bevoegdheden (en gedurende lange tijd zelfs rechtsprekende bevoegdheid) werden de financiële aspecten van de waterschapsorganisatie ook meer geïntegreerd in het publieke recht. Ondanks deze integratie bleef in de loop der eeuwen het functionele en decentrale karakter van de waterschappen bestaan, hetgeen het karakter van de waterschapsomslagen blijvend heeft bepaald. Deze omslagen zijn gebaseerd op het belang dat men heeft bij de taakuitoefening van het waterschap.

Vanaf de twintiger jaren van de vorige eeuw kregen huiseigenaren in stedelijke gebieden een steeds groter belang bij een betrouwbare waterkering en goede drainage. De activiteiten van de waterschappen werden in toenemende mate ook gericht op de bescherming van deze gebouwde onroerende zaken. Vanaf die tijd is de omslag gebouwd geïntroduceerd, waarmee ook deze zaken onder de omslagheffing zijn gebracht. Recentelijk is vooral meer betekenis toegekend aan de algemene taakbelangen (belang van wonen, werken en recreëren) binnen het waterschapsgebied. Met het oog hierop zijn de ingezetenen (dat wil zeggen de bewoners binnen het water schapsgebied) in de belastingheffing betrokken. Sinds 1995 worden de ingezetenen als een afzonderlijke categorie in de heffing betrokken en is deze categorie ook in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd. Doel van de watersysteemheffing De watersysteemheffing wordt voornamelijk geheven voor uitgaven die zijn verbonden aan de waterkeringstaak, het waterkwantiteitsbeheer en de waterkwaliteitstaak. Het waterschap kent een limitatief aantal belastingcategorieën die in artikel 117 van de Waterschapswet zijn vastgelegd: • Ingezetenen (huishoudens); • Eigenaren van ongebouwde onroerende zaken, niet zijnde natuurterreinen (voornamelijk agrariërs); • Eigenaren van natuurterreinen; • Eigenaren van gebouwde onroerende zaken (huishoudens en bedrijven).

Elk huishouden wordt in het kader van de ingezetenenheffing per woonruimte aangeslagen voor een gelijk bedrag. Eigenaren van ongebouwde onroerende zaken en van natuurterreinen betalen op basis van de oppervlakte van hun eigendom en eigenaren van gebouwde onroerende zaken betalen op basis van de WOZ-waarde in het economische verkeer (WOZ-waarde= de waarde zoals door gemeenten vastgesteld op basis van de Wet Waardering Onroerende Zaken). Rechtvaardigingsgrond en heffingsmaatstaf De rechtvaardiging voor de watersysteemheffing is gelegen in het belang dat men heeft bij de taakuitoefening door het waterschap. Ten aanzien van de zakelijk gerechtigden kan men dit beschouwen vanuit het specifieke belang van de bescherming van de onroerende zaak tegen overstroming en wateroverlast en het belang bij een goede kwaliteit van het oppervlaktewater. Deze belangen kunnen zowel worden bezien vanuit het oogpunt van instandhouding van (de waarde van) deze eigendommen als van het gebruik dat van deze eigendommen wordt gemaakt. De ingezetenen (in feite huishoudens) hebben een meer algemeen belang in de zin van het kunnen wonen, werken en recreëren binnen het waterschapsgebied. Dit algemene belang wordt bij de kostentoedeling bepaald door de bevolkings dichtheid en varieert binnen bandbreedtes van 20 en 50% van de totale kosten. Onder bepaalde voorwaarden kan het waterschap het aldus vastgestelde aandeel in de kosten verhogen met 10%. De overige kosten


43

Het gemiddelde bedrag dat een huishouden met een eigen woning van € 200.000 in 2014 betaalt is:

worden op basis van de economische waarde verdeeld tussen de specifieke belanghebbenden, de zakelijk gerechtigden van gebouwen en grond.

• Watersysteemheffing ingezetenen € 74

Het belang van de verschillende belangencategorieën wordt afgemeten aan de toegepaste heffingsmaatstaven: • Watersysteemheffing ongebouwd en natuurterreinen: oppervlakte van de grond; • Watersysteemheffing gebouwd: de economische waarde van het gebouw; • Watersysteemheffing ingezetenen: gelijk bedrag per woonruimte. Tussen de diverse grondeigenaren (en soms tussen huiseigenaren) kan de omvang van het belang bij het watersysteem, afhankelijk van de aard en ligging van de onroerende zaak, nogal verschillen. Met het oog op deze verschillen is het mogelijk voor het waterschap om tariefdifferentiatie in te stellen. Zo kunnen de tarieven voor eigenaren van verharde openbare wegen, glasopstanden en eigendommen in bemalen gebieden met maximaal 100% worden verhoogd. De tarieven voor eigenaren van buitendijks gelegen onroerende zaken en eigenaren van onroerende zaken in waterbergingsgebieden kunnen maximaal 75% lager worden vastgesteld.

• Watersysteemheffing gebouwd € 70 Het gemiddelde bedrag dat per hectare oppervlakte voor de watersysteemheffing ongebouwd moet worden betaald bedraagt in 2014 € 60.

Bron: COELO

4.4 DE VERONTREINIGINGSHEFFING EN DE ZUIVERINGSHEFFING Historie In de vijftiger jaren van de vorige eeuw nam de toenemende verontreiniging van het oppervlaktewater alarmerende vormen aan. Sindsdien is de zorg voor het oppervlaktewater en de zuivering van het stedelijk afvalwater door de provincies geleidelijk aan toebedeeld aan de waterschappen (die voorheen alleen verantwoordelijk waren voor de waterkering en het waterkwantiteitsbeheer). Met de noodzaak van grote investeringen in rioolwaterzuiveringsinstallaties ontstond bij de waterschappen behoefte aan een solide financiële basis. Die basis kwam in 1970 met de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Deze wet reikte de waterschappen het instrument van de verontreinigingsheffing aan om een en ander te financieren.

24 Wet van 21 mei 2007, Stb. 208.

Met de opbrengst van de verontreinigingsheffing werden alle kosten gedekt van de uitgaven van maatregelen ter bestrijding van de verontreiniging van regionale oppervlaktewateren. Deze maatregelen betroffen onder andere de zuivering van stedelijk afvalwater, monitoring, planning en de verlening van lozingsvergunningen. De zuivering van stedelijk afvalwater is tegenwoordig een exclusieve taak van de waterschappen en als zodanig wettelijk verankerd (zie artikel 3.4 Waterwet en artikel 1 Waterschapswet). Met de inwerkingtreding van de Wet modernisering waterschapsbestel in 2009 kwam de verontreinigingsheffing in zijn toenmalige vorm te vervallen. Het transporteren en het zuiveren van afvalwater werd als een afzonderlijke taak van het waterschap gedefinieerd. Voor de financiering daarvan werd in de Waterschapswet de zuiveringsheffing opgenomen. De overige taken in het kader van het waterkwaliteitsbeheer werden samen met de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterkwantiteit ondergebracht in de zorg voor het watersysteem. Zoals hiervoor al uiteengezet is, worden de kosten daarvan gedekt uit de opbrengst van de watersysteemheffing. Voor directe lozingen in een oppervlaktewaterlichaam bleef de verontreinigingsheffing wel bestaan. De opbrengst daarvan komt ten goede aan de zorg voor het watersysteem. Het aantal directe lozingen bij de waterschappen is, in verhouding tot de indirecte lozingen op de riolering, overigens zeer gering te noemen. De opbrengst van de verontrei nigingsheffing is daardoor navenant.

De verontreinigingsheffing is geregeld in de Waterwet. Met de inwerkingtreding daarvan eind 2009 werd de Wet verontreiniging oppervlaktewateren ingetrokken. Het leidende principe van zowel de zuiveringsheffing als van de verontreinigingsheffing is ‘de vervuiler betaalt’. De hoogte van de individuele aanslag wordt jaarlijks op individuele basis bepaald en is afhankelijk van de hoeveelheid en samenstelling van het geloosde afvalwater. Berekening van vervuilingseenheden De zuiveringsheffing en de verontreinigingsheffing zijn vrijwel identiek. Welke heffing verschuldigd is, wordt bepaald door de manier waarop de vervuiler zich van het afvalwater ontdoet: afvoeren via de gemeentelijke riolering of direct lozen op een oppervlaktewaterlichaam. De berekeningsmethodiek voor beide belastingen vertoont grote overeenkomsten. Voor de zuiveringsheffing wordt de vervuilingswaarde van een bedrijfslozing vastgesteld aan de hand van het zuurstofverbruik en, in voorkomende gevallen, op het gewicht aan zware metalen en zouten. Voor de verontreinigingsheffing wordt de vervuilingswaarde sinds 1 juli 2014 alleen nog vastgesteld aan de hand van het zuurstofverbruik. De heffingsmaatstaf is ‘de vervuilingseenheid’. Deze is voor het zuurstofverbruik gelijk aan het inwoner-equivalent, dat overeenkomt met de hoeveelheid afvalstoffen die gemiddeld door een inwoner door middel van het gebruikte water jaarlijks wordt geloosd. Voor zware metalen en zouten geldt een vervuilingseenheid per gewichtseenheid.


45

Bedrijven met een vervuilingswaarde van minder dan vijf vervuilingseenheden worden belast op basis van het bedrijfs ruimteforfait van één of drie vervuilingseenheden. Middelgrote bedrijven met een jaarlijkse lozing tot 1.000 vervuilingseenheden worden aangeslagen op basis van waterverbruik (en gemiddelde vuilconcentraties), terwijl grote industrieën van meer dan 1.000 vervuilingseenheden in de heffing worden betrokken op basis van meting, bemonstering en analyse van het afvalwater. De verhouding in belastingopbrengsten tussen bedrijven en huishoudens is gemiddeld 26%-74% in 2014. In 2014 bedraagt het tarief van de zuiveringsheffing gemiddeld € 55 per vervuilingseenheid (het tarief per vervuilings eenheid varieert tussen de verschillende waterschappen van € 45 tot € 92). Een huishouden van twee of meer personen betaalt het woonruimteforfait van 3 vervuilingseenheden, wat in 2014 neerkomt op gemiddeld € 166 (Bron: Unie van Waterschappen). Een alleenwonende betaalt 1 vervuilingseenheid. Voor lage inkomensgroepen bestaat de mogelijkheid van kwijtschelding. Modernisering zuiveringsheffing Al enige jaren vraagt men zich af of de van toepassing zijnde heffingsparameters nog wel passen bij de huidige praktijk van het zuiveren van afvalwater. In verband daarmee voert het ministerie van IenM anno eind 2014 een verkenning uit naar de mogelijkheden voor een meer eigentijdse opzet van de zuiveringsheffing. Daarbij worden de effecten van verschillende alternatieven met elkaar vergeleken. Het

streven was om in 2014 tot een nadere keuze te komen. Dat bleek te ambitieus, het ziet er naar uit dat niet eerder dan in de loop van 2015 wordt gerapporteerd. Effecten Vanaf de zeventiger jaren van de vorige eeuw is de kwaliteit van het oppervlaktewater gestaag verbeterd als gevolg van grootschalige investeringen in afvalwaterzuiveringsinstallaties. De zuivering van stedelijk afvalwater is in Nederland een taak die thans volledig wordt uitgevoerd door de waterschappen. Daarbij moet worden benadrukt dat de bestaande communale zuiveringsinstallaties tot stand zijn gekomen zonder enige subsidie van de rijksoverheid. Het zijn de gegarandeerde inkomsten van de verontreinigingsheffing die de financiering van de zuiveringsinstallaties mogelijk hebben gemaakt. Daarnaast heeft de verontreinigingsheffing een aantoonbaar regulerend effect gehad op bedrijfsmatige lozingen van afvalwater. Het grootste effect kon worden genoteerd in de eerste vijftien jaar van de introductie van de heffing. Een verdere afname van de lozingen kon daarna alleen maar worden bereikt tegen veel hogere kosten (en logischerwijze hogere belastingtarieven). De navolgende tabel illustreert het succes van de waterschappen bij de bestrijding van de vervuiling van het oppervlaktewater.

Tabel 4: De totale productie van vervuilingseenheden (miljoen) door bedrijven en huishoudens, de zuivering in rwzi’s en de totale lozing van vervuilingseenheden op oppervlaktewateren in Nederland. Jaar

1970

1980

1990

2000

2008

Productie bedrijven

33.0

13.7

9.6

7.3

7.1

Productie huishoudens

12.5

14.3

14.9

15.9

16.4

Zuivering in rwzi’s

5.5

12.6

15.8

19.2

20.5

Lozing op oppervlaktewater

40.0

15.4

8.7

4.0

3.0

Bron: CBS (deze statistiek is gestopt; 2008 was het laatste waarnemingsjaar)

De meeste puntlozingen in Nederland zijn binnen een tijdsbestek van ongeveer 25 jaar nagenoeg geheel gesaneerd. Dit kan worden toegeschreven aan de heffing en de vergunningverlening door het waterschap (en het Rijk). Tegenwoordig richt het beleid zich met name op de zogenaamde diffuse bronnen die de waterkwaliteit bedreigen. Deze bronnen betreffen met name vervuiling door de landbouw, het verkeer en vervuiling vanuit het stedelijk gebied (bouwmaterialen).


47

5 EEN TOEGESNEDEN FINANCIËLE INSTELLING: NWB BANK (NEDERLANDSE WATERSCHAPSBANK N.V.) 5.1 KRACHTENBUNDELING Een telkens terugkerend probleem bij de uitvoering van projecten in het kader van lokaal waterbeheer is de financiering daarvan. Een probleem dat zich niet alleen bij herhaling maar ook bij verschillende partijen voordoet, kan vaak het beste worden opgelost door het gezamenlijk zoeken naar een oplossing onder het motto: ‘Samen sterk’. Een dergelijke bundeling van krachten kan ook worden toegepast bij het trachten op te lossen van financieringsproblemen. Afhankelijk van de omstandigheden kan deze oplossing op lokaal, regionaal of nationaal niveau liggen. Hieronder wordt een voorbeeld gegeven van de wijze waarop krachten kunnen worden gebundeld voor het bereiken van een gemeenschappelijk doel en het vervullen van een belangrijke functie. Het kan worden gebruikt als onderdeel van succesvol lokaal waterbeheer.

5.2 KORTE GESCHIEDENIS VAN DE NEDERLANDSE SITUATIE Naarmate de ontwikkeling van de waterhuishouding voortschreed, werden steeds meer waterschappen opgericht. Sommige waren buitengewoon klein. Dit wordt geïllustreerd door het feit dat er rond 1950 in het kleine Nederland nog circa 2.600 waterschappen waren. Deze, zoals gezegd soms zeer kleine organisaties, zagen zich na de Tweede Wereldoorlog geplaatst voor de gigantische taak van de wederopbouw van de in die periode verwoeste en slecht onderhouden waterstaatswerken. Een belangrijk obstakel daarbij was het vinden van de benodigde financiële middelen. De grote investeringen konden niet worden verricht vanuit de lopende belastinginkomsten. Er was veel kapitaal nodig. En juist dat was in die wederopbouwfase buitengewoon schaars. De waterschappen klopten te vaak tevergeefs aan bij de algemene banken.


49

Dit kwam in de eerste plaats omdat ook zij te lijden hadden onder het gebrek aan kapitaal in die na-oorlogse periode. Maar een belangrijke reden was ook dat de algemene banken zich bezighielden met financieringen met een korte looptijd, terwijl leningen met lange looptijden van wel 20 jaar of meer nodig waren. Daar kwam nog bij dat vooral bij de vele kleine waterschappen de financiële kennis ontbrak om de juiste weg of een alternatieve route te vinden. Nu waren de meeste waterschappen georganiseerd in provinciale waterschaps bonden die een nationale koepel kenden, de Unie van Waterschapsbonden (thans Unie van Waterschappen). Deze Unie werd onder andere gebruikt voor het bespreken van gemeenschappelijke problemen. De financiële noodsituatie waarin de waterschappen verkeerden, was zo’n probleem. Aankloppen bij de centrale overheid had geen zin. Er bestond toen en er bestaat nog steeds geen Waterschapsfonds, zoals er wel een Provinciefonds en een Gemeentefonds bestaan. Door de eeuwen heen hadden de waterschappen grotendeels zelf voor hun financiën gezorgd door middel van hun eigen heffingen. De Unie ging een bemiddelende rol vervullen tussen waterschappen en kapitaal verschaffers om aan de benodigde middelen te komen en ook om de hoge kosten van veel kleine leningen te besparen. Gegarandeerd door de waterschappen gaf de Unie begin jaren vijftig twee obligatieleningen uit en sloot zij enkele onderhandse leningen af. Een aantal zaken werd al snel duidelijk:

• De Unie kon geen continuïteit van deze acties zeker stellen; • Het was niet het werkterrein van de Unie; • De Unie had niet de kennis en ervaring voor een meer structurele opzet; • De kapitaalbehoefte van de waterschappen zou naar verwachting toenemen. Daar kwam in februari 1953 nog de tragische gebeurtenis bij van de Waters noodramp, die veel slachtoffers eiste en veel schade aanrichtte. Voor het herstel van deze schade was nog meer kapitaal nodig. Kortom, de nood was hoog. In overleg met de Ministeries van Financiën en van Verkeer en Waterstaat en de directies van een aantal commerciële banken besloot de Unie te bewerkstelligen dat de financiële belangen van de waterschappen zouden worden ondergebracht in een aparte rechtspersoon.

5.3 HET CONCEPT VAN EEN BANK Er werden door het hele land bijeenkomsten georganiseerd met de provinciale waterschapsbonden en de individuele waterschappen om ze te overtuigen van het belang en de grote voordelen van een eigen bank. Niet ieder waterschap stond direct te juichen. Sommigen meenden in een deelname risico’s te zien die zij niet wilden lopen. Anderen zagen deelname puur als een belegging, hetgeen zij niet tot hun taak rekenden. Voorts waren velen voorzichtig en wilden liever de kat uit de boom kijken en eventueel later deelnemen. Voor een succesvolle start van een dergelijke onderneming is een voldoende breed

draagvlak een vereiste. Dit is niet alleen noodzakelijk voor het bijeenbrengen van voldoende startkapitaal maar ook om uitzicht te hebben op voldoende zakenvolume om een dergelijke stap te rechtvaardigen. Een zekere mate van consensus is dan nodig. En hoewel het in de Nederlandse volksaard ligt om naar consensus te streven, bleek dat in de praktijk toch niet eenvoudig. Uiteindelijk werd voor de start voldoende draagvlak gevonden en werd in 1954 de Nederlandse Waterschapsbank N.V. opgericht. In 2014 bestond deze NWB Bank 60 jaar.25 Nu zijn er vele vormen waarin een samenwerking zou kunnen worden gegoten. Te denken valt aan een ‘onderling fonds’, een partnership, een coöperatieve organisatie of bijvoorbeeld een naamloze vennootschap. In dit geval werd besloten tot laatstgenoemde vorm. De waterschappen, zijnde publiekrechtelijke organisaties, besloten tot de oprichting van een bedrijf volgens privaatrecht. Veel energie werd gestoken in het werven van de steun van individuele waterschappen door ze over te halen als aandeelhouder toe te treden. Daarbij viel niet één lijn te ontdekken. Sommige grote waterschappen namen slechts voor een klein stuk deel, terwijl sommige kleine waterschappen hun steun gaven door met een flink aantal aandelen deel te nemen. Ook enkele provincies kon men hiervoor interesseren. 25 Ter gelegenheid van dit diamanten lustrum werd door de NWB Bank het boek “60 jaar. Hard gegaan” uitgegeven.

Een eventueel tekort aan risicodragend kapitaal werd opgelost door het creëren van twee soorten aandelen: • Aandeel A, dat volledig werd volgestort en het recht gaf op één stem in de aandeelhoudersvergadering; • Aandeel B, waar 25% op werd gestort maar waarop de verplichting (dus ook het risico) rustte om indien door de vennootschap geëist, de resterende 75% bij te betalen. Hier werd dus met weinig kapitaal wel een belangrijke zekerheid gecreëerd. De bank in oprichting genoot al direct zoveel vertrouwen dat voor de waterschappen belangrijke transacties konden worden gedaan. Met betrekking tot de kortlopende financieringen werd steun ondervonden van de commerciële banken. De waterschappen werden (en worden) door hun wettelijk kader en hun solide financiële basis via het eigen belastingsysteem wat betreft het kredietrisico als risicoloos aangemerkt, evenals de andere lokale overheden en de Staat der Nederlanden zèlf. De bank behoefde dus geen organisatie op te zetten voor het beoordelen van krediet risico’s bij lokale overheden en kon zich geheel concentreren op het verlenen van financiële diensten. In een later stadium (1981) gaf de Staat der Nederlanden door een deelname in het aandelenkapitaal aan zich verantwoordelijk te weten voor een ordelijke financiering van de lagere overheden. Resultaat I: Zekerheid Het beoogde en bereikte resultaat is dat de participanten/partners/shareholders verzekerd zijn van de navolgende voor hen belangrijke voorzieningen:


51

• Langlopende leningen; • Up-to-date financiële services; • Centrale treasuryfunctie; • Op één punt samengebrachte financiële expertise; • Lage rentelasten. Resultaat II: Kostenbesparing Het bundelen van krachten leidt op deze wijze tot aanzienlijke kostenbesparingen. Immers, niet ieder waterschap behoefde meer eigen specifieke financiële kennis op te bouwen. Daarnaast leidt schaalgrootte tot lagere kosten voor benodigde financieringen. Ten slotte is datgene wat er aan het eind van het jaar aan winst overblijft eigendom van de samenwerkende partijen en kan worden uitgekeerd of gebruikt voor nieuwe activiteiten. Resultaat III: Leereffect De financiële expertise en daaruit voortvloeiende adviezen voor de bank dragen bij aan een zich telkens vernieuwend financieel beheer van de waterschappen.

5.4 VORM De Nederlandse Waterschapsbank (NWB Bank) koos, zoals gezegd, destijds voor de vorm van aandeelhouders in een naamloze vennootschap. Er kan gekozen worden voor elke juridische vorm van samenwerking. Belangrijk is dat gekozen wordt voor een vorm die het beste past bij de lokale omstandigheden. De kosten moeten zo laag mogelijk worden gehouden. Daarvoor is vereist een kleine, flexibele, transparante organisatie. Wanneer nodig kunnen adviseurs worden aangetrokken of kan met

andere partijen worden samengewerkt. In de statuten staat uitdrukkelijk vermeld dat de bank alleen maar leningen mag verstrekken aan of gegarandeerd door de publieke sector en in beperkte mate aan publiek/private samenwerkingsverbanden ten behoeve van de Nederlandse overheid. Dit betekent in de Nederlandse situatie dat er weinig kredietrisico wordt gelopen. Aanloopproblemen 1. Het vinden van een groep gelijkgestemden die groot genoeg is om te starten; 2. Het volgens nationale wetgeving voldoen aan de vereiste voorschriften; 3. Het in de beginfase zoeken en vinden van ondersteuning door bestaande banken; 4. Het na de start zien uit te breiden van het aantal deelnemers; 5. Het opbouwen van financiële draagkracht; 6. Het vinden van de juiste mensen; 7. Het scheppen van vertrouwen. Vervolg • Als de zaak eenmaal begint te draaien, kan het een zichzelf versterkend effect krijgen. Dat kan zelfs leiden tot het optreden als financier van andere sectoren van de lagere overheid. Dit kan weer leiden tot extra voordeel voor de oorspronkelijke participanten; • De financiële instelling moet vanaf het begin een status van degelijkheid en betrouwbaarheid opbouwen die ten minste gelijk is aan die van haar oprichters en klanten en, indien mogelijk, daar zelfs bovenuit stijgt; • In de ontwikkeling van de financiële instelling moet een moment komen waarop haar betrokkenheid met haar aandeelhouders/deelnemers en omge-

keerd een gezonde afstandelijkheid krijgt. Dat wil in dit geval zeggen dat de instelling wel veel kennis mag en moet hebben van de sector van haar deelnemers, maar dat zij zich verder geheel moet toeleggen op het ontwikkelen en aanbieden van aantrekkelijke financieringsmogelijkheden. Dat is haar taak; • In het algemeen wordt wel gesteld dat er al meer dan genoeg banken zijn in de wereld. Voor gespecialiseerde banken/financiële instellingen is echter wel degelijk ruimte. De doelstelling moet dan wel zijn dat men zich niet (teveel) gaat begeven op het terrein van de algemene banken. De activiteiten moeten beperkt blijven tot slechts enkele producten, zoals in dit geval de langlopende financiering van infrastructurele werken; • Slaagt men er op den duur in aan internationale maatstaven te voldoen, dan worden de mogelijkheden om samen te werken met de supranationale ontwikkelingsbanken en het aantrekken van gelden op de internationale kapitaalmarkt steeds groter. NWB Bank in het kort De Nederlandse overheidssector wordt (internationaal) als zeer kredietwaardig beschouwd en heeft een kredietbeoordelingsstatus die gelijk is aan die van de Nederlandse Staat (Aaa/AA+). Het is voor de NWB Bank dan ook noodzakelijk dat zij eenzelfde status heeft om als efficiënte financier van haar klanten (aandeelhouders e.d.) op te treden. De NWB Bank heeft ratings van de credit-rating agencies Standard & Poor’s en Moody’s. Met ingang van november 2014 valt de NWB Bank als significante bank in de eurozone onder het directe toezicht van de Europese Centrale Bank (ECB).

5.5 KERNCIJFERS NWB BANK Dat het concept van een (sterk gespecialiseerde) bank goed kan werken, blijkt ook nog eens uit onderstaande gegevens. Enkele kerncijfers van de NWB Bank per 31 december 2013:

Balanstotaal:

€ 73,0 miljard

Eigen vermogen:

€ 1,256 miljard

Tier 1-ratio:

100,9%

Verhouding eigen

1,8%

vermogen / balanstotaal: Nettowinst:

€ 34 miljoen

Bedrijfslasten/renteratio:

16,9%

Credit-ratings:

AA+/Aaa

Nieuwe kredietverlening

€ 5 miljard

per jaar: Aantal medewerkers:

50

Het succes van de NWB Bank is in belangrijke mate te danken aan de lage kostenstructuur. De kleine organisatie ligt hieraan ten grondslag. Niettemin heeft de bank sinds de kredietcrisis haar organisatie sterk uitgebreid en afgestemd op de hogere toezichtseisen vanuit de ECB en DNB en op de toenemende regelgeving op het gebied van corporate governance en bancaire regels. Daarnaast heeft de bank geïnvesteerd in diversificatie van de kredietverlening op het terrein van publiekprivate investeringen ten behoeve van haar klanten binnen de overheid. Hetzelfde geldt voor de andere klantgroepen, zijnde gemeenten, provincies, sociale woningbouw (onder garantie van de Staat en de gemeenten) en de zorgsector (onder garantie van de Staat). De NWB Bank heeft derhalve geen organisatie van kredietana-


53

listen en project beoordelaars nodig. In 2014 doorstond de NWB Bank met glans de Europese Asset and Quality Review (AQR) en stresstest voor banken. Een laagblijvende kostenstructuur is behalve van maatschappelijk belang ook van belang voor de concurrentiepositie van de bank. Lagere overheden zijn vrij in de keuze van hun geldgever. Voor iedere lening die zij nodig hebben, vragen zij dan ook meerdere offertes (ook van private partijen), waarbij uiteindelijk altijd gekozen wordt voor de goedkoopste aanbieding.

5.6 MAATSCHAPPELIJK VERANTWOORD ONDERNEMEN Het maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) acht de NWB Bank van groot belang. Daarom is het een integraal onderdeel van het algemeen beleid. Een voorbeeld hiervan is het initiatief van de NWB Bank om waterbeheerprojecten in ontwikkelingslanden te ondersteunen. De NWB Bank heeft in nauwe samenspraak met haar aandeelhouders en in samenwerking met de Unie van Waterschappen op 22 december 2006 de Stichting NWB Fonds opgericht. Het doel van het fonds is projecten te financieren die door de waterschappen worden opgezet in het kader van internationale samenwerking. Met de opbrengsten van dit fonds worden de afzonderlijke waterschappen beter in staat gesteld hun kennis in te zetten voor de realisatie van waterbeheerprojecten in het buitenland. Het fonds heeft medio 2014 een stamvermogen van € 20,5 miljoen dat volledig is gestort door de NWB Bank. Het ligt in de bedoeling dat het fonds uiteindelijk een omvang krijgt van € 25

miljoen. Op dit moment heeft het NWB Fonds jaarlijks € 800.000 beschikbaar voor financiering en ondersteuning van internationale samenwerkingsactiviteiten van waterschappen, gericht op: • Het bevorderen van duurzaam beheer van watersystemen en waterketens; • Het versterken van capaciteit voor decentraal lokaal of regionaal waterbestuur. In de eerste vijf jaren van het NWB Fonds ging het nog om een breed scala van activiteiten in zeventien verschillende landen. In 2011 is binnen de Unie van Waterschappen besloten meer focus aan te brengen in de internationale samenwerking en waar mogelijk de krachten te bundelen. Inspelend op het kabinetsbeleid voor internationale samenwerking is een landenfocus aangebracht en komt er meer aandacht voor het exportpotentieel van de Nederlandse watersector als geheel. Met de financiële bijdrage van de NWB Bank, ondersteunt het NWB Fonds nu waterschapssamenwerking in Bangladesh, Egypte, Ethiopië, Indonesië, Mozambique, Nicaragua, Vietnam, en Zuid-Afrika. Voor de deltalanden Bangladesh en Mozambique zijn speciale projecten opgezet om de krachtenbundeling en de professionalisering van de waterschapsinbreng een impuls te geven. In Ethiopië, Nicaragua, Vietnam en Zuid-Afrika groeit de samenwerking met andere lokale en Nederlandse watersectorpartners. Inhoudelijke speerpunten van de kennis activiteiten zijn: Good Water Governance (in samenwerking met het Water Governance Centre) en het vinden van nieuwe oplossingen voor afvalwaterbehandeling met herwinning van energie en grondstoffen (in samenwerking met Aqua for All).


55

6 DE UNIE VAN WATERSCHAPPEN Al in de jaren twintig van de vorige eeuw werden per provincie verenigingen opgericht waarvan de waterschappen in die provincie lid waren: de zogenaamde provinciale waterschapsbonden. Deze bonden stelden zich de belangenbehartiging van de waterschappen op provinciaal niveau ten doel. Zij fungeerden in dat verband onder meer als gesprekspartner van de provinciale overheid inzake kwesties die waterschappen in de provincie gezamenlijk raken. Door de toenemende schaalvergroting binnen het waterschapsbestel en de stroomgebiedsbenadering, waardoor veel interprovinciale waterschappen zijn ontstaan, kennen veel provincies op dit moment geen waterschapsbond meer. Al snel ontstond bij de waterschappen de behoefte aan belangenbehartiging door een organisatie op landelijk niveau. Daarvoor is in 1927 de Unie van Waterschapsbonden opgericht, waarvan alle provinciale waterschapsbonden lid waren. Vanaf 1968 zijn niet langer de waterschapsbonden lid van de Unie, maar de afzonderlijke waterschappen. De naam van de Unie werd gelijktijdig gewijzigd in Unie van Waterschappen. Van deze vereniging zijn thans alle 23 waterschappen lid.

De Unie heeft tot doel het behartigen van de belangen van waterschappen op nationaal en internationaal niveau, waartoe gezamenlijke visies en standpunten worden ontwikkeld. Het gaat in de nationale belangenbehartiging in het bijzonder om regering en parlement. Deze functie manifesteert zich onder meer in overleg met bewinds personen en Tweede Kamerleden, het becommentariëren van wetsontwerpen en beleidsnota’s, deelname aan advies- en overlegorganen zoals de Stuurgroep Water die onder voorzitterschap van de Minister van Infrastructuur en Milieu staat, onderhoud van contacten met landelijke media enzovoort. De Unie is hèt aanspreekpunt van ministeries, landelijke politiek en belangenorganisaties als het gaat om decentraal regionaal waterbeheer. De internationale component is een onmisbaar onderdeel geworden van de dagelijkse praktijk van de waterschappen. Europees beleid biedt kansen en risico’s, die op termijn doorwerken naar het Nederlands waterbeleid. Een effectieve belangenbehartiging in Brussel is daarom


57

van groot belang. De Unie van Waterschappen geeft hieraan invulling door een ‘Bureau Brussel’, samen met Vewin, de vereniging van drinkwaterbedrijven, Bureau Brussel vertegenwoordigt de waterschappen bij de Europese commissie en het Europees parlement. Daarnaast maakt Bureau Brussel deel uit van Europese netwerken, zoals EUREAU, EUWMA, CEEP en EWA. EUREAU is de koepel van drink- en afvalwaterbedrijven. EUWMA, de European Union of Water Management Associations, verenigt decentrale waterbeheerders. CEEP is het Europees Centrum voor werkgevers in de publieke sector. EWA, de European Water Association, vertegenwoordigt waterprofessionals en -instellingen in de breedte. Unievoorzitter Peter Glas is voorzitter van het in 2012 op initiatief van de OESO ingestelde Water Governance Initiative, waarin diverse organisaties uit een dertigtal landen samenwerken om de “governance” van het waterbeheer te verbeteren. De Unie geeft onder de noemer ‘Dutch Water Authorities’ invulling aan het gezamenlijk internationaal beleid van de waterschappen. In dit verband wordt internationaal kennis gedeeld. Zo dragen waterschappen bij aan het verbeteren van duurzaam mondiaal waterbeheer, het voorkómen en bestrijden van calamiteiten en wordt het Nederlands bedrijfsleven internationaal ondersteund. Naast externe belangenbehartiging adviseert de Unie haar leden, de waterschappen. De Unie stelt leidraden, modelverordeningen (onder andere op fiscaal terrein) en modelplannen op en ondersteunt water-

schappen bij het benutten van Europese fondsen. De Unie brengt een relatiemagazine uit, getiteld Het Waterschap, en in wekelijkse nieuwsbrieven worden de waterschappen op de hoogte houden van relevante ‘Haagse’ en ‘Brusselse’ ontwikkelingen. Tot slot is de Unie een werkgeversvereniging. Zij onderhandelt met de centrales van overheidspersoneel en sluit overeenkomsten over de arbeidsvoorwaarden van het waterschapspersoneel, die bindend zijn voor de waterschappen. Naast de Unie hebben de waterschappen een aantal andere samenwerkingsorganisaties in het leven geroepen. Op landelijk niveau zijn dat de STOWA en het Waterschapshuis. De STOWA, Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer, is het kenniscentrum van decentrale waterheerders. STOWA voert met externe partners kennisprojecten uit op actuele en toekomstige thema’s van het regionaal waterbeheer, zoals waterveiligheid, waterbeheer en ecologie, afvalwaterbehandeling en klimaatbestendigheid. In Het Waterschapshuis werken waterschappen samen op het gebied van ICT. Het Waterschapshuis is de regie- en uitvoeringsorganisatie voor de waterschappen op het gebied van informatie- en communicatietechnologie. Het hoogste orgaan bij de Unie is de ledenvergadering (algemeen bestuur), die viermaal per jaar bijeenkomt en waarin de voorzitters van alle waterschappen zitting hebben. De directe leiding berust bij het (dagelijks) bestuur, dat zes leden omvat, benoemd door en uit de ledenvergadering.

Het bestuur vergadert jaarlijks acht keer. Daarnaast kent de Unie een aantal vaste, bestuurlijke samengestelde besluitvormende commissies, waarin alle water schappen zijn vertegenwoordigd. Onder deze commissies functioneren adviserende ambtelijke werkgroepen. Door deze structuur weet de Unie in het algemeen uitstekend wat er bij haar leden leeft en kan zij hun belangen in Den Haag en Brussel optimaal behartigen. De kosten van de Unie - die met name op het personele vlak liggen - worden gefinancierd door contributie van de waterschappen. Bij de Unie van Waterschappen zijn ongeveer 55 medewerk(st)ers werkzaam. De algemeen directeur van de Unie is tevens secretaris van de ledenvergadering en het bestuur. Het Uniebureau, dat is gevestigd in Den Haag, fungeert als secretariaat van de vereniging en is tevens het uitvoerende apparaat ervan. Meer informatie over de Unie is te vinden op de website van de Unie (www.uvw.nl).


59

7 SLOTBESCHOUWING In de voorafgaande hoofdstukken zijn de belangrijkste elementen - de bouwstenen van het Nederlandse waterschapsmodel beschreven. Achtereenvolgens is stil gestaan bij de staatsrechtelijke positie van het waterschap inclusief de (grond)wettelijke verankering daarvan, de demo cratische legitimatie via het eigen bestuur en de financiële onafhankelijkheid via het eigen belastinggebied. Voorts is kort ingegaan op de rol die de NWB Bank vervult bij het aantrekken van vreemd vermogen en op de rol van de Unie van Waterschappen als landelijke belangenbehartiger van de waterschappen. In dit slothoofdstuk worden bedoelde bouwstenen nog eens overzichtelijk op een rij gezet. Allereerst kan worden vastgesteld dat het regionale en lokale waterbeheer in Nederland functioneel gedecentraliseerd is. Het waterschap speelt daarbij als functionele medeoverheid een sleutelrol. ‘Functioneel’ omdat de taken van het waterschap wettelijk beperkt zijn tot de zorg voor het watersysteem en het zuiveringsbeheer. ‘Medeoverheid’ omdat het waterschap zoals dat deftig heet ‘met overheidsgezag is

bekleed’ en zijn eigen bestuur, belastinggebied en juridische bevoegdheden kent, die het ontleent aan de Waterschapswet, de Waterwet en eigen verordeningen. Als functionele medeoverheid kan het waterschap zich volledig richten op de waterstaatszorg, die daarmee veiliggesteld is voor de politieke waan van de dag. Dit functionele karakter herbergt overigens een zeker risico in zich. Aangezien het waterbeheer nauw verweven is met andere terreinen van overheidszorg, in het bijzonder de ruimtelijke ordening en het milieu- en natuurbeheer, moet het waterschap open staan voor deze relaties en daaraan concreet invulling geven. Het waterschap mag zijn taken dus niet in isolement verrichten, maar moet vormgeven aan integraal waterbeheer en nadrukkelijk de verbinding en de samenwerking met andere overheden (provincies en gemeenten) en maatschappelijke organisaties zoeken (bewonerscomité’s, agrariërs, bedrijven, natuurterreinbeheerders, water leidingbedrijven etc.). Met name de planstelsels op die beleidsterreinen bieden hiervoor de nodige aanknopingspunten en de praktijk laat ook zien dat het met dit

potentiële risico niet zo’n vaart loopt. Ook zal het waterschap een open oog moeten hebben voor de zich per definitie veranderende maatschappelijke wensen ten aanzien van het waterbeheer. Ook hier lijkt het waterschap gevoelig voor; een concreet voorbeeld mag dit illustreren. Na de Tweede Wereldoorlog stond het rijksbeleid primair in het teken van het vergroten van de voedselproductie. Om de landbouwgronden optimaal te kunnen benutten, is daartoe een aantal beeksystemen door de waterschappen rechtgetrokken om de waterafvoer te verbeteren. Tegenwoordig wordt ook de ecologische betekenis van dergelijke beeksystemen hoog gewaardeerd. Met het oog hierop zijn de afgelopen jaren door de waterschappen diverse projecten uitgevoerd om deze beken weer hun vroegere, meanderende loop terug te geven, waardoor ook de ijsvogel weer een geschikte habitat krijgt. Het zal duidelijk zijn dat een adequaat juridisch instrumentarium bij dit alles noodzakelijk is om op een moderne wijze invulling te geven aan het gewenste integraal waterbeheer. Zo kan de waterkwaliteit pas verbeterd en beschermd worden als schadelijke lozingen via een vergunningstelsel kunnen worden verhinderd dan wel gereguleerd. In hoofdstuk 2 is tot uitdrukking gekomen dat het waterschap inderdaad over adequate bevoegdheden beschikt en de naleving van de diverse regels en voorschriften zo nodig kan afdwingen. Tot zover de eerste bouwsteen in de vorm van een heldere staatsrechtelijke positie als functionele medeoverheid, die de be-

schikking heeft over een juridisch instrumentarium.

adequaat

De tweede bouwsteen, die in hoofdstuk 3 is uitgewerkt, betreft de democratische legitimatie via het eigen bestuur, dat is samengesteld uit categorieën van belanghebbenden bij het waterbeheer. Het waterschap wordt in die zin terecht wel gekarakteriseerd als een ‘belangen groepen-democratie’. Het zijn immers ‘belangengroeperingen’ die kandidatenlijsten voor de waterschapsverkiezingen kunnen indienen. Voor de democratische legitimatie van het waterschap is deze vertegenwoordiging essentieel. Zij leidt er toe dat door belanghebbenden in het waterschapsgebied wordt beslist hoe en tegen welke kosten het waterbeheer concreet wordt uitgeoefend, waarmee tegelijkertijd draagvlak voor de noodzakelijke maatregelen kan worden gegenereerd. Vanuit deze optiek is evenzeer essentieel dat het waterschapsbestuur niet uitsluitend uit de vertegenwoordigers van de zg.

algemene taakbelangen (de ingezetenen), maar ook uit vertegenwoordigers van de zg. specifieke taakbelangen bestaat (agrariërs, bedrijven en natuurterreinbeheerders). Ook zij dragen immers een substantieel deel van de kosten die het waterschap maakt en zullen conform de trits belang-betaling-zeggenschap in het bestuur daarover moeten kunnen meebeslissen. De nieuwe Waterschapswet van 2007 heeft, zoals in hoofdstuk 3 is gebleken, dan wel tot aanzienlijke veranderingen in de vertegenwoordiging van belanghebbenden in het bestuur geleid, de essentie blijft echter van kracht.


61

De derde en laatste bouwsteen betreft de financiële onafhankelijkheid van het waterschap via het eigen belastinggebied, die is uitgewerkt in hoofdstuk 4. De kernboodschap luidt dat het waterschap goeddeels self supporting is en zijn taken via eigen belastingen - de watersysteemheffing, de zuiveringsheffing en de verontreinigingsheffing - kan bekostigen. Deze financiële onafhankelijkheid is een groot goed en vormt de beste garantie dat voldoende financiële middelen bijeengebracht worden voor het hedendaagse, moderne waterbeheer. Het (volledig) afhankelijk zijn van de altijd schaarse rijksmiddelen, die bovendien voor een breed scala aan beleidsterreinen (onderwijs, gezondheidszorg, defensie etc.) moeten worden ingezet, vormt bepaald geen wenkend perspectief. Daarbij laat de praktijk zien dat de waterschappen er zich van bewust zijn dat tegen de laagst maatschappelijke kosten gewerkt moet worden, zodat de belastingtarieven binnen redelijke proporties kunnen blijven. Dit kan worden geïllustreerd met het feit dat een gezin in - ons laaggelegen Nederland jaarlijks gemiddeld € 300 aan waterschapsbelastingen verschuldigd is. Het feit dat de categorieën belanghebbenden, die deze belastingen moeten opbrengen, in het waterschapsbestuur vertegenwoordigd zijn en in die hoedanigheid de hoogte van de belastingtarieven vaststellen, is hieraan uiteraard niet vreemd. Ook dit illustreert de trits belang-betaling-zeggenschap. Met deze drie bouwstenen, te weten de duidelijke staatsrechtelijke positie als functionele medeoverheid met adequate juridische bevoegdheden, de democrati-

sche legitimatie via het eigen bestuur en de financiële onafhankelijkheid via het eigen belastinggebied, is het hedendaagse Nederlandse waterschap afdoende gepositioneerd. Minstens zo belangrijk is om vast te stellen dat deze ‘formule’ ook werkt. Zo is de waterkwaliteit in Nederland de afgelopen decennia duidelijk verbeterd en wordt een verdere verbetering momenteel vooral belemmerd door de diffuse bronnen van waterverontreiniging (bouwstoffen, verkeer, landbouw e.d.), die buiten het directe schootsveld van de waterschappen liggen. Ook zijn de dijken relatief veilig - in dit opzicht is Nederland echter nooit ‘af’ en is door de waterschappen adequaat gereageerd op de bijna watersnood van 1995. Binnen twee jaar werd zo’n 100 km rivierdijk versterkt en circa 150 km kaden langs de Maas aangelegd. Momenteel zijn de waterschappen druk bezig om concreet vorm te geven aan het vinden van ruimte voor water om wateroverlast door (extreme) regenval te voorkomen. Ook vinden de nodige natuurherstelmaatregelen plaats. De komende jaren zullen de recente Deltabeslissingen veel inspanningen van de waterschappen vergen. Bij dit alles hanteert het waterschap een ‘brede kijk’ en wordt voluit de verbinding samenwerking gezocht met de andere overheden en maatschappelijke organisaties. Van een geïsoleerd optreden is dan ook geen sprake. Aangezien de waterstaatkundige situatie van Nederland in de kern niet afwijkt van die in andere landen - ook al heeft elk gebied zijn eigen, bijzondere omstandigheden -, is goed denkbaar dat de in dit boekje centraal staande ‘bouwstenen’ ook over de grens benut kunnen worden. De ontwikkelingen

die zich momenteel voltrekken in landen zoals Ethiopië, Indonesië en Zuid-Afrika, laten inderdaad zien dat deze bouwstenen inderdaad buiten Nederland van betekenis kunnen zijn. Daarbij vormen deze uiteraard geen blauwdruk, maar moeten zij vooral gezien worden als ervaringsgegevens waarvan ook door anderen desgewenst geprofiteerd kan worden. Tegelijkertijd onderstrepen die bouwstenen nog eens het belang van een goede institutionele structuur van het waterbeheer, van Good Water Governance. Het initiatief van de Unie van Waterschappen om een Water Governance Centre (WGC) op te richten, moet in dit licht worden bezien. Dit WGC moet in Nederland kennis opbouwen en borgen, praktijkgericht wetenschappelijk onderzoek bevorderen en voorzien in internationale kennisuitwisseling op dit terrein. Het begrip ‘Water Governance’ moet daarbij ruim worden gezien. Tot dat begrip kunnen worden gerekend: de bestuurlijke organisatie en taakverdeling in het waterbeheer inclusief het daarvoor beschikbare ( juridische) instrumentarium, de financieringsstructuur, de bestuurlijke besluitvorming en verantwoording, de publieke participatie, het bestuurlijk toezicht, de rechtsbescherming, de interbestuurlijke samenwerking en de relatie met aangrenzende beleidsterreinen (in het bijzonder de ruimtelijke ordening) en voorts communicatie, beleving en waardering. De solide status en bijzondere kenmerken worden door de NWB Bank noodzakelijk geacht voor een goed functioneren binnen de Nederlandse verhoudingen. De gegeven

beschrijving is beslist niet bedoeld als blauwdruk voor de situatie in andere landen. Belangrijk is wel dat de gekozen vorm van samenwerking en de status van de financiële instelling past in de vormgeving waar deze opereert. De NWB Bank is niet gestart als een zo solide onderneming. Ook de overheidssector was niet zo deskundig en ontwikkeld als zij tegenwoordig is. Men zou kunnen stellen dat wat dat betreft de NWB Bank zich in de loop der jaren met de overheid heeft mee ontwikkeld. Of anders gezegd: het starten met een eigen financiële instelling past bij uitstek in een situatie waarbij de problemen groot zijn en de nodige structuren nog ontwikkeld moeten worden. Naar de toekomst blijft een belangrijke uitdaging het anticiperen op klimaatverandering en maatschappelijke ontwikkelingen. Daartoe opereren waterschappen met een brede blik, in samenwerking met Rijk, provincies en gemeenten. Zij zetten concrete stappen. Met het Rijk heeft de Unie van Waterschappen onlangs een Klimaatovereenkomst gesloten en binnen het project ‘De Energie- en Grondstoffenfabriek’ werken de waterschappen samen om hun energieverbruik duurzaam te maken en waardevolle grondstoffen terug te winnen uit afvalwater. Maar ook een brede blik in geografisch opzicht: de grensoverschrijdende stroomgebieden, Europa en mondiaal. Klimaat, watersystemen, kennis, wetgeving en sociaal-economische processen hebben inmiddels per definitie een internationale dimensie. Hier ligt een belangrijke taak voor waterschappen zèlf en voor de Unie van Waterschappen.


63

LITERATUUR Ven, G.P. van de (red.): Leefbaar laagland, vijfde geheel herziene druk, Uitgeverij Matrijs, Utrecht 2003, ISBN 90 5345 190 0. Rijswick, H.F.M.W.(red), Freriks, A.A., Backes, CH.W., Groothuijse, F.A.G., Keessen, A.M., Kempen, J.J.H. van, Widdershoven, R.J.G.M.: EG-recht en de praktijk van het waterbeheer, STOWA-rapportnummer 2008-02, ISBN 978 90 5773 377 2. Havekes, H.J.M., Jongmans, H.C., Knoops, J.J.M., Strijen, A.van: Het waterschap in kort bestek 2008-2009, Reed Business/Unie van Waterschappen, Den Haag 2008, ISBN 978 90 352 4240 1. Havekes, H.J.M.: Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging. De institutionele omwenteling van het waterschap in de afgelopen vijftig jaar (diss.), SDU Den Haag 2009. Havekes, H.J.M., Putter, P.J. de (red): Wegwijzer Waterwet 2014, derde druk, Kluwer, Alphen aan den Rijn 2013, ISBN 978 90 13 07127 6. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Water in Beeld 2013, Kamerstukken II, 2013-14, 27625, nr. 317. Havekes, H.J.M., Hofstra, M.A., Van der Kerk, A. en Teeuwen, H, Building Blocks for good water governance, Water Governance Centre, Den Haag 2013. OECD (2014), Water Governance in the Netherlands: Fit for the Future?, OECD Studies on Water, OECD Publishing. Dekking, J.W.C., De waterschapsbelastingen in 2014. Waarom heffen waterschappen belasting en wat doen ze ermee?, Unie van Waterschappen, Den Haag 2014.

Dekking, J.W.C. en Havekes, H.J.M., Een diamanten relatie. 60 jaar Nederlandse Waterschapsbank en 60 jaar waterschapsfinanciën, in: 60 jaar. Hard gegaan, NWB Bank, Den Haag 2014. Havekes, H.J.M. en Van Rijswick, H.F.M.W., Nederlands waterrecht in Europese context, Kluwer, Deventer 2014.


65

BEZOEKADRES Koningskade 40 2596 AA Den Haag 070 351 97 51 Nederland

POSTADRES Postbus 93218 2509 AE Den Haag Nederland [email protected] www.uvw.nl April 2015

WATER BESTUREN HET NEDERLANDSE WATERSCHAPSMODEL

Recommend Documents