Waar staat de NAVO over tien jaar? Marten van Heuven
Dit lijkt een onschuldige vraag die te midden van de viering van de vijftigste verjaardag van het Bondgenootschap nauwelijks aandacht verdient. Het impliceert dat de NAVO er over tien jaar nog zal zijn. Het suggereert dat de NAVO, net als een mens, langzaam maar zeker volwassen wordt en, hopelijk, meer wordt gerespecteerd. Het veronderstelt ook dat het mogelijk is voorspellingen te doen. We zouden beter moeten weten. Laten we het onderwerp nog eens onder de loep nemen.1 De NAVO is een serie verplichtingen, inspanningen en procedures die de afgelopen vijftig jaar zijn overeengekomen door een groeiend aantal landen en die bedoeld zijn om hun vitale belangen te beschermen. Het Bondgenootschap ziet zich nu geconfronteerd met een wereld die gekenmerkt wordt door steeds snellere veranderingen waarin alles met iedereen te maken heeft, maar waar niemand de leiding heeft.2 De NAVO als middel om de veiligheidsbelangen van haar leden te dienen - zoals ten tijde van de Koude Oorlog met groot succes werd bewezen - is in het huidige tijdperk van verandering en globalisering geen vast gegeven meer. De vraag in de titel is dus een serieuze die een serieus antwoord verdient. Het antwoord zal niet voorspellend zijn.3 Niemand kan zeggen waar de NAVO over tien jaar zal staan. Het is echter wel mogelijk een voorzichtige schatting te geven. Bij zo’n schatting kan worden gekeken naar belangrijke variabelen en kunnen drijfveren worden aangewezen. Deze benadering kan leiden tot een beoordeling van de factoren die de toekomst van de NAVO zullen beïnvloeden, belangrijke gebeurtenissen die een rol kunnen spelen en hopelijk - tot toekomstige beleidskeuzes. Dit artikel zal echter geen antwoord geven op de vraag of het ene scenario meer of minder waarschijnlijk is dan het andere. In de inlichtingenwereld doet men daar meestal wel een poging toe.4 In dit artikel ontbreekt echter de tijd en de plaats om waarschijnlijkheidsanalyse toe te passen op de vele kwesties waaruit dit complexe onderwerp bestaat. Variabelen Een belangrijke variabele is het lidmaatschap van de NAVO. Waarschijnlijk zal het aantal leden het komende decennium toenemen tot meer dan negentien. Slovenië en misschien Roemenië zouden lid kunnen worden, evenals Oostenrijk als het de gepreoccupeerdheid met zijn neutraliteit overwint. Bulgarije is een mogelijke wild card. Nog speculatiever is toetreding van de Baltische landen, maar dan zonder volledig lidmaatschap en met zwijgende instemming zo niet steun van Rusland. Een zich uitbreidende NAVO zou duidelijk open staan voor meer leden. Een dergelijk Bondgenootschap zou door zowel leden als niet-leden worden gezien als de belangrijkste Europese veiligheidsorganisatie. Partnership for Peace zou een voorportaal voor mogelijke nieuwe leden zijn. Zo’n ontwikkeling zou meer dan voldoende ruimte laten voor een Amerikaanse sleutelrol in Europese veiligheid. Er zijn ook andere scenario’s. Bijvoorbeeld dat in 2010 de NAVO niet meer leden heeft dan eind 1999. Het contrast tussen de retoriek van de open deur en de realiteit van bevroren lidmaatschap zou dan het huidige beeld van insiders en outsiders en, erger, van een nieuwe scheiding in Europa versterken. Deze scheiding zou niet worden overbrugd door Partnership for Peace, dat dan gezien kan worden als een tweederangs veiligheidsarrangement, of zelfs als een niemandsland. Een ander scenario is dat deze scheiding wel door Partnership for Peace overbrugd kan worden indien Midden- en Oost-Europese landen dit zouden zien als iets dat zij echt nodig hebben. Daarnaast zou het uitbreidingsproces van de Europese Unie (EU) op stoom kunnen komen, met een grotere Unie en effectievere veiligheids- en defensiesamenwerking tussen de Europese leden van de NAVO. Er zou dus in 2010 een sterkere Europese pilaar binnen
1
NAVO kunnen zijn ontstaan. Het is dan aan de Verenigde Staten te reageren op deze ontwikkeling. Een andere mogelijkheid is dat Europese landen actiever veiligheidskwesties buiten de NAVO gaan behandelen. Dit confronteert de Verenigde Staten met het lastige probleem hoe en in welke mate het verplichtingen moet aangaan, met betrekking tot welke kwesties en met wie. Echter, hoeveel vooruitgang er ook wordt geboekt door de EU-lidstaten met betrekking tot een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid en een Europese Veiligheids en Defensie Identiteit, de kans is klein dat de EU in 2010 de plaats van de NAVO heeft ingenomen als de meest relevante en effectieve veiligheidsorganisatie in Europa. Als de EU in 2010 effectiever in veiligheidsaangelegenheden is, kan dat Washington in staat stellen zich aan te passen aan de lang gewenste eerlijker herverdeling van taken en verantwoordelijkheden. Het is waarschijnlijk te veel gevraagd een substantiële herschikking van de respectievelijke rollen van de Verenigde Staten en Europa binnen NAVO te verwachten zonder dat er fricties optreden. De Verenigde Staten zullen het niet gemakkelijk vinden hun gewoontes te veranderen - of zelfs de visie op hun passende rol. Bovendien zou een grotere Europese rol de verschillen tussen de Europese NAVO-lidstaten kunnen accentueren. Een andere variabele is de taakstelling. Historisch gezien heeft de NAVO zich ontwikkeld van een organisatie voor verdediging via afschrikking en ontspanning naar samenwerking. De taken van de NAVO in 2010 kunnen elementen van al deze zaken bevatten. Er is een scenario denkbaar waarin de NAVO betrokken is bij peacekeeping-operaties in haar directe omgeving (met andere woorden out-of-area). Een ander scenario behelst zware peace enforcement in de Balkan. In weer een ander scenario is de NAVO belast met veiligheid vergrotende activiteiten in en buiten de periferie van Europa, en misschien zelfs in meer dan één geografisch gebied tegelijk. Een ernstiger scenario gaat uit van de NAVO die het hoofd moet bieden aan een Artikel 5-bedreiging tegen een of meer lidstaten, of misschien tegen een partnerland dat op het punt staat lid te worden. In een onheilspellend scenario moet de NAVO zich verdedigen tegen een aanval met massavernietigingswapens. Tenslotte moet er bij elke omvattende analyse plaats zijn voor een scenario waarin de NAVO simpelweg niet optreedt. Wat ook de omvang van de taken van de NAVO in 2010 zal zijn, het focus zal gericht zijn op de verschillende nieuwe dreigingen. Sommige van deze dreigingen verschijnen al aan de horizon. Zij zijn het product van technische ontwikkeling en mogelijk destructief gedrag, en meer in het bijzonder van terrorisme. Daarnaast zal de NAVO in 2010 diepgaand betrokken zijn bij de verdediging van infrastructuur ter land, in de lucht en in de ruimte. Raketverdediging zou wel eens prominent op de agenda kunnen staan. De betrokkenheid en mogelijke actiebereidheid van de NAVO in 2010 zullen afhangen van de solidariteit tussen de lidstaten wanneer zij geconfronteerd worden met gemeenschappelijke uitdagingen. Ten tijde van de Koude Oorlog zorgden de sovjet-dreiging en het Amerikaanse leiderschap voor de cohesie. In 2010 zou het directe verband tussen dreiging en cohesie wel eens niet meer kunnen bestaan. Zo zou het gebruik van massavernietigingswapens tegen een NAVO-lidstaat kunnen leiden tot een verdeeldheid zaaiend debat over de aard van het antwoord, met alle negatieve gevolgen voor de cohesie binnen het Bondgenootschap. Toen de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer onlangs suggereerde dat de NAVO een no-first-use-beleid zou moeten overwegen hielden de bondgenoten hun been stijf. Het onderwerp is daarmee echter niet van tafel en het voorval wijst erop hoeveel verdeeldheid het nog steeds kan zaaien. Een derde variabele is organisatie en leiderschap. Met betrekking tot het eerste is duidelijk dat de verschillen tussen 2010 en vandaag niet zo zeer in de omvang van de NAVO-familie zitten als wel in de manier waarop de organisatie functioneert. Vandaag de dag zijn er 43 NAVO-leden en Partners for Peace. Dit aantal zal in 2010 niet veel anders zijn. Er zullen echter wel nieuwe interactiepatronen zijn ontwikkeld. Eén zo’n patroon zou een duidelijke
2
scheiding op het gebied van verplichtingen en gebruiken tussen leden en Partners for Peace kunnen laten zien. Leden zouden, zoals ook nu het geval is, vergaderen en plannen binnen het geïntegreerde militaire commando, om zo stabiliteit en veiligheid in Europa te handhaven. Niet-leden zouden deel uitmaken van een uitgebreider patroon van discussies en consultaties over een selectie van PfP-onderwerpen buiten de context van de verplichtingen van artikel 4 en 5 van het Verdrag van Washington. Een waarschijnlijker patroon weerspiegelt een vervagende lijn tussen leden, aanstaande leden en Partners for Peace. In zo’n scenario zullen verschillen met betrekking tot verplichtingen van leden en niet-leden niet zo scherp zijn. In dit scenario zullen ook (bijna) alle Europese landen een rol spelen in een patroon van veiligheidssamenwerking dat parallel loopt met samenwerking op andere gebieden tegen de achtergrond van een zich uitbreidende Europese Unie. Elk interdependentiepatroon leidt tot vragen over leiderschap. In Europa zou één land, Duitsland, zich kunnen ontwikkelen tot een natuurlijke leider. Die rol zou dan gebaseerd zijn op omvang, locatie, economische kracht en militair potentieel van het land. De mogelijkheid bestaat echter dat het land in 2010 nog niet de interne cohesie heeft bereikt die werd gesuggereerd door de eenwording. Ook kan de tol van coalitiepolitiek een obstakel vormen voor effectief leiderschap. Bovendien zou een (veronderstelde) sterke Duitse rol in Europa tot een gezamenlijke reactie van de rest van Europa kunnen leiden. Frankrijk zou een dergelijke leidende rol alleen kunnen spelen als haar Europese partners er van overtuigd zouden zijn dat Frankrijk Europese in plaats van Franse doelen nastreeft. Het is dus waarschijnlijker dat Europees leiderschap in 2010 zal ontstaan uit interactie tussen de grote landen. De effectiviteit van de kleinere landen zal afhangen van hun bekwaamheid met elkaar samen te werken. Het Amerikaanse belang bij een stabiel, democratisch en welvarend Europa zal in 2010 de basis zijn voor de bereidheid een leidende rol te blijven spelen bij het behoud van Europese veiligheid. De NAVO zal daarvoor het instrument zijn. Het is moeilijk voor te stellen dat er nu of in de toekomst een andere organisatie is die net zoals de NAVO loyaliteit en Amerikaanse binnenlandspolitieke steun kan afdwingen. Naar alle waarschijnlijkheid zijn de Verenigde Staten in 2010 nog steeds bezig met het dilemma hoe het leiderschap binnen de NAVO kan worden gedeeld met Europese bondgenoten die meer verantwoordelijkheid dragen.5 Budgettaire beperkingen en de druk van wereldwijde verplichtingen zullen de Verenigde Staten echter langzamerhand in deze richting duwen. Veel zal afhangen van de mate van Amerikaans vertrouwen in het vermogen van de ‘Europese Pilaar’ beleid uit te stippelen binnen de NAVO dat in grote lijnen in overeenstemming is met - en geen afbreuk doet aan Amerikaanse belangen. Tenslotte zijn de middelen die Europese NAVO-leden in 2010 aan het Bondgenootschap zullen toewijzen van groot belang. Op het ogenblik zijn de Amerikaanse strijdkrachten superieur aan die van haar NAVO-bondgenoten. Hier zal het komende decennium niet veel verandering in komen, hoewel Europese leiders begrijpen dat er een wisselwerking bestaat tussen militair potentieel en het vermogen regionale en zelfs mondiale aangelegenheden te beïnvloeden.6 In 2010 zullen strijdkrachtsverschillen er voor zorgen dat de Amerikaanse rol in de Europese veiligheid - en in de NAVO - aanzienlijk, zo niet onvervangbaar blijft. Drijfveren Er zijn vijf factoren die van invloed zijn op de toestand van de NAVO in 2010. Ten eerste zijn er de dreigingen. Sommige kunnen ouderwets van aard zijn en van invloed of gericht op de territoriale integriteit van NAVO-leden, op de oostgrens van de NAVO en op Turkije. De uitdaging voor de NAVO is hier niet zo zeer het vermogen deze dreigingen het hoofd te bieden, maar de wil om dat te doen. Andere dreigingen zullen nieuw en asymmetrisch zijn, gericht op bevolkingen en infrastructuur en mogelijk van onbestemde herkomst. Deze dreigingen zullen een groot deel van de NAVO-agenda in beslag nemen. De uitdaging hier is om er effectieve strategieën tegenover te stellen. Weer andere dreigingen zullen van buiten
3
de periferie van de NAVO komen, bijvoorbeeld uit de instabiele Golfregio en de Maghreb. Dit zal een beslissing over de out-of-area kwestie forceren en roept voor de Verenigde Staten de vraag op waar de Europese rol en verantwoordelijkheden plaats maken voor Amerikaanse betrokkenheid met mondiale kwesties die buiten de gemakkelijke bondgenootschappelijke afspraken vallen. Ten tweede is er de toestand van de Europese pilaar binnen de NAVO. Deze zal worden bepaald door de manier waarop de Europese NAVO-leden de stabiliteit in Europa in goede banen kunnen leiden en het hoofd kunnen bieden aan de verschillende dreigingen in, en aan de grens van, Europa. Het zal ook afhangen van de manier waarop de Europese NAVO-leden omgaan met de leiderschapskwestie, en in het bijzonder met de rol van Duitsland en de vraag of die rol door de andere delen van de pilaar wordt geaccepteerd. Een derde factor is de Amerikaanse betrokkenheid bij de NAVO. Deze zal er zijn, maar Washington zal zijn middelen moeten uitsmeren om zijn mondiale rol te kunnen spelen in het Midden-Oosten, de Golf, de Pacific en in Latijns-Amerika. De Verenigde Staten willen een stabiel en sterk Europa. In 2010 zullen zij misschien meer dan nu gewend zijn aan het delen van besluitvorming7. Ten vierde is de toestand van de wereldeconomie van belang. Veiligheidssamenwerking is moeilijk, zelfs als het economisch goed gaat. Economische stagnatie zou echter beslist een ongunstig klimaat scheppen voor dit soort samenwerking. Grote economische onevenwichtigheden zouden leiden tot een beggar-thy-neighbour-politiek die effectieve defensiesamenwerking, en veiligheidsbeleid in het algemeen, zou belemmeren. Ten slotte zouden eventuele catastrofale gebeurtenissen de kijk op Europese veiligheid en op de NAVO fundamenteel veranderen. Het gebruik van kernwapens in de buurt van of tegen Europa zou ernstige, maar onberekenbare gevolgen hebben. Een energiecrisis zou een wig kunnen drijven tussen Europa en de Verenigde Staten. Een ramp op het gebied van de volksgezondheid, veroorzaakt door opzettelijke of onopzettelijke milieuvervuiling zou onvoorspelbare, maar wel ernstige gevolgen hebben voor de cohesie van het Bondgenootschap. Belangen In een tijd van diepgaande veranderingen is het van cruciale betekenis duidelijk te zijn over belangen. Het debat in Amerika aan het einde van de Koude Oorlog is slechts summier geweest en heeft niet veel opgeleverd.8 Bij een recente poging van de Council on Foreign Relations was men het er alleen unaniem over eens dat de fysieke verdediging van het Amerikaanse grondgebied een vitaal Amerikaans belang was.9 De Commission on America’s National Interests, boekte wel enig succes. Met betrekking tot Europa waren zij het eens over drie vitale belangen: dat er geen nieuwe hegemoniale bedreiging van Europa moet komen, dat de Europese bondgenoten voort blijven bestaan als vrije en welvarende staten, en dat de NAVO een machtig politiek-militair bondgenootschap blijft.10 De discussie in Europa is ook niet erg bevredigend geweest. Hier werd de aandacht vooral geconcentreerd op institutionele kwesties en werkgelegenheidsbeleid. In Frankrijk is de aandacht vooral gericht op het tegengaan van een veronderstelde Amerikaanse hegemonie. Deze notie van een hegemonistisch Amerika heeft een vreemde klank bij iedereen die bekend is met de pogingen Amerikaanse binnenlandse steun te krijgen voor nauwelijks adequate financiële middelen voor het voeren van een buitenlands beleid in het post-Koude Oorlog tijdperk. Amerikaanse politieke leiders praten veel over leiderschap, maar Washington is zich zeer bewust van de noodzaak van het hebben van bondgenoten en maakt gebruik van de lange ervaring met het proces van bondgenootschappelijke consultaties. De Europese Commissie is ook verre van duidelijk geweest. Haar retoriek is een wirwar van belangen en principes, gelardeerd met verwijzingen naar dreigingen en macht, en verpakt in de notie dat Europa actiever moet worden in haar buitenlandse betrekkingen in antwoord op ‘een groeiende vraag’ van haar burgers naar grotere eenheid.11 Dit is een merkwaardige
4
verklaring van een organisatie waarvan de drijfveer voor grotere eenheid eerder wordt gekenmerkt door een ‘top down’ dan door een ‘bottom up’ benadering. Ondanks het gebrek aan doeltreffendheid aan beide zijden van de Atlantische Oceaan in de discussie over belangen, kan toch een aantal belangen geformuleerd waarbij de NAVO in 2010 een rol kan spelen. Eén daarvan is in ieder geval de integratie van Midden- en Oost-Europese landen in Europese politieke, economische, sociale en veiligheidsstructuren. Zonder een zeker alomvattend raamwerk voor eenheid zal er geen orde in Europa zijn. Een ander belang is het verschaffen van een raamwerk voor het ‘Duitse Vraagstuk’. Een verenigd en soeverein Duitsland van na de Koude Oorlog zal beter passen in een Europese orde die gekenmerkt wordt door een blijvende, zij het kleinere Amerikaanse aanwezigheid in een gemeenschappelijke veiligheidsstructuur. Een derde belang is een Europese Unie die meer omvattend, samenhangend en competent is. Wat dit betreft is het belang van de NAVO niet het grootse plan van een ‘ever closer Union’, maar de dringender kwestie van het integreren van de Midden- en Oost-Europese landen in deze Europese structuur.12 Dit zou de prioriteit moeten zijn en niet de perfectionering van de betrekkingen tussen de huidige leden van de Unie, hoe belangrijk dat ook mag zijn. Waarden Belangen hebben de neiging min of meer hetzelfde te blijven, om Lord Palmerston te parafraseren. De belangen van de leden van de NAVO zullen in 2010 net zoals nu van elkaar blijven verschillen. Maar gedurende de hele geschiedenis van de NAVO is er wel sprake geweest van een aantal gemeenschappelijke waarden. Het zijn juist deze factoren die de NAVO aantrekkelijk maken voor zowel leden als niet-leden.13 De bevordering van kernwaarden als vrijheid, gemeenschappelijke erfgoed en beschaving, gegrondvest op principes van democratie, individuele vrijheid, vrede en gerechtigheid is een gemeenschappelijk belang van alle huidige en toekomstige leden van het Bondgenootschap. Wat de NAVO in 2010 bij elkaar zal houden is de inherente logica van Euro-Atlantische samenwerking die gebaseerd is op deze waarden. M. van Heuven is Senior Consultant bij RAND en voormalig ambtenaar in de Amerikaanse buitenlandse dienst. Vertaling: Niklaas Hoekstra
Noten 1.
2. 3. 4.
5.
De auteur dankt ambassadeur Robert Hunter (tot voor kort permanent vertegenwoordiger van de Verenigde Staten bij de Noord-Atlantische Raad) en Samuel F. Wells (Adjunct-directeur van het Woodrow Wilson Center, Washington DC) voor hun commentaar. Thomas L. Friedman, ‘Left Behind as the Globalization Train Speeds Up’, International Herald Tribune, 3 februari 1999, p. 6. Zowel aan Niels Bohr als aan Albert Einstein wordt de zinsnede toegeschreven dat voorspellen moeilijk is, vooral als het om de toekomst gaat. De afgelopen jaren heeft de National Intelligence Council het gebruik van het toekennen van waarschijnlijkheden opnieuw ingevoerd. Er worden nu echter percentages gebruikt in plaats van woorden als ‘unlikely’, ‘possible’, ‘even’, en ‘probable’. Zie, Joseph S. Nye, Jr., ‘Peering into the Future’, Foreign Affairs, July/August 1994, p. 82. Dit is het onderwerp van America and Europe van David C. Gompert en F. Stephen Larrabee (eds.), Cambridge University Press, 1997. Voor een speculatief essay over hoe een nieuwe arbeidsverdeling er uit zou kunnen zien, zie: Marten van Heuven and Gregory F. Treverton, Europe and America: How Will the U.S. Adjust to the New Partnership?, RAND, IP-171, 1998. De tegenzin van het Congres zich op Europa te richten, blijft een belangrijk element in dit geheel.
5
6.
7. 8.
9. 10.
11. 12.
13.
Zie voor het argument dat Europa de militaire kracht tot stand moet brengen om een gelijkwaardig partnerschap te creëren: James A. Thomson, ‘A European Defense Identity Would Bolster NAVO’, International Herald Tribune, 19 februari 1999, pp. 6-20. Zie hiervoor: America and Europe. Regeringstermen als ‘democratic engagement’ en ‘new world order’ hebben geen permanente indruk achtergelaten. Dit is ook het geval bij wetenschappelijke pogingen, zoals de term ‘epoch of mutualism’. Zie: Hugh DeSantis, Beyond Progress, 1996. Council on Foreign Relations Project on U.S. National Interests After the Cold War, 1994-1995. Op mondiaal niveau noemde de Commissie vijf vitale belangen: 1) het voorkomen, afschrikken en verminderen van de dreiging van aanvallen met nucleaire, biologische en chemische wapens op de Verenigde Staten; 2) het voorkomen van het ontstaan van een vijandige hegemon in Europa of Azië; 3) het voorkomen van het ontstaan van een vijandige grote mogendheid aan de Amerikaanse grens of een die zeeën beheerst; 4) het voorkomen van een catastrofale ineenstorting van belangrijke wereldwijde systemen als handel, financiële markten, energievoorziening en milieu; 5) het voortbestaan van Amerikaanse bondgenoten zeker stellen. Center for Science and International Affairs, John F. Kennedy School of Government, Harvard University. Agenda 2000, DOC/97/6, 28, 15 juli 1997, p. 28. “Het grootste gevaar voor de toekomst van Europa ligt in het post-communistische Oosten, en dat zou Europa’s prioriteit moeten zijn.” Robert L. Hutchings, ‘Rediscovering the National Interest in American Foreign Policy’, Working Paper, The Woodrow Wilson Center, Washington, D.C., March 1996, p. 7. Zie hiervoor ook de aanbevelingen in ‘NATO in the 21st Century’, North Atlantic Assembly, GEN (98) 3, rev. 1, October 1998.
6
