WANNEER MOETEN GEMEENTEN DE AFVALINZAMELING UITBESTEDEN? Door Roland van Wageningen (collegenr: ,

WANNEER MOETEN GEMEENTEN DE AFVALINZAMELING UITBESTEDEN? Door Roland van Wageningen (collegenr: 271527, e-mail: [email protected]) INLEIDING Het inzamelen van afval en ook het verwijderen ervan gelden in een moderne samenleving als basisvoorzieningen. Worden de taken niet naar behoren uitgevoerd, dan lopen de volksgezondheid en het milieu gevaar. De voorzieningen moeten voor iedereen toegankelijk zijn: eenieder moet zijn afval kwijt kunnen. Ook moet sprake zijn van ‘verwerkingszekerheid’: het afval moet worden verwerkt. In de Wet milieubeheer wordt de gemeente aangewezen als de instantie die verantwoordelijk is voor de inzameling van huishoudelijk afval. Gemeenten moeten bij verordening regels vaststellen rond het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen. Het gaat daarbij om zeer concrete regels over de plaats, het tijdstip en de wijze waarop het afval worden aangeboden. In diezelfde verordening moet worden aangegeven welke afvalinzameldienst zorgdraagt voor inzameling van het huishoudelijk afval. Lang niet alle gemeenten verrichten deze zorgplicht in eigen beheer. Steeds meer gemeenten hebben besloten om de afvalinzameling uit te besteden en nog meer gemeenten spelen met die gedachte. In deze notitie wordt verslag gedaan van een onderzoek naar de overwegingen die een rol spelen bij de beslissing om wel of niet uit te besteden. Het verslag geldt als opdracht voor het vak Private uitvoering van publieke taken van het avondprogramma Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. In dit verslag komen achtereenvolgens aan bod: •

Doel- en probleemstelling

2

•

Omschrijving centrale begrippen

3

•

Onderzoeksopzet

4

•

Theoretisch kader

5

•

Intermezzo: de afvalinzamelmarkt

7

•

De praktijk

9

•

Conclusies en aanbevelingen

17

•

Bronnen en noten

21

Wanneer moeten gemeenten de afvalinzameling uitbesteden? – versie 16-5-yy

1/22

DOEL- EN PROBLEEMSTELLING Gemeenten hebben een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval. Vanwege die wettelijke plicht kunnen ze de afvalinzameling niet afstoten, want dat zou betekenen dat het gemeentebestuur z’n verantwoordelijkheid naast zich neerlegt. En dat kan niet. Gemeenten kunnen de afvalinzameling wel verzelfstandigen. In de praktijk gebeurt dat op verschillende manieren. Ongeveer één op de vier gemeenten verricht de afvalinzameling in eigen beheer, 20% kiest voor een samenwerkingsverband, 15% voor een overheidsvennootschap en een kleine 40% voor uitbesteding aan een particulier bedrijf. Uitbesteding wordt door verschillende gemeenten overwogen, want er zou een kostenvoordeel mee gemoeid zijn. Het is de vraag welke andere argumenten in de discussie over uitbesteding een rol zouden kunnen spelen en of deze argumenten voldoende bij de besluitvorming voor het voetlicht komen. De centrale vraag in dit onderzoek luidt: •

Onder welke voorwaarden moeten gemeenten besluiten tot uitbesteding van de gemeentelijke afvalinzameling?

Aan deze vraag worden de volgende deelvragen toegevoegd: •

Welke overwegingen spelen bij de beslissing om wel of niet uit te besteden een rol?

•

Welke prioriteit wordt gegeven aan de financiële overwegingen?

•

Welk soort gemeenten geeft aan welk soort overwegingen prioriteit?

•

Hoe zijn deze verschillen te verklaren?

Dit onderzoek moet inzicht geven in de overwegingen die een rol spelen bij de discussie om de gemeentelijke afvalinzameling al dan niet uit te besteden. Dit inzicht is relevant, omdat deze discussie in diverse gemeenten wordt gevoerd. Voordat ze de knoop doorhakken, moeten deze gemeenten de relevante argumenten in kaart brengen en wegen. Een overzicht van de overwegingen die in andere gemeenten een rol hebben gespeeld, kan daarbij van pas komen.


2/22

OMSCHRIJVING CENTRALE BEGRIPPEN De centrale vraag van dit onderzoek luidt: Onder welke voorwaarden moeten gemeenten besluiten tot uitbesteding van de gemeentelijke afvalinzameling? In deze vraag staan enkele termen die nader moeten worden omschreven: •

Voorwaarden: Het gaat hier om de kenmerken van de gemeente, de lokale afvalsituatie en de gemeentelijke inzameldienst.

•

Gemeentelijke afvalinzameling: In de Wet milieubeheer staat, zoals eerder vermeld, dat gemeenten de plicht hebben om huishoudelijk afval in te zamelen. In dit onderzoek wordt onder ‘gemeentelijke afvalinzameling’ verstaan het ophalen van gft- en restafval van huishoudens. De inzameling van bedrijfsafval wordt buiten beschouwing gelaten, net als de inzameling van andere afvalsoorten zoals grofvuil, papier, karton, glas, textiel, klein chemisch afval en ander gevaarlijk afval.

•

Uitbesteding: Gemeenten kunnen de afvalinzameling niet afstoten – het is immers een wettelijke zorgplicht – maar wel verzelfstandigen. Dat kan, zoals eerder aangegeven, op verschillende manieren. Ten eerste kunnen gemeenten de afvalinzameling intern verzelfstandigen, bijvoorbeeld door het introduceren van contractmanagement. Ten tweede kunnen gemeenten de afvalinzameling onderbrengen bij een regionale dienst of bij een centrumgemeente op basis van een gemeenschappelijke regeling. Ten derde kunnen gemeenten kiezen voor verzelfstandiging van de inzameldienst in een NV of BV, waarbij ze via het aandeelhouderschap hun invloed behouden. Ten vierde kunnen gemeenten de afvalinzameling uitbesteden aan een marktorganisatie. Ook in deze optie blijven ze volledig verantwoordelijk voor de uitvoering. De voorwaarden die in het contract worden vastgelegd, zijn in dat geval essentieel. In dit onderzoek wordt - met het oog op de uitvoerbaarheid van het onderzoek - verder geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende vormen van uitbesteding.


3/22

ONDERZOEKSOPZET Om antwoord te vinden op de verschillende vragen wordt onderzoek gedaan dat enerzijds descriptief en anderzijds prescriptief is. De opzet is als volgt. Eerst worden theorieën beschreven die behulpzaam kunnen zijn bij beantwoording van genoemde vragen. Dit deel wordt uitgewerkt in het theoretisch kader. Vervolgens wordt de afvalmarkt beschreven en worden de onderzoeksvragen vanuit de praktijk benaderd. In de conclusie worden de theorieën en case-beschrijvingen gecombineerd om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Daar wordt vervolgens uiteengezet onder welke voorwaarden gemeenten de afvalinzameling zouden moeten uitbesteden. Het resultaat van de uiteenzetting is een beslismodel dat als handvat kan dienen voor de gemeentelijke besluitvorming omtrent uitbesteding van de gemeentelijke afvalinzameling. Schematisch is de opzet dus als volgt:

Theoretisch kader

Cases

Conclusies

Voor de case-beschrijvingen is contact gelegd met enkele gemeenten die daadwerkelijk hebben overwogen om de afvalinzameling uit te besteden. Sommigen zijn daartoe ook overgegaan, andere niet. Bij de case-beschrijvingen worden de overwegingen om wel of niet uit te besteden in kaart gebracht. Ook wordt ernaar gestreefd om uit te vinden welke overwegingen de doorslag hebben gegeven. En of dat per (soort) gemeente verschilt, en zo ja, waarom. Om deze gegevens te achterhalen zijn via e-mail en telefoon vragen voorgelegd aan gemeente-ambtenaren. De lijst van respondenten en de vragenlijst zijn als bijlagen opgenomen. Bij de keuze van de gemeenten is gestreefd naar enige spreiding in inwonertal. Een representatieve steekproef is niet nagestreefd (daarvoor is het aantal gemeenten dat in het onderzoek is meegenomen ook te beperkt).


4/22

THEORETISCH KADER In dit onderzoek wordt gebruikgemaakt van verschillende theorieën die behulpzaam kunnen zijn bij beantwoording van de onderzoeksvragen. Enerzijds geven ze antwoord op de vragen vanuit normatief perspectief, anderzijds geven ze inzicht in het feitelijk handelen van gemeenten. Het gaat om de volgende theorieën: •

de theorie van privatisering

•

de principaal-agent-theorie

•

de transactiekosten-theorie

Volgens de theorie van privatisering van Savas (1) kunnen goederen en diensten worden overgelaten aan de markt wanneer aan twee criteria is voldaan. Ten eerste gaat het om de vraag of men van het gebruik van het goed (of de dienst) kan worden uitgesloten. En ten tweede om de vraag of consumptie van het goed door de één ten koste gaat van consumptie door de ander. Worden beide vragen positief beantwoord, dan is sprake van zogeheten private goederen. Voortbrenging van dit soort goederen zou aan de markt moeten worden overgelaten. Hoe zit het nu met de afvalinzameling? Het eerste criterium levert geen probleem op. Iemand kan worden uitgesloten: zijn zakken of containers worden dan niet meegenomen of geleegd. Wel zijn praktische bezwaren te bedenken bij bepaalde collectieve inzamelmethoden, zoals de ondergrondse vuilcontainers. Maar daarvoor zijn technische oplossingen te bedenken. Het tweede criterium levert echter geen duidelijk ja of nee op. Consumptie door de een gaat ten dele ten koste van consumptie van de ander. Immers, het kost meer tijd en dus meer geld om meer huishoudens te bedienen. Hier gaat een vergelijking op met onderwijs. Voor dit soort goederen gebruikt Savas de term ‘toll goods’: ze worden gezamenlijk gebruikt, maar de gebruikers moeten er apart voor betalen. Deze ‘toll goods’ zouden aan de markt kunnen worden overgelaten. In de praktijk gebeurt dat niet, omdat wettelijk is vastgelegd dat de inzameling van afval een gemeentelijke veranwoordelijkheid is. De benadering van Savas – over ‘toll goods’ en dergelijke – is in dezen dan ook niet relevant. De principaal-agent-theorie en de transactiekosten-theorie zijn wel relevant voor de vraag wanneer gemeenten tot uitbesteding moeten besluiten (2). In de principaal-agent-theorie draait het om de relatie tussen de opdrachtgever (de principaal) en de opdrachtnemer (de agent). Volgens deze theorie hebben beide partijen verschillende doelen en belangen en verkeren ze in onzekerheid over elkaars handelen.


5/22

Van extra belang is het feit dat de principaal niet weet of de agent wel optimaal presteert. Dat is het gevolg van informatieachterstand: de principaal beschikt namelijk niet over alle informatie van de agent. Dit probleem – ook wel informatie-assymetrie genoemd – maakt dat uitbesteding aan een andere organisatie volgens deze theorie niet wenselijk is. Immers, het probleem van informatieachterstand speelt temeer wanneer de afstand tussen opdrachtgever en –nemer groter is. Maar ook bij uitvoering in eigen beheer kan dit probleem van zich doen spreken, bijvoorbeeld wanneer sprake is van een complexe organisatie met grote afstand tussen aansturing en uitvoering. In de transactiekosten-theorie draait het om de kosten die nodig zijn om een economische transactie tot stand te brengen. Deze komen bovenop de productiekosten, die nodig zijn voor de economische activiteit zelf. Transactiekosten zijn kosten die samenhangen met het inwinnen van informatie, het onderhandelen, het sluiten van een contract, het bekrachtigen van de uitvoering van het contract, het houden van toezicht en inspecties, enzovoort.


6/22

INTERMEZZO: DE AFVALINZAMELMARKT ( Elk jaar produceren huishoudens bijna 8 miljoen ton afval. Daarvan wordt een deel hergebruikt, de rest wordt verbrand en gestort. Het meeste afval is restafval (kleine 50%) en groente-, fruit- en tuinafval (circa 20%). Andere afvalsoorten zijn glas, papier en karton, textiel, klein chemisch afval en grofvuil zoals oud meubilair. Aan de bewerking en verwerking van het afval gaat een traject van inzameling, scheiding en transport vooraf. Deze activiteiten tezamen vormen de afvalinzamelmarkt. In de afvalketen nemen de inzamelaars dus een plaats in tussen de ‘ontdoeners’ en de bewerkers en verwerkers van het afval.

Hybriditeit De markt voor huishoudelijk afval is hybride. Er zijn verschillende inzamelaars actief: gemeentelijke reinigingsdiensten, overheidsbedrijven en particuliere bedrijven, die voor een deel publieke en voor een deel meer commercieel getinte taken verrichten. Bovendien bestaan tussen die verschillende organisatie talloze uiteenlopende dwarsverbanden. De gemeentelijke diensten hebben het grootste marktaandeel (in termen van huishoudens), omdat zij vooral in de grotere gemeenten actief zijn. Particuliere bedrijven zamelen in twee van de vijf gemeenten het huishoudelijk afval in. Uit onderstaande tabel blijkt dat zij vooral in kleinere gemeenten actief zijn: Organisatievorm van de afvalinzameling • Eigen gemeentelijke dienst • Door buurgemeente • Samenwerkingsverband • Overheidsvennootschap • Particulier bedrijf • Gemengd

% gemeenten 24 3 20 15 36 2

% huishoudens 39 1 15 21 20 4

In het oosten (Gelderland en Overijssel) bevinden zich de meeste gemeenten waar een verzelfstandigd overheidsbedrijf het huishoudelijk afval inzamelt. In het noorden domineren de gemeentelijke reinigingsdiensten, in het zuiden de particuliere inzamelaars. Samenwerkingsverbanden bevinden zich in meerdere provincies, maar niet in het noorden, oosten en in Zeeland. Trends Op de afvalinzamelmarkt doen zich diverse ontwikkelingen voor. Eén ervan betreft het gescheiden inzamelen, dat steeds meer aandacht krijgt. Afvalscheiding leidt tot hogere


7/22

inzamelkosten en – in de vorm van een hogere afvalstoffenheffing – tot hogere lasten voor de burger. Een andere trend is de schaalvergroting. Fusies en overnames zijn, bij wijze van spreken, aan de orde van de dag. Integratie van activiteiten vindt niet alleen horizontaal plaats, maar ook verticaal. Grote bedrijven richten zich steeds meer op andere activiteiten in de afvalketen, vooral op de eindverwerking (recycling en afvalverbranding). Daardoor kunnen ze een totaalpakket aanbieden en kunnen ze (in sommige gevallen) hun eigen werk garanderen, zoals de AVR die door verticale integratie zelf het aanbod voor de eigen verbrandingsoven in de hand heeft. Met de schaalvergroting hangt een andere trend samen: de internationalisering. Op de afvalinzamelmarkt doen internationale spelers hun intrede en daardoor neemt de concurrentie nog verder toe. De schaalvergroting leidt in veel gemeenten tot een discussie over het bundelen of uitbesteden van de afvalinzameling. Vooral in kleinere gemeenten, waarvan de reinigingsdiensten niet kunnen opboksen tegen de grote spelers. Die laatste kunnen door schaalvoordelen tegen lagere kosten het afval inzamelen.


8/22

DE PRAKTIJK (3) Welke motieven spelen in de praktijk een rol in de discussie over uitbesteding van de gemeentelijke afvalinzameling? Om die vraag te beantwoorden wordt ingezoomd op de afvalinzameling in de gemeente Rotterdam. Enkele jaren geleden speelde daar de discussie over verzelfstandiging van taken van de Roteb. Naast deze case worden ter illustratie enkele situaties in andere gemeenten toegelicht: Wassenaar, Bloemendaal, Schoonhoven en Geertruidenberg. Niet in al deze gemeenten is de afvalinzameling uitbesteed aan een overheidsvennootschap of particulier bedrijf – in Wassenaar is (nog) geen sprake van uitbesteding en in Schoonhoven wordt de inzameling uitgevoerd door een intergemeentelijk samenwerkingsverband – maar de situaties zijn wel illustratief. Rotterdam (4) In 1992 verschijnt een ambtelijk rapport over de afvalinzameling en -verwerking in Rotterdam. Het rapport komt tot stand onder verantwoordelijkheid van een stuurgroep waarin onder andere Gemeentewerken, de Roteb en de AVR zijn vertegenwoordigd. De eerste zijn gemeentelijke diensten, de laatste is een overheidsvennootschap die 100% eigendom is van de gemeente Rotterdam. In het rapport staat dat de afvalinzameling en -verwerking in Rotterdam gestroomlijnd zou kunnen worden: zo zou er sprake zijn van concurrentie tussen Roteb en AVR. In de jaren daarna staat de samenwerking tussen beide bedrijven (en mogelijke uitbesteding van publieke taken) op de ambtelijke en later ook politieke agenda. In die jaren neemt ook de schaalvergroting in de afvalmarkt een grote vlucht. Ook Roteb en AVR hebben plannen in die richting. De Roteb ontwikkelt een strategie om niet alleen de stad Rotterdam te bedienen, maar ook de omliggende gemeenten. Met deze ideeën neemt de dienst een voorschot op de regiovorming waaraan midden jaren negentig wordt gewerkt. In 1995 sneuvelt het plan voor de stadsprovincie Rijnmond en moet naar een andere oplossing worden gezocht. Die oplossing wordt in 1997 gevonden en in 1998 door het stadsbestuur bekrachtigd. Per 1 april 1998 gaan de volgende bedrijfsonderdelen van de Roteb over naar de AVR: •

Roteb Containerservice, onderdeel van Roteb Milieu

•

Roteb KGA-inzameling (exclusief de inzameling voor de gemeente Rotterdam), onderdeel van Roteb Chemie

•

Roteb Vaartuigendienst, eveneens onderdeel van Roteb Chemie

•

Roteb werkmaatschappij Afvalverwerking


9/22

Een belangrijk argument voor de overgang is schaalvergroting: in de sterk concurrerende markt moesten de bedrijven een vuist kunnen maken. Daarmee verwacht men dan uiteindelijk ook de beste garanties te krijgen voor het behoud van werkgelegenheid. De overgang van enkele onderdelen van de Roteb naar AVR maakt het laatstgenoemde bedrijf tot het grootste afvalconcern van Nederland. De directie van AVR wil bovendien binnen drie jaar tot de top 15 van Europa horen. Het doel van de AVR wordt ‘one stop shopping’. Alle diensten die door klanten van AVR werden gevraagd, moet AVR kunnen leveren. Het imago van 'verbrander' moet daarom snel veranderen in dat van 'dienstverlener voor de gehele afvalketen'. In tegenstelling tot AVR gaat Roteb zich richten op taken voor de burgers van Rotterdam. De nieuwe Roteb organisatie omvat na de reorganisatie de volgende onderdelen (en taken): •

Roteb Schoon (inzamelen huisvuil, vegen, gladheidbestrijding en reinigingspolitie)

•

Roteb Hergebruik (milieuparken, kringloopwinkels, retourshops, wit- en bruingoed)

•

Roteb Lease (beheer, reparatie, onderhoud, schadeherstel van voertuigen)

•

Roteb Diensten (riooldienst, ontsmettingsdienst en reiniging straatmeubilair)

De onzekerheid over het al dan niet uitplaatsen van organisatie-onderdelen zorgt binnen de Roteb jarenlang voor de nodige onrust. Desondanks staat de Roteb-medewerker eind jaren negentig bekend als een betrokken werknemer die Rotterdam kent en in Rotterdam wordt herkend. Het operationele personeel woont voor het overgrote deel in Rotterdam. Tekenend voor de betrokkenheid is de vuilniswagenchauffeur die voor dag en dauw met de strooiwagen erop uit gaat om de gladheid te bestrijden, om direct daarna in zijn vuilniswagen te stappen om het vuil op te halen. Ondanks de lage salarissen – de Roteb-medewerker bevindt zich in de laagste regionen van de ambtenarensalarissen – is de gemiddelde medewerker nog altijd trots om bij de Roteb te werken. Daartegenover staat een goede zorg voor het personeel. Het sociale beleid van de Roteb betekent onder meer dat gezondheidsrisico's van het zware werk niet worden afgewenteld op de sociale fondsen. Er wordt voor gezorgd dat medewerkers die afgekeurd dreigen te worden een andere plaats krijgen, bijvoorbeeld in de kringloopwinkels. Afgekeurde medewerkers worden ook ingezet voor voorlichting aan kinderen, meestal in groep 7 en 8 van de basisschool, om de vervuiling en verloedering in de stad ook via het onderwijs tegen te gaan. Sinds de verzelfstandiging van de commerciële taken richt de Roteb zich op de uitvoering van betrouwbare milieuzorg en de toepassing daarbij van de kennis over afvalmanagement die binnen de dienst beschikbaar is. Kernwoorden zijn innovatie en maatwerk. Ondergrondse


10/22

containers worden steeds meer toegepast, de losliggende vuilniszakken zullen binnen enkele jaren tot het verleden gaan behoren. Technologisch is vastgesteld dat er op het gebied van afvalscheiding wel veertig deelstromen mogelijk zijn. Afvalscheiding wordt steeds belangrijker en daarom wordt samengewerkt met een luierproducent om luiers, die 2 a 3% van de afvalberg uitmaken, geschikt te maken voor de gft-bak. En sinds enkele jaren kent de Roteb een hele nieuwe tak van dienst: de kringloopwinkels. Daar worden bijvoorbeeld koelkasten omgebouwd: van ongeveer 400 koelkasten worden honderd nieuwe gemaakt (“de studenten staan ervoor in de rij”). De retourshops zorgen voor maatschappelijk toegevoegde waarde en werkgelegenheid. Het werk in die shops wordt aanvankelijk voor ongeveer 50% verricht door zogeheten Melkertiers, maar het is de bedoeling dat de medewerkers binnen afzienbare tijd voor 100% in vaste dienst zullen zijn. Een ander voorbeeld van de vooruitstrevendheid van de Roteb is de tweeploegendienst waarin sinds maart 2002 wordt gewerkt. Het reinigingsbedrijf is sinds die tijd zes dagen per week van 06.30 tot 22.00 uur aan het werk om Rotterdam schoon te houden. De nieuwe bedrijfstijden zijn uniek voor een reinigingsbedrijf en vormen een belangrijke stap op weg naar de Roteb van de toekomst. Het werken in een tweeploegendienst maakt het mogelijk om ook ‘s avonds en op zaterdag afvalcontainers en glas- en papierbakken te legen en grofvuil op te halen. Daarnaast kunnen winkelgebieden gemakkelijker buiten openingstijden worden schoongemaakt en kan bij grote festivals en evenementen extra worden gewerkt. Het resultaat moet zijn dat de stad langer schoon blijft. De circa 600 medewerkers die dagelijks op straat hun werk doen gaan voortaan afwisselend een week late dienst en een week vroege dienst draaien. De invoering van het nieuwe rooster is overigens niet zonder slag of stoot verlopen. Er is veel overleg aan voorafgegaan en veel media-aandacht geweest. De vakbonden hebben met succes de publiciteit gezocht, waarschijnlijk in een poging om de publieke opinie te beïnvloeden en politieke steun te verwerven (hier zijn parallellen zichtbaar met de invoering van het nieuwe dienstrooster bij de NS). Uiteindelijk is de ploegendienst toch ingevoerd, voor het eerst bij een reinigingsbedrijf in Nederland. In het voorgaande zijn al enkele motieven genoemd om sommige Roteb-taken wel en andere niet te verzelfstandigen en te integreren met AVR. Hieronder een overzicht: eerst de motieven van financieel-economische aard, daarna de meer politiek-strategische motieven (al wordt een duidelijke grens niet getrokken).

•

Efficiëntie: Als belangrijk motief in het hernieuwde raadsvoorstel van 1997 worden lagere kosten en hogere efficiëntie genoemd: “Door toenemende aandacht voor de efficiency en verzakelijking van de interne gemeentelijke relaties wordt de druk op de Roteb om


11/22

efficiënter te werken steeds groter. De hogere efficiency wordt in belangrijke mate bereikt door kostenreductie als gevolg van de integratie (van onderdelen) van de Roteb met de AVR (zgn. synergiewinsten).” Waarschijnlijk kunnen bedrijven uit de marktsector inderdaad efficiënter werken dan overheidsorganisaties. Ze opereren vaak slagvaardiger, hebben minder bureaucratie en overhead en werken meer met jongere werknemers en tijdelijke krachten. Bij bedrijven als de Roteb daarentegen is de gemiddelde leeftijd vrij hoog en is vooral sprake van vaste dienstverbanden. Bovendien werkt de Rotebmedewerker voor hetzelfde salaris maar 36 in plaats van 40 produktieve uren per week.

•

Kerntaken: In het raadsvoorstel wordt ook een ander motief genoemd, namelijk terug naar de kerntaken. Daarbij gaat het erom dat een duidelijke focus op de kerntaken wordt gelegd, zodat voor die taken schaalvoordelen kunnen worden behaald. Sinds de overgang van de meer commerciële taken naar AVR richt Roteb zich op de ‘burgergebonden’ taken. Er is ook wat voor te zeggen om de milieugebonden taken binnen de gemeente te houden en onder de politieke aansturing te houden. Milieutaken zouden zich er niet voor lenen geprivatiseerd te worden, onder het mom van: milieuzorg kost nu eenmaal geld en daarom moet je het niet uitbesteden.

•

Werkgelegenheid: Bij de Roteb worden werkgelegenheid en een sociaal personeelsbeleid hoog in het vaandel gehouden, bij marktpartijen zijn deze doelen meer ondergeschikt aan de winstgevendheid. Het sociaal beleid betekent bijvoorbeeld dat de gezondheidsrisico's van het zware werk niet op de sociale fondsen worden afgewenteld en dat medewerkers die afgekeurd te dreigen worden een andere plaats in het bedrijf krijgen. Sociaal beleid komt in die mate bij commerciële bedrijven minder voor. Waar de Roteb zich de sociale belangen van het personeel aantrekt, kennen commerciële bedrijven bovenal het belang van de winstgevendheid. Daar is later het belang bijgekomen van medewerkers met een Melkert-baan, de zogeheten Melkertiers. Deze medewerkers, die een gesubsidieerde baan hebben, vormen Buurt Service Teams en hebben een belangrijke rol gekregen in het schoonhouden (vegen) van de stad. De werkgelegenheid van de Melkertiers lijkt – voor de langere termijn – bij de Roteb in betere handen dan bij marktpartijen (al is dat met de huidige kabinetsvoornemens nog geen uitgemaakte zaak).


12/22

•

Kwaliteit en effectiviteit: Het motief van de kwaliteit en de effectiteit van de inzameling – gebeurt datgene wat er moet gebeuren? – sluit aan bij het vorige punt. De nieuwe Roteb richt zich namelijk steeds meer op het schoonhouden van de stad via het inzamelen van afval en het vegen van de straten. Niet voor niets luidt na de reorganisatie de missie: ‘werken aan een schone stad’. Roteb hanteert hiervoor een wijkgerichte aanpak waarbij inzamelen veegteams intensiever samenwerken. Dat gebeurt in het kader van één van de collegeprogramma’s 1998 – 2002, namelijk het programma Schoon en Heel dat door Roteb en Gemeentwerken wordt uitgevoerd. In de werkwijze van Roteb is, zoals al aangegeven, een belangrijke rol weggelegd voor de Melkertiers. Vervalt de subsidie voor deze medewerkers, dan dreigen ze op straat te komen staan (zeker bij een particulier bedrijf) en komt de uitvoering van het programma in het geding.

•

Klantgerichtheid: Een ander motief om de burgergebonden taken juist bij de Roteb te houden is klantgerichtheid. Ten eerste is de gedachte, vooral ook in de Rotterdamse politiek, dat de stadsreiniging flexibeler kan inspelen op specifieke behoeften of klachten uit de Rotterdamse samenleving en dat de kwaliteit beter kan worden bewaakt, wanneer de dienst direct door het stadsbestuur zou worden aangestuurd. Men vreest herhaling van de publieke ontevredenheid die na de verzelfstandiging van het energiebedrijf (Eneco) de kop op stak. Ook de NS geldt hier als voorbeeld. Ten tweede treedt de gemeente steeds meer in overleg met burgers (en bedrijven) om de dienstverlening zo goed mogelijk af te stemmen. Dat gebeurt onder meer bij de invoering van de ondergrondse vuilopslag. De vraag waar de containers moeten komen, bijvoorbeeld, wordt in samenspraak beantwoord. Die klantgerichtheid komt het beste tot uiting als de dienstverlening in eigen beheer wordt uitgevoerd, zo is de gedachte.

Wassenaar Wassenaar (26.000 inwoners) voert de afvalinzameling in eigen beheer uit, al gaan in de gemeente stemmen op om over te gaan op uitbesteding. Daarvoor worden vooral financiële motieven aangevoerd. Is het wel efficiënt om als kleine gemeente een inzameldienst in eigen beheer te hebben? Kunnen kleine gemeenten op dit gebied wel concurreren met grote bedrijven? Waarschijnlijk niet. Grote bedrijven hebben schaalvoordelen: “een bedrijf dat honderd vrachtauto’s koopt, kan betere voorwaarden bedingen dan een gemeente die vier auto’s koopt”. Ze beschikken bovendien over meer draagkracht om de nodige expertise in huis te halen, kunnen BTW aftrekken (al verandert dat vanaf 1 januari 2003) en hebben te maken met andere CAO’s dan de overheid (al is het wel zo dat ook aannemers die de


13/22

inzameling uitvoeren, zich moeten houden aan de Arbo-normen). Over het geheel genomen lijkt uitbesteding voor een kleinere gemeente efficiënter. Maar er zijn ook andere argumenten die in de discussie zouden moeten worden meegenomen. Strategische argumenten bijvoorbeeld. De inzamelaar heeft als ambtenaarop-straat een functie als aanspreekpunt: “het visitekaartje van de gemeente”. Een ambtenaar die op- of aanmerkingen krijgt van burgers zal daar meer mee (kunnen) doen dan een werknemer van een particulier bedrijf. Bovendien kan een gemeente die over een eigen inzameldienst beschikt beter en flexibiler inspelen op wensen en behoeften van burgers. Ook het verband met een andere gemeentelijke taken zoals gladheidsbestrijding kan beter tot z’n recht komen bij inzameling in eigen beheer: betere onderlinge afstemming (de lijnen zijn kort), meer flexibiliteit in drukke tijden (collega’s kunnen inspringen) en betere loopbaanmogelijkheden (medewerkers kunnen vanuit de ene taak doorgroeien naar de andere). Wat uitbesteding voor de effectiviteit zou betekenen, is nog maar de vraag. Om de kwaliteit van de afvalinzameling ook bij uitbesteding te waarborgen moeten in elk geval goede afspraken met een aannemer worden gemaakt. Voorbeelden van prestatienormen zijn het percentage klachten van burgers, de termijn waarbinnen klachten worden afgehandeld, de wijze waarop afvalbakken worden teruggezet, de hoeveelheid afval die wordt gemorst en de tijden waarbinnen het afval wordt ingezameld (dat laatste moet niet ’s avonds gebeuren, want dat geeft overlast). Zijn de prestatienormen met de aannemer overeengekomen, dan moeten ze ook worden gemonitord. Dat kan via rapportage door de aannemer, al is een gemeente als opdrachtgever dan wel erg afhankelijk van de oprechtheid en openheid van de opdrachtnemer. Als alternatief kan de gemeente bijvoorbeeld de klachtentelefoon in eigen beheer houden, dan kan de gemeente het klachtenpercentage zelf registreren. De gemeente moet in elk geval de nodige kennis in huis houden, bijvoorbeeld in de vorm van een coördinatiepunt, zodat de prestaties de aannemer kunnen worden beoordeeld. Schoonhoven Sinds midden jaren negentig heeft de gemeente Schoonhoven (12.000 inwoners) de inzameling van gft, restafval en grofvuil uitbesteed. Tegenwoordig is de inzameling op basis van een gemeenschappelijke regeling ondergebracht bij Cyclus, dat de gemeente Gouda en enkele omliggende gemeenten bedient. Efficiëntie heeft daarbij een beslissende rol gespeeld. Als kleine gemeente kon Schoonhoven niet de mankracht opbrengen om de afvalinzameling te garanderen. Rekening houdend met ziekte en verloop moest de gemeente een behoorlijk aantal medewerkers in dienst houden, voor een relatief klein


14/22

inzamelgebied (ruim 5.000 aansluitingen). Grotere gemeenten kunnen dat gemakkelijker opbrengen. De uitbesteding kent ook nadelen. Ten eerste heeft de gemeente energie moeten steken in het maken van een bestek, het aanbesteden van de opdracht en het opmaken van een contract. Over veranderingen in de afvalinzameling, zoals het invoeren van tariefdifferentiatie, moeten met de aannemer nieuwe contractuele afspraken worden gemaakt. Ten tweede is de afstand van burger tot inzamelaar toegenomen, er is in feite een schakel bijgekomen. Nu moeten burgers met klachten eerst de gemeente bellen, de gemeente neemt vervolgens contact op met de aannemer. Het afhandelen van de klachten vergt één a twee dagen. Bloemendaal De gemeente Bloemendaal (16.000 inwoners) heeft de afvalinzameling al sinds 1989 uitbesteed. Sinds begin 2002 is het inzamelen van gft, grofvuil en restafval gegund aan AVR. Voor '89 beschikte de gemeente over eigen inzamelaars: vier beladers en twee chauffeurs. Door verschillende ontwikkelingen liepen de kosten op. Ten eerste worden de medewerkers ouder en daardoor duurder. Ten tweede beperken nieuwe Arbo-normen, zoals de P90-norm die grenzen stelt aan de fysieke belasting, de inzet van het personeel. De gemeenten wil niet afhankelijk zijn van een kleine groep medewerkers en ook niet langer de relatief dure overhead bekostigen en kiest daarom voor uitbesteding. Deelname aan een gemeenschappelijke regeling is geen optie: de afhankelijkheid van het werk in andere gemeenten wordt te groot geacht. Bij uitbesteding via een openbare aanbesteding kan Bloemendaal de wensen zelf in kaart brengen en opnemen in het bestek, waarop de aannemers vervolgens kunnen bieden. Aan de laagste bieder (AVR) wordt de opdracht gegund. De aanneemsom wordt gebaseerd op een verrekenprijs per aansluiting, vermenigvuldigd met het aantal aansluitingen in de gemeente (een kleine 6.000). De raming voor de verrekenprijs per aansluiting is via benckmarking vastgesteld. De kosten die AVR maakt boven de aanneemsom, zijn voor rekening van het bedrijf. Lagere kosten zijn uiteraard winst voor AVR. Bloemendaal denkt in de nieuwe situatie voordeliger uit te zijn. Klachten komen direct binnen bij AVR. Via telefoon en moderne communicatiemiddelen zoals e-mail houdt de gemeente vinger aan de pols. Over de contacten met de controleurs bij AVR is de gemeente tevreden.


15/22

Geertruidenberg De gemeente Geertruidenberg (22.000 inwoners, circa 8.500 aansluitingen) heeft de inzameling van gft en restafval sinds 1993 uitbesteed. De huidige aannemer is Van Ganzewinkel. De gemeente verwacht met de uitbesteding van de afvalinzameling voordeliger uit te zijn. Men is minder afhankelijk van een kleine groep medewerkers en hoeft geen nieuwe investeringen te doen (als gevolg van nieuwe wetgeving). Als maatstaf voor de prestaties van de aannemer gelden de klachten van burgers. Die komen binnen bij de gemeente en gaan vervolgens “op een lijstje” naar de inzamelaar. De samenwerking tussen gemeente en aannemer omvat verder veel telefonisch contact en halfjaargesprekken. De aannemer werkt op basis van een langlopend contract. In plaats van een prijs per aansluiting geldt in Geertruidenberg een prijs per ton opgehaald afval.


16/22

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Centraal in dit onderzoek staat de vraag: onder welke voorwaarden moeten gemeenten overgaan tot uitbesteding van de afvalinzameling? Om die vraag te beantwoorden zijn verschillende theoretische beschouwingen in kaart gebracht, onder meer de principaalagent-theorie en de transactiekostentheorie. Vervolgens is bij enkele gemeenten nagegaan welke motieven daar werden aangegrepen om de afvalinzameling al dan niet uit te besteden. Deze exercitie leidt tot enkele conclusies en aanbevelingen. Conclusies In de discussie over de wenselijkheid van uitbesteding spelen verschillende motieven een rol. Vijf beweegredenen keren regelmatig terug in de verschillende discussies: •

Als belangrijkste motief voor uitbesteding wordt telkens de efficiëntiewinst genoemd. Uitbesteding van de afvalinzameling aan een samenwerkingsverband of een particuliere onderneming zou leiden tot lagere kosten voor de gemeente en dus tot een lagere afvalstoffenheffing voor de burgers. Gemeenten hoeven dan minder overheadkosten te maken en minder te investeren in mensen en middelen, al is enige kennis van zaken wel noodzakelijk om de uitvoering te kunnen aansturen. Of daadwerkelijk sprake is van een efficiëntievoordeel moet elke gemeente natuurlijk zelf (laten) berekenen. Voor kleine gemeenten lijkt de rekensom snel gemaakt: zij kunnen niet concurreren met grotere inzamelorganisaties. Maar de praktijk maakt aannemelijk dat ook omvangrijke gemeentelijke reinigingsdiensten minder efficiënt werken dan particuliere bedrijven.

•

Een ander motief voor uitbesteding van de afvalinzameling, of in elk geval een stimulans voor de discussie, is de trend dat steeds meer overheidstaken worden verzelfstandigd. Veel gemeenten willen mee in de vaart der volkeren. Hier lijkt wel een kentering zichtbaar, mede ingegeven door de problemen bij de NS sinds de verzelfstandiging.

•

De aansturing van de afvalinzameling en de aanspreekbaarheid van de politiek op de kwaliteit daarvan zouden juist gebaat zijn bij uitvoering in eigen beheer. Hier kan worden verwezen naar de principaal-agent-theorie. Hoe verder de uitvoering op afstand komt te staan van de opdrachtgever (het gemeentebestuur), hoe moeilijker het wordt om de opdrachtnemer (de inzamelaar) aan te sturen. De opdrachtgever ontbeert daarvoor de juiste informatie, die moet immers vooral bij de opdrachtnemer vandaan komen. En die heeft er niet altijd belang bij om volstrekte openheid van zaken te geven. Volgens deze benadering raken de aansturing en de aanspreekbaarheid het meest in het geding bij


17/22

uitbesteding aan een overheidsvennootschap of een particulier bedrijf, en in iets mindere mate bij uitbesteding aan een gemeentelijk samenwerkingsverband. In het laatste geval staat de organisatie immers nog onder (mede)verantwoordelijkheid van de gemeentelijke opdrachtgever.

•

Aansluitend op het vorige punt moet ook worden gekeken naar de flexibiliteit en klantgerichtheid van de afvalinzameling. De flexibiliteit en klantgerichtheid lijken het beste gegarandeerd bij uitvoering in eigen beheer. De lijnen van opdrachtgever naar opdrachtnemer zijn dan het kortst, aan specifieke opdrachten kan dan ook het beste gehoor worden gegeven. Bij uitbesteding aan een externe opdrachtnemer moeten – volgens de transactiekostentheorie – extra kosten worden gemaakt om specifieke opdrachten of meerwerk uitgevoerd te krijgen. Er moeten immers nieuwe contractuele afspraken worden gemaakt (of er moet sprake zijn van een open contract, maar dat kan leiden tot ondoorzichtigheid in de afrekening). Volgens de transactiekostentheorie zijn de transactiekosten bij uitbesteding het hoogst (al zijn ze ook bij uitvoering in eigen beheer niet helemaal te vermijden, vooral in omvangrijke gemeentelijke organisaties). Bij uitbesteding moet immers worden onderhandeld, een contract worden gesloten en toezicht gehouden. Bij uitbesteding aan een gemeentelijk samenwerkingsverband zijn flexibiliteit en klantgerichtheid ook niet gegarandeerd, want de uitvoering van specifieke wensen moet dan wel aansluiten op het werk in de andere gemeenten.

•

Behoud van de werkgelegenheid en de belangen van het personeel kunnen ook een rol spelen in de discussie. Dat zijn dan motieven tegen uitbesteding, want bij uitbesteding wordt de afvalinzameling doorgaans efficiënter uitgevoerd: met minder personeel, relatief meer tijdelijke krachten, andere arbeidsvoorwaarden, et cetera. Gemeenten die de belangen van het personeel vooropstellen, zullen minder snel tot uitbesteding overgaan.

Het argument om ‘mee te gaan met de vaart der volkeren’ wordt hier verder buiten beschouwing gelaten, omdat het geen inhoudelijk argument voor uitbesteding is. Dan resteren er dus vier motieven: één economisch-financieel motief (de efficiëntie) en drie meer politiek-strategische motieven (aansturing en aanspreekbaarheid, flexibiliteit en klantgerichtheid, en behoud van de werkgelegenheid, 5). Het financieel-economische motief krijgt doorgaans de hoogste prioriteit, zowel in grote als in kleine gemeenten (politiek draait immers om het maken van keuzes in de aanwending van publieke gelden). De motieven rond de aansturing / aanspreekbaar en de flexibiliteit / klantgerichtheid, die met elkaar samenhangen, spelen vooral in de grote gemeente.


18/22

Dat lijkt te maken te hebben met de complexiteit van de afvalinzameling in grote steden. Zeker in bepaalde wijken houden de aanbieders (burgers) zich minder aan de geldende regels, raken de straten en buurten sneller vervuild en ligt dus meer werk voor de inzamelaar. De afvalinzameling wordt vaak een onderdeel van de wijkaanpak en staat volop in de belangstelling het gemeentebestuur. Dat bestuur wil dan - om politieke redenen: men wil de burgers tevreden houden - wel voldoende grip houden op de uitvoering. In kleine gemeenten wordt de afvalinzameling vooral gezien als één van de uitvoerende taken, zonder politieke risico’s, en doen zich rond de aansturing en aanspreekbaarheid niet zo snel problemen voor. De vier genoemde motieven kunnen in een onderling verband worden geplaatst. Daartoe is een poging gedaan in onderstaand beslismodel:

Is uitbesteding efficiënter dan uitvoering in eigen beheer?

NEE

JA

Blijven aansturing en aanspreekbaarheid gewaarborgd?

NEE

Niet uitbesteden

JA

Zijn flexibiliteit en klantgerichtheid gewaarborgd?

NEE

JA

Als werkgelegenheid prioriteit heeft, wordt die voldoende behouden?

NEE

JA


Wel uitbesteden

19/22

Natuurlijk moeten bij dit model wel enkele kanttekeningen worden geplaatst. Ten eerste is de voorstelling van zaken sterk vereenvoudigd. De vier vragen laten zich in de praktijk niet met een simpel ja of nee beantwoorden. Ten tweede worden de vier vragen hier gepresenteerd als afzonderlijke en opeenvolgende vraagstukken, maar in de praktijk zullen ze juist in samenhang moeten worden beantwoord. Toch geeft het beslismodel wel enig inzicht in de motieven die doorgaans de discussie over uitbesteding domineren, en in de relatie van elk afzonderlijk motief met de uiteindelijke beslissing. Aanbevelingen Vervolgonderzoek zou moeten inzoomen op het verband tussen de gekozen organisatievorm van de afvalinzameling (een gemeentelijk samenwerkingsverband, een overheidsvennootschap of een particulier bedrijf) en de efficiëntie, klantgerichtheid, flexibiliteit, kwaliteit en werkgelegenheid. Functioneert een particuliere inzamelaar efficiënter dan een gemeentelijk samenwerkingsverband? Wat betekent het voor de aansturing en de flexibiliteit als de afvalinzameling niet aan een particulier bedrijf, maar aan een overheidsvennootschap wordt uitbesteed? Welke organisatievorm levert de beste kwaliteit? Deze vragen zijn in dit onderzoek niet aan bod gekomen, omdat (met het oog op de uitvoerbaarheid) geen onderscheid is gemaakt tussen de verschillende organisatievormen.


20/22

BRONNEN Voor dit onderzoek zijn enkele gemeente-ambtenaren via telefoon en e-mail vragen voorgelegd en enkele stukken geraadpleegd. Daarnaast zijn diverse websites geraadpleegd. Hieronder worden achtereenvolgens de respondenten, de literatuur en de belangrijkste websites opgesomd: Respondenten •

De heer G. Bel, afdeling Stadsbeheer van de gemeente Schoonhoven

•

De heer F. Heeres, sectie Gemeentewerken van de gemeente Bloemendaal

•

De heer J.W. Stoop van de gemeente Geertruidenberg

•

De heer J. Verhagen, afdeling Stadsbeheer van de gemeente Etten-Leur (v/h afdeling Beheer Openbare Ruimte van de gemeente Wassenaar)

•

De heer P. Verschoor, dienst Roteb van de gemeente Rotterdam

•

Mevrouw M. de Vries, bestuursdienst van de gemeente Rotterdam

Literatuur

•

Afval Overleg Orgaan, Afvalmarkt: overheidsondernemingen en ontwikkelingen, 2001

•

Afval Overleg Orgaan, Beschrijving van de afvalinzamelmarkt, 1999

•

Afval Overleg Orgaan, Gemeentelijke afvalstoffenheffingen in 2002, 2002

•

Fleurke, F., Uitbesteding van afvalinzameling niet altijd beter, Ng, 20 november 1998

•

Gemeente Rotterdam / Roteb, Startplan Roteb 1998 – 2002, 1998

•

Gemeente Rotterdam, Hernieuwd raadsvoorstel tot het nemen van een intentiebesluit ter verzelfstandiging van delen van de Roteb en integratie daarvan met de AVR, 1997

•

Gemeente Terneuzen, Raadsvoorstel tot instemming met overname van activiteiten van het OLAZ door NV Delta Nutsbedrijven, 2001

•

Hazeu, C.A., Institutionele economie: een optiek op organisatie- en sturingsvraagstukken, Coutinho, 2000

•

Klaassen, H.L, e.a., Reader Private uitvoering van publieke taken, EUR, 2001

•

Lugt, A. van der, en S. Santema, Afval door derden laten verwijderen?, ROM magazine, nr. 5, mei 1995


21/22

Internet

•

Afval Overleg Orgaan (www.aoo.nl)

•

Afval! (www.afval.noordhoek.nl)

•

AVR (www.avr.nl)

•

FNV Rotterdam (http://home.planet.nl/~fnv_rotterdam/index.htm)

•

Nieuw Rotterdams Tij (www.nieuwrotterdamstij.nl)

•

Roteb (www.roteb.rotterdam.nl)

•

Vereniging van afvalverwerkers (www.vvav.nl)

•

Diverse gemeentelijke websites

Noten

1. De theorie van privatisering van Savas wordt toegelicht in de Reader Private uitvoering van publieke taken, EUR 2001, pagina’s 7-28.

2. De principaal-agent-theorie en de transactiekostentheorie worden beschreven in Institutionele economie: een optiek op organisatie- en sturingsvraagstukken van Hazeu, 2000, ondere andere op de pagina’s 132-133. 3. Dit hoofdstuk is gebaseerd op verschillende uitgaven van het Afval Overleg Orgaan.

4. Bij de case-beschrijving is gebruik gemaakt van de inleiding die Roteb-directeur K. Voormeulen op 10 februari 1998 gaf over afval en milieubeleid (zie de website van FNV Rotterdam) en van een interview met Voormeulen in Nieuw Rotterdams Tij (zie de gelijknamige website).

5. In de Beschrijving van de afvalinzamelmarkt van het Afval Overleg Orgaan (1999) worden ongeveer dezelfde beweegredenen genoemd voor het al dan niet uitbesteden, namelijk lagere lasten door efficiency / schaalvergroting, aanspreekbaarheid van de gemeente op de kwaliteit en behoud werkgelegenheid. De laatste twee zouden pleiten voor inzameling door een eigen inzameldienst, al blijkt behoud van de werkgelegenheid bij de overweging slechtst een geringe rol te spelen.


22/22

WANNEER MOETEN GEMEENTEN DE AFVALINZAMELING UITBESTEDEN? Door Roland van Wageningen (collegenr: ,

Recommend Documents