Aanbesteding door gemeenten van windmolens

Aanbesteding door gemeenten van windmolens

2 | Aanbesteding door gemeenten van windmolens – april 2013

Inleiding Met de uitgifte van gemeentelijke grond voor windmolens heeft een gemeente een bedoeling. Lang was dat het streven om de uitstoot van CO2 te verminderen in het kader van het beleid om op termijn klimaatneutraal te worden. Daar komen in rap tempo andere beleidsdoelstellingen bij, zoals het stimuleren van de lokale economie en het helpen zorgen dat de koopkracht van bewoners niet achteruit gaat door de hoge energieprijzen. Dat maakt zomaar grond uitgeven lastig, omdat de gemeente eisen wil stellen aan de wijze van exploitatie van de windmolen die daar op komt. Die windmolen moet niet enkel geld opleveren voor de eigenaar van de molen, maar ook voor de welvaart van de gemeente en de gemeenschap. Schijnbaar de meest eenvoudige oplossing voor een gemeente om windenergie voor eigen beleid in te zetten, is om op eigen grond en op eigen kosten windmolens neer te zetten en te exploiteren. De inkomsten kunnen dan via de algemene middelen van de gemeente ten goede komen aan beleidsdoelstellingen, zoals de ondersteuning van inwoners om over te stappen op goedkope duurzame energie. Gebrek aan politieke steun voor een exploitatiebedrijf, gebrek aan kennis en gebrek aan geld zijn drie redenen om een partner te zoeken. De bijdrage van de partner kan variëren van kennis leveren, of geld, tot alles uit handen nemen, en alle varianten daar tussenin. In de ene variant kan de gemeente meer eisen stellen, en dus beleidsdoelstellingen verwezenlijken, dan in de andere variant. In de meeste gevallen zal de gemeente het partnerschap moeten aanbesteden. De vorm van aanbesteding is afhankelijk van het gekozen type partnerschap. Hoe moet de gemeente aanbesteden en welke keuzes heeft zij daarin? Daarover gaat dit boekje.

Om het juiste partnerschap te kunnen aanbesteden, moet duidelijk zijn welk plan de gemeente heeft met windenergie. Een windmolen neerzetten is niet langer een kwestie van klimaatbeleid, maar is een kwestie geworden van keuzes op het gebied van ruimtelijk, economisch en sociaal beleid. Daarin is bovendien een geheel nieuwe speler opgekomen in de persoon van de gebruiker die zelf energie wil gaan produceren. Aanbesteden is het moment om vorm te geven aan deze keuzes en aan de vraag wie daarin de beste partner is, bijvoorbeeld een buurtenergiebedrijf in handen van gebruikers. Pas als die keuzes enigszins bekend zijn, en het partnerschap contouren krijgt, is toepassing van het aanbestedingsrecht mogelijk. Om deze reden beginnen wij hieronder als eerste stap met een feitelijke beschouwing over het nieuwe speelveld. De tweede stap is om in kaart te brengen welke varianten in partnerschap er zijn. Dat wisselt van het eenvoudig in de arm nemen van een partij die de gemeente helpt bij de opzet van haar eigen energiebedrijf tot een partij die alles van de gemeente overneemt, tot en met de eigendom van grond en windmolens. Een tussenvariant is een partij die de kennis levert om steeds opnieuw een volgende windmolen over te dragen aan een nieuwe eigenaar, of het oprichten van een gezamenlijke onderneming. Zo zijn er veel meer varianten en die zullen wij beschrijven door middel van een aantal ideaaltypen die passen in de feiten van het nieuwe speelveld zoals wij dat hebben geschetst. De derde stap is om van elk ideaaltype aan te geven of deze aanbesteed moet worden, en zo ja, hoe die aanbesteding eruit kan zien en welke keuzes de gemeente daarbij heeft.


Het speelveld Binnen de meeste gemeenten staat verduurzaming van energie nog volop in de traditie van het klimaatbeleid. Daarin passen plannen voor bijvoorbeeld een windmolen, biovergister, of geothermie-installatie. Dat vergunnen op particuliere grond is voor risico van de initiatiefnemer, en draagt mooi bij aan reductie van CO2 van de gemeente. Met regelmaat laat een gemeente zich daarin betrekken, of neemt zij zelf initiatief op eigen grond. De terugverdientijd van de windmolen, biovergister of geothermie-installatie, waarin de gemeente dan participeert, is meestal gebaseerd op de ‘niet-meer-dan-anders’ prijs (NMDA). Dat is een prijs die meestijgt met de marktprijs voor olie. De klant zal die prijs moeten betalen, maar wil daar natuurlijk vanaf, en de gemeente helpt hem zo niet. Steeds meer gemeenten zien dit langzaam in. De klant zal er alles aan doen om naar goedkoper aanbod over te stappen dan de NMDA-prijs. Over tien jaar betaalt het gemiddelde gezin meer aan energielasten dan aan overige woonlasten, zoals huur of hypotheek. Zo stijgen de jaarlijkse energielasten van een kleine flat uit de jaren zestig van 600 naar 1210 euro, bij een groot eengezinshuis uit hetzelfde bouwjaar gaan ze van 2080 naar 4160 euro1. Dat zal de bewoners, de gemeenschap en de gemeente in grote problemen brengen. De gemeente is geholpen met bewoners die minder kwijt zijn aan energie. Lastenverlichting draagt eraan bij om inwoners welvarend te houden, en daarmee de gemeente. Dat is een voornaam neveneffect van duurzame energie, waarvan ook woningcorporaties profiteren. Lastenverlichting zorgt dat mensen hun huur kunnen blijven betalen, en dit is voor de gemeente weer belangrijk, omdat zij anders meer mensen tegenkomt bij het loket voor de bijstand. Basisgedachte onder de energietransitie is dat gebruikers hun kasstromen voor fossiele energie omzetten in investeringen in duurzame energie, die zij terugverdienen, waardoor zij uiteindelijk goedkoper uit zijn. Dit laatste kan in een middelgrote gemeente al snel gaan om honderd miljoen per jaar die niet langer de gemeente uitstroomt. Daarmee is duurzame energie niet langer het exclusieve domein van ambtenaren die bezorgdheid om het klimaat koppelen aan geloof in nieuwe techniek. Zij krijgen nu mensen naast zich die werken aan onder andere lokale economie en de koopkracht van gezinnen. Duurzame energie breekt zo door naar het centrum van de aandacht. Een andere doorbraak is de opkomst van een geheel nieuwe speler in de persoon van de gebruiker die zelf energie wil gaan produceren, en daarvoor met anderen een buurtenergiebedrijf opricht. De gemeente is een grote winnaar als mensen elkaar de winter door helpen met behulp van het buurtenergiebedrijf. Het buurtenergiebedrijf is in handen van lokale bewoners en bedrijven, en heeft vaak een nauwe band met de gemeente. Doel is de lokale gemeenschap zo snel mogelijk te voorzien van

duurzame en betaalbare energie, en om eventuele winsten opnieuw te investeren in de gemeenschap. Binnen vijf jaar tijd zijn uit meer dan 400 initiatieven rond gezamenlijke inkoop van groene energie, zonnepanelen en isolatiematerialen nu zo’n 50 initiatieven voortgekomen die zich energiebedrijf noemen. Dit aantal buurtenergiebedrijven groeit zo snel dat te verwachten is dat alle gemeenten hiermee te maken zullen krijgen. Bron: www.hieropgewekt.nl. Grote buurtenergiebedrijven binnen kleine gemeenten kunnen nu door het mobiliseren van bewoners en bedrijven al vele malen meer budget genereren voor duurzame energie dan die gemeente zelf, en ook binnen diverse grote gemeenten is dat punt niet ver weg meer. Stelling voor discussie is dat de rol van de overheid in de energietransitie uiteindelijk niet zal bestaan uit investering, want bewoners en bedrijven hebben daarvoor een veelvoud aan geld beschikbaar. Dat komt nu langzaam los en om dat te versnellen heeft de overheid wel degelijk een rol, en zij kan daarvoor onder meer grond inzetten, het eigen netwerk, kennis en ook geld, maar dan om bewoners en bedrijven te bewegen tot investering en niet om als gemeente zelf te investeren. Een gemeente die een ton investeert in een eigen windproject kan daarmee na vijftien jaar 176.000 euro verdienen bij een rendement van 7%. Vraag is of dit de best mogelijke besteding is van die ton. Stel dat dit bedrag honderd gezinnen over de brug kan helpen om gedurende die vijftien jaar 1000 euro per jaar uit te geven aan verduurzaming van energie. Zij geven dan 1,5 miljoen uit, waarvan een deel naar de lokale economie gaat. Bovendien besparen zij op termijn miljoenen die ook voor een deel naar de lokale economie gaan. Verder zal een aantal van deze gezinnen uit de armoede blijven, wat een gemeente anders zeer veel geld kost. De stelling lijkt gerechtvaardigd dat de te verdienen euro 176.000 aanzienlijk minder is dan het geld dat een gemeente kan verdienen door gezinnen en ook bedrijven te stimuleren om hun geld uit te geven aan verduurzaming van energie. De gemeente Amsterdam heeft een bedrag van 45 miljoen ter beschikking gesteld voor investering door gezinnen en bedrijven en andere organisaties. Dit bedrag valt in het niet bij het totaalbedrag dat mensen in deze gemeente zullen moeten uitgeven aan de energietransitie, misschien wel meer dan 10 miljard. Stelling voor discussie is dat de gemeente het beste deze 45 miljoen nu kan gaan uitgeven om gezinnen en bedrijven op te roepen zo snel mogelijk hun eigen geld vrij te gaan maken. Dat zal veel meer resultaat opleveren dan deze 45 miljoen te investeren in projecten als windmolens, of bio-vergisting.

1 Bepaal de tijdsintervallen voor het verzamelen van gegevens en de wijze van rapporteren. Gedurende een monitoringperiode van 3 jaar, kan bijvoorbeeld halfjaarlijks gerapporteerd worden. Inzamelen van gegevens mogelijk per kwartaal.


Daarheen moet het geld van de gezinnen en bedrijven gaan. Die projecten komen er uiteindelijk sneller en meer als de gemeente daartoe oproept, en zijn geld inzet voor die oproep, en niet rechtsreeks voor investeringen. Uit de stelling voor discussie volgt dat de gemeente haar geld moet stoppen in het beïnvloeden van gezinnen en bedrijven en niet rechtstreeks in investeringen in duurzame energie. Dit betekent ook dat gemeenten en provincies moeten stoppen met initiatieven om zelf energiebedrijven op te zetten. Een gemeente kan zich wel inzetten voor de komst en ondersteuning van een buurtenergiebedrijf. Instrumenten voor versnelling zijn onder andere het mogelijk maken van projectontwikkeling, zoals ruimte creëren in het bestemmingsplan, en het ter beschikking stellen van gemeentelijke grond en bijvoorbeeld ook daken. Daarnaast kan de gemeente het buurtenergiebedrijf faciliteren met kennis, netwerk en ook enig geld om het op weg te helpen. Ander idee is dat een gemeente grond beschikbaar stelt voor een

windmolen en daarbij de eis stelt dat exploitatie zal plaatsvinden door een buurtenergiebedrijf; dat betekent regelrecht aanstichten dat zo’n bedrijf er komt. Een toenemend aantal gemeenten geeft niet langer gemeentelijke grond weg voor windmolens als niet duidelijk is dat de inkomsten helpen bijdragen aan lokale economie en koopkracht. Zij reguleren hun lokale markt zodanig dat er een directe relatie is tussen een concessie en de welvaart binnen de gemeente zelf. Hieruit volgt de stelling voor discussie dat geen overheidsgrond meer zomaar naar een willekeurig energiebedrijf mag gaan, maar dat dit bedrijf zonneklaar moet maken hoe inkomsten uit de windmolen bijdragen aan de lokale welvaart. De concessie om grond te gebruiken voor een windmolen wordt vaak weggeven door middel van een aanbesteding. Hoe kan de gemeente in de aanbesteding eisen stellen aan de windmolen, bijvoorbeeld dat deze zal bijdragen aan de lokale welvaart?


Wat is de beste gemeentelijke molen en hoe besteed je die aan? Een windmolen neerzetten is niet langer een kwestie van alleen klimaatbeleid, maar is een kwestie geworden van keuzes rond ruimtelijk, economisch en sociaal beleid. Aanbesteden is het moment om aan deze keuzes vorm te geven. Daarom eindigen wij met een beschouwing over de ideaaltypen en hoe zij zich verhouden tot beleid in het huidige speelveld. Uit dit onderzoek komen onderstaande vier ideaaltypen van molens voort. De eerste drie worden eenvoudig door particulieren ontwikkeld, en de laatste door gemeenten: 1. Windmolens voor de markt

Bedrijven als Nuon, Eneco of Essent en vele andere zijn altijd geïnteresseerd in een locatie waar zij vergunning kunnen krijgen om een windmolen neer te zetten. Zij verkopen de geproduceerde energie op de vrije markt en zijn als particulier bedrijf vrij om de bestemming van de winst te bepalen. De klant is verder niet bekend en heeft geen enkele relatie met de windmolen. Een gemeente die weinig andere interesse heeft dan de eigen klimaatdoelstellingen halen, weet dat met dit soort bedrijven snelheid in huis wordt gehaald. De verkoop van grond is niet aanbestedingsplichtig, tenzij de gemeente verdergaande eisen wil stellen die uitgaan boven haar publieke bevoegdheden. De gemeente wil de realisatie van windmolens faciliteren en ondersteunen, maar de betrokkenheid houdt vaak op als het bestemmingsplan is aangepast en/of de locatie waar de windmolens gerealiseerd gaan worden, is overgedragen. Het spreekt voor zich dat de sturingsmogelijkheden van de gemeente in deze variant beperkt zijn. De gemeente kan uiteraard gebruik maken van haar publiekrechtelijke mogelijkheden om de komst van windmolens planologisch mogelijk te maken of te blokkeren . De gemeente kan daarbij eisen stellen aan onder meer de hoogte en afmetingen van de windmolens. Het stellen van eisen aan het soort molens, de snelheid van bouwen of de manier waarop de opbrengsten moeten worden verdeeld is vanuit de publieke bevoegdheden van de gemeente niet mogelijk. Als de gemeente eigenaar is van de grond, dan kunnen dergelijke eisen wel gesteld worden, als voorwaarden bij de verkoop van de grond. 2. Windmolens als zonnepanelen

Diverse bedrijven willen windmolens realiseren met een business case ongeveer vergelijkbaar met zonnepanelen. Zij zoeken aandeelhouders en die betalen voor aanschaf, onderhoud en vervanging, net als bij zonnepanelen. Verschil is dat hier sprake is van een reeks aandeelhouders, die samen de windmolen in eigendom krijgen, terwijl zonnepanelen meest in handen zijn van een enkele eigenaar. Ander verschil is dat bij deze panelen zelflevering mogelijk is, als zij op het eigen dak liggen. Bij de windmolen wordt alle elektriciteit verkocht op de vrije markt en de opbrengsten daarvan gaan volledig naar de aandeelhouders om langs die weg te zorgen dat zij goedkope

elektriciteit krijgen. Deze methode is met succes toegepast door de Windcentrale. Via het crowdfunding-model is de Windcentrale in totaal EUR 7 miljoen toegezegd via inschrijvers die een ‘stukje’ willen bezitten van twee windmolens in Delfzijl, om zo hun ‘eigen’ energie te produceren. Ruim 5.500 huishoudens doen mee. Gemiddeld schaft een huishouden meer dan drie aandelen van EUR 351 aan. Het is de bedoeling dat de twee windmolens (elk 2,3 MW) die nu gereserveerd zijn, vanaf 2013 in bezit zijn van De Windcentrale en zo van de deelnemers. Wie mee wil doen, moet klant worden of zijn bij Greenchoice. Deze leverancier verrekent straks de stroomproductie van de molens met het energieverbruik van de eigenaren van de aandelen. Deze twee molens in Delfzijl hebben sociaal geen lokaal effect, omdat de aandeelhouders niets met elkaar hebben en elkaar nooit tegen zullen komen. Uiteraard kan dit wel bijdragen aan de algemene promotie van participatie in windmolens. Wel zal de koopkracht van elke aandeelhouder omhoog gaan, omdat zijn energierekening omlaag gaat. Daarvan profiteert hij, en zijn directe omgeving. Een gemeente profiteert hiervan pas als alle aandeelhouders binnen de grenzen van de eigen gemeente wonen. Honderden huishoudens krijgen dan meer te besteden en dat kan niet anders dan een goede impuls geven aan de lokale economie. Een gemeente kan door middel van aanbesteding eisen dat de aandeelhouders wonen binnen het postcodegebied door het stellen van een verplichte kwaliteitseis aan het aandeelhouderschap (indien gebruik wordt gemaakt van een BV of NV) of het lidmaatschap (indien gebruik wordt gemaakt van een coöperatie). 3. Windmolens voor en door burgers

Een buurtenergiebedrijf doet ook aan een soort crowd-funding, maar dan binnen een lokale gemeenschap van mensen die een onderlinge band hebben. Zij kunnen net als de Windcentrale een molen kopen en de elektriciteit verkopen op de vrije markt. Het buurtenergiebedrijf levert aan de participanten/aandeelhouders en kan voor een korting op de energieprijs zorgen, maar wil een deel van de opbrengsten houden om nieuwe projecten te realiseren. Vanuit het perspectief van de participanten is dit te beschouwen als een vorm van vrijwillige belasting die hij afdraagt, want hij ontvangt dit geld zelf niet. Hij draagt dit af voor het algemeen belang van de gemeenschap en via een omweg kan hij daarvan op lange termijn weer profiteren. Deze molen heeft in tegenstelling tot de beide voorgaande en het

2 Wij merken op dat de mogelijkheden van de gemeente om de komst van windmolens te blokkeren wellicht beperkt moeten worden geacht vanwege de invoering van artikel 9e Elektriciteitswet. Dit valt echter buiten het kader van dit boekje.


volgende een sociaal effect. Mensen komen tot elkaar en alleen al dat is een voordeel. Daarnaast kan dit leiden tot uiteenlopende neveneffecten met gunstige sociale en economische effecten. 4. De gemeentelijke molen

De gemeente Breda wil op eigen grond windmolens neerzetten en exploiteren. De winst gaat volledig naar de algemene middelen, opdat de gehele bevolking van Breda profiteert, want wind is van iedereen. Een direct sociaal effect heeft deze molen niet, en aandeelhouders zijn er ook niet, tenzij de gemeente niet voldoende geld heeft om zelf voor de hele molen te betalen. Zo is er een mogelijkheid om de eigenaar van een nabijgelegen bedrijf mee te laten betalen aan de molen en hem een aandeel te geven. Indien het realiseren van de windmolens meer kost dan EUR 5 miljoen, dan moet de gemeente de opdracht voor de bouw van de molens Europees aanbesteden. Samenvattend:

Kiest de gemeente enkel voor klimaatbeleid, dan ligt voor de hand om zo snel mogelijk zoveel mogelijk molens te plaatsen, en dan past het marktmodel, ideaaltype 1. Neemt een gemeente ook de lokale economie in acht, met name de koopkracht van de bewoner, dan ligt ideaaltype 2 voor de hand, maar dan wel met de eis dat de aandeelhouders lokale partijen zijn. Neemt een gemeente daarnaast de sociale kracht van de gemeenschap in acht, en alle gunstige sociale en economische effecten daarvan, dan ligt ideaaltype 3 voor de hand. Dan laat de gemeente de herverdeling van welvaart over aan de gemeenschap. Wil de gemeente dat zelf in de hand houden, dan kan zij kiezen voor ideaaltype 4, maar dan neemt zij voor lief dat de sociale kracht van de burger niet wordt benut. Elke gemeente kan voor zichzelf bepalen welk ideaaltype windmolen de voorkeur heeft. De zwakte van ideaaltype 1 en de kracht van de ideaaltypen 2 en 3 is dat zij een nieuwe dimensie toevoegen aan de energietransitie. Die staat bij de meeste gemeenten nog in de traditie van het klimaatbeleid, met name reductie van CO2, maar krijgt binnen steeds meer gemeenten ook een relatie met koopkracht en de bestrijding van armoede. Veel gemeenten kiezen nog steeds voor een eenzijdig klimaatbeleid waarin vaak ideaaltype 1 opduikt, een windmolen, of

biovergister, of geothermie-exploitatie waarvoor de klant de volle marktprijs moet betalen. Dat lijkt een miskenning van de essentie van de energietransitie waarin de klant niet wil overstappen op duurzame opwekmethoden, die steeds duurder worden, maar op goedkope duurzame methoden. Vele gemeentes hebben niet genoeg middelen en kennis om het helemaal zelf te doen, ideaaltype 4, maar kunnen ook niet goed uit de voeten met het volledig uit handen geven van de regie op dit duurzame proces. Daarom doen ze het samen en niet zelf. Om het zelf te doen zal de gemeente een eigen energiebedrijf moeten oprichten die de windmolens exploiteert. Veel gemeenten spelen met die gedachte, en de meeste gemeenten hebben die alweer verlaten. Als variant blijft ideaaltype 4 echter interessant om aan te geven hoe aanbesteding werkt. De vraag is vervolgens ten aanzien van elk ideaaltype hoe de gemeente deze ‘in de markt zet’, en of daar een aanbesteding voor nodig is. In geval van aanbesteding komt aan de orde welke soort aanbesteding het beste is, en ook welke selectieen gunningscriteria de gemeente dan moet toepassen. Wij behandelen nu de soorten aanbesteding en de criteria om vervolgens per ideaaltype te bepalen welk soort aanbesteding voor de hand ligt en welke criteria het beste kunnen worden gesteld. Vele gemeentes hebben niet genoeg middelen en kennis om het helemaal zelf te doen, ideaaltype 4, maar kunnen ook niet goed uit de voeten met het volledig uit handen geven van de regie op dit duurzame proces. Daarom doen ze het samen en niet zelf. Om het zelf te doen zal de gemeente een eigen energiebedrijf moeten oprichten die de windmolens exploiteert. Veel gemeenten spelen met die gedachte, en de meeste gemeenten hebben die alweer verlaten. Als variant blijft ideaaltype 4 echter interessant om aan te geven hoe aanbesteding werkt. De vraag is vervolgens ten aanzien van elk ideaaltype hoe de gemeente deze ‘in de markt zet’, en of daar een aanbesteding voor nodig is. In geval van aanbesteding komt aan de orde welke soort aanbesteding het beste is, en ook welke selectieen gunningscriteria de gemeente dan moet toepassen. Wij behandelen nu de soorten aanbesteding en de criteria om vervolgens per ideaaltype te bepalen welk soort aanbesteding voor de hand ligt en welke criteria het beste kunnen worden gesteld.


Aanbesteding en windprojecten Gemeenten zijn te beschouwen als “aanbestedende diensten”. Dit betekent dat zij gehouden zijn de regels van het aanbestedingsrecht in acht te nemen . Wanneer zijn zij dat precies? Het antwoord op deze vraag volgt hieronder in drie stappen. De eerste betreft drempels waarover een project eerst moet zijn, wil een gemeente aanbestedingsplichtig zijn. De tweede stap gaat in op de gemeentelijke eigendom van grond en wanneer een gemeente aanbestedingsplichtig is bij de overdracht van eigendom. De derde stap gaat in op samenwerking en wanneer de gemeente een partnership moet aanbesteden.

Dat betekent een advertentie plaatsen en de partijen gelijk behandelen. Kortom, aanbesteden “moet” bij een opdracht van de gemeente aan een marktpartij als de waarde van die opdracht de toepasselijke drempelwaarde overschrijdt. Aanbesteden “mag” in alle andere gevallen, en is zeker aan te raden indien er mogelijk interesse is van buitenlandse partijen om de opdracht uit te voeren. Verkoop van grond

Drempels

Een gemeente die een eigen energiebedrijf opricht, heeft geen partners nodig, hooguit een enkele keer een adviseur. De opdracht aan de adviseur moet Europees worden aanbesteed als de omvang van die adviesopdracht een drempelwaarde van € 200.000 exclusief BTW overschrijdt. Als de gemeente zelf de windmolens laat bouwen (zonder tussenkomst van een ontwikkelaar of een andere partij), dan is een Europese aanbesteding pas noodzakelijk als de totale waarde van de opdracht voor de bouw van de windmolens een drempelwaarde van € 5.000.000 exclusief BTW overschrijdt. Dat hangt bij een enkele windmolen af van de grootte van de molen, maar bij meer windmolens is de aanbestedingsplicht voor de bouw in opdracht van een gemeente een gegeven. Deze drempelwaardes worden iedere twee jaar aangepast. Als de gemeente een opdracht wil verlenen die een omvang heeft boven deze drempelwaardes, dan moet Europees worden aanbesteed. Hoewel veel gemeenten denken dat dit ingewikkeld is en veel tijd kost, valt dat mee. Binnen de aanbestedingsregels bestaan verschillende procedures en keuzemogelijkheden om criteria vast te stellen en de tijdsduur kan beperkt worden tot circa 2-3 maanden. Als de waarde van de opdracht beneden de drempelwaarde ligt, dan hoeft de gemeente de aanbestedingsregels niet in acht te nemen. De gemeente dient zich wel te houden aan het eigen aanbestedingsbeleid, dat er soms in voorziet dat ook voor opdrachten beneden de drempelwaarde een Europese aanbesteding gevolgd moet worden. In het aanbestedingsbeleid kan ook zijn opgenomen dat een bepaalde (niet-Europese) aanbestedingsprocedure gevolgd moet worden, zodat de concurrentie toch gewaarborgd is. De gemeenten dienen daar dus hun eigen aanbestedingsbeleid op na te slaan. Daarnaast kan voor opdrachten met een zogenaamd “grensoverschrijdend belang”, of voor opdrachten waarbij de gemeente verschillende mogelijke opdrachtnemers met elkaar wil vergelijken, een verplichting bestaan om de algemene beginselen van het aanbestedingsrecht in acht te nemen. Dit betekent dat de gemeente in sommige gevallen de voorgenomen opdracht moet publiceren en bij de vergelijking van de partijen de beginselen van gelijkheid en transparantie in acht moet nemen.

De “enkele” verkoop van grond is niet aanbestedingsplichtig en de gemeente mag zelf kiezen aan wie zij de grond van de gemeente verkoopt. Dat wordt anders als eisen worden gesteld aan de verkoop die verder gaan dan de eisen die de gemeente op basis van haar publieke bevoegdheden mag stellen. Dit geldt niet voor eisen die in wettelijke regelingen staan zoals bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Woningwet of het Bouwbesluit. Deze voorwaarden zijn nietig op grond van artikel 122 Woningwet, waardoor de naleving van die voorwaarden niet kan worden afgedwongen. Dat geldt bijvoorbeeld voor verdergaande (duurzaamheids)eisen voor de bouw van windmolens dan de eisen die in het Bouwbesluit zijn opgenomen. Bij de “enkele” verkoop van grond mag de gemeente zelf bepalen of en met wie zij zaken doet. Als echter sprake is van aanvullende voorwaarden (die verder gaan dan haar publieke bevoegdheid) bij de grondverkoop, waarbij de gemeente een economisch belang heeft, en het opleggen van een bouwplicht, dan heeft recente jurisprudentie aangetoond dat de “verkoop” van de grond moet worden aanbesteed . Bij het stellen van voorwaarden kan worden gedacht aan het soort windmolens, de wijze waarop de molens geëxploiteerd worden, etc. Omdat het gangbare praktijk is dat een bouwplicht wordt vervangen door een terugleververplichting van de grond, als die niet binnen bijvoorbeeld een jaar wordt bebouwd, lijkt het volgens de beperkte uitleg gemakkelijk om “onder de aanbestedingsregels uit te komen”. Dat zou dan betekenen dat de gemeente mag kiezen aan wie zij haar grond verkoopt (en daarbij de aanvullende voorwaarden oplegt), zodat zij daarmee bijvoorbeeld zeker kan stellen dat de grond niet in handen komt van een commerciële ontwikkelaar, maar in de handen van een bewonerscollectief of een bedrijfsvereniging. De vraag is echter of je dat effect ook niet kunt bereiken door het organiseren van een aanbestedingsprocedure. Aanbesteden heeft als voordeel dat je publiciteit genereert omtrent het initiatief, en voor en tijdens de procedure ruimte kunt inbouwen voor interactie met belanghebbenden. Dat kan leiden tot meer

3 Richtlijn 2004/18/EG en het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten


draagvlak en een beter plan. Daarnaast wordt hierdoor het juridisch risico over de al dan niet beperkte uitleg van de jurisprudentie ondervangen.

Dit betekent dat voorzichtigheid geboden is bij een PPS. Om risico’s te voorkomen verdient het aanbeveling de keuze van een of meer samenwerkingspartners te organiseren door een vorm van aanbesteden.

Participeren in een entiteit

Het staat de gemeente vrij om te participeren in een entiteit . Dit betekent dat de gemeente bijvoorbeeld aandelen mag houden in een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid (BV), of als lid of certificaathouder mag deelnemen in een coöperatie . Dat heeft op zich niets met het aanbestedingsrecht van doen. Dit betekent dan ook dat je als gemeente alleen een aandeel koopt, maar niet betrokken bent bij het opzetten en inrichten van de entiteit. Als je daarbij wel betrokken bent, dan is sprake van een samenwerking. Het aanbestedingsrecht komt om de hoek kijken als de gemeente met een partij wil samenwerken en als een uitvloeisel daarvan bijvoorbeeld een entiteit opricht. In wezen kiest de gemeente dan een partij om mee samen te werken en zullen binnen het kader van die samenwerking afspraken worden gemaakt waardoor die partij in een gunstigere positie dan andere partijen kan komen. Dergelijke samenwerking komt vaak voor bij gebiedsontwikkeling waarbij sprake is van publiek private samenwerking (PPS). Van PPS is sprake bij de ontwikkeling van een project waaraan een private partner deelneemt die risico’s draagt een vaak ook aan de financiering van het project bijdraagt. De Europese Commissie heeft daarover een “Interpretatieve Mededeling” geschreven waarin zij kort gezegd aangeeft dat de gemeente op grond van de Europese verdragsbeginselen verplicht is om bij de selectie van een samenwerkingspartner de aanbestedingsrechtelijke beginselen van gelijkheid en transparantie in acht te nemen. In het bijzonder betekent dit dat de gemeente niet één-op-één een samenwerkingspartner mag benaderen, maar dat zij kennis moet geven van het project waarvoor zij een samenwerkingspartner zoekt. Daarnaast dient de gemeente een procedure te organiseren waarbij volgens vooraf bekendgemaakte criteria de meest geschikte partner wordt geselecteerd. Tot slot moet de gemeente dan ook nog voorzien in een procedure van rechtsbescherming, zodat afgewezen partijen aan de rechter kunnen vragen de doorlopen procedure te toetsen.

Conclusie

Als de gemeente zelf eigenaar is van de grond, dan biedt dat mogelijkheden om verdergaande voorwaarden te stellen dan op basis van het bestemmingsplan mogelijk is. Vaak zijn die verdergaande voorwaarden noodzakelijk om de doelen bij windenergieprojecten te bereiken. Het is immers vaak niet genoeg dat er een windmolen wordt gebouwd. Burgers en bedrijven moeten daarin kunnen participeren, of ten minste moeten de baten bij de gemeenschap, of direct bij die burgers en bedrijven terechtkomen. Om een discussie over de plicht tot aanbesteden in een dergelijk geval te voorkomen, kan de gemeente ervoor kiezen om een aanbestedingsprocedure te organiseren. Hoe dat kan en welke criteria daarbij kunnen worden gesteld, zullen wij hierna toelichten. Indien de gemeente geen of slechts gedeeltelijk eigenaar is van de grond, dan kan de gemeente ervoor kiezen om te participeren in een speciaal daarvoor op te richten entiteit zoals bijvoorbeeld een energiecoöperatie. Zolang die participatie allen betrekking heeft op de aankoop van aandelen of certificaten, is het aanbestedingsrecht buiten beeld. Als de afspraken meer het karakter hebben van een samenwerking, dan dient een procedure te worden georganiseerd om te voorkomen dat een bepaalde partij bevoordeeld wordt. Ook hier kan de gemeente kiezen voor een aanbestedingsprocedure, maar het is ook mogelijk om een procedure te organiseren die aan de algemene beginselen van gelijkheid en transparantie voldoet.

4 Arrest Müller, Hof van Justitie EG 25 maart 2010 (C-451/08) 5 Let op dat hieraan wel randvoorwaarden kunnen worden gesteld op grond van bijvoorbeeld de wet FIDO 6 Wij laten buiten beschouwing welke ondernemingsvormen geschikt zijn voor duurzame initiatieven en verwijzen daarvoor naar ons rapport over samenwerkingsvormen bij windenergie


Aanbestedingsprocedures Voordat het moment van aanbesteden is aangebroken, bestaat vaak de behoefte om goed duidelijk te krijgen wat nu precies van de te selecteren partij(en) wordt verwacht. Het gaat er dan om een goed beeld te krijgen van de expertise van de markt (wat gaan we zelf doen en wat uitbesteden) en de mogelijke risico’s, inclusief een indruk wie die risico’s het beste kan beheersen. Om daarachter te komen bestaan er verschillende mogelijkheden. Informatie in de voorfase

De eerste mogelijkheid is om een adviseur onderzoek te laten doen naar de mogelijke opzet en samenwerking van het project, de daarbij behorende risico’s te benoemen en met de advies de markt te benaderen. Op deze manier kan een goed inzicht worden verkregen in de mogelijkheden, maar het onderzoek moet worden betaald en eventueel aanbesteed, indien de adviesopdracht meer kost dan € 200.000 exclusief BTW. Bovendien leidt dit er vaak toe dat de adviseur in het vervolgtraject niet meer aan de aanbesteding van de daaruit volgende opdracht mag deelnemen. Door het doen van het onderzoek heeft hij een kennisvoorsprong en daardoor is hij in een ongelijke positie terecht gekomen. Dit is te voorkomen door zeker te stellen dat alle informatie van het onderzoek openbaar wordt gemaakt. Daarnaast kan de gemeente ook informeel hier en daar informeren hoe zij het beste met het voorgenomen project kan omgaan. Ook in deze situatie is het oppassen dat niet een partij in een bevoorrechte positie komt. Een marktconsultatie kan dit voorkomen. Een marktconsultatie is een proces waarbij door middel van plenair overleg en overleg met geïnteresseerde partijen een beeld tot stand komt van de mogelijke opzet van het project. Aan de marktconsultatie gaat een openbare aankondiging vooraf, die partijen uitnodigt om aan te geven of zij aan de marktconsultatie willen deelnemen. Van de marktconsultatie komt een verslag beschikbaar voor iedereen. Op deze manier wordt een gelijk speelveld gewaarborgd. Het nadeel is dat partijen in een marktconsultatie vaak niet genegen zijn om hun innovatieve ideeën “en plein public” vrij te geven. Iedereen kan daar dan immers kennis van nemen en een eventuele concurrentievoorsprong verdwijnt daarmee als sneeuw voor de zon (“cherry picking”).

Bij de niet-openbare procedure is de traditionele procedure in twee fasen geknipt. In de selectiefase worden partijen (meestal drie, maar soms ook vijf ) geselecteerd om mee te doen aan de inschrijvingsfase. Deze selectie vindt plaats aan de hand van selectiecriteria. De gunningscriteria dienen om in de inschrijvingsfase de inschrijvingen te beoordelen. Deze procedure wordt vaak toegepast bij veel belangstelling (je voorkomt daarmee inhoudelijke beoordeling van alle inschrijvingen), of als het opstellen van de inschrijving veel inspanning van marktpartijen vergt (bijvoorbeeld omdat ze plannen moeten uitwerken of opstellen). Dat beperkt de kosten voor marktpartijen en de beoordelingsinspanning van de gemeente. Tenslotte bestaat er de procedure van de concurrentiegerichte dialoog. Deze procedure is toegestaan bij complexe projecten, bijvoorbeeld als je nog niet precies weet wat de beste opstelling, aantal en vermogens van de windmolens is. Voor deze procedure worden door middel van een selectie in de regel drie tot vijf partijen geselecteerd waarmee daarna plenaire en individuele gesprekken plaatsvinden. Deze gesprekken hebben tot doel van gedachten te wisselen over mogelijke oplossingen. Aan het eind van de dialoogfase komt een beschrijving tot stand van de optimale oplossing en worden de geselecteerde partijen uitgenodigd om op basis van die oplossing een inschrijving te doen. Hoewel de procedure veel waarde heeft om de mogelijke oplossingen in kaart te brengen, kost de procedure veel tijd en inspanning van de gemeente en de marktpartijen. De keuze van de juiste procedure is maatwerk, waarbij in ieder geval de volgende factoren een rol spelen: • omvang van de opdracht; • (transactie)kosten voor de gemeente en de marktpartijen; • aantal potentiële marktpartijen; • complexiteit van de opdracht; • type van de opdracht en het karakter van de markt. Voor de volledigheid vermelden wij dat de aanbestedingsregels nog enkele procedures kennen die mogen worden toegepast in uitzonderingsgevallen. Bij windprojecten zal daarvan geen sprake zijn, tenzij uit een selectie maar één partij overblijft. Met die partij mag de gemeente dan een onderhandelingsprocedure volgen. Deze procedure is niet aan regels gebonden en het enige dat is voorgeschreven is dat de partij op enig moment een inschrijving mag doen.

Aanbestedingsprocedures

De meest traditionele aanbestedingsprocedure is de openbare aanbestedingsprocedure. Aan deze procedure gaat een openbare aankondiging vooraf. Geïnteresseerde partijen zijn in de gelegenheid om een inschrijving te doen. Beoordeling van de inschrijving gaat aan de hand van zowel selectiecriteria, als gunningscriteria. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op deze criteria.

Innovatieve aanbesteding van een partnership

Niet zelden zoekt de gemeente een partij die bereid is om op een innovatieve manier mee te denken over de invulling, uitwerking en realisatie van een windproject. Bij dit soort aanbestedingen wordt de manier van inschakelen van marktpartijen en het tijdstip waarop dat plaatsvindt vaak als problematisch ervaren. Vanuit projecten wordt de behoefte onderkend dat marktpartijen


zo vroeg mogelijk hun kennis en kunde inbrengen. Aan de andere kant lijken marktpartijen daar steeds terughoudender mee om te gaan. De achterliggende gedachte is vaak dat het risico bestaat dat een goed idee onderdeel wordt van het project, maar dat de marktpartij daarvan vaak niet de vruchten kan plukken omdat de aanbestedingsplicht een gegeven is (“cherrypicking”). Dit staat een open inbreng van kennis van marktpartijen vaak in de weg. Een ander belangrijk punt is de vrees van marktpartijen dat vroegtijdige betrokkenheid in een project zou kunnen betekenen dat zij een kennisvoorsprong krijgen op andere gegadigden in de aanbestedingsfase van het project, waardoor zij mogelijk zouden moeten worden uitgesloten van de nog te organiseren aanbesteding. Dit staat haaks op de wens van de gemeente om marktpartijen in de fase voorafgaand aan de aanbesteding bij het ontwikkelen van de specificaties te betrekken teneinde hun creativiteit, marktkennis en innovatievermogen te benutten voor een optimale invulling van de uitvoeringswijze van het windproject. Om het nadeel te ondervangen dat een marktpartij een innovatief idee bedenkt, maar dat niet ten uitvoer mag brengen, is de mogelijkheid ontwikkeld van een innovatieve aanbesteding van een partnership. Omdat de gemeente en marktpartijen voordelen zullen zien in de vroegtijdige inbreng van de kennis van een marktpartij (of een combinatie van marktpartijen), is het van belang te zorgen dat deze marktpartij vanaf het begin kan meedenken over de totstandkoming van het plan en het ontwerp en daarbij haar kennis en ervaring inbrengen. Indien deze markpartij zicht kan worden gegeven op de mogelijkheid tot het ten uitvoer brengen van het windproject, zal de marktpartij sneller genegen zijn constructief mee te denken. Het gevaar van “cherry picking” kan daarmee worden voorkomen. Dit is mogelijk door het plan tot stand te laten komen in een “Windenergieteam” waarin de inbreng van alle betrokken partijen is gewaarborgd. Deze werkwijze kent overeenkomsten met het al jaren bestaande “bouwteam-model”. In een bouwteam werken de opdrachtgever en zijn adviseurs (aannemers en ontwerpers) samen aan de totstandbrenging van een ontwerp waarbij iedere deelnemer aan het bouwteam zijn kennis en kunde inbrengt. De aannemer die deel uitmaakt van het bouwteam sluit met de opdrachtgever een bouwteamovereenkomst waarin onder meer is vastgelegd dat de aannemer als eerste en enige in de gelegenheid zal worden gesteld een aanbieding te doen voor het uiteindelijke ontwerp. Indien deze

aanbieding voldoet aan van te voren overeengekomen randvoorwaarden (uitvoering binnen een vastgesteld budget), dan zal de opdracht aan de aannemer worden gegund. Voor het “Windenergieteam” zou dit betekenen dat zo snel mogelijk een marktpartij wordt geselecteerd die in het “Windenergieteam” zal deelnemen. De selectie van de marktpartij dient dan plaats te vinden door middel van een aanbestedingsprocedure (het is immers een vorm van PPS en deelname als partner geeft zicht op de opdracht voor de realisatie van de windmolens). Indien deze aanbestedingsprocedure juist wordt ingericht en wordt aangegeven dat een geselecteerde marktpartij als eerste en enige in de gelegenheid zal worden gesteld het plan uit te voeren, is in beginsel een aanbesteding van de uitvoering niet meer noodzakelijk. De voordelen van deze innovatieve aanbesteding zijn dat in een zeer vroeg stadium de volledige betrokkenheid van een marktpartij wordt verzekerd. De marktpartij heeft belang bij een snel en efficiënt verloop van het project en zal niet terughoudend zijn met het inbrengen van ideeën en innovaties vanwege het zicht op opdrachtverlening na de totstandkoming van het ontwerp. Het afbreukrisico is beheersbaar te maken. Indien de marktpartij uiteindelijk besluit geen aanbieding in te dienen voor de uitvoering, is binnen het “Windenergieteam” een ontwerp tot stand gekomen dat dan alsnog kan worden aanbesteed. Indien de aanbieding van de marktpartij voor de gemeente niet aanvaardbaar is, dan kan volgens vooraf vast te leggen kaders (gefixeerde vergoeding voor de gemaakte kosten) worden afgesproken dat alsnog een aanbesteding wordt georganiseerd. De voordelen van de aanbesteding van de keuze van een partner zijn: • Tijdwinst door integratie van de ontwerpfase en de uitvoeringsfase; • Gegarandeerde betrokkenheid en inbreng van een marktpartij; • Eén gesprekspartner in plaats van meerdere omdat één marktpartij wordt geselecteerd; • Een beter ontwerp omdat alle beschikbare kennis bij de totstandkoming van het ontwerp wordt benut. Deze innovatieve aanbesteding vergt uiteraard een doordachte omschrijving van de selectieen gunningscriteria bij de selectie van een partner. In het volgende hoofdstuk gaan wij hier nader op in.


Criteria Binnen het aanbestedingsrecht bestaan twee soorten criteria die kunnen worden gebruikt om de beste marktpartij te selecteren: selectiecriteria en gunningscriteria. Daarnaast gelden vaak uitsluitingsgronden en minimumeisen. Selectiecriteria hebben betrekking op de hoedanigheid en de eigenschappen van de marktpartij (zoals financiële draagkracht, ervaring, technische bekwaamheid etc.). Gunningscriteria hebben betrekking op de uitvoering van de opdracht (prijs, kwaliteit, planning, garanties etc.). De uitsluitingsgronden en minimumeisen zijn eisen waarin de marktpartij dient te voldoen om aan de procedure te kunnen deelnemen (de drempel over). Selectie- en gunningscriteria worden gebruikt om te bepalen welke partij het beste de opdracht kan uitvoeren. De criteria dienen transparant, objectief en proportioneel te zijn. Dit betekent dat de criteria duidelijk geformuleerd moeten zijn en ruimschoots voor het moment van het indienen van de aanbiedingen bekend moeten zijn gemaakt, zodat de geïnteresseerde partijen weten op basis waarvan zij beoordeeld worden. De eis van proportionaliteit heeft ten doel te voorkomen dat geen criteria worden gesteld die niets van doen hebben met de uitvoering van de opdracht of waarbij te zware eisen worden gesteld. Indien voor de bouw van een windmolen met een opdrachtsom van € 3,5 miljoen een gemiddelde jaaromzet van € 100 miljoen wordt gevraagd, dan zal dat al snel disproportioneel zijn. Gemeenten zijn vrij om zelf de selectieen gunningscriteria te bepalen, maar bij bezwaren van marktpartijen zullen de criteria door een rechter kunnen worden getoetst. Het bepalen van de juiste selectieen gunningscriteria is een proces dat aandacht verdient, zeker bij windparken, waarbij vaak ook het behalen van maatschappelijke doelen belangrijk is. Het is de kunst om de juiste criteria te bedenken, zodat met vertrouwen een partij of samenwerkingspartner kan worden geselecteerd voor de uitvoering van de opdracht, de koop van de grond of deelname in een samenwerkingsverband. Hierna zullen wij enkele criteria de revue laten passeren en daarbij aangeven wat belangrijke aandachtspunten zijn vanuit juridisch perspectief. Uitsluitingsgronden en minimumeisen

De verplichte uitsluitingsgronden zijn voorgeschreven in de aanbestedingsregels en hebben bijvoorbeeld betrekking op het feit dat een partij niet strafrechtelijk mag zijn veroordeeld voor fraude of witwaspraktijken. De facultatieve uitsluitingsgronden hebben betrekken op het feit of een partij zich schuldig heeft gemaakt aan een ernstige beroepsfout of in staat van faillissement verkeert. De gemeente kan bij deze laatste categorie kiezen of zij de uitsluitingsgronden toepast. Voor windprojecten is het belangrijk om een betrouwbare partner te hebben, dus in een aanbesteding zullen waarschijnlijk ook alle facultatieve uitsluitingsronden als eis worden gesteld.

De minimumeisen hebben betrekking op de financiële draagkracht, de technische bekwaamheid en de beroepsbevoegdheid. De financiële draagkracht kan worden getoetst door het stellen van eisen aan de omzet, financiële ratio’s of een verklaring van een bank. Het doel is zeker te stellen dat een marktpartij voldoende financiële draagkracht heeft om de opdracht uit te kunnen voeren. Een goede vuistregel in windprojecten is een minimale jaaromzet van 50% van de opdrachtwaarde te stellen. De technische bekwaamheid wordt in de regel getoetst door het opgeven van referentieprojecten die zijn uitgevoerd, zodat je zeker weet dat de marktpartij al eens eerder een soortgelijk project heeft uitgevoerd. Bij windprojecten probeer je kerncompetenties te benoemen, bijvoorbeeld het feit dat al eens eerder een windmolen is gebouwd of dat ervaring is opgedaan met samenwerking met burgers. Je vraagt daarna opgave van een referentieproject waaruit die ervaring blijkt. Het stellen van eisen aan de beroepsbevoegdheid komt bij windprojecten niet vaak voor, behalve indien sprake is van bijvoorbeeld een noodzaak tot sanering van de locatie waar de windmolen zal worden gebouwd. In dat geval wordt vaak een certificaat gevraagd waaruit blijkt dat de marktpartij in staat en bevoegd is om die sanering uit te voeren. Selectiecriteria

De selectiecriteria zijn inhoudelijk vergelijkbaar met de hiervoor genoemde geschiktheidseisen. De geschiktheidseisen worden echter “binair” gebruikt (je voldoet er wel of niet aan), terwijl de selectiecriteria een verfijnder onderscheid maken (de ene partij voldoet er beter aan dan de andere partij). Bij windprojecten wordt bijvoorbeeld gevraagd om de opgave van zoveel mogelijk referentieprojecten. Diegene met de meeste projecten krijgt dan de meeste punten. Een veel voorkomende vraag bij windprojecten is of je in het kader van de selectiecriteria ook kunt benoemen dat je een voorkeur hebt voor partijen die lokaal actief zijn. Het uitgangspunt van de (Europese) aanbestedingsregels is dat je geen ongeoorloofd onderscheid mag maken naar nationaliteit en ook geen regionale partijen mag bevoordelen zonder dat daar een goede reden voor is (het beginsel van non-discriminatie). Bij het stellen van criteria waardoor lokale partijen worden bevoordeeld, zal een rechter dus (achteraf ) kritisch kijken naar de argumenten die aan deze keuze ten grondslag liggen. Uit Europese jurisprudentie blijkt dat dit criterium strak wordt toegepast. In dit kader heeft het Hof van Justitie EG in een zaak waarbij bedrijven uit bepaalde streken bij overheidsaanbestedingen werden bevoordeeld, omdat was geregeld dat minimaal 30 procent van een opdracht moest worden gegund aan bedrijven uit een bepaalde streek, bepaald dat een dergelijke regeling niet geoorloofd is. Dit betekent dat je de eis niet op deze manier kunt stellen. Vaak wordt het stellen van een dergelijke eis ingegeven door het feit


dat je het milieu minder wilt belasten (lokale partijen hoeven minder heen en weer te rijden dan andere partijen) of doordat je van mening bent dat dit aan het draagvlak ten goede komt. Uit de jurisprudentie blijkt dat het selecteren van een partij op basis van een minimaal aantal kilometers best is toegestaan, als maar duidelijk is dat je daarmee een milieudoel dient. Bij de aanname dat de selectie van een lokale partij beter bijdraagt aan draagvlak, ligt het lastiger omdat niet kan worden aangetoond dat het één een direct gevolg is van het ander (causaliteitsvraag). Het ligt daarom voor de hand om bijvoorbeeld in een plan van aanpak te vragen hoe de partij zal zorgdragen voor draagvlak. Dit plan van aanpak kan dan op alle aspecten (waaronder de eventuele invloed van lokale betrokkenheid) worden beoordeeld. Indirect bereik je dan het gewenste doel.

dat voor ogen hebt en welke doelen je daarmee wilt bereiken.

Een plan van aanpak kan zowel als selectie- als gunningscriterium worden gezien omdat het zowel iets zegt over de kwaliteiten van de marktpartij als de wijze waarop de opdracht zal worden uitgevoerd.

De gemeente twijfelt of ze alleen de grond in erfpacht uitgeeft (met voorwaarden waarin wordt voorzien in de participatie eisen) of dat ze een gezamenlijke energiecoöperatie opzet. De gemeente was nog niet op de hoogte van de innovatieve aanbesteding van een partnerschap en heeft er na een marktconsultatie voor gekozen om alleen de grond in erfpacht uit te geven met de daarbij behorende voorwaarden.

Gunningscriteria Het meest bekende gunningscriterium is prijs. In traditionele aanbesteding voor de bouw van een windmolen is prijs dan ook vaak het enige criterium: de gemeente heeft zelf een ontwerp gemaakt, een bestek opgesteld en zoekt nu een partij die de windmolen tegen de laagste prijs kan bouwen. Vooral de laatste jaren is onderkend dat prijs niet alleszeggend is. Bij de uitvoering van een (complex) windproject, en zeker bij het selecteren van een partner voor samenwerking, is kwaliteit van groot belang. In het aanbestedingsrecht heet de combinatie van gunnen op prijs en kwalitatieve criteria “gunnen op basis van de economisch meest voordelige inschrijving” (EMVI). Kwaliteit is hierbij een breed begrip en is eigenlijk een verzamelterm voor alle niet-prijstechnische eisen die je als gemeente wilt stellen. Bij windprojecten komen we vaak de volgende EMVI-criteria tegen: • Tijd voor oplevering (dus binnen een jaar opgeleverd); • Opbrengst in MW (minimale opbrengst die gerealiseerd moet worden); • Verkoopprijs van stroom (waardoor de prijs van tevoren wordt bepaald); • Mogelijkheden voor lokale participatie (eis dat uitgifte van aandelen/certificaten/lidmaatschapsrechten moet plaatsvinden); • Exploitatiefee/rendementsgarantie (een vaste afspraak omtrent de te berekenen kosten, of een meer risicodragende afspraak dat een bepaald rendement moet worden gerealiseerd); • Overnemen van risico’s. Bepalen van criteria, een voorbeeld

Bij het bepalen van de juiste criteria dien je als gemeente “andersom” te redeneren. Je begint bij het windproject zoals je

De gemeente X heeft bijvoorbeeld een stuk grond midden in een woonwijk en wil daar een windmolen doen realiseren waarin burgers kunnen participeren. De gemeente X heeft zelf niet de kennis en financiële middelen in huis om de windmolen te ontwikkelen en te exploiteren en uit onderzoek is gebleken dat de burgers samen onvoldoende geld bijeen kunnen brengen om de windmolen te bekostigen. De gemeente wil controle houden op de grond en wil die voor 10 jaar in erfpacht uitgeven. De hoogte van de canon is niet echt van belang. De gemeente zoekt dus een partner die de windmolen ontwikkelt en gedurende 10 jaar exploiteert en daarbij de burgers betrekt en de mogelijkheid biedt om zelf in hun energiebehoefte te voorzien.

De geschiktheidseisen die de gemeente stelt zijn dat een partij ervaring heeft met de bouw van een windmolen in een stedelijke omgeving. De partij dient te hebben aangetoond dat ze dat minimaal drie keer in de afgelopen drie jaar heeft gedaan. Om te voorkomen dat de partij failliet gaat en de bijdragen van de burgers verloren gaan, moet de partij financieel solide zijn en de gemeente stelt dus eisen op het gebied van omzet en financiële kentallen. De hoogte van de erfpachtcanon is van belang. Vanwege de regels op het gebied van staatssteun (zie het volgende hoofdstuk) moet de gemeente een minimale marktconforme canon ontvangen die is bepaald op een bedrag van € X. Omdat de gemeente kwaliteit belangrijker vindt dan meer canon, is de hoogte van de canon geen gunningscriterium, maar moet de marktpartij gewoon de vastgestelde canon gaan voldoen. De gemeente vraagt een plan van aanpak van de marktpartij dat erin moet voorzien hoe de burgers worden benaderd en welke rol de gemeente daarin speelt. Dat plan van aanpak zal op verschillende aspecten worden beoordeeld waaronder het creëren van draagvlak, hoe de planologische procedures worden doorlopen, communicatie met burgers en gemeente, verwachte bijdrage van de gemeente etc. Het plan van aanpak wordt beoordeeld door een onafhankelijke beoordelingscommissie van de gemeente. Daarnaast dient de marktpartij een financiële business case op te stellen waarin in ieder geval de verwachte opbrengsten (omzet minus kosten) wordt ingeschat en waaruit moet blijken hoe de burgers kunnen participeren. Daarnaast dient de marktpartij een garantie af te geven over de terugverdientijd van de door de


burgers gedane investering. Deze business case wordt beoordeeld door een beoordelingscommissie bestaande uit personen van de gemeente en betrokken burgers. Aldus komt de gemeente tot twee gunningscriteria: score op het plan van aanpak en score op de business case. Deze criteria worden onderling gewogen waarbij de business case belangrijker wordt geacht dan de score op het plan van aanpak. De wegingsfactoren zijn dat de score op het plan van aanpak voor 40% meetelt en de score op de business case voor 60%. Criteria voor de vier ideaaltypen van molens

Hoewel het bepalen van selectieen gunningscriteria maatwerk is, zullen wij hierna voor ieder van de in hoofdstuk 3 genoemde ideaaltypen van molens een voorzet geven voor mogelijk te hanteren criteria. 1. Windmolens voor de markt

Bij windmolens voor de markt wordt de grond verkocht aan een marktpartij en worden eisen gesteld voor zover dat op grond van de publiekrechtelijke bevoegdheden (bestemmingsplan) mogelijk is. In dit geval bestaat er geen aanbestedingsplicht. Voor de verkoop van grond kan een biedprocedure worden gevolgd (wie biedt de hoogste prijs) of kan de verkoop rechtstreeks aan een partij marktpartij plaatsvinden mits de staatssteunrechtelijke aspecten (zie het volgende hoofdstuk) in acht worden genomen. Als echter meer eisen worden gesteld dan mogelijk is op basis van het publiekrechtelijke kader, dan moet in beginsel een partner worden geselecteerd op basis van een aanbesteding, zoals dat ook het geval is bij het tweede ideaaltype. 2. Windmolens als zonnepanelen

Bij het tweede ideaaltype windmolens als zonnepanelen wordt een samenwerkingspartner (marktpartij of (bewoners)collectief ) geselecteerd, waarbij de gemeente eisen wil stellen aan de manier waarop het project wordt gerealiseerd en hoe de baten worden aangewend. In deze situatie is de aanbesteding van een partnership een zeer geschikte aanbestedingsvorm om ruimte te geven aan actief meedenken als de contouren van de samenwerking nog niet zo duidelijk zijn. Als dat wel het geval is, ligt een meer traditionele

aanbesteding via een openbare of niet-openbare procedure voor de hand. Goed te gebruiken selectiecriteria zijn het beoordelen van referenties en de doelstellingen en werkwijze van de samenwerkingspartner. Door middel van een plan van aanpak met bijbehorende business case kan worden beoordeeld wie het beste plan heeft in lijn met de ambities en doelen van de gemeente (gunningscriteria). Een beschrijving van het aantal te realiseren MW kan daarnaast van belang zijn. 3. Molen voor en door burgers

Ook in deze situatie is de aanbesteding van een partnerschap een geschikte aanbestedingsvorm. De selectiecriteria zullen in de regel beperkter zijn, omdat je op deze manier vaak zaken doet met partijen of een bewonerscollectief dat nog niet zoveel ervaring heeft. Door het selecteren op doelstellingen, kun je vaak wel zeker stellen dat de entiteit in dezelfde richting denkt als de gemeente en bijvoorbeeld niet uitsluitend financieel gewin nastreeft. Voor de gunningscriteria zijn wederom de beoordeling van een plan van aanpak en business case in de praktijk zeer geschikt. Daarnaast kun je ook als gunningscriterium hanteren of veel of juist weinig ondersteuning van de gemeente (zowel financieel als niet-financieel) is vereist. Een initiatief dat verwacht dat minder bijdrage van de gemeente nodig heeft, scoort dan beter. Uiteraard dient dat dan wel te worden afgezet tegen de te verwachten baten in termen van MW of bijvoorbeeld rendement op geïnvesteerd vermogen voor de burgers. 4. De gemeentelijke molen

Voor de realisatie van de gemeentelijke molen is een aanbestedingsprocedure noodzakelijk indien de bouwsom groter is dan 5 miljoen. Een openbare of niet-openbare aanbestedingsprocedure is dan het meest geschikt. Als selectiecriteria zul je eisen stellen aan financiële draagkracht, technische bekwaamheid en ervaring in eerdere projecten. Je wilt immers geen enkel risico lopen dat de te selecteren partij het niet voor elkaar krijgt. Omdat je als gemeente zelf de opbrengsten bestemt, zal het er vaak om gaan om de molen op de meest efficiënte manier neer te zetten. De prijs in relatie tot de kwaliteit zijn dan ook de juiste gunningscriteria.


Staatssteun Indien de gemeente bijdraagt aan een windproject, dan kan sprake zijn van staatssteun, als voldaan is aan de volgende cumulatieve eisen: • er is sprake van een voordeel voor een of meer ondernemingen dat zij onder normale marktomstandigheden niet zouden hebben genoten; • het voordeel wordt met staatsmiddelen bekostigd of is toe te rekenen aan een maatregel van de staat; • het voordeel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen; • er is sprake van beïnvloeding van het interstatelijk handelsverkeer. Het voornemen tot het verlenen van staatssteun dient in beginsel voorafgaand bij de Commissie te worden aangemeld (aanmeldingsverplichting). De steun mag pas worden uitgekeerd indien de Commissie de steun heeft goedgekeurd (standstillverplichting). Aangezien de hiervoor genoemde staatssteunvoorwaarden cumulatieve voorwaarden zijn, is geen sprake van staatssteun indien niet aan een of meer van de voorwaarden wordt voldaan. Het hangt af van de omvang van het subsidiebedrag, de herkomst van dit bedrag en de omvang van de bij het windproject betrokken partijen, of aan die voorwaarden is voldaan. Ten aanzien van het bedrag in relatie tot het begrip staatssteun geldt dat, indien het windproject moet worden aangemerkt als

een ‘gewone’ economische activiteit, een bijdrage van maximaal € 200.000,- in een aaneengesloten periode van drie belastingjaren, niet kwalificeert als staatssteun (de-minimisdrempel). Dit betekent dat de gemeente in geval van een bijdrage aan een windproject rekening dient te houden met het feit dat haar bijdrage dit bedrag niet overschrijdt, althans dat niet aan de overige drie hiervoor genoemde criteria is voldaan. Of dat het geval is, hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval en deze vraag kan hier niet in algemene termen beantwoord worden. De staatsteun kan ook in de vorm van een “korting” op bijvoorbeeld de grondprijs of de erfpachtcanon of een goedkope lening worden verstrekt. Om uit te sluiten dat sprake is van staatssteun dient bij de verkoop van grond te worden zeker gesteld dat die getaxeerd is of dat de prijsvorming tot stand is gekomen in een openbare biedprocedure. Voor wat betreft de lening geldt dat deze lening niet als staatssteun kwalificeert indien daarvoor een marktconforme (rente)vergoeding wordt betaald. De lening wordt dan geacht te voldoen aan het market economy investor principle (MEIP), hetgeen inhoudt dat de overheden worden geacht te hebben gehandeld zoals een marktinvesteerder in soortgelijke omstandigheden zou hebben gehandeld. De door de gemeente te betalen (rente)vergoeding voor de lening dient in ieder geval zodanig te worden vastgesteld dat de eventuele bevoordeling, als gevolg van een (enigszins) lagere vergoeding dan de marktconforme (rente)vergoeding, de relevante de-minimisdrempel niet overschrijdt.


Conclusie Elke gemeente kan voor zichzelf bepalen welk ideaaltype windmolen de voorkeur heeft: de molen voor de markt, de molen als zonnepaneel, de molen voor en door burgers en de gemeentelijke molen. Is mogelijk om aan het eind van dit onderzoek te bepalen hoe de aanbesteding van deze verschillende ideaaltypen molens het best kan plaatsvinden? In paragraaf 2 hebben wij het veld geschetst waarbinnen de realisatie van windmolens zich tegenwoordig afspeelt. Om hier

zo goed mogelijk op te kunnen inspelen, biedt dit boekje een methode aan om windenergie te kunnen aanbesteden volgens de voorkeuren van de gemeente. Die voorkeuren kan de gemeente uitspreken door te kiezen voor een van de vier ideaaltypen. Daaruit volgt hieronder voor welke soort aanbesteding hij dan het beste kan kiezen en welke gunnings- en selectiecriteria daarbij horen.

Soort molen

Soort aanbesteding

Gunnings- en selectiecriteria

Molen voor de markt

Geen (alleen verkoop grond), tenzij verdergaande eisen worden gesteld

Niet van toepassing

Molen als zonnepaneel

Aanbesteden van een partnership (hoeft niet Europees)

Selectiecriteria: - referenties - doelstellingen Gunningscriteria: - plan van aanpak - business case - aantal MW

Molen voor en door burgers

Aanbesteden van een partnership (hoeft niet Europees)

Selectiecriteria: - doelstellingen Gunningscriteria: - plan van aanpak - business case - aantal MW - rendement op vermogen - bijdrage gemeente

Gemeentelijke molen

Europees indien bouwsom > EUR 5 miljoen

Selectiecriteria: - doelstellingen Gunningscriteria: - plan van aanpak - business case - aantal MW - rendement op vermogen - bijdrage gemeente



Deze brochure is een uitgave van: Agentschap NL NL Energie & Klimaat Croeselaan 15 postbus 8242 3503RE Utrecht www.windenergie.nl April 2013

Aanbesteding door gemeenten van windmolens

Recommend Documents