Vyvlastnění jako institut správního práva

Právnická fakulta Masarykovy univerzity v Brně Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva

DIPLOMOVÁ PRÁCE

Vyvlastnění jako institut správního práva Pavel Vrážek 2007/2008

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: „Vyvlastnění jako institut správního práva“ zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny.

1

Obsah: ÚVOD ............................................................................................................................................... 3 ČÁST I

OBECNĚ O VYVLASTNĚNÍ ............................................................................... 4

ČÁST II

VYVLASTNĚNÍ V ČESKÉM PRÁVU .............................................................. 10

KAPITOLA 1 ÚVOD ............................................................................................................. 10 1.1. Prameny právní úpravy ........................................................................................... 11 KAPITOLA 2 PODMÍNKY ÚSTAVNOSTI VYVLASTNĚNÍ .......................................................... 14 KAPITOLA 3 VYVLASTNĚNÍ PODLE ZÁKONA Č. 184/2006 SB. ............................................. 16 3.1. Materiální předpoklady vyvlastnění ........................................................................ 18 3.1.1. Veřejný zájem ..................................................................................................... 18 3.1.2. Legální účel vyvlastnění ..................................................................................... 21 3.1.3. Nezbytný rozsah vyvlastnění ............................................................................... 21 3.1.4. Nemožnost smluvního řešení ................................................................................... 23 3.2. Náhrada za vyvlastnění ........................................................................................... 25 KAPITOLA 4 EXPROPRIAČNÍ ŘÍZENÍ.................................................................................... 27 4.1. Subjekty řízení ......................................................................................................... 27 4.2. Jednotlivé procesní úkony ....................................................................................... 29 4.3. Rozhodnutí a prostředky nápravy ............................................................................ 31 ČÁST III

VYVLASTNĚNÍ V POLSKÉM PRÁVU ........................................................... 36

KAPITOLA 1 ÚSTAVNÍ ZÁKLAD ........................................................................................... 37 1.1. Normativní obsah vlastnictví ................................................................................... 39 1.2. Garance majetkové volnosti .................................................................................... 44 1.3. Omezení vlastnictví.................................................................................................. 47 1.3.1. Jistota vlastnického práva .................................................................................. 50 1.4. Vyvlastnění .............................................................................................................. 51 1.4.1. Podmínky přípustnosti vyvlastnění ..................................................................... 53 1.4.2. Vyvlastnění komunálního majetku ...................................................................... 55 KAPITOLA 2 POLSKÁ EXPROPRIAČNÍ LEGISLATIVA ............................................................. 57 2.1. Materiální podmínky vyvlastnění ............................................................................ 58 2.2. Procesní podmínky vyvlastnění ............................................................................... 63 2.2.1. Quasiexpropriační správní rozhodnutí ............................................................... 66 ČÁST IV

VYVLASTNĚNÍ V ANGLICKÉM PRÁVU ...................................................... 68

KAPITOLA 1 EXPROPRIAČNÍ LEGISLATIVA V 19. STOL. ....................................................... 69 1.1. „Commentaries“ & „Private Bills“ ........................................................................ 69 1. 2. „Public Bills“ & předběžná opatření...................................................................... 70 KAPITOLA 2 KONSTRUKCE INSTITUTU VYVLASTNĚNÍ ......................................................... 72 KAPITOLA 3 SOUDOBÁ EXPROPRIAČNÍ LEGISLATIVA .......................................................... 75 ZÁVĚR: ......................................................................................................................................... 80 RESUMÉ........................................................................................................................................ 83 POUŽITÉ PRAMENY ................................................................................................................. 86 PŘÍLOHY ...................................................................................................................................... 94

2

Úvod Titul této práce, totiž vyvlastnění jako institut správního práva, napovídá, že vyvlastnění není pouze správněprávním institutem, ale má své zakotvení také v ústavní a občanskoprávní rovině. Výrazné civilistické prvky má vyvlastnění v anglickém právu; v kontinentálním právu naopak převládá publicistické nazírání. V každém případě jde o zásah orgánů státní moci do vlastnictví jednotlivce, takže je přípustné pouze výjimečně, resp. jako prostředek ultima ratio. Vyvlastnění se musí opírat o sílu práva, nemá-li se opírat o právo síly. Omezení zákonem platí zejména pro účely, jejichž splnění je vyvlastněním zamýšleno. To však neznamená, že účel světí prostředky. Účelu musí odpovídat přiměřený rozsah a obsah vyvlastnění. Protože v minulosti docházelo administrativním postupem k odnětí vlastnictví prostřednictvím konfiskací, pozemkových reforem a znárodnění, je třeba

rozlišovat,

zda

byla

práva

dotčena

vyvlastněním,

nebo

jiným

kvalifikovaným omezením práva jednotlivce. Odpověď na tuto otázku přitom vychází již ze samotného institutu vlastnictví. V této práci je proto zohledněn aktuální vývoj v polském ústavním pořádku, který garantuje vlastnictví nezávisle na právní infrastruktuře jednoduchého zákonodárství a zdůrazňuje hodnotověfunkční výklad ústavy jako celku. Problematika vyvlastnění je aktuální nejen u nás, ale i v zahraničí. Z tohoto důvodu je do obsahu práce zapracována také anglická a polská právní nauka vyvlastnění, která je dílčím způsobem vzájemně porovnána. Jádro práce tvoří rozbor materiálních a procesních podmínek vyvlastnění podle českého práva. Autor si dovoluje vyjádřit politování nad tím, že kromě několika předválečných titulů neexistuje v současné době literatura, která by vybrané téma komplexně zpracovala. Na druhou stranu je v práci více prostoru pro příklady z praxe a judikaturu. Pro zpracování textu je použita metoda popisná, analýzy a komparace. Za cenné rady, připomínky a odborné vedení při zpracování této práce patří autorovo poděkování panu Doc. JUDr. Petru Havlanovi, CSc., panu Dr. Bolesławu Banaszkiewiczi, panu Dr. Adamu Szafrańskému a vedoucí právní poradny Ekologického právního servisu Mgr. Markétě Višinkové.

3

Část I

Obecně o vyvlastnění

Podle P. Havlana je jádro vyvlastnění v tom, že jednomu subjektu je vlastnické právo (popř. jiné věcné právo) odnímáno s tím, aby u druhého subjektu vzniklo oprávnění uskutečnit vyvlastněním sledovaný účel1. Cílem vyvlastnění je zřízení práv ve prospěch toho, kdo realizuje aprobovaný účel. Vyvlastnění se podle české a polské právní nauky2 neobejde bez individuálního správního aktu. Vyvlastněná práva přitom nepřechází výlučně do vlastnictví státu, jak je tomu zvykem v Polsku a jak učí někteří autoři (viz níže). Kritickým bodem právní nauky je mimo jiné náhrada za vyvlastnění, čili zda je vůbec pojmovým znakem institutu vyvlastnění. Přestože dnes sotva existuje právní řád, který by výslovně neuváděl odškodnění jako podmínku přípustnosti vyvlastnění, vyjadřují někteří autoři své pochybnosti, pokud se týká rozdílu mezi vyvlastněním, znárodněním, pozemkovými reformami a konfiskací. Zajímavý je v tomto směru názor B. Banaszkiewicze (viz níže), který tvrdí, že vyvlastněním jsou také pozemkové reformy a znárodnění. Argumentuje tím, že existence náhrady nebo individuální forma vyvlastnění jsou pouze výrazem ústavnosti resp. zákonnosti takového zásahu. Podobně například ústavní listina č. 121/1920 Sb., která se týkala pozemkových reforem, umožnila vyvlastnění bez náhrady3. V pozdějším legislativním vývoji byl kladen více důraz na zásadu rovnosti před zákonem, jak

1

Citováno z Kliková, A., Havlan, P. Stavební právo-praktická příručka. 2. přepracované vydání. Praha: Linde, 2007, s. 211. Kvalifikovaný účel aprobuje také judikatura amerického ústavního soudu. Používá při tom pojem public use. Tím může být in conreto také ekonomický vzrůst, který je dosažen nucenou redistribucí pozemků mezi soukromými vlastníky. Viz Kelo v. City of New London ze dne 23.6.2005, sp. zn. 545 U.S.469. Redistribuci pozemků v soukromém vlastnictví jako možná forma použití eminent domain (viz níže) judikoval tento soud již v rozhodnutí Hawaii Housing Authority v. Midkiff ze dne 30.5.1984, sp. zn. 467 U.S. 229. Původní znění rozhodnutí Supreme Court of the United States jsou dostupné z http://www.supremecourtus.gov 2 Hoetzel dodává, že vyvlastnit bylo možné také soudní cestou, bylo-li třeba zřídit veřejnou cestu podle zákona 140/1996 ř.z. V každém případě má však vyvlastňovací akt konstitutivní účinky bez ohledu na to, jestli byl k jeho provedení vydán zvláštní zákon. Viz Hoetzel, J., Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: Eurolex Bohemia, 2000 (reprint původního vydání z roku 1948), s. 487. 3 Prvorepublikovým konfiskacím a následným pozemkovým reformám se blíže věnuje Horák, O. Konfiskace, vyvlastnění, zábor. Právní rádce, 2005, ročník XIII, č. 9, str. 48-50. Horák kritizuje konfiskace a pozemkové reformy s tím, že byly diskriminační vůči německým a maďarským zemědělcům. Tím však nevyvrátil, že by jinak mohlo dojít k vyvlastnění. Reformy totiž byly ve veřejném zájmu a v souladu s tehdejším právem bez kompenzace.

4

jej známe z dnešní judikatury4. Nakonec je prakticky celý problém vyřešen tím, že vyvlastnění je bez náhrady nepřiměřené a bez individuálního řízení nespravedlivé. Na tomto místě je vhodné doplnit, které skutečnosti nejsou v právní teorii5 považovány za vyvlastění. Do negativního výčtu patří konfiskace, znárodnění, pozemkové reformy resp. nucené komasace a odnětí vlastnictví z důvodu konkrétního zájmu účastníka právního vztahu, např. realizace zástavy ve prospěch zástavního věřitele6. Jak je vidět, je téměř nemožné podat jednotnou definici vyvlastnění jako právního institutu aplikovaného v různých právních kulturách nemluvě o tom, že rozdílnost názorů panuje již na úrovni právní nauky věnované právnímu řádu určitého státu. V praxi z tohoto důvodu dochází k nejednotné legislativní terminologii. Téměř utilitaristiký je koncept vyvlastnění ve Francii a ještě více v anglosaských zemích, kde se právní nauka opírá o judikaturu soudů. Přesto lze hovořit o jakémsi společném základě pro institut vyvlastnění. Sjednocujícím jevem je recepce americké a francouzské „revoluční“ ústavy jako základního modelu právního systému v různých zemích. Podíl na vytváření homogenní

4

Pozemkové reformy odlišuje od vyvlastnění Ústavní soud v Nález pléna ze dne 27.5.1998, sp. zn. Pl. ÚS 34/97, pod č. 152/1998 Sb. Rozdíl mezi vyvlastněním a restitucí judikuje Ústavní soud v Nálezu pléna ze dne 24.5.1994, sp. zn. Pl ÚS 16/93, pod č. 25/1994 Sb. Cit. z Bišová, A. Vyvlastnění. Dostupné z http://www.juristic.cz Podobně také judikatura S 801-SJS/2001, S 508SJS/2005 a S 601-SJS/2005 In Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 324-325. 5 Viz např. Chalupa, L. Vyvlastnění a nicotnost správních aktů, Právní rozhledy, 2000, 8. ročník, č. 3, s. 88-91. 6 Realizace zástavy je totiž pouze prostředkem dosažení jiného účelu, který stanoví zákon. O vyvlastnění nejde už z toho důvodu, že by tím zástavní věřitel sledoval výlučně svůj soukromý zájem. Chalupa uvádí další situace, na které se nevztahuje ústavní ochrana před vyvlastněním. Jde například zrušení spoluvlastnictví, přikázání neoprávněné stavby do vlastnictví vlastníka pozemku. Tento názor opírá o nález Ústavního soudu ze dne 15.12.1994, sp. zn. III ÚS 102/94, pod č. N 61/2 SbNU 175. V minulosti (viz pozn. 2a 3) byly z povahy vyvlastnění záměrně vyloučeno znárodnění, které bylo následně možné provést i bez náhrady. Jde např. o dekret č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy. Zákonným podkladem k vydání podobných dekretů byla výše uvedená listina č. 121/1920 Sb. Také v době socialismu byly vydány legislativní akty, podle kterých znárodnění nebylo vyvlastněním. Z komunistické doby jsou také známé případy, kdy k vyvlastnění došlo na základě vládního nařízení č. 15/1959 a tedy nikoli na základě zákona. Právní závěr tkví v tom, legislativní a následné vyvlastňovací akty jsou pro výše uvedené vady nicotné. Viz ibidem, s. 89. Termín nucených komasací vyvsvětluje Hoetzel. Jde o situaci podobné pozemkové reformě, při které vlastník, výměnou za své, dostává náhradní pozemky. Vyvlastněním však zůstává tzv. improvizace, kterou obec postupuje stavebníkovi část veřejné ulice v důsledku v stanovené stavební čáry. Viz Hoetzel, J., Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: Eurolex Bohemia, 2000 (reprint původního vydání z roku 1948), s. 489.

5

představy o vyvlastnění má také obecně přijatý filozoficko-právní systém, který vedl úmysl zákonodárce bez ohledu na hranice státu. V německé nauce je pro vyvlastnění určující jeho povaha, jako institutu veřejného práva. Důraz je kladen především na právní normu a její obsah7, který je legislativně podmíněn přirozenoprávním myšlením. Podle Mayera8 je vyvlastnění autoritativní zásah do vlastnictví nemovitosti ve prospěch uskutečnění veřejně prospěšných prací. Odškodnění není pojmovým znakem vyvlastnění, takže je možné mluvit o vyvlastnění bez něj. Tento názor zůstal pouze teoretickou možností a v německém právu má odškodnění za vyvlastnění své místo jako vyrovnání za zvláštní škodu způsobenou výkonem veřejné správy. Jinak řečeno, odškodnění je následkem vyvlastnění. Právě v pozitivněprávní německé nauce lze hovořit o vyvlastnění jako institutu správního práva. Vyvlastněním na druhou stranu není pouhá povinnost něco konat nebo jiná časově omezená služebnost, byť správněprávní povahy. S určitými odlišnostmi a přece podobně se k vyvlastnění vyjadřuje francouzská právní nauka. Podle Aucoca9 je právo více než norma vydaná a vynucená státem. Vyvlastnění má tak obecnější rozměr, ale zároveň je právní naukou reflektováno v intencích judikatury. Právě v normotvorné činnosti judikatury byl vytvořen koncept „veřejného prospěchu“, který je konstrukčním prvkem vyvlastnění. Mezi francouzskými autory se polemizuje také o vyvlastnění jako nucené smlouvě či administrativní služebnosti10. Celý vyvlastňovací proces 7

Viz Zimmermann, M. Wyłaszczenie. Studjum z dziedziny prawa publicznego. Lwów: Towarzyswo naukowe, 1933, s. 5. 8 Viz Mayer, O. Deutsches Verwallungsrecht II In ibidem, s. 32. Pozici vyvlastněného jako toho, kdo trpí v důsledku legálních servitutů zvláštní obět uvádí také Hoetzel, J., Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: Eurolex Bohemia, 2000 (reprint původního vydání z roku 1948), s. 488. 9 Pro vyvlastnění je směrodatná veřejná prospěšnost prací, pro které se vyvlastňuje. Přiměřenost vyvlastnění je posuzována z pohledu škody resp. zisku, který vznikne osobám zúčastněným na vyvlastnění. Vyvlastnění by přitom nebylo možné bez administrativního odnětí práv k nemovitosti, jež vyvlastněním přecházejí na orgány veřejné správy. Souvislost s občanskoprávními instituty smlouvy a náhrady škody je dána povahou vyvlastnění jako zásahu ultima ratio tam, kde není možná dohoda ve prospěch realizace veřejně prospěšného díla. Dojde-li už k odnětí práv cestou vyvlastnění, má odškodnění povahu veřejného práva vyvlastněného. Veřejnoprávní pojetí odškodnění je zvláštností francouzské judikatury, která vychází z přípustnosti vyvlastnění výhradně pro uskutečnění obecně-prospěšného dobra a při předcházejícím a spravedlivém odškodnění. Podrobněji k francouzské právní nauce vyvlastnění viz Aucoc. Conférences sur ládministration et le droit administratif In Zimmermann, M. Wyłaszczenie. Studjum z dziedziny prawa publicznego. Lwów: Towarzyswo naukowe, 1933, s. 8. 10 Viz např. Berthémy, Traité élémantaire de droit administratif In ibidem, s. 11. dále také Blaevoet, Ch. Les atteintes á la propriéte In ibidem s. 13; nebo Bousquet, M. Des servitudes de droit administratif In ibidem s 13.

6

má tři fáze: administrativní, soudcovskou a porotní11. Tradičně je judikatura vnímána jako zdroj v právní kultuře common-law, kde je za konstrukční prvek vyvlastnění považován pojem „eminent domain“ či dokonce „right of eminent domain12“. Oba pojmy spočívají vlastně v tom, že vlastnictví jednotlivce, které dosud sloužilo soukromému zájmu, přechází do vlastnictví všech ve veřejném zájmu13. V systému celé veřejné správy je vyvlastnění vedle výběru daní a policejní správy jedním z veřejnoprávních omezení vlastnictví. Vraťme se nyní zpět ke kontinentálnímu právu. Podobně jako ve francouzské, je italskou právní naukou výchozím bodem koncept nucené smlouvy. Vyvlastnění přitom nastupuje pouze při veřejně prospěšném cíli a předchozím odškodněním vyvlastněného. Originální názor zastává Orlando14, podle kterého je vlastnictví možné omezit negativně nebo pozitivně. Kromě pojmových omezení vlastnictví spočívajících v negativním „non facíre“15, existuje kvalifikované omezení vyvlastněním, které

11

Podobně jako v anglii je první fáze věnována formulaci vyvlastnění. Určuje se pro jaké veřejně prospěšné práce a v jakém rozsahu bude nutné vyvlastnit. Následuje rozhodnutí soudu o vyvlastnění a nakonec je porotou určena náhrada za provedené vyvlastnění. Tímto způsobem lze přitom odejmout pouze práva k nemovitosti. Movité věci podléhají právnímu režimu rekvizice. Viz Hoetzel, J., Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: Eurolex Bohemia, 2000 (reprint původního vydání z roku 1948), s. 490. 12 Jinde uváděno také jako „condemnation“. Jde o odnětí soukromého vlastnictví ve veřejném zájmu, které provádí vláda nebo rada jednotky územní samosprávy. Teoreticky je možné užití eminent domain i bez náhrady, tím by však došlo prakticky ke konfiskaci. Viz The new encyclopaedia Britannica. 15. edice. vol. 4. Chicago: Encyclopaedia Britannica, Inc., 1991, s. 476 13 Veřejný zájem je originálně nazýván jako „public benefit“ nebo „general welfare“. Definice vyvlastnění potom vypadá asi takto: „The power of eminent domain is exercised by the taking of private property and devoting it to public use“. Jinak též: „Eminent domain is the right (!) of power of sovereign State to appropriate private property to peculiar uses, for the purpose of promoting the general welfare“. Viz Zimmermann, M. Wyłaszczenie. Studjum z dziedziny prawa publicznego. Lwów: Towarzyswo naukowe, 1933, s. 29-30. Z uvedené definice vlastně vyplývá, že o vyvlastnění jde tam, kde je vynucen přechod, nebo v případě nucené smlouvy převod, práv proti vůli vlastníka a to s ohledem na určitý veřejný zájem. S jistou rezervou vůči diktátorské terminologii lze říci, že cílem vyvlastnění podle anglického modelu je určitá „socializace“ vlastnictví. 14 Viz Orlando, V. E. Principii di diritto amministrativo In ibidem, s. 14. 15 Vyvlastění uložením služebnosti „ad non facere“ či služebnosti „ad pati“ uvádí také česká prvorepubliková nauka. Viz Handrlica, J. Tak zvaná zákonná věcná břemena a věcná břemena podle občanského práva. Správní právo, 2006, ročník XXXIX, č. 8, s. 454-455. Břemena ex lege, tak jak je u nás známe z platného práva, představují veřejnoprávní omezení vlastnického práva k nemovitostem ve veřejném zájmu. Tetno zájem vyplývá např. z oblasti telekomunikací nebo ochrany životního prostředí. Do pojmu břemen ex lege lze přitom zahrnout také klasickou sourkomoprávní úpravu věcných břemen podle § 151n a násl. Rozdíl je především v tom, že veřejnoprávní břemena mají obecnější povahu a opravňují druhově určený subjekt k omezení vlastníka ve prospěch veřejných prací. Nic to ovšem němění na tom, že se nadále řídí obecnou úpravou podle ObčZ. Viz nález pléna Ústavního soudu ze dne 25.1.2005, č. 134/2005 Sb. ÚS, sv. 36 In Handrlica, J. Tak zvaná zákonná věcná břemena a věcná břemena podle občanského práva. Správní právo, 2006, ročník XXXIX, č. 8, s. 461.

7

pozitivně nutí oprávněného k určitému chování. Jde však o velmi obecný a skutečně pouze teoretický rámec vyvlastnění. Pojmově rozporné je vyvlastnění jako omezení tam, kde prakticky dochází k odnětí vlastnictví jako celku. Navíc není jasné, zda vyvlastnění nemůže jednoduše spočívat také ve zdržení se určité činnosti. Orlando se ve své definici nezabývá ani formou aktu, kterým je možné vyvlastnit, takže je snad teoreticky možné vyvlastnit i bez zvláštního aktu. Uvedená kritika je důkazem, že ne každá teoretická úvaha, ať už originální nebo převzatá, má v konkrétním právní prostředí uplatnění. Ke změně doktríny dochází také už z toho důvodu, že se plynoucím časem mění společenské potřeby a právě ty jsou pro normativní zakotvení vyvlastnění rozhodující. Snaha o přizpůsobení právní nauky vzniklé potřebě vyplývá například ze španělské doktríny S. A. Gendina16. Podle něj je základní myšlenka vyvlastnění v tom, že ustupuje zájem jednotlivce, což ospravedlňuje zájem vyšší. Konkrétními výrazy vyššího zájmu jsou veřejný prospěch, sociální zájem a nakonec zájem státu. Posloupnost těchto zájmů je záměrná, protože existuje hierarchická závislost směrem k zájmu státu, pro který je možné uskutečnit až v posledním případě. Konkurovat si přitom mohou už dva soukromé zájmy, takže je vyvlastnění možné považovat také za institut soukromého práva. Podobně jako v italské právní nauce se ujaly ve Španělsku názory17, podle kterých představuje vyvlastnění zvláštní typ omezení vlastnictví. Prakticky jde o to, že vyvlastnění spočívá v odnětí dispozice vlastnictvím. Zvlášť vynalézavá je polská nauka. Například Till18 uvádí, že pro vyvlastnění není nutný transfer práv. Vyvlastnění je provedeno, přestane-li být vlastnictví předmětem soukromoprávních vztahů. Jinými slovy, jde opět o jakési kvalifikované omezení vlastnictví. Otázkou je, nakolik je posledně zmíněný model možné užít v praxi. Má-li vyvlastněná nemovitost sloužit více než jednomu soukromému zájmu, je tím spíše nezbytné, aby byla tato nemovitost právně volná. Přesto lze shrnout, že u polských autorů je vyvlastnění většinou spojeno s plným 16

Viz Gendin, S. A. Expropiación forzosa, su concepto juridico In Zimmermann, M. Wyłaszczenie. Studjum z dziedziny prawa publicznego. Lwów: Towarzyswo naukowe, 1933, s. 19. 17 Viz např. Retortillo, S. M. Expropiación fozosa, nuevas orientaciones In ibidem, s. 22. Jako „retracto legal“ koncipuje vyvlastnění Alcalá, Z. Los derroteros de la expropiación forzosa In ibidem, s. 23 18 Viz Till, Prawo prywatne austrjackie In ibidem s. 24. Nutno dodat, že tato koncepce vychází ještě z doby, kdy polské právo do značné míry ovládala německá nauka o čemž svědčí také titul práce, kterou Till obhajuje svá stanoviska.

8

odškodněním, veřejným prospěchem a také se vznikem nových práv formou konstitutivního aktu. Axiologicky vnímáno, jde o odebrání jednoho dobra druhému v situaci, kdy je toto dobro potřebné pro dosažení obecného dobra.

9

Část II

Vyvlastnění v českém právu

Kapitola 1 Úvod Institut vyvlastnění má v českém právním řádu své místo v odvětví správního resp. stavebního práva. Ze začátku je nutné zmínit, že od ledna minulého roku je vyvlastnění upraveno ve zvláštním zákoně19. Ve svých úvahách de lege lata proto zohledňuji zejména nový zákon o vyvlastnění. V období po sametové revoluci došlo ve společnosti k ekonomickému „boomu“, nicméně právní úprava na potřeby nově vzniklé situace dostatečně nereagovala. Ještě před dvěma lety totiž platila právní úprava vyvlastnění obsažená ve starém stavebním zákoně20, který vychází z koncepce navržené v polovině 70. let. Tehdy vedl úmysl zákonodárce požadavek ústředně řízené a plánované hospodářské politiky. Přestože byl stavební zákon po roce 1989 novelizován, zůstával postup vyvlastnění zásadně v dispozici správního úřadu21. V procesu formování demokratického právního státu nebylo možné, aby úřad stanovil vyvlastňovanému náhradu podle vyhlášky a už vůbec ne ve výši, která nepokryje ztrátu v důsledku odnětí práv. Praktickou otázkou bylo, jakým legislativně-technickým způsobem provést žádoucí legislativní změnu. S ohledem na kontinuitu právních norem se jevilo jako vhodné zachovat ve stávajícím stavebním zákoně takové zásady vyvlastnění, které nebyly v rozporu se zásadami demokracie. Politická diskuze o vyvlastnění ale nakonec přinesla několik návrhů, které otázku vyvlastnění řešili samostatně a bez provádění dalšími vyhláškami. K vyvlastnění dochází skutečně pouze ve výjimečných případech, takže ne vždy je nový zákon známý v právním vědomí veřejnosti. Přitom úkolem zákonodárce bylo novelizovat úpravu vyvlastnění z doby socialismu tak, aby byla více posílena právní jistota vyvlastněných. Podmínky ústavnosti vyvlastnění jsou v českém právu velmi podobné polskému modelu, protože oba systémy vycházejí 19

Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě. Dále jen „zákon o vyvlastnění“ nebo „zákon“ 20 Zákon č. 50/1976 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „stavební zákon“ nebo „SZ“ 21 Podrobněji viz část 3. In Vláda ČR. Důvodová zpráva k návrhu zákona: zákon o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). Sněmovní tisk č. 1015. Dostupný také z www.mmr.cz. Dále jen „důvodová zpráva“

10

z německé právní nauky. Na úrovni jednoduchého práva však dochází k přizpůsobení podmínek konkrétním potřebám společnosti. Předkladatelé nového zákona o vyvlastnění uvedli tyto zvláštní okolnosti v důvodové zprávě22. Cílem následujících kapitol je podat výklad zaměřený na základní otázky spojené se zakotvením vyvlastnění v ústavních, zákonných a podzákonných normativních aktech; nechybí zmínka o postavení vyvlastnitele, vyvlastňovaného a třetích osob, předmětu a rozsahu vyvlastnění a dalších podmínkách přípustnosti vyvlastnění (např. převažující veřejný zájem a nemožnost dohody jako conditio sine qua non). Zvláštní pozornost je věnována problematice odškodnění, tj. stanovení výše a způsobu splnění náhrady za odnětí nebo omezení vlastnického práva. Výklad je doplněn také o procesní stránku vyvlastnění jako správního řízení.

1.1.

Prameny právní úpravy Prvním z expropriačních legislativních aktů na našem území je zákon

č. 30/1878 ř.z., o vyvlastnění k účelům železničním. Podobně jako ve Velké Británii sledoval tento zákon ryze praktický, konkrétní účel, pro který vytvořil materiální podmínky vyvlastnění. Prameny platného objektivního práva jsou obsaženy v ustanoveních soukromoprávních a veřejnoprávních předpisů. Na poli soukromoprávní metody regulace jde o ustanovení § 128 odst. 2 v Občanském zákoníku23, který aprobuje veřejný zájem k dosažení účelu, pro který se vyvlastňuje. Současně musí být vyvlastnění provedeno v rámci zákona a za náhradu. Jinými slovy, institut vyvlastnění je v občanském právu prostředkem převážení soukromého zájmu. Pro expropriaci majetku zahraniční právnické osoby platí zvlášť § 25 Obchodního zákoníku24. Specifikem jsou podmínky jako plná hodnota náhrady majetku, zákaz prodlev při poskytování takové náhrady, převoditelnost náhrady v cizí měně a soulad s mezinárodními závazky25. Vedle toho platí normy adresované orgánům 22

Věcný záměr zákona o vyvlastnění práv k pozemkům a stavbám schválila vláda svým usnesením č. 327 již 3. dubna 2002. 23 Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „občanský zákoník“ nebo „ObčZ“ 24 Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „obchodní zákoník“ nebo „ObchZ“ 25 Komunitární principy vyvlastnění pramení z Evropské úmluvy, které byla podepsána v Paříži v r.1952. V čl. 1 prvního Dodatkového protokolu je zaručeno právo na pokojné vlastnictví bez

11

veřejné správy, které mimo jiného stanoví účely, pro jejichž uskutečnění lze ve veřejném zájmu vyvlastnit. Je třeba podotknout, že současná právní úprava zůstává v tomto ohledu značně roztříštěná. Kvalifikovaný titul vyvlastnění je uveden např. v zákoně o zajišťování obrany, o stání památkové péči, o pozemních komunikacích26; dále například v zákoně vodním, energetickém atd27. Přestože normotvůrce nového stavebního zákona28, vynechal zastaralou úpravu vyvlastnění, uvedl v § 170 odst. 1 a 2 některé stavby ve veřejném zájmu, které mohou být rovněž účelem vyvlastnění. Jako veřejně prospěšné byly označeny stavby dopravní a technické infrastruktury29, opatření proti povodním a jiná veřejná opatření a stavby pro asanaci území nebo zajištění obrany a bezpečnosti státu30. Poslední skutková podstata podle stavebního zákona sleduje

ohledu na oprávněný subjekt. Nikdo nemůže být zbaven vlastnictví; vyvlastnění je možné pouze ve veřejném zájmu a na základě zákona a obecných zásad mezinárodního práva. Vyvlastnění podle Evropské úmluvy zahrnuje také faktické odnětí vlastnictví, na způsob kofiskace bez předchozího správního řízení. Stát přitom může vykonávat veřejnou moc v oblasti daní, majetkových sankcí a jiného omezení vlastnictví, pouze je-li to v demokratickém státě nutné pro usměrnění užívání majetku, nebo ve veřejném zájmu. Vyvlastnění podle čl. 1 prvního Dodatkového protokolu je třeba vykládat nezávisle na ústavním zakotvení v národních právních řádech. Účelem této úpravy je chránit vlastnictví bez ohledu na formu vyvlastnění. V souladu s takto vnímaným eurokonformním výkladem je dokonce možné zahrnout do vyvlastnění také konfiskaci, znárodnění nebo pozemkové reformy. Mezinárodní právní akty nejsou pro omezený rozsah práce blíže specifikovány. 26 Zákon o pozemních komunikacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle kterého vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva je možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Proto nelze zřídit účelovou komunikaci na pozemku proti vůli jeho vlastníka, zřídí-li pozemní komunikaci, která by jinak byla účelovou komunikací, někdo jiný než vlastník (anebo jeho právní předchůdce) a vlastník (anebo jeho právní předchůdce) neprojeví, byť i konkludentně, souhlas s existencí a užíváním této komunikace, může se domáhat ochrany negatorní žalobou podle § 126 odst. 1 ObčZ. Viz S 844-SJS/2001 In Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 320. 27 Konkrétní účely stanoví např. § 17 a § 19 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů; § 31 odst. 4 písm. b) zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství, ve znění pozdějších předpisů (horní zákon); § 33 odst. 1 a odst. 2 písm. b) zákona č. 164/2001 Sb., o přírodních léčivých zdrojích, zdrojích přírodních minerálních vod, přírodních léčebných lázních a o změně některých souvisejících zákonů (lázeňský zákon); § 11 odst. 4, § 68 a § 115 odst. 15 zákona č. 254/2001 Sb., o vádách a změněn některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (vodní zákon). Kromě účelu je stanovenav § 7 zákona č. 115/2001Sb., o podpoře sportu, také možnost nepeněžní formy restituce. Další úpravu účelů, pro které lze vyvlastnit obsahuje zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů; Zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů; Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů atd. Je třeba podotknout, že nadále bude převládat spíše legislativní technika, při které jsou více upraveny účely pro, které lze vyvlastnit. 28 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. Dále jen „nový stavební zákon“ nebo „NsZ“ 29 Odtud dálnice jako stavby ve veřejném zájmu. Podrobnější úpravu obsahuje výše zmíněný zákon o pozemních komunikacích. 30 Výše byl zmíněn také zvláštní právní režim opatření a staveb podle zák. č. 222/1999 Sb.

12

spíše soukromoprávní účel tj. vytvoření podmínek pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě31 . Subsidiárním pramenem práva je podle § 29 zákona o vyvlastnění rovněž Správní řád32. V tomto směru se použijí zejména obecné zásady správního řízení a procesní pravidla, která zákon o vyvlastnění výslovně neupravuje. Na druhou stranu, zákon o vyvlastnění působí soustředivě v tom, že v rámci věcné působnosti zastřešuje dílčí ustanovení zákonů, ve kterých je pro odnětí práv zpravidla uveden pouze účel vyvlastnění. Ve smyslu § 45 a násl. zák. č. 222/1999 Sb.33 lze za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu nebo pro účely obrany státu výjimečně vyvlastnit ve zkráceném řízení nezbytné nemovité a movité věci a práva k nim pro účely zajištění obrany státu, nelze-li stav zajistit jinak. Právní základ, pro stanovení objektivní právní skutečnosti takového výjimečného stavu obsahují čl. 2, 7, čl. 11 písm. a) a čl. 12 ústavního zákona č. 110/1998 Sb.34 a čl. 43 odst. 1 Ústavy35. Jak již bylo naznačeno, zákon č. 222/1999 Sb. připouští vyvlastnění v tzv. zkráceném řízení, kdy je rozhodnutí resp. vyvlastňovací výměr vydán do 7 dnů od zahájení řízení a odvolání proti němu nemá odkladný účinek. Zákon č. 222/1999 Sb. výslovně, na rozdíl od jiných zákonů, připouští i vyvlastnění věcí movitých. Návrh na vyvlastnění ve zkráceném řízení může podat jen správní úřad resp. obec s rozšířenou působností v místě rei sitae. Zatímco běží třídenní lhůta pro podání námitek účastníků proti návrhu, provede vyvlastňovací úřad místní šetření36, na které pozve také znalce, aby ocenil dotčené movité a nemovité věci. Vyvlastnění lze uskutečnit pouze za náhradu. Nárok vyvlastněného na náhradu se nepromlčuje.

31

Jinými slovy, není-li stavba přístupná z veřejné komunikace, je možně pro tento účel vyvlastnit. Podobně judikuje také Krajský soud v Českých Budějovicích v rozsudku ze dne 20.5.1998, sp. zn. 10 Ca 65/98 později také Krajský soud v Hradci Králové rozsudkem ze dne 31.10.2000, sp. zn. 31 Ca 82/2000. Viz Kliková, A., Havlan, P. Stavební právo-praktická příručka. 2. přepracované vydání. Praha: Linde, 2007, s. 213. 32 Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „Správní řád“ 33 Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany ČR, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „zákon č. 222/1999 Sb.“ 34 Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti ČR, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „zákon č. 110/1999 Sb.“ 35 Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „Ústava“ 36 Tato úprava je velmi podobná anglickému postupu Inspektora, který provádí šetření na místě.(por. část IV kapitola 3)

13

Vlastnické právo přechází výlučně na stát a to dnen, kdy nabude rozhodnutí o vyvlastění právní moci. Za zmínku stojí slovenské zákony č. 175/1998 Z.z. a zákon č. 699/2007 Z.z. , které modifikují vyvlastňovací řízení37. První ze jmenovaných zákonů řeší majetkoprávní přípravu tzv. významných investicí. Vyvlastnění pro tento účel je možné, pokud náklady investice převyšují částku jedné miliardy Sk, má-li tato investice význam pro národní hospodářství a pokud vláda rozhodla, že její uskutečnění je ve veřejném zájmu. Je pochopitelné, že tento zákon čelí značné kritice38. Vyvlastnění se totiž stává nástrojem komerčního zájmu investora, který v podstatě vykoupí dotčené pozemky bez ohledu na to, zda je možné realizovat konkrétní investici s ohledem na práva vlastníků šetrněji. Pozdější zákon č. 699/2007 Z.z. sleduje urychlení výstavby dálnic. Vyvlastňovací řízení je podle § 3 tohoto zákona provedeno ústním jednáním a místním šetřením pouze v případě, vyskytnou-li se překážky, které nelze odstranit jinak. Je zřejmé, že toto ustanovení sleduje zejména urychlení řízení v situaci, kdy není vyvlastňovaný znám39, zároveň však může dojít k vyvlastnění cizího pozemku. Stručně lze k výše uvedené legislativě shrnout, že nesplňuje požadavek subsidiarity vyvlastnění. Tím, že zákon preferuje určité účely a stanoví pro ně zvláštní podmínky vyvlastnění, dochází k narušení ústavně zakotvené „rovnosti zbraní“, podle které má vlastnictví všech stejný obsah a podléhá stejné právní ochraně.

Kapitola 2 Podmínky ústavnosti vyvlastnění Název kapitoly je záměrně formulován tak, aby vyjadřoval povahu vyvlastnění jako institutu správního práva. Lze totiž hovořit o vyvlastnění i v situaci, kdy není poskytována náhrada, nebo je-li vyvlastnění provedeno na 37

Zákon č. 175/1999 Z.z., o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy významných investícií a o doplnení niektorých zákonov, v úplném znění. Dále jen „zákon č. 175/1995 Z.z.“ Zákon č. 669/2007 Z.z., o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona o katastri nehnuteľností, v úplném znění. Dále jen „zákon č. 669/2007 Z.z.“ 38 Viz např. Brndiarová, A. Vyvlastnenie je najväčší zásah do vlastníckych práv, napriek tomu zákony nie sú jednoznačné. Pichlerová, E. Za vyvlastnenie môže majiteľ žiadať vyššiu cenu. Morháčová, J. Štát chce vyvlastňovať ďalšie pozemky. Kern, M. Stavať na cudzom začnú skoro. Filo, J. Ľahšie vyvlastňovanie môže priniesť právnu neistotu. Vše dostupné z http://www.vyvlastnenie.sk 39 Podle české úpravy je neznámému vyvlastněnému ustanoven opatrovník. Viz § 17 odst. 4 zákona o vyvlastnění. Nelze-li písemnosti doručit účastníku řízení, protože zemřel, požádá vyvlastňovací úřad příslušný soud o sdělení dědiců po zemřelém.

14

základě podzákonného aktu. Autor souhlasí s názorem B. Banaszkiewicze, že jde ve zmíněných situacích o vyvlastnění, avšak nejsou splněny podmínky ústavnosti pro omezení vlastnického práva (viz kapitola 1.4., Část III). Vlastnické právo je garantováno v celé své triádě (právo užívat, požívat a disponovat) Listinou základních práv a svobod40. V rámci ústavního pořádku je zařazeno v čl. 11 odst. 4 Listiny, podle kterého je vyvlastnění možné na základě zákona, ve veřejném zájmu a za náhradu. Každý se může tohoto ustanovení dovolat a žádat náhradu za omezení svých práv, a to i v případě, že zákon výši a způsob vyplacení náhrady neupravuje41. Zásadu zákonnosti deklaruje současně čl. 4 Listiny. Jde tak o projev vrchnostenské správy tam, kde by to jinak nebylo možné. Vedle toho stále platí, že vlastnictví zavazuje42, a může být omezeno. Pro českou právní nauku může být velice inspirující doktrína omezení vlastnického práva, jak ji upravuje nejnovější polská ústava z r. 1997. Pro srovnání viz Část III. Dispoziční právo vlastnické lze výjimečně omezovat zákonem, takové omezení však musí respektovat zásadu, podle níž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu43. Pod věcný rozsah čl. 11 Listiny spadá také majetek obcí. Na rozdíl od polské judikatury (viz kap. 1.4.2. Části III), je podle P. Havlana44 možný nucený přechod komunálního majetku na základě rozhodnutí státního orgánu, resp. vyvlastněním. Přestože jde v případě vyvlastnění komunálního majetku spíše o hypotetickou možnost, je možné argumentovat tím,

40

Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „Listina“ 41 Zásadně lze užívat oprávnění k cizí nemovitosti pouze za úplatu. Problematické jsou v tomto směru některé zákony z oblasti elektroenergetiky, plynárenství, telekomunikací, vodovodů a kanalizací. Viz Handrlica, J. Veřejnoprávní oprávnění provozovatelů sítí k cizím nemovitostem. Správní právo, 2007, ročník XL, č. 1, s. 7-25. Právo na náhradu za vyvlastnění vyplývá přímo z ústavy a není proto třeba hledat oporu v právních předpisech nižší právní síly. Zásada zákonnosti se proto logicky neuplatní v případě, kdy zákon v rozporu s ústavním pořádkem nezakládá právo jednotlivce na náhradu za omezení práv vyvlastněním. Viz Nález Ústavního soudu ze dne 11.3.1998, sp. zn. ÚS 41/97, publikovaný pod č. 88/1998 Sb. ÚS, sv. 10. Viz ibidem, s. 4. Na druhou stranu je nutné respektovat situaci, kdy zákon aprobuje opětovnou kompenzaci v minulosti prekludované nebo dokonce již vyplacené náhrady. Taková možnost jde přitom nad rámec § 151n odst. 3 ObčZ, který minimální požadavky na kompenzaci ze strany oprávněného z věcného břemene. Viz Nález Ústavního soudu ze dne 25.1.2005, sp. zn. Pl. ÚS 25/04, pod č. 134/2005 Sb. Viz ibidem, s. 11 resp. 26. 42 Sociální závaznost vlastnictví uvádí např. Handrlica, J. Tak zvaná zákonná věcná břemena a věcná břemena podle občanského práva. Správní právo, 2006, ročník XXXIX, č. 8, s. 470. 43 Viz nález Ústavního soudu Nález ze dne 15.12.1994, sp. zn. III ÚS 102/94, pod č. N 61/2 SbNU 175 44 Havlan, P. Majetek obcí a krajů v platné právní úpravě. Praha: Linde, 2004, s. 219-220.

15

že obce resp. kraje jsou ve smyslu občanského zákoníku považovány za právnické osoby a jako takové mohou být vyvlastněny na základě § 128 ObčZ. Ačkoliv je vlastnické právo v zásadě nepromlčitelné, náhrada za omezení vlastnického práva má charakter peněžité pohledávky. Právní teorie i soudní praxe je jednotná v názoru, že peněžitá pohledávka je vztahem závazkovým a nikoliv právem věcným, a tudíž ani nemůže požívat ochrany, která je ústavně zaručena právu vlastnickému45.

Kapitola 3 Vyvlastnění podle zákona č. 184/2006 Sb. Je spíše otázkou právní filozofie zabývat se společenskými vztahy, které vedly k legalizaci vlastnictví, resp. jeho odnětí nebo omezení. Na tomto místě je vhodné zmínit úvahy provázející vznik nového vyvlastňovacího zákona. Názory zastánců původního návrhu prosazovali například myšlenku že, připravovaný zákon má jasně stanovit, co je veřejně prospěšnou stavbou i veřejným zájmem a nahradit dosud nepřesné definice, které umožňovaly do této kategorie zahrnout mnohdy i problematické projekty. Původní návrh kritizoval expremiér Paroubek s tím, že takový zákon je zbytečný a účelově zaměřený pouze na urychlení výstavby dálnice D 11. Proti tomu prosadil návrhy stavebního a vyvlastňovacího zákona, které řeší celou problematiku komplexně. Posílení právní jistoty sliboval vyvlastněným také ministr pro místní rozvoj Radko Martínek. Podle nového vyvlastňovacího zákona mají vyvlastňovaní dostat buď hmotnou náhradu, např. nový pozemek, nebo finanční odškodnění určené znalcem na základě ceny v místě obvyklé. Tím se mělo odstranit především stanovení náhrady podle cenových tabulek náhradové

vyhlášky č. 122/1984 Sb.

ve

spojení s vyhláškou

č. 540/2002 Sb.46 Důležitým bodem návrhu nového zákona byla také možnost vrácení vyvlastněného majetku, pokud nedojde do tří let k započetí veřejně prospěšné stavby.

45

Viz Nález Ústavního soudu ze dne 1.6.2000, sp. zn. I. ÚS 131/2000. pod č. U 19/18 SbNU 433. Náhrady podle vyhlášky z r. 1984 nevyvážili újmu v důsledku vyvlastnění. Přiměřenou a spravedlivou výši náhrady zaručuje až nově uzákoněná obvyklá cena. Viz Doležal, J., Mareček, J., Sedláčková, V., Sklenář, T., Tunka, M., Vobrátilová, Z. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související. Praha: Linde, 2006, s. 328. O náhradě za vyvlastnění viz níže. 46

16

Nový zákon nakonec sám o sobě nevyvlastňuje vůbec nic a od ledna 2007 stanoví pouze pravidla pro vyvlastnění ve veřejném zájmu. Navíc má být vyvlastňovací řízení více ovládáno zásadami pro obecné správní řízení. Vyvlastnění je chápáno jako krajní zásah do vlastnictví, a proto zákon přináší nezbytné garance ve prospěch vyvlastňovaného. Od nové právní úpravy si redaktoři legislativního textu slibovali změnu administrativní praxe ve prospěch flexibility a efektivnosti celého vyvlastnění. Stručně řečeno, nový zákon měl přinést zejména obvyklou cenu pro výpočet náhrady a zákonnost vyvlastnění, na kterou mají dohlížet obecní úřady s rozšířenou působností nebo magistráty. Při nahlédnutí do legislativního procesu vzniku této normy je zajímavé, že bylo nutné přehlasovat veto prezidenta republiky, přestože poslanci dříve doplnili návrh zákona o připomínky senátu. Zákon č. 184/2006 Sb.47 s účinností od 1. ledna 2007 obsahuje podrobnou právní úpravu vyvlastnění. Tento zákon tak nahradil starý stavební zákon včetně prováděcí vyhlášky o náhradách při vyvlastnění č. 122/1984 Sb.48 Důvodem pro změnu byla příliš kusá a v mnoha ohledech obsoletní úprava (např. vyvlastnitelem mohl být pouze stát, chyběla úprava smluvního řešení atd.). Nový zákon garantuje práva ve prospěch vyvlastňovaného a zpřesňuje podmínky vyvlastnění, zejména subsidiárnost vyvlastnění a náhrady při vyvlastnění (viz níže). Řešení majetkoprávních otázek cestou vyvlastnění je ultima ratio (tj. přichází v úvahu jako poslední možnost), a přesto neexistuje v současné době ucelená judikatura, která by vymezila mantinely v podmínkách vyvlastnění. Možná proto v praxi dochází k "neakceptovatelným" návrhům, neuspokojivým náhradám při vyvlastnění a jiným nedorozuměním, které v konkrétních případech neprospívají zájmům ani jedné ze stran. Rozpory nalezneme také v textech zákonů. Například dříve vydaný zákon o majetku České republiky č. 219/2000 Sb.49 nerespektuje nový zákon

47

Zákon č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě. Dále jen „zákon o vyvlastnění“ nebo „zákon“ 48 Obsolentnost vyhlášky spatřuje L. Chalupa v tom, že rozlišovala výši náhrady podle subjektů, vyvlastněné věci a způsobu nabytí vlastnictví. Viz Chalupa, L. Vyvlastnění a nicotnost správních aktů, Právní rozhledy, 2000, 8. ročník, č. 3, s. 91. 49 Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích. Dále jen „zákon o majetku ČR“

17

o vyvlastnění ohledně výše a způsobu stanovení náhrady při vyvlastnění. Přiměřená náhrada je však rozhodujícím tématem při jednání s vyvlastnitelem. Nová úprava používá legislativní zkratku vyvlastnění, která zahrnuje odnětí nebo omezení vlastnického práva, přičemž k vyvlastnění nemůže dojít ex post, ale až dnem právní moci rozhodnutí o vyvlastnění. Praxe ve výstavbě může mít však zcela jiné potřeby50.

3.1.

Materiální předpoklady vyvlastnění K dosažení účelu vyvlastnění je nutné splnit podmínky § 3 a § 4 zákona.

Základními požadavky jsou převažující veřejný zájem a zákonnost celého postupu vyvlastnění. Vedle toho se zkoumá soulad účelu vyvlastnění s cíli a úkoly územního

plánování.

Zahájení

řízení

předchází

oznamovací

povinnost

vyvlastnitele, který má v zákonné lhůtě 60 dnů před zahájením řízení informovat vlastníka o účelu vyvlastnění, pokud nebylo možné dosáhnout smluvního převodu práv. Jinou formou vypořádání může být zrušení spoluvlastnictví soudem, u neznámého vlastníka je ustanoven opatrovník. Shodně s občanskoprávní metodou regulace jsou zachovány nájemní vztahy a třetí osoby se s tímto musí vypořádat. Praktický význam pro vyvlastnitele má proto ustanovení § 8 zákona v situaci, kdy má stavební připravenost na najatém pozemku. Vedle toho stanoví zákon stanoví v ustanovení § 6 taxativní výčet věcných práv, která v důsledku vyvlastnění zanikají ex lege. 3.1.1. Veřejný zájem Často diskutovaným problémem je otázka veřejného zájmu51. Veřejný zájem na vyvlastnění nelze podle judikatury52 spatřovat pouze v zájmu státu či státních 50

Legislativní iniciativa v tomto směru atakuje právo vyvlastněného na předchozí odškodnění. Ať už je však majetkoprávní příprava výstavby jakkoli zdlouhavá, není podle názoru autora odškodnění možné ex post přiměřené. Takový postup není v souladu s ústavními předpoklady omezení vlastnictví, protože vyvlastnění je právě kvalifikovaným způsobem takového omezení. 51 Předválečná právní nauka užívá pojem všeužitečného díla. Viz Hoetzel, J., Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: Eurolex Bohemia, 2000 (reprint původního vydání z roku 1948), s. 487. V souvislosti s veřejným zájmem se dnes hovoří o obecné prospěšnosti staveb. Již během platnosti starého zákona byl přijat názor, podle kterého: „veřejný zájem představuje správní uvážení, přičemž tento pojem není nikde definován. Vodítkem pro zjištění, zda je dán veřejný zájem na zásah do vlastnických práv jedněch vlastníků ve prospěch druhých, musí proto spočívat v naléhavosti veřejného zájmu na tom, zda právo navrhovatelů převažuje nad právem na ochranu vlastnictví vlastníků ve smyslu nedotknutelnosti vlastnictví. Veřejný zájem je potřeba zjišťovat pro každý konkrétní případ, přičemž veřejný zájem je nutno

18

institucí. Může být dán i tehdy, je-li nutné umožnit užívání věci v soukromém vlastnictví. Veřejný zájem jako pojmový znak vyvlastnění vnímá správní právo jako neurčitý právní pojem. Skládá se z dílčích individuálních obecných zájmů, mezi kterými v konkurenci vyústí právě jeden veřejný zájem53. Výsledný veřejný zájem nesmí být v rozporu s platnými právními předpisy. Co je to veřejný zájem, není legislativně definováno, avšak není pochyb o opodstatněnosti existence jeho právní úpravy. Důležité je ovšem tento neurčitý pojem plně definovat při aplikaci na konkrétní vztah, tzn., proč takto správní orgán rozhodl, kde konkrétně (obsahově i rozsahem) nalezl takový veřejný zájem. Definování veřejného zájmu tak úzce souvisí s institutem správního uvážení54. Veřejný zájem proto, že je z definice veřejným, oponuje soukromému zájmu. Požadavek veřejnosti je naplněn také v tom, že tento zájem realizují orgány veřejné moci. Naproti tomu soukromý zájem „spravuje“ každý jednotlivec samostatně. K problematice veřejného zájmu se vyjadřoval také Evropský soud pro lidská práva, z jehož stanovisek vyplývá, že odejmutí nebo omezení vlastnického práva, pokud se tím sleduje legitimní sociální, ekonomická či jiná politika státu, lze považovat za odejmutí vlastnictví ve veřejném zájmu. Rozhodování o právní úpravě vyvlastnění není jednoduché, zahrnuje politické, ekonomické i sociální souvislosti, které musí být pečlivě zvažovány. Je třeba odpovědět na zásadní otázku, zda pojem veřejný zájem bude chápán pouze jako zájem státu, obce či kraje, a zda pouze pro ně bude vyvlastňováno, nebo zda záměry, které jsou ve veřejném zájmu, mohou realizovat i osoby soukromého práva. Například energetické stavby jsou dnes realizovány chápat jako zájem, který by bylo možno označit za obecně prospěšný.“ Viz Rozhodnutí Krajského Úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 19.4.2007, sp. zn. ÚPS/2864/2007/Vys, s. 7. Na hranici veřejnosti zájmu je například výstavba automobilky Hyundai nebo vyvlastnění v oblasti Nošovické průmyslové zóny. 52 Viz judikatura S 744-SJS/2001 nebo také S 583-SJS/2000 cit. z. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 319. 53 Konkurenci zájmů uvádí již Hoetzel. Podle něj ustupují zájmy kolektivní soukromé zájmy zájmům územní samosprávy a zájmy nižších územních celků vyšším, přičemž nevyšším zájmem je zájem státu. Tím jenom potvrzuje, že zájem jednotlivce ustupuje veřejnému zájmu. Veřejný zájem definuje takto: „veřejný zájem je dán, podniká-li s dílo za tím účelem, aby bylo vyhověno životním potřebám nějakého širšího celku, státního, územního, sociálního apod. ... kdyby bylo vyvlastnění podmíněno absolutní nutností, byl by tím tento institut prakticky znehodnocen a soukromý zájem vlastníků by byl neúměrně povýšen nad zájem veřejný. Míněna je pouze nutnost relativní“ Viz Hoetzel, J., Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: Eurolex Bohemia, 2000 (reprint původního vydání z roku 1948), s. 492. 54 Viz Sedláčková, V. Nová právní úprava vyvlastnění, Stavební právo, bulletin, 2006, č. 4, s. 9.

19

nestátními subjekty, a přesto energetický zákon pro tyto stavby vyvlastnění, resp. omezení vlastnického práva připouští. A co průmyslové zóny? Jde o soukromý zájem společností, které v nich budou podnikat, nebo jde o veřejný zájem na snížení nezaměstnanosti a rozvoj v daného regionu55. Zákon výslovně stanoví, že veřejný zájem na vyvlastnění musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení. Nepostačí ani holé konstatování veřejného zájmu; ve svém rozhodnutí musí úřad dokázat převažující veřejný zájem v konkrétní věci. Například při výstavbě pozemních komunikací je proto nutné vypořádat se s námitkami vyvlastňovaného, že k naplnění účelu může dojít změnou směru nebo účelu komunikace. Výstavba silnic, kdy se tzv. „salámovou metodou“ naplánuje definitivní úprava trasy ve všech jejích částech, nemůže být proto konečným řešením. Tím je pouze dán účel, pro který je možné (nikoli však nutné) vyvlastnit. Právě v rozhodnutí úřadu musí být obsaženo zjištění, v čem konkrétně veřejný zájem převažuje. Není možné paušálně tvrdit, že dálnice bude vždy důvodem k vyvlastnění jakéhokoliv pozemku. Již bylo řečeno, že veřejný zájem patří mezi zákonodárcem sice často užívané pojmy, záměrně však nikde nebyl nedefinovaný. V minulosti byly Senátem zamítnuty návrhy zákona, ve kterých se konkrétní stavba jednoduše prohlásila za veřejný zájem56. Podle J. Němce je také sporné, aby o veřejném zájmu rozhodovaly kromě státu také obce. Jde-li o veřejný cíl regionálního významu, kterým může být například stavba veřejného parku, není namístě vyvlastňovat a práva k realizaci cíle je nutné získat smluvně. Vyvlastnění proto přichází v úvahu pouze u investic celostátního významu jako je výstavba dálnic, železnic, plynovodů apod.57. Problematický je v tomto směru například zákon o ruzyňském 55

Viz Martínek, M. Proč potřebujeme zákonnou úpravu vyvlastňování. Dostupné z: http://www.mmr.cz [30.3.2008]. Stejný právní názor uvádí Sedláčková, V. Nová právní úprava vyvlastnění, Stavební právo, bulletin, 2006, č. 4, s. 9 56 V souladu s ústavně zakotvenou dělbou moci není, aby byl veřejný zájem a priori stanoven zákonem. Tím je totiž vyloučena působnost správních úřadů, které provádějí vyvlastění v individuálním řízení. Z těchto a další důvodů zrušil Ústavní soud (Nálezem pléna ze dne 28.6.2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, pod č. 327/2005 Sb.) § 3a zákona č. 114/1995Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění zákona č. 118/2004 Sb. Na hranici ústavnosti je také § 1 odst. 1 zákona č. 168/2001 Sb., o dálničním obchvatu Plzně a § 1 zákona č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R-24L letiště Praha Ruzyně (viz pozn. 46). 57 Viz Němec, J. Vyvlastnění bývá někdy nutné, ale jen výjimečně. Moderní obec, listopad 2004, ročník X., s. 1. Opačný názor uvádí Hoetzel, podle kterého je veřejný zájem dán také v územním rozsahu (viz pozn. 51). Veřejný zájem je relativní v tom směru, že vyvlastňovací úřad nemusí povolit pouze nejhospodárnější nebo nejúčelnější variantu.

20

letišti58, kterým poslanci prosadili zvláštní režim pro povolování vzletové a přistávací dráhy tak, že zkrátili procesní lhůty na polovinu. Podobně zkrátili také dobu pro akceptaci nabídky s návrhem náhrady za vyvlastnění, takže namísto 60 denní lhůty mohl vyvlastnitel žádat vyvlastnění již po marném uplynutí 30 dní59. 3.1.2. Legální účel vyvlastnění Účel jako legitimní důvod vyvlastnění nelze zaměňovat s veřejným zájmem. Co je podle zákona důvodem k vyvlastnění nemusí být v konkrétním případě ve veřejném zájmu. Interpretační rozdíl je také v systematice, kdy veřejný zájem je zařazen v Listině, zatímco účel, pro který je možné vyvlastnit, konkretizují zvláštní zákony. Například výstavba dálnice je výslovně uvedena v zákoně o pozemních komunikacích a nově také ve stavebním zákoně jako účel, pro který lze vyvlastnit. Realizace výstavby a jí předcházející majetkoprávní vypořádání jsou podmíněny naplněním účelu. Vyvlastňovaný nemusí o tomto účelu vědět, postačí, že vyvlastnitel udělal vše pro to, aby mu tento účel byl znám nejméně šest měsíců před samotným vyvlastněním. Dohoda předkládaná vyvlastnitelem musí obsahovat možnost odstoupení od smlouvy v případě, že nebude do tří let zahájen účel vyvlastnění. Prakticky je splnění této podmínky vázáno na vydání stavebního povolení; úřad může výjimečně lhůtu prodloužit na žádost vyvlastnitele. Účel, pro který je možné vyvlastnit, se musí realizovat přímo na vyvlastňovaném pozemku a nelze jej proto bez dalšího přesunout na „náhradní“ pozemek, ani kdyby byla na vyvlastňovaném pozemku situována jiná veřejně prospěšná stavba. 3.1.3. Nezbytný rozsah vyvlastnění Úřad provádějící vyvlastnění pro účely stanovené zvláštním předpisem nemůže vyvlastnit libovolně velkou plochu, ale jen plochu v rozsahu, který odpovídá zjištěné potřebě. Nezbytný rozsah, jako podmínku řádného vyvlastnění zavádí zákonodárce ve snaze korigovat přiměřenost zásahu do vlastnických práv. 58

Zákon č. 544/2005 Sb., o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R-24L letiště Praha Ruzyně. Dále jen „zákon o ruzyňském letišti“ a „zákon“ 59 Lze se přiklonit k názoru, že u tohoto zákona není splněna podmínka obecné normativnosti aktu (viz pozn. 43). V souladu s ústavní zásadou rovnosti všech také není, aby vlastníci dotčeni stavbou dráhy podléhali oproti ostatním vlastníkům zkrácenému režimu vyvlastnění. Viz Legs. Problematický zákon o ruzyňském letišti. Právní rozhledy, 2006, 14. ročník, č. 2, s. II.

21

Legislativní zkratkou podle zákona o vyvlastnění se rozumí odnětí60 nebo omezení vlastnických práv, přičemž přednost má zachování stávajících práv a stanovení služebnosti před úplným odnětím těchto práv. Konkrétně to znamená, že bude zřízeno právo cesty nebo jiné věcné břemeno. Oproti stanovení věcného břemene podle § 151n a násl ObčZ, je veřejnoprávní omezení vyvlastněním regulováno metodami administrativní právní regulace. Tomu odpovídá již samotný titul, kterým je autorizován druhově určený oprávněný z břemene. Zatímco tedy občanskoprávní břemena vznikají smluvně, vyvlastnění je prováděno břemenem ex lege61. Veřejnoprávní omezení je dále zvláštní v tom, že nepodléhá promlčení, bývá vlastníkovi subordinováno a je zřízeno pro uskutečnění veřejného (tedy nikoli soukromého) účelu. Vyvlastňovanému se přiznává právo na to, aby mu na základě jeho žádosti byla vyvlastněna i zbylá část pozemku nebo stavby, pokud by ji nemohl nadále účelně využívat. Není-li možné pozemek užívat bez vyvlastňovaného pozemku vůbec nebo jen s nepřiměřenými obtížemi62, lze na ně rozšířit vyvlastnění, jestliže o to vyvlastňovaný požádá, i když není nezbytné k dosažení daného účelu. Žádost může být podána kdykoliv v průběhu celého řízení, není-li dispozice vyjádřena již v dohodě stran. Vyvlastněný musí v žádosti definovat, v čem spočívá stávající způsob užívání pozemku tj. obsah a rozsah užívání a jak se změní užívání pozemku uskutečněním stavby. Tím je spolehlivě zjištěno, zda a jak bude moci užívat zbývající pozemek jen s nepřiměřenými obtížemi. Pro praktickou ukázku poslouží opět příklad výstavby dálnice D1. Není pochyb o tom, že v případě, kdy je komunikace spojena se zemským povrchem, je namístě zahrnout do rozsahu vyvlastnění všechny pozemky, které jsou stavbou bezprostředně dotčeny. Jak, ale definovat přiměřený rozsah vyvlastnění, pokud investor buduje dálniční estakádu 60

Z judikatury: „Vyvlastnění celé pozemkové parcely není nezbytné, a to vzhledem k tomu, že stavba je svým charakterem rekreační, a proto postačuje zřídit přístup, tedy právo chůze.... vyvlastnění v navrhovaném rozsahu (právo příjezdu) by proto znamenalo nepřiměřený zásah do vlastnických práv vlastníka pozemkové parcely.“ (Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 12.5.1999, sp. zn. SJS 479/1999 10 Ca 67/99 – 32, dostupné z ASPI int. č. 19688). 61 Více k břemenům ex lege uvádí Handrlica, J. Tak zvaná zákonná věcná břemena a věcná břemena podle občanského práva. Správní právo, 2006, ročník XXXIX, č. 8, s. 463-480. 62 Při interpretaci zákonného pojmu „užívání s nepřiměřenými obtížem“i není možné odvolat se pouze na neurčitý pojem „užitkovosti“. Vlastnické právo, které je vyvlastněním dotčeno, definuje § 123 občanského zákoníku jako oprávnění vlastníka předmět svého vlastnictví držet, užívat, požívat jeho plody a užitky a nakládat s ním. Právo nakládat s věcí obsahuje mimo jiné možnost přenechat věc jinému k užívání (dát do pronájmu nebo zapůjčit).

22

a pro účely vyvlastnění žádá pouze plochu dálničních pilířů? Přestože investor nemůže žádat víc, než je nezbytně nutné pro uskutečnění stavby, přiměřenost vyvlastnění je třeba vykládat s ohledem na zachování majetkoprávní jistoty vlastníka. Jinými slovy, jde o faktické zatížení nemovitosti břemeny, pro které je nutné rozšířit vyvlastnění na zbývající pozemky63.

3.1.4. Nemožnost smluvního řešení Základní podmínkou vyvlastnění je zásada subsidiarity, kdy vyvlastnění, jako krajní zásah do vlastnického práva, je přípustné jen tehdy, jestliže vyvlastňovaný nepřijal včas návrh vyvlastnitele na získání potřebných práv k pozemku nebo stavbě dohodou. Vyvlastnění tedy není přípustné, je-li možno práva k pozemku potřebná pro uskutečnění účelu vyvlastnění získat dohodou nebo jiným způsobem64. Zákon o vyvlastnění sice používá institut smlouvy, a to odkazem na znění § 43 až § 46 občanského zákoníku, nicméně povaha ujednání balancuje mezi smluvní volností a veřejnoprávní regulací. Dohodu tvoří návrh, akceptace a smluvní konsensus jako subjektivní právní skutečnosti. Nelze proto tvrdit, že k nemožnosti dohody postačí objektivní uplynutí lhůty k přijetí návrhu, i když je stanovena ve prospěch vyvlastňovaného. Na tomto místě je vhodné uvést příklad z oblasti majetkoprávní přípravy výstavby dálnic. Správu na tomto úseku vykonává Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „ŘSD“). Podle zřizovací listiny je ŘSD státní příspěvkovou organizací 63

Vyvlastňovaný ve svém nároku musí tvrdit a dokázat omezení užívání pozemku s tím, že uskutečněním stavby dojde k obtěžování vlastníka při výkonu práv nad míru přiměřenou poměrům. Argumentem je například to, že provoz komunikace znemožní využívat pozemek k stanoveným účelům, užívání kontaminovaného objektu vážně narušuje zdraví; vyvlastňovaný je provozem komunikace vystaven nepřiměřenému působení stresových vlivů biologické, fyzikální a chemické povahy. Jako důkazy lze předložit překročení hygienických limitů imisí, vibrací, hluku; stínění na základě posudku lékaře, hygienika anebo znalce. Vedle toho je možné tvrdit, že stavební části pozemní komunikace zdevastují celkový estetický ráz objektu apod. 64 Alternativou k smluvnímu (dohodnutému) převodu vyvlastňovaného pozemku je zrušení spoluvlastnictví nebo zřízení věcného břemene soudem. Obsahem věcného břemene je právo cizí věc užívat. Z gramatického výkladu § 4 zákona o vyvlastnění je patrné, že výkon vlastnického práva zužuje pouze na institut užívání. Právo odpovídající věcnému břemeni spojené s vlastnictvím určité nemovitosti slouží prospěšnějšímu užívání nemovitosti oprávněného (např. právo cesty tj. průchodu nebo průjezdu, právo čerpání vody nebo právo svádět odpadové vody přes pozemek souseda). Obsahem věcného břemene je právo cizí věc užívat resp. povinnost vlastníka něco trpět, něčeho se zdržet nebo něco konat.

23

zřízenou ministerstvem dopravy ČR za účelem výkonu vlastnických práv státu k nemovitostem tvořícím dálnice. Právní postavení této organizace upravuje mimo jiné zákon o majetku ČR. ŘSD není rozpočtovou organizací ani organizační složkou státu, nicméně hospodaří s majetkem státu a proto se na ni zákon vztahuje. Vyvstává otázka, jaké postavení má ŘSD vůči vlastníkovi nemovitosti, která má být vyvlastněna. V pozici vyvlastnitele nemá ŘSD na výběr a musí se s vyvlastněným pokusit o dohodu. Problém nastane, požaduje-li vlastník za prodej své nemovitosti tržní cenu, tj. cenu, kterou by jinak nárokoval jako vyvlastněný. Smlouva, kterou dochází k úplatnému nabývání majetku státu, musí totiž podle zákona o majetku ČR splňovat některé obligatorní náležitosti. Vyžaduje se písemná forma s podpisy na jedné listině. Cenu lze sjednat pouze do výše rovnající se ocenění majetku podle zvláštního právního předpisu. Oceňování nemovitostí tak probíhá podle tabulek v prováděcích vyhláškách k zákonu o oceňování. Zpravidla je takto určená cena nižší než tržní hodnota nemovitosti a ŘSD nezbývá, než žádat Ministerstvo financí o souhlas ke sjednání vyšší ceny. Tento souhlas musí být navíc odůvodněn veřejným zájmem. Na druhou stranu, pokud sjednaná cena překročí přípustnou výši, je dohoda o ceně neplatná v rozsahu rozdílu, o který sjednaná cena přípustnou výši překročila. Jinými slovy, cenovou nabídku, na kterou má vyvlastňovaný nárok, je možné uskutečnit pouze tak, že: •

Ministerstvo dá předchozí souhlas k nabývání majetku státu ve vyšší ceně,

•

ŘSD bez předchozího souhlasu odkoupí pozemky za cenu vyšší, přičemž v rozsahu překračujícím přípustnou výši je dohoda neplatná

ŘSD v pozici vyvlastnitele potom nemá na výběr, tertia non datur. Nesouhlasí-li s odkupem nemovitosti za tržní cenu, odporuje tímto jednáním zásadě předcházení rozporům při úpravě smluvních vztahů podle § 43 ObčZ. Zároveň riskuje porušení zásady obvyklého (nebo dokonce poctivého) obchodního styku vyžadujícího, aby se pozemek prodával za cenu dosažitelnou na trhu, je-li vyšší než cena odpovídající cenovým předpisům. Kdyby snad přece vyvlastnitel považoval tuto cenovou nabídku za obvyklou, musel by při kalkulaci nutně zohlednit mimořádné vlivy na trhu. Pokud by s tržní cenou souhlasil,

24

nedodržel by principy „dobré správy“, protože by nerespektoval cenové předpisy, kterými je vázán. Je zde tedy zjevný konflikt zákonů, nic na tom nemění argument, že se vyvlastnitel takto chová v souladu s běžnou praxí. Na druhou stranu dochází také k případům, kdy je cena nepřiměřeně přemrštěna ve prospěch vyvlastňovaného. Potom však nejde o obvyklou, ale mimořádnou cenu. Důležitým faktorem při dohadování o ceně je placení daní za smluvní převod nemovitosti. Daň z takto převedeného majetku a získaného příjmu platí prodávající, zatímco při vyvlastnění je od daně osvobozen. Na vyvlastňovaného se v tomto případě nevztahuje povinnost podat daňové přiznání. Z tohoto důvodu je pro vyvlastňovaného výhodnější počkat na rozhodnutí úřadu. Praktickou otázkou je, zda je pro majitele nemovitosti ekonomicky výhodnější vyčkat na rozhodnutí úřadu, kde bude inkasovat náhradu jako vyvlastňovaný. Za situace, kdy současná legislativa a praxe úřadů nevede k dohodě, nelze postupovat rozumněji než vyčkat rozhodnutí vyvlastňovacího úřadu.

3.2.

Náhrada za vyvlastnění Říká se, že o ceně se mluví až na prvním místě. To platí zejména pro fázi

„smlouvání“. Podle staré náhradové vyhlášky měl vyvlastňovaný nárok na tzv. tabulkovou65 cenu. Tato cena je však pouze technickou pomůckou zákonodárce při stanovení základu daně z nemovitosti. Nový zákon proto zavádí pro stanovení výše peněžní náhrady cenu obvyklou tj. takovou, která by byla dosažena při prodejích stejného, popřípadě obdobného majetku v obvyklém obchodním styku v tuzemsku ke dni ocenění66. V minulosti se v této souvislosti používalo označení

65

Tj. cena stanovená podle prováděcích předpisů k zákonu o oceňování (viz níže). Jde o vyhlášku č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997Sb., ve znění vyhlášky č. 452/2003 Sb. a vyhlášky č. 640/2004 Sb. Jinými slovy, jde o cenu zjištěnou, administrativní nebo také úřední, která se liší od ceny pořizovací, reprodukční pořizovací ceny a obvyklé resp. obecné ceny. 66 Viz § 10 odst. 1 zákona o vyvlastnění s odkazem na § 2 odst. 1 zákona č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „zákon o oceňování“, který obvyklou cenou rozumí cenu tržní resp. cenu obchodovatelnou. Tato se určuje nezávisle na „ceně zvláštní obliby“. Uvedené termíny je třeba chápat v té souvislosti, že cena tržní je vyjádřena až při samotném prodeji věci. Není-li možné cenu obvyklou stanovit porovnáním srovnatelných věcí, používá jako náhradní metoda střední hodnoty nebo metoda váženého průměru. Pojmově je třeba rozlišovat „hodnotu“ a „cenu“, kdy hodnota je určitým přiblížením, odhadem ceny, jehož výše závisí na metodě, která byla pro její stanovení použita. Přitom existují tyto metody: srovnávací, výnosová a nákladová. Viz Bradáč, A., Fiala, J. Rádce majitele nemovitostí. 2 vydání. Praha:

25

obecná cena. Na druhou stranu, vyvlastňovaný nemůže nárokovat cenu v takové výši, že by za ni pořídil nemovitost stejné výměry a kvality. Koeficienty pro výpočet obvyklé ceny stanoví průměrnou hodnotu nemovitostí v regionu, přičemž reálná tržní cena může (ale nemusí!) být vlivem subjektivních podmínek vyšší. Náhradu v případě vyvlastnění normuje Část čtvrtá, ustanovení § 10 zákona o vyvlastnění. Může jít buď o relutární, nebo naturální restituci. Hodnota v penězích je přitom určena nově obvyklou cenou podle oceňovacího předpisu. Náhrady podle § 10 a 12 zákona je vyvlastnitel povinen poskytnout jednorázově v penězích, a to ve lhůtě stanovené v rozhodnutí o vyvlastnění. Tím se zamezuje reálné devalvaci náhrady v důsledku inflace v případě, že vyvlastnitel je se splacením dílčí částky v prodlení. Dojde-li k omezení vlastnického práva uložením věcného břemene, určuje výši odškodnění oceňovací předpis podle zvláštní kalkulační metody67. Kromě toho se nahrazují další škody utrpěné v důsledku omezení vlastnického práva oceněné znaleckým posudkem. Snad pouze ve výjimečných případech přichází v úvahu omezení vlastnického práva vlastníka pozemku, na kterém byla neoprávněně zřízena cizí stavba, zřízením věcného břemene ve prospěch stavebníka. Proto při stanovení náhrady za zřízení věcného břemene podle § 135c odst. 3 ObčZ nelze vycházet jen z cenových předpisů nebo z ceny, za kterou bylo možno v daném místě a čase dosáhnout jeho zřízení smlouvou. Z uvedeného vyplývá, že pro stanovení výše náhrady za odnětí práva je v první řadě rozhodující tržní hodnota nemovitosti. Jiná oceňovací Linde, 2006, s. 284-300. Zákon o vyvlastnění zavádí rovněž náhradu jiných škod a nákladů např. stěhovacích, na které má vyvlastněný nárok. Podrobněji viz § 10 odst. 2 zákona. 67 Použije se shora uvedená výnosová nebo nákladová metoda. Metoda, při které je určena výnosová hodnota spočívá v rozdílů ročních výnosů (z nájmu) a ročních nákladů (na provoz), který se jako jistina kapitalizuje úrokem. Jinými slovy, tato hodnota určuje „kapitalizovanou míru zisku“. Naproti tomu je cena zjištěná nákladovým způsobem kalkulována jako reprodukční cena snížená mírou opotřebení. Podrobnosti viz ibidem, s. 286-287. V souvislosti s břemeny ex lege je třeba upozornit na tzv. latentní břemena, která spočívají v povinnosti vlastníka strpět např. vstup příslušníka policie na svůj pozemek. Tato břemena se na rozdíl od umisťování staveb na pozemku vlastníka nekompenzují, protože vyvplývají z pojmového omezení vlastnictví. Příkladem zákonného břemena je ust. § 83 odst. 1 nového Stavebního zákona, kterým se zřizují ochranná pásma. Viz Handrlica, J. Tak zvaná zákonná věcná břemena a věcná břemena podle občanského práva. Správní právo, 2006, ročník XXXIX, č. 8, s. 471-473. Pro usměrnění aplikační praxe při oceňování věcných břemen vydalo Ministerstvo financí Sdělení pod částkou č. 6/1999 a č. 3/2001 Cenového věstníku. Cit. z Sedláčková, V. Nová právní úprava vyvlastnění, Stavební právo, bulletin, 2006, č. 4, s. 13. Znalecký posudek bude se ke dni 19.4.2007 vydá také na základě výměru Ministerstva financí č. 01/2007 ze dne 6.12.2006, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami. Viz Rozhodnutí Krajského Úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 19.4.2007, sp. zn. ÚPS/2864/2007/Vys, s. 9.

26

metoda přichází v úvahu pouze v případě, že není možné tržní cenu zjistit, nebo je zjištěná tržní cena nižší než cena zjištěná jinou metodou. Při omezení vlastnického práva, zřízením věcného břemene, bude náhrada poskytnuta ve výši ceny práva odpovídajícího věcnému břemenu. Důležitým pro výpočet náhrady jsou přechodná ustanovení z padesáté první části zákona č. 186/2006 Sb68., podle kterých se ještě před účinností nového zákona o vyvlastnění kalkuluje náhrada ve výši obvyklé ceny. Od 1. ledna 2007 přitom úplně pozbývají § 111 a násl. starého SZ platnost.

Kapitola 4 Expropriační řízení Procesní úprava vyvlastnění obsažena ve starém stavebním zákoně, obsahovala vedle účelů, pro které bylo možné vyvlastnit, také pravidla samotného řízení o vyvlastnění. Tato kapitola je zpracována v souvislosti s přijetím nového zákona o vyvlastnění.

4.1.

Subjekty řízení Procesní způsobilost upravuje část pátá zákona o vyvlastnění. Nově

o vyvlastnění rozhodují nikoli speciální stavební úřady69 ve stavebním řízení, ale vyvlastňovací

orgány

ve

vyvlastňovacím

řízení.

Zákon

stanoví,

že

vyvlastňovacími úřady jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností, nebo magistráty územně členěných statutárních měst a Magistrát hlavního města Prahy70. Takto určenou věcnou příslušnost doplňuje místní příslušnosti úřadu 68

Zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění. Dále jen „zákon č. 186/2006 Sb.“ 69 Viz § 15 zákona o vyvlastnění. Tento právní názor uvádí mimo jiné Fastr, P., Čech, J. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem a prováděcími předpisy. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, s. 43. Zákon o vyvlastnění pamatuje v § 31 také na situaci, kdy je na základě odvolání, kterým se odkládá právní moc a vykonatelnost rozhodnutí o vyvlastnění, věc vrácena k novému projednání a rozhodnutí. Vyvlastňoval-li před účinností zákona o vyvlastnění stavební úřad je k novému projednání příslušný vyvlastňovací úřad podle § 15 zákona. Rozhodující pro uplatnění tohoto přechodného ustanovení je, že rozhodnutí napadené řádným opravným prostředkem ke dni 1.1.2007 nenabylo právní moci. Viz Rozhodnutí Krajského Úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 19.4.2007, sp. zn. ÚPS/2864/2007/Vys, s. 5. 70 Posunutím pravomocí alespoň na přenesenou působnost vlastní „trojkovým“ obcím potvrzuje také pravidlo, podle kterého nemohou zastupitelstva územně členěných statutárních měst jakož i zastupitelstvo hl. města Prahy přenést tuto působnost vyvlastňovacího úřadu na městské části nebo obvody. Funkční příslušnost konkrétního odboru přitom stanoví organizační řád správního úřadu. Viz Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a. s., 2006, s. 464.

27

podle toho, kde leží vyvlastňovaná nemovitost. Určení fóra podle polohy věci je v případě pozitivního kompetenčního sporu rozhodnuto usnesením společně nadřízeného úřadu. Na rozdíl od polské právní úpravy pamatoval redaktor navrhovaného legislativního textu také na možnost vyvlastnění ve prospěch obce, když je v tomto případě příslušný krajský úřad, který ve svém správním obvodě pověří úřad jiné obce k provedení vyvlastnění. Pravomoc soudů přichází v úvahu až v případě žaloby na přezkum rozhodnutí o vyvlastnění. Na tuto situaci zákon o vyvlastnění pamatuje, když stanoví, že podáním žaloby se odkládá právní moc a vykonatelnost rozhodnutí o vyvlastnění. Místní příslušnost vyvlastňovacího úřadu je určena podle místa, kde se vyvlastňovaný pozemek nebo stavba nachází71. Zákon dále vymezuje subjekty, které jsou účastníky vyvlastňovacího řízení včetně případů, kdy jsou vyvlastňované pozemky nebo stavby předmětem neukončeného dědického řízení. Taxativní výčet zahrnuje: vyvlastnitele, vyvlastňovaného, zástavního věřitele, podzástavního věřitele, nájemce (nikoli však nájemce bytu) a oprávněného z práva odpovídajícího věcnému břemeni nebo jiného práva72 ležícího na nemovitosti. Vyvlastnění zastavené nemovitosti si zaslouží zvláštní pozornost. Zákon o vyvlastnění sice v § 6 písm. a) jasně stanoví, že zástavní práva zanikají, nicméně dále neřeší situaci subjektů, jejichž nesplatné zajištěné pohledávky se na základě vyvlastnění stanou splatnými. Zástavci se tím dokonce nabízí možnost, aby se s vyvlastnitelem dohodl a vyměnil zastavenou nemovitost za nemovitost právně volnou73.

Jestliže je

poskytnuta náhrada zástavnímu věřiteli, nemůže vyvlastněný, v případě, že

71

Je vhodné ještě dodat, že nová úprava zúžila počet vyvlastňovacích úřadů. Původně vyvlastnění provádělo asi 700 stavebních úřadu. Viz Doležal, J., Mareček, J., Sedláčková, V., Sklenář, T., Tunka, M., Vobrátilová, Z. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související. Praha: Linde, 2006, s. 328. 72 Např. povinný z práva zajištěného převodem stavby nebo pozemku. Viz Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a. s., 2006, s. 465. 73 Por. § 9 zákona o vyvlastnění. Sesplatnění pohledávek se dotkne v první řadě dlužníka, který je bez ohledu na svou vůli vystaven předčasné povinnosti splnit dluh. Výše uvedené ustanovení kritizuje také T. Grulich, který nabízí řešení v soluční soudní úschově, takže je cena zástavy do doby splatnosti dále zajištěna. Případnou věcnou náhradu by dostal přímo zástavní věřitel a nikoli vyvlastňovaný. Technicky by stačilo aby, § 14 navazoval na náhradu podle § 11 zákona. Nastíněné řešení je sice vhodné pro uspořádání vztahů v důsledku vyvlastnění, přesto v mnoha ohledech naráží na občanskoprávní zásady zástavy. Zástava například nemůže být uspokojena jinak než peněžitým plněním atd. Viz Grulich T. Několik poznámek k otázce vyvlastění zastavené nemovitosti. Právní rozhledy, 2006, 14. ročník, č. 12, s. 588-589.

28

se proti vyvlastnění odvolal, vrátit vyvlastniteli peněžní náhradu, protože ji ve skutečnosti nedostal. Náhrada, kterou vyvlastnitel splácí zástavnímu věřiteli (do výše dosud neuhrazené zajištěné pohledávky) přitom může zahrnovat také náhradu nákladů, které vynaložil vyvlastněný (tj. zástavce) v důsledku vyvlastnění. Shora namítané nesrovnalosti by měli být námětem k novelizaci zákona o vyvlastnění. Oproti polské úpravě je vyvlastnění možné ve prospěch blíže neurčitého subjektu. Může jím být právnická nebo dokonce fyzická osoba. Nabízí se zcela zásadní otázka, zda je na vyvlastnění právní nárok. V Británii ano, v Polsku a v České republice zatím ne74. Teoreticky vzato, může být také vyvlastněným kdokoli. Omezení účelů, pro které lze vyvlastnit, však omezuje také povahu expropriáta. Zákon pamatuje také na případ, kdy je expropriát neznámý, nebo není-li v české republice k zastižení75. Na rozdíl od slovenské úpravy (viz výše) je pro výkon vyvlastnění podle českého zákona vyvlastnění zásadně nezbytné ústní jednání.

4.2.

Jednotlivé procesní úkony Podání, kterým se z výlučné dispozice vyvlastnitele zahajuje řízení,

je procesní úkon, jehož formální a obsahové náležitosti upravuje obecně správní řád. Aplikační přednost má zvláštní úprava zákona o vyvlastnění, který v § 18 odst. 2 písm. a) až písm. e) uvádí výčet náležitostí, jež musí návrh na vyvlastnění splňovat. V podstatě nejde o nic jiného než o zopakování materiálních předpokladů vyvlastnění. Důležité je, že k návrhu musí být připojen znalecký 74

Viz rozhodnutí S 53-SP 5/1994. Odlišný názor, že na vyvlastnění je při splnění všech předpokladů právní nárok, judikoval S 479-SJS/1999. Citováno z Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 322. S tím, že na vyvlastnění je při splění zákonem stanovených podmínek právní nárok souhlasí již Hoetzel. Viz Viz Hoetzel, J., Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: Eurolex Bohemia, 2000 (reprint původního vydání z roku 1948), s. 492. 75 Viz § 29 zákona o vyvlastnění. Zde je vhodné uvést případ z praxe, při kterém vyvlastnitelobecní úřad věděl, že se vyvlastňovaný trvale zdržuje v USA, přesto mu návrh na odkup nemovitostí a další výzvy zasílal pouze na adresu v ČR. Tyto výzvy navíc neobsahovali poučení o tom, že neodpoví-li vyvlastněný ve stanovené době ode dne doručení, má se za to, že dohodu odmítá. Vyvlastňovaný se však o připravovaném vyvlastnění dozvěděl z neoficiálních zdrojů a proto se pokusil s vyvlastnitelem o dohodu. Na to vyvlastnitel reagoval tak, že bez jakéhokoli odůvodnění dané podmínky neakceptoval. Ve věci nakonec rozhodl odvolací soud tak, že vyvlastnění je nepřípustné, protože není splněna podmínka nemožnosti dohody nebo jiného řešení. Viz Rozhodnutí Krajského Úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 19.4.2007, sp. zn. ÚPS/2864/2007/Vys, s. 6.

29

posudek76, podle kterého úřad stanoví výši náhrady a listinné důkazy prokazující nemožnost dohody. Ze samotné žádosti vyvlastnitele by mělo rovněž vyplývat, v jaké lhůtě hodlá uskutečnit cíl, pro který žádá vyvlastnění77. Je-li žádost perfektní, uvědomí úřad expropriáta a další účastníky řízení o zahájeném vyvlastnění. Za doručené se považuje oznámení dnem převzetí do vlastních rukou adresáta.

Nelze-li

prokazatelně

oznámení

doručit,

postačí,

zveřejní-li

vyvlastňovací úřad oznámení o zahájení vyvlastňovacího řízení formou veřejné vyhlášky tj. na úřední desce obce případně dálkovým způsobem. Na postup v řízení se přiměřeně použije také občanskoprávní institut „odporovatelnosti“, když jsou povinnému od doby písemného doručení uvědomění o zahájení vyvlastňovacího

řízení

zapovězeny

dispoziční

úkony

s vyvlastňovanou

nemovitostí78. Předpokladem pro to, aby nastaly právní účinky, je řádné poučení vlastníka v návrhu na vyvlastnění. Derogovaná právní úprava přitom toto omezení neobsahovala, takže často nebylo možné zachytit v již probíhajícím řízení majetkoprávní úkony vyvlastňovaného. Prakticky je tato situace řešena také obligatorním zápisem poznámky do katastru nemovitostí. Dokazování pro vyvlastňovací řízení je časově smrštěno koncentrační zásadou, přesto však, vzhledem k závažnosti zásahu do práv, musí být řízení provedeno ústně. V oznámení o zahájení řízení musí být účastníci o koncentraci řízení řádně poučeni. Námitky lze potom podat pouze do doby zjištění materiálního skutkového stavu. Jako překážka vyvlastnění se výslovně stanoví případy již zahájeného řízení pro stejný účel v téže věci. Protože je i zde řízení ovládáno zásadou dispoziční, může se navrhovatel s vyvlastňovaným dohodnout a řízení přerušit79. Překážka věci dříve pravomocně rozhodnuté nebo zpětvzetí 76

V případě, že došlo rozhodnutím soudu k novému projednání vyvlastnění, je důležité sledovat platnost znaleckého posudku, který podle § 20 nesmí být při zahájení řízení starší 90 dnů. Náhrada se přitom stanoví na základě znaleckého posudku vyhotoveného na žádost vyvlastněného, nebo s jeho souhlasem na žádost vyvlastnitele. Vyvlastňovací úřad přitom požádá o znalecký posudek až v případě, že nebyl posudek vyhotoven na žádost výše uvedených subjektů. 77 Návrh na vyvlastnitele musel před účinností zákona o vyvlastnění splňovat požadavky uvedené v § 46 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, ve znění vyhlášky č. 492/2002 Sb. 78 Vyvlastněný musí být v doručeném písemném oznámení poučen, že právní úkony jsou od zahájení řízení neplatné. Viz Sedláčková, V. Nová právní úprava vyvlastnění, Stavební právo, bulletin, 2006, č. 4, s. 15-16. 79 K přerušení vyvlastňovacího řízení může dojít z podnětu úřadu v případě, že není v důsledku obnovy pravomocné rozhodnutí o umístění stavby. Případné námitky, které se týkají územního rozhodnutí přitom nejsou pro rozhodnutí o vyvlastnění relevantní. Jde-li například o výstavbu

30

návrhu vyvlastnitelem je předpokladem pro zastavení řízení. Řízení může být předčasně ukončeno také z důvodu, že navrhovatel vzal zpět svou žádost nebo nebylo-li vyvlastnění přípustné. Praktický rozměr mají tyto procesní zásady hlavně v souvislosti s evidencí v katastru nemovitostí. Nemovitost je totiž právně volná od okamžiku, kdy vyvlastňovací úřad požádá o výmaz poznámky.

4.3.

Rozhodnutí a prostředky nápravy Vyvlastňovací řízení jako kvalifikovaný druh správního řízení je ukončeno

rozhodnutím. S odkazem na teorii vyvlastnění je zásadní, že podle názoru české právní nauky jde o konstitutivní akt80. Vedle základních náležitostí je povinnou součástí rozhodnutí také poučení o možnosti odvolání k obecnému soudu, který má na základě žaloby pravomoc projednat předchozí rozhodnutí o vyvlastnění81. Esenciální obsahovou náležitostí rozhodnutí je meritorní výrok, který přesně musí vymezit obsah a rozsah omezených majetkových práv vyvlastňovaného a předmět vyvlastnění. Povaha expropriačního rozhodnutí je navíc rozštěpena tím, že ve výrokové části je rozhodováno o vyvlastnění jako omezení veřejného subjektivního práva a současně o náhradě za toto vyvlastnění, které je soukromoprávním nárokem82. Z rozhodnutí musí vyplývat, proč v daném případě pozemní komunikace, je územní rozhodnutí podkladem pro rozhodnutí o vyvlastnění ve veřejném zájmu. Viz Rozhodnutí Krajského Úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 19.4.2007, sp. zn. ÚPS/2864/2007/Vys, s. 3-4. 80 Viz Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a. s., 2006, s. 466. 81 Judikatura jasně určuje příslušnost obecných soudů k odvolání podle části V. zákona. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Dále jen „o.s.ř.“ Viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12. října, sp. zn. 5 As 11/2003-50 viz In ibidem, s. 468. Jinde zas Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že: „je nezbytné rozlišovat, zda správní orgán rozhoduje ve sporu o vlastnické právo, nebo zda rozhoduje o zřízení věcného břemene či o vyvlastnění. Rozhodnutí správního orgánu o zřízení věcného břemene nebo o vyvlastnění není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, vydaným v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu § 68 správní řádu, jeho přezkum tak náleží do pravomoci správních soudů, a nikoliv soudů obecných. Rozhodnutí ve věci soukromého rpáva je však rozhodnutí o určení způsobu a výše náhrady.“ Viz usnesení Nejvyššího správního soudu, sp. zn. 4 As 47/2003. Pozn.: judikát je vzhledem k derogaci zmíněných předpisů použit k historické reflexi. Pojmově je třeba rozlišovat projednání před soudem a zrušení vyvlastňovacího rozhodnutí úřadem, který toto rozhodnutí vydal. Na zrušení rozhodnutí vyvlastňovacím úřadem se uplatní správní řád. Viz Sedláčková, V. Nová právní úprava vyvlastnění, Stavební právo, bulletin, 2006, č. 4, s. 18. 82 Viz judikát S 44/-SJS/2005 In Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, 861 s. 321. Judikatura je konsistentní zejména v tom že o žalobě ve věci náhrady za vyvlastnění rozhodují krajské soudy. Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8.12.2004, sp. zn. 1 As 5/2003-50 „je nezbytné rozlišit, zda předmětem řízení je otázka vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva věcným břemenem zřizovaným správním aktem na straně jedné, či zda je předmětem řízení spor o vlastnické právo na straně druhé. Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva věcným břemenem, pak

31

převažuje veřejný zájem na uskutečnění účelu vyvlastnění83. V opačném případě musí úřad rozhodnout, že se žádost o vyvlastnění zamítá. Výrok rozhodnutí musí stanovit lhůtu, ve které je třeba zahájit uskutečňování účelu, pro který bylo vyvlastněno. Lhůta nesmí být delší než 2 roky od právní moci rozhodnutí, nicméně vyvlastňovací úřad má možnost tuto lhůtu prodloužit nejvíce o další dva roky. Protože je vyvlastnění výjimečným zásahem do vlastnictví, upravuje zákon také postavení třetích osob, které jsou rozhodnutím dotčeny. Pravomocné a vykonatelné rozhodnutí o vyvlastnění způsobuje, že některá práva zanikají. Jde například o zástavní a podzástavní právo, zajišťovací převod práva podle § 553 ObčZ a zásadně také nájem a věcné břemeno váznoucí na pozemku. Dojdeli ke zrušení samotného vyvlastňovacího rozhodnutí, je třeba vypořádat vzájemná práva vyvlastnitele a vyvlastněného. Do třiceti dnů se tak vrací pozemek případně peněžní náhrada a reálné náklady, které nesouvisely přímo s vyvlastněním k rukám vyvlastnitele. Proti tomu vzniká nárok vyvlastněného na vrácení pozemku a eventuelní škody, kterou utrpěl v důsledku omezení nebo odnětí vlastnických práv, pokud by ke škodě nedošlo i jinak84. Právní účinky rozhodnutí o vyvlastnění se týkají také platnosti územního rozhodnutí (dále jen „ÚR“)85. Tato otázka je přitom pro mnohé osoby dotčené

rozhodoval ve veřejnoprávní a nikoliv v soukromoprávní věci, a proto je dána pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc civilních soudů se vztahuje na spory o výši a případném rozdělení náhrady za tyto veřejnoprávní akty“. Citováno z titulu: Sedláčková, V. Nová právní úprava vyvlastnění, Stavební právo, bulletin, 2006, č. 4, s. 18. Dichotomie výrokové části meritorního rozhodnutí o vyvlastnění má své důsledky také v časově odlišném nastoupení právní moci a vykonatelnosti vyvlastnění. Odvolání proti náhradě sleduje rovněž povinnost expropriáta vůči zástavnímu, podzástavnímu nebo jinak oprávněnému z práv k vyvlastněné nemovitosti. Jinými slovy, podáním žaloby ke krajskému soudu do 30 dnů od právní moci vyvlastňovacího rozhodnutí se odkládá jeho vykonatelnost. Je na místě zdůraznit, že zákonodárce připouští tyto účinky výhradně z dispozice vyvlastněného jako procesního úkonu a nikoli ex offo nebo ex lege. Prakticky to znamená, že vyvlastňovaný má osud práv k vyvlastněné nemovitosti ve svých rukou a je pouze na něm, aby jako práv bdělý apeloval nesplacení náhrady nebo nezapočetí veřejných prací ve lhůtě stanovené rozhodnutím.Viz Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a. s., 2006, s. 469. 83 Rozdíl mezi restitucí a zrušení nezákonného rozhodnutí o vyvlastnění obsahuje judikát S 181SJS/1998 In Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 321. Jde v podstatě o to, rozlišit restituci vyvlastněných práv od „částečného“ navrácení do původního stavu. V druhé ze jmenovaných právních skutečností zůstávají totiž zachovány účinky podle § 6, §7 odst. 2 a § 9 zákona o vyvlastnění. K tomu viz Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a. s., 2006, s. 469. 84 Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a. s., 2006, s. 470. 85 Článek na toto téma autor publikuje spolu s Mgr. Markétou Višinkovou. Viz Višinková, M., Vrážek, P. Platnost územního rozhodnutí ve vyvlastňovacím řízení. Dostupné z: http://via.iuris.pilaw.cz [3.4.2008]

32

realizací staveb ve veřejném zájmu zcela zásadní. Pokud by tomu tak nebylo a stavebník v důsledku chybějícího majetkoprávního titulu nemohl v době platnosti ÚR podat úplnou žádost o vydání stavebního povolení, ÚR by pozbylo platnosti a řízení k jeho vydání by muselo proběhnout znovu. Platnost územního rozhodnutí je totiž vždy omezena na určitou dobu. Ze zákona je stanovena lhůta dva roky, nestanoví-li stavební úřad v odůvodněných případech lhůtu delší86. Omezení doby platnosti ÚR vyplývá ze smyslu územního plánování, jehož součástí je i umisťování staveb. Po tuto dobu se nepředpokládá, že by mohlo dojít k tak výrazným změnám v území, které by přitom nešlo při územním řízení odhadnout. Toto má dva důvody. Jednak zohlednění možných změn podmínek v území - za dobu delší než dva roky se mohly změnit podmínky v území a tedy je potřeba navrhovanou stavbu znovu posoudit z hlediska cílů územního plánování a takovéto posouzení je i předmětem případného řízení o prodloužení platnosti územního rozhodnutí87. Za druhé je nutné umožnit předvídatelnost rozvoje území pro majitele okolních nemovitostí. Územní rozhodnutí však nepozbývá platnosti, byla-li ve lhůtě platnosti podána úplná žádost o stavební povolení, ohlášení nebo jiné obdobné rozhodnutí podle NsZ nebo „zvláštních právních předpisů.“88. Zákon používá slovo úplná žádost. V případě žádosti o stavební povolení je stavebník povinen připojit mimo jiné doklady prokazující jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření anebo právo odpovídající věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě – tzv. majetkoprávní titul. V případě staveb ve veřejném zájmu bude nejčastěji takovýmto dokladem pravomocné rozhodnutí o odnětí vlastnického práva a o jeho přechodu na vyvlastnitele (dále jen „rozhodnutí o vyvlastnění“) dle ust. § 24 zákona o vyvlastnění. Pokud tedy nebude proces vyvlastnění dotažen do konce, žádost o vydání stavebního povolení nemůže být považována za úplnou. Mezi žádosti které „prodlužují“ platnost územního plánu zákon jmenuje žádost o stavební povolení, ohlášení, jiné obdobné rozhodnutí dle stavebního zákona a jiné obdobné rozhodnutí dle zvláštních právních předpisů. Jiným obdobným rozhodnutím k stavebnímu povolení či ohlášení dle stavebního zákona by bylo možné 86

Viz ustanovení § 93 odst. 1 NsZ. Viz ustanovení § 93 odstavec 3 NsZ. 88 Viz ustanovení § 93 odst. 4 NsZ. 87

33

považovat veřejnoprávní smlouvu dle § 78 odst. 3 zákona, avšak nejedná se o rozhodnutí ve smyslu § 67 a násl. Správního řádu. Stejně tak rozhodnutím není vydání certifikátu autorizovaným inspektorem dle § 117 NsZ, ačkoliv tento certifikát fakticky zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti. Oba instituty nahrazují stavební povolení či ohlášení. V případě „žádosti o jiné obdobné rozhodnutí dle zvláštního zákona“ musí jít o rozhodnutí obdobné stavebnímu povolení či ohlášení. Tedy povolení, jež zakládá právo zahájit a provést stavbu a stanoví podmínky pro její provádění, případně užívání. Je otázkou, jestli za „jiné obdobné

rozhodnutí

dle

zvláštního

zákona“

lze

považovat

rozhodnutí

o vyvlastnění, jež je rozhodnutím odnímajícím právo k věci a stanovujícím jeho přechod na jinou osobu. Povšimněme si rozdílu v dikci ust. § 93 odst. 4 NsZ a ust. §18 zákona o vyvlastnění. První hovoří o „žádosti o rozhodnutí“, druhý o „žádosti o zahájení řízení“. Vzhledem k tomu, že žádost o zahájení řízení směřuje k vydání rozhodnutí, nelze v tomto jazykovém výkladu spatřovat zásadní rozdíl89. Argumentem pro skutečnost, že zahájení vyvlastňovacího řízení „prodlužuje“ platnost ÚR, nemůže být skutečnost, že v době dvouleté platnosti není možné proces vyvlastnění ukončit pravomocným rozhodnutím o vyvlastnění. Naopak je možné tvrdit, že v takovém případě je možné požádat o prodloužení doby platnosti ÚR dle ust. § 93 odst. 3 NsZ. Konečně je nutné připomenout, že závazný výklad otázky co je a co není „obdobným rozhodnutím dle zvláštních předpisů“ může učinit pouze soud. Nejspíš lze očekávat výklad tohoto problému v rámci rozhodnutí o zrušení stavebního povolení, pokud některý z účastníků stavebního 89

Argumentovat je možné také úmyslem zákonodárce podle historického, systematického a účelového výkladu. Historický exkurs odkazuje na text staršího stavebního zákona. Pro výjimku z neplatnosti v důsledku uplynutí lhůty normuje žádost o stavební povolení nebo povolení k terénním úpravám, pracím a zařízením, nebo bylo-li započato s využitím území k navrhovanému účelu (viz ust. § 40 starého stavebního zákona). Zákonodárce byl v tomto případě restriktivní, z čehož lze usuzovat na veřejnoprávní, stavebně-technický charakter okolností zdůvodňující žádost. Systematicky je interpretovaná žádost zařazena až za možnosti, které se týkají veřejnoprávního povolení k stavebně-technické realizaci záměru. Krátký komentář v důvodové zprávě nevysvětluje podrobněji podmínky použití zvláštních předpisů a připisuje neplatnost rozhodnutí upuštění žadatele od záměru. Při vydání stavebního rozhodnutí, stavební úřad šetří práva majitelů nejen okolních nemovitostí tím, že staví najisto, za jakých podmínek (zejména do jakého okamžiku) lze pokračovat v realizaci stavby. Jinými slovy – veřejně se publikuje zájem na realizaci příslušné stavby, ve hře je právní jistota vlastníků dotčených nemovitostí. Majetkoprávní příprava v podobě trvalého záboru stavbou dotčené nemovitosti se svou povahou řadí do soukromoprávní – přípravné fáze výstavby. Posuzuje-li stavební úřad úmysl stavebníka dokončit stavbu, musí zohlednit jak stavebně-technickou, tak majetkoprávní připravenost. Důležité je, jestli stavebník přesvědčí argumentem, že je stavebně-technicky připraven, pouze mu chybí „podpis“ majitele pozemku.

34

řízení, v případě podání žádosti o vydání stavebního povolení až po uplynutí dvouleté lhůty platnosti ÚR podá žalobu ke správnímu soudu.

35

Část III

Vyvlastnění v polském právu

Aby bylo možné uspokojivě popsat polskou legislativní a administrativní praxi vyvlastnění, je třeba nejdříve vysvětlit institut vlastnictví. Důvodem není pouze stejný slovní základ pojmů vlastnictví a vyvlastnění. Odpověď na základní otázku co je a co není vyvlastněním, tkví v hodnotách, které jsou obsahem institutu vlastnictví. To však neznamená, že by v polské právní nauce nebylo vyvlastnění institutem správního práva. Prakticky totiž k vyvlastnění může dojít pouze rozhodnutím orgánu veřejné správy. Konkrétní předpoklady vyvlastnění stanoví zákon. Majetková svoboda je vedle osobní svobody a práva na život základním subjektivním veřejným právem garantovaným ústavou. Sociálně tržní ekonomika státu je výrazem zabezpečení tohoto práva. Při formování majetkoprávních institutů je v Polsku patrné rovněž parlamentní zastoupení katolických politických stran. Křesťanský názor na soukromé vlastnictví zastával již druhý vatikánský koncil. Omezení vlastnictví vyplývá podle něj z toho, že člověk, který vnějších statků užívá, se musí na věci právem držené dívat nejen jako na své vlastní, ale též jako na společné, a to v tom smyslu, aby mohly být nejen k jeho vlastnímu prospěchu, ale i k prospěchu druhých. Soukromé vlastnictví nebo určitá držba vnějších statků poskytují každému nutný prostor pro jeho osobní a rodinnou nezávislost, a proto se musí považovat za jakési prodloužení lidské svobody. Soukromé vlastnictví má také společenskou povahu, a to ze své podstaty, která se zakládá na zákoně společenského určení statků90. Idea vlastnictví pocházející z římského práva je přizpůsobena aktuální potřebě mezinárodního společenství. Formálně nachází svou podobu ve Všeobecné deklarace práv člověka z roku 194891, čl. 17 jako právo na vlastnictví, které může každý vykonávat samostatně anebo společně s ostatními. Deklaratorní prohlášení členů OSN je v prostoru Rady Evropy doplněno partikulární ochranou vlastnictví podle čl. 1 Dodatkového

90

Viz Konstituce Gaudium et spes, Oddíl 2, marg. 69. Přístupné z: http://www.vatican.va Rezoluce Valného shromáždění OSN č. 217/III.A. Všeobecná deklarace lidských práv, schválena 10.12.1948 v Paříži. V českém znění pod vyhláškou č. 120/1976 Sb. 91

36

protokolu č. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod92. Ze současného ústavního pořádku Polské republiky vyplývá specifické rozdělení vlastnických práv a povinností podle povahy subjektu, kterému jsou adresovány. Pro následující výklad je proto stěžejní judikatura polského Ústavního soudu93 z doby, která těsně navazovala na vydání nové konstituce.

Kapitola 1 Ústavní základ Ústavně-technická metoda úpravy vlastnictví měnila v posledních dvou stoletích svou formu. Zpočátku byla pro většinu ústavních systémů typická samostatná úprava v oddíle práv a svobod, časem se u některých států (např. Portugalsko) objevil institut vlastnictví také v úpravě hospodářského systému. Výjimkou byla pouze Francie, kde bylo subjektivní právo jednotlivce umístěno v rámci základů státního zřízení (např. již čl. II Deklarace z roku 1789). Socialismus posílil pozici vlastnictví jako formy společensko-hospodářského zřízení, samozřejmě v neprospěch soukromého vlastnictví a práv jednotlivce vůbec. Odpovědí postkomunistických ústav bylo zpětné zakotvení vlastnictví jako práva jednotlivce (Rumunsko, Litva a Lotyšsko) nebo reforma úpravy státního zřízení bez zakotvení zvláštních práv (Bulharsko, Maďarsko). V některých státech (Slovensko, Chorvatsko, Estonsko a Rusko) dosud převažuje úprava vlastnictví v základech hospodářského systému nad stručně formulovanou zárukou práva člověka na vlastnictví. Vlastnictví coby „jednu z nejvážnějších zásad organizace společnosti a právního pořádku“ zařadil redaktor Březnové ústavy Polské republiky mezi práva člověka (čl. 99). Z textu vyplývající mocensky-organizační rozměr vlastnictví vystupoval za hranice tehdy běžně vnímané rubriky práv člověka. Poválečný socialismus vymezil vlastnictví a jeho typové formy ve zvláštním oddílu věnovaném hospodářsko-společenskému systému (2. oddíl Ústavy z r. 1952), a to, jak již bylo výše naznačeno, na úkor soukromého vlastnictví. Individuální vlastnictví týkající se výhradně prostředků produkce mělo úzký 92

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění dodatkových protokolů. České znění je dostupné sdělením FMZV č. 209/1992 Sb., č. 41/1996 Sb. a č. 243/1998 Sb. 93 V původním názvu Trybunał Konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej. Dále jen „TK“

37

rozsah a ochranu mu poskytovaly pouze platné zákony. Naproti tomu osobní vlastnictví k prostředkům spotřeby nalezlo v ústavě „celkovou ochranu včetně práva dědění“94. Tržní hospodářství a s ním související garance soukromého vlastnictví a podmínky vyvlastnění přinesla novela ústavy z roku 1989. O rok pozdější záruka „vlastnictví a jiných majetkových práv“ obcí podle čl. 46 nezměnila nic na absenci vlastnictví v katalogu práv člověka. Tento nedostatek vyvolal velké pochybnosti týkající se zejména osobního a věcného rozsahu vlastnictví resp. jiných majetkových práv. Kritický moment se týkal vymezení nadzákonného pojmu vlastnictví a způsobilosti jiných než fyzických osob být beneficientem takto definovaného práva95. Dvojkolejnost vlastnictví nakonec nečekaně prosadil návrh z 16.1.1997, který v současné ústavě zakotvil také právo člověka na vlastnictví. Předmětem následujícího výkladu je zakotvení vlastnického práva resp. jeho ochrany v Ústavě Polské republiky z roku 199796. Ve snaze odstranit dilemata ústavních zákonů z 90. let doplnil ústavodárce pojem vlastnictví o „jiná majetková práva“ a jeho ochranu rozložil do několika samostatných dílů nové Ústavy. Redakční text proto neslučuje úpravu vlastnictví v samostatném článku ani v rámci samostatného oddílu. Články týkající se vlastnictví jsou zařazeny společně v rámci principů politického zřízení Polské republiky (čl. 20 a 21) tj. v Oddíle I a zvlášť v Oddíle II, který se týká práv a svobod jednotlivců (čl. 64). Speciální úprava je adresována vlastnictví územně samosprávných celků (čl. 165) a majetku státu (čl. 218).97 Výklad plurality dotčených norem není jednoduchou otázkou. Směrodatný je názor polského Ústavního soudu98, že čl. 64 je třeba vnímat jako jakýsi komentář k čl. 21/1 s tím, že k nalezení skutečného normativního významu je třeba ústavní pojmy vykládat autonomně tj. nezávisle na „právní infastruktuře“ 94

Více k tomuto tématu uvádí Jarosz, Z., Zawadzki, S. Prawo konstytucyjne. Warszawa: Państwowe Wydawnictwo Naukowe, 1980, s. 172 a n. 95 Viz např.: Dybowski, T. Własność w przepisach konstytucyjnych wedle stanu obowiązywania w 1996 roku. In Trzciński, J. a kol. Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania. Warszawa: Wydawnictwa Trybunału Konstytucyjnego, 1996, s. 301 a n. 96 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Dz. U. Nr. 78 poz 483. Schválena Národním shromážděním dne 2.4.1997. Dále jen „Ústava“ 97 Viz Banaszak, B. Outline of Polish Constitutional Law. Wrocław: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, 2005, s. 63. 98 Viz výrok TK ze dne 12.1.1999, sp. zn. P. 2/98; podobně výroky z 25.2.1999, sp. zn. K. 23/98; z 5.3.2001, sp. zn. P. 11/00 a 21.5.2001, sp. zn. SK. 15/00.

38

jednoduchého práva a současně ohledem na hodnotový a normativní pořádek celé Ústavy. Majetkové postavení veřejnoprávních subjektů je v ústavním systému Polska řešeno odlišně od naší úpravy, zaslouží si proto zvláštní pozornost (viz zvláštní kapitola o vyvlastnění obcí). Přestože existující gramatické odchylky mezi pojmy vlastnictví a práva na vlastnictví, má ustanovení čl. 21 nepochybně stejný normativní obsah jako čl. 64, totiž ochranu vlastnictví jako veřejného subjektivního práva. Dodatek „jiná majetková práva“ v čl. 64 neznamená, že by vlastnictví upravené čl. 21 označovalo holé věcné právo. Z uvedených důvodů nelze vykládat vlastnictví podle čl. 21 jako věcné právo.

Stejně tak v případě vyvlastnění dochází k

omezení volnosti konkrétního subjektu ve výkonu subjektivních veřejných práv. Jinými slovy, ochranu vlastnictví implikuje majetková volnost vyjádřená v čl. 64. Nastíněné výkladové dilema rozebírají podrobněji následující kapitoly.

1.1.

Normativní obsah vlastnictví Ústavně-technické zakotvení majetkové svobody je gramaticky vyjádřeno

pojmem „vlastnictví“. Nejde však o pouhý předmětný rozsah disponibilního vnějšího světa poddaný jeho soukromému uživateli. Z pohledu hodnotověfunkčního výkladu ústavy jako celku zahrnuje ochrana vlastnictví vedle civilněprávního vlastnických a dědických práv také ostatní práva, umožňují-li užívání (přivlastňování) majetkových dober podle vlastní vůle a shodně se soukromým zájmem jednotlivce. Autonomní pojem „práva na vlastnictví“ a „jiných práv majetkových“ vyjadřuje majetkovou svobodu ve sféře nabývání, užívání a disponování zbytnělými dobry mající ekonomickou hodnotu. Výkon konkrétního majetkového práva je tudíž formou realizace takové svobody. Technicky vzato, majetková volnost může být zaručena i v situaci, kdy nedochází k výkonu určitého majetkového práva. Existence základních práv a svobod záleží nepochybně v jejich ochraně. Podle převažujícího názoru právní vědy vyjadřují ústavní garance vztah mezi jednotlivcem a veřejnou mocí. Taková „práva-kompetence“ vymezují hranice výkonu resp. možné ingerence do volních práv jednotlivce. Zvláštní ochraně podléhají práva „sensu stricto“, jejichž výkon předpokládá aktivní pomoc

39

ze strany státu99. Právní dogmatiku doplňuje v podobném směru také judikatura: „Úlohou garance vlastnictví v celém ústavním systému je především zaručení základního práva jednotlivce...určitého prostoru svobody v rámci majetkových vztahů a tím umožnit seberealizaci i život na vlastní zodpovědnost; v tomto aspektu zůstává v těsném vztahu s garancí osobní svobody.“100 Konstrukčním prvkem svobody „zavlastnění“ jednotlivce je majetková hodnota, kterou nabyvatel užívá z titulu veřejného oprávnění ve prospěch uspokojení soukromé potřeby. Tato svoboda je současně výrazem jeho majetkové samosprávy. Ochrana vlastnictví jako autonomního ústavního pojmu v sobě zahrnuje stabilizační a institucionální prvky. Rozměr stability vlastnictví spočívá v „negativním statusu“ tohoto subjektivního veřejného práva. Z tohoto úhlu pohledu je úkolem veřejných orgánů nezasahovat „ultra vires“ do majetkové svobody jednotlivce. Potenciální destabilizace potom spočívá ve zbavení nebo omezení vlastnických práv jednotlivce nad rámec zákonného zmocnění nebo mimo něj. Při testování míry stability se zkoumá garance „integrity“ nabytých majetkových práv. Konkrétní legislativně-technickou praxí je například zatížení majetku jednotlivce zdaněním. Z formálního hlediska nejde o omezení konkrétního majetkového práva, protože je zachována volnost výběru majetku, kterým plátce daně splní svou povinnost. Navýšení rozsahu zdanění však může mít takový dopad, že je narušena majetková integrita jednotlivce. Zákonodárce má volnost v navýšení daňového zatížení obyvatel, pokud se rozsah stanoveného daňového zatížení nestane tak široký, že by se daň stala nástrojem konfiskace majetku. Institucionální prvek zas, nahlížeje jakoby z druhé strany, aktivizuje pozitivní právní úpravu vztahů, ve kterých se taková majetková volnost realizuje. Při letmém čtení platné Ústavy se může zdát, že redaktoři textu použili pro regulaci majetkové svobody terminologii věcných práv zakotvených v jednoduché legislativě. Takový výklad by však nerespektoval hierarchii norem z hlediska jejich právní síly. Základní právo na vlastnictví je totiž suverénním pojmem normativně (nikoli pojmově) nadřazeným civilněprávnímu institutu vlastnictví; a fortiori platí, že toto ústavní právo implikuje normativní zakotvení majetkových 99

Jde např. sociální práva v „státě blahobytu“. Německý Ústavní soud uvádí majetkové vztahy jako:…“Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich“ (tj.: „prostor svobody v oblasti majetkového práva“). 100

40

vztahů v legislativních aktech nižší právní síly. Prakticky vzato, omezená by byla majetková svoboda v nabývání dober ekonomické povahy, která by byla vyčerpána výkonem určitého věcného práva. Stejně tak vlastnictví podle čl. 64/3 Ústavy nemůže znamenat nic jiného, než synonymum majetkové svobody, resp. základního práva na výkon této svobody. Výše zmíněné funkční pojetí vychází z vlastnictví jako tradičního institutu římského práva. Časově neohraničené výlučné panství vlastníka věci a další pojmové prvky jsou shodné s normativním obsahem vlastnictví, které i v současné době uznávají všechny liberálně-demokratické právní státy101. Selský rozum napoví, že nedostatečná by byla garance v právním pořádku, ve kterém by institut majetkového práva vlastnictví nezasluhoval svoje jméno. Zmíněný model vlastnického práva zůstává ve své absolutní podobě spíše jako právní dogma; v reálných majetkových vztazích totiž dochází ke koincidenci několika majetkových práv k jednomu dobru. Bez donucení nebo dokonce mimovolně se omezuje vlastnictví jednoho ve prospěch druhého v situaci, kdy obě strany profitují ze své majetkové volnosti, aniž by docházelo k narušení ústavní ochrany nabytých práv. K nerovnosti v majetkových vztazích dochází naopak v rámci občanskoprávní regulace, kde podle toho, jak těsný je vztah k předmětu majetkového práva, požívají jednotlivci různou právní ochranu. Jedním z aspektů majetkové volnosti je také právo dědění102. Jde vlastně o utvrzení této volnosti. Stejně jako právo vlastnictví, rozdělil redaktor ústavního textu právní úpravu dědění do dvou systematicky odlišných částí. První z nich směřuje k zadání pro výkon státní moci, zatímco druhá zaručuje dědění jako subjektivní veřejné právo. Stejně jako civilní věcná práva nevyčerpají katalog ústavních majetkových práv, představuje základní právo dědění autonomní pojem. Na suverenitě však nic neubírá, je-li definice pojmu opřena o konstrukci civilního práva dědění (srov. čtvrtá kniha polského Občanského zákoníku) s tím, že 101

Judikatura polského Ústavního soudu vychází z vlastnictví jako: „ústavně zaručenou svobodu nabývání jmění, jeho zachování jakož i dispozici s ním…každé věcné právo, které má tyto znaky, musí být uznáno za „právo vlastnictví“ například právo duševního vlastnictví, a to i přestože nemají takový status podle občanského práva – například vlastnictví vod, průmyslové vlastnictví apod..“ Viz výrok TK ze dne 31.1.2001, sp. zn. P. 4/99; násl. výrok TK ze dne 30.10.2001, sp. zn. K. 33/2000 aj. Jinými slovy, identifikováním hraničních bodů definice vyvstane analogie vlastnictví-jmění. 102 Právo na dědění je srovnatelně zaručeno také v ústavních dokumentech Maďarska, Slovinska, Chorvatska, Makedonie, Bulharska, Rumunska, Estonska, Ruska a Slovenska.

41

v ústavní rovině musí být rozuměno v širším smyslu. Ústavní soud vyjádřil stručně tento vztah tak, že právo dědění je korelátem a doplněním vlastnického práva103. Vydědění nebo vyloučení dědění z povahy konkrétního práva (např. daňový přeplatek, výživné, starobní spoření apod.) nemá automaticky za následek narušení ústavního práva na soukromé vlastnictví resp. jeho testování nebo dědění. Dědické právo podle jednoduchého zákonodárství vychází z dědění jako formy posílení rodinných vztahů. Při tvorbě zákona je naopak zakázáno arbitrážní posouzení práv dědiců na pozůstalost, zbavení části pozůstalosti statusu soukromého vlastnictví, vyloučení dědické způsobilosti. Jednalo by se totiž v podstatě o „skryté“ vyvlastnění. Prakticky vzato, zákonodárce disponuje určitou svobodou, v určení subjektů náležících do okruhu dědiců jakož i dalších podmínek, na kterých může záležet definitivnost přechodu pozůstalosti na právní nástupce. Může rovněž připsat zvláštní režim části pozůstalosti a vyloučit je z obecného mechanismu dědění.104 Pro zopakování: normativní obsah vlastnictví jako ústavního pojmu má vzhledem k hodnotově-funkčnímu pojetí celé Ústavy povahu veřejného subjektivního práva resp. majetkové svobody. Naproti tomu vlastnictví jako institut zakotvený v „právní infrastruktuře“ jednoduchého zákonodárství zahrnuje konkrétní majetková práva k předmětu vlastnictví. Vlastnictví zavazuje; podrobnosti stanoví zákon. Důsledkem přílišné preciznosti polského ústavodárce je úprava statusu vlastnictví v článcích několika oddílů ústavy. Relevantními jsou v tomto směru: čl. 20, čl. 21, čl. 46, čl. 64, čl. 165/1 a čl. 218 ústavy. Základní konstrukcí je čl. 21/1, jehož vztah k ostatním ustanovením má trojí rozměr:

a) stanoví zásadu organizace Polské republiky, b) zavazuje orgány veřejné moci k plnění stanovených úkolů a c) garantuje určitá subjektivní práva.

103

Viz výrok TK ze dne 25.2.1999, sp. zn. K. 23/98. Viz Garlicki, L. In Działocha, K., Garlicki, L., Sarnecki, P., Sokolewicz, W., Trzciński, J. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. III. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2003, Oddíl I., kapitola II., s. 10.

104

42

Ad a) Formálně vyplývá tato zásada ze systematiky ústavy, kde je zařazena hned v Oddíle I.105 Vlastnictví, které je normativním obsahem této zásady, má svůj materiální předpoklad také v ústavních hodnotách. Sotva by totiž existoval demokraticko-liberální stát, který by vlastnictví jako předpoklad hospodářského systému opomenul. Výslovné vyjádření potvrzení této souvislosti se nachází v čl. 20. Umístění vlastnictví v první rubrice navíc vyvolává interpretační pravidlo, podle kterého musí ostatní ustanovení týkající se vyvlastnění vycházet z obsahu čl. 21. Zároveň je třeba dodat, že Polská republika chrání kromě „vlastnictví a práva dědění“ také „jiná majetková práva“, přestože to z čl. 21 výslovně nevyplývá. Vlastnictví jak jej upravuje čl. 21, je třeba vnímat v širším rozsahu než „privátní“ vlastnictví jednotlivce. Jak již bylo zmíněno, vlastnictví plní úlohu základu společenského pořádku. Ad b) Ochrana vlastnictví je úkolem státu. Předmět ochrany je s ohledem na autonomii ústavních pojmů třeba vykládat nezávisle na občanskoprávním pojmu vlastnictví. V souladu s ústavním pořádkem je tudíž chráněno také komunální vlastnictví a majetek státu. Argumenty pro toto tvrzení jsou dva. Soukromé vlastnictví je upraveno až v Oddíle II a předchází jej obecná ochrana vlastnictví v Oddíle I. Proto je úkolem státu chránit také komunální vlastnictví (Oddíl VII) a majetek státu (Oddíl X). Ke stejnému závěru vede také odlišná terminologie čl. 20 a čl. 21106. Úkolem státu je přece chránit „vlastnictví“, nikoli pouze „soukromé vlastnictví“. S ohledem na oprávněný subjekt je předmět ochrany stanoven univerzálně.

105

Viz např. výrok TK ze dne 12.1.1999, sp. zn. P. 2/98, výrok TK ze dne 25.1.1999, sp. zn. K. 23/98, výrok TK ze dne 11.5.1999, sp. zn. K. 19/98. 106 Vytyčení ochrany soukromého vlastnictví jako základní zásady srovnatelně upravují také tyto ústavní dokumenty: čl. 3 ústavy Chorvatska z roku 1990, čl. 8 ústavy Makedonie z roku 1990, čl. 8/2 ústavy Ruska z roku 1993; podobně také v § 5 ústavy Estonska z roku 1992 a čl. 4 ústavy Slovenska z roku 1992. Častěji je zaručena obecná ochrana vlastnictví s eventuelním odkazem na soukromé vlastnictví; viz např. § 13/1 ústavy Maďarska ve znění z roku 1990, čl. 48 ústavy Chorvatska, čl. 33 ústavy Slovinska z roku 1990, čl. 30 ústavy Makedonie, čl. 17/1 ústavy Bulharska z roku 1991, čl. 41/1 ústavy Rumunska z roku 1991, čl 20/1 ústavy Litvy z roku 1992, čl. 20/1 ústavy Slovenska, § 32/1 ústavy Estonska, čl. 35/1 ústavy Ruska, čl. 41/1 ústavy Ukrajiny z roku 1996 a čl. 105 ústavy Litvy ve znění z roku 1998.

43

Vlastnictví jako abstraktní pojem má podle znalců ústavního práva107 více odlišných forem v závislosti na stupni jeho ochrany. Množina všech majetkových práv je nazvána „jměním“. Z této skupiny se vyděluje „soukromé vlastnictví“ a nakonec ještě „jiná majetková práva“. Je třeba zdůraznit, že toto dělení má praktický význam pouze pro stanovení odlišného majetkového statusu veřejných osob. Vlastnictví obcí a majetku státu je věnována pozornost ve zvláštní kapitole. Ad c) Bez ohledu na to, že ochranu subjektivního práva na vlastnictví rozebírá podrobněji Oddíl II, lze podotknout, že toto právo vyplývá již se samotného čl. 21. Implicitní ochrana se ovšem neplatí v případě tzv. „jiných majetkových práv“, na ty se nadále vztahuje zvláštní režim. V tomto ohledu nelze mít ústavodárci za zlé terminologickou nepřesnost. Naopak, vlastnictví a zvláště soukromé vlastnictví je natolik důležité, že si zaslouží zvláštní ochranu. Nejpečlivější je terminologické rozlišení v Oddíle II. Zatímco se požadavek rovnosti práv jednotlivců vztahuje na „vlastnictví“ stejně jako „jiná majetková práva“, pro omezení práv jednotlivce je požadavek zákonnosti stanoven pouze u „vlastnictví“. Z druhé strany, již z Oddílu I je zřejmé, že úkolem státu je chránit vlastnictví bez ohledu na oprávněný subjekt. Zvláštní postavení si přesto zachovává soukromé vlastnictví jako základ hospodářského systému.

1.2.

Garance majetkové volnosti Jádrem současné úpravy majetkové volnosti je čl. 64 v Oddíle II Ústavy

z roku 1997. Polský ústavodárce tím navazuje na předchozí čl. 99 březnové Ústavy, přijatý na základě čl 81/2 dubnové Ústavy. Nástup socialismu zavedl do ústavního pořádku čl. 12 a 13 Ústavy z roku 1952, které byly roku 1976 přečíslování na čl. 17 a 18. Změna režimu proběhla novelou dne 29.7.1989 a na základě čl. 77 z roku 1992 vyústila ve znění čl. 7 dnes již „staré“ Ústavy108: 107

Viz např. S. Jarosz-śukowska, Prawo do własności i wlasność jako prawo podmiotowe, In Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, pod red. B. Banaszaka a A. Preisnera, Warszawa 2002, s. 254 a n. Dále také Garlicki, L. In Działocha, K., Garlicki, L., Sarnecki, P., Sokolewicz, W., Trzciński, J. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. III. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2003, Oddíl I., kapitola II., s. 8. 108 Ochrana vlastnictví před výkonem veřejné moci je zakotvena snad ve všech civilizovaných státech světa. Úprava nechybí ani v těchto ústavních dokumentech: V a XIV dodatek Ústavy USA z roku 1787, čl. XVII francouzské Deklarace z roku 1789, čl. 5 rakouského Ústavního zákona z r. 1867, čl. 16/1 ústavy Belgie z roku 1830, čl. 29/1 ústavy Japonska z roku 1946, čl. 42/1 ústavy

44

„Polská republika chrání vlastnictví a právo dědění jakož i zaručuje naprostou ochranu osobnímu vlastnictví. Vyvlastnění je přípustné pouze pro veřejné cíle a za slušné odškodnění“. Jak již bylo výše zmíněno, práva a svobody člověka a občana jsou upraveny v druhém oddílu polské ústavy a jsou tak přímo vtěleny do základního normativního textu. Spolu s právem na život a osobní svobodou představuje právo na vlastnictví triádu nejdůležitějších práv člověka. Svou povahou jsou to práva „sensu stricto“, takže jde spíše o vyjádření určitých svobod. Právem na vlastnictví se nezaručuje nic jiného, než majetková volnost jednotlivce v uspokojování jeho hospodářských potřeb. Bez ohledu na kategorie základních práv (osobní; politická; hospodářská, sociální a kulturní) zaručuje nedotknutelnost těchto práv určitou svobodu jednotlivce. Argumentem pro „osvobození“ práv je jejich ústavní funkce, když například právo na vlastnictví nezavazuje stát zajistit jednotlivci minimální jmění. Předpokladem výkonu práva na vlastnictví je totiž záruka svobody nabývání, dispozice a užívání vnějších majetkových hodnot. V širším slova smyslu tj. ve vztahu právo-kompetence ústava stanoví hranice možného omezení nebo naopak podpory vlastnictví ze strany státní moci. Výkon většiny základních práv je spontánní, přesto je pro záruku skutečné majetkové volnosti nezbytná „právní infrastruktura“109, která vytváří prostor konkrétním

majetkovým

vztahům.

Zákonodárce

předchází

konfliktům

různorodých zájmů tím, že stanoví „in abstracto“ hranice výkonu práv, která si konkurují. Vytváří se tak sociální rozměr vlastnictví vyjádřený právní zásadou „vlastnictví zavazuje“. Formálně vyjádřené záruky v čl. 64 vyplývají z jeho vztahu k čl. 20, který upřesňuje předmět záruky jako základ zřízení státu. Vedle toho koexistuje odkaz do čl. 21 v tom smyslu, že ochrana vlastnictví (a jiných majetkových práv) Itálie z roku 1947, čl. 14 německého ústavního zákona z roku 1949, § 73/1 ústavy Dánska z roku 1953, § 18/1v Díle 2 švédského Aktu o formě zřízení z roku 1974, čl. 17/1 ústavy Řecka z roku 1975, čl. 62/1 ústavy Portugalska z r. 1976, čl. 33/1 ústavy Španělska z roku 1978, čl. 3 izraelského Ústavního zákona o ochraně lidské důstojnosti a svobody člověka z roku 1994, § 15 ústavy Finska z r. 1999 a čl. 26/1 ústavy Švýcarska z roku 1999 (zdroj: Garlicki, L. In Działocha, K., Garlicki, L., Sarnecki, P., Sokolewicz, W., Trzciński, J. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. III. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2003, Oddíl II., art. 64, s. 1.) 109 Tento pojem uvádí Banaszkiewicz, B. Konstytucyjne prawo do własności In Wyrzykowski, M. (red.) Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych, 2001, s. 37.

45

je předmětem legislativní činnosti zákonodárce. Odpovídá to struktuře čl. 64; první odstavec normuje záruku vlastnictví a jiných majetkových práv, následně rovnost všech subjektů v druhém odstavci a nakonec podmínky přípustnosti omezení vlastnictví. Těžkosti při výkladu tohoto článku činí jeho vnitřní terminologická nejednoznačnost: „vlastnictví, jiné práva majetková a právo dědění“. Spíše než redakční nepřesnosti lze tuto nejednotnost vnímat jako úmysl ústavodárce nadat různá majetková práva různým stupněm ochrany110. Ani tento názor není úplně jistý, protože čl. 64 pouze opakuje, co upravuje obecně již čl. 31/3. Nebýt čl. 31/3 neexistovaly by materiální podmínky pro omezení jiných majetkových práv, opak je však pravdou. To, že dochází v čl. 64 k opakování, vysvětluje pádnější úmysl ústavodárce vytyčit vlastnictví zvláštní režim ochrany vůči ostatním majetkovým právům. Koneckonců čl. 64 svým pojmovým aparátem zahrnuje do rozsahu ochrany především soukromé vlastnictví podle čl. 20 a vyděluje tak zvláštní režim ve prospěch subjektů, které mají způsobilost nabývat práva člověka podle Oddílu II (tj. fyzické a právnické osoby soukromého práva). V zkratce, čl. 64 stanoví jednoznačný a výslovný ústavní základ pro výkon práva vlastnictví. V něm obsažené podmínky přípustnosti mohou určit formální, jakož i materiální kritérium pro zákonodárcem dokonaná ohraničení. Z hlediska rozsahu subjektů, na které se ochrana vztahuje, je třeba vycházet z historického kontextu vzniku ústavy. Je zřejmé, že vepsané zásady rovné ochrany člověka a občana nemohou být autoritativně vyloučeny. To platí zvlášť v situaci, kdy má zákonodárce jako orgán veřejné moci vyšší postavení než soukromá osoba. Na druhou stranu jiné prostředky a rozsah ochrany může stanovit zákon adresovaný pouze veřejnoprávním osobám. Povinnost poskytnout všem stejnou právní ochranu proto nemusí ve všech právních situacích splněna. Majetková volnost jako ústavní hodnota by nemohla být dost dobře realizovatelná na základě a v rámci jednoduchého zákonodárství, pokud by ústava nepředpokládala „analogiae iuris111“ použití zákonných pojmů. V souladu s již zmíněnou zásadou suverenity ústavních pojmů mají však širší normativní obsah z titulu vyšší právní síly. 110

Srovnatelně také výrok TK ze dne 25.2.1999, sp. zn. K. 23/98; resp. Výrok TK ze dne 29.6.2001, sp. zn. K. 23/2000. 111 Viz Výrok TK ze dne 21.3.2000, sp. zn. K. 14/99.

46

Zatímco práva vyjádřena v čl. 20, 21 a 22 ústavy jsou výrazem povinností a úkolů státu a mají tedy veřejnoprávní charakter, katalog práv obsažených v čl. 64 určuje konkrétní práva jednotlivce“112 Ve prospěch tohoto rozdělení hovoří také zásada racionálnosti ústavodárce, který se ve stejné věci dvakrát neopakuje. Přesto existuje opačný judikát ústavního soudu: „znění čl. 64 v jistém směru opakuje, jindy zas potvrzuje normativní obsah čl. 21.“113 Argumentem potvrzujícím rozsah čl. 21 nad rámec své ústavní rubriky je subjektivní právo, které z úpravy vyvlastnění implicitně vyplývá. Specifikem polského ústavodárce je bezesporu užití „jiných majetkových práv“ jako předmětu ochrany. Je třeba připomenout, že v případě konfliktu mezi různými typy majetkových práv musí nutně dojít k upřednostnění práva vlastnictví, které tvoří zvláštní hodnotu. Tomu odpovídá i jeho ústavní status. Naproti

tomu

existuje

ústavou

blíže

neidentifikovaná

množina

jiných

majetkových práv. Jejich výčet však není uveden záměrně. Ústavodárce totiž zaručuje i v případě těchto práv majetkovou volnost a zmocňuje zákonodárce k provedení katalogu práv a jejich ochrany zákonodárce114. Do výčtu těchto práv náleží: věcná práva, wierzytelności, práva duševního vlastnictví o majetkové hodnotě, rodinná práva o majetkové hodnotě a právo na pozůstalost (dědictví)115. Častokrát je účelem úpravy těchto práv omezení práva vlastnictví (!). Za zmínku stojí prawo užitkowania wieczystego. Statut tohoto práva popisuje Ústavní soud jako: umístěné mezi vlastnictvím jako nejsilnějším věcným právem a klasickými věcnými právy ohraničenými.116

1.3.

Omezení vlastnictví Pojmovým znakem institutu vlastnictví je omezení volnosti oprávněného

s ohledem na jiné hodnoty. Soudobý koncept vyplývá z vývoje, který provázelo 112

Viz S. Malarski, In Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do konstytucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 120. další autory uvádí Garlicki, L. In Działocha, K., Garlicki, L., Sarnecki, P., Sokolewicz, W., Trzciński, J. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. III. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2003, Oddíl II., art. 64., s. 6 a n. 113 Výrok TK ze dne 12.1.1999, sp. zn. P. 2/98. 114 Viz výrok TK ze dne 2.6.1999, sp. zn. K. 34/98; srovnatelně také výrok TK ze dne 21.5.2001, sp. zn. SK. 15/2000 aj. 115 Viz Wolter, A., Ignatowicz, J., Stefaniuk, K. Prawo cywilne. Zarys części ogólnej. Warszawa: Wydawnictwo naukowe PWN, 1996, s. 129 a n. 116 Viz výrok TK ze dne 12.4.2000, sp. zn. K. 8/98. Jako surogát práva vlastnictví označil také spólpodzielcze prawo do lokalu. Viz výrok TK ze dne 25.2.1999, sp. zn. K. 23/98.

47

dogma o absolutní nedotknutelnosti či dokonce „svatosti“ vlastnictví. V souladu s dnešním chápáním vlastnictví jako nikoli ius infinitum může být toto nejúplnější z majetkových práv podrobeno omezením. Konkrétním výrazem této zásady je čl. 64 Ústavy117. Argumentem pro ohraničení vlastnictví je také povaha tohoto práva. Na rozdíl od osobních či politických práv má toto ekonomické právo zaručeno slabší ochranu. Hranice možných ohraničení stanoví obecná zásada přiměřenosti118 spolu s ústavními zásadami rovnosti, zákonnosti, ochrany práv nabytých v dobré víře, spravedlivého procesu atd. Technicky vzato, tyto zásady jsou vytknuty množině všech ústavních práv, takže se uplatní, když nejsou pokaždé výslovně vyjádřené. Je-li například požadavek zákonnosti vyjádřen zvlášť pro omezení vlastnictví jako subjektivního práva (čl. 64/3), neznamená to, že by vyvlastnění (čl. 21/2) mohlo probíhat mimo zákonné zmocnění. Pro lepší přehlednost by přece jen bylo lepší umístit vyvlastnění jako zvláštní odstavec čl. 64. Nezbytný formální požadavek nesplňuje omezení podzákonného charakteru. Požadavek zákonnosti má však také materiální rozměr. Jako obecně závazný normativní akt je zárukou, že samostatně stanoví všechny hlavní elementy omezení tak, aby již na základě lektury ustanovení zákona bylo možné vymezit kompletní rozsah daného omezení119. Omezení vlastnictví jde ve třech základních směrech. Za prvé, kvalifikovaným výkonem omezení je vyvlastnění. Tento institut je zakotven zásadně ve všech ústavních systémech. Méně klasické je vymezení hranic vlastnictví s důrazem na jeho sociální funkci. Poslední možností je svolení nebo dokonce příkaz

117

Do rozsahu čl. 64 naopak nepatří zatěžovaní jednotlivců daňovými břemeny (Viz výrok TK ze dne 22.5.2002, sp. zn. K. 6/2002.) V žádném případě však nemůže ukládání daní dojít tak daleko, že by šlo o ukrytou formu konfiskace majetku (výrok TK ze dne 11.12.2001, sp. zn. K. 26/97) 118 Proporcionalitu lze vnímat sensu stricto nebo sensu largo. V širším slova smyslu jde o zásah veřejné moci na úkor ústavně chráněných práv, který musí být náležitě ospravedlněn a nesmí přitom překročit určité hranice. Test proporcionality sensu stricto má tři úrovně: zjištění příčinné souvislosti mezi použitými prostředky a dosažením žádaného cíle; neexistence šetrnějších prostředků a dotřetice vztah přímé úměry mezi vážností zájmu a vážností omezení. Posledně jmenovaný subtest je pro stanovení proporcionality nejdůležitější. Čím naléhavější zájem zákon sleduje, tím závažnější omezení práv ospravedlňuje. Účel však nesvětí prostředky; např. mučení není možné ani pro zajištění bezpečnosti před terorismem. Více k tématu přednesl na půdě Varšavské univerzity dne 30. listopadu 2007: Aharon, B. Seeking common sense. Proportionality and Balancing. 119 Viz Garlicki, L. In Działocha, K., Garlicki, L., Sarnecki, P., Sokolewicz, W., Trzciński, J. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. III. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2003, Oddíl II., art. 64, s. 19

48

k nacionalizaci určitých hospodářských odvětví120. Přípustnost omezení podle polské ústavy upravují demonstrativně jen některé zvláštní skutkové podstaty omezení vlastnictví. Výslovně jsou v ústavě uvedeny následující skutkové podstaty: •

Soukromé vlastnictví jako základ hospodářského systému země (čl. 20),

•

vyvlastnění ( čl. 21/2) a

•

propadnutí věci ( čl. 46).

Stejného cíle lze přitom dosáhnout dvěma způsoby – individuálně nebo generálně. Podmínky individuálního omezení připadají vyvlastnění a propadnutí věci, zatímco změna podle čl. 20 zahrnuje vlastnictví „každého“ dotčeného subjektu. Právní nauka navíc rozšiřuje výčet možných ingerencí o konfiskaci, znárodnění apod. Cíle anebo hodnoty, které představují „iusta causa“ pro omezení soukromého vlastnictví nejsou systematicky zařazeny do jediného článku Ústavy. Jakousi generální klauzulí je čl. 31/3, který pro omezení výkonu práv stanoví tyto taxativní důvody: veřejná bezpečnost a veřejný pořádek; ochrana životního prostředí, zdraví a veřejné morálky anebo ochrana svobody a práv jiných osob Mimo to Ústava předpokládá omezení vlastnictví v dalších článcích, konkrétně jsou to tyto: 21/2, 22, 41/1, 46, 48/2, 49, 50, 51/3, 53/5, 59/3, 59/4, 61/3 a 64/3. Zásadní je vztah „generální klauzule“ k posledně jmenovanému článku. Ustálená judikatura Ústavního soudu nepovažuje čl. 64/3 za „lex specialis“, takže omezení subjektivního práva musí být opřeno také o obecné podmínky stanovené čl. 31/3. Z druhé strany změnu podmínek společné tržní ekonomiky (čl. 22) ospravedlňuje jedině důležitý (!) veřejný zájem. Generální klauzule nepočítá například ani s podílem státní moci na vytváření veřejných financí, nezavazuje vydavatele k zaslání povinného výtisku, nestanoví dobu trvání autorských práv. Aplikaci čl. 31/3 je možné vyjádřit zásadou: nevyplývá-li z ostatních předpisů jinak, uplatní se obecné materiální podmínky čl. 31/3. Těžkosti při vymezování hranic možného ohraničení vlastnického práva jsou zjevné. Na jednu stranu nemohou být taxativní důvody vykládány extensivně, 120

Srovnatelnou úpravu obsahují tyto ústavní dokumenty: čl. 13/1 ústavy Ukrajiny z roku 1996 týkající se vlastnictví země; čl. 9/2 ústavy Ruska, § 10 a § 11 ústavy Maďarska, čl. 18 ústavy Bulharska, § 5 ústavy Estonska a čl. 4 a čl. 20 ústavy Slovenska.

49

samy o sobě jsou však pro výkon veřejné správy nedostačující. Na úrovni Ústavy rovněž nepřichází v úvahu polemika o hierarchii obsažených norem. Je snad vlastnictví v Polsku nejliberálnější na světě? Rozhodně ne, podmínky omezení práva na vlastnictví je totiž třeba vykládat tak, že mimo možnosti uvedené čl. 31/3 zavazují vlastníka také zásady společné tržní ekonomiky. Judikatura v tomto směru opisuje čl. 14/2 Německé ústavy: „vlastnictví zavazuje, jeho výkon má současně sloužit společnému dobru“. Určité formy součinnosti v rámci výkonu soukromé správy totiž předpokládají volnost zákonodárce v oblasti „společných závazků“. Společné dobro, ve prospěch kterého klade zákonodárce na vlastníky závazky, je nejčastěji legitimované potřebami veřejného zájmu121. Taková břemena mohou eventuelně vyloučit přínos užitku z vlastnictví, ale nesmí nutit vlastníka, aby nesl neustálé ztráty. To platí zejména v případě regulovaného nájemného. Jinými slovy, vlastnictví může být pro oprávněného časem prekérní, žádné omezení však nesmí narušit jistotu práva vlastnictví. Judikatura uvádí jako příklad narušení „jistoty“ omezení v podobě skryté formy vyvlastnění122. Pokud se týká bezprostředního uspokojování potřeb vlastníka, je tato pravomoc menší, než u vztahů více subjektů ke společnému dobru. Podobně se například členové obchodní společnosti podřizují vůli svých orgánu za účelem dosažení společného zájmu. 1.3.1. Jistota vlastnického práva Žádné omezení nemůže narušit jistotu práva na vlastnictví. To ovšem sotva platí o konkrétním věcném právu, v opačném případě by totiž ad absurdum nemohlo dojít k vyvlastnění vůbec. Nedotknutelnosti základu práva vyplývá z obecných požadavků čl. 31/3, mimo to je zvlášť zaručena jistota vlastnictví. Na místě je opět zdůraznit autonomii ústavních pojmů nezávislých na normativním obsahu institutů jednoduchého práva. Jak již bylo uvedeno výše, omezení výkonu určitého věcného práva nemá automaticky za následek narušení ústavního práva, resp. jeho jistoty.(např. povinný výtisk vydavatele, příkaz usmrcení nemocného zvířete, vydržení apod.). Případné interpretační potíže co do definice obsahu jistoty vyřešíme snáze odhalením konkrétní ingerence státu, která 121 122

Podobně také výrok TK ze dne 12.1.2000, sp. zn. P. 11/98. Viz Výrok TK ze dne 10.10.2000, sp. zn. P. 8/99.

50

již tuto jistotu narušuje. Podle judikatury bude s ohledem na okolnosti případu narušením jistoty například: •

vyloučení možnosti převodu nebo přechodu práv nabytých v dobré víře;

•

ohraničení obsahu vlastnictví tak, že by nezasluhovalo na svém názvu; presumpce ztráty nabytého práva oprávněného bez důvodu ochrany práv třetích osob nebo naopak ingerence třetích osob vylučující vlastní dispozici nebo užívání věci oprávněným;

•

stanovení neúnosných břemen způsobujících neužitečnost výkonu práva;

•

zdanění vyšší než je reálné zhodnocení majetku, resp. takové, při kterém se držba majetku již nevyplatí;

•

nepřiměřeně tvrdé podmínky dědické způsobilosti;

•

omezení soukromého vlastnictví znemožňující oprávněnému a jeho blízkým uspokojovat základní lidské potřeby atd.

1.4.

Vyvlastnění Vyvlastnění podle Ústavy Polské republiky je přípustné pouze pro

realizaci veřejného cíle a při slušném odškodnění. Pozorný čtenář uváží, že uvedený text neobsahuje definici samotného pojmu vyvlastnění, ale podmínky jeho souladu s Ústavou. V opačném případě nejde o nic jiného, než o tautologickou definici bez garance ústavnosti. Autonomie pojmu rovněž nedovolí vykládat normativní obsah podle legislativní zkratky vyvlastnění. Z těchto důvodů nezbývá, než vykládat skutečný význam institutu vyvlastění podle názoru judikatury a právní nauky. Vyvlastnění v sobě implikuje kompetenci veřejné moci omezit majetkovou svobodu vlastníka. Je výrazem hierarchie zájmů, kdy soukromý zájem oprávněného ustupuje realizaci společného dobra. Na druhou stranu, samotná potřeba jejíž uspokojení je cílem vyvlastnění nevystačí. Vyžaduje se těsné spojení konkrétního věcného práva a nezbytnosti uskutečnění cíle123, pro který

123

Např. již zmíněný institut povinného výtisku vydavatele není vyvlastněním proto, že cílem omezení vlastníka výtisků není rozšíření katalogu neperiodických publikací ve vyjmenovaných knihovnách. Skutečným účelem je obohacení kulturního dědictví prostřednictvím evidence konkrétní publikace. Zřejmá je rovněž absence odškodnění; tím není dotčena možnost rekompenzace nepřiměřených nákladů, jde-li o malé množství výtisků o velmi vysoké dílčí hodnotě. Imanentnost cíle popisuje Banaszkiewicz, B. Konstytucyjne prawo do własności In

51

se vyvlastňuje. Následný zásah do vlastnického práva musí být přiměřený a vykonaný na základě a v rámci zákona. Naopak o vyvlastnění nepůjde, nedojde-li k transferu odňatých práv. K vyvlastnění dochází bez ohledu na formu jeho výkonu, protože Ústava výslovně nezakazuje odnětí vlastnictví zákonem ani soudním rozhodnutím. Diskutabilní jsou například expropriace formou předkupního práva, už jen proto, že jde o institut soukromého práva Ústavnost vyvlastnění jinak, než formou individuálního správního aktu, se posuzuje zejména podle zachování práva jednotlivce na soud124. Většinový názor právní nauky nepovažuje znárodnění a pozemkové reformy za vyvlastnění. Na tomto místě je vhodné uvést menšinový názor B. Banaszkiewicze125, který výše uvedené stanovisko kritizuje. Podle něj se jedná o vyvlastnění s tím, že nesplňuje podmínky ústavnosti. Cíl vyvlastnění je totiž v rozporu s principem otevřeného tržního hospodářství (čl. 20). Stejně tak cíl poválečných pozemkových reforem není v souladu se soudobým ústavním konceptem přednosti rodinného hospodářství před státní správou zemědělství (čl. 23). Do negativní definice vyvlastnění patří odnětí vlastnictví ve prospěch soukromého subjektu. Podle názoru polského ústavního soudu126 nemají různorodé normy soukromého práva regulující převod vlastnictví proti vůli oprávněného na jiné osoby nutně povahu vyvlastnění. Zastávají tak pojetí vyvlastnění výhradně ve prospěch veřejných subjektů. (např. Úřad majetku státu atd.). V situaci, kdy je vyvlastnění úkolem orgánu veřejné moci, nepřichází logicky v úvahu jeho „samovyvlastnění“ ať už ve prospěch veřejného nebo soukromého subjektu. Na druhou stranu nic nebrání tomu, aby nemohlo být vyvlastněno v neprospěch skupiny spoluvlastníků, tím spíše konkrétního jedince. Wyrzykowski, M. (red.) Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych, 2001, s. 48. 124 Ústavní soud zopakoval zásadu, že podmínky vyvlastnění nejsou pojmovými znaky tohoto institutu, protože pouze poukazují na podmínky výkonu vyvlastnění v souladu s ústavou. Ve světle této argumentace je třeba pojem vyvlastnění kvalifikovat široce, alespoň jako „celkové pozbavení nebo omezení vlastnictví bez ohledu na formu“. Viz výrok TK ze dne 14.3.2000, sp. zn. P. 5/99. 125 Viz Banaszkiewicz, B. Konstytucyjne prawo do własności In Wyrzykowski, M. (red.) Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych, 2001, s. 48 in fine. 126 Viz výrok TK ze dne 29.5.2001, sp. zn. K. 5/2001.

52

Institut vyvlastnění se nevztahuje na ohraničení majetkového práva shodně s jeho obsahem. Zákonem je možné provést změnu konstrukce majetkového práva, vyžaduje-li to úprava majetkových vztahů Jako příklad lze uvést časově omezená práva, která uplynutím doby zanikají. Podobně není vyvlastněním ani přechod práva v důsledku jeho nevykonání. Tak je upraveno vydržení. Dále se za vyvlastnění nepovažuje změna majetkového statusu, týká-li se oprávněných, kteří společně usilují o určitou majetkovou hodnotu. Jde například o stanovení spoluvlastnictví ex lege. Vyvlastněním není rovněž nucený výkon rozhodnutí, v jehož výrokové části jsou dotčena majetková práva povinného. Také v oblasti veřejného práva dochází ke změně vlastnictví ex lege aniž by tím došlo k vyvlastnění. Veřejná správa narušuje zájem vlastníka například ukládáním daní, zabráněním užívání věci nebo stanovením způsobu tohoto užívání s ohledem na požadavek veřejné bezpečnosti, stanovením povinného exempláře za účelem kontroly nebo evidence, dále také při scelování pozemků anebo uložením sankce za narušení práva formou propadnutí nebo zabrání věci. Rozhodujícím faktorem pro posouzení uvedených aktů jako vyvlastnění je jednostranný transfer práv, přičemž požadavek rekompensace určuje pouze proporcionalitu autoritativního zásahu do těchto práv127. 1.4.1. Podmínky přípustnosti vyvlastnění Podmínky přípustnosti vyvlastnění reguluje čl. 21/2 s tím, že se uplatní vedle ostatních ustanovení, které povolují výjimky z nedotknutelnosti práv (čl. 31/3), resp. vlastnictví (čl. 64/3). Vyvlastnění jako kvalifikované omezení vlastnického práva musí být nepochybně opřeno o výslovné zmocnění zákona, přestože čl. 21/2 tuto podmínku nestanoví. Jinými slovy, formální podmínky vyvlastnění podle čl. 21/2 nejsou lex specialis a nelze je tedy uplatňovat samostatně bez ohledu na ústavu jako celek. Vedle formální podmínky zákonnosti nastupuje materiální předpoklad vyvlastnění pro „veřejné cíle“. Absence jakékoli specifikace této podmínky sama o sobě mohla způsobit vyvlastnění pro jakékoliv veřejné cíle, a to bez ohledu na 127

Negativní věcný rozsah vyvlastnění doplňuje Banaszkiewiz o daňová břemena. Podle něj jde o „kanály zaopatření“ veřejných financí a nikoli vyvlastnění. Viz Banaszkiewicz, B. Konstytucyjne prawo do własności In Wyrzykowski, M. (red.) Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych, 2001, s. 49-50.

53

to, zda jde o „vážné“ cíle nebo cíle „ve prospěch obecného dobra“. Pro konkretizaci pojmu je proto třeba odkázat na předchozí zásadu zákonnosti128. S ohledem na terminologickou blízkost pojmu „veřejný zájem“ jde o neurčitý právní pojem, který lze vyjádřit jako nejvhodnější řešení konkrétní společenské situace s ohledem na současné hospodářské a politické podmínky a hodnoty, které jsou ve společnosti všeobecně akceptovány. V tomto úhlu pohledu je zřejmé, že veřejný cíl není charakterizován jen předmětem, ale i osobou, ve prospěch které je vyvlastněno. Předmětný rozsah je přitom širší než ten, který je taxativně vyjmenován v čl. 31/3. Rozhodující je také časový moment, pro který je stanoveno splnění této podmínky. Veřejný cíl je zkoumán zpočátku jako titul při odejmutí vlastnického práva ve správním řízení. Nezbytná je však skutečná realizace veřejného cíle (např. výstavba dálnice), bez které je předchozí vyvlastnění neplatné. Snadnější by snad bylo rozlišovat účel, pro který je možné vyvlastnit a cíle, kterého musí vyvlastnitel dosáhnout. Posuzování veřejného prospěchu určitého cíle náleží správním orgánům provádějícím samotné vyvlastnění a následně také soudům, které posuzují zákonnost nebo ústavnost správního aktu. Přiměřenost vyvlastnění je dána v čl. 21/2 slovy „jedině tehdy“, což poukazuje na neexistenci jiné možnosti. Zásada ultima ratio je však precizněji vyjádřena pro ochranu práv člověka, kdy omezení musí být „nevyhnutelné“. Podobně judikuje ESLP, když posuzuje přiměřenost a nutnost zbavení vlastnictví. Podmínky vyvlastnění je třeba vykládat tak, že musí být splněny kumulativně. Při vyvlastnění, na rozdíl od jiných forem omezení vlastnictví, se předpokládá odškodnění. V polské ústavě se vyskytuje formulace „odškodnění slušné“, což vzbuzuje dojem, že se nemusí odškodňovat úplně. Určitá míra uvážení při stanovení rozsahu odškodnění však neznamená, že by mohlo dojít k zcela arbitrážnímu rozhodnutí. Nejasnosti v gramatickém znění čl. 21/2 řeší ústavní soud ve prospěch vyvlastněných. V souladu se zásadou sociální spravedlnosti má totiž odškodnění stanovit ekvivalent hodnoty vlastnictví a nemůže být zkráceno ve způsobu výpočtu nebo výplaty129. S ohledem na 128

Viz Banaszak, B. Prawo konstytucyjne. 4. vydání. Warszawa: C. H. Beck, 2008, s. 191. Tento názor zastává polský ústavní soud neměně již od v počátku 90. let minulého století. Kokrétním výrazem této zásady je zákonný zákaz rozložení odškodnění na splátky. V případě 129

54

uvedenou zásadu bude sotva uspokojivé částečné odškodnění, proto lze říci, že je zaručeno plné odškodnění. Teoreticky může dojít k částečnému odškodnění pouze v případě spoluvlastnictví. Pokud se týká procesních podmínek ústavnosti, je třeba vyvlastnění vnímat v kontextu záruky spravedlivého řízení. Soudní ochrana, jak ji upravuje čl. 45/1 a 77/2, se vztahuje také na správní rozhodnutí o vyvlastnění. Námitka zbytnosti vyvlastnění má své opodstatnění již v samotných podmínkách vyvlastnění, proto může ústavní stížnost vlastníka namítat nekompetentnost orgánů státní moci (čl. 21/2) stejně jako protiústavní omezení práva jednotlivce (čl. 31/3). 1.4.2. Vyvlastnění komunálního majetku Nedávným problémem legislativní praxe v Polsku bylo vyvlastňování komunálního majetku. K zásahu do majetkové podstaty obce docházelo například změnou území, přičemž majetek za hranicemi dotčené samosprávy nabývaly sousední obce. Vyvstává zde otázka subjektivity obcí a jejich práva na ochranu vlastnictví při výkonu samosprávy. Celý spor se týká výkladu pojmu „každý“ v čl. 64/3130, nicméně uspokojivou odpověď na otázku obecné ochrany vlastnictví obsahuje čl. 21/1. Na úrovni jednoduchého zákonodárství vystupují obce v majetkových vztazích jako právnické osoby. Jinými slovy, při výkonu samosprávy nemohou obce omezovat ostatní vlastníky z titulu veřejné moci. Je také zřejmé, že soukromé osoby, ať už fyzické nebo právnické spravují svůj majetek s ohledem na jiné cíle, než obce. Vlastnictví občana, sdružení podnikatelů a obce slouží k naplnění odlišných potřeb, z čehož vyplývají i různá omezení. Jak již bylo řečeno, soukromoprávní postavení všech vlastníků je rovné. Pro obce je navíc závazná veřejnoprávní regulace, která váže majetkovou volnost na naplnění určitých obecních zájmů. Zvláštní postavení územních celků vychází z ústavního zakotvení nezávislosti na státní moci při plnění úkolů samosprávy. Týká se tato samostatnost

inflace by totiž došlo k reálné devalvaci nevyplacené části odškodnění. (viz výrok TK ze dne 8.5.1990, sp. zn. K. 1/90, resp. výrok TK ze dne 19.6.1990, sp. zn. K. 2/90) 130 Viz výrok TK ze dne 7.5.2001, sp. zn. K. 19/2000, část IV, bod 2. „pojem svobody člověka není možné adresovat státu ani jiných veřejných institucí, jejichž chování musí podléhat jinému režimu s pohledu ústavního práva než chování soukromých subjektů.“

55

rovněž majetkové volnosti ve smyslu čl. 64? Právo „každého“ vlastnit majetek je a rubrica zaručeno člověku nebo občanu131. Z toho vyplývá právní nezpůsobilost obcí být beneficientem ústavně zaručeného subjektivního práva. Samospráva obcí je neslučitelná s majetkovou volností člověka podle čl. 64 už jen proto, že obce jsou součástí veřejné moci a neexistuje potřeba, aby stát sám sobě garantoval vlastnictví. Naproti tomu polský ústavodárce zadává obcím plnění úkolů veřejné správy a přiznává jim k tomu zvláštní kompetence. Samospráva obcí směřuje k naplnění základní ústavní zásady: „Polská republika je společným dobrem všech občanů“.

Komunální

vlastnictví

zatížené

tímto

břemenem

tíhne

více

k veřejnoprávní metodě regulace a nemůže sledovat nějaký „privátní“ zájem obce. Ochrana všech forem vlastnictví má svůj základ v čl. 21/1. Nestanoví však, že by tato ochrana měla být pro všechny stejná132. Naopak, ústavodárce výslovně určuje, která majetková práva a v jakém rozsahu jsou pro daný subjekt zaručena. Záměrně je upraven zvláštní režim ochrany vlastnického práva jednotlivce, obcí a státu. Například rovnost zacházení se týká pouze soukromého vlastnictví (vztah čl. 64/2 k čl. 20). Podobně je tomu tak při omezení soukromého vlastnictví formou vyvlastnění (vztah čl. 21/2 k čl. 64/3 resp. 31/3). Nižší stupeň ochrany připadá na majetek obcí, protože je funkčně podřízen realizaci cílů a úkolů, pro které jsou územní celky nadány samosprávou. Podobnému režimu podléhá také majetek státu. S ohledem na uvedené axiologicko-funkční vymezení územní samosprávy je třeba vykládat také zákony privatizující komunální majetek. Změny vyplývající z takových obecných norem nemusí být nutně kvalifikované jako vyvlastnění.

131

Potenciální rozšíření oprávněných subjektů se týká spíše cizinců. Z ústavy v tomto směru nevyplývá zásadně žádné omezení; výjimky stanoví zákon (čl. 37/2). Stejně jako pro všechny ostatní, vztahují se na omezení majetkové volnosti cizinců materiální podmínky přípustnosti podle čl. 31/3. Způsobilost nabývat tato práva mají rovněž právnické osoby soukromého práva. Kriterium způsobilosti k lidským právům je proto rozhodující pro stanovení zvláštního režimu komunálního vlastnictví. Srovnatelný názor zastává také polský Ústavní soud ve svém výroku ze dne 12.4.2000, sp. zn. K. 8/98, podle kterého čl. 64 nestanoví „vlastní vzorec“ pro hodnocení zákonného omezení komunálního vlastnictví. 132 Za zmínku stojí výslovná (!) ochrana všech forem vlastnictví podle: § 9 ústavy Maďarska, čl. 41/2 ústavy Rumunska, čl. 8/2 ústavy Ruska a čl. 13/4 ústavy Ukrajiny. Není náhodou, že právě postsocialistické státy zdůrazňují jednotu vlastnictví. Poučení vzal za své také český a slovenský ústavodárce. V tradici polské ústavnosti splňoval tento požadavek čl. 6 podle novely z prosince 1989. Nová ústava z roku 1997 zásadu jednotné ochrany všech forem vlastnictví modifikuje tak, že čl. 21/1, je pouze obecným minimem a přepokládá režim ochrany zvlášť pro veřejnoprávní a zvlášť soukromoprávní subjekty.

56

V opačném případě by došlo k „samovyvlastnění“ čímž by se stal čl. 21/2 vnitřně rozporným. Prakticky by tak muselo dojít k rozhodnutí obce, kterým by vyvlastňovala svůj majetek. Jakoby v polské nauce stále platilo rozlišení vlastnictví na „soukromé“ a „státní“. Komunální vlastnictví je v tomto pohledu částí „státního“ majetku. Stejný úmysl vyjádřil ústavodárce ve zvláštním oddíle týkající se Skarbu państwa (Úřad majetku státu). Snaha o sjednocení forem vlastnictví resp. jeho ochrany podle čl. 21/1 nenachází oporu ani v judikatuře ústavního soudu. Rozdělení úpravy a terminologické odlišnosti je třeba vykládat jako vyjádření různých úrovní ochrany vlastnictví s ohledem na oprávněný subjekt. Shodný pro všechny formy je minimální standard stanovený v čl. 21/1 s tím, že existuje zvláštní režim ochrany komunálního majetku (čl. 165) a majetku státu (čl. 218). Je třeba dodat, že judikatura je v tomto směru nejednotná. Ve snaze sjednotit ústavní ochranu vlastnictví bez ohledu na povahu oprávněného subjektu, použil ústavní soud soukromoprávní pojem vlastnictví ve smyslu věcného práva. Je třeba znovu zdůraznit, že občanskoprávní rovnost vlastnictví nemá své místo v ústavě a subjektivní právo každého je třeba vztahovat pouze na člověka nebo občana. Ústavnost privatizačních zákonů je proto nutné vykládat ve vztahu k samostatnosti výkonu samosprávy, nikoli jako vyvlastnění133.

Kapitola 2 Polská expropriační legislativa Politika veřejné správy v polské republice má v oblasti výstavby dálnic a železnic stejně jako v případě jiných veřejných podniků svá specifika. Cílem této kapitoly není rozbor medializovaných případů vyvlastnění134, za zmínku však stojí legislativa, podle které vyvlastňovací úřad postupuje. Aplikační praxi usměrňuje rovněž judikatura polského Nejvyššího soudu resp. Nejvyššího správního soudu135. Obecné podmínky vyvlastnění upravuje zákon o gospodarce

133

Viz výrok TK ze dne 12.4.2000, sp. zn. K. 8/98. Podobně jak u nás, je také v polských médiích diskutována otázka výstavby dálnic soukromým investorem. V okolí Augustowa se proběhla výstavba na nevyvlastněných pozemcích. V některých případech si majetkoprávní příprava vyžádala abnormální odškodění. Aktuální je také vyvlastňování pro účely obrany státu. 135 V původním znění Naczelny Sąd Administracyjny Rzeczypospolitej Polskiej. Dále jen „NSA“ Sąd NajwyŜszy Rzeczypospolitej Polskiej. Dále jen „SN“ 134

57

nieruchomościami136 ze dne 21. srpna 1997. Podobně jako v ostatních středoevropských zemích platí také subsidiární úprava správního řádu procesního137. Veřejná povaha cíle, pro který je vyvlastnění přípustné, určuje povahu vyvlastnění jako institutu veřejného resp. správního práva. Protože jde o zásah do ústavou zaručeného vlastnického práva, uplatní se pro rozhodnutí o odškodnění příslušná ustanovení Civilního Kodexu138. Vyvlastnění jako jedna z forem ingerence orgánů státní moci do vlastnického práva má své ústavní resp. zákonné podmínky přípustnosti. V následujícím výkladu bude řeč o konkrétních materiálních a procesních podmínkách vyvlastnění podle u.g.n.

2.1.

Materiální podmínky vyvlastnění Již výše bylo shrnuto, že vyvlastňovací řízení se pohybuje na pomezí

občanskoprávního a správněprávního odvětví. Toto rozdělení s sebou nese nutně dva naprosto odlišné právní režimy pro vztah správního úřadu vůči jednotlivci. Na rozdíl od rovnosti stran, která je typická pro občanskoprávní metodu regulace, privileguje veřejnoprávní metoda správní úřad tím, že autoritativně stanoví práva a povinnosti jednotlivce. Rozhodnutí o vyvlastnění je nepochybně autoritativní, proto byla převážná část materiálních a procesních předpokladů vydání tohoto rozhodnutí veřejnoprávní povahy. Od počátku 90. let je však naléhavější tendence k „zcivilnění“ vyvlastnění139. Ústavní základ, který provádí čtvrtý oddíl u.g.n výrazně nevybočuje z kontinentální právní představy o podmínkách přípustnosti vyvlastnění. Soustředivě působí také zásada, že předpisy dopouštějící vyvlastnění nemohou být vykládány extenzivně. Materiální předpoklady jsou podle polského zákonodárce vymezeny subjektem, předmětem a rozsahem vyvlastnění. Podobně jako u nás, zahrnuje vyvlastnění jako legislativní zkratka odnětí nebo omezení práv a to rozhodnutím, kterým končí individuální správní řízení před vyvlastňovacím úřadem. Polská úprava je specifická v tom, že do katalogu majetkových práv

136

Zákon ze dne 21.8.1997 o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. 00.46.543. Dále jen „u.g.n.“ Zákon ze dne 14.6.1960 Kodex správního řízení ve znění pozdějších předpisů. Použito znění platné k 14.3.2008. V orig. názvu Kodeks postepowania administracyjnego. Dále jen „k.p.a.“ 138 Zákon ze dne 23.4.1964 Civilní Kodex ve znění pozdějších předpisů. Použito znění platné k 14.3.2008. V orig. znění Kokeks Cywilny. Dále jen „k.c.“ 139 Např. zákon o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ze dne 29.9.1990. 137

58

zahrnuje také institut uŜytkowania wieczystego140. Obecně se přijímá názor, že vyvlastněním není znárodnění, což platí zejména v bývalých socialistických zemích. V Polsku je však tato problematika stále aktuální a je řešena zákonem ze dne 13.11.1998. Tento předpis stanoví zásadu, že majetek, který patřil státu a obcím a nebyl k 31.12.1998 vypořádán, nabývají tyto subjekty do svého vlastnictví za náhradu. Je třeba dodat, že tento zákon se týkal prakticky pouze „zavlastnění“ veřejných cest. Do věcného rozsahu vyvlastnění podle u.g.n. nepatří ani jiné formy odnětí vlastnictví, pro které není obligatorní provedení individuálního správního řízení. Do této kategorie spadají například zákony o pozemkových reformách. Předmětem vyvlastnění může být podle u.g.n. pouze nemovitost, která je předurčena v územních plánech pro realizaci veřejného cíle141. Kromě toho vyvlastnění podléhají také nemovitosti, pro které bylo vydáno konečné rozhodnutí o lokalizaci veřejného cíle (dále jen „konečné rozhodnutí“). Institutem zvláštního rozhodnutí chtěl zákonodárce vyřešit dokumentační nouzi. Téměř třetina obcí totiž stále nemá vydaný územní plán, a proto bylo vyvlastnění jinak prakticky nemožné. Institut konečného rozhodnutí kritizuje Mzyk. Podle něj je takto možné vyvlastnit již po vydání dvou správních rozhodnutí, nikoli na základě a v rámci zákona. Vyvlastňovací zákon totiž provádí ústavně zakotvenou zásadu zákonnosti odnětí vlastnického práva (čl. 64/3) a tak, že ke zaznačení veřejného cíle je třeba územního plánu, který je vydán v územním řízení. Na rozdíl od konečného rozhodnutí má územní plán povahu obecně závazného normativního aktu podle čl. 87/1

Ústavy.

Vedle

zjednodušení

celého

vyvlastnění

zároveň

dochází

k nevyřešitelným kompetenčním sporům, mezi orgánem, který vydal konečné rozhodnutí a vyvlastňovacím úřadem. Z uvedených důvodů je vyvlastnění na základě konečného rozhodnutí protiústavní. Zákonodárce by proto měl zpětně omezit věcný rozsah vyvlastnění pouze na nemovitosti označené v územním plánu

140

Podstata tohoto práva tkví v užívacím vztahu, jehož předmětem může být pouze nemovitost. Právo uŜytkowania wieczystego vzniklo reprivatizací majetku státu a jednotek územní samosprávy do rukou fyzických nebo právnických osob. Právo zaniká zpravidla uplynutím 99 let, ne však dříve než za 40 let. 141 Viz ustanovení art. 112 odst. 1 u.g.n.

59

pro veřejné cíle142. Do negativního výčtu patří pouze majetek státu (tj. Skarbu państwa) logicky proto, že by jinak muselo dojít k autoexpropriaci. Podrobnější kriteria nemovitosti jako například druh nebo účel zákon neuvádí. Vyvlastněním se rozumí odnětí nebo omezení těchto práv k nemovitosti: •

Vlastnické právo,

•

Právo uŜytkowania wieczystego a

•

Jiná omezená majetková práva.

Legislativní zkratka vyvlastnění diktuje přechod nebo omezení práv. Druhý ze jmenovaných způsobů vyvlastnění je třeba více upřesnit. Zatížení nemovitosti totiž nemusí nutně spočívat v ustanovení služebnosti či jiného ohraničeného věcného práva (iura in re aliena). Vyvlastňovací úřad svým rozhodnutím143 omezuje vlastníka v držbě, dispozici nebo v užívání nemovitosti v souladu s danou účelovou kategorizací. Z povahy vlastnického práva vyplývá, že praktický význam má až posledně jmenovaný způsob vyvlastnění. Tak je například zemědělská půda ex decreto užívána pro účely výstavby. Zvláštní režim platí pro omezení práva uŜytkowania wieczystego. Leží-li toto právo na nemovitosti exproprianta, právo zaniká, resp. vyhasíná. V opačném případě na něj vyvlastněné právo přechází. U služebností a jiných věcných práv může dojít k jejich odnětí přímo, nebo na základě vyvlastnění vlastnického práva. Jako akcesorická práva sledují osud vlastnictví; v souladu se zásadou přiměřenosti vyvlastnění je však šetrnější omezení oprávněného ze služebnosti než vlastníka nemovitosti. Přestože to ze zákona výslovně nevyplývá, předmětem vyvlastnění nemůže být právo zástavní nebo hypotéka. Zástava totiž patří k movité věci a hypotéka neumožňuje právní panství nad věci144. Vyvlastnění je provedeno administrativním aktem, o kterém přísluší rozhodovat starostovi. Odvolání proti tomuto rozhodnutí směřuje k wojewodowi. Z administrativní povahy řízení vyplývá, že není možné vyvlastnit majetek státu, to však neplatí pro práva uŜytkowania wieczystego a jiných práv třetích osob 142

Viz Mzyk, E. In Bieniek, G., Kalus, S., Marmaj, Z., Mzyk, E. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentrarz. 2. vydání. Warszawa: LexisNexis, 2005, s. 429. 143 Rozhodnutí nemůže nastoupit ex post. Případný spor má občanskoprávní povahu a řídí se ustanoveními čl. 224-231k.c. (v podrobnostech viz výrok NSA ze dne 25.1.1995 sp. zn. SA/Wr 1507/94; podobně také výrok NSA ze dne 26.4.1995, sp. zn. IV SAB 180/90, IV SAB 181/98) 144 Mzyk, E. In Bieniek, G., Kalus, S., Marmaj, Z., Mzyk, E. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentrarz. 2. vydání. Warszawa: LexisNexis, 2005, s. 432.

60

k nemovitosti státu. Podobně může být vyvlastněno také právo uŜytkowania wieczystego, které přísluší jednotce územní samosprávy. Podle toho, jaké právo do nemovitosti je vyvlastněno může být vyvlastněným: • Vlastník dotčené nemovitosti, •

Oprávněný z uŜytkowania wieczystego,

•

Oprávněný z jiného věcného práva, nebo

•

Jiná oprávněná osoba, která je zapsána v evidenci pozemků v případě, že není známa osoba podle předchozích bodů.

Expropriantem může být pouze starosta jednající v přenesené působnosti za Skarb państwa (tj. Úřad majetku státu) nebo za jednotku územní samosprávy. Organizační složky těchto orgánů, i kdyby byly právnickou osobou, nejsou způsobilé k vyvlastnění práv. Veřejný cíl145, pro který se vyvlastňuje, upravuje demonstrativním výčtem art. 6 odst. 1-9b u.g.n. Jde o podobnou legislativní techniku jako u českého zákonodárce, kdy jde na první pohled o uzavřený, taxativní výčet s tím, že dodatek „jiné cíle podle zvláštních zákonů“ podstatně rozšiřuje katalog expropriačních titulů. Dojde-li potom k rozsáhlé fragmentaci úpravy, stává se, že platí prakticky opačná zásada: vyvlastnění je povoleno vždy, nestanoví-li zákon jinak. Uvedenou zásadu je však třeba vnímat spíše jako varování pro adresáty a podnět pro tvůrce těchto norem. Namísto rozboru konkrétních cílů, pro které je možné vyvlastnit, je vhodné uvést praktické důsledky, stane-li se nemovitost pro tyto cíle zbytná. Je-li vyvlastnění přípustné pouze pro veřejné cíle, znamená to, že tento cíl musí být nejen patrný z návrhu na vyvlastnění, ale musí dojít k jeho faktické realizaci po vydání vyvlastňovacího rozhodnutí. V opačném případě může předchozí vlastník žádat vrácení nemovitosti146. Na tuto skutečnosti musí být vlastník samozřejmě upozorněn, nicméně zákon nestanoví další podmínky

145

Právní nauka definuje tento pojem jako: veřejně prospěšný cíl resp. takový, který slouží všem lidem a prospěch z tohoto cíle je všeobecně dostupný. To je však velmi široká definice a není jasné jestli zahrnuje např. také stavbu vysílačů mobilních operátorů. Signál z těchto stanic slouží nepochybně všem lidem, ale tohoto cíle lze dosáhnout i jinak, než vyvlastněním. Navíc je zřejmé, že operátor sleduje výstavbou především svůj komerční zájem. Uvedená argumentace je však příkladová, opačný názor zastává polský Nejvyšší správní soud, podle kterého se i zde jedná o realizaci veřejného cíle (výrok NSA ze dne 5.10.2005, sp. zn. OSK 495/05) další argumenty viz ibidem, s. 431. 146 Viz art.. 136 a n. u.g.n.

61

upozornění ani samotné restituce. Vypuštěna je rovněž starší úprava, podle které se vrácení nemovitosti nevztahuje na právo uŜytkowania wieczystego. Podle názoru Mzyka147, je kvalifikovaným obeznámením spoluvlastníků informování všech oprávněných. Jedinou jistotou je pro vyvlastněného, stane-li se nemovitost zbytná pro veřejný cíl, marné uplynutí času. Práce spojené s realizací cíle musí být fakticky započaty nejdéle do sedmi (!) let a zároveň musí být zakončeny nejdéle do deseti (!) let. Lhůta se počítá ode dne, kdy nabylo konečné rozhodnutí o vyvlastnění právní moci. Jak již bylo naznačeno, práce, pro které bylo vyvlastněno, nemohou spočívat v pouhém záměru nebo jiné abstraktní činnosti. Musí být alespoň částečně zbudována infrastruktura nebo jiný vnější projev investice. Přiměřenost vyvlastnění je dána, není-li možné dosáhnout cíle jinak než odnětím nebo omezením práv, a není-li možné nabýt dotčená práva smluvně. Tím je v podstatě vymezen rozsah konkrétní nemovitosti s tím, že vlastník má právo žádat odkup nevyvlastněné části nemovitosti, nemůže-li ji využívat v souladu s dosavadním způsobem. Kupujícím je ex lege vyvlastnitel. Odnětí nebo omezení majetkových práv vyvlastněného musí být kompenzováno odškodněním. Přestože je uvedená zásada považována širokou právní veřejností za samozřejmost, představuje určení výše nebo způsobu náhrady složitou právní otázku. Podle ústavní terminologie má být odškodnění slušné, nic víc, nic míň. Odškodnění dokonce není ani pojmovým znakem legislativní zkratky podle čl. 112 u.g.n. To však neznamená, že by bylo možné vyvlastnit bez náhrady. V demokratickém právním státě je vyvlastnění kvalifikovaným omezením ústavou zaručeného vlastnického práva a jako takové je bez odškodnění nepřiměřené. V tomto směru je uspokojivé snad pouze úplné odškodnění, nicméně podle u.g.n. platí vyvlastnitel tržní cenu nemovitosti. Konkrétní výše odškodnění je určena podle stavu nemovitosti ke dni vydání rozhodnutí o vyvlastnění a to na základě posudku soudního znalce. Výpočet hodnoty nemovitosti vychází z tržní ceny, a není-li podobná nemovitost na prodej, stanoví se pomocí nákladové nebo výnosové metody. Podrobnosti pro oceňování nemovitostí stanoví Oddíl IV. u.g.n. Veřejný cíl, pro který se vyvlastňuje, zpravidla mění způsob užívání nemovitosti. 147

Viz Mzyk, E. In Bieniek, G., Kalus, S., Marmaj, Z., Mzyk, E. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentrarz. 2. vydání. Warszawa: LexisNexis, 2005, s. 476.

62

Pro stanovení odškodnění je potom závazná hodnota nemovitosti v souladu se změnou účelové kategorizace, není-li původní tržní cena vyšší. Nerozhodne-li starosta na základě svolení vyvlastněného jinak, platí se odškodnění jednorázově, do dvou týdnů od právní moci rozhodnutí. Výjimečně je stanoveno odškodnění zvláštním rozhodnutím; lhůta pro výplatu se pak počítá od vydání konečného rozhodnutí, proti kterému již nepřísluší správní žaloba148. Je-li vyvlastnitel s platbou odškodnění v prodlení, uplatní se podle art. 132 odst. 2 obdobně Kodeks Cywilny.

Toto

ustanovení

je

kritickým

bodem

mezi

občanskoprávní

a administrativní metodou regulace. Podle názoru polského Nejvyššího soudu je určení výše odškodnění administrativní věcí149. Není-li vyvlastněný znám, nebo odmítá-li přijmout odškodnění, ukládají se peněžní prostředky do soudní úschovy. Standardním prostředkem odškodnění je také poskytnutí náhradní nemovitosti. Nabídnutá nemovitost musí odpovídat ploše, účelu a poloze původní nemovitosti. Na výběr jsou však pouze nemovitosti v majetku státu. Navíc ze znění art. 131 odst. 1 „může být“ nevyplývá povinnost nemovitost poskytnout anebo přijmout.

2.2.

Procesní podmínky vyvlastnění Polská právní nauka vyvlastnění opustila koncept nucené smlouvy, přesto

má podmínka nemožnosti dohody v právním řádu své místo. Zahájení vyvlastňovacího řízení, ať už na návrh nebo z úřední povinnosti, předchází obligatorní obeznámení vlastníka, ve kterém je vyzván k jednání se starostou obce. Protože zákon v tomto ohledu nestanoví další náležitosti, je nutné vykládat jednání a následné uzavření smlouvy podle judikatury. Administrativním rokováním je podle názoru Nejvyššího správního soudu třeba rozumět pertraktace podle art. 71-72 k.c. Nejde o kvalifikované projevy vůle, protože mají pouze přípravný charakter. Předmětem jednání jsou všechny složky smlouvy (essentialia, naturalia a accidentalia negotii). K uzavření smlouvy dojde až

148

Viz art. 16 odst. 1 k.p.a. Za omezení, která vyplývají ze zvláštních rozhodnutí, platí náhradu osoba, která získala povolení k veřejným pracem (např. soukromý investor). Na rozdíl od toho odškodnění za předchozí vyvlastnění platí starosta jako představitel Skarbu państwa nebo jednotky územní samosprávy. 149 Usnesení NS ze dne 26.6.1990, sp. zn. IV CZ 126/90. Administrativní věcí je také určení úroků z prodlení. Viz usnesení NS ze dne 18.12.1992, sp. zn. III AZP 27/92. Teoreticky zůstává problémem určení povahy promlčení.

63

konsensem co do všech složek smlouvy150. Předmětem této smlouvy mohou být také nemovitosti. Podle Mzyka151 nemá nemovitost jako předmět smlouvy charakter naturální restituce podle předpisů o odškodnění za vyvlastnění (art. 131/1 u.g.n.). Kvalifikovaný souhlas může nahradit marné uplynutí dvouměsíční lhůty, která se počítá od data uvedeného v oznámení o rokování. Navazující řízení je zahájeno ex offo je-li iniciátorem vyvlastnění jednotka územní samosprávy nebo soukromý investor. Ostatní subjekty musí zahájit řízení návrhem na vyvlastnění. Ať už je vyvlastnění zahájeno kýmkoli řídí se předpisy u.g.n. a v otázkách, které neupravuje také k.p.a., který je vůči u.g.n. lex generalis. K zahájení řízení dochází dnem doručení návrhu procesním stranám. Není-li vyvlastněný znám, dochází k fikci doručení veřejného oznámení podle čl. 114/3 u.g.n. a řízení může být ex offo zahájeno po uplynutí dvou měsíců od data veřejného oznámení. Obsahové náležitosti návrhu na vyvlastnění jsou děleny na základní a přílohové. Zvláštností polské legislativy jsou tyto obligatorní náležitosti návrhu: uvedení dosavadního (faktického) způsobu užívání nemovitosti; informace o náhradním nájmu (lokálu) pro nájemce a popis náhradní nemovitosti pro vlastníka, je-li územní jednotkou nabídnuta. Je-li nutné vyvlastnění pouhé části nemovitosti, musí být k návrhu přiloženo rozhodnutí o podŜiału, nevyplývá-li zákres veřejných prací z příslušných map nebo registrů. Podle Mzyka152 jde o sporné ustanovení, protože wójt nebo burmistrz, který vydává toto rozhodnutí, určuje rozměry vyvlastněné nemovitosti. Tím je vyloučena výhradní pravomoc vyvlastňovacího úřadu. Nejsou-li náležitosti návrhu splněny, vyzve starosta navrhovatele, aby podání do sedmi dnů doplnil. Zvláštní pravidla platí pro řízení ex offo. Po zahájení řízení provede starosta veřejné jednání, při kterém mohou strany předkládat důkazy, námitky a jiné podněty. Tím je v podstatě zaručen 150

Výrok NSA ze dne 16.1.2003, sp. zn. SA/Rz 426/01. Mimo to je možné souhlasit s názorem Mzyka, že jde o návrh podle art. 66 k.c. Podstatnou složkou návrhu je například cena. Nejvyšší správní soud také rozhodl, že není příslušný k odvolání vůči oznámení, protože v první instanci rozhoduje podle art. 115 odst. 4 u.g.n. starosta. Jsou-li splněny podmínky pro zahájení řízení, neexistuje zvláštní důvod, proč by nemohlo být vyvlastňovací řízení dokončeno. Viz usnesení NSA ze dne 21.5.2001, sp. zn. II SA/Wr 869/01) 151 Viz Mzyk, E. In Bieniek, G., Kalus, S., Marmaj, Z., Mzyk, E. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentrarz. 2. vydání. Warszawa: LexisNexis, 2005, s. 476. 152 Kritiku ustanovení art. 116 odst. 2 pododst. 3 viz ibidem, s. 442.

64

individuální přístup k vyvlastnění. Řízení je zakončeno rozhodnutím, nikoli správní dohodou. Obsahové náležitosti rozhodnutí korespondují výše uvedeným materiálním podmínkám vyvlastnění. Je třeba zdůraznit, že není možné rozhodnout odděleně o odškodnění. Výjimka pamatuje pouze na případy předchozího rozhodnutí bez výroku o odškodnění nebo navrhne-li tak strana řízení anebo je-li vydáno zvláštní rozhodnutí podle art. 124-126 u.g.n. Výjimka z této výjimky, tj. zpětný zákaz, platí pro rozložení odškodnění na splátky a odročení rozhodnutí o odškodnění. Zákaz je veřejnoprávní povahy a proto jej strany řízení nemohou opomenout. Případné svolení má totiž pouze soukromoprávní povahu. Ve výrokové části meritorního rozhodnutí musí starosta uvést všechny náležitosti podle art. 119 u. g. n. Starosta může doplnit rozhodnutí tak, že zatíží nemovitost služebností v případě, že by jinak hrozila nebo dokonce vznikla škoda na sousedním pozemku. Z těchto důvodů může rovněž nařídit vyvlastniteli, aby provedl nezbytná preventivní opatření. Procesní úprava apelačního řízení proti rozhodnutí o vyvlastnění je podle u.g.n. velmi strohá. O vrácení vyvlastněných nemovitosti, vrácení odškodnění resp. záměnné nemovitosti a také o vypořádání z titulu vrácení a termínech vrácení rozhoduje starosta, vykonávající úkoly v rozsahu veřejné správy cestou rozhodnutí153. Toto ustanovení vůbec neřeší náležitosti odvolání ani procesní způsobilost třetích osob, zejména nájemců vyvlastněných nemovitostí154. Právní mezera, která byla doplněna až novelizací z 24.8.2007155, měla své důsledky také v kompetenčních sporech, byla-li v první instanci expropriantem obec, v níž starosta rozhoduje. Předchozí právní stav určovala pouze judikatura, ve které převažoval názor, že starosta obce resp. prezydent města je k odvolání funkčně příslušný podle art. 4 odst. 9b u.g.n. V rozsahu svěřených kompetencí vykonává úkoly veřejné správy a v tom také vrácení vyvlastněných nemovitostí. Jinými slovy prezydent, který vyvlastnil jako orgán první instance, nejedná v případě vrácení stejné nemovitosti jako zástupce obce, ale je nadán na městě nezávislou

153

Viz. Art. 124 u.g.n. Nájemci jsou podle judikatury procesně způsobilí, protože mají kvalifikovaný zájem na výsledku řízení. Viz výrok SN ze dne 13.12.2002, sp. zn. III RN 128/02. 155 Viz zákon o změně zákona o gospodarce nieruchomościami a jiných zákonů ze dne 24.8.2007 (v původním znění Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw). 154

65

pravomocí orgánu státní správy156. Zmíněnou novelizací byl názor překonán, takže byla-li jednotka územní samosprávy stranou předchozího vyvlastňovacího řízení, je starosta resp. prezydent vyloučen z odvolacího řízení podle oddílu 5 dílu I k.p.a. 2.2.1. Quasiexpropriační správní rozhodnutí Pro zabezpečení volného průběhu veřejných prací může starosta vydat také další rozhodnutí. Z důvodu ochrany veřejného zdraví nebo lidského života, anebo je-li to nutné pro zabezpečení hospodářství před těžkými ztrátami, může starosta vydat zvláštní rozhodnutí, ve kterém oprávní investora, nebo jiného, kdo uskuteční veřejný cíl, k nenávratnému zadržení vyvlastněné nemovitosti. Je zřejmé, že k tomuto kroku může dojít zcela výjimečně a v taxativně stanovených případech, které nemohou být vykládány extensivně157. Toto rozhodnutí může být vydáno jedině na základě předchozího vyvlastňovacího rozhodnutí, jinak by v podstatě došlo k faktickému vyvlastnění bez řádného projednání. Další fakultativní rozhodnutí, kterým starosta jakoby znovu vyvlastňuje, zavazuje vlastníka nebo oprávněného z práva uŜytkowania wieczystego, aby zpřístupnil nemovitost pro instalaci průmyslových zařízení158. Podmínkou vydání tohoto rozhodnutí je nesouhlas dotčené strany, což implikuje obligatorní veřejné projednání jako při vyvlastňovacím řízení159. Právo quasiexpropriáta na odkup nemovitosti v případě, že nemůže být nadále užívána v souladu s dosavadním způsobem užívání, zůstává nedotčeno. Žádost o odkup nemovitosti má občanskoprávní povahu160, nicméně uplatní se rovněž předpisy pro správní řízení, protože kupujícím je podle zákona výhradně Skarb państwa. K rozhodnutí nemůže dojít ex post, tedy v situaci, kdy je již nemovitost fakticky omezena. Předmětem případného sporu nemůže být odškodnění ve smyslu restituce za 156

Viz usnesení NSA ze dne 3.10.2002, sp. zn. III RN 165/01, „Jurysta“. Nepřípustné je pouze rozhodování zástupců nebo jiných zaměstnanců přestavitele územní samosprávné jednotky. Viz také usnesení senátu 7 soudců NSA z 19.5.2003, sp. zn. OPS 1/03. 157 Viz výrok NSA ze dne 24.5.1983, sp. zn. I SA 20/83. 158 Konkrétní povahu zařízení popisuje art. 124 u.g.n. Jde o nejrůznější podzemní anebo nadzemní objekty, např. zařízení pro vedení plynu, páry a elektrické energie. 159 V rozhodnutí se starosta musí vypořádat se všemi podmínkami pro vyvlastnění podle art. 112/2 u.g.n. Viz výrok NSA ze dne 11.7.2002, sp. zn. II SA/Ka 1577/00. 160 Viz výrok NSA ze dne 23.12.2001, sp. zn. II SA/Gd 2391/00.

66

vyvlastnění. Jde totiž o nedovolenou stavbu, která spadá pod věcnou příslušnost obecných soudů161. Zákon pamatuje také na objektivní právní skutečnosti, jako možný předpoklad pro vydání zvláštního rozhodnutí. Tak v případě vyšší síly (např. povodeň, tornádo apod.) nebo je-li nutné předejít značné škodě, může starosta zadržet nemovitost. Omezení přitom nemůže být stanoveno na dobu delší šesti měsíců. Právo vlastníka na odkup nemovitosti, není-li možné v důsledku dočasného odnětí dosáhnout do té doby obvyklého užitku, zůstává nedotčeno. Katalog individuálních „quasiexpropriačních“ administrativních aktů uzavírá ještě jeden druh rozhodnutí. V něm starosta povolí průzkum a dobývání ložisek nerostů na dobu nikoli delší dvanácti měsíců. Podobně jako u předchozích rozhodnutí musí starosta nejprve uvědomit vlastníka a pokusit se s ním vyřešit celou věc dohodou. Obráceně řečeno, rozhodnutí, které má expropriační účinky, může být až posledním řešením.

161

Obecným soudům také přísluší rozhodovat o žalobě, jejímž předmětem je povinný odkup. Viz usnesení NSA ze dne 22.6.1998, sp. zn. II SA/Ka 921/98.

67

Část IV

Vyvlastnění v anglickém právu

Anglie nemá psanou ústavu. Snad také proto je vyvlastnění v systému anglického práva možné lépe pochopit až při důkladnějším studiu zvláštností, kterými se celý právní systém odlišuje od jiných právních kultur, zejména od práva kontinentálního. Specifikum tkví již ve filozofii normotvorby. Podrobněji se této otázce věnují Locke a Austine. Pro účely této kapitoly postačí představit jádro jejich prací, tedy úlohu a postavení parlamentu. Na rozdíl od kontinentálního trojpodílu státní moci je britský parlament považován za nezávislý na jakékoli kontrole, normující nezávisle věci světské i církevní, civilní i vojenské, v rozsahu tvoření, rozšíření, zkrácení, promlčení a jiné modifikace práv. Jeho kompetence nejsou omezeny žádným jemu rovným státním orgánem. Vzletný přívlastek omnipotence162 mu připisuje již Blackstone.

S trochou nadsázky lze říci, že

Anglie nemůže být nikdy zbořena, leda přes parlament. Takové rozpoložení ovšem klade vysoké nároky na legislativní činnost parlamentu; dokonce vyšší než na orgány, které tyto statuty vykonávají nebo soudně aplikují. Přesto však neexistuje v anglickém zákonodárství žádný obecný vyvlastňovací zákon. Není divu, že anglické zákonodárství, tak proslulé individualismem legislativního řešení nemá potřebu fixovat právní stav pro futuro jediným aktem. Vůle parlamentu totiž tvoří vždy nové právo. Reflektuje aktuální potřebu a podle toho stanoví kdo je subjektem a jaký může být předmět a rozsah vyvlastnění. Nejdůležitější je, že řeší in concreto, zda je pro danou veřejnou potřebu nezbytně nutné odnětí vlastnictví formou vyvlastnění. Již bylo řečeno, že akty parlamentu jsou podle povahy privátní nebo veřejné (generální). Zatímco každý privátní akt vytváří ucelený komplex řešení právní otázky ve prospěch konkrétního cíle, veřejný akt stanoví obecně, že určitý cíl nebo spíše kategorie cílů mohou být titulem vyvlastnění a to do doby, než je příslušné ustanovení derogováno novějším předpisem. Je také důležité zmínit, že

162

Podobný ideál vyjadřuje Blackstone slovy: „Si antiquitatem spectas, est veterrima, si dignitatem, est honorissima, si iurisdictionem est capacissima“. Viz Blackstone, W. Commentaries on the laws of England In: Dubanowicz, D. Wywłaszczenie w ustawodawstwie anglielskiem. Kraków: Polska Akademia Umiejętności, 1912, s. 74.

68

veřejný akt nemá prakticky schopnost konstituovat vyvlastnění, protože vyvlastnění může zvrátit zvláštní akt. Tím spíše není konstitutivním aktem předběžné opatření vlády nebo územní samosprávy, protože musí být následně schváleno zvláštním stvrzujícím aktem. Díky tomu, že zákonodárce má při schvalování každého nového aktu před očima celou dosavadní legislativu, přebírá při upravení změn zažitý a vyzkoušený právní základ. Základní rysy vyvlastnění jsou tak zachovány a nepodléhají zásadnějším změnám.

Kapitola 1 Expropriační legislativa v 19. stol. V anglické legislativě neexistuje obecný vyvlastňovací zákon, tj. takový, který by popisoval základní katalog podmínek pro autoritativní výkon vyvlastnění. Právní nauka proto čerpá poznatky z komentářů dílčích předpisů tzv. Private Bills. Tyto normy byly do r. 1845 jedinou formou vyvlastňovacího zákona; následně byly kodifikovány v Public Bills. Legislativní praxe anglického zákonodárce zrcadlí reálnou potřebu společnosti, takže je použití těchto pramenů velmi praktické. V konkrétních případech jsou legislativně řešeny otázky samosprávy, pozemků nebo výstavby kolejí. Větší důraz se však klade na Commentaries, které popisují právní systém jako celek. Expropriačně-legislativní nástroje z předminulého století jsou příkladem klasického modelu vyvlastnění v anglickém právu, který se aplikuje také v současné době. S ohledem na komparativní studii institutu vyvlastnění mu bude věnováno více pozornosti.

1.1.

„Commentaries“ & „Private Bills“ V pilotním z proslavených Commentaries163 Sira W. Blackstoneá je

vyjádřena triáda základních práv: personal security, personal liberty a personal property. Jedině zákon může omezit vlastnictví v rozsahu užívání, požívání anebo dispozice jmění. V souladu s takto liberálně vnímanou právní kulturou je vyvlastnění možné pouze se souhlasem oprávněného, při úplném odškodnění a náhradě případné škody. V podobném duchu pokračuje též S. Stephen v New

163

Viz ibidem, s. 82.

69

Commentaries164. Soukromý zájem jednotlivce musí ustoupit veřejnému zájmu, jehož dosažení je pro společnost jako celek nezbytné. Případné omezení musí mít stejné důsledky pro všechny adresáty a každý z nich má současně právo na slušné odškodnění. Formálně jsou tato omezení provedena v Private Bill, jenž upravuje specifika veřejného zájmu nebo potřebu společnosti. Přitom není důležité, zda tato potřeba uspokojí soukromého vlastníka nebo veřejnoprávní korporaci (v tom jednotky územní samosprávy). Na rozdíl od Public Bill, je před parlamentem iniciátorem normotvorby jakákoli zainteresovaná strana. Historické opodstatnění nachází tato procedura v dávném institutu petice, přesněji „Petition to the Crown for redress of public or private grievances“, která byla jediným způsobem státem aprobovaného povolení k vyvlastnění. Je pochopitelné, že tento postup zahltil časem parlament natolik, že muselo dojít k určité kodifikaci privátních aktů. Reforma nakonec vyústila v přijetí Lands Clauses Consolidation Act165 a

Railways

Clauses

Consolidation

Act166

z roku

1845,

které

jako

Public Bills v širším rozsahu derogovaly stávající Private Bills z oblasti vyvlastnění.

1. 2. „Public Bills“ & předběžná opatření První ze jmenovaných „Actů“ ve svém věcném rozsahu upravuje postup veřejných prací a podniků (v původním znění: undertakings or works of a public nature). Vymezení konkrétní povahy těchto prací se však vyhýbá a odkazuje na speciálních akt. Za účelem dosažení cíle těchto činností je možné skupovat nebo jinak nabývat pozemky, avšak samotnému výkonu vyvlastnění předchází povinné obeznámení (notice) vlastníka nebo držitele nemovitosti. Zvlášť zajímavá je úprava odškodnění. Nepřekročí-li hodnotu 50 £, určují konkrétní sumu dva arbitři167 (Two justices), jejichž rozhodnutí zvrátí pouze verdict of Jury. Není-li vyvlastněný přítomen na území monarchie nebo není-li znám, určuje výši odškodnění komisař (Surveyor) ustanovený dvěma soudci pokoje. Zásadně se

164

Stephen, S. New Commentaries of the Law of England. London: 1903, s. 91 In: Dubanowicz, D. Wywłaszczenie w ustawodawstwie anglielskiem. Kraków: Polska Akademia Umiejętności, 1912, s. 7. 165 „The L. Cl. Cons. A.“ 1845; 8, 9 Vict. ch. 18 (8. května). Dále jen „LandAct“ 166 „The Rail. Cl. Cons. A. 1845; 8, 9 Vict. ch. 20 (8. května). Dále jen „RailAct” 167 Viz Dubanowicz, D. Wywłaszczenie w ustawodawstwie anglielskiem. Kraków: Polska Akademia Umiejętności, 1912, s. 13.

70

hradí hodnota skoupené nemovitosti případně škoda, která vznikla v souvislosti s jejím odnětím. Přiměřenost vyvlastnění je klasicky doplněna dispozicí vyvlastněného žádat odkup zbývající168 části; právo na náhradu škody podle obecného i zvláštního „Actu“ zůstává nedotčeno. Překračuje-li vyplacené odškodnění 200£, musí být deponována u Bank of England or Ireland na účet vyvlastněného169. K okamžiku vyplacení anebo deponování se váže přechod práv na vyvlastněného, který na základě quasikontraktu (Deed Pool) žádá šerifa o uvedení v držbu dotčených pozemků. Zároveň musí být určena zvláštním „Actem“ doba, ve které je vyvlastnitel oprávněn vykonat veřejné práce, maximálně však do tří let. V opačném případě, tedy nedojde-li ve stanovené době k realizaci účelu vyvlastnění, má vyvlastněný resp. sousední vlastník předkupní právo k nevyužitým pozemkům. Zvláštní „Act“ rovněž stanoví velikost a kvalitu pozemků dotčených vyvlastněním. Z legislativně-technických nástrojů je důležité rovněž interporální pravidlo podle kterého nadále zůstávají účinná všechna ustanovení (clauses and provisions) „Actu“, která nebyla derogováno novější úpravou. Z výše uvedeného přehledu hmotněprávních podmínek vyvlastnění nevyplývá zásadní element vyvlastnění, a sice kriterium „veřejné užitečnosti“ prací. Jak bývá v anglické legislativní praxi zvykem, upravují zákony (Public Bills) tento pojem „ad hoc“ s ohledem na právě vzniklou potřebu. Výhodou kodifikace v LandAct a RailAct je, že slučuje všechny disentní „Acty“ a stanoví pro naplnění ad hoc účelů jednotný aparát materiálních podmínek vyvlastnění. Kodifikace zahrnuje zvláštní zákony, které stanovily podmínky pro vyvlastnění ve prospěch staveb: •

kostelů a hřbitovů170

•

budov policejních stanic a strážnic171

•

veřejných cest172

168

§ 92 LandActu stanoví nejméně půl statutového akru jako rozhodnou plochu pro uplatnění tohoto práva. 169 Viz Dubanowicz, D. Wywłaszczenie w ustawodawstwie anglielskiem. Kraków: Polska Akademia Umiejętności, 1912, s. 15. 170 Viz např. Church building Act z r.1818. 171 Viz např. Prison Act z r. 1865. 172 Viz např. An Act to consolidate and amend the Laws relating to Highways in that Part of Great Britain called England z r. 1835.

71

•

vojenských budov173 Na tyto účely pamatují zvláštní „Acty“, když stanoví pro výkon

vyvlastnění předběžné opatření (provisional order). Jde o opatření vydané ústředním správním orgánem na základě souhlasu jednotky územní samosprávy, která stanoví rozsah veřejných prací. V každém případě se jedná o pouhé deklarování možnosti vyvlastnění. Jinak řečeno, tento individuální správní akt provádí ustanovení obecného zákona, zpravidla veřejnoprávní povahy a podléhá následnému potvrzení zvláštním zákonem. V souvislosti s vydáním opatření existuje rovněž určitá oznamovací povinnosti, jejíž předmět může být namítán peticemi dotčených osob. Mimo věcný rozsah výše uvedených „Actů“ jsou opatření zaměřena také na melioraci pozemků, stavby vodních děl, budovy školních zařízení, dále pro výstavbu tramvajových komunikací a sanitární opatření.

Kapitola 2 Konstrukce institutu vyvlastnění Anglická právní nauka rozeznává v expropriačním vztahu tyto konstrukční prvky: subjekt a objekt vyvlastnění, „veřejnou užitečnost“ (public utility) a formu vyvlastňovacího aktu. Bez ohledu na různá teoretická východiska, pro definování institutu vyvlastnění je vhodné blíže rozebrat alespoň výše jmenované pojmy. Expropriantem podle anglické dogmatiky může být v podstatě kdokoli. Jakoby snad vyvlastnění bylo právem jednotlivce, stejně jako státního orgánu anebo jednotky územní samosprávy. Těžkosti v přijetí takového standardu vyplývají z kontinentálně vnímané dělby moci, to však nutně neplatí v systému common law, kde má povaha práv podstatně liberálnější resp. konsensuální podobu. Najde to své opodstatnění také v zásadě dekocentrace státní moci a nezávislosti samosprávy. Odtud pramení také adresování institutu předběžného opatření orgánům územní samosprávy. Přestavitelem veřejného zájmu může být s ohledem na konkrétní cíl kdokoli, dokonce platí, že administrativní orgán bývá v pracích „veřejné užitečnosti“ méně angažovaný než osoby soukromého práva. Vyvlastnění je veřejným právem a není proto důvod, proč by z něj nemohl 173

Viz např. Defence Act z r. 1842.

72

profitovat soukromý subjekt. To jen potvrzuje převažující množství privátních aktů přijatých parlamentem pro účely vyvlastnění. Z povahy věci může být výlučným zájmem veřejných orgánů například stavba vojenských objektů, úředních budov apod. Naopak v prostředí kontinentálního práva je za „veřejně užitečný“ zásadně zájem státu. Odtud pramení také adresování institutu předběžných opatření orgánům územní samosprávy. Výkon státní moci nemůže být samoúčelný. S určitým odporem k socialismu převažuje v zřízení britské monarchie korporativní charakter vlády a vyžaduje co možná neširší míru spolupodílení jednotlivce na ekonomickém, kulturním a hospodářském životě země.174 Zpravidla je vyvlastnění provedeno formou individuálního zákona resp. privátního aktu. Tato forma je pro vyvlastnitele nepraktičtější, protože jedním aktem dochází přímo k souhlasu zákonodárce s vyvlastněním ve prospěch určeného cíle. Naproti tomu veřejné akty mají obecný charakter z čehož vyplývá, že výkon veřejných prací je in concreto proveden zvláštním aktem, zpravidla rovněž veřejné povahy. Pokud jde o opatření vlády, vyžaduje se zvláštní potvrzující akt. Tak či tak, svolením k vyvlastnění je až zvláštní akt. Podobný režim platí také pro usnesení o předběžném opatření, které vydává orgán územní samosprávy proto, aby potvrdil potřebu vyvlastnění. Předběžná opatření je třeba chápat jako opatření orgánů veřejné správy, která mají své opodstatnění již ve veřejnoprávním aktu parlamentu. Z toho důvodu nemají nutně právotvornou povahu. Pro vyvlastnění je nezbytné svolení individuálního normativního aktu. Předmětem vyvlastnění je v podstatě vlastnictví pozemku resp. soukromé vlastnictví a práva třetích osob ležících na dotčené nemovitosti. Praktickou definici formuluje LandAct v § 1 a 124. Vyvlastnění je: taking (acquisition, Purchase) of Lands, Rights or Interest in or Charge affecting such Lands otherwise than by agreement175. Jednoduše řečeno, jde v podstatě o odnětí soukromého práva ve prospěch ustanovení veřejného práva k předmětu vyvlastnění. V závislosti na povaze cíle, pro který je vyvlastněno je určen také rozsah a povaha odňatých práv. Za vyvlastnění není tradičně považováno omezení 174

Viz Dubanowicz, D. Wywłaszczenie w ustawodawstwie anglielskiem. Kraków: Polska Akademia Umiejętności, 1912, s. 85. 175 Viz ibidem, s. 88.

73

policejní povahy a konfiskace majetku. Diskutabilní je vyvlastnění pro agrární účely. Vlastnictví pozemku totiž není odňato, ale časově omezeno s tím, že některé typy pozemků nemohou být vůbec předmětem vyvlastnění. Zásadní pojem „veřejné užitečnosti“ není právní naukou jasně definován. Kořeny tohoto institutu sahají až do římského práva176, později se objevuje zmínka v dekretech středověkých králů177, dále v nauce glosátorů a postglosátorů jako „dominium eminens“. Základním kritériem pro odnětí v té době naturálního práva bylo splnění společného dobra (public good). Na podobné myšlence stojí podmínka „veřejné užitečnosti“ v kodifikačních aktech 19. století. Při schvalování vyvlastňovacího zákona musí iniciátor veřejných prací potvrdit, že sleduje naplnění společného dobra, přinese reálnou výhodu pro společnost. S ohledem na historický vývoj je poměrně pokrokové opuštění konceptu dominium eminens, takže vyvlastnění je přípustné v případě nikoli bezvýhradné nutnosti. Shrnujíce předchozí úvahy, podmínka „veřejné užitečnosti“ záleží v třech bodech178: •

Požitek z vyvlastnění je přímo a rovně přístupný všem bez rozdílu,

•

tento požitek je realný a patrný již v plánech veřejných prací a

•

neexistuje jiná možnost jak dosáhnout společného dobra. Je třeba opět zdůraznit, že z uvedeného výčtu nevyplývá pro vyvlastnění

podmínka bezpodmínečné nutnosti179 uspokojit veřejnou potřebu. Tím spíš platí, že tato nutnost bude měřítkem pro možný rozsah vyvlastnění. Anglické džentlmeny zřejmě nepřekvapí podmínka plného odškodnění v případě vyvlastnění180. Je to výraz ústupku „veřejné užitečnosti“, avšak i zde platí zásada rovnosti před právem. Je-li to možné, platí vyvlastnění pouze pro nezbytně nutnou dobu; předkupní právo v případě, že ve stanovené době nedojde 176

Viz např. Codex Theodosiusa Honoriusa z r. 393 stanoví přímusový výkup nebo zboření domů v případě nutnosti veřejných prací. 177 Např. dekret francouzského krále Filipa IV. Pěkného z r. 1503. Zajímavé pro tuto dobu je stanovení odškodnění jako výraz královské „dobroty“ nikoli jako jisté povinnosti při vyvlastnění. 178 Viz Dubanowicz, D. Wywłaszczenie w ustawodawstwie anglielskiem. Kraków: Polska Akademia Umiejętności, 1912, s. 94. 179 Zvlášť umělecky posuzuje Dubanowicz irské vyvlastňovací zákony, který v době hospodářské krize řešily pozemkové úpravy. Podle něj jde o: „jedny z nejpěknějších dokumentů lidské moudrosti a šlechetnosti“. Podmínka nutnosti vyvlastnění má zřejmě také svou humánní stránku. Viz ibidem, s. 97. 180 V anglicky znějící judikatuře převládá koncept náhrady jako just compensation. Jako spravedlivou je přitom třeba považovat pouze takovou náhradu, která kompenzuje vzniklou újmu v celém rozsahu. Viz Berman v. Parker ze dne 22.11.1954, sp. zn. 348 U.S. 26. V původním znění je rozhodnutí dostupné z http://www.supremecourtus.gov

74

k dokončení veřejných prací, zůstává nedotčeno. Zárukou „slušnosti“ odškodnění je stanovení konkrétní sumy pro konkrétní případ přes jury. Nově vytvořené právo má veřejnoprávní povahu prakticky z toho důvodu, že je zatíženo „veřejnou užitečností“. Bylo by proto přehnané tvrdit, že se předmět vyvlastnění stává automaticky „majetkem státu“ a proto má veřejnou povahu. Ze stejného

důvodu

není

potřebná

„desaffektace“

vlastnictví.

Konkrétním

momentem, kdy dochází autoritativně ke změně majetkového statusu práv je kvalifikované obeznámení vyvlastněného o zamýšleném vyvlastnění. Logicky vzato, jediným případem, kdy je pro vyvlastnění nutná modifikace na veřejné právo je vyvlastnění ve prospěch orgánu veřejné správy.

Kapitola 3 Soudobá expropriační legislativa V následujícím výkladu bude zmínka o tom, jak je možné provést vyvlastnění v souladu s platným anglickým právem181. Právní podklad je zahrnut, kromě výše uvedené legislativy z přel. 18-19 stol., v těchto „Public Aktech“: •

Planning and Compulsory Purchase Act z r. 2004,

•

Compulsory Purchase of Land (Written Representation Procedure) (Ministers) Regulation z r. 2004,

•

Heathrow Express Railway (No. 2) Act z r. 1991,

•

Planning and Compensation Act z r. 1991,

•

Town and country Planning Act z r. 1990,

•

Compulsory

Purchase

by

Non-Ministeral

Acquiring

Authorities

(Incquiries Procedure) Rules z r. 1990. •

Asquisition of Land Act z r. 1981,

•

Land Compensation Act z r. 1973,

•

Housing Act z r. 1966,

•

Compulsory Purchase Act z r. 1965,

•

Land Compensation Act z r. 1961.

181

Legislativa je čerpána z oficiálního zdroje dostupného na http://www.opsi.gov.uk a z příručky místopředsedy vlády: Office of the Deputy Prime Minister. Compulsory Purchase and Compensation. Booklet 1-5. London: ODPM Publications, 2004. Dostupné z http://www.gos.gov.uk. Dále jen „Booklet“

75

Podobně jako v kontinentální legislativě je zachována zásada kontinuity právních norem, stále však platí některé normy z předminulého století, protože nebyly novějšími předpisy zrušeny. Normativní rámec přitom nelze uzavřít na výčet legislativních aktů. Na rozdíl od předcházejících Private Bill je vyvlastnění v současné době vyjádřeno spíše veřejnoprávními statuty vlády anebo parlamentu. Zjednodušeně řečeno, vyvlastnění předchází autorizace k odnětí práv, následně je označena nemovitost, která nakonec přechází na exprorianta182. Pro vyvlastnění byl znovu použit institut nucené smlouvy (compulsory purchase), který kontinentální právní nauka zavrhla s tím, že v pozitivním právu prováděné veřejnou správou nemá smluvní přímus dostatečný prostor. Na vyvlastnění dohlíží ministr, který vydá příkaz k vyvlastění práv na základě předchozího veřejného oznámení, veřejného slyšení a šetření Inspektora183. Těžištěm pro zkoumání materiálních podmínek vyvlastnění je již autorizační akt, ve kterém je stanoveno kdo, a za jakým účelem nabývá práva dotčená nucenou smlouvou, resp. zda není možné věc vyřešit dohodou. Jak bylo výše naznačeno, vydá ministr na základě aktů z r. 1981 a 1991 příkaz, kterým dojde k nucenému převodu práv184. Booklet místopředsedy vlády uvádí tato stádia vyvlastnění185: a) formulace, b) rezoluce, c) reference, d) vydání CPO, e) notifikace, f) námitky vůči CPO, g) šetření Inspektora, h) rozhodnutí, i) „zavlastnění“ a konečně také j) kompenzace. Uvedený výčet si zaslouží bližší vysvětlení, s tím, že autor v dalším odkazuje na booklet uvedený v seznamu literatury. Ad a) Formulace není nic jiného, než proces, ve kterém vyvlastnitel zmapuje podmínky pro odnětí práv. Při stanovení rozsahu vyvlastnění je rozhodující, který konkrétní účel má být vyvlastněním naplněn. Již v této fázi může úřad kontaktovat vyvlastněného a pokusit se o ukončení řízení dohodou. Konkrétním 182

V původním znění „an autorisation for copulsory purchase“. Viz Rowan-Robinson and Brand. Compulsory purchase and compensation. London: Sweet and Maxwell, 1995 In Cocks, R. A very brief View of the modern law of expropriation in England. s. 212. Dostupné z: http://books.google.cz. Podobně také Parrish, H. Cripps on compulsory asquisition of land, powers procedure and compensation. London: Stevens, 1962 In ibidem. Praktické vysvětlení vyvlastnění poskytuje je jako bezplatný právní servis poskytováno pomocí dálkového přístupu na http://www.liverpool.gov.uk nebo http://www.birmingham.gov.uk 183 Právní základ k tomuto postupu upravuje Asquisition of Land Act z r. 1981, který novelizoval Asquisition of Land (Authorization procedure) Act z r. 1946. 184 Orig. název je Compulsory purchase Order. Dále jen „CPO“ 185 Viz Booklet nr. 1, s. 10.

76

subjektem, který iniciuje vyvlastnění, může být například obec nebo dálniční úřad (local authorities, Highway agency)186. Ad b) Rezoluce je formálním vyjádřením vyvlastnění, které bylo již iniciováno resp. formulováno. V této fázi je vyvlastněný postaven najisto situaci, kdy bude dříve či později nucen ustoupit svá práva ve veřejném zájmu tomu, kdo realizuje účel, pro který se vyvlastňuje. Ad c) Reference jsou adresovány vyvlastnitelem všem, kteří mají na nemovitosti právní zájem. Je vynutitelnou právní povinností, aby referovaný informoval referenta o svých majetkových poměrech týkajících se dotčené nemovitosti; neposkytnutí těchto informací je dokonce trestným činem187! Ad d) CPO je obsahově podobný žádosti vyvlastnitele podle českého zákona o vyvlastnění. Vedle grafického vyjádření dotčené nemovitosti musí vyvlastnitel zopakovat důvody, pro které vyvlastňuje. Význam CPO je hlavně ve srovnání s expropriačními akty v jiných právních systémech. Zatímco jinde je vyvlastnění provedeno individuálním správním aktem, k odnětí vlastnických práv podle anglického práva slouží Private Act navržený vyvlastnitelem a schválený ministrem na základě výše jmenovaných Public Act´ů188. Ad e) Vyvlastnitel musí v zákonné lhůtě dvou po sobě jdoucích týdnů obeznámit exproprianty, že předkládá CPO ke schválení. Okruh subjektů, které musí být notifikovány, je značně široký. Kromě oprávněných z věcných práv k vyvlastněné nemovitosti jde o další osoby, kterým by v důsledku vyvlastnění vznikla škoda na jiném pozemku. Notifikace obsahuje mimo jiné poučení o tom, jakým způsobem lze vyvlastnění namítat (viz další bod). 186

Pojem „vyvlastnitel“ je nutné v souvislosti s anglickým konceptem dekoncentrace státní moci vykládat tak, že jde o subjekt, který je nadán pravomocí k vyvlastnění. Lze spíše hovořit o „úřadu“. Booklet zmiňuje vládní a nevládní organizace, které mají pravomoc k vyvlastnění. Jde např. o Urban Development Corporations, Regional Development Agencies atd. Viz Booklet s. 7. 187 Viz Booklet, s. 11. 188 Podle anglické terminologie je CPO „Order“ tj. nařízení ministra nebo jednotky územní samosprávy (local authority). Viz http://planningportal.gov.uk Vzor CPO je dostupný například z: http://www.dublindocklands.ie

77

Ad f) Námitky lze podat do 21 dnů ode dne notifikace k rukám ministra189 a jsou podle povahy subjektu rozděleny na „statutární“ a „nonstatutární“. Rozhodující je, zda námitku uplatňuje subjekt uvedený v CPO nebo ten, komu přísluší kompenzace. Pro všechny ostatní platí nonstatutární režim s tím, že tito nemají právo na slyšení ve veřejném projednání a jejich námitky nevyvolají šetření ze strany ministra jak je tomu u námitek statutárních. Nesouhlasná tvrzení se zásadně týkají účelu vyvlastnění nebo způsobu jakým má být tohoto účelu dosaženo. Typicky je namítáno přemístění veřejné stavby. Jsou-li námitky zkoumány písemně, uplatní se Compulsory Purchase of Land (Written Representation Procedure), (Ministers) Regulation z r. 2004. Jinými slovy, nemůže-li být statutárním námitkám vyhověno „od stolu“ nastupuje další fáze řízení. Ad g) Výše zmíněné námitky prozkoumá Inspektor, který ke zjištění skutkového stavu nařídí vyvlastniteli, aby učinil prohlášení (Statement of Case) a zpravidla provede také šetření na místě samém. Záruky spravedlivého řízení před Inspektorem vyplývají z Compulsory Purchase by Non-Ministeral Acquiring Authorities (Incquiries Procedure) Rules z r. 1990, který stanoví lhůty a procesní podmínky. S trochou nadszásky lze říci, že jde o „praetorské“ řízení, kde je na stranách, jak tvrdí a dokážou své argumenty. Ad h) Ministr na základě šetření Inspektora rozhoduje o potvrzení, zrušení nebo změně CPO. Stanovisko Inspektora přitom není závazné, takže je konečné rozhodnutí plně na uvážení ministra. Rozhodnutí o schválení CPO je napadnutelné u High Court, který podle Acquisition of Land Act z r. 1981, rozhoduje o apelaci podané do šesti týdnů od rozhodnutí ministra. Ad i) Cílem celého řízení je dokončit majetkoprávní přípravu pro realizaci veřejně-prospěšné stavby. Jde v podstatě o uvedení vyvlastnitele v držbu resp. „zavlastnění“ podle CPO, které se provádí na základě kvalifikovaného úmyslu vyvlastnitele o kontraktaci (tzv. Notice to treat) nebo oznámením asanace (Blight 189

Pojem „ministr“ zahrnuje relevantního „Government Minister“ nebo „Welsh Assembly Government“. Viz Booklet, s. 13.

78

notice). Vyjádřením úmyslu je nemovitost zatížena věcným břemenem a pokud vyvlastněný úmysl nenamítá (Notice to claim) dojde tak k faktickému vyvlastnění. Vedle toho existuje možnost prohlášení vyvlastnitele (tzv. General Vesting Declaration-GVD) úplným vlastníkem nemovitostí. Ad j) Odškodnění na základě odnětí práv je ovládáno zásadou přiměřenosti. Zásadní pro stanovení konkrétní výše náhrady je rozsah vyvlastnění a povaha vyvlastněných práv, přesto je kalkulace stanovena především tržní cenou. Zvláštní podmínky odškodnění platí pro zemědělské pozemky, pozemky určené ke stavbě železnic a letišť190.

190

Viz Booklet nr. 2-5. Právě pro výstavbu železnice byl přijat Heathrow Express Railway (No. 2) Act z r. 1991.

79

Závěr: Shora nastíněný pohled na vyvlastnění má odstranit předsudky ve vnímání institutu vyvlastnění. Mediálně známé případy ve své extrémní podobě poukazují na nepřiměřené požadavky účastníků vyvlastňovacího řízení. Přitom smyslem právní úpravy je zamezit případným rozporům při respektování ústavních práv jednotlivce. Absolutní nedotknutelnost vlastnictví zůstává pouze utopickou představou, institut vyvlastnění má v právním řádu své místo a uplatnění. Kvalita právního předpisu se projeví zejména v aplikační praxi. Do zákona přitom musí být promítnuty poznatky právní nauky, nemá-li být zúžen na nástroj svévolné politiky. Právní konstrukce vyvlastnění spočívá ve vztahu mezi vyvlastnitelem a vyvlastněným. Zpravidla je vyvlastnění prováděno správním orgánem, který vydá rozhodnutí o vyvlastnění, nicméně jsou známé i případy, kdy je vyvlastněno přímo zákonem. Na vyvlastnění se v dnešní právní nauce pohlíží publicisticky, pro lepší srovnání je však uveden také rozbor nucené smlouvy, který se uplatňuje v anglickém právu. V kontinentální právní kultuře se civilistické

nazírání

na

vyvlastnění

uplatní

pro

fázi

před

samotným

vyvlastňovacím řízením. Předmětem vyvlastnění jsou zpravidla nemovitosti. Přestože jsou movité věci snáze nahraditelné, existují zvláštní skutkové okolnosti, při kterých je možné tyto věci vyvlastnit (viz výše). S výhradou polské právní nauky může být expropriantem každý, kdo naplní účel vyvlastění. Na druhou stranu je obecně přijat názor, že expropriátem může být každý, jehož práva jsou dotčena vyvlastněním. Podle francouzského a anglického práva je možné vyvlastnit pouze pro takový účel, který vládní orgán deklaruje in concreto (déclaration dútilité publique, compulsory purchase order). V českém právu je pravomoc k vyvlastnění svěřena jednotkám územní samosprávy v rámci výkonu (své) přenesené působnosti. Vyvlastnění musí být provedeno pouze v rozsahu a na dobu nezbytně nutnou, nepožádá-li vyvlastněný o rozšíření vyvlastnění. Konstrukčním prvkem vyvlastnění je nepochybně veřejný zájem. Ačkoli je na správním uvážení vyvlastňujícího orgánu, zda tento zájem převažuje nad dosavadními zájmy jednotlivce, prosadili se u nás a na Slovensku kontroverzní zákony, které paušálně

80

stanovili, co se pro futuro rozumí za stavbu ve veřejném zájmu. K tomu lze říci, že jde o narušení dělby moci a zákonem stanovený veřejný zájem není v soudním řízení prozkoumatelný, protože je soud podle článku 95 Ústavy (rozuměj Ústavy ČR) tímto zákonem vázán. Inspirující pro českou právní nauku je koncept vlastnictví, jak jej uvádí polská Ústava. Klade se důraz na autonomii ústavních pojmů s ohledem na hodnotově-funkční výklad ústavy jako celku. Byl přijat běžný standard, podle kterého vlastnictví není absolutně nedotknutelné a má sloužit společnému dobru. Pokud jde o vyvlastnění, věnuje polská nauka tomuto institutu pozornost nad rámec svého regionu. Polský zákonodárce zapracoval do normativního textu legislativní zkratku vyvlastnění, kterou se stejně jako v českém právu rozumí nucený přechod vlastnického práva nebo omezení vlastnického práva včetně zřízení, zrušení nebo omezení práva odpovídajícího věcnému břemeni. Kromě toho v polském právu existuje celá řada quasiexpropriačních aktů, kterými se ex offo zajišťuje faktický a právní stav nemovitosti v době, kdy ještě nedošlo k započetí veřejných prací. Za nezvykle rigidní lze naopak označit omezení, podle kterého může být vyvlastnitelem pouze Skarb państwa nebo jednotka územní samosprávy, takže není zpravidla přípustné vyvlastnění, je-li nutné umožnit užívání věci v soukromém vlastnictví. V českém právu je od ledna minulého roku účinný zákon, který lze považovat za obecnou úpravu vyvlastnění. Tento zákon nahradil úpravu, která ani po novelizaci nevyhovovala požadavkům na spravedlivou náhradu a spravedlivý proces. Obecně lze shrnout, že nová podoba expropriace se projevuje ve zpřesnění materiálních podmínek a způsobu provedení vyvlastnění, takže je posílena právní jistota vyvlastněného. De lege ferenda je vhodné zabývat se otázkou nucené realizace zástavního práva. Vyvlastnění v současné podobě způsobuje, že se nesplatné pohledávky zajištěné zástavním nebo podzástavním právem stávají splatnými. Z toho vyplývají pro zástavce nepřiměřeně tvrdé důsledky, které odporují obecným zásadám zástavního práva podle občanského zákoníku. Novelizace by se měla týkat také zákona o majetku ČR, jehož zastaralá úprava neumožňuje ŘSD, aby nabídla vlastníkovi za odkup nemovitostí obvyklou cenu. Autor se přiklání názoru I. Jirouškové, že: „vyvlastňovací řízení patří

81

k nejnáročnějším správním řízením, zvláště pokud jde o nezbytnost prokázat všechny

zákonem

stanovené

podmínky

vyvlastnění

a

odůvodnit

jejich

191

existenci“ . S trochou nadsázky lze říci, že je pouze na vyvlastňovacím úřadu, aby se choval jako anglický džentlmen. Na druhou stranu, vyvlastnění rovněž nelze zneužít ke spekulaci na trhu s nemovitostmi nebo k šikanování ať už v jakémkoliv zájmu. Na vyvlastnění v zásadě není právní nárok.

191

Jirušková, I. Vyvlastnění jako institut správního práva. Diplomová práce. Brno: 2005, s. 94. Dostupné z: http://aleph.muni.cz

82

Resumé In Czech and Polish legal system, expropriation is considered to be a common institute of administrative law, because it is carried out by the state authority, whereas in Anglo-Saxon legal system, expropriation is provided by Private or Public bill which is issued by Parliament. Within the scope of courts, there is only legal base of expropriation and the correctness of the expropriation procedure. The main aim of this work is to analyze and define the main principles of the substantive and procedural provisions concerning expropriation. First, the concept of expropriation as an institute of Administrative law will be described. Further chapters deal with constitutional, legal and judicial context of expropriation in selected legal systems in comparative approach. It is said that in Anglo-Saxon legal system there is no written Constitution. However, the expropriation legislation plays an important role in ad hoc undertakings. The expropriation consists of an authoritative transfer or limitation of property rights on the base of an individual administrative act. On principle it is an administrative decision, but, once again, in Anglo-Saxon legal system, expropriation is usually provided by the private or public Bill issued by Parliament according to specific public or even private undertaking. Person who is expropriating is called “expropriator” while on the opposite side there is “expropriated”. In continental law system, expropriation is considered to be an immanent role of state authority, whereas in common-law countries, expropriation is closer to concept of private contract. Ad absurdum, there is a right of every private person to expropriate, if the preconditions are fulfilled. In Czech Republic and Poland, basic elements of legal regulation are involved in the constitutional order. According to Polish Constitution, expropriation may be allowed solely for public purposes and for a just compensation. The right of ownership may only be limited by law and only to the extent that it does not violate the substance of such right. Moreover, there are special statutes concerning public purposes or principles of administrative. As the

83

expropriation interferes in subjective right of ownership, questions of contracting and damages are regulated by private statutes as in the case of Civil Code. If expropriation is to take place, there are some legal preconditions that have to be always fulfilled at the same time: public purpose, legal title, the impossibility of agreement, the restriction only to the necessary extent, the accordance with territorial plans and a just compensation. According to Polish and Czech legal principles, only rights to real estates are objects of expropriation. Such rights are: property, freehold i. e. “uŜytkowanie wieczyste” and jointure „prawa rzeczowe ograniczone”. On the other hand, movable goods are object of a special expropriation proceeding in case of public emergency. Public interest is represented by public purpose which has to prevail in every individual case. It belongs to undefined legal terms, so in order to interpret it, it is sometimes necessary to use the knowledge of jurisprudence. Etymologically, it is the interest of whole society, which should be superior to private interest of an individual. It is possible to expropriate for the purpose specified in the statement only, for example to build structures of public utilities, according to the approved planning documentation. Not long ago, in Poland, there was a way to expropriate by virtue of an individual administrative decision without the basis of a general normative act. Nowadays, expropriation is allowed solely for public interest marked in territorial plans that are legaly binding, therefore expropriation has to comply with the objectives and intentions of the planning documentation which, as a rule, are approved by planning permission. If the purpose of expropriation does not require the issue of a planning permission, compliance with the objectives and intentions of the planning documentation shall be checked in the expropriation proceeding. The expropriation is “ultima ratio” which means that it has a character of last instrument, which may take place only when the public undertaking cannot be realized by agreement or in any other manner. In other words, in every individual proceeding, expropriator has to prove that it is impossible to come to an agreement. The expropriation can take a place only in a limited scale that is necessary. If the purpose of expropriation can be attained by establishing an easement,

84

e. g. right of way, the right cannot be withdrawn to the full extent. The same rule applies, when just part of the land is needed. Owner willing to dispose of the rest of the land can ask for an extension of expropriation, but only if it is not possible to make use of the remaining part of land, or if they can use it only with unreasonably difficulties. Subjects expropriated have to obtain a compensation from the subjects expropriating, which is calculated primarily in accordance with market price. This compensation should be appropriate to the value of expropriated object at the moment of transfer of ownership. The proceeding of expropriation is a special administrative proceeding. In Poland the regulation comes from the Gospodarka nieruchomościami Act, whereas in Czech it is the Expropriation act. Anyway, the rules of the Administrative Procedure Act are also applied. Subject entitled to conduct the proceeding is head of the self-executing territorial unit where the object of expropriation is located. The proceeding shall be initiated by a state administrative authority, legal entity or an individual who realises public purpose on expropriated object. In order to guarantee the right to fair and public hearing, the proceeding of expropriation is finished by passing an individual administrative decision. To provide legal certainty, the expropriating decision determines for which specific purpose and in what time expropriation is granted. It means that in given time limit, the expropriator has to begin with factual realization of the undertaking, otherwise the expropriated can ask for restitution. This time-limit may not be longer than seven years in Poland and three years in the Czech Republic. As the possession is constitutional subjective right of an individual, the judicial review of expropriation act is also guaranteed.

85

Použité prameny Česká literatura Knižní literatura: Bradáč, A., Fiala, J. Rádce majitele nemovitostí. 2 vydání. Praha: Linde, 2006, s. 284-301. Doležal, J., Mareček, J., Sedláčková, V., Sklenář, T., Tunka, M., Vobrátilová, Z. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související. Praha: Linde, 2006, 704 s. Fastr, P., Čech, J. Zákon o pozemních komunikacích s komentářem a prováděcími předpisy. Praha: Linde Praha, a. s., 2007, 240 s. Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, 861 s. Hoetzel, J., Weyr, F. Slovník veřejného práva československého. Svazek V. Praha: Eurolex Bohemia, 2000 (reprint původního vydání z roku 1948), s. 519-587. Kadečka, S. a kol. Správní řád. Praha: ASPI, a. s., 2006, 632 s. Kliková, A., Havlan, P. Stavební právo-praktická příručka. 2. přepracované vydání. Praha: Linde, 2007, 228 s. Seriálová literatura: Grulich T. Několik poznámek k otázce vyvlastění zastavené nemovitosti. Právní rozhledy, 2006, 14. ročník, č. 12, s. 588-589. Handrlica, J. Tak zvaná zákonná věcná břemena a věcná břemena podle občanského práva. Správní právo, 2006, ročník XXXIX, č. 8, str. 453-480. Handrlica, J. Veřejnoprávní oprávnění provozovatelů sítí k cizím nemovitostem. Správní právo, 2007, ročník XL, č. 1, str. 1-26. Horák, O. Konfiskace, vyvlastnění, zábor. Právní rádce, 2005, ročník XIII, č. 9, str. 48-50. Chalupa, L. Vyvlastnění a nicotnost správních aktů, Právní rozhledy, 2000, 8. ročník, č. 3, s. 88-91. Legs. Problematický zákon o Ruzyňském letišti. Právní rozhledy, 2006, 14. ročník, č. 2, s. II.

86

Němec, J. Vyvlastnění bývá někdy nutné, ale jen výjimečně. Moderní obec, 2004, ročník X, č. 11, s. 1. Sedláčková, V. Nová právní úprava vyvlastnění, Stavební právo, bulletin, 2006, č. 4, s. 8-19. Polská literatura: Banaszak, B. Outline of Polish Constitutional Law. Wrocław: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, 2005, 164 s. Banaszak, B. Prawo konstytucyjne. 4. vydání. Warszawa: C. H. Beck, 2008, 774 s. Banaszkiewicz, B. Konstytucyjne prawo do własności In Wyrzykowski, M. (red.) Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych, 2001, s. 27-54. Dubanowicz, D. Wywłaszczenie w ustawodawstwie anglielskiem. Kraków: Polska Akademia Umiejętności, 1912. Garlicki, L. In Działocha, K., Garlicki, L., Sarnecki, P., Sokolewicz, W., Trzciński, J. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. III. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2003, Oddíl I., s. 1-17., Oddíl II., art. 64, s. 1-22. Mzyk, E. In Bieniek, G., Kalus, S., Marmaj, Z., Mzyk, E. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentrarz. 2. vydání. Warszawa: LexisNexis, 2005, s. 426499. Zimmermann, M. Wyłaszczenie. Studjum z dziedziny prawa publicznego. Lwów: Towarzyswo naukowe, 1933, 285 s. Anglická literatura: Cocks, R. A very brief View of the modern law of expropriation in England. Dostupné z: http://books.google.cz Office of the Deputy Prime Minister. Compulsory Purchase and Compensation. Booklet 1-5. London: ODPM Publications, 2004. Dostupné z http://www.gos.gov.uk The new encyclopaedia Britannica. 15. edice. vol. 4. Chicago: Encyclopaedia Britannica, Inc., 1991, s. 476

87

Jiné literární prameny: Aharon, B. Seeking common sense. Proportionality and Balancing. Přednáška na půdě Varšavské univerzity ze dne 30. listopadu 2007 Bišová, A. Vyvlastnění. Dostupné z http://www.juristic.cz Jirušková, I. Vyvlastnění jako institut správního práva. Diplomová práce. Brno: 2005, s. 94. Dostupné z: http://aleph.muni.cz Višinková, M., Vrážek, P. Platnost územního rozhodnutí ve vyvlastňovacím řízení. VIA IURIS, Bulletin pro právo ve veřejném zájmu ON LINE. Dostupné z: http://via.iuris.pilaw.cz Vrážek, P. Je na vyvlastnění právní nárok?. VIA IURIS, Bulletin pro právo ve veřejném zájmu ON LINE. Dostupné z: http://via.iuris.pilaw.cz

Judikatura Rozhodnutí českého Ústavního soudu: Nález pléna ze dne 28.6.2005, sp. zn. Pl. ÚS 24/04, pod č. 327/2005 Sb Nález pléna ze dne 25.1.2005, sp. zn. Pl. ÚS 25/04, pod č. 134/2005 Sb. Usnesení ze dne 1.6.2000, sp. zn. I. ÚS 131/2000. pod č. U 19/18 SbNU 433. Nález pléna ze dne 27.5.1998, sp. zn. Pl. ÚS 34/97, pod č. 152/1998 Sb. Nález ze dne 11.3.1998, sp. zn. ÚS 41/97, pod č. 88/1998 Sb. ÚS, sv. 10. Nález ze dne 15.12.1994, sp. zn. III ÚS 102/94, pod č. N 61/2 SbNU 175 Nález pléna ze dne 24.5.1994, sp. zn. Pl ÚS 16/93, pod č. 25/1994 Sb.

Ostatní česká judikatura: Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12.10.2004, č.j. 4 As 47/2003-125 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 12.10.2004, č.j. 5 As 11/2003-50 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8.12.2004, sp. zn. 1 As 5/2003-50 Rozhodnutí Krajského Úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 19.4.2007, sp. zn. ÚPS/2864/2007/Vys Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 20.5.1998, sp. zn. 10 Ca 65/98

88

Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31.10.2000, sp. zn. 31 Ca 82/2000 Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 12.5. 1999, č.j. Ca 67/99

Rozhodnutí polského Ústavního soudu: Pozn. Č. 98 dne 12.1.1999, sp. zn. P. 2/98 dne 25.2.1999, sp. zn. K. 23/98 dne 5.3.2001, sp. zn. P. 11/00 dne 21.5.2001, sp. zn. SK. 15/00 Pozn. Č. 101 dne 31.1.2001, sp. zn. P. 4/99 dne 30.10.2001, sp. zn. K. 33/2000 Pozn. Č. 103 dne 25.2.1999, sp. zn. K. 23/98 Pozn. Č. 105 dne 12.1.1999, sp. zn. P. 2/98 dne 25.1.1999, sp. zn. K. 23/98 dne 11.5.1999, sp. zn. K. 19/98 Pozn. Č. 110 dne 25.2.1999, sp. zn. K. 23/98 dne 29.6.2001, sp. zn. K. 23/2000 Pozn. Č. 111 dne 21.3.2000, sp. zn. K. 14/99 Pozn. Č. 113 dne 12.1.1999, sp. zn. P. 2/98 Pozn. Č. 114 dne 2.6.1999, sp. zn. K. 34/98 dne 21.5.2001, sp. zn. SK 15/2000 Pozn. Č. 116 dne 12.4.2000, sp. zn. K. 8/98 dne 25.2.1999, sp. zn. K. 23/98 Pozn. Č. 117 dne 22.5.2002, sp. zn. K. 6/2002 dne 11.12.2001, sp. zn. K. 26/97 Pozn. Č. 121 dne 12.1.2000, sp. zn. P. 11/98 Pozn. Č. 122 dne 10.10.2000, sp. zn. P. 8/99 Pozn. Č. 124 dne 14.3.2000, sp. zn. P. 5/99 Pozn. Č. 126 dne 29.5.2001, sp. zn. K. 5/2001 Pozn. Č. 129 dne 8.5.1990, sp. zn. K. 1/90 dne 19.6.1990, sp. zn. K. 2/90 Pozn. Č. 130 dne 7.5.2001, sp. zn. K. 19/2000 Pozn. Č. 131 dne 12.4.2000, sp. zn. K. 8/98 Pozn. Č. 133 dne 12.4.2000, sp. zn. K. 8/98 Rozhodnutí polského Nejvyššího správního soudu: Pozn. Č. 143 dne dne Pozn. Č. 145 dne Pozn. Č. 150 dne dne Pozn. Č. 156 dne dne

25.1.1995 sp. zn. SA/Wr 1507/94 26.4.1995 sp. zn. IV SAB 180/90, IV SAB 181/98 5.10.2005 sp. zn. OSK 495/05 16.1.2003 sp. zn. SA/Rz 426/01 (usnesení) 21.5.2001 sp. zn. II SA/Wr 869/01 3.10.2002 sp. zn. III RN 165/01, „Jurysta“. 19.5.2003 sp. zn. OPS 1/03 (usnesení składu 7 soudců)

89

Pozn. Č. 157 Pozn. Č. 159 Pozn. Č 160 Pozn. Č. 161

dne 24.5.1983 sp. zn. I SA 20/83 dne 11.7.2002 sp. zn. II SA/Ka 1577/00 dne 23.12.2001 sp. zn. II SA/Gd 2391/00 dne 22.6.1998 sp. zn. II SA/Ka 921/98 (usnesení)

Rozhodnutí polského Nejvyššího soudu: Pozn. Č. 149 dne 26.6.1990 sp. zn. IV CZ 126/90 (usnesení) dne 18.12.1992 sp. zn. III AZP 27/92 (usnesení) Pozn. Č. 154 dne 3.10.2002, sp. zn. III RN 128/02 Judikatura amerického Ústavního soudu: Kelo v. City of New London ze dne 23.6.2005, sp. zn. 545 U.S.469 Hawaii Housing Authority v. Midkiff ze dne 30.5.1984, sp. zn. 467 U.S. 229 Berman v. Parker ze dne 22.11.1954, sp. zn. 348 U.S. 26

Právní předpisy České právní předpisy: Zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů Usnesení předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění dodatkových protokolů. České znění je dostupné sdělením FMZV č. 209/1992 Sb., č. 41/1996 Sb. a č. 243/1998 Sb. Rezoluce Valného shromáždění OSN č. 217/III.A. Všeobecná deklarace lidských práv, schválena 10.12.1948 v Paříži. V českém znění pod vyhl. č. 120/1976 Sb. Zákon č. 50/1976 Sb., stavební zákon, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu Zákon č. 184/2006 Sb.,o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě Zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění Zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku, ve znění pozdějších předpisů

90

Vyhláška č. 540/2002 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 151/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů Vyhláška č. 132/1998 Sb., kterou se provádí některá ustanovení stavebního zákona, ve znění pozdějších předpisů Vláda ČR. Důvodová zpráva k návrhu zákona: zákon o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění). Sněmovní tisk č. 1015. Dostupný také z www.mmr.cz Zákona č. 544/2005 Sb. o výstavbě vzletové a přistávací dráhy 06R-24L letiště Praha Ruzyně. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany ČR, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 264/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných práv k nemovitostem, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 458/2000 Sb., energetický zákon, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 254/2001 Sb., vodní zákon, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 44/1988 Sb., horní zákon, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 164/2001 Sb., lázeňský zákon, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů

91

Polské právní předpisy: Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Dz. U. Nr. 78 poz 483. Schválena Národním shromážděním dne 2.4.1997. Zákon ze dne 21.8.1997, o gospodarce nieruchomościami, DzU. 1997, Nr. 115 poz. 741 Zákon ze dne 14.6.1960 Kodex správního řízení ve znění pozdějších předpisů Zákon ze dne 23.4.1964 Civliní Kodex ve znění pozdějších předpisů Zákon o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ze dne 29.9.1990. Slovenské právní předpisy: Zákon č. 175/1999 Z.z., o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy významných investícií a o doplnení niektorých zákonov, v úplném znění. Zákon č. 669/2007 Z.z., o jednorazových mimoriadnych opatreniach v príprave niektorých stavieb diaľnic a ciest pre motorové vozidlá a o doplnení zákona o katastri nehnuteľností, v úplném znění. Anglické právní předpisy: Planning and Compulsory Purchase Act z r. 2004 Compulsory Purchase of Land (Written Representation Procedure) (Ministers) Regulation z r. 2004 Heathrow Express Railway (No. 2) Act z r. 1991 Planning and Compensation Act z r. 1991 Town and country Planning Act z r. 1990 Compulsory Purchase by Non-Ministeral Acquiring Authorities (Incquiries Procedure) Rules z r. 1990. Asquisition of Land Act z r. 1981 Land Compensation Act z r. 1973 Housing Act z r. 1966 Compulsory Purchase Act z r. 1965 Land Compensation Act z r. 1961 Asquisition of Land (Authorization procedure) Act z r. 1946. Prison Act z r. 1865 The Lands Clauses Consolidation Act 1845; 8, 9 Vict. ch. 18 (8. května)

92

The Railway Clauses Consolidation Act 1845; 8, 9 Vict. ch. 20 (8. května) Defence Act z r. 1842 An Act to consolidate and amend the Laws relating to Highways in that Part of Great Britain called England z r. 1835 Church building Act z r.1818

93

Přílohy Přehled ústavního zakotvení institutu vyvlastnění ve vybraných zemích

Materiální podmínky vyvlastnění

Itálie čl. 42/3

Dánsko čl. 73/1

Ukrajina čl. 41/5

Albánie čl. 41/3

Veřejná potřeba (nutnost)

Francie čl.XVII Deklarace

Rumunsko čl.41/3

Obecné dobro

Německo čl. 14/3

Společný (veřejný) zájem

Veřejný prospěch (užitek) Potřeby společenství

Řecko čl. 17/2

USA V.dodatek

Estonsko § 32/1

Litva čl. 105

Cíle státu

Bulharsko čl. 17/5

Rusko čl. 35/2

..a to pouze výjimečně..

Maďarsko

Litva

..v rozsahu nezbytném..

Bulharsko

Slovensko

Absence podmínek

Rakousko

Kanada

Španělsko čl. 33/3

Maďarsko čl. 13/2

Chorvatsko čl. 50/1

Norsko čl. 105

Japonsko čl. 29/3

Švédsko čl. 18 Aktu

Slovinsko čl. 69

Slovensko čl. 20/4

Ukrajina

Makedonie

Švýcarsko

Pozn.: Ústavní dokumenty všech uvedených států (včetně Rakouska!) předpokládají implicitně (Švýcarsko) nebo výslovně zákonem stanovené podmínky výkonu vyvlastnění.

94

Odškodnění Norsko čl. 105

Dánsko § 73

Řecko čl. 17/4

Maďarsko čl. 13/2

Chorvatsko čl. 50/1

Finsko § 15/2

Švýcarsko čl. 26/2

Ukrajina čl. 41/5

Albánie čl. 41/4

Rusko čl. 35/3

„slušné“


Belgie čl. 16

Japonsko čl. 29/3

„odpovědné“ (přiměřené)

Španělsko čl. 33/3

Slovensko čl. 20/4

„spravedlivé“

USA V.dodatek

Německo čl. 14/3

Litva čl. 105

„předchozí“


Belgie čl. 16

Řecko čl. 17/4

Bulharsko čl. 17/5

Rumunsko čl. 41/3

„okamžité“

Maďarsko čl. 13/2

Estonsko § 32/1

Absence podmínek

Švédsko § 18 Aktu

Itálie čl. 42/3

Absence pojmu

Rakousko

Bulharsko čl. 17/5

„plné“

Rusko čl. 35/3

Ukrajina čl. 41/5

Slovinsko čl. 69

Zdroj: Garlicki, L. In Działocha, K., Garlicki, L., Sarnecki, P., Sokolewicz, W., Trzciński, J. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. t. III. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe, 2003, Díl I., Oddíl III., s. 11 a n.

95

Vyvlastnění jako institut správního práva

Recommend Documents