Vysoká škola ekonomická v Praze Národohospodářská fakulta
Disertační práce
2010
Tereza Šímová
1
Ochrana přírody jako součást hospodářské politiky: pozemkové spolky Disertační práce
Tereza Šímová
Školitel: doc. Ing. Petr Šauer, CSc. Praha, měsíc, 2010
2
Prohlášení Prohlašuji, že jsem disertační práci s názvem „Ochrana přírody jako součást hospodářské politiky: pozemkové spolky“ vypracovala samostatně, pouze na základě uvedených pramenů a literatury.
V Praze dne ……………..
Podpis 3
Obsah Úvod............................................................................................................................................5 1.Ochrana přírody jako téma hospodářské politiky .................................................................10 2.Pozemkové spolky v USA.....................................................................................................15 2.1. Vývoj hnutí....................................................................................................................19 2.2. Conservation easementy ...............................................................................................23 2.2.1. Conservation easementy a anglosaský právní systém common law.......................25 2.2.3. Praxe uzavírání smluv o conservation easementech...............................................29 2.3. Daňové pobídky ............................................................................................................33 2.4. Otázky kolem daňových odpočtů a využívání veřejných zdrojů...................................37 2.5. Problematika oceňování.................................................................................................40 2.6. Problematika nekonečného trvání conservation easementů...........................................45 2.6.1. Dodatky ke conservation easementům....................................................................47 2.6.2. Možnosti úprav conservation easementů................................................................50 2.7. Trendy ve vývoji amerického pozemkového hnutí........................................................52 2.8. Závěr..............................................................................................................................57 3.Pozemkové spolky v České republice ...................................................................................59 3.1. Pozemkové spolky v číslech..........................................................................................63 3.1.1. Financování spolkové činnosti ...............................................................................64 3.1.2. Právní vazby k pozemkům......................................................................................73 3.1.3. Aktivity pozemkových spolků................................................................................78 3.2. Postavení Českého svazu ochránců přírody...................................................................80 3.3. Akreditace a certifikace ................................................................................................83 3.4. Právní rámec pro spolkovou činnost v České republice................................................89 3.4.1. Právo ochrany přírodně cenných lokalit.................................................................90 3.4.2. Právo ochrany kulutrních památek.........................................................................94 3.5. Věcné břemeno v českém pojetí....................................................................................98 3.6. Budoucnost pozemkových spolků v České republice .................................................102 4.Srovnání institucionálního rámce činnosti pozemkových spolků v USA a ČR...................105 4.1. Význam místních vazeb a sociálních norem................................................................107 4.2. Provázanost hnutí se státem, realizace státní politiky..................................................110 4.3. Právní úprava, legislativní rámec.................................................................................115 4.4. Nástroje ochrany přírodních a historických hodnot.....................................................118 Příloha č. 1 – Příklad smlouvy o conservation easementu......................................................141
4
Úvod „The positive branch of law and economics assumes that the individual goes about satisfying his preferences, subject to a budget constraint, but unaffected by the attitudes of others. Preferences may be egoistic or altruistic or both, but nothing other than the state, prevents individuals from preying from each other when it serves their interests. A person will steal, or drive carelessly, or murder, or lie unless the state erects a deterrent in the form of laws against theft, negligence, murder, and fraud. This description of the world is partly true, but mostly false. Most people refrain most of the time from antisocial behavior even when the law is absent or has no force. They conform to social norms.“ (Posner, 2002, str. 4) Se stále intenzivnějším prorůstáním vědních disciplín práva a ekonomie, které stojí na poznání, že v hospodářské realitě jde o spojené nádoby, sílí i tradice literatury zkoumající společenské normy a řešení sporů na jiném než legislativním základě. Jde v podstatě o kritiku přílišného zjednodušování vztahu občana a státu a přehnaného zájmu o stát jako takový. Kniha Roberta Ellicksona, profesora práva na Yalské univerzitě, Order Without Law: How Neighbors Settle Disputes z roku 1991 je milníkem tohoto přístupu. Autor v ní zkoumá reálné fungování pravidel mezi sousedy, z něhož vyplývá, že právo je mnohem častěji horizontální než vertikální. Jinými slovy, že se lidé častěji mezi sebou dohodnou, než by své spory řešili v rámci soudních procesů. Vedle právní literatury se diskuze o společenských normách, jejich tvorbě, o komunitách a interakci lidí dostává i do literatury ekonomické. Elinor Ostrom za zkoumání těchto jevů dostala v roce 2009 Nobelovu cenu za ekonomii. Ukázala, že správu společného majetku je možné provádět na základě dohod, které vychází z místních, komunitních vazeb, nikoli z centra definovaných pravidel. Zmiňme na počátku několik dalších autorů, abychom ukázali na aktuálnost zkoumané problematiky a pestrost aplikací. Fred Foldvary, profesor ekonomie na Santa Clara University, se zabývá soukromým řešením poskytování statků, které jsou často považovány za státní doménu. Popisuje fungování spolků v tzv. proprietárních 5
společnostech, kde poskytují „veřejné“ statky zajišťující chod místních komunit. (Foldvary, 1994) Daniel Klein, profesor ekonomie na George Mason University, zkoumá fungování dobrovolných společenských procesů řešících tržní selhání. (Klein, 1998) Eric Posner, profesor práva na University of Chicago, ve své knize Law and Social Norms přichází s metodologií pro zkoumání vztahů mezi právem a mimoprávními (nonlegal) mechanismy spolupráce. Vyzdvihuje funkci takových konceptů jako je důvěra, společenské postavení, skupinová solidarita, komunita a místní zvyky. (Posner, 2002, str. 5) My se budeme na stránkách této práce zabývat ochranou přírody poskytovanou soukromými subjekty – pozemkovými spolky – na bázi místních vazeb a hodnot. Ukážeme si, jaké nástroje mají spolky k dispozici a jak rozsah a legislativní rámec jejich činnosti ovlivňuje motivy, důvěru a vůbec podobu spolupráce s obyvateli komunit. Budeme analyzovat institucionální uspořádání a jeho vliv na chování jednotlivých ekonomických subjektů – vlastníků přírodně či historicky cenných nemovitostí na straně jedné a pozemkových spolků na straně druhé. Naším cílem bude komparace institucionálního rámce amerických land trusts, systému s nejdelší tradicí, o němž byla sespána řada studií, a zatím „nedospělého“ a neprobádaného českého hnutí pozemkových spolků, včetně nástrojů, které tyto dvě skupiny využívají. Právě dlouhá doba působení amerických spolků a rozsáhlá literatura o tamní problematice nám napomůže odhalit, jaké jevy zkoumat na české půdě a jak jejich prostřednictvím uchopit a porozumět trendům místního hnutí. Cílem není pouze prostá komparace, ale využití znalostí plynoucích z poznání americké reality pro eventuální hospodářsko-politická doporučení v českých podmínkách. Vzhledem k tomu, že tuto práci považujeme za první hlubší vhled do soukromých ochranářských aktivit na území České republiky, pokusíme se nalézt a specifikovat možná témata pro navazující výzkum. Použitá metoda je kvalitativně orientovaná, jde o komparativní institucionální analýzu spadající do tzv. narativní politické ekonomie. (viz například Benson, 2009) Navážeme tak na 6
takové autory, jako byli Ronald Coase, Armen Alchian, Douglas North či mladší generace ekonomů kolem Petera Boettkeho na George Mason University, Roberta Batese na Harvard University nebo Elinor Ostrom a tzv. Bloomingtonské školy na Indiana University v USA. (více viz Slavíková – Šímová – Slavík, 2010 nebo viz přehled nekvantitativních metod ve společenských vědách v Drulák, 2008) Vedlejším produktem použité metody může být nalezení prostoru pro následný kvantitativní výzkum. (Silverman, 2006, str. 46) Z jiného úhlu pohledu by následující text bylo možné označit za rozpracování myšlenek směru nazvaného tržní přístup k ochraně životního prostředí. Ten ukázal a systematicky ukazuje, že existují politiky, způsoby hospodaření, které staví na dobrovolném jednání tržních subjektů a jejichž výsledkem je vedle růstu užitku zúčastněných i zlepšení kvality životního prostředí. Základní publikací mapující takové postupy pro jednotlivé složky životního prostředí je kniha zakladatelů zmíněného přístupu Terry L. Andersona a Donalda X. Leala Free Market Environmentalism z roku 1981 a jí dále rozvíjející texty autorů, amerických i evropských profesorů jako je Daniel Benjamin, P. J. Hill, Julian Morris, Richard Stroup a mnohých dalších. V české realitě nalezeme několik textů, které aplikují tržní přístup například na problematiku ochrany vod či zpracování odpadů, případně texty zabývající se přístupem Free Market Environmentalism jako celkem.1 V roce 2004 vyšla do této doby jediná učebnice pod názvem Tržní přístup k ochraně životního prostředí v českém jazyce, přičemž jedním ze dvou autorů je i autorka této dizertace. (Urbanová2 – Šíma, 2004) Poté, co byl na stránkách zmíněné publikace představen směr v celé šíři, se nyní ponoříme hlouběji do oblasti ochrany přírody a krajiny. Využití tržních nástrojů v této sféře považujeme především v českých akademických textech za opomíjené či lépe řečeno neprozkoumané území. Přitom již i na našem území
1
Mezi autory těchto textů patří L. Slavíková (Jílková-Slavíková, 2009), E. Kotíková (2006), J. Mládek (2006), J. Slavík (2007), J. Šíma - T. Šímová (2006). 2 Tereza Šímová, rozená Urbanová.
7
existují pozemkové spolky – organizace, které se aktivně účastní ochrany přírody na bázi spolupráce s vlastníky pozemků, na nichž se nachází přírodní hodnoty. Využívají přitom několika nástrojů a doufají, že legislativa jim jednou umožní jejich škálu rozšířit i o takové, jako jsou conservation easementy, hojně užívané především ve Spojených státech amerických, kolébce hnutí pozemkových spolků. V dalším textu se budeme postupně věnovat několika oblastem. V 1. kapitole zasadíme problematiku pozemkových spolků do schématu možných směrů hospodářských politik v oblasti ochrany přírody a krajiny a vysvětlíme jejich vyjímečnost. 2. kapitola představí realitu amerických land trusts, vnímaných často ostatními státy pro svou etablovanost jako vzor. Budeme analyzovat faktory, které měly za příčinu nebývalý nárůst ploch spadajících pod správu pozemkových spolků, stejně jako na četnost využívaných nástrojů. Nejvíce se budeme soustředit na institut conservation easementů, jakýchsi věcných břemen uvalovaných na pozemky, jejichž obsahem je omezení některých práv vlastníka k užívání pozemku s cílem zakonzervovat zde existující přírodní hodnoty. Představíme si akademickou diskuzi, která se kolem uvalování těchto břemen vede. Ve 3. kapitole se podíváme na vývoj hnutí českých pozemkových spolků a jejich dosavadní zkušenosti. Zmapujeme zdroje financování a existující právní vazby k obhospodařovaným pozemkům. Půjde o vůbec první ucelený pokus zanalyzovat činnost českých pozemkových spolků, který není psán perem zaštiťovatele českého hnutí – Českým svazem ochránců přírody. V práci použitá data přitom pochází z rukou vyplňovaných formulářů, odevzdaných jednotlivými pozemkovými spolky, z interních dokumentů a publikací Českého svazu ochránců přírody, výročních zpráv a dalších tiskovin jednotlivých pozemkových spolků, informací získaných na výročním zasedání pozemkových spolků v roce 2009 doplněných o osobní, telefonické či emailové konzultace s odborníky z oboru.
8
V poslední, 4. kapitole práce učiníme komparativní analýzu aktivit českých a amerických pozemkových spolků. Ukážeme si, že nemusí vždy platit, že čím více je systém rozvinutý a propracovaný a čím déle se usiluje o naplnění cíle, v našem případě o soukromou ochranu přírodně a kulturně cenných území, případně o nárůst povědomí a budování dobrého jména hnutí, tím blíže jeho dosažení. K nárůstu problémů stačí, aby do něj ve větší míře vstoupily veřejné finance, a podmínky fungování byly zakotveny v zákonech bez možnosti úprav dle specifických místních podmínek.
9
1. Ochrana přírody jako téma hospodářské politiky Mnoho lidí si uvědomuje, že ochrana přírodních systémů je důležitá, a většina vlád z celého světa v roce 2002 podepsala Úmluvu OSN o biologické rozmanitosti. Tato úmluva je zavazuje do roku 2010 výrazně zpomalit ztrátu biodiverzity. Členské státy Evropské unie šly dále a v roce 2001 souhlasily, že do stejného roku ztrátu biodiverzity zastaví.3 Pro dosažení těchto cílů v odvětvích jako je zemědělství, regionální rozvoj, energetika, doprava a obchod, však bude zapotřebí vynakládat další úsilí na všech úrovních. (Evropská komise, 2008) Spolu s rozvojem společnosti a růstem blahobytu je zřejmé, že ochrana přírody, respektive hledání funkčního managementu pro ochranu přírodních hodnot, není pouze akademickým cvičením. Jedná se o aktuálně poptávané téma aplikované hospodářské politiky, a to jak na úrovni jednotlivých států, tak i nadstátních celků jako je Organizace spojených národů či Evropská unie. Podtextem snah chránit biodiverzitu a další přírodní statky je naplnění vize trvale udržitelného rozvoje, tedy závazku současných generací zanechat generacím budoucím nejen bohatý, ekonomicky rozvinutý svět, ale i neponičené životní prostředí, zachovalé přírodní lokality, rostlinné a živočišné druhy.4 Uvědomíme-li si hned na začátku, že příroda se vyskytuje na pozemcích, které vlastní stát, municipality, různé organizace či jednotlivci, její ochrana vlastně znamená zavedení ochranného režimu na těchto pozemcích.5 Hlavní otázkou ke zkoumání je, jakým způsobem tento režim zavést. My jsme již prozradili, že nás bude zajímat management stavící na dobrovolné směně, tržních cenách a komunitních vazbách (bod 5 níže), ale podívejme se pro úplnost na to, mezi jakými alternativami má politik možnost volit: 3
Šestý akční program Společenství pro životní prostředí, článek 6 Všeobecně přijímaná definice trvale udržitelného rozvoje pochází z roku 1987 a zní následovně: „The development that meets (nebo The capacity to meet) the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs“. Nalezneme ji například v dokumentech OSN (http://www.unis.unvienna.org/unis/pressrels/2002/envdev668.html), Evropské komise (http://ec.europa.eu/sustainable/welcome/index_en.htm) či amerického ministerstva zahraničí (http://usinfo.state.gov/journals/itgic/0402/ijge/ijge0402.htm). 5 Například v USA žije 60 % živočichů a rostlin vyskytujících se na federálním seznamu ohrožených druhů na soukromých pozemcích. (Yuan-Farrell et al., 2005, str. 282) 4
10
1) Může plně využít donucovací moci státu a zavést tzv. command and control politiku, tj. regulaci využívání pozemků vlastníky. Jinými slovy vláda majiteli nařídí, jakým způsobem má hospodařit, jaké činnosti jsou povoleny a jaké budou v případě neuposlechnutí zákazu sankcionovány. V krajním případě může kvůli přírodně cenným statkům či jevům znemožnit rozvoj dané oblasti Taková nařízení jsou obsažena v platné legislativě jako je v České republice například zákon č. 289/1995 Sb., o lesích či zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Rovněž je nalezneme ve vyhláškách, nařízeních a dokumentech jako je územní plán upravený v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu či lesní plán upravený v zákoně č. 289/1995 Sb., o lesích. 2) Na opačném pólu nástrojů, které se politikovi nabízí, stojí výkup z přírodního hlediska vzácných lokalit, tedy transfer vlastnictví do státních rukou. Je možné říci, že vlastnictví pozemku či nemovitosti státem je největší zárukou uplatnění politikem zvoleného managementu. (o „mozaice“ vlastnictví rozličných práv k půdě a s ní souvisejícím managementem viz Fairfax a kol., 2005) 3) Další možností je nikoli území koupit, ale jen vlastníkovi z veřejných prostředků platit za šetrný způsob obhospodařování – tzv. systém přímých plateb. Vedle nejznámějšího projektu PES (Payments for Environmental Services) v Costa Rice6, fungují obdobné systémy například ve Venezuele, Ekvádoru, El Salvádoru, Kolumbii či Mexiku. (např. Pagiola, 2007) Zatím nedosaženou cílovou metou je, aby ti, kteří environmentální služby poskytují, dostali za svou činnost zaplaceno (‘provider gets’), a ti, kteří mají z této činnosti užitek, za ni platili (‘user pays’) – tedy stav, kdy například návštěvníci rekreační oblasti platí za přírodní krásy místním vlastníkům pozemků. V současnosti je situace taková, že tím, kdo poskytovatelům přírodních statků platí, je stát, potažmo daňoví poplatníci. V Evropské unii je obdobným 6
Jeden z nejznámějších programů přímých plateb funguje v Costa Rice a umožňuje dle Zákona o lesích z roku 1996 platby za poskytování environmentálních služeb ve čtyřech oblastech: uchovávání a ukládání CO2, služby spojené s využíváním vody, ochrana biodiverzity a ochrana přírodních krás. Finanční zdroje pochází od mezinárodních investorů (dárců), z financí vybraných na dani z paliv a z poplatků do vodních elektráren. (viz např. Ferraro, 2001)
11
způsobem placeno za produkty či vůbec hospodaření (případně ponechání půdy ladem) zemědělcům. 4) Politik pro naplnění cílů ochrany přírody často sáhne po instrumentu daňových pobídek (nebo dotací) na straně jedné a pokut (či poplatků) na straně druhé. Ekonomickým jazykem řečeno usiluje o produkci pozitivních externalit, a naopak omezení množství externalit negativních. 5) A konečně se politik může rozhodnout ponechat naplnění cíle na trhu, respektive svobodném jednání vlastníků. (viz Anderson - Leal, 2001) Ochranu přírody bychom rovněž mohli obdobným způsobem rozdělit na veřejnou, státní na straně jedné, a soukromou, nestátní na straně druhé. Předmětem naší práce je druhá zmíněná skupina. Jedním důvodem je, že státní politika ochrany přírody je poměrně snadno mapovatelná. Je o ní napsán bezpočet textů počínaje vládními a ministerskými dokumenty přes strategické plány, učebnice, skripta a vysokoškolské práce. Druhým, závažnějším důvodem je desetiletí, ba dokonce staletí trvající kritika z řad ekonomů různých škol, která ukazuje na problémy provázející státní snahy o ovlivňování ekonomické reality a omezování vlastnických práv. Pro námi zkoumanou oblast bychom ji mohli shrnout náledovně: •
Efektivní politický management závisí na míře informovanosti politika (např. Hayek, 1945)
•
Politické rozhodování je provázeno řadou neduhů - sledování vlastního zájmu, klientelismus, dobývání renty, logrolling (např. Buchanan, 1962).
•
Politik, jenž při svém rozhodování nečelí riziku ztráty vlastních finančních prostředků, bude stěží motivován hledat nejlepší způsob využití pozemků při znalosti nákladů obětované příležitosti. (např. Friedman – Friedmanová, 1992, str. 118-120) 12
•
Státní zásahy s sebou přináší vedle zamýšlených důsledků i ty nezamýšlené. (např. Bastiat, 1863, Stroup, 1995)
Naopak soukromá ochrana přírody díky své decentralizovanosti se často se zmíněnými problémy vyrovná. Sestává z dobrovolných iniciativ jednotlivých lidí, které mají různý rozsah a podobu a které často odráží místní zvyklosti a hodnoty. Jednotlivci jsou na řešení osobně zainteresováni, mají k problému blízko a nemohou náklady svých chyb přenést na ostatní. Zároveň soukromé postupy nejsou ve většině případů narozdíl od první skupiny evidovány, nanejvýš velmi roztříštěným způsobem. Pokud například rodina XY vynakládá prostředky na nákup pozemků za účelem ochrany přírodních hodnot na nich, často o jejich činnosti nikdo jiný neví. Ačkoli lze předpokládat, že takový způsob ochrany přírody může být mnohdy účinný, a proto hoden pozornosti, je obtížné jej komplexněji uchopit.7 K negativům soukromé ochrany přírody z pohledu politika bezpochyby patří relativně nízká míra přímé kontroly. Americká realita je nicméně příkladem, kde to byl právě stát a jeho daňová politika, kdo odstartoval boom tamních dobrovolných ochranářských aktivit. My se dále v textu zaměříme na oblast ochrany přírody na úrovni organizací – pozemkových spolků. Jde o ochranářská sdružení, která mají nějakou formu právního vztahu k obhospodařovaným přírodně či kulturně cenným oblastem. Buď je samy vlastní, nebo je mají v nájmu, pronájmu, v americké realitě mohou být držiteli conservation easementů. Cílem pozemkových spolků je ochrana přírodních a historických hodnot – vzácných statků – přičemž každý spolek je specifický a výběr chráněných území a statků odpovídá prioritám jeho členů. Na území České republiky vznikají subjekty tohoto názvu od konce 90. let,
7
Přes 30 let intenzivního snažení výzkumníků americké instituce Property and Environment Research Center nicméně ukazuje, že i tuto oblast je možné na základě jednotlivých případových studií podrobit ekonomické analýze. (viz www.perc.org – sekce Private Solutions)
13
nicméně jejich tradice sahá až do Rakousko-Uherska. Postupně získávají zkušenosti, učí se od zahraničních partnerů, především pak od Spojených států amerických. Činnost pozemkových spolků v různé míře ovlivňují faktory jako je existující legislativa, politika státu, důvěra místních obyvatel, společenská prestiž a sounáležitost. Jako takové představují spolky atraktivní téma výzkumu na pomezí ekonomie a práva, se zaměřením na působení společenských norem. Navíc jsou to instituce, které v nějaké podobě zveřejňují či jsou dokonce povinné zveřejňovat seznam chráněných území, způsob realizované ochrany, množství a původ vynakládaných financí, a tím poskytují data potřebná pro analýzu. Podívejme se nejprve na americké pozemkové spolky, jejichž délka trvání je více než stoletá. Proč je taková vlastnost důležitá? Jak Elinor Ostrom ukázala, řada komunitních systémů potřebovala k nalezení funkčního mechanismu spolupráce či k jeho udržení v rámci měnících se podmínek a znalostí desítky i stovky let. Procházely procesem pokusů a omylů, „…a to jestli je na konci cesty čekal úspěch, nebylo výsledkem racionální konstrukce shora, ale spíše ekologické evoluce, která citlivě odrážela skutečnost, že každé životaschopné řešení stojí na informacích, které nepojme jedna lidská mysl či státní úřad“. (Smith, 2003, str. 2) Ve Spojených státech se činnost pozemkových spolků postupně mění, nejen rozsahem, ale i způsobem dosahování zadaných cílů. Pokusme se odhalit, zda nastoupená cesta vede k nalezení funkčního mechanismu naplňování ochranářských vizí, které stály u samotného počátku hnutí.
14
2. Pozemkové spolky v USA „Soukromá, dobrovolná ochrana přírody funguje, komunitu za komunitou, napříč Spojenými státy.“ (Land Trust Alliance, 2005, str. 13) Spojené státy americké jsou kolébkou pozemkových spolků a díky své dlouhé tradici a s ní spojeným rozvojem hnutí slouží pro mnohé státy jako vzor či alespoň příklad postupu, z nějž lze mnohé převzít. Za myšlenkou zrodu vůbec prvního pozemkového spolku (land trust) stál Charles Eliot, krajinný architekt, který v době intenzivní urbanizace Ameriky píše (Brewer, 2003, str. 16):
„If the human race is destined to be more and more closely crowded into towns and suburbs, should we not endeavor to make these as descent, as healthful, and as refreshingly beautiful as possible? …As Boston’s lovers of art united to form the Art Museum, so her lovers of Nature should now rally to preserve for themselves and all the people as many as possible of these scenes of natural beauty which, by great good fortune, still exist near their doors.“8 Eliot se v roce 1890 rozhodl sezvat všechny zámožné či zainteresované muže z celého Massachusetts na setkání v Bostonu. Zde byla za přítomnosti například prezidenta senátu ustavena 28-mičlenná komise, která připravila návrh zákona, který byl za intenzivního Eliotova lobování přijat. 21. května 1891 tak vznikl spolek s názvem The Trustees for Reservation, jehož cílem bylo získávat, udržovat a obhospodařovat pozemky cenné z přírodního či historického hlediska. Součástí zákona byl požadavek, aby pozemky vlastněné spolkem byly ponechány přístupné věřejnosti, stejně jako příslib osvobození těchto pozemků od daní. (Brewer, 2003, str. 17) Následoval velmi pozvolný růst počtu pozemkových spolků, který postupně sílil, až nabral dnešní téměř závratnou rychlost. V roce 1950 operovalo na území Spojených států na 53 8
Ve své době šlo novou myšlenku, nicméně její obdoba existovala u tehdy již existujích občanských sdružení jako například společnosti pro zvelebování vesnic, historické společnosti apod., z nichž některé vlastnily pozemky. (Brewer, 2003, str. 16)
15
těchto sdružení, v roce 1982 jich bylo necelých 450, v roce 2000 1263 a dnes se jejich počet pohybuje kolem 1700 – konkrétně 1667 v roce 2005. (Land Trust Alliance, 2008a). Tento vývoj zobrazuje následující graf.
Graf č. 1 – Růst počtu pozemkových spolků mezi lety 1950 a 2005
Zdroj: Land Trust Alliance, 2005, str. 12
Své aktivity financuje většina pozemkových spolků z mixu tří složek (Parker, 2005, str. 4): 1) soukromých zdrojů, tj. prostředků od dobrovolných dárců, 2) ze zdrojů vlastních, které plynou z pozemků jimi vlastněných, respektive ze služeb a produktů s pozemky svázanými, na nich vypěstovanými apod. a 3) z veřejných rozpočtů. Procentuální zastoupení zmíněných zdrojů příjmu se liší organizaci od organizace. Každá má svůj vlastní styl, každá se pohybuje v jiném insitucionálním prostředí. Jedním z obecných 16
trendů nicméně je sílící nepřímá forma podpory z veřejných zdrojů, která ovlivňuje nejen rozsah, ale i formu ochranářských činností spolků. (viz dále) Jako zastřešující organizace ve Spojených státech funguje Land Trust Alliance. Pozemkovým spolkům poskytuje technickou a vzdělávací podporu, navenek je zastupuje vůči veřejnosti, lobuje za ně na politické úrovni. V roce 2006 vyvinula Land Trust Alliance program akreditace, do něhož se mohou pozemkové spolky dobrovolně hlásit a při splnění zadaných požadavků získat certifikát „akreditovaný pozemkový spolek“. Toto označení má signalizovat, že jde o důvěryhodnou organizaci, což je informace cenná jak pro sponzory, tak pro vlastníky pozemků jakožto potenciální partnery spolků při ochraně místních přírodních hodnot. Land Trust Alliance rovněž vydává detailní pokyny, jak postupovat při dodržování standardů, které pro pozemkové spolky v rámci akreditačního procesu vytýčila, s cílem zvýšit kvalitu certifikovaných organizací. Reagovala tak na vzrůstající veřejnou debatu, kterou odstartovala série článků v médiích (např. Stephens – Ottaway, 2003) a která vyvrcholila slyšením před americkým senátem ohledně podvodných praktik některých pozemkových spolků v rámci výběru lokalit vhodných k uvalení conservation easementů. Dnešní oficiální definice pozemkového spolku dle Land Trust Alliance zní následovně:
„Pozemkový spolek je neziskovou organizací, jejímž cílem je aktivně usilovat o konzervaci půdy, a to prostřednictvím přímých či zprostředkovaných nákupů pozemků nebo conservation easementů, případně jejich správou. (Land Trust Alliance, 2008b) …Většina pozemkových spolků jsou lokální organizace, úzce spojené s místními potřebami. Díky tomu jsou dobře vybaveny schopností nalézt takové pozemky, na nichž se nachází přírodní hodnoty nebo které jsou cenné z hlediska rekreace, zemědělství apod.“ (Land Trust Alliance, 2008c) Nutno říci, že s postupem času jde stále více o romantizující definici. Původně totiž skutečně šlo o malé, apolitické a na vládě nezávislé organizace. S tím, jak jejich velikost a počet narůstal, však nabýval na síle i vliv na jejich aktivity ze strany státu. Tento jev v některých případech natolik převážil, že je dnes možné některé pozemkové spolky označit za vládní 17
agentury. (Gattuso, 2008, str. 1) Jednotlivé státy totiž dohlíží na to, aby pozemky spadající pod systém conservation easementů „zapadaly“ do politické vize konzervace chráněných hodnot. Některé státy jako například Maryland dokonce umožňují darování conservation easementů pouze státní instituci. (Young, 2008, str. 221) McLaughlin, profesorka práva na University of Utah, používá alternativní definici, která více ukazuje na veřejný prospěch, potažmo veřejnou podporu činnosti pozemkových spolků:
„Land trusts can be broadly defined as local, state, regional, and national charitable organizations that operate to conserve land for the benefit of the public through a variety of means, including the acquisition of conservation easements.“ (McLaughlin, 2005, str. 47) Co do velikosti a rozsahu působení, je možné pozemkové spolky rozdělit do tří skupin. (Fairfax, 2005, str. 153) Místní, lokální pozemkové spolky mají několik málo, často neplacených zaměstnanců a starají se o omezené množství, geograficky si blízkých lokalit. Druhá, nejpočetnější skupina, jsou tzv. regionální spolky působící jako vlastníci rozsáhlých pozemků či držitelé conservation easementů k nim. Až do druhé světové války existovaly pouze tyto dvě kategorie. Poté se však objevila ještě třetí skupina, a sice národní (nebo dokonce mezinárodní) pozemkové spolky jako je The Nature Conservancy, The Trust for Public Land, Ducks Unlimited či Conservation Fund. Tyto se od předchozích liší nejen rozsahem, ale také formou své činnosti. Kromě ochranářských aktivit se zaměřují na lobování a čerpání veřejných zdrojů, fungují více jako zprostředkovatelé nákupů půdy pro stát. (tamtéž, str. 154) My budeme dále v textu o pozemkových spolcích pojednávat jako o jednom hnutí, nicméně mějme na paměti, že jde o heterogenní skupinu.
18
2.1. Vývoj hnutí Akademici zabývající se historií pozemkových spolků uvádí jako milník ve vývoji hnutí knihu Williama H. Whyta z roku 1959 Securing Open Space for Urban America: Conservation Easements, která významně přispěla k všeobecnému povědomí o conservation easementech a vzniku potřebné legislativy pro jejich širší využití. (Brewer, 2003, Fairfax a kol., 2005, Gustanski – Squires, 2000) Za skutečný počátek hnutí pak označují rok 1981, kdy došlo k prvnímu setkání zástupců tehdy existujících pozemkových spolků a k založení Land Trust Alliance jako společné platformy pro výměnu informací a zkušeností. Od tohoto roku pak můžeme hovořit doslova o boomu pozemkových spolků. Hnutí se stalo celonárodním a jeho rozvoj pokračuje i v 21. století. S růstem počtu pozemkových spolků roste i rozloha půdy, kterou tyto organizace spravují. Mezi lety 2000 a 2005 šlo o 54% nárůst, v absolutní hodnotě na plochu o výměře 37 milionů akrů (148 000 km2). Číslo zahrnuje půdu spravovanou pozemkovými spolky spadajícími pod Land Trust Alliance spolu s třetí výše zmiňovanou skupinou národních ochranářských organizací. Co se týká spolků v rámci Land Trust Alliance, to jest lokálních a regionálních, ty spravují k roku 2005 11,9 milionů akrů půdy (47 600 km2) – viz tab. 1. (Land Trust Alliance, 2005, str. 3) Za nejčastější typ ochrany přitom spolky uvádějí ochranu přírodních krás a stanovišť ohrožených druhů (vykonává ji 39 % pozemkových spolků), ochranu volného výhledu do krajiny (38 %) a ochranu vodních zdrojů (26 %). Co se týče typu pozemku, přes 50 % pozemkových spolků se stará o mokřady a řečiště a přes 40 % pozemkových spolků udává, že chrání koryta řek, zemědělskou půdu či stanoviště ohrožených druhů. Méně častá je ochrana výhledu do krajiny, turistických cest a lesní půdy.9 Mezi lety 2000 a 2005 vzrostl počet členů 9
Pozemkové spolky se rovněž zabývají aktivitami, jako je ekologická výchova, územní plánování, biologický monitoring, výzkum aj. (Parker, 2002, str. 5)
19
pozemkových spolků o 61 % na 1,5 milionu, počet dobrovolníků o 63 % na necelých 91 000 a počet placených členů o 47 % na 6 181 (LTA, 2005, str. 12). Postupem času dochází rovněž ke změně četnosti jednotlivých nástrojů, které pozemkové spolky využívají. Následující tabulka ukazuje data za roky 2000 a 2005 pro pozemkové spolky v rámci Land Trust Alliance.
Tabulka 1: Rozloha půdy spadající pod místní či státní pozemkové spolky dle metody realizované ochrany za rok 2000 a 2005 (v akrech) Půda vlastněná
Půda spadající pod
Půda získaná,
Celková
pozemkovými
conservation
transferovaná a
rozloha
spolky
easementy
chráněná jinými
chráněné půdy
způsoby 2000
1 219 632
2 514 545
2 322 447
6 056 624
2005
1 703 212
6 245 969
3 940 928
11 890 109
Zdroj: Land Trust Alliance, 2005, str. 8
Dochází k enormnímu nárůstu půdy spadající pod režim conservation easementů na úkor vlastnictví pozemků. V roce 2005 spadalo pod conservation easementy 6 245 969 akrů půdy, zatímco vlastněných bylo pouze 1 703 212 akrů. Přitom ještě na začátku 90. let byla rozloha půdy spadající do těchto dvou režimů totožná. (Land Trust Alliance, 2005, tab. 1 a 2) K nejvyššímu nárůstu tohoto typu ochrany přitom dochází ve státech, které k federálním daňovým zvýhodněním easementů přidaly i zvýhodnění státní, jako je například Colorado a Virginia. (Land Trust Alliance, 2005, str. 8) Zajímavý je rovněž třetí sloupec tabulky. Pod poněkud nesrozumitelným názvem se vesměs skrývá půda, která byla získána za účelem jejího následného prodeje ve prospěch státu. Jak vidíme, jde o poměrně velkou část 20
spravované půdy – v roce 2000 38 %, v roce 2005 33 %. Ještě zajímavější je pak porovnání s půdou, jež pozemkové spolky vlastní a nemají ji (alespoň prozatím) v plánu odprodat státu. V roce 2000 byly transfery ve prospěch státních agentur téměř dvojnásobné (1,9) vůči rozloze půdy ponechané ve vlastnictví spolků a v roce 2005 již byly vyšší 2,3krát. To znamená, že z celkové rozlohy vlastněné půdy v roce 2005 (5 644 140 akrů) je určeno 70 % na trasfer ve prospěch státu. Podívejme se nyní, jaké faktory přispěly k popsaným změnám. Hospodářská realita ve Spojených státech v 80. letech 20. století byla poznamenaná nástupem Ronalda Raegana a jeho konzervativní politiky. V námi zkoumané oblasti došlo ke krácení státních peněz na výkupy půdy za účelem ochrany přírody a krajiny. (Brewer, 2003, str. 38) Jako reakce na tento jev začalo narůstat environmentální hnutí, které však paradoxně daleko více prorůstalo se státní sférou. Jedním z důvodů bylo uzákonění daňového zvýhodnění conservation easementů, druhým pak Farm Bill z roku 1985 na ochranu zemědělské půdy. Jak uvádí Fairfax a kol., doposud soukromé aktivity pozemkových spolků začaly využívat státních programů a politik na financování ochranářských záměrů a v řadě případů začaly suplovat státní politiku. (Fairfax a kol. 2005, str. 173-175) Meiners a Yandle, američtí profesoři ekonomie a práva vidí za nárůstem hnutí tři hlavní důvody (Meiners – Yandle, 2001, str. 37): 1) Pozemkové spolky jsou atraktivní alternativou k územnímu plánování. 2) Pozemkové spolky představují pro stát levný způsob správy pozemků. 3) Pozemkové spolky slibují zvláštní daňové zacházení. Jak autoři uvádí, vzájemná spolupráce mezi pozemkovými spolky a veřejnou sférou je vyhledávána oběma stranami. Stát realizuje své cíle v oblasti ochrany přírodních hodnot a zemědělské půdy prostřednictvím aktivit pozemkových spolků, zároveň jejich činnost 21
významně podporuje, a to jak prostřednictvím daňové politiky, tak i odkupů pozemkovými spolky vlastněné půdy. Při odkupech vyplácí pozemkovým spolkům tržní nebo často vyšší než tržní cenu pozemků. Přitom pozemkové spolky původnímu majiteli zaplatí – často poté, co stát tohoto vlastníka uvědomí o záměru zavést na jeho pozemku ochranný režim v důsledku výskytu přírodních hodnot, nebo poté, co došlo k předchozímu snížení hodnoty pozemku prostřednictvím conservation easementu – nižší než tržní cenu. (např. Richardson, 1995) Z odkupů a transferů vlastnictví na stát tak mnohým spolkům, ale i ochranářským organizacím typu Nature Conservancy plynou nemalé zisky. (viz Meiners – Yandle, 2001, str. 40-42; Ryan, 2009) Fairfax a kol. spolu s Land Trust Alliance nicméně poukazují i na další faktory jako je atraktivnost řešení, které pozemkové spolky nabízí v reakci na přání vlastníka, význam místních odlišností pro konečnou podobu ochrany, důraz na dobrovolnost transakcí či obavy obyvatel z pokračující zástavby příměstských oblastí. (Fairfax a kol., 2005, str. 180, Land Trust Alliance, 2005, str. 7) Řada autorů uvádí na otázku, proč dochází k nárůstu pozemkových spolků a jimi obhospodařované půdy, jedinou odpověď – daňovou politiku státu. (např. McLaughlin, 2002, str. 454; Thurman-Parker, 2004, str. 1). Profesor Duane z Vermont Law School označuje za hlavní hybnou sílu nárůstu ve využívání conservation easementů Tax Reform Act z roku 1986. (Duane, 2006, str. 7) Proto budeme daňové oblasti věnovat zvláštní kapitolu. (viz kapitola 2.3.) Nyní se však nejprve blíže seznámíme s institutem conservation easementů – převažujícího způsobu ochrany přírodních (kulturních, historických a open-space) hodnot na soukromých pozemcích. Jsou to totiž právě conservation easementy, které svým donorům přináší daňové výhody, proto je třeba nejprve pochopit jejich podstatu.
22
2.2. Conservation easementy „Conservation easementy představují způsob, jak kompenzovat vlastníky pozemků za to, že je vlastní a přitom je nechávají stranou rozvoje.“ (Parker, 2005, str. 6) „Conservation easement představuje souhrn minimálních restrikcí a povinností, které omezují činnosti, jež by bylo možné na daném území vykonávat, a tedy omezují majitele ve využití jeho vlastního pozemku. Conservation easement může rovněž znamenat ustavení pozitivní povinnosti pro vlastníka nebo pro držitele conservation easementu… Cílem těchto restrikcí a povinností je naplnit účel ochrany stanovený v conservation easementu.“ (Mayo, 2000, str. 31) Do 30. let 20. století se objevovaly conservation easementy jen zřídka a teprve od 80. let 20. století se stávají široce využívaným nástrojem ochrany přírodních a historických hodnot na americké půdě. (Brewer, 2003, str. 148) Mezi lety 1990 a 2000 vzrostlo procento pozemků spravovaných pozemkovými fondy ve formě conservation easementů z 52 na 68 %. (Parker, 2002, str. 5) Mezi lety 2000 a 2005 vzrostla plocha pozemků spadajících pod režim conservation easementů dokonce o 148 %, z 2 514 566 akrů na 6 245 969 akrů. (Land Trust Alliance, 2005, str. 5) V případě Nature Conservancy se od roku 1984 do roku 2003 zvýšil počet spravovaných pozemků zatížených conservation easementy z 22 na 42 %. V případě Land Trust Alliance pak jde o nárůst z 33 na 78 %. (Parker, 2005, str. 6) Conservation easement je z pohledu ekonomie a práva zajímavý institut, který zachovává původní vlastnictví a pouze z něj odejímá určitou část práv. Do češtiny lze termín přeložit jako věcná břemena k pozemku za účelem ochrany přírody, krajiny či historických hodnot. Právně však jde o překlad nepřesný, proto budeme v textu používat anglický originál. On i sám anglický název je často kritizován a označován za nesprávný (viz dále), a tak nechceme ještě dále přispívat k matení tohoto pojmu. Oficiální definice conservation easementu zní následovně (Uniform Conservation Easement Act, §1): 23
„Conservation easement představuje nevlastnický podíl držitele conservation easementu na nemovitosti, kterým jsou omezení či afirmativní povinnosti, jejichž účelem je zachování či ochrana hodnot přírodních, krajinných či hodnot volných/nezastavěných ploch (openspace10) na nemovitém majetku. Dále pak zajišťuje možnost jejich využití pro zemědělské, lesní či open-space účely, ochranu přírodních zdrojů, zachování či zlepšení kvality ovzduší a vod nebo ochranu historických, architektonických, archeologických a kulturních charakteristik nemovitosti.“ Conservation easement vzniká podepsáním právně závazné smlouvy mezi vlastníkem půdy na straně jedné a soukromým pozemkovým spolkem či státem na straně druhé. Podepisovaná listina může obsahovat klauzule zakazující výstavbu dalších budov na pozemku, používání pesticidů, komerční kácení stromů, úpravu vodních toků, jiné využití pozemku než pro zemědělství, úpravu fasád historicky cenných budov apod. Jde v podstatě o omezení vlastnických práv z vlastní vůle vlastníka (často výměnou za finanční náhradu či úlevu na daních). A právě odtud pramení pojmové nesrovnalosti. Anglosaské právo označuje tradičně za easement právo vykonávat něco na území někoho jiného, například právo průchodu pozemkem, právo vést přes pozemek souseda elektrické či vodovodní rozvody apod. Nejde tedy (až na několik málo výjimek) o negativní právo, jež vlastníkovi zakazuje provádět na pozemku vymezené činnosti (viz např. Korngold, 2007, str. 17; Duane, 2006, str. 3). Proto jednotlivé státy často používají pro tentýž nástroj odlišné názvy, jako například conservation restriction, preservation restriction, agricultural preservation restriction, coservation right, coservation agreement, preservation agreement či land use easement. (Mayo, 2000, str. 26) Při podpisu smlouvy o conservation easementu se vlastník dobrovolně vzdává určitých práv ze svého bundle of sticks – svazku obsahujícího jednotlivá práva k užívání pozemku – či práva k vyloučení ostatních z užívání pozemku, a to na stanovenou dobu, v USA obvykle dobu neomezně dlouhou. Přijetím či nákupem conservation easmentu však pozemkový spolek 10
Internal Revenue Service vymezuje, co je myšleno pojmem open-space. Jde o zemědělskou či lesní půdu, pozemek, který poskytuje široké veřejnosti potěšení z výhledu do krajiny, či pozemek sloužící dle zákona ke státní politice ochrany přírody a krajiny. (IRS, 2004, str. 2)
24
nezískává právo či práva, kterých se majitel vzdává. Tato práva v americkém systému navždy mizí, nikdo je nevlastní, nikdo jich nemůže využít. Pozemkový spolek pouze získává právo, repektive se zavazuje využít práva dohlížet na to, aby se nikdo vlastníkem odevzdaných práv nezmocnil. V praktické rovině to znamená, že pokud se podpisem smlouvy vlastník pozemku vzdává například práva na blíže určený rozvoj území, pozemkový spolek má povinnost zajistit, aby k rozvoji území nedošlo. (např. Parkhurst - Shogren, 2003, str. 1122) Conservation easementy mají obvykle za úkol zabránit zastavení, průmyslovému či komerčnímu rozvoji příměstských, zemědělských či přírodně cenných území. Většina easementů umožňuje vlastníkovi hospodařit na pozemku dosavadním způsobem a odejímá mu jen určitá konkrétní práva. Neobsahují tedy klauzule o bezzásahovosti či o hospodaření šetrném k určitému konkrétnímu druhu. (McLaughin, 2002, str. 459) Ochrana přírodních, kulturních či historických hodnot představuje nicméně jejich hlavní cíl a je zajištěna v důsledku uvalených restrikcí. (Brewer, 2003, str. 147-148) Podívejme se stručně na to, jak conservation easementy vznikly, jak se vyvíjely a co jim stálo v cestě. Až do začátku 20. století prováděly pozemkové spolky ochranu přírody a krajiny na soukromých pozemcích převážně prostřednictvím jejich nákupů. Hlavním důvodem tohoto stavu a zároveň hlavní překážkou většího rozvoje ve využívání conservation easementů byl tehdy převažující systém práva stavící na rozhodnutích soudů, precedentech – common law.
2.2.1. Conservation easementy a anglosaský právní systém common law Common law nenahlíželo na instrumenty omezující výkon vlastnického práva, to jest ustavující nevlastnický podíl na vlastnických právech, nikdy přívětivě. Znalo pouze tři
25
kategorie věcných břemen: easements, real covenants a equitable servitudes11. Easementy, jak bylo řečeno, navíc převážně znamenaly afirmativní právo vstoupit na pozemek toho, jenž easement vydal, a to za jasně stanoveným účelem. Co se týče negativních easementů, common law rozeznávalo pouze 4 kategorie12 a ani sem conservation easementy nespadaly. (Mahoney, 2001, str. 9) Jak píše Korngold, profesor na Case Western Reserve University of Law (Korngold, 2007, str. 18):
„Courts have often expressed an antipathy towards covenants that create restrictions or restraints on land and state that they favor a policy of free and unrestricted use of land. This “antirestrictions policy” has led the courts to declare a hard line against covenants, noting that they are “not favorites of the law.” This antipathy led the law to erect various barriers to the enforcement of covenants, reflected in various common law rules. Two such rules would have made it difficult if not impossible to create private conservation easements at common law. First, some courts attempted to narrow the duration and operation of covenants with constructional devices, raising (perhaps surmountable) questions about the perpetual nature of conservation easements. Second, the common law prohibition of enforcement of covenants in gross would have been fatal to the modern private conservation easement.“ Prvním zmíněným problémem, tj. dobou trvání conservation easementů, se budeme věnovat ve zvláštní kapitole. (viz kapitola 2.6.) Nyní se podívejme se na druhý problém, který vyvstal mezi conservation easementy a common law. Easement či covenant je v tzv. “in gross” držení, pokud přináší prospěch nikoli majiteli sousedních pozemků, jak tomu u easementů tradičně bylo, ale široké veřejnosti. (Gustanski – Squires, 200, str. xvii) Připomeňme si, že původně šlo o právo ustavené pro souseda jako například právo průchodu pozemkem, právo souseda využívat studnu apod. Byla zde zřejmá příslušnost conservation easementu 11
O odmítnutí termínů covenants a equitable servitudes při výběru vhodného názvu viz Commissioners' Prefatory Note, Uniform Conservation Easement Act, str. 2 12 „At common law, the types of activity that could be restricted on the servient tract through the use of a negative easement were quite limited: only conduct by the occupant of the servient tract that denied light, air, or support to buildings on the dominant tract or that prevented a flow of water in an artificial stream could be regulated.“ (French, 1982, str, 1267)
26
k pozemku, resp. vlastníkovi daného pozemku – tzv. pozemková služebnost (appurtenant easement). Pozemková služebnost upravuje vztahy mezi vlastníkem tzv. zatížené nemovitosti a oprávněné či panující nemovitosti, přičemž tím, kdo ze smluvního ujednání získává je ten, kdo vlastní nemovitost panující. U easementu in gross nalézáme jen zatíženou nemovitost. Dle rozhodnutí anglických soudů z roku 1808, nebylo možné easementy in gross v této zemi uzavírat:
„There can be no such thing according to our law, or according to the civil law, as what I may term an easement in gross. An easement must be connected with a dominant tenement.“ (Lord Cairns in Rangeley v Midland Rail. Co., 1808, L. R. 3, Ch. 311 dle Simes, 1924, str. 522) Anglické, později i americké soudy považovaly easementy in gross a easementy s neomezenou dobou trvání za zásah do svobodného nakládání s majetkem. (Brewer, 2003, str. 149) Americké soudy jejich existenci umožňovaly, jen je původně nebylo možné převádět či dědit. (Simes, 1924, str. 522) Kritika v tomto ohledu směřuje k tomu, že pokud nejde o smluvní vztahy sousedů, conservation easementy držené in gross znemožňují či výrazně omezují působení trhu ve smyslu běžné komunikace dvou stran při snaze easement změnit, ukončit, prodat apod. Postupem času nicméně všech 51 států USA přijalo zákony umožňující nákup či darování easementů (tzv. „easements enabling statutes“), které činí common law a jeho výhrady vůči conservation easementům in gross de facto neúčinnými. (McLaughlin, 2005, str. 48) Argumentem byl právě poznatek, že jde o jiný nástroj, než jakým byly tradiční easementy:
„Conservation easementy jsou odlišným instrumentem než easementy v rámci common law, jejichž účelem bylo přinést užitek přilehlému pozemku. Conservation easementy přináší užitek nejširší veřejnosti, nikoli jen vlastníku jedné parcely“. (Georgia Land Conservation Program, 2009)
27
V roce 1956 přijal zákony umožňující nákup či darování conservation easementů stát Massachusetts, v roce 1959 následovala Kalifornie. V roce 1970 se konal první Den Země a ve Spojených státech postupně sílily názory, že ochrana přírody je důležitá, důležitější než rozvoj a neomezené využívání pozemků jejich vlastníky. Tato atmosféra měla vliv i na utváření hopodářské politiky. (Brewer, 2003, str. 149-150) Vše vyvrcholilo rokem 1981, kdy byl schválen Jednotný zákon o conservation easementech (Uniform Conservation Easement Act).
2.2.2. Conservation easementy a Uniform Conservation Easement Act Hlavním účelem přijetí Jednotného zákona o conservation easementech byl „relativně úzký cíl: odstranit překážky pramenící z common law, které by mohly učinit conservation easementy neplatnými,…a umožnit tak soukromým subjektům uzavírat ústní dohody s charitativními či státními organizacemi, jejichž prostřednictvím by chránily pozemky a budovy, aniž by se těchto překážek obávaly…“ (Commissioners' Prefatory Note, Uniform Conservation Easement Act, str. 3)13 Uniform Conservation Easement Act z roku 1981 umožnil, aby za účelem ochrany přírodních či historických hodnot pozemku se k tomuto vázaly na nekonečně dlouhou dobu omezení či povinnosti a nebylo možné se proti takovému postupu bránit prostřednictvím žalob vznesených na základě common law. To znamená, že vlastník pozemku má nyní v ruce nástroj, jak uvalit omezení a povinnosti týkající se užívání jeho nemovitého majetku na všechny následné vlastníky. Tentýž zákon právně ustanovil conservation easement jako nástroj sloužící veřejnému zájmu. Vymezil, že institucemi, jež mohou s conservation easementy nakládat – držet listinu omezující práva k pozemkům – mohou být státní úřady oprávněné nakládat s právy 13
Snaha omezit platnost common law se odráží především ve 4. paragrafu zákona.
28
k nemovitému majetku či dobročinné organizace, jejichž cílem je chránit přírodní, historické, architektonické, archeologické či kulturní hodnoty na nemovitém majetku. (viz výklad par. 2 v Uniform Conservation Easement Act, str. 6-7).
2.2.3. Praxe uzavírání smluv o conservation easementech Podívejme se nyní, jak takový proces ustavení conservation easementu v současnosti funguje. Vlastník pozemku se rozhodne, že chce celý či část svého pozemku navždy zakonzervovat, tj. například nedovolit na něm postavit obchodní dům nebo vůbec žádný dům, nezahájit zde těžbu nerostných surovin a podobně. Tento závazek se rozhodne buď prodat nebo věnovat pozemkovému spolku (či obdobně fungující státní organizaci) ve formě conservation easementu. Pozemkový spolek vyhodnotí, zda jde o závazek, který přinese veřejnosti prospěch, tedy který naplní veřejný zájem. Pokud ano, conservation easement může přijmout nebo koupit. Nemusí nutně přijmout jakýkoli conservation easement, respektive jakýkoli pozemek k zavedení ochranářského režimu. Držba conservation easementu totiž pro spolek představuje nemalé náklady na monitoring dodržování smluvních podmínek, případně jejich vynucování a pozemkový spolek pracuje s omezenými zdroji. V této souvisloti požaduje řada pozemkových spolků, aby dárce conservation easementu zároveň poskytl částku potřebnou na jeho následnou správu. Odhady nákladů na správu darovaného pozemku či pozemku zatíženého conservation easementem se pohybují od 166 do 365 USD za rok a závisí na typu a rozloze území. Při odhadu ročních nákladů ve výši 300 USD požaduje pozemkový spolek dar ve výši 15 000 USD. (viz Brewer, 2003, str. 135-136) Na druhou stranu však lze slyšet hlasy kritiků, kteří říkají, že pozemkové spolky mohou akceptovat conservation easement k jakémukoli pozemku, tedy i k takovému, který velkou hodnotu z hlediska přírodovědného či
29
ekologického nemá. (např. Korngold, 2007, str. 26) O tom, že se tak v praxi skutečně děje, budeme hovořit níže v textu. Pokud je conservation easement darován neboli jde o bezúplatný „převod práv“ na pozemkový spolek, může dárce conservation easementu požádat o úlevu z daně z příjmu, případně úlevu z daně z nemovitosti a z daně dědické. Jejich výše může dosáhnout výše celkové ztráty hodnoty majetku způsobené přijatým závazkem, přičemž ztrátu ocení odhadce najatý vlastníkem dotčené nemovitosti. Pokud vlastník pozemku conservation easement prodává, dostane za něj zaplacenu cenu rovnající se rozdílu hodnoty pozemku bez omezení dohodnutých ve smlouvě o conservation easementu a hodnotou s danými omezeními. Vychází se přitom opět z ocenění vlastníkem najatého odhadce. Pozemkový spolek má následně povinnost monitorovat dodržování smlouvy a v případě jejího nedodržení vznést proti dárci nebo prodejci conservation easementu žalobu. Podívejme se nyní, jak smlouva o conservation easementu v praxi vypadá. Konkrétní příklad takového dokumentu se nachází v příloze této práce. Pro zobecnění jinak velmi variabilní podoby smluv o conservation easementech, uvádíme následující klauzule, jež se v nich typicky nachází (dle Boyd – Cabellero – Simpson, 2000, str. 13-14; Parker, 2002, str. 7): 1. Popis lokality, jejích přírodních či historických hodnot. 2. Účel uvalení conservation easementu. 3. Popis práv, jichž se vlastník pozemku vzdává – jmenování zakázaných činností, případně činností, k jejichž výkonu je potřeba udělení souhlasu druhou smluvní stranou. 4. Seznam práv, jež majiteli zůstávají, to znamená seznam způsobů užívání pozemku, které jsou nadále povolené, případně popis postupu, jak dané činnosti vykonávat. 30
5. Vymezení práva vstupu na dotčenou nemovitost druhou smluvní stranou, veřejností. 6. Ustanovení o převodu smlouvy na jiný subjekt. 7. Úprava možnosti rozdělení dotčené nemovitosti (například za účelem jejího prodeje). 8. Ustanovení týkající se vynucování smlouvy (popis postupu při nedodržení smluvních podmínek), procedurálních záležitostí, úpravy či zániku smlouvy.
A co činí conservation easement atraktivním nástrojem ochrany přírody na pozemcích? Z pohledu pozemkového spolku jde o výrazně levnější řešení, než jakým je nákup pozemku. Pozemkový spolek naplňuje své cíle, přičemž půdu nadále obhospodařuje původní vlastník – farmář. K upevnění pozice conservation easementů přispěla mimo jiné skutečnost, že na úrovni jednotlivých států začaly být přijímány zákony, které činí conservation easementy právně závaznými. Stejnou roli sehrála i delší praxe využívání těchto nástrojů a s ní související jejich větší vymahatelnost u soudů. (Parker, 2005, str. 7) Další významnou úlohu zde hrají již několikrát zmiňované daně, a to hned ve dvou formách. Za prvé jako motivace daňových odpočtů – téma, ke kterému se za chvíli vrátíme. Za druhé pak jako „strašák“ držby cenných nemovitostí. Daň z nemovitosti, obdobně jako daň dědická je ve Spojených státech oproti České republice totiž výrazně vyšší a nedostatek finančních prostředků k jejich zaplacení se stává častým důvodem k prodeji po generace vlastněných domů a parcel. Conservation easementy představují nástroj, jak tyto daně snížit. Nejen že mohou významně snížit cenu pozemku, z níž se odvozuje výše zmíněných daní (někdy o 50 až 80 %), ale po smrti majitele takového pozemku je dalších 40 % hodnoty pozemku nebo 500 000 USD (nižší z těchto dvou částek) vyčleněno ze zdanitelného majetku. (Young, 2008, str. 219) Takového výsledku lze přitom dosáhnout i v případě, že smlouvu o darování
31
conservation easementu uzavřou až posmrtně dědicové nemovitosti jménem zesnulého.14 Podívejme se na daňovou problematiku okolo conservation easementů nyní blíže a strukturovaněji.
14
Konkrétní příklady lze nalézt na http://www.privatelandownernetwork.org/plnlo/doc280047b.asp, staženo 9/2009.
32
2.3. Daňové pobídky „The federal charitable tax deductions serve as a model of successful public-private partnerships, prompting private initiative at a fraction of what it would cost the government to buy the land. In fact, these tax incentives for donated conservation easements have now become fundamental to successful land conservation in America.“ (Land Trust Alliance, 2005, str. 9) V současné době existuje pět typů daňových zvýhodnění, jež lze v různých kombinacích využívat při darování conservation easementu. (Lindstrom, 2008) Zaprvé, jde o možnost odpočtů z federální daně z příjmu, která se v americkém zákoně objevila v roce 1976 v rámci tzv. Tax Reform Act. V roce 1977 zákon upřesnil, že se odpočty budou týkat conservation easementů uzavřených na dobu neurčitou, tj. s neomezenou dobou platnosti. (Parker, 2002, str. 8) Tato podmínka platí dodnes. (Viz §170(h) 2(C) Internal Revenue Code) Legislativním základem je sekce 170 (h) Internal Revenue Code. Druhou podmínkou, aby mohl vlastník pozemku žádat o odpočet z daně z příjmu, je, že conservation easement naplňuje veřejný zájem. Jinými slovy, conservation easement se musí pro účely zákona týkat jednoho z následujících účelů (§170(h) 4(A))15: -
ochrany pozemku pro účely rekreace či vzdělávání veřejnosti
-
ochrany přírodních stanovišť ryb, divoké zvěře či rostlin
-
ochrany volného prostranství včetně zemědělské a lesní půdy za účelem potěšení z výhledu (scenic enjoyment) širokou veřejností nebo pro účely státní politiky ochrany přírody a krajiny s významným prospěchem pro veřejnost
-
ochrany pozemku či budov významných z historického hlediska (dále definováno zákonem v (§170(h) 4(B)-(C))
15
Ne všechny státy musí všechny účely conservation easementu zmíněné v Internal Revenue Code povolovat. Například Maine neumožňuje chránit prostřednictvím conservation easementu nemovitosti cenné z historického, archeologického či kulturního hlediska. (viz Mayo, 2000, str. 27)
33
Maximální výši odpočtu definuje Internal Revenue Service jako fair market value (spravedlivou tržní hodnotu) darovaného majetku, tj. easementu. Tu dále definuje jako cenu, za níž by byl majetek směněn mezi dvěma subjekty.16 (Internal Revenue Service, 2004, str. 2) Pro případ, že hodnota pozemku po uvalení conservation easementu vzroste, Internal Revenue Service deklaruje, že daňové výhody neposkytuje: „If the donation of a conservation easement has no material effect on the value of real property, or enhances rather than reduces the value of real property, no deduction is allowable.“ (Internal Revenue Service, 2004, str. 2) Odpočet z daní Internal Revenue Service zamítá rovněž v případě, že by ekonomický prospěch dárce conservation easementu přesáhl výši prospěchu, kterou díky tomu, že se vzdal části svých práv, získává veřejnost. (Internal Revenue Service, 2004, str. 2) Podmínkou pro možnost využít daňového odpočtu je, že pozemkový spolek, který conservation easement kupuje či přijímá jako dar, je registrován jako nezisková organizace podle 501 C(3) Internal Revenue Code. (Yuan-Farrell, 2005, str. 282) V současnosti může osoba žádat odpočet ve výši 30 % ze svého hrubého příjmu (adjusted gross income) po dobu 6 let (Parker, 2005, str. 7).17 A jelikož výše daňového odpočtu u daně z příjmu logicky závisí na výši příjmu, jsou conservation eaementy atraktivnější pro vlastníky s vyššími příjmy, a naopak nepříliš zajímavé pro tzv. land rich, but cash poor majitele půdy. (McLaughlin, 2002, str. 456; Stephens - Ottaway, 2003, str. 4) Celkem 12 států - California, Colorado, Connecticut, Delaware, Georgia, Maryland, Mississippi, New Mexico, New York, North Carolina, South Carolina a Virginia – praktikuje tzv. daňové kredity, tj. snížení nikoli pouze daňového základu, ale přímo placené daně.
16
Celá definice fair market value dle Treasury Regulation §1.170A-14(c)(2) zní následovně: „The price at which the property would change hands between a willing buyer and a willing seller, neither being under any compulsion to buy or sell and both having a reasonable knowledge of relevant facts.“ 17 V roce 2006 navýšil na dobu od 31.12 2005 do 1. 1. 2008 prezident Bush toto číslo na 100 procent pro zemědělce a 50 procent pro nezemědělce a dobu pro uplatňování odpočtu prodloužil na 15 let. (Becker, 2006, str. 1-5)
34
Georgia například poskytuje daňový kredit do výše 25 % tržní ceny darovaného easementu, a to až do výše 250 000 USD pro jednotlivce a 500 000 pro firmy. (více viz Young, 2008) V roce 1997 přibyla pro conservation easementy další daňová úleva - odpočet z federální daně z nemovitosti. Jde často o největší daňovou úlevu pro dárce conservation easementu. (Gattuso, 2008, str. 7) Dárce conservation easementu může rovněž platit sníženou dědickou daň, neboť conservation easement v podstatě odejímá z pozemku možnost jeho dalšího rozvoje, a tak mnohdy významně snižuje hodnotu dotčeného pozemku, resp. jeho fair market value, která je základem pro výpočet dědické daně. (McLaughlin, 2002, str. 455) Dědická daň je v řadě případů pro dědice půdy likvidační, tito ji nejsou schopni zaplatit a rodinnou půdu prodávají.18 Studie organizace National Life of Vermont and the Small Business Council of America z roku 1996 nazvaná Why Successful Family Businesses Fail přišla se závěrem, že 77 % rodinných firem, které zbankrotovaly, tak učinily v důsledku nečekaného úmrtí svého zakladatele, resp. pro nedostatečnou likviditu potřebnou k zaplacení dědické daně. (dle Wagner, 2001, str. 53) Její výše se v době zpracování studie pohybovala mezi 37 a 55 % v závislosti na hodnotě zděděného majetku a počítala se z hodnoty majetku převyšující 600 000 USD. Tak například dědická daň z majetku o hodnotě 2 milionů amerických dolarů činila 588 000 USD. (tamtéž)19 Hranice hodnoty majetku, od které se vypočítává dědická daň, se od té doby zvyšovala. Pro dědice majitele, který zemře v roce 2009, činí 3 500 000 USD (The Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act z roku 2001).
18
Murray Rothbard, profesor ekonomie např. na University of Nevada, označoval dědickou daň za „asi nejničivější příklad ryzí daně z kapitálu“, daň, která „trestá udržování rodinných vazeb“. (Rothbard, 2005, str. 216) 19 Richard Wagner, profesor ekonomie na George Mason University, sám dědickou daň označuje za „čistou ekonomickou a fiskální brzdu ekonomiky“. (Wagner, 2001, str. 52)
35
Poslední možností daňového zvýhodnění darování conservation easementu je snížení zdanitelného majetku v dědickém řízení, a sice vyjmutím (exclusion) 40 % hodnoty nemovitosti, na který se vztahuje easement, maximálně do výše 500 000 USD. (viz Lindstrom, 2008, str. 191) Řada států k federálním pobídkám poskytuje i daňové pobídky vlastní. Americké pozemkové spolky jsou navíc velmi aktivní v lobování za přijetí dalších daňových úlev pro dárce conservation easementů. Land Trust Alliance deklaruje, že přijetí nových daňových pobídek státem patří mezi její nejvyšší priority. (více v McLaughlin, 2002, str. 457) Filosofií skrývající se za daňovým zvýhodňováním conservation easementů je podpora dobrovolných jednání vlastníků půdy, kteří chtějí chránit životní prostředí, ale na trhu by za své produkty nedostali zaplaceno. Politik tak usiluje řečeno ekonomickým jazykem o narovnání tržního selhání. Ukončeme na tomto místě popisnější část, ve které jsme představili hlavní rysy conservation easementů a s nimi související daňové problematiky, a věnujme se diskuzi nad jednotlivými aspekty tohoto dnes významně převažujícího nástroje využívaného americkými pozemkovými spolky k ochraně přírodních (kulturních, historických a open-space) hodnot v krajině. Pokusíme se odhalit, jak významnou úlohu v současnosti hrají v americké realitě pozemkových spolků místní zvláštnosti, vztahy, společenské normy a zvyky tak, jak jsme o nich mluvili v úvodní kapitole, a jak dalece do systému zasahuje státní politka, provázená výše popsanými projevy.
36
2.4. Otázky kolem daňových odpočtů a využívání veřejných zdrojů „A system of taxation that is consistent with market processes and institutions will conform to the central features of property and contract because these are the central institutional features of a market economy. Such a system of taxation will largely reflect principles of neutrality and benefits received, as presented in the public finance literature. Neutrality invokes the claim that government should be a referee, but not a partisan participant, in determining the uses to which particular pieces of land are put. Whether particular parcels of land are used for soybeans or corn, whether used for crops or houses, or whether left as marsh or filled – all are to be determined through interactions among market participants within the framework of private property and freedom of contract.“ (Wagner, 2001, str. 47) Převažujícím způsobem ochrany pozemků, kterou provádí americké pozemkové spolky, je přijímání darů v podobě conservation easementů, doprovázené daňovým zvýhodněním pro vlastníka pozemku, k němuž se smlouva o conservation easementu váže. Řada ekonomů argumentuje ve prospěch tzv. rovného zacházení, a zvýhodňování jedné skupiny (vlastníků pozemků) prostřednictvím nižší daňové povinnosti představuje porušení tohoto principu. Takzvaní supply sideři, jako např. Hall a Rabushka z Hoover Institution, vystupují proti selektivnímu zacházení s daňovými poplatníky. (viz Hall – Rabushka, 2007, str. 127-156) Podobně například Richard Wagner, profesor ekonomie na George Mason University, hovoří o principu neutrality daňových systémů (viz citát výše) a i ten je prostřednictvím daňových odpočtů u darovaných conservation easementů porušen. Jak píše Murray Rothbard:
„Mnozí autoři odsuzují daňové úlevy a své útoky směřují na ty, kteří jsou daní zproštěni, a obzvláště na ty, kteří se sami snaží získat pro sebe úlevy. Mezi tyto autory patří i obhájci svobodného trhu, kteří označují daňové úlevy za speciální privilegium a útočí na ně jako na ekvivalent dotace, tedy jako na něco, co není se svobodným trhem slučitelné.“ (Rothbard, 2005, str. 250) Nicméně právě Murray Rothbard podobně jako například Ludwig von Mises považuje daňové zvýhodnění za přiblížení se trhu. Jak pokračuje:
37
„Daňová úleva nebo vyhnutí se jakékoli jiné zátěži ovšem ekvivalent dotace nepředstavuje. Je zde totiž jeden klíčový rozdíl. Ve druhém případě je člověku udělováno zvláštní privilegium, které je násilím odebráno ostatním, zatímco v prvním případě člověk uniká placení přídělu lupičům. Budeme-li jej za to obviňovat, je to jako obviňovat otroka za to, že utekl svému otrokáři. Je jasné, že je-li nějaké břímě nespravedlivé, je potřeba nejprve vinit člověka či lidi, kteří toto břímě uvalují, nikoliv člověka, který před ním uhýbá. Je-li daň ve skutečnosti nespravedlivá a někteří jsou z jejího placení vyjmuti, odpor proti tomu by neměl vést k rozšíření daně na všechny, ale naopak k rozšíření úlevy pro všechny. Samotnou úlevu nelze považovat za nespravedlivou, dokud není daň či jiná zátěž předtím obhájena jako spravedlivá… Protože je samotný akt zdanění zasahováním do fungování svobodného trhu, je nesprávné a pomýlené, aby obhájci svobodného trhu stejné zdanění pro všechny obhajovali.“ (Rothbard, 2005, str. 250-251) Podobně Mises se ptá:
„Co je to díra v zákoně? Netrestá-li zákon určitou činnost či nezdaňuje-li určitou věc, nejedná se o žádnou díru v zákoně: Úlevy z daně z příjmu v našem zákoně nejsou děrami v zákoně: Díky těmto děrám je tato země stále ještě zemí svobodnou.“ (Mises, 1952, str. 115-116) Není však sporu o tom, že existence daňových odpočtů vyvolá změny v chování pozemkových spolků i vlastníků půdy, a tedy vede ke změně tržních procesů. Na jednu stranu, deleguje-li stát rozhodnutí o výběru lokalit vhodných pro zatížení conservation easementy na místní pozemkové spolky, jde o politickou decentralizaci. Ta je provázena zvýšenou znalostí místních nákladů a zisků, tolik potřebnou pro racionální ekonomickou kalkulaci. Naproti tomu je však diskutabilní, zda pozemkové spolky z této výhody čerpají, tj. zda ekonomickou kalkulaci skutečně provádí. Pozemky, respektive práva k nim, jim totiž díky vlastníkům, kteří jsou motivovaní daňovými odpočty, mnohdy doslova padají do klína. Parker ve své studii Land Trusts and the Choice to Conserve Land with Full Ownership or Conservation Easements ukazuje, že pokud do hry nevstupují daňová zvýhodnění, pozemkové spolky usilují o minimalizaci nákladů při poskytování přírodních krás uváženou
38
volbou mezi nákupem půdy či ustavením conservation easementu k ní. Při existenci státních pobídek však tato snaha mizí. (Parker, 2004, str. 508-518) Wagner v této souvislosti uvádí, že řada pozemkových spolků vzniká a existuje pouze za účelem zajištění daňových výhod pro dárce conservation easementu, nikoli za účelem naplňování cíle ochrany přírody. K této kritice dodává, že majitel pozemku převádí práva k dalšímu rozvoji území na pozemkový spolek, resp. je svému pozemku často navždy odejímá, bez ohledu na to, zda celková hodnota pozemku roste či klesá. Ono to totiž, i pokud hodnota pozemku klesá, znamená, že se vlastník rozhodne ji záměrně snížit, daňový odpočet pro něj představuje dostatečnou odměnu. (Wagner, 2001, str. 55) Takové jednání s sebou nese trvalé snižování existujících ekonomických hodnot, opak toho, oč vlastníci a podnikatelé v tržním prostředí usilují a co přináší ekonomický rozvoj společnosti. A jak se dívat na situaci, kdy je výkup pozemku prostřednictvím pozemkového spolku hrazen ze státních peněz, neboli, kdy je domluven následný transfer vykupovaných pozemků pozemkovými spolky do rukou státu? Můžeme v tomto případě hovořit o soukromé ochraně přírody, když tím, kdo za ni platí, jsou všichni daňoví poplatníci Spojených států? Stačí k definici soukromé, dobrovolné aktivity skutečnost, že ten, kdo ji uskutečňuje, není státní agentura? Domníváme se, že nikoli. Stejně jako nehovoříme o soukromém zdravotnictví, je-li „bezplatné“, tj. placené z veřejných prostředků. Stejně jako nehovoříme o soukromých iniciativách ve stavebnictví v případě staveb silnic a dálnic, placených z veřejných rozpočtů. K tomu, aby bylo možno činnost prohlásit za soukromou ve smyslu protipólu činnosti státní, je potřeba nejen, aby její poskytovatel byl soukromou osobou, firmou, nadací, spolkem, ale aby zároveň cenu za její poskytování platily soukromé subjekty – sponzoři, členové spolku, majitelé firmy. Pokud tato podmínka neplatí a na straně plátce stojí stát, resp. veřejné fondy, můžeme hovořit o partnerství soukromého a veřejného sektoru nebo o kvazi-státní ochraně přírody. S ní poté souvisí problémy typické pro politický management (viz 2. kapitola). 39
2.5. Problematika oceňování „(An) appraisal is an art at best. It is the art of fiction, the story of a hypothetical willing buyer and willing seller who shake on a deal in the appraiser’s well informed imagination.“ (Roush, 1982, str. 71) Jedním z klíčových problémů kolem conservation easementů je určení jejich ceny, potažmo ceny daňového odpočtu. Jak je možné se ke „spravedlivé“ či „férové“ ceně dobrat, když ke směně nemovitosti ve skutečnosti nedojde? Vychází se z odhadu, který by měl mimo jiné odrážet skutečnou poptávku po stavebním či jiném rozvoji dotčeného území, jenž conservation easement zakazuje, existující restrikce v dané oblasti pramenící například z územního plánu či hodnotu, jakou přikládá potenciální kupec přírodním krásám, jež díky conservation easementu zůstanou zachovány. Něco takového je velmi obtížné či dokonce nemožné (viz Šímová, 2007). Chybí zde skutečná volba, demonstrované preference. (viz Rothbard, 2001, str. 18) Odhadní cena conservation easementu se obvykle pohybuje mezi 20 a více než 90 procenty hodnoty pozemku. (Boyd – Caballero – Simpson, 2000, str. 11) Mnozí autoři nicméně upozorňují, že jde o výrazné nadhodnocení. Jeffrey Michael, profesor ekonomie na Towson University, tak například ve své studii dochází k závěru, že „conservation easementy mají pouze malý, pokud vůbec nějaký, negativní vliv na cenu nemovitostí… Odhady obvykle cenu easementu nadhodnocují20, což vede k přehnaně vysoké kompenzaci vlastníků státem, ať již prostřednictvím přímé platby nebo prostřednictvím daňových odpočtů“. Na témže místě dodává: „Ukazuje se, že v podobě, v jaké jsou dnes conservation easementy používány, představují daleko méně efektivní a nákladově efektivní metodu k ochraně volných ploch, než jakými se na počátku zdály být. “ (Michael, 2007, str. 22) Podle něj je jedinou věrohodnou
20
Stephens a Ottaway ve svém článku ve Washington Post uvádí, že dle zprávy U.S. Government Accountability Office, nadhodnocují daňoví poplatníci požadované odpočty z daní vycházející z jejich conservation easementů v průměru o 220 procent. (Stephens - Ottaway, 2003, str. 5)
40
metodou odhadu hodnoty conservation easementu sledování otevřeného trhu s nemovitostmi zatíženými conservation easementy v době prodeje. (Michael, 2007, str. 9) Rovněž Boyd, Caballero a Simpson ve svém článku v Stanford Environmental Law Journal upozorňují na nadhodnocování darovaných conservation easementů za účelem zvýšení daňové kompenzace (Boyd - Caballero – Simpson, 2000, str. 16):
„When easements are sold, the value of the easement is openly negotiated with the conservator, whose ability to walk away from the deal may prevent extravagant landowner valuations. When easements are donated, however, this discipline is largely absent. Conservators to whom easements are donated do not have a direct interest in their appraisal value, since the easement is acquired free of charge. Therefore, tax authorities are responsible for validating and policing valuation claims.“ Dodávají, že stát sice může za přehnaně vysoký odhad uvalit pokutu, nicméně pouze v případě, že odhad bude „skutečnou“ cenu převyšovat o více než 200 procent. (Boyd Caballero – Simpson, 2000, str. 16) Nadhodnotit cenu conservation easementu přitom může jeho dárce třemi způsoby. Buď nadhodnotí fair maket value nemovitosti před uvalením conservation easementu, nebo učiní přehnaně vysoký odhad hodnoty, o kterou se díky conservation easementu sníží cena nemovitosti, nebo zkombinuje oba zmíněné postupy. Je třeba dodat, že za špatně stanovený odhad21 nejsou zodpovědné pozemkové spolky, ale majitelé pozemků s nově uzavřenou smlouvou o conservation easementu. Pozemkové spolky nejsou ani povinny znát metodu, jakou k ceně conservation easementu majitel pozemku došel a odpovídá-li skutečnosti. (Parker, 2005, str. 12; Maybank, 2005, str. 5) Na neexistenci tržních cen a s ní související riziko stanovení nereálně vysoké ceny conservation easementu upozorňují i státní úředníci. Burnett R. Maybank, ředitel finančního úřadu v Jižní Karolíně, sice uvádí, že dle jeho praktických zkušeností je systém conservation 21
Formální požadavky na stanovení odhadu viz IRS http://conserveland.org/lpr/download/13846/irsappraisal_guidelines.doc, staženo 11/2009.
41
například
na
easementů zneužíván malým počtem subjektů. Nicméně, jak dodává, dolarová hodnota těch několika málo zneužití je velmi vysoká (Maybank, 2005, str. 1):
„For example, an easement was placed on a proposed golf course. The land was purchased for several million dollars three years earlier. The appraisal claims the land was worth $20 million before the easement and only $1.5 million after the easement – a reduction of 95%. The appraisal entitles the golf course developers to a deduction of $18.5 million. This is one of several golf course easements we have seen with a claimed 95% reduction in value…“ Výše daňových odpočtů na golfových hřištích v Jižní Karolíně dosáhla mezi lety 2001 a 2003 125 milionů dolarů, téměř poloviny hodnoty všech conservation easementů v Jižní Karolíně za toto období (Parker, 2005, str. 12). Na vysvětlenou uveďme, že jako pozemky spadající do kategorie, na níž se vztahují conservation easementy, se kvalifikují golfová hřiště podle IRC § 170(h) buď jako pozemky určené pro rekreaci veřejnosti (v případě, že sem má veřejnost přístup), anebo jako území, na kterém se nachází přírodní stanoviště. V roce 2005 se 7 z 9 největších conservation easementů co do hodnoty týkalo právě golfových hřišť. Všechna tato golfová hřiště jsou soukromá, 5 největších se nachází v luxusních komunitách. (Maybank, 2005, str. 5) Pokud není conservation easement pozemkovému spolku darován, ale je mu prodán, jeho cena se stanoví jako rozdíl mezi cenou pozemku s (tzv. cena zatížená conservation easementem) a cenou bez conservation easementu (tržní cena). Jde o metodu výpočtu „před a po“ uvalení esementu, přičemž obě hodnoty představují hodnotu pozemku při jeho nejlepším možném využití – tzv. „highest and best use“. (McLaughlin, 2004, str. 44) Conservation easement se v takovém případě označuje často zkratkou PDR easement, tj. purchased development rights easement. (Parkhurst – Shogren, 2003, str. 1122-1124) I přesto, že i v případě nákupu conservation easementů vstupují do hry často veřejné zdroje, čelí
42
pozemkový spolek při jejich užití nákladům obětované příležitosti a lze proto očekávat, že cena bude spíše odrážet skutečnou situaci na trhu. Hodnota pozemku po jeho zatížení conservation easementem nemusí nicméně pouze klesat, může i stoupnout. K tomu dojde, řečeno environmentálním jazykem, pokud kupec pozemku bude přikládat pozemku neužitnou hodnotu vyšší než je ztracená opční hodnota rozvoje území – tzv. „conservation buyer“ (termín dle Michael, 2007, str. 9) Internal Revenue Service sice říká, že v takovém případě je daňový odpočet nepřípustný, otázkou však zůstává, jak tato instituce zjistí, že ke zhodnocení došlo. L. Raymond, profesor z Purdue University a Sally K. Fairfax, profesor z University of California v Berkley, ve své studii tvrdí, že v takové situaci k čerpání daňových výhod dochází a že vlastníci pozemků tudíž získávají za darování conservation easementu dvojí kompenzaci (dle Stephens – Ottaway, 2003, str. 4). Ještě častěji může dojít k tomu, že uvalením conservation easementu na část pozemku vzroste cena zbývající, easementem nezatížené části. Tu pak majitel může prodat například developerovi, jehož zákazníci hledají navždy zajištěný výhled do zeleně. Daňové odpočty jsou i v takovém případě druhou platbou za zhodnocení pozemku.22 Odhady je třeba provádět i v jiných souvislostech. Internal Revenue Service například deklaruje, že žádost o daňový odpočet zamítne v situaci, kdy „není veřejný přínos z conservation easementu, který se týká využití pozemku pro open-space účely, významný“. (viz kapitola 2.3., kategorizace účelů conservation easementů, bod 3; Internal Revenue Service, 2004, str. 2) Kdo a pomocí jakého výpočtu posoudí, zda došlo k dostatečnému naplnění veřejného zájmu a zda tedy má dárce conservation easementu na daňový odpočet nárok? Kdo a jak posoudí, kdy ještě je a kdy již není při darování conservation easementu naplňován veřejný zájem, či zda nepreferovat naplňování jiného veřejného zájmu? Podobně, jak jsme již uvedli výše v kapitole 2.3., zamítá Internal Revenue Service odpočet v případě, že 22
Například v Great Smoky Mountains v Severní Karolíně investor koupil 4 400 akrů půdy, 3 000 zatížil CE a na zbytku postavil 350 domů a golfové hřiště. (dle Stephen-Ottaway, 2003, str. 4)
43
ekonomický prospěch dárce conservation easementu přesáhne výši prospěchu, kterou díky tomu, že se vzdal části svých práv, získává veřejnost. (Internal Revenue Service, 2004, str. 2) Jak tuto výši prospěchu Internal Revenue Service určí, zůstává nezodpovězeno, neboť takové odhady jsou čistě arbitrární a nelze k nim dojít vědecky obhajitelnou metodou.
44
2.6. Problematika nekonečného trvání conservation easementů „Vezmeme-li v potaz, že ve světě nevyhnutelně dochází ke změnám a že není možné předpovídat budoucnost, je bezesporu potřeba, aby se conservation easementy mohly během času vyvíjet tak, aby i nadále přinášely environmentální prospěch, kvůli němuž byly ustaveny.“ (McLaughlin, 2006, str. 1035) „Jisté změny, ke kterým dochází v životech lidí, v lidské společnosti, technologii a ekologii si v budoucnosti zřejmě vyžádají změnu ve způsobu využívání půdy. Budoucí generace budou pravděpodobně volit mezi variantami, které si dnes umíme jen stěží představit… Proto existuje riziko, že dnešní generace vytvoří síť conservation easementů, které v budoucnosti nebudou sloužit svému ochranářskému účelu a zároveň znemožní budoucím generacím využít půdu k zajištění jejich aktuálních potřeb.“ (Korngold, 2007, str. 5) „Land trusts… hearkern back to the times of the ancient regime, when such things as entail and primogeniture, wherby first sons inherited but could not sell, ruled.“ (Wagner, 2001 str. 56) Jedním z velkých otazníků visících v americké realitě nad conservation easementy je nekonečná délka jejich trvání, smluvně ustavená, a s ní související ne-možnost úprav či vypovězení smlouvy. Nejde o automatickou charakteristiku tohoto nástroje, nicméně je převažující s ohledem na skutečnost, že pozemkové spolky a vládní agentury přijímají obecně pouze časově neomezené conservation easementy a že pouze, jde-li o conservation easement darovaný navždy, může dárce využít možnosti daňových odpočtů. (McLaughlin, 2005, str. 48) Důvodem přísného dohledu nad zachováním smluv v případě využití státní podpory je obava, aby vlastníci pozemků nečerpali „platbu za poskytnutí veřejné služby“ a přitom tuto službu v budoucnu nepřestali poskytovat či nesnížili její hodnotu. Prozkoumejme názory ekonomů a právníků na tyto tzv. perpetuities. Připomeňme na úvod, že v systému common law nebylo možné smlouvy omezující práva k nemovitostem s nekonečnou délkou trvání uzavírat. Již v 17. století zavedly soudy pravidlo, jehož cílem bylo zabránit tomu, aby měl člověk moc nad svým majetkem po nekonečně dlouhou dobu, tedy i po své smrti, a zajistit převoditelnost majetku. Pravidlo se jmenovalo jednoduše rule against 45
perpetuities
(pravidlo proti nekonečnému trvání). Princip byl takový, že zůstavitelovy
příkazy a omezení, jak má být s věcí po jeho smrti naloženo, platily maximálně jen 21 let od smrti zůstavitele.23 Mahoney, profesorka práva na University of Virginia School of Law, upozorňuje, že conservation easementy uzavřené na neomezenou dobu představují soukromou ochranu přírody a krajiny, která namísto aby rozšiřovala dostupné možnosti budoucích generací, tyto možnosti smluvně zužuje. (Mahoney, 2001, str. 10) Ve své kritické stati upozorňuje na skutečnost, že lidské poznání se neustále vyvíjí a přináší nové poznatky, v jejichž důsledku si lidé mohou v budoucnu přát změnit využití jednotlivých území.24
„Landscapes that are now thought beautiful may be deemed not worth the cost of preserving, given the competing desire of citizens for economic growth and public amenities such as schools and hospitals. Conversely, less cherished lands may be highly valued. Historian Simon Schama has traced the evolution of European attitudes toward mountains, illustrating the ways in which a landscape once regarded as unattractive became, over the course of several centuries, admired for its transcendent majesty.“ (Mahoney, 2001, str. 19) Dle Korngolda jde v případě nekonečného trvání smluv o vnucování návodů, jak správně žít a nakládat s vlastním majetkem. Korngold se obává, že conservation easementy budou v budoucnosti překážkou cennějším využitím půdy.25 (Korngold, 2007, str. 19-20) Meiners a Yandle považují možnost zakonzerování aktiv na výrazně dlouhou dobu obecně za vážný ekonomický či lépe řečeno institucionálně-ekonomický problém, kdy se pozemkové spolky vlastně stávají obdobou státní instituce, která má v držení pozemky a nemovitosti. Rozdíl a zároveň problém shledávají v tom, že pozemkové spolky nejsou oproti politikům a 23
Přesněji řečeno tato doba byla v systému common law ustavena na 21 let plus délka trvání těhotenství pro tzv. nasciturus - dítě, které bylo v okamžiku smrti zůstavitele počato, ale ještě se nenarodilo. (dle Legal Dictionary na http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/Rule+against+Perpetuities, staženo 11/2009) 24 Thomson, profesor na Stanford Law School, s Mahoney polemizuje v tom smyslu, že nástrojů ochrany přírody, které lze těžko měnit či rušit, je široká škála a že conservation easementy nejsou nijak speciálním příkladem. Národní parky či státem vytvořené přírodní rezervace je možné zrušit jen se souhlasem kongresu a, jak Thomson uvádí, k takovým krokům v americké realitě prakticky nedochází. (Thomson, 2004, str. 608) 25 Konkrétně vidí Korngold potenciální riziko v nedostatku půdy pro výstavbu sociálního bydlení. (Korngold, 2007, str. 19-20)
46
státním zaměstnancům odpovědní veřejnosti, potažmo nejsou jejich zaměstnanci odvolatelní. Naopak se jim otevírá široká možnost rent-seekingu. Meiners a Yandle sepsali svou kritiku nekonečného trvání conservation easementů v článku Land Trust: A Return to Feudalism. Jako hlavní argument uvádí, že „dnešní generace nemůže vyjednávat s mrtvými“ například o tom, jaké využití pozemku je lepší či důležitější. (Meiners – Yandle, 2001, str. 27-32)
2.6.1. Dodatky ke conservation easementům V souvislosti s tématem nekonečného trvání vyvstává otázka sepisování dodatků ke smlouvám o conservation easementech. Conservation Law Clinic ve svém rozboru této problematiky píše (Weeks, 2007, str. 3):
„…a conservation easement is not just a contract. Once the deed of easement is delivered and recorded, the relevant legal status to investigate is that of an estate in land… Fundamentally, the consequence of the conservation easement’s status as an estate in land, rather than a mere contract, is that it involves more than the parties who originally transferred and acquired it. It binds successor property owners. It may define third party beneficiaries. The state Attorney General is often recognized as having standing to enforce its provisions.“
Precedent Myrtle Grove McLaughlin ukazuje problematiku dodatků ke smlouvám o conservation easementech na příkladu pozemku Myrtle Grove. V roce 1963 zemřel majitel a jeho žena vyslovila přání, aby pozemek, na němž se nachází historicky cenné budovy jako například první právní kancelář v USA, zůstal navždy v nezměněné podobě. Obrátila se tedy na National Trust, jenž v korespondenci vysvětluje, jak conservation easement funguje: „Tento easement se uzavírá na dobu nekonečně dlouhou a platí pro všechny budoucí vlastníky pozemku… 47
Vlastník pozemku, jenž easement daruje, se může těšit z pocitu jistoty, že jeho pozemek bude navždy chráněn proti jakýmkoli snahám jej případnými změnami ve využití zničit.“ Sepsaná smlouva z roku 1975 pak obsahuje záměr dárce conservation easementu k Myrtle Grove zachovat historické a přírodní hodnoty vlastněných nemovitostí a znemožnit rozvoj území, který by tomu bránil, pro užitek občanů státu Maryland a obecně občanů Spojených států amerických. (McLaughlin, 2006, str. 1043) K čemu následně došlo? V roce 1994, kdy měl Myrtle Grove již jiného majitele, souhlasil National Trust s dodatkem ke smlouvě o conservation easementu, jejímž obsahem bylo rozparcelování Myrtle Grove za účelem jeho snazšího odprodeje majitelem, stejně jako se změnou podmínek rozvoje tohoto území. Zvedla se vlna nevole jak z řad potomků původních majitelů, tak z řad ochránců přírody, kteří měli za to, že původní majitel pozemku by s něčím takovým nesouhlasil a že dodatek jde proti záměru sepsaného conservation easementu. Upozorňovali na potenciální riziko vzniku precedentu, pokud jej posvětí soud, a ztrátu důvěry lidí v pozemkové spolky. V roce 1998 se konal soud. Tento označil jednání National Trustu za protiprávní, jelikož conservation easement slouží veřejnému zájmu a k jeho změnám či dodatkům je vždy zapotřebí souhlasu státního zástupce (v tomto případě státu Maryland). Tímto soudním rozhodnutím se ustavil precedens, že v případě conservation easementu nejde o smluvní vztah mezi dárcem conservation easementu a pozemkovým spolkem jako jeho příjemcem, kdy by ke změně smlouvy mohlo dojít po vzájemné dohodě obou stran, ale o klasický dar charitativní organizaci naplňující veřejný zájem. Jako takový může být měněn či doplněn pouze se souhlasem státu, potažmo soudu. (Tamtéž, str. 1041-1063) Pro úplnost dodejme, že conservation easement byl sepsán v době, kdy nebylo možné čerpat žádné daňové výhody a argumentem soudu tak nemohla být účast veřejných prostředků.
48
Možnost úprav conservation easementu lze zakotvit v sepisované smlouvě – v takovém případě jde o výslovnou pravomoc pozemkového spolku sepisovat dodatky. Druhou možností je implicitní pravomoc pozemkového spolku sepisovat dodatky ke smlouvám, která může mít základ například ve stanovách pozemkového spolku. Může se jednat o dodatky, jež jsou „nutné či správné” s ohledem na naplnění účelu easementu jako například vyjasnění formulací či oprava chyb ve smlouvě. (Weeks, 2007, str. 5) Podle amerického práva však lze ke smlouvě o conservation easementu učinit pouze takový dodatek, který je vůči původnímu záměru neutrální či k jeho naplnění ještě více přispívá.26 Jakýkoli jiný dodatek by totiž učinil conservation easement dočasným, nikoli navždy platným, a vyžadoval by státní dohled. (McLaughlin, 2006, str. 1072-1077) Nicméně existují i takové smlouvy, které jsou výslovně uzavřené jako dočasné a nespadají do kategorie darů využívajících veřejné podpory. Jinými slovy jde o smluvní vztah dvou stran bez intervence státu. Na ně se výše popsané nevztahuje, k jejich změně či ukončení stačí oboustranný souhlas smluvních stran. (McLaughlin, 2006, str. 1090-91; French, 2006, str. 2531) V takovém případě můžeme hovořit o tržním řešení ochrany přírodních hodnot. Kontraktu se dobrovolně účastní jen dva subjekty (a nikoli tisíce a miliony dalších), jejichž užitek ze směny věcných práv roste. Jde o oboustranně výhodný akt. Weeks z Conservation Law Clinic však píše (Weeks, 2007, str. 3):
„…public and property characteristics mean that even conservation easements that are limited in time, or sold at free market value are more than simply private contracts.“ Je tedy zřejmé, že pokud má skutečně jít o soukromoprávní vztah dvou stran, nemůžeme již jeho obsah označit termínem conservation easement a dostává se mimo rámec námi
26
Pozemkový spolek například může zrušit zákaz stavět na pozemku zatíženém conservation easementem, pokud vlastník „výměnou“ souhlasí s rozšířením území spadajícím pod conservation easement. (dle Thomson, 2004, str. 609)
49
zkoumané oblasti. Navíc právě tyto počiny spadají do kategorie neevidovaných či těžko dohledatelných dat potřebných v komplexnější podobě pro ekonomickou analýzu.
2.6.2. Možnosti úprav conservation easementů I přesto, že jsou smlouvy uzavřené na dobu nekonečně dlouhou, může nastat situace, kdy je nezbytné učinit jejich dílčí či komplexní úpravu. Podívejme se nyní, jaké nabízí americké právo řešení pro případ, kdy dojde k takovým změnám podmínek, že není naplnění smlouvy o conservation easementu nadále proveditelné. Využívá k tomu několika doktrín27: doktríny změněných podmínek, doktríny cy pres a doktríny administrativní odchylky.28 Doktrína změněných podmínek umožňuje změnu či ukončení restrikcí využití soukromých pozemků, pokud není možné s ohledem na změněné podmínky naplnit účel jejich ustavení. Může jít například o situaci, kdy okolní znečištění a industriální rozvoj dosáhnou takové intenzity, že není možné dále na pozemku, k němuž byl conservation easement ustaven, chránit ohrožené druhy živočichů a rostlin. (Korngold, 2007, str. 51) Tato doktrína není využívaná ve všech státech, v řadě pak je označována za problematickou. (viz Gustanski, 2000, str. 12) V roce 2000 American Law Institute doporučil nahradit tuto doktrínu druhou jmenovanou, tj. doktrínou cy pres. Jako důvod uvádí:
“S ohledem na veřejný zájem, jenž conservation easementy přináší, spadají tato břemena pod přísnější ochranu, nežli je tomu v případě čistě soukromých věcných břemen uvalených na pozemek za účelem ochrany přírody a krajiny…” (dle Výkladu UCEA, str. 8) Podle cy pres29 doktríny může soud v situaci, kdy dojde k takové změně okolností, že se naplnění účelu daru dobročinné organizaci (kam conservation easementy spadají) stane pro 27
Tyto doktríny byly vyvinuty v rámci law of covenants. Viz Korngold, 2007, str. 50 Korngold uvádí ještě relative hardship doctrine, nicméně s tolika omezeními a podmínkami pro její využití, že ji pro naše účely dále nezmiňujeme. (Více v Korngold, 2007, str. 53-56) French vedle zmíněných doktrín uvádí ještě frustration-of-purpose doktrínu. (French, 2006, str. 2523) 29 Cy pres je termín pocházející z francouzského (normanského) cy pres comme possible a znamená „co možná nejbližší“. 28
50
pozemkový spolek „nemožným či neproveditelným“ (a dar byl tzv. „všeobecně charitativní“, tedy nikoli vázaný na jeden jediný účel), určit náhradní plán na využití daru. Dochází tedy ke změně účelu využití daru. Tato změna musí být co možná nejblíže původnímu záměru dárce. Jak název napovídá, podle zásady administrativní odchylky lze měnit administrativní podmínky daru. Vzhledem k tomu, že conservation easement a obdobné nástroje přináší veřejný prospěch, zmíněné doktríny vedle ochrany záměru dárce zároveň omezují jeho možnost nakládat s majetkem spadajícím pod conservation easement tak, aby nedošlo ke snížení z něj plynoucích veřejných výhod. (McLaughlin, 2006, str. 1040-41; Výklad 3. paragrafu Uniform Conservation Easement Act30, str. 8) Jak uvádí komentář k Restatement (Third) of Property (oddíl 7.11.): „The rules… are designed to safeguard the public interest and investment in conservation servitudes to the extent possible, while assuring that the land may be released from the burden of the servitude if it becomes impossible for it to serve a conservation or preservation purpose.” Za důvod uvádí, že conservation easementy přináší významný veřejný prospěch. Co ale dělat, pokud neexistují podmínky pro změnu conservation easementu, a přesto je potřeba ji provést? Tehdy je nezbytné přesvědčit soud, resp. vrchního státního zástupce, že sepsanou smlouvu je třeba porušit ve jménu nějakého jiného, převažujícího veřejného zájmu. Pokud se takový veřejný zájem nepodaří nalézt či pokud se nepodaří o jeho existenci přesvědčit soud, nelze pozemek, případně nemovitost z režimu conservation easementu vyjmout.
30
K roku 2007 používalo 24 států k úpravě problematiky dodatků ke conservation easementům jazyk obdobný tomu v Uniform Conservation Easement Act, 18 států se k záležitosti dodatků ke smlouvám o conservation easementech v zákonech nijak nevyjadřuje a zbytek má vlastní právní úpravu. (Dle Conservation Law Clinic, 2007, str. 2)
51
2.7. Trendy ve vývoji amerického pozemkového hnutí Jak jsme si ukázali, činnost amerických pozemkových spolků a využívání nástrojů nákupů a conservation easementů s cílem chránit přírodní hodnoty na soukromých pozemcích má mnoho rovin. Charakteristická perpetuita, s ní související daňová politika, vedle toho odkupy půdy státem činí činnost neziskových organizací nejednoznačnou. V úvodu práce jsme hovořili o udržitelnosti rozvoje, o zachování přírodních hodnot pro naše potomky. Americké conservation easementy by se zdály být vzorovým praktickým příkladem takových snah, neboť jsou ze své podstaty směřovány do daleké budoucnosti. Dle Mahoney by bylo nicméně mylné se domnívat, že conservation easementy slouží a přináší užitek budoucím generacím. Conservation easementy podle ní přináší užitek především generaci současné, tedy té, která pociťuje potěšení z představy, že pozemky pod ně spadající nebude možné měnit (Mahoney, 2001, str. 21):
„The stark, albeit to some unpalatable, reality is that ways of life have changed throughout human history, with succeeding generations choosing to live differently from their parents and ancestors.“ Na neomezeně dlouhou dobu byly uzavírány i jedny z úplně prvních easementů, nicméně jejich cílem nebylo zatížit pozemky navždy. Naopak neurčení doby konce smlouvy bylo způsobeno tím, že smluvní strany nevěděly, kdy zatížení pozemku věcným břemenem již nebude mít opodstatnění a kdy budou chtít buď oni sami či jejich následovníci smlouvu změnit či vypovědět. Takovou možnost jim totiž americké majetkové právo dávalo. Nikoli však conservation easementy. (Mahoney, 2001, str. 30-32) Meiners a Yandle varují před podporou aktivit pozemkových spolků, které označují za jakési nové společenské „elity“, tentokráte elity environmentální. Důvodem je narůstající množství zdrojů, které je koncentrováno pod jejich kontrolou a které je navždy drženo stranou možných produktivních využití, stranou tržních procesů. Pro běžného občana tak rostoucí plocha, 52
kterou vlastní pozemkové spolky či k níž drží conservation easementy, znamená stále méně příležitostí získat vlastní pozemek. (Meiners – Yandle, 2001, str. 35):
Forever is a long time. Taken to the limit, the ability to restrict future land use forever could lead to complete economic stagnation. (Meiners – Yandle, 2001, str. 30) Tento argument v sobě obsahuje dva pohledy. Na jedné straně stojí příslib vlastníka vyčlenit svůj majetek z možnosti komerčního či jiného rozvoje, na straně druhé princip perpetuity takového rozhodnutí uzavřeného ve smlouvě o conservation easementu. Dochází k zajímavé situaci. Za života původního majitele představuje smlouva o conservation easementu akt dobrovolné vůle, legitimní rozhodnutí vlastníka o nakládání se svým majetkem. Takto realizovanou ochranu přírody můžeme označit termínem soukromá, tržní ochrana přírody. Celá situace se však mění okamžikem úmrtí původního vlastníka. Tehdy se rozhodnutí o režimu ochrany, respektive o jeho změně dostává do rukou státu, konkrétně vrchního státního zastupitelství. Jde v podstatě o znárodnění problému a tedy i majetku nebo alespoň některých práv k užívání tohoto majteku. Dnešní soukromé vlastnictví se tak mění v budoucí vlastnictví státu se všemi problémy, které se s ním váží. S budoucím osudem práv k pozemku úzce souvisí i omezení zcizitelnosti, to jest omezení práva věc prodat, dát či s ní jinak naložit. Pozemkové spolky jako vlastníci nemovitosti či conservation easementu mají totiž často (dle zákona) pouze dvě možnosti: mohou získané pozemky, resp. práva k nim samy držet, nebo je prodat státu. To znamená, že je nemohou prodat soukromému subjektu, firmě ani jinému pozemkovému spolku. Proti omezení zcizitelnosti přitom ostře vystupovali soudci soudící v systému common law (Meiners – Yandle, 2001, str. 34):
„It has been speculated that the reason for the freedom of alienation was a presumption in favor of active use of property and, going back further, a reaction against the feudal restraints on property that kept 53
estates in the hands of the nobles and that made it difficult for commoners to own property.“ Postupně se však od přesvědčení, že nelze budoucí generace omezovat v právu na zcizení jejich majetku, upustilo. Dnes je dokonce ve Velké Británii, kolébce common law, nezcizitelnost pozemků, které spravuje tamní největší pozemkový spolek National Trust, uzákoněna. Cílem je zajistit, aby se půda jednou vyčleněná pro environmentální účely nemohla vrátit zpět na trh, kde by přírodní hodnoty mohla opět ztratit. V českém právním řádu je právo věc zcizit základní součástí obsahu vlastnického práva a nelze jej omezit ani prostřednictvím věcných břemen (viz kapitola 3 o českém pozemkovém hnutí). Za veškerými popsanými problémy souvisejícími s činností pozemkových spolků stojí v podstatě skutečnost, že si politk – tvůrce hospodářské politiky povšiml snahy ochranářských sdružení chránit přírodní či historické hodnoty na bázi směny či dobrovolných smluv s vlastníky cenných pozemků a rozhodl se je podpořit. Volil k tomu politiku daňových odpočtů, proti které nelze z podstaty věci příliš namítat, neboť jak jsme si řekli, takový počin přibližuje ekonomickou realitu trhu – alespoň někteří účastníci nejsou vystavováni vysokým daním, je jim umožněno se jim vyhnout. Doprovodným jevem daňových odpočtů však je i pokřivení trhu s pozemky ve prospěch politikem „podpořených“ užití. Narůstá množství půdy ve státem preferovaném režimu a nárůstá rozsah chování vlastníků, v jehož důsledku bude více půdy ležet ladem a půda určená pro zástavbu či průmyslový rozvoj tak bude vzácnější, dražší, než by tomu bylo v situaci bez daňových odpočtů. Vedle toho vzniká prostor pro podvodné praktiky spojené s oceňováním tak, jak jsme o nich hovořili výše, a nezmapované aktivity vlastníků půdy, v jejichž zájmu například může být co největší plocha s uzavřenými smlouvami o conservation easementech v okolí a získání monopolního postavení coby vlastníka pozemku bez conservation easementu.
54
Jako na poslední významnou problematiku se podívejme na rovinu využívání místních znalostí, budování komunitních vazeb, důvěry a vzájemné solidarity v americké realitě. Na území Spojených států (ale i například Kanady) samozřejmě existují pozemkové spolky vlastnící pozemky, jež nakupují za peníze získané od místních donorů. Hrají tak úlohu zprostředkovatele směny, kdy ti, kteří přírodní hodnoty poptávají, platí jejich poskytovatelům a naplňují tak vizi tržního způsobu ochrany přírody, úzce svázaného s místem, na němž se chráněné pozemky nachází. Jak píše Dominic Parker (Parker, 2002, str. 1):
„Land trusts that acquire and hold property rights operate much like businesses. They produce products (environmental amenities), such as wildlife habitat and scenic views, which are consumed (enjoyed) by land trust donors and the general public (customers).“ Řada pozemkových spolků stavících na komunitních vazbách má rovněž velké zkušenosti s ústními, nepsanými a právem de facto neuznávanými dohodami uzavřenými s místními vlastníky pozemků, jejichž obsahem je příslib vlastníka chránit na svých nemovitostech přírodní hodnoty. Takoví vlastníci jsou často například na místním bále či při jiném setkání místních občanů oceněni jako „Dobří správci“ a získají plaketu, diplom či listinu s podpisy zástupců místního pozemkového spolku, případně i zástupců lokálních politiků jakožto ocenění jejich závazku. Cílem takových akcí je osvěta, získání více občanů komunit pro ochranářské záměry a úsilí o rozšiřování základny pro ochranu přírody do budoucna. (Ptáček, Pešout, 2001, str. 77-79) Není pochyb o tom, že pro dobrovolné dohody s vlastníky je důležité budování dobrého jména pozemkového spolku a intenzivní „sousedská“ komunikace. Podíváme-li se však na obecné trendy, k nimž v hnutí pozemkových spolků dochází jako v celku, pak vidíme, že sílí projevy, které jen málo souvisí s příslušností k dané obci či regionu. Conservation easementy jsou často na pozemky uvalovány primárně za účelem získání daňových odpočtů a pozdvižení jakési společenské prestiže jejich dárce by bylo v takovém případě klamným jevem. Obdobně odprodej pozemků, jež vlastníci původně prodali 55
pozemkovému spolku s potenciální vidinou následné soukromé ochrany přírody na těchto pozemcích, ve prospěch státu, jen málo přispívá k posílení ducha místní soudržnosti. Parker a Thurman, vědečtí pracovníci Property and Evironment Research Center a v druhém případě profesor ekonomie přírodních zdrojů, v této souvislosti upozorňují:
„…ačkoli jsou pozemkové spolky soukromými subjekty, které jsou v řadě důležitých oblastí závislé na dobrovolnosti a místní příslušnosti, míra jejich aktivit narůstá díky nedobrovolné účasti daňových poplatníků a jejich rozhodnutí týkající se ochrany pozemků se řídí faktory, jež příliš nesouvisí s místními náklady a zisky.“ (Parker-Thurman, 2004, str. 2-3) Podobně Richard Wagner píše:
„With conservation easements, land trusts become the institutional form that accompanies governmental programs that restrict market governance of land use. Although land trusts resemble market arrangements, they really represent the replacement of private property governance with a form of common property governance.“ (Wagner, 2001, str. 56)
56
2.8. Závěr Shrňme si na závěr kapitoly o pozemkových spolcích ve Spojených státech hlavní poznatky a připomeňme si, že detailnější zkoumání této oblasti bylo zapříčiněno skutečností, že právě Spojené státy jsou často vzorem pro ostatní státy, v nichž pozemkové spolky fungují či vznikají, Českou republiku nevyjímaje. Pozemkové spolky mají v USA tradici dlouhou téměř 120 let. Zpočátku byly náplní jejich činnosti malé projekty usilující o zakonzervování půdy za účelem ochrany vesměs přírodních hodnot (kam zahrnujeme i zachování nezastavěných ploch) pro budoucí generace. Převažujícím způsobem managementu byly výkupy půdy. (Yuan-Farrel, 2005, str. 282) Později se k výkupům přidávaly smlouvy s vlastníky půdy na zachování současného stavu přírody či způsobu hospodaření – smlouvy o conservation easementech – s cílem zavázat budoucí generace k dodržování ve smlouvě popsaných postupů. V 70. letech 20. století se stát rozhodl tyto soukromé aktivity podpořit prostřednictvím daňových výhod pro dárce, případně prodejce „věcných břemen“. Zároveň vytýčil, kdo smí conservation easementy držet, jak se stanoví jejich cena, začal více či méně provádět dohled nad celým procesem ustavení conservation easementů, upravoval přenositelnost práv, délku trvání smluv na neomezenou dobu apod. Spolu s tímto krokem začaly kolem conservation easementů vyvstávat problémy, neboť daňové motivy vtahovaly do systému stále více pozemků a více nemovitostí. Často tak již například nejde o kulturně či přírodně cenné statky, dochází k podvodnému oceňování a omezování tržních mechanismů. Nesnažíme se říci, že všechny aktivity pozemkových spolků či podepsané smlouvy o conservation easementech trpí zmíněnými neduhy, nicméně jde o trend, na nějž se již delší dobu snaží američtí tvůrci hospodářské politiky nalézt lék.
57
I když české pozemkové spolky přejímají některé dokumenty, pravidla fungování a etické kodexy od svých amerických kolegů, zatím se zdá (a členové českých pozemkových spolků to deklarují), že mají za cíl držet se stranou propojení se státní sférou, přinejmenším v praktické rovině. Jsou si vědomi toho, že distanc od státní politiky ochrany přírody z nich činí pro mnohé vlastníky nemovitostí atraktivní partnery pro jednání a společné projekty. O českých pozemkových spolcích, jejich historii, vývoji, současných aktivitách a plánech do budoucna bylo velmi málo napsáno, a pokud něco, pak z pera zaštiťující organizace pozemkových spolků v České republice, Českého svazu ochránců přírody. Považujeme za přínos této práce hlubší vhled do tohoto rozvíjejícího se odvětví ochrany přírody.
58
3. Pozemkové spolky v České republice „Pozemkové spolky jsou postavené na důvěře mezi vlastníky, občanskými sdruženími a dalšími partnery. Je naším prvořadým cílem, aby tato důvěra nebyla ničím narušena.“ (Český svaz ochránců přírody, 2007) „Hnutí pozemkových spolků je ve svém právním základu především příkladným využitím ústavně zaručeného práva sdružovacího.“ (Holas a kol., 2002, str. 2) „[Pozemkové] spolky nikdy nechrání přírodu a památky před veřejností, ale pro veřejnost. Činí tak pružněji a levněji než organizace státní, dokáží totiž získat podporu ze všech sfér společnosti – od úřadů, podnikatelů i občanů.“ (Český svaz ochránců přírody, 2003, str. 3) Pozemkové spolky v České republice působí zhruba 10 let a jejich činnost je zatím velmi málo známá nejen pro širokou veřejnost, ale i pro odborníky zabývající se profesně ochranou životního prostředí či přímo ochranou přírody. Skripta a učebnice používané na Katedře ekonomiky životního prostředí na Vysoké škole ekonomické toto téma neobsahují.31 Na Přírodovědecké fakultě Univerzity Karlovy je jako základní kniha využívána kniha Richarda Primacka a kol., který věnuje problematice pozemkových spolků 2,5 strany a z tohoto rozsahu jen necelou stranu, resp. jeden textový rámeček českým pozemkovým spolkům, přičemž za zdroje pro tento text posloužily texty Českého svazu ochránců přírody. (Primack a kol., 2001, str. 271-273) Realita psaných materiálů o pozemkových spolcích v České republice je k dnešnímu dni taková, že kromě několika těžko dohledatelných studentských prací jsou všechny dostupné materiály psané členy Českého svazu ochránců přírody. I my z nich samozřejmě budeme vycházet, nicméně doplníme je o zatím nikde nezveřejněná data získaná na centrále Českého svazu ochránců přírody (díky laskavému svolení Ing. Jana Moravce, koordinátora pro české akreditované pozemkové spolky) a vlastní data pocházející z konzultací uskutečněných na 31
V roce 2006 zde byla na téma pozemkových spolků sepsána diplomová práce. (Bartáková, 2006)
59
Výročním zasedání pozemkových spolků ve dnech ze 17. - 18. 4. 2009 či prostřednictvím emailové korespondence a telefonických konzultací se zástupci jednotlivých pozemkových spolků. Naším cílem bude v obdobné struktuře jako u amerických pozemkových spolků představit převažující způsoby ochrany prováděné pozemkovými spolky na soukromých pozemcích, skladbu dostupných finančních zdrojů a využívaných nástrojů. Budeme se věnovat opět jako u předchozí kapitoly nejen ekonomickou stránkou věci, ale i souvisejícími právními aspekty s doplněním o právo nepsané jako jsou místní zvyklosti, dohody a společenské normy. Ukážeme si, že česká spolková činnost je možná i díky krátké době trvání blíže tomu, co ekonomická teorie nazývá tržním přístupem k ochraně životního prostředí, a více využívá Posnerovského práva a společenských norem. Hovoříme-li o nedostatku literatury týkající se spolkové činnosti v oblasti ochrany přirody a krajiny z pera českých akademiků, neměli bychom opomenout přínos Pavla Chalupníčka ke zkoumání spolkové činnosti v související oblasti, a sice oblasti zajištění zdravotní a sociální péče. Chalupníček ukazuje, jak poskytování veřejných statků skrze spolky díky své místní příslušnosti úspěšně eliminuje problém černého pasažérství. (Chalupníček – Dvořák, 2009; Chalupníček, 2008) Na dalších stránkách se budeme věnovat spolkové činnnosti v oblasti ochrany přírodního, kulturního a historického dědictví. Ta pomalu navazuje na to, co zde fungovalo již od konce 19. století. Za dob Rakousko-Uherska vznikaly v řadě měst a obcí tzv. okrašlovací spolky. Vůbec první vznikl v roce 1861 v Kutné Hoře, v roce 1873 pak v Prostějově první moravský Spolek sadařský a okrašlovací (Švécarová, 2006, str. 111) 30. října 1904 byl založen Svaz českých okrašlovacích spolků jako společná organizace tehdy již 273 spolků.32 Vrcholem 32
Název Svazu se několikrát měnil. V roce 1904 se nazýval Svaz českých spolků okrašlovacích v království českém, v roce 1905 byla přibrána Morava a Slezsko a svaz se přejmenoval na Svaz českých spolků okrašlovacích v Čechách, na Moravě a ve Slezsku a v roce 1909 byla posílena funkce ochrany domoviny, tj. ochrana přírodních a kulturních, resp. historických památek a název se přeměnil na Svaz českých spolků pro
60
hnutí bylo období mezi lety 1910 až 1940. V roce 1914 bylo napočítáno na 402 spolků. (Ptáček, 2004a, str. 10). Jejich činnost byla zaměřena na tři oblasti (tamtéž): 1) zkrášlování ploch užívaných obyvateli jednotlivých obcí – úpravy zeleně, výsadby stromů, úklid veřejných prostranství, ale i propagace (ze strany Svazu) výzdoby balkónů a zahrad živými květinami, pořádání stromových slavností, soutěže o nejhezčí školní zahradu, nádraží, park apod. 2) činnost kulturní, resp. organizační – pořádání lidových slavností, koncertů, přednášek, výstav apod. a činnost publikační (Svaz vydával časopis „Krása našeho domova“, spolky různé odborné či naučné brožury, pohlednice) 3) na činnost ochrannou, která se zaměřovala na ochranu přírodních a historických památek a která postupně nabývala na významu. Po odmlce způsobené ukončením činnosti spolků za 2. světové války a následně komunistickým režimem (Svaz zanikl 9. září 1951) dnes tyto spolky opět vznikají a navazují na tradice svých předchůdců. Vedle nich vznikají od 2. poloviny 90. let i spolky pozemkové, které své kořeny rovněž nachází v činnosti Svazu ochranném a okrašlovacím (v oblasti ochrany přírody a krajiny) a vedle toho v aktivitách Klubu československých turistů33 (v oblasti ochrany historických a kulturních památek). Co odlišuje aktivity těchto dvou typů spolků - a co je vlastně definicí pozemkového spolku - je, že pozemkový spolek (narozdíl od okrašlovacího) provádí ochranu přírodního a kulturního dědictví prostřednictvím právního vztahu k dotčené nemovitosti. Jinými slovy, pozemkový spolek chráněný pozemek/budovu buď vlastní, má jej v pronájmu či má s vlastníkem sepsánu například dohodu o výpůjčce,
okrašlování a ochranu domoviny v Čechách, na Moravě a ve Slezsku. V roce 1919 se činnost svazu rozšířila na Slovensko, název se změnil na Svaz československých spolků pro okrašlování a ochranu domoviny v Praze. Tehdy čítal na 380 spolků s 30 000 členy. (Ptáček, 2004, str. 11-12) 33 Klub československých turistů vlastnil ve 30. letech 570 hektarů pozemků za účelem péče o přírodní a historické památky. (Čeřovský, 2004a, str. 8)
61
smlouvu o užívání pozemku či obdobný dokument. Z právního pohledu se obě výše zmíněná sdružení neliší - jde buď o občanské sdružení či obecně prospěšnou společnost. Co se týče porevolučního počátku pozemkového hnutí, pak je na místě říci, že byl iniciován neziskovým sektorem, nicméně v úzké spoupráci s Ministerstvem životního prostředí. To v roce 1997 ustavilo Poradní sbor pro pozemkové spolky a v roce 1998 schválilo dotační program pro pozemkové spolky, jež funguje dodnes. Ministerstvo životního prostředí mělo původně hrát v koordinaci hnutí významnou roli, ale postupně veškeré funkce zastřešovatele, administrátora a poradce převzal Český svaz ochráců přírody.34 (Moravec – Barták, 2004, str. 15)
34
Ministerstvo životního prostředí v současné době poskytuje pozemkovým spolkům finanční podporu a má jednoho zástupce v Radě Národního pozemkového spolku.
62
3.1. Pozemkové spolky v číslech O českých pozemkových spolcích můžeme hovořit zhruba od roku 1998, kdy vznikl program Českého svazu ochránců přírody „Místo pro přírodu“. Nicméně, jak udává Český svaz ochránců přírody, činnost pozemkových spolků, resp. její velmi úzká obdoba probíhala již od 80. let 20. století. (ČSOP, 2007b) Následující mapa ukazuje rozmístění akreditovaných pozemkových spolků v České republice v roce 2009.
Graf. 2 – Pozemkové spollky v ČR
Zdroj: Růžička – Ptáček, 2010, str. 5
Na konci roku 2009 zde bylo akreditováno 54 spolků (o akreditaci viz níže), počet neakreditovaných spolků není znám. Přitom 37 z těchto spolků představují základní organizace (nebo přesněji organizační články) Českého svazu ochránců přírody, 17 stojí mimo tuto organizaci. Počet pozemkových spolků rostl do roku 2006, od té doby stagnuje. Akreditované spolky pečovaly ke konci roku 2009 o více než 1 600 hektarů přírodně cenných pozemků a 20 památkově hodnotných objektů. (Růžička – Ptáček, 2010, str. 5-6) Přes 100
63
hektarů pozemků a 5 památkově cenných objektů bylo v roce 2007 ve vlastnictví pozemkových spolků a zhruba 1 000 hektarů bylo spravováno na základě smluv o dlouhodobém nájmu. (ČSOP, 2007d) Údaje za rok 2008 a 2009 zatím kvůli změně systému vykazování činnosti do podoby online databáze chybí. Rovněž data za léta 1998–2006 nejsou úplná, a proto není možné ukázat vývojové trendy. Nicméně je zřejmé, že plocha lokalit, které pozemkové spolky obhospodařují, roste.
3.1.1. Financování spolkové činnosti Podívejme se, jak své aktivity pozemkové spolky financují. Následující údaje jsou za rok 2007 a pochází z formulářů, jež povinně každý akreditovaný pozemkový spolek musí jednou ročně vyplnit a odevzdat koordinátorovi pozemkových spolků při Českém svazu ochránců přírody.35 Převažují veřejné zdroje - 47,46 % - údaj slučující kategorii krajinotvorných programů Ministerstva životního prostředí, jiných státních zdrojů, krajských a obecních zdrojů. Konkrétně se jedná především o Program péče o krajinu a příspěvek na péči dle paragrafu 69 zákona č. 114/1992 Sbírky – managementové peníze, bez nichž by se současné pozemkové spolky neobešly. (informace z konzultace s koordinátorem pro pozemkové spolky z 2. 2. 2010). Následují dary příznivců (16,52 %), přičemž je na místě upozornit, že tohoto podílu je dosaženo díky pozemkovému spolku Společnosti přátel přírody, který získal 2 080 000 Kč převážně prostřednictvím sbírky Nový prales.36 U zahraničních zdrojů jako jsou fondy Evropské Unie, zahraniční nadace apod., které dosahují 15,7 %, byl opět abnormálně úpěšný 35
Opět platí, že údaje za rok 2008 a 2009 kvůli změně systému vykazování činnosti do podoby online databáze chybí a údaje z předešlých let jsou neúplné. 36 Jedná se o sbírku na přeměnu smrkových monokultur na jižních svazích Ještědského hřebene na smíšený les. Na svém počátku v roce 2004 šlo o lokalitu o rozloze 7 ha, která se rozrostla na dnešních cca 25 ha. Společnost přátel se dlouhodobě věnuje obnově přirozených lesů, zapojuje stovky dobrovolníků, kteří do lesa vysazují sazenice původních dřevin. V pralese jsou pořádány veřejné exkurze s cílem získat více příznivců, zároveň zachovat stávající, a dosáhnout dalšího nárůstu obhospodařované plochy. K propagaci sbírky využívá pozemkový spolek letáky, reklamy na internetu, v časopisech a rádiích. (Více informací na www.novyprales.cz)
64
jeden pozemkový spolek – pozemkový spolek Hády - jenž v roce 2007 ze zahraničí získal 2 341 230. Vlastní prostředky činí 9,27 % celku. Jako příklad spolků s vlastními zdroji uveďme Pozemkový spolek pro přírodu a památky Podblanicka, který se věnuje údržbě zeleně na komerční bázi, nebo pozemkový spolek Tradice Bílých Karpat, který provozuje moštárnu a ročně na tru prodá okolo 130 000 litrů jablečné šťávy z tradičních odrůd bělokarpatských sadů. (ČSOP, 2009c, str. 19) Finanční prostředky rozdělované z centrály Českého svazu ochránců přírody pocházející z dotačního programu Ministerstva životního prostředí, programu Ochrana biodiverzity a projektů realizovaných v rámci spolupráce s RWE Transgas Net ve výši zhruba půl milionu Kč, činí téměř 7 %. Možná by bylo na místě částku pocházející z veřejných zdrojů a rozdělovanou z Ústřední výkonné rady Českého svazu ochránců přírody (cca 910 000 Kč) přidělit ke zdrojům veřejným, a nikoli soukromým. Tehdy by podíl veřejných zdrojů vzrostl na 52 % a reálně ukazuje, že stále více než polovina financí plynoucích do hnutí pochází od daňových poplatníků. Následuje kategorie zdroje jiné (3,47 %) a finanční zdroje majitelů pozemků (mimo obcí, krajů, státu) – 0,66 %. Více viz tabulka 1, která obsahuje údaje za 48 pozemkových spolků. Jeden pozemkový spolek (Podbeskydí) chybí z neznámého důvodu, dalších 6 pozemkových spolků (Gallinado, Natura, Olza, Podhorácko, Suchopýr a Vladař) bylo akreditováno až v roce 2008.
65
Tabulka 2. – Zdroje financí pozemkových spolků za r. 2007
Zdroje financování činnosti pozemkových spolků za rok 2007
ČSOP PS Aluvia dolního toku řeky Dyje PS Berkut PS BotičRokytka PS Čertoryje PS Český ráj PS Domov PS Ferguna PS Hády PS Hamerský potok PS Hasina PS Jablokoň PS Jizerskoještědský horský spolek PS Kosenka PS Lednice PS Lunaria PS Meandry Odry
60 000
MŽP
50 000 72 000
33 000 45 819
Jiné státní zdroje
Zdroje krajů
Obecní zdroje
Zahraniční zdroje
Finanční zdroje majitelů pozemků (mimo obcí, krajů, státu)
Dary sponzorů, Vlastní příznivců prostředky
30 000 200 000
285 000
8 000
195 000
Jiné
35 000 82 500
115 000 707 500
2 000
230 000 59 525 210 199 6 090 931 854 4 229 637 1 771 684 487 800 5 000
13 706 208 980 1 700 870 090
58 000
765 349
45 000
211 500
86 710
64 800
411 861 120 000 5 000
139 250 107 000
40 000 175 000
21 000
1 219 2 090
60 764
2 300 1 000
2 341 230
700 000
21 848
96 800
1 081 523
2 250
41 866
110 337 3 600
192 081
32 000 60 000
25 000 80 000 68 106
66
Celkem
1 000
32 000 429 284 3 600 80 000 69 106
PS Meluzína PS Milkovické údolí PS Milý PS Mokřady a louky Liberecka PS Moravice PS Niva PS Permalot PS Pobečví
ČSOP 123 000
MŽP 207 000
31 000
83 000
226 500
226 680
Jiné státní zdroje
94 831 39 500
Zdroje krajů 138 000
Obecní Zahraniční zdroje zdroje 99 000
Finanční zdroje majitelů pozemků Dary (mimo obcí, sponzorů, Vlastní krajů, státu) příznivců prostředky 39 500 12 000 12 000
141 000
3 200
112 530
191 000 1 500 246 300
59 642
11 800
109 26 668
10 000
PS Polabí PS Ponikva
30 000 28 000
112 218
PS pro přírodu a památky Podblanicka
60 000
300 000
PS Prostějovsko PS Radnice PS Rýžoviště
55 000 38 000 34 380
114 000 28 619
PS Sagittaria PS Sázava PS Severní Plzeňska PS Severní Prácheňsko PS Sihla
124 000
94 567
683 271
53 872
30 000
60 000
15 000
170 000
71 500 20 000
330 000
50 000
406 463
434 862
20 000
5 282
35 000 5 000
22 085 45 000
2 000
67
118 500
854 000 81 901 131 250 1 136 977 168 500
11000
11 000
25 000
3 800 109 200
3 800 82 200
756 710 1 500 400 409 105 610 10 000 1 385 861 218 000
410 000
685 000 10 000 96 870
Celkem 618 500 106 831 299 700
2 000
154 000 7 500
Jiné
ČSOP PS Silvatica PS Slavkovského lesa PS Spálené poříčí PS Společnosti přátel přírody PS Studénka PS Šance pro draha PS Tradice Bílých Karpat PS Veronica PS Vulkán PS Vysočina ochránců přírody a ornitologů PS Zázmoníky PS Žabí ráj Velkojaroměřský PS
MŽP 99 000
Jiné státní zdroje
Zdroje krajů
Obecní zdroje
Zahraniční zdroje
Finanční zdroje majitelů pozemků (mimo obcí, krajů, státu)
Dary sponzorů, Vlastní příznivců prostředky 6 000
Jiné
Celkem 105 000
0 2 500
70 000
364 000
57 000
82 000
540 000
10 000
2 080 000
3 000
5 500
50 000 3000
3 104 000 3 000
12 150
34 880
196 030
837
4 000 107 000 54 537
4000 70000
37000 4 500
31 200
50 000 46 000
48 600
65 000
110 000
18 000
20 000 109 773
101 000
0 118 600 256 773 175 000
68
ČSOP Suma za PS Podíl na celku Podíl v %
MŽP
Jiné státní zdroje
Zdroje krajů
Obecní zdroje
1 410 999 3 502 874 1 982 063 3 658 854 493 910 0,06948178 0,17249191 0,09760267 0,18017283 0,02432159 6,95 17,25 9,76 18,02 2,43 Veř. Zdroje celkem 47,46
Zahraniční zdroje 3 180 100 0,1565976 15,66
Zdroj: Vlastní, na základě odevzdaných výkazů pozemkovými spolky za rok 2007
69
Finanční zdroje majitelů pozemků (mimo obcí, krajů, státu)
Dary sponzorů, Vlastní příznivců prostředky
135 000 3 355 786 0,006647801 0,1652489 0,66 16,52
1 882 557 0,0927027 9,27
Jiné 705 325 0,0347323 3,47
Celkem 20 307 468 1 100
Veřejná sbírka Místo pro přírodu „Účinná ochrana přírody není myslitelná bez ochrany cenných přírodních ploch, ani bez rozumných a motivovaných vlastníků.“ (Český svaz ochránců přírody, 2009a) Na jaře roku 2003 zahájil Český svaz ochránců přírody sbírku Místo pro přírodu [stejný název jako program Českého svazu ochránců přírody na podporu vzniku a rozvoje pozemkových spolků v České republice – pozn. aut.] s cílem získat finanční prostředky na výkupy přírodně a krajinářsky cenných pozemků, pozemků, které jsou součástí navrženého územního systému ekologické stability a pozemků v okolí vodních toků vhodných k revitalizačním projektům. Druhotným cílem v počátcích kampaně bylo seznámit veřejnost vůbec s existencí a činností pozemkových spolků. Nyní je jím již spíše vytvoření vztahu mezi veřejností, potažmo dárci a vykoupenými lokalitami. Používány jsou metody direct mailingu, rozdávání informačních letáků, prezentace v médiích, inzeráty. Vykoupené pozemky se stávají vlastnictvím Českého svazu ochránců přírody, který je svěřuje k péči místním pozemkovým spolkům. Ti na nich dále hospodaří podle sjednaného ochranářského plánu. K 1. listopadu 2009 bylo vykoupeno 19 lokalit o cekové výměře 68 ha. (Růžička – Ptáček, 2010, str. 8) Během prvních 5 let trvání přispělo na kampaň 2 735 dárců a průměrná výše daru se pohybovala kolem 700 Kč.37 Od počátku kampaně bylo dodnes vybráno 6 690 000 Kč (pravidelně akualizovaný údaj viz stránky kampaně www.mistoproprirodu.cz), přičemž dary nad 1 000 Kč jsou daňově odečitatelnou položkou.
37
Údaje z interních dokumentů Českého svazu ochránců přírody, laskavě poskytnutých koordinátorem pro akreditované pozemkové spolky v České republice Janem Moravcem.
70
Tab. 3 Rozloha lokalit vykoupených v rámci sbírky Místo pro přírodu
Vykoupené lokality "Místo pro přírodu" 70 60 50
ha
40 30 20 10 0 2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Zdroj: Růžička – Ptáček, 2010, str. 9 Ideovým podtextem kampaně je přesvědčení, že hodnotu pozemků může nejlépe ochránit jejich vlastník. Vykoupené lokality se vlastně stávají soukormými rezervacemi. (Šůra, 2009, str. 30) Na otázku, zda je snahou Českého svazu ochránců přírody dostat vykoupené pozemky pod zákonnou ochranu, tento odpovídá: „Není to naší prioritou – jsme přesvědčeni, že z pozice vlastníků dokážeme lokality ochránit dostatečně…“ (Český svaz ochránců přírody, 2009b) Tento názor se postupem času a získáváním zkušeností u koordinátora hnutí posunul až do pozice „jsem zásadní odpůrce takové duplicity ochrany“. (konzultace s J. Moravcem z 2. 2. 2010) Na jiném místě svaz dodává (Český svaz ochránců přírody, 2003, str. 4):
„Někomu se může zdát, že pokud nějakou cennou lokalitu prohlásí stát za chráněné území, je její ochrana dostatečně zajištěna. Není tomu tak. V po staletí obhospodařované krajině střední Evropy je většina těch nejcennějších lokalit více či méně vytvořena člověkem a bez jeho uvážlivé péče by nenávratně zanikla – louky a pastviny by zarostly, rybníky by se pro měnily v močály. Údržba chráněných území je věcí především vlastníků…“
71
Právě tato myšlenka byla jednou z nosných na Výročním zasedání pozemkových spolků, uskutečněném ve dnech 17. - 18. 4. 2009 v Pláních pod Ještědem. Zástupci pozemkových spolků zde diskutovali mimo jiné témata jako, jak být pozitivním příkladem pro ostatní vlastníky nemovitostí, jak budovat dobré sousedské vztahy v obhospodařovaných lokalitách, jak zvyšovat důvěru místních obyvatel v jednotlivé pozemkové spolky i v hnutí jako celek a jak být dobrými hospodáři. (Na objasnění významu funkčnosti sousedských vztahů oproti – a někdy navzdory – státní legislativě viz průlomové dílo amerického autora zakládající směr law and society Roberta Ellicksona Order Without Law z roku 1994) Účastníci zasedání se často neshodli na tom, jaké hospodaření je více blízké přírodě či jakým způsobem hospodařit, aby se podařilo chránit ten či onen druh, když činnosti, které jednomu prospívají (například sečení, jízda po terénu), jinému škodí. Jeden pozemkový spolek se zaměřuje na ochranu určitých druhů rostlin, jiný na brouky, další na motýly – řečeno ekonomickým jazykem, pro každého je vzácný jiný přírodní statek. Ukázalo se, že pozemkové spolky jako vlastníci se potýkají s klasickým problémem kalkulace, tedy volby mezi alternativními užitími svého pozemku.
72
3.1.2. Právní vazby k pozemkům Dalším důležitým aspektem činnosti pozemkových spolků, respektive jejich činnosti je vztah, jaký mají k obhospodařovaným oblastem. Připomeňme si, že v americké realitě převažují věcná břemena – conservation easementy, následována držbou pozemků za účelem jejich následného prodeje státu a na třetím místě je vlastnictví. Co se týče struktury právních vztahů českých pozemkových spolků k obhospodařovaným nemovitostem, pak téměř 64 % činí nájmy a výpůjčky. Následuje vlastnictví (15,9 %), jež zahrnuje výpůjčky pozemků pozemkových spolků od Českého svazu ochránců přírody, které je vykoupilo v rámci kampaně Místo pro přírodu. Dále se řadí souhlasy s prováděním činnosti pozemkových spolků ze strany vlastníka pozemku (10,2 %) a dobrovolné dohody s vlastníky (9,8 %)38. Dobrovolná dohoda přitom znamená, že péče o lokalitu zůstává v rukou majitele, který se zaváže hospodařit takovým způsobem, aby nepoškodil to, co na jeho pozemku spolek označil jako cenné z přírodního či historického hlediska. Spolek s vlastníkem obvykle spolupracuje, pomáhá mu apod. U souhlasu s činností naopak spolek na základě souhlasu majitele přebírá péči o lokalitu v plné míře. Nesepisuje se žádná formální smlouva, jde v podstatě o jednostranný akt majitele. Často může jít o předstupeň nějakého pozdějšího pevnějšího smluvního vztahu, podaří-li se spolku získat majitelovu důvěru. Pouhých 0,26 % nemovitostí, na nichž pozemkové spolky provádí svou činnost, připadá na věcná břemena. Této kategorie využily k 31. 12. 2007 3 pozemkové spolky a v žádném z případů nejde o věcná břemena obdobná americkým conservation easementům, ale věcná břemena vstupu, případně předkupní práva.
38
Termín dobrovolná dohoda nemá žádnou souvislost s dobrovolnými dohodami uzavíranými mezi státem a průmyslovými podniky. Jde spíše o interní, pracovní název takových smluv. Toho času se uvažuje o změně názvu dle vzoru katalánských pozemkových spolků na dohody o ochraně. (Informace z Výročního zasedání pozemkových spolků v Pláních pod Ještědem dne 17. - 18. 4 2009 – program viz http://www.csop.cz/docs/up/pozv-vs09.doc)
73
Tabulka 4 – Právní vztahy PS k nemovitostem k 31. 12. 2007
Právní vztahy k nemovitostem k 31.12. 2007 (ha)
Vlastnictví PS Aluvia dolního toku řeky Dyje PS Berkut PS BotičRokytka PS Čertoryje PS Český ráj PS Domov PS Ferguna PS Hády PS Hamerský potok PS Hasina PS Jablokoň PS Jizerskoještědský horský spolek PS Kosenka PS Lednice PS Lunaria PS Meandry Odry PS Meluzína PS Milkovické údolí PS Milý PS Mokřady a louky Liberecka PS Moravice PS Niva PS Permalot PS Pobečví PS Polabí PS Ponikva PS pro přírodu a památky Podblanicka PS Prostějovsko PS Radnice PS Rýžoviště
Nájmy a výpůjčky
Souhlas s prováděním činností
Věcná břemena
Dobrovolné dohody, smlouvy o spolupráci apod.
39,60 1,75 0,50 0,68
9,80 0,50 240,96 3,48 7,91
3,50
9,58
16,00 5,42 11,30
4,00
10,60 6,40 0,90
22,10 0,44 9,00
2,90 1,90 0,86 4,00
0,50 46,11 11,90 9,44
2,50
2,40 9,48 1,62
0,30 1,80
7,00
0,77
0,26 34,50
2,50
16,20
4,40
2,20 2,00 8,77
30,40 0,50
11,70
31,78
3,80
x
2,67
0,20 214,00 14,90
17,22
43,40
1,70 6,71
34,42 13,09 0,38
16,40
108,30
18,89
74
PS Sagittaria PS Sázava PS Severní Plzeňska PS Severní Prácheňsko PS Sihla PS Silvatica
Vlastnictví 2,62 3,80
PS Vysočina ochránců přírody a ornitologů PS Zázmoníky PS Žabí ráj Velkojaroměřský PS Suma za PS Podíl na celku Podíl v %
Věcná břemena
0,29 0,80 21,30 12,50
PS Slavkovského lesa PS Spálené poříčí PS Společnosti přátel přírody PS Studénka PS Šance pro draha PS Tradice Bílých Karpat PS Veronica PS Vulkán
Souhlas s Nájmy a prováděním výpůjčky činností 121,97 3,96 0,50 7,20
Dobrovolné dohody, smlouvy o spolupráci apod.
1,30
31,85 13,70
47,50 5,27
0,10 1,86
8,48 14,40 1,10
0,30
6,03 5,30
2,88
239,46 0,16 15,85
9,00 0,48 0,85
0,15
22,96
10,08
965,14 0,64 63,87
154,05 0,10 10,19
3,36 3,96 0,00 0,26
148,47 0,10 9,83
Zdroj: Vlastní; na základě odevzdaných výkazů pozemkovými spolky za rok 2007
75
Věcná břemena v realitě českých pozemkových spolků Jako historicky prvnímu pozemkovému spolku se podařilo zanést věcné břemeno do katastru nemovitostí pozemkovému spolku Sázava (v tabulce za rok 2007 jej pozemkový spolek opomenul vykázat). Břemeno se týká soukromého pozemku Havránka, kde nalezneme les, ornou půdu i vodní plochy. Jeho uzavření předcházela žaloba ze strany pozemkového spolku vůči majiteli z blíže nespecifikovaných důvodů týkajících se hospodaření majitele versus ochrany přírody. Poté, co byl majitel povinnen zaplatit pokutu, se pozemkový spolek zasadil o získání dotace na vylepšení pozemku a vztahy mezi pozemkovým spolkem a majitelem se zlepšily až do té míry, že s pozemkovým spolkem majitel pozemku uzavřel smlouvu o věcném břemeni práva vstupu na pozemek a o předkupním právu. Nicméně pokud chce pozemkový spolek využít svého předkupního práva, musí v případě koupě nabídnout stejnou cenu jako konkurující zájemce. Co se týče práva vstupu, pak toho času nejde o nijak výsadní právo, neboť pozemky jsou volně přístupné všem. Svou roli však hraje do budoucna, jelikož se váže k pozemku, a tedy přechází na další majitele.39 Druhou smlouvu o věcném břemeni uzavřel pozemkový spolek Čertoryje s obcí na pozemku o rozloze 2,3952 ha, na němž na vlastní náklady pozemkový spolek vysadil sad. Dále se již o něj stará obec, resp. obcí najatý zemědělec. Smlouva o věcném břemeni povoluje vstup pozemkovému spolku na pozemek (věcné břemeno chůze a jízdy).40 Pozemkový spolek Severní Prácheňsko vykazuje 1,3 ha pozemku spadajícího pod věcná břemena, nicméně jde o chybu ve výkazu.41
39
Informace z telefonické konzultace s Bohuslavem Vtípilem, předsedou Českého svazu ochránců přírody Sázava, ze dne 20. 4. 2009 40 Jedná se například o pozemek 292/54 v KÚ Rokytnice u Slavičína. Vedle smlouvy o věcném břemeni uzavřel pozemkový spolek s obcí tzv. obstaratelskou smlouvu o údržbě pozemku, která obsahuje ochranářská témata. (Informace z telefonické konzultace s paní Říhovou z pozemkového spolku Čertoryje ze dne 20. 4. 2009) 41 Výsledek telefonické konzultace a emailové korespondence z 20. 4. – 8. 5. 2009. Dotazovaná osoba Berenika Políčková, kontaktní osoba spolku Severní Prácheňsko.
76
Pozemkový spolek Meandry Odry vlastní (díky financím poskytnutým německým World Wildlife Fund) dva pozemky na území, které obsahuje vzácné meandry, ale již nespadají pod chráněnou krajinnou oblast.42 Tím, že spolek pozemky vlastní, chce zabránit úpravám řeky a stavbě kanálu, který se zde plánoval. Vlastně za tímto účelem samotný pozemkový spolek vznikl. Věcné břemeno se váže k pozemkům z důvodu staré cesty, která na nich je a která je tímto zpřístupněna majitelům sousedních pozemků.43 Jde tedy o věcné břemeno zatěžující vlastnictví pozemkového spolku, nikoli uvalené v jeho prospěch. O uzavření smlouvy o věcném břemeni usiluje i pozemkový spolek Kosenka. Jednání je dle slov jejich zástupce pana Janíka na dobré cestě. Jde o majitelku vlastnící kus lesa, přičemž další vlastníci ze stejné rodiny svou část lesa pozemkovému spolku Kosenka již prodali. Ona si chce vlastnictví ponechat, nicméně pozemkovému spolku umožňuje na svém pozemku hospodařit, respektive nechat les bezzásahový. Pokud by se věcné břemeno o bezzásahovosti podařilo uzavřít, šlo by o první případ obdobný americkému conservation easementu.44 Toho času nejblíže „cíli“ je pozemkový spolek pro přírodu a památky Podblanicka. Tento pozemkový spolek má smlouvu o věcném břemeni týkajícím se ochrany přírody s majitelkou pozemku sepsanou, není však vložena z formálních důvodů do katastru nemovitostí. Důvodem je úmrtí původní majitelky a neuzavřené dědické řízení. Mgr. Ing. Martin Klaudys z pozemkového spolku Podblanicka věří, že po vyřízení pozůstalosti bude možné věcné břemeno do katastru zanést, neboť při prvním pokusu o jeho zanesení neshledal katastr nemovitostí věcnou nesprávnost návrhu, pouze objektivní skutečnosti zápis znemožnily. Smlouva nese název Smlouva o věcném břemeni ochrany přírody a jejím obsahem je vzdání se práva povinné strany provádět mýtní těžbu, s výjimkou těžby vyplývající ze zákona či 42
V roce 2007 zde byla vyhlášena přírodní památka. Informace z telefonické konzultace s Ing. Houdkem, předsedou pozemkového spolku Meandry Odry ze dne 29. 4. 2009. 43 Jde o pozemky nacházející se na druhé straně řeky. Dříve zde fungoval brod, dnes již není využíván, proto ani cesta, nicméně věcné břemeno nezaniká. Informace z telefonické konzultace s Ing. Houdkem, předsedou pozemkového spolku Meandry Odry ze dne 29. 4. 2009 44 Informace z konzultace s M. Janíkem na Výročním zasedání pozemkových spolků ze 17. - 18. 4. 2009
77
těžby prováděné s ohledem na ochranu zdraví. V preambuli smlouvy se stanoví, že si vlastník je vědom přírodních hodnot svého lesního porostu a chce je zachovat pro další generace. Český svaz ochránců přírody jako strana oprávněná má dle smlouvy na pozemek povolen vstup, smí zde umisťovat informační tabule, vyvěšovat ptačí budky apod. Mgr. Klaudys si je nicméně po konzultaci s právníkem vědom toho, že kdyby případní dědici či jiní noví majitelé pozemku smlouvu rozporovali, s velkou pravděpodobností by spor vyhráli a věcné břemeno by zaniklo.45
3.1.3. Aktivity pozemkových spolků Škála činností českých pozemkových spolků je různorodá a poměrně odlišná od převažujích aktivit spolkového hnutí ve Spojených státech. Ukazuje na menší, ale praktičtější rozsah činností. Nikoli prostá ochrana přírody, ale hospodaření v krajině je hlavní doménou českých spolků. Za rok 2007 uvádí 41 ze 48 pozemkových spolků, že se věnuje managementu cenných přírodních lokalit, tzn. sečení, pastvě, výřezu náletových dřevin. Druhá nejčetnější aktivta probíhající na pozemcích spravovaných pozemkovými spolky je monitoring a vědecké aktivity – u 27 pozemkových spolků. 21 pozemkových spolků se věnuje mj. budování a údržbě informačních panelů, včetně naučných stezek, a úklidu lokalit, černých skládek apod. 20 pozemkových spolků ve výkazu vyplnilo, že se věnují rozličným aktivitám nespadajícím do nabídnutých kategorií (kategorie viz tab. 3) jako například řízenému vypalování pozemků, rekultivaci lomu, výrobě vzdělávacích dokumentárních filmů s ekologickým zaměřením, pořádání přednášek, exkurzí, vycházek, realizaci záchranných programů, nákupu a sběru osiva, vypracování studie o možnosti revitalizace území, provozování infocentra, zpevňování břehů aj. 15 pozemkových spolků se v roce 2007 věnovalo mj. údržbě dřevin v parcích, biocentrech, biokoridorech, stromořadí, 13 výsadbě dřevin, 12 vybudování a následné údržbě 45
Informace z konzultace s M. Klaudysem na Výročním zasedání pozemkových spolků ze 17. - 18. 4. 2009
78
zařízení pro návštěvníky jako jsou odpočívadla, chodníky apod., 11 alternativním způsobům hospodaření, to jest udržování starých postupů, přírodě blízkému hospodaření, údržbě památkových objektů včetně drobných památek v krajině. Konečně 6 pozemkových spolků se mj. věnovalo zabezpečování jimi obhospodařovaných lokalit prostředictvím plotu či jiných uzávěr. (Údaje pochází z tabulek, vyplněných jednotlivými pozemkovými spolky a odevzdaných Českému svazu ochránců přírody.)
79
3.2. Postavení Českého svazu ochránců přírody „Pozemkový spolek dbá na zachování dobrého jména spolkové ochrany přírodního a kulturního dědictví (hnutí pozemkových spolků).“ (Preambule Etického kodexu PS dle ČSOP) Zastřešující organizací pro akreditované pozemkové spolky, jak je již z výše uvedeného zřejmé, je Český svaz ochránců přírody, občanské sdružení s téměř 9 000 členy, které se zabývá ochranou přírody a životního prostředí. Od roku 2000 vykonává Český svaz ochránců přírody funkci tzv. Národního pozemkového fondu. Český svaz ochránců přírody definuje pozemkový spolek následovně (ČSOP, 2007a):
„Pozemkové spolky jsou neziskové organizace, pečující o cenné přírodní a historické lokality na základě jejich vlastnictví či dlouhodobého právního vztahu k nim… Pozemkový spolek v našem právním pojetí není samostatnou právnickou osobou, ale funkcí, kterou vykonává nějaký subjekt neziskového sektoru… [Pozemkové spoky] za lokalitu přebírají plnou zodpovědnost, jdou příkladem ostatním majitelům….“ Dle Českého svazu ochránců přírody se může pozemkovým spolkem stát nezisková organizace, která se ztotožní s následujícícm etickým kodexem (ČSOP, 2007c): 1. Pozemkový spolek má jasný účel a cíle. 2. Pozemkový spolek pracuje vždy tak, aby přinášel prospěch v prvé řadě zájmům veřejným. 3. Pozemkový spolek pečlivě vybírá objekty svého zájmu s jejich dostatečnou znalostí a vědomím rozsahu nutné péče o ně. 4. Pozemkový spolek se zodpovědně a trvale stará o nemovitosti ve své péči, pro případ svého zániku či neschopnosti péči řádně zabezpečit má zajištěno převzetí svých závazků jiným pozemkovým spolkem.
80
5. Pozemkový spolek má dostatečné zázemí spolupracovníků (odborných i "manuálních") pro realizaci svých cílů. 6. Pozemkový spolek přistupuje korektně ke všem svým partnerům. 7. Pozemkový spolek dodržuje veškeré příslušné právní normy, je si vědom právních důsledků svých činů. 8. Pozemkový spolek zajišťuje své financování etickým a zodpovědným způsobem. 9. Hospodaření pozemkového spolku je transparentní. 10. Pozemkový spolek spolupracuje s ostatními pozemkovými spolky a Národním pozemkovým spolkem.
Podle vzoru Land Trust Alliance byly v roce 2004 na Výročním shromáždění pozemkových spolků, oficiálním fóru akreditovaných pozemkových spolků, které se od roku 2002 koná jednou ročně, přijaty Standardy a postupy jako snaha o udržení, případně budování důvěryhodnosti celého hnutí pozemkových spolků, nebo, jak dokument deklaruje, jako: „vodítko pro zodpovědné provozování pozemkového spolku tak, aby fungoval v souladu se zákonem, etikou a ve veřejném zájmu“. (Český svaz ochránců přírody, 2004) Dokument podrobně rozepisuje, jaké postupy dodržovat, aby spolek dostál 14 standardům. Mezi nimi se znovu objevují některé body z etického kodexu (konkrétně body 1, 4, 5, 7 a 9) a přibývají následující: 1. Výkonné orgány pozemkového spolku jsou právně a morálně zodpovědné za činnost pozemkového spolku 2. Nejvyšší orgán dohlíží na to, aby se činovníci a zaměstnanci vyhnuli střetům zájmů.
81
3. Činovníci pozemkového spolku i další pověřené osoby zodpovědně spravují svěřené finance a majetek. 4. Pozemkový spolek pečlivě zvažuje výběr projektů, zaměřených na ochranu pozemků a staveb, které hodlá realizovat. 5. Pozemkový spolek musí pro každý chráněný objekt vybírat optimální metodu ochrany. 6. Pozemkový spolek musí znát objekt, který chrání. 7. Pozemkový spolek musí zajistit, aby každá transakce byla technicky i právně v pořádku, a činit kroky k tomu, aby předešel budoucím právním problémům. 8. Každá transakce týkající se pozemků (staveb) musí být přijata a schválena nejvyšším orgánem pozemkového spolku. 9. Pozemkový spolek musí zodpovědně sledovat naplňování dobrovolných dohod k péči o pozemky (stavby). Jako poradní a kontrolní orgán funguje při Českém svazu ochránců přírody tzv. Rada Národního pozemkového spolku, v níž zasedají zástupci akreditovaných pozemkových spolků, Ústřední výkonné rady Českého svazu ochránců přírody, Ministerstva životního prostředí a dalších partnerských organizací jako je toho času Národní památkový ústav, Nadace Partnerství a Lesy České republiky. Tato Rada se schází 5-6krát ročně. Rozhoduje o akreditacích pozemkovým spolkům, o výši akreditačního poplatku ve prospěch centrály Českého svazu ochránců přírody (v současnosti 1 000 Kč), navrhuje rozdělování finančních prostředků, vybírá pozemky vhodné k výkupu v rámci veřejné sbírky Místo pro přírodu, řeší vzniklé konflikty mezi pozemkovými spolky nebo stížnosti vznesené vůči pozemkovému spolku, připravuje koncepční materiály. (Moravec – Barták, 2004, str. 16)
82
3.3. Akreditace a certifikace „…důvěra všech partnerů i široké veřejnosti v čisté úmysly je… základní podmínkou úspěšné činnosti pozemkového spolku. Vlastníci se vzdávají části svých práv či přímo samotného majetku ve prospěch pozemkového spolku ve víře, že tento se o majetek postará ”na věky” a realizuje cíle, které deklaruje. Společným zájmem všech fungujících pozemkových spolků je, aby tato důvěra nebyla narušena.“ (ČSOP, 2007h) Základním dokumentem upravujícím akreditaci pozemkového spolku jsou Stanovy Českého svazu ochránců přírody, konkrétně §12 odstavec 7-12. Na základě odstavce 11 byla 28. února 2003 vydána Směrnice Českého svazu ochránců přírody pro pozemkové spolky, která již obsahuje konkrétní podmínky pro zřizování a činnost pozemkového spolku a Národního pozemkového spolku, včetně jejich úkolů a funkcí. Mimo jiné stanoví kritéria pro udělění akreditace: 1. Uchazeč je zaregistrován jako organizační složka ČSOP, občanské sdružení obecně prospěšného charakteru nebo obecně prospěšná společnost. 2. Uchazeč, který není organizační složkou ČSOP, předloží schválené stanovy nebo jiný zakladatelský dokument, ze kterých vyplývá, že hlavním posláním uchazeče je ochrana přírody a krajiny nebo ochrana a obnova přírodního a kulturního dědictví České republiky. Stanovy uchazeče umožňují toto provádět prostřednictvím nabývání vlastnických nebo jiných práv k pozemkům, stavbám a jejich příslušenství. 3. Uchazeč má vlastnická nebo jiná práva (věcné břemeno, pronájem, výpůjčka) k pozemku nebo stavbě a jejich příslušenství, jejichž využití je v souladu s principy pozemkových spolků. V případě, že se jedná o pozemky a stavby, které jsou současně sídlem uchazeče, záleží na posouzení konkrétního případu Radou. 4. Uchazeč předloží Radě jasné cíle a plány na období nejbližších pěti let, ze kterých bude zřejmé, k jakým pozemkům a stavbám (případně typům pozemků a staveb) hodlá 83
pozemkový spolek získat vlastnická či jiná práva. Uchazeč zároveň upřesní, jaký je předmět ochrany pozemků a staveb, ke kterým má vlastnická nebo jiná práva, a jak chce jeho ochranu konkrétně prakticky zajišťovat. 5. Uchazeč je schopný naplňovat poslání pozemkových spolků a dodržovat etický kodex pozemkových spolků. Dříve platila ještě jedna podmínka pro akreditaci, a sice že žádající organizace doloží podporu, příp. partnerství s nějakým místně či věcně příslušným orgánem státní správy či samosprávy. (Moravec – Barták, 2004, str. 16) Jan Moravec o ní dnes říká, že se projevovala spíše negativně – „jednak vytvářela pocit jakési závislosti, podřízenosti spolků veřejné správě, jednak často tlačila spolky k nežádoucímu formalismu.“ (emailová korespondence s J. Moravcem ze dne 9. 3. 2009) Akreditace je dobrovolná a je třeba ji každoročně obnovovat. (Odejmuta je při nedodržení výše uvedených bodů.) A k čemu vlastně slouží? V prvé řadě má být signálem pro vlastníky pozemků a donory, že dotčený pozemkový spolek je důvěryhodnou organizací. Vedle toho může akreditovaný pozemkový spolek čerpat od Českého svazu ochránců přírody finanční prostředky na svou činnost, může navrhovat lokality, které vytipoval jako vhodné k výkupu v rámci kampaně Místo pro přírodu. Pokud Český svaz ochránců přírody s jejich návrhem souhlasí a lokalitu vykoupí, je jim tato svěřena do dlouhodobé bezplatné péče. Rada Národního pozemkového spolku vyjednává pro akreditované pozemkové spolky u velkých vlastníků výhodné podmínky spolupráce, zajišťuje jim bezplatnou právní pomoc. Právní pomoc je přitom často nezbytná, neboť v české realitě se spolky setkávají s řadou komplikací typu vlastník je těžko dohledatelný emigrant, vlastníků je velká řada, problematika vydržení, problematika věcných břemen, dobrovolných smluv apod. Akreditované pozemkové spolky mají mimo jiné i společné pojištění odpovědnosti za škody. (více viz např. Český svaz ochránců přírody, 2007j, str. 1) 84
S akreditací souvisí pojem certifikace pozemků. Tu uděluje Ústřední výkonná rada Českého svazu ochránců přírody na návrh Rady Národního pozemkového spolku a vztahuje se na z přírodního či historického hlediska nejcennější nemovitosti.46 Cílem je zajistit těmto trvalou ochranu. Pro dotčenou nemovitost certifikace znamená, že pokud by pozemkový spolek, který zde hospodaří, zanikl či nemohl vykonávat svou činnost, jeho závazky a práva přechází na Český svaz ochránců přírody. Snahou je tyto pozemky co nejvíce ochránit nepříznivého rozvoje, co nejvíce dostát závazkům pozemkových spolků. Certifikace je udělována na neomezeně dlouhou dobu. Z jiného úhlu pohledu je certifikace omezením nakládání s pozemkem v budoucnosti prostřednictvím předkupního práva ve prospěch Ústředí výkonné rady Českého svazu ochránců přírody spolu s věcným břemenem upravujícím způsob péče o území. Právě problematika věcných břemen, konkrétně právní nejasnosti kolem jejich uvalování za ochranářskými účely, jsou důvodem, proč certifikace není zatím v praxi využívaným nástrojem, respektive zatím nebyla v žádném z případů dovedena do konce. (Více k věcným břemenům viz kapitola 3.5.) Důležitý je i související termín nezcizitelnosti těchto pozemků, který nalezneme ve Stanovách organizace: „Certifikované nemovitosti v majetku Svazu, jakož i nemovitosti vykoupené v rámci veřejných sbírek, prohlašuje Svaz za nezcizitelné. O změně vlastnictví těchto nemovitostí může ve výjimečných případech rozhodnout Sněm.“ (Stanovy ČSOP, 4. část, §12, bod 12) Sněm je nejvyšším orgánem svazu– viz Stanovy Českého svazu ochránců přírody, 5. část, §14, bod 2. (ČSOP, 2007f) Tuto deklaraci je možné chápat nikoli jako právně zajištěnou nezcizitelnost, ale jako vyjádření snahy ze strany Českého svazu ochránců přírody dostát svým závazkům po neomezeně dlouhou dobu. Nezcizitelnost a její uzákonění je například klíčem k úspěchu anglického pozemkového spolku The National Trust. Samotný National Trust, v Evropě největší nezisková organizace 46
Certifikace by měla být automaticky udělována pozemkům, které byly vykoupeny v rámci kampaně Místo pro přírodu. (ČSOP, 2007i)
85
v oblasti ochrany přírodního a kulturního bohatství (přes 3,5 milionu členů), je ve Velké Británii založena zákonem, a stejně tak institut nezcizitelnosti nemovitostí, jejichž majitelem je National Trust. V praxi to znamená, že vlastněné budovy a pozemky nemůže National Trust dále prodat či jiným způsobem převést jejich vlastnictví na jiný subjekt. Taková transakce by musela být schválena parlamentem. Pro dárce či prodejce nemovitostí, sponzory, členy National Trustu představuje nezcizitelnost záruku, že nemovitosti navěky zůstanou v ochranářském režimu hospodaření. V České republice takový postup právní řád neumožňuje. Právo hmotnou věc zcizit je podle paragrafu 123 Občanského zákoníku základní součástí obsahu vlastnického práva (vedle práva hmotnou věc držet, užívat, požívat a nakládat s ní). Toto právo je pro vlastnictví specifické. (Knapp – Knappová, 1997, str. 204 a str. 217)
„K neodmyslitelnému právu vlastníka, které nelze převést na jinou osobu, aniž by zároveň nedošlo k zániku či ohrožení jeho vlastnického práva vůbec, náleží: právo nakládat předmětem vlastnictví (především převést věc na jiného, přenechat věc do užívání jinému, zatížit věc apod.). Zásah do tohto práva, které je podstatou vlastnictví a může příslušet pouze vlastníkovi věci (narozdíl od práva věc držet, které může příslušet i držiteli, či práva věc užívat a požívat z ní plody a užitky, které může vykonávat například nájemce), je podle názoru soudu vyloučen.“ (Odůvodnění rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6.6. 1995, sp. zn. 33 Ca 24/95 dle Šarman, 2006, str. 13) Takto zní důvod pro neplatnost zřizování věcných břemen, jejichž obsahem by bylo omezení práva vlastníka nakládat nemovitostí. Toto omezení je dle Šarmana možné jen výslovným ustanovením zákona, „což se děje jen vyjímečně“ (např. §128 odst. 2 o vyvlastnění ve veřejném zájmu, §140 o předkupním právu, § 145 odst. 1 o společném jmění manželů Občanského zákoníku). (tamtéž, str. 14) Obdobně Bradáč a kol. píší, že „věcné břemeno nemůže omezovat vlastníka nemovité věci v jeho právu nakládat předmětem svého vlastnictví (převést nemovitou věc na jiného, zatížit ji zástavím či jiným věcným právem)“. (Bradáč a kol., 2001, str. 9) 86
Praktickou otázku nástupnictví české pozemkové spolky zatím téměř neřeší. Růžička – Ptáček toto vnímají jako velké riziko pro dobré jméno hnutí, neboť v praxi se již stává, že zejména menší pozemkové spolky zanikají a pro zachování důvěry místních obyvatel je třeba, aby někdo nadále plnil povinnosti, k nimž se spolek zavázal. V otázce zajištění nástupnictví dávají do úvahy vytvořit partnerství s obcemi či kraji, což je běžná praxe například u německých pozemkových spolků. (Růžička – Ptáček, 2010, str. 15) Důvodem k takovému kroku, naproti partnerství s jiným spolkem pro případ zániku, je dle autorů existence stále relativně malého množství profesionálních či poloprofesionálních spolků, které by trvalost ochrany mohly zajistit. (tamtéž) Pozitivním jevem je trvající úsilí vedle péče o pronajaté pozemky i o nákup nových pozemků a rozšiřování sítě soukromých rezervací. Jak se totiž ukazuje, vlastněné pozemky jsou přece jen největší zárukou dlouhodobé ochrany přírodních a historických hodnot (viz 4. kapitola). České pozemkové spolky rovněž kladou důraz na monitoring. Národní pozemkový spolek zpracoval metodiku provádění monitoringu a vyžaduje, aby byl realizován minimálně jednou ročně. (viz ČSOP, 2010, příloha č. 2) Zmiňme ještě na závěr, že v České republice existuje bezpočet sdružení, jež se buď nazývají pozemkové spolky, anebo ani tomu tak být nemusí, nicméně které pozemkovými spolky jsou a aktivně vykonávají svou činnost, aniž by prošly akreditačním procesem. Tyto spolky jsou v řadě případů úspěšné a prezentují své výsledky na internetových stránkách, jiné svou činnost provádí v malém měřítku a zná je úzký okruh místních farmářů. Proto je obtížné tuto skupinu nějak blíže uchopit a zmapovat. Nicméně, jak tyto subjekty dokazují, akreditace není nutnou podmínkou pro hospodaření pozemkového spolku ani v relativně velkém měřítku. Jedním z největších nekareditovaných pozemkových spolků je Sdružení krajina, které v roce 2007 obhospodařovalo 144 ha luk na 29 lokalitách a hospodařilo s rozpočtem ve výši necelých 3 milionů Kč. (viz Sdružení krajina, 2007) 87
Zástupcům dvou neakreditovaných spolků - Sdružení Krajina a Modrý dům – vadí na systému akreditací právě garance Českého svazu ochránců přírody a domnívají se, že by se Národní pozemkový spolek a jeho rada měly od svazu oddělit. Svaz dle jejich slov těží z úspěchu i jiných organizací než svých vlastních a k tomu nechtěji některá neakreditovaná sdružení přispívat (sdružení Krajina, Ochrana fauny ČR). Z výpovědí je zřejmá nesympatie vůči Českému svazu ochránců přírody, kritizovanému například pro finanční propojení se státní sférou. (Růžička – Ptáček, 2010, str. 7-11) K získání důvěry místních obyvatel stačí dodržovat místní normy a budovat dobré jméno své organizace.
88
3.4. Právní rámec pro spolkovou činnost v České republice Pozemkové spolky nemají možnost pro svou činnost využít žádných zvláštních ustanovení práva, vystupují jako subjekty soukromého práva za využití institutů práva závazkového (Holas a kol., 2002, str. 24) Tato skutečnost by se mohla jevit jako negativní, nicméně má-li být činnost pozemkových spolků alternativou či doplňkem státní politiky, umožňuje legislativní nevymezenost inovativní chování pozemkových spolků. Legislativním základem činnosti pozemkových spolků je občanský zákoník, tedy zákon č. 40 z roku 1964 ve znění novel. Důležitým principem pro uzavírání smluv mezi pozemkovým spolkem a majitelem nemovitosti je tzv. princip smluvní volnosti, tedy možnost uzavřít i v zákoně nepojmenované (innominátní) smlouvy. Nutnou podmínkou platnosti těchto smluv je, že neodporují zákonu (Holas a kol., 2002, str. 25) Vedle toho mohou pozemkové spolky uzavírat i v zákoně upravené smlouvy jako je smlouva o výpůjčce, nájemní smlouva či smlouva o dílo. Podívejme se níže na hlavní právní normy ve dvou oblastech působení pozemkových spolků v České republice – oblasti ochrany přírody a krajiny a oblasti ochrany kuturních a historických památek. Žádný ze zákonů se nijak konkrétně k pozemkovým spolkům neváže, nicméně na jednu stranu ohraničuje prostor jejich činnosti a na stranu druhou otevírá řadu možností pro jejich aktivity. Nejprve se budeme věnovat oblasti ochrany přírody, našeho hlavního zájmu, poté oblasti kulturních památek, která je sice v obecném měřítku co do rozsahu menším záběrem spolkové činnosti, nicméně některé pozemkové spolky si ji mohou vybrat a vybírají za svou doménu.
89
3.4.1. Právo ochrany přírodně cenných lokalit „Ochrana přírody a krajiny je veřejným zájmem. Každý je povinen při užívání přírody a krajiny strpět omezení vyplývající z tohoto zákona.“ (par. 58 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.) Základním bodem, od nějž se odvíjí činnost pozemkových spolků zaměřená na ochranu přírodně cenných lokalit, je legislativa ochrany životního prostředí nebo úžeji legislativa týkající se ochrany přírody a krajiny. Určuje, jakým činnostem a v jakém rozsahu se pozemkové spolky budou věnovat, a to hned ve dvou rovinách. Za prvé může jít o pomoc vlastníkům pozemků při naplňování zákona. Za druhé pak o činnost jdoucí nad rámec zákona, respektive o činnost v zákonu nezmíněnou. Z toho vyplývá, že pozemkové spolky pečují nejen o oblasti, jež stanoví státní politika ochrany životního prostředí jako určené k ochraně, ale i - a často především - k oblastem dalším, jež hodny ochrany shledává právě některý pozemkový spolek. Jak v této souvislosti deklaruje Český svaz ochránců přírody, když odpovídá na otázku, zda kampaň Místo pro přírodu reaguje na špatně fungující systém státní ochrany přírody: „Ne, jsme přesvědčeni, že státní ochrana přírody a naše kampaň se vhodně doplňují. Stát má povinnost chránit nejcennější a reprezentativní území. Nemůže však ochránit vše – státní ochrana přírody je už ze své podstaty vždy byrokratickým zásahem do vlastnických práv, a proto musí dobře zvažovat, kdy ano a kdy ne. Právě zde nastupuje úloha neziskových organizací a naší kampaně, která je naopak postavena na úzké spolupráci s vlastníky a s místními obyvateli.“ (ČSOP, 2009b) Představme tedy krátce základní rámec ochrany životního prostředí v České republice. Na jeho počátku stojí Ústava České republiky, kde v článku 7 stojí: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství“. Právo na příznivé životní prostředí spolu s právem na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů přisuzuje všem občanům České republiky Listina základních práv a svobod v 35. článku. Stejný článek 90
dále stanoví, že „při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem“. Základním právním předpisem upravujícím ochranu životního prostředí je zákon č. 17/1992 Sb. o životním prostředí. Dále je tato tematika roztříštěna do řady právních předpisů. Pro naši oblast zkoumání je klíčový zákon č. 114/1992 o ochraně přírody a krajiny, který definuje pojem ochrana přírody a jmenuje způsoby, jak ji zajišťovat. Definice zní následovně (§2 zákona č. 114/1992 Sb.):
„Ochranou přírody a krajiny se podle tohoto zákona rozumí dále vymezená péče státu a fyzických i právnických osob o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i péče o vzhled a přístupnost krajiny.“ Zákon vymezuje, jakým způsobem se musí chovat vlastník lokality, která patří do územního systému ekologické stability47, či která je označena pojmem významný krajinný prvek (§4, odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb.):
„K zásahům, které by mohly vést k poškození nebo zničení významného krajinného prvku nebo ohrožení či oslabení jeho ekologicko-stabilizační funkce, si musí ten, kdo takové zásahy zamýšlí, opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody. Mezi takové zásahy patří zejména umisťování staveb, pozemkové úpravy, změny kultur pozemků, odvodňování pozemků, úpravy vodních toků a nádrží a těžba nerostů.“ S ohledem na pozemkové spolky je relevantní ještě paragraf 5 téhož zákona:
„Fyzické a právnické osoby jsou povinny při provádění zemědělských, lesnických a stavebních prací, při vodohospodářských úpravách, v dopravě a energetice postupovat tak, aby nedocházelo k nadměrnému úhynu rostlin a zraňování nebo úhynu živočichů nebo 47
„Ochrana systému ekologické stability je povinností všech vlastníků a uživatelů pozemků tvořících jeho základ; jeho vytváření je veřejným zájmem, na kterém se podílejí vlastníci pozemků, obce i stát.“ (§4, odst. (1) z. 114/92Sb.)
91
ničení jejich biotopů, kterému lze zabránit technicky i ekonomicky dostupnými prostředky. Orgán ochrany přírody uloží zajištění či použití takovýchto prostředků, neučiní-li tak povinná osoba sama.“ Zákon č. 114/1992 Sb. upravuje vyhlášení zvláště chráněných území a s nimi související vymezování zón národních parků a chráněných krajinných oblastí. Od podání, respektive zveřejnění návrhu na vyhlášení zvláště chráněného území nebo vymezení zón národního parku či chráněné krajinné oblasti, do jejího vyhlášení (lhůta je maximálně 1 rok) se „musí každý zdržet všech zásahů, které by negativně měnily či poškozovaly dochovaný stav přírody území navrhovaného ke zvláštní ochraně“. (§40, odst. (1)-(3) zákona č. 114/1992 Sb.)48 Po vyhlášení oblasti za zvláště chráněné území stát vymezí činnosti a zásahy, které jsou vázány na předchozí souhlas orgánů ochrany přírody. Zákon umožňuje poskytnutí finanční náhrady za újmu vzniklou vlastníku (nebo nájemci) zemědělské půdy, lesního pozemku nebo rybníka s chovem ryb či vodní drůbeže, a to po předložení patřičných dokladů. Proces prokazování škod vlastníky je nicméně komplikovaný a náhrada často kryje jen část skutečně vzniklých škod. (viz např. Medková – Urbanová, 2005) Paragraf 59 ustavuje, že „vyžaduje-li vytváření systému ekologické stability změnu v užívání pozemku, se kterou jeho vlastník nesouhlasí, nabídne mu pozemkový úřad výměnu jeho pozemku za jiný ve vlastnictví státu v přiměřené výměře a kvalitě jako je původní pozemek, a to pokud možno v téže obci, ve které se nachází převážná část pozemku původního“. Pokud vlastník pozemku s výměnou nesouhlasí, lze nemovitost vyvlastnit, za podmínek stanovených stavebním zákonem (Holas a kol., 2002, str. 17), respektive zákonem č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě. Zákon rovněž vyjmenovává případy, kdy je vlastník povinen pozemek v případě jeho zamýšleného prodeje přednostně nabídnout ke koupi státu.
48
Nepříliš odlišné je i vymezování evropsky významných lokalit a ptačích lokalit – viz par. 45a-45e z. 114/92 Sb.
92
Orgán ochrany přírody je podle §66 „oprávněn stanovit fyzickým a právnickým osobám podmínky pro výkon činnosti, která by mohla způsobit nedovolenou změnu obecně nebo zvláště chráněných částí přírody, popřípadě takovou činnost zakázat“. Výše zmíněné výňatky ze zákona mají za cíl ukázat, do jak mnohdy obtížné situace se dostávají vlastníci pozemků, které jsou státním orgánem označené za cenné z přírodního hlediska. Ukazují, kde všude je možné najít prostor pro činnost pozemkových spolků, které mohou představovat atraktivní alternativu k direktivní státní politice. Spolky mohou fungovat jako pomocníci, ať již ve smyslu poradce či fyzického vykonavatele prací. Majitel pozemků spadajících do územního systému ekologické stability či chráněných území s nimi například může uzavřít smlouvu o nájmu či dobrovolnou dohodu o vykonávání prací, které zajistí, že budou dodržovány povinnosti, které mu zákon ukládá. Taková spolupráce je v praxi pozemkových spolků běžná, finanční krytí je zajišťováno vesměs prostřednictvím Programu péče o krajinu. Navíc často spolky fungují jako mediátoři při řešení sporů mezi vlastníky a státní sférou.49 Obdobně podle §61a zákona č. 114/1992 Sb. může stát přenechat pozemek sloužící k zajištění cílů ochrany přírody a krajiny do dlouhodobého užívání právnické osobě, která se nezabývá podnikáním a jejímž hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny. Takto bezplatně pronajímá Agentura ochrany přírody a krajiny České republiky Ústřední výkonné radě Českého svazu ochránců přírody státní pozemky v chráněných územích a Ústřední výkonná rada Českého svazu ochránců přírody dále tyto pozemky podnajímá jednotlivým pozemkovým spolkům.
„Vlastníci a nájemci pozemků zlepšují podle svých možností stav dochovaného přírodního a krajinného prostředí za účelem zachování druhového bohatství přírody a udržení systému ekologické stability. K provádění péče o pozemky z důvodů ochrany přírody mohou uzavírat orgány ochrany přírody či obce s vlastníky či nájemci pozemků 49
Konzultace s J. Moravcem ze dne 2. 2. 2010
93
písemné dohody. Písemnou dohodou lze upravit rovněž způsob hospodaření ve zvláště chráněných územích a ptačích oblastech.“ (§ 68 odst. (1) a (2) zákona č. 114/1992 Sb.) K naplnění písemné dohody dle paragrafu 68 lze poskytnout finanční příspěvek vlastníkům nebo nájemcům dotčených pozemků za předpokladu, že se tito zdrží určité činnosti nebo provedou dohodnuté práce v zájmu zlepšení přírodního prostředí. Příspěvek na péči (§ 69 zákona č. 114/1992 Sb.) je častým finančním zdrojem aktivit českých pozemkových spolků. Jako další zákony vztahující se ke zkoumané problematice můžeme uvést například již zmiňovaný zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, zákon č. 334/1992 o ochraně zemědělského půdního fondu, případně zákon č. 224/1992 Sb. o posuzování vlivu na životní prostředí. Naším cílem není komplexně zmapovat legislativu upravující nakládání s pozemky cennými z přírodního hlediska, ale ukázat, kde je možné nacházet prostor pro činnost pozemkových spolků tak, že je vlastníci pozemků budou vnímat jako partnery při naplňování povinností, jež jim ukládá zákon.
3.4.2. Právo ochrany kulutrních památek Obdobně jako v případě legislativy v oblasti ochrany přírody, nenalezneme ani žádné specifické normy, které by upravovaly činnost pozemkových spolků na poli ochrany kulturních památek. Představme si nicméně několik zákonů, jež nějakým způsobem rámují či otevírají prostor pro působení spolků v této oblasti jakožto protiváhy státní regulace či partnerské výpomoci vlastníků při jejím naplňování. Na poli ochrany kulturních památek nalézáme zákon č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči, který státu umožnuje vyhlásit nemovité či movité věci za kulturní památky.50 Okamžikem 50
Dle paragrafu 2 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb. se jedná o nemovité a movité věci, popřípadě jejich soubory, a) které jsou významnými doklady historického vývoje, životního způsobu a prostředí společnosti od nejstarších dob do současnosti, jako projevy tvůrčích schopností a práce člověka z nejrůznějších oborů lidské činnosti, pro jejich hodnoty revoluční, historické, umělecké, vědecké a technické, b) které mají přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem.
94
podání návrhu na prohlášení věci za kulturní památku je vlastník omezen ve výkonu práv nakládání s dotčenou věcí – je povinen „chránit věc před poškozením, zničením nebo odcizením a oznámit ministerstvu kultury každou zamýšlenou i uskutečněnou změnu jejího vlastnictví, správy nebo užívání dané památky“ (§3 odst. 3 zákona). Po vyhlášení věci za kulturní památku,51 je její vlastník povinen „na vlastní náklad pečovat o její zachování, udržovat ji v dobrém stavu a chránit ji před ohrožením, poškozením, znehodnocením nebo odcizením. Kulturní památku je povinen užívat pouze způsobem, který odpovídá jejímu kulturně politickému významu, památkové hodnotě a technickému stavu.“ (§9 odst. 1 zákona) Nejenže jde o omezení vlastníka ve výkonu jeho práv, ale zároveň o uvalení často nemalých nákladů na tohoto vlastníka. Například rozsudek 59 Ca 59/2002 Krajského soudu v Ústí nad Labem shledal vinnou ženu (ve sporu vystupující v roli žalobce) vlastnící Kostel sv. Václava, u něhož realizovala přístavbu k sakristii. Soud rozhodl, že kulturní památka byla touto přístavbou významně poškozena. V rozsudku se mimo jiné píše:
„…vlastník [má] nejen práva, ale také povinnosti z vlastnictví plynoucí, neboť jak vyplývá z článku 11 odst. 3 věta prvá Listiny základních práv a svobod, vlastnictví též zavazuje. …pokud tedy žalobkyně namítala, že kostel sv. Václava chátral, bylo její zákonnou povinností tomuto stavu předejít, případně tento stav řešit, a to na vlastní náklady, respektive za pomoci příspěvku na zachování a obnovu kulturní památky (§ 16 zákona o státní památkové péči), případně i za pomoci soukromých finančních příspěvků…“ Zmíněný paragraf 16 umožňuje pro vlastníka získat, „jde-li o zvlášť odůvodněný případ, příspěvek na zvýšené náklady spojené se zachováním nebo obnovou kulturní památky za účelem jejího účinnějšího společenského uplatnění. Příspěvek může poskytnout i tehdy, nemůže-li vlastník kulturní památky uhradit z vlastních prostředků náklady spojené se
51
Paragrafy 4-6 zákona č. 20/1978 Sb. definují národní kulturní památku, památkovou rezervaci a památkovou zónu, na nichž může stát realizovat tzv. plány ochrany.
95
zachováním nebo obnovou kulturní památky.“ Příspěvky jsou nenárokové, udělované na základě odůvodněné žádosti. Vlastník národní kulturní památky je rovněž mimo jiné povinen ji v případě zamýšleného prodeje přednostně nabídnout ke koupi ministerstvu kultury. (par. 13 odst. 1) Chce-li vlastník kulturní památky provést údržbu, opravu, rekonstrukci, restaurování nebo jinou úpravu kulturní památky nebo jejího prostředí, je povinen si předem vyžádat závazné stanovisko obecního úřadu obce s rozšířenou působností, a jde-li o národní kulturní památku, závazné stanovisko krajského úřadu. (par. 14 odst. 1) Obdobně v případě, jde-li o nemovitost nacházející se v památkové rezervaci, památkové zóně nebo v ochranném pásmu nemovité kulturní památky. Paragraf 14a podrobně upravuje, kdo smí provést restaurování kulturní památky. Povolení k restaurování mu uděluje ministerstvo kultury po doložení patřičné odbornosti. Paragraf 15 odst. 3 stanoví, kdy je možné nemovitou kulutrní památku vyvlastnit. Pokuty při nedodržení povinností plynoucích ze zákona č. 20/1987 Sb. jsou podle závažnosti jednání do 2 nebo 4 milionů Kč. Tento neúplný výčet povinností plynoucích ze zákona o státní památkové péči má (obdobně jako v předchozí kapitole) ilustrovat složitost situace, do níž se dostává či v níž se nachází vlastník kulturně hodnotných nemovitostí, a zároveň ukázat na prostor pro potenciální činnost pozemkových spolků. Lze očekávat, že by řada vlastníků kulturních památek uvítala, když by se o ochranu, údržbu, rekonstrukci apod. postarala nezisková organizace, která by ideálně zvládla nejen samotnou fyzickou práci, ale i zajištění administrativní a finanční stránky projektu. Nemáme zpráv o tom, že by se spolupráce v této oblasti významněji rozvíjela, ale je třeba vzít v úvahu, že hnutí českých pozemkových spolků je vlastníkům (a i veřejnosti a státním orgánům – viz Růžička – Ptáček, 2010, str. 11) pojmem obecně poměrně neznámým. Tuto cestu vidíme při nárůstu povědomí o jejich existenci a činnostech a při nárůstu kapacity pozemkových spolků jako možný směr vývoje. 96
Po přečtení výše uvedených citací zákonů lze označit za pochopitelné, když řada majitelů považuje státní politiku ochrany přírodních a kulturních památek za jednostranný diktát, který nebere v potaz místní specifika jednotlivých území a situaci konkrétních vlastníků takto cenných lokalit. Pozemkové spolky, respektive jejich členy tak často majitelé vnímají jako spřátelené osoby, které sledují obdobné cíle jako státní politika, nicméně k jejich dosažení využívají dobrovolných nástrojů. Spolky totiž s vlastníky vyjednávají a snaží se nalézt způsob ochrany, který je ušitý na míru té které komunitě a tomu kterému majiteli. Navíc jim k tomu podávají pomocnou ruku.52 Neakreditované pozemkové spolky sice napadají některé z akreditovaných s tím, že jejich spolupráce s místními obyvateli je mizivá, nicméně zastřešovatel hnutí označuje úzkou spolupráci s vlastníky pozemků za hlavní prioritu všech pozemkových spolků. (Růžička – Ptáček, 2010, str. 8)
52
Informace z diskuzí vedených v rámci Výročního zasedání v Plané pod Ještědem ze 17. - 18. 4. 2009.
97
3.5. Věcné břemeno v českém pojetí Analyzujme nyní institut věcného břemene, tolik oblíbeného ve Spojených státech, v českém legislativním prostředí. Věcná břemena patří mezi tzv. věcná práva k cizí věci (iura in re aliena). Jak uvádí Bradáč a spol.:
„Jejich funkcí je zajistit oprávněnému subjektu příslušné právo k cizí věci, a to buď přímo, či nepřímo, prostřednictvím věcného břemena, v závislosti na jeho obsahu. Povaze a funkcím věcných břemen proto neodpovídá právní vztah, v němž je sice vlastník omezen stanoveným způsobem, ale současně toto omezení není právem k cizí věci“. (Bradáč a kol., 2001, str. 9) Jinými slovy, conservation easementy nejsou totéž co naše věcná břemena, jelikož právo v americké realitě „mizí“, přestává existovat, nikdo se nestává jeho držitelem. Ve smyslu zániku práv je v českém právu conservation easementům nejblíže institut omezení vlastnického práva vlastníků všech nemovitostí nacházejících se v tzv. ochranných pásmech. Jedná se o pásma, která sousedí s určitými chráněnými objekty (přírodní památky, vodní zdroje, různé významné stavby). Vlastníci jsou omezeni v užitném právu, přičemž není určen nositel práva korespondujícícho uloženému omezení. (Bradáč a kol., 2001, str. 85) Nicméně nejde o dobrovolné, ale státem vynucené vzdání se práv doprovázené právem na náhradu škody. V České republice představuje věcné břemeno smluvní vztah dvou stran, kdy část užitného práva přechází z jednoho subjektu - vlastníka zatížené nemovitosti, na subjekt jiný oprávněný:
„Zvláštností tzv. zákonných (legálních) břemen je, že jejich vznik či trvání vyplývají z koexistence dvou či více vlastníků v určitém území… Oprávnění odpovídající věcnému břemenu slouží vždy výlučně ku prospěchu panující nemovitosti.“ (Knapp – Knappová a kol., 1997, str. 317)
98
Věcná břemena jsou upravena v paragrafech 151n až p Občanského zákoníku. Podle písmene n omezují věcná břemena vlastníka nemovité věci ve prospěch jiné osoby tak, že je tento povinen „něco trpět, něčeho se zdržet, nebo něco konat“. Věcné břemeno se pojí s vlastnictvím sousední nemovitosti (in rem), nebo patří určité osobě (in personam). V prvním případě pak věcné břemeno přechází s vlastnictvím věci na nabyvatele, v druhém případě zaniká smrtí fyzické osoby či zánikem právnické osoby. Klasickým příkladem věcného břemene v českém pojetí je právo přechodu či přejezdu pozemkem, právo čerpat vodu ze studny53 ve prospěch vlastníka přilehlé nemovitosti. Písmeno o, upravující technickou stránku věcných břemen, stanoví například to, že k jejich nabytí je potřeba vkladu příslušného věcného břemene do katastru nemovitostí. Písmeno p upravuje zánik věcného břemene. (1) Věcná břemena zanikají rozhodnutím příslušného orgánu nebo ze zákona. K zániku práva odpovídajícího věcnému břemeni smlouvou je nutný vklad do katastru nemovitostí. (2) Věcné břemeno zanikne, nastanou-li takové trvalé změny, že věc již nemůže sloužit potřebám oprávněné osoby nebo prospěšnějšímu užívání její nemovitosti; přechodnou nemožností výkonu práva věcné břemeno nezaniká. (3) Vznikne-li změnou poměrů hrubý nepoměr mezi věcným břemenem a výhodou oprávněného, může soud rozhodnout, že se věcné břemeno za přiměřenou náhradu omezuje nebo zrušuje. Nelze-li pro změnu poměrů spravedlivě trvat na věcném plnění, může soud rozhodnout, aby se namísto věcného plnění poskytovalo peněžité plnění. (4) Patří-li právo odpovídající věcnému břemeni určité osobě, věcné břemeno zanikne nejpozději její smrtí nebo zánikem…
53
Například právo čerpat vodu ze studny lze sjednat nejen jako věcné břemeno, které má trvalý charakter, ale i jako závazek (obligace). V druhém případě vzniklý právní vztah končí změnou vlastníka kteréhokoli ze sousedních pozemků. (Knapp – Knappová, 1997, str. 200)
99
O tom, zda je v českém právním řádu možné uzavírat smlouvy obdobné americkým conservation easementům (majících např. charakteristiku in gross), se nadále vede mezi právníky diskuze. Advokátní kancelář JUDr. Tomáše Holase ve svém právním rozboru problemtiky vypichuje například věcné břemeno zdržení se stavební činnosti na pozemku či věcné břemeno zdržení se jakéhokoli hospodářského využití pozemku či stavby jako vhodné pro činnost pozemkových spolků, nicméně dodává, že mezi soudy panuje dnes již ustálený negativní postoj k možnosti zřizování věcných břemen, jejichž obsahem je omezení základních dispozic vlastníka. Jako důvod uvádí skutečnost, že věcná břemena jako práva k cizí věci omezují vlastníka nemovitosti ve prospěch někoho jiného. Jinými slovy, opravňují subjekt, jenž není vlastníkem nemovité věci, k využití části práv k této nemovité/cizí věci. V případě vzdání se práva na rozvoj lokality však část vlastnického práva zaniká, přičemž se nikdo nestává jeho nabyvatelem (obvyklá praxe v USA).
„Omezení vlastníka v právu nemovitost zcizit, které by mělo být zřízeno ve formě věcného břemene, je zřejmě skutečně v rozporu se smyslem institutu věcných břemen a soudy je takové břemeno posuzováno jako absolutně neplatné a nelze jej proto uzavírat v praxi pozemkových spolků. Pro činnost pozemkových spolků bude účelnější uzavírání věcných břemen, kterými se vlastníci budou zavazovat k trpění ochranářské činnosti spolků na svém pozemku. (Holas a kol., 2002, str. 31) Stejně tak Mgr. Prokop v analýze zpracované pro potřeby českých pozemkových spolků považuje za praktické věcné břemeno in personam, kdy povinná osoba zřídí ve prospěch oprávněného spolku např. věcné břemeno zdržení se kácení dřevin a povinnosti strpět vstup na pozemky, provádění pozorování rostlin a živočichů apod. (Prokop, 2009, str. 8) Autor analýzy dále argumentuje, že do smlouvy o zřízení věcného břemene je možné zahrnout vedle tradičních závazků typu přístupu ke garáži oprávněné osoby i závazky týkající se péče o určité environmentálně hodnotné území. Odkazuje přitom na § 39 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., ve znění po tzv. euronovele, který mj. uvádí, že smluvně zřízená ochrana má být na základě 100
smlouvy vázána k pozemku formou věcného břemene. Sám ale dodává, že tato úprava vyvolává řadu právních problémů. Rovněž poukazuje na § 151 odst. 3 občanského zákoníku (viz výše). Jak píše:
„Lze si snadno představit, že dědic původního vlastníka pozemků v ekonomicky lukrativní lokalitě namítne změnu poměrů, spočívající např. v nárůstu cen nemovitostí v dané oblasti, a navrhne soudu, aby věcné břemeno zřízené ve prospěch pozemkového spolku zrušil.“ (Prokop, 2009, str. 10) Jak vidíme, české legislativní prostředí alespoň ve své současné podobě uzavírání smluv obdobných těm o amerických conservation easementech neumožňuje. Zdá se tedy, že conservation easementy nebudou alespoň v nejbližší budoucnosti sílícím jevem tak, jak jsme toho byli svědkem ve Spojených státech. Co by však české pozemkové spolky mohly „okopírovat“ a co i ve svých materiálech označují jako vzor k následování je ocenění ústních příslibů majitelů pozemků, že budou „dobrými hospodáři“. Nejde o právně vynutitelné chování, nicméně při osvětě a intenzivnější komunitní spolupráci může jít o platný a sílící fenomén v přírodně a kulturně cenných lokalitách.
101
3.6. Budoucnost pozemkových spolků v České republice České pozemkové hnutí vstupuje do dalšího desetiletí své činnosti, poučeno úspěchy i chybami z minulosti. Jakým směrem se bude nebo spíš může ubírat? Záleží na více faktorech, nicméně zásadní pro budoucnost bude rozhodnutí pozemkových spolků, zda chtějí budovat existující spolupráci s vlastníky na dobrovolné bázi, učit se získávat nové finanční zdroje v široké škále, nebo se rozhodnout jít cestou Land Trust Alliance lobující za uzákoňování veřejné podpory svých aktivit a získávání státních záruk. V dubnu roku 2009 se na Výročním zasedání představitelé pozemkových spolků usnesli na následujících bodech jakožto úkolech do budoucna: •
Dokončit systém webové databáze prodlužování akreditací s cílem zjednodušit proces pro stávající akreditované pozemkové spolky a získat modernější databázi historických údajů, z nichž bude možné sestavovat trendové křivky apod. Doposud byly Zprávy o činnosti jako základ sestavování jakýchkoli statistik o pozemkových spolcích v České republice, posílány v papírové podobě.
•
Dbát na monitoring aktivit jednotlivými pozemkovými spolky tak, aby mohli sdílet následně informace, co jednotlivé zásahy a činnosti v krajině způsobily, zda přinesly zamýšlený výsledek apod.
•
Nadále stavět na dobrých vztazích se sousedy, vlastníky nemovitostí v dané lokalitě. Jako příklad tohoto postupu uveďme pozemkový spolek Kosenka. Ten plánuje dvakrát do roka svolávat vlastníky a sousedy a být tak protiváhou státní ochraně přírody, která tyto subjekty například při zpracovávání plánů péče pro chráněné krajinné oblasti víceméně ignoruje. Pozemkový spolek Kosenka chce být dle slov svého zástupce pana Janíka tím, kdo vlastníkům naslouchá a zároveň tím, kdo i s vědomím jejich přání ovlivňuje podobu plánů péče.
102
•
Uvědomit si, že „správných“ způsobů hospodaření na jednotlivých územích je nespočet a ani odborníci stejného zaměření se často na konkrétní podobě managementu neshodnou. Proto nejít zbytečně do konfliktů, budovat dobré jméno hnutí a důvěru v pozemkové spolky.
•
Netlačit na uzákoňování ochrany přírody tak, jak ji pozemkové spolky provádějí. Taková snaha by byla popřením vyznávaného principu, že vlastnictví samo o sobě je zárukou nejlepší ochrany.
•
Poučit se z případu Pozemkového spolku Český ráj, který zanikl a nedostatečně zajistil nástupnictví jiného pozemkového spolku pro převzetí závazků plynoucích z jím uzavřených smluv, a tedy který významně ohrozil důvěryhodnost celého hnutí pozemkových spolků. V této souvislosti podporovat vznik geograficky blízkého pozemkového spolku a udržovat s ním „hluboké přátelské“ vztahy tak, aby v případě problémů (nejčastěji personálních) mohl tento pozemkový spolek převzít pozemky a smlouvy do své správy. Naopak nespojovat se se státní správou, neboť řada vlastníků volí spolupráci s pozemkovými spolky právě proto, že nejde o státní správu.
•
Vedle sbírky Místo pro přírodu budovat i lokální sbírky. Dnes je pořádá například pozemkový spolek Společnosti přátel přírody, pozemkový spolek Kosenka, plánují jej pozemkový spolek Čertoryje a pozemkový spolek Vysočina. Díky nim se dobře budují vztahy s dárci. Ne vždy musí jít o dárce místní, řada pozemkových spolků má většinu dárců z Prahy.
•
Nestavit svou činnost na financování ze státních zdrojů, které mohou být kdykoli zkráceny či odejmuty. Hledat zdroje jiné, zajišťující stabilitu projektů a finanční nezávislost pozemkových spolků.
•
Usilovat o profesionalizaci pozemkových spolků. 103
•
S nárůstem hnutí, respektive počtu akreditovaných pozemkových spolků, personálně posílit centrálu na českém svazu ochránců přírody, to znamená k dodnes jednomu koordinátorovi Janu Moravci přijmout dalšího zaměstnance.
Poslední tři zmíněné cíle byly zapsány v oficiálním stanovisku Výročního zasedání pozemkových spolků v Pláních pod Ještědem ze 17. - 18. 4. 2009, ostatní byly na témže místě deklarovány a hlouběji diskutovány jednotlivými zástupci pozemkových spolků. Z výše uvedeného tedy alespoň prozatím vyplývá, že české pozemkové spolky nemají v úmyslu jít cestou posilování spolupráce se státem, ať na legislativní úrovni či úrovni získávání nových veřejných finančních zdrojů. Nejde o názor jednoznačný, respektive všemi sdílený, ale prozatím převažující. Z konzultace s koordinátorem pro akreditované pozemkové spolky vyplynulo, že na obecné úrovni se hnutí zabývá i otázkami jako je zajištění daňových výhod pro majitele pozemků, kteří s pozemkovými spolky spolupracují, možnost využívání conservation easementů či právně vymahatelné zajištění nezcizitelnosti pozemků, které spolky či Český svaz ochránců přírody vlastní. Nějakou formu zákonné garance činnosti pozemkových spolků by zase rádi viděli někteří zástupci neakreditovaných pozemkových spolků. (viz Růžička – Ptáček, 2010, str. 11) Ve snaze porozumět hlouběji těmto problematikám, známým z fungování amerických či anglických pozemkových spolkům, si Český svaz ochránců přírody nechal vypracovat právní rozbor možností postupů či návrhů na novelizace příslušných zákonů u advokátní kanceláře Holase a kol. Právní rozbor však nebyl nikdy dokončen, Český svaz ochránců přírody jako zadavatel nebyl s jeho vývojem spokojen a toho času o iniciaci novelizace platných zákonů neuvažuje.
104
4. Srovnání institucionálního rámce činnosti pozemkových spolků v USA a ČR Po udělení Nobelovy ceny za ekonomii v roce 2009 napsal Vernon Smith článek, kterým chtěl ukázat, že každý ekonom by měl znát dílo a přínos k ekonomickému poznání laureátky Elinor Ostrom. Její snahou totiž bylo hledat odpověď na otázku, proč řešení některých problémů kolem společného vlastnictví selhává, zatímco jiné je úspěšné. Smith na položenou otázku odpovídá následujícím způsobem.
„Success is associated with clarity in the definition of and bounds on individual rights (and opportunities) to take action, and the geography of the commons; details for monitoring, operations, sanctions and mechanisms for conflict resolution emerge from within the collective and out of motivated people's direct experience with environmental context and each other. When too many of these problem-solving elements fail, the governance systems fail or require continuing attention to their fragility characteristics. A fatal source of disintegration is the inappropriate application of uninformed external authority, including intervention to prevent application of efficacious rules to political favorites. Also detrimental to good solutions is the OPM (other people's money) problem.“ (Smith, 2009) Ačkoli my jsme se na stránkách této práce nevěnovali společnému vlastnictví (i to nicméně bývá zájmem pozemkových spolků, v České republice například pozemkového spolku Šance pro draha – viz níže), podoba institucionálního rámce je klíčová (mimo jiné) i pro naplňování ochrany přírody na soukromých pozemcích. Představili jsme si dva reálné systémy, v nichž operují pozemkové spolky ve snaze chránit přírodní a historické hodnoty, a ukázali jsme si, jaké dílčí problémy s sebou nesou. Věnujme se nyní komparativní institucionální analýze, která slovy Stefana Voigta, „zkoumá, jak různá institucionální prostředí ovlivňují (ekonomické) výstupy“. (Voigt, 1999, str. 52) Tato metoda jedinečným způsobem řeší problém vzniku tzv. „nirvana fallacy“, při níž je chybně srovnáván existující systém se systémem abstraktním, teoretickým (viz např. Urbanová – Šíma, 2004, str. ??). Srovnejme
105
postupně několik významných charakteristik amerického a českého prostředí, s ohledem na činnost pozemkových spolků.
106
4.1. Význam místních vazeb a sociálních norem Důvodů, proč vlastníci pozemků vstupují v jednání s pozemkovými spolky, je jistě mnoho. V České republice i ve Spojených státech je nicméně jedním z typických motivů skutečnost, že je pozemkový spolek vnímán jako nestátní organizace se silnou vazbou k místu, kde se pozemky nachází. Vlastníci pozemků a členové pozemkových spolků bývají sousedy nebo známými, kteří k sobě mají důvěru a věří, že právě jejich vzájemná blízkost je zárukou trvalých vztahů a pozitivních výsledků spolupráce. Důraz na lokální vazby a respektování místních sociálních norem jsou čím dál tím víc charakteristické pro české pozemkové spolky, které působí v jedné lokalitě a od dobrých sousedských vztahů se odvíjí rozsah a podoba jejich činnosti. Když například občanskému sdružení Vaváky v Těchonicích utekli ovce a pásli se na sousedních pozemcích, vydal spolek vlastní noviny, v nichž vysvětlil důvod svého snažení obnovit pastvou ovcí bývalé obecní pastviny a kde se všem občanům omluvil a veřejně se zavázal, že se situace nebude opakovat. (Těchonická sojka, Vánoce 2009) České pozemkové spolky mají již první zkušenosti i s odkazy lidí, kteří si přejí, aby místo, ve kterém se oni nebo jejich předkové narodili, zůstalo zachováno pro další generace. (Les paní Sedláčkové na Valašskoklobucku – pozemkový spolek Kosenka). České pozemkové spolky, přinejmenším prozatím, sestávají z několika málo, někdy několika desítek členů, případně dalších pár stovek dobrovolníků a není v jejich zájmu růst nad rámec úzkého regionu, kde provádí sečení luk, ochranu vod či lesů. Tento trend se může samozřejmě změnit, ale zatím se ukazuje, že jde o hnutí usilující o pevné lokální vazby, apolitičnost, důvěryhodnost svých činností a budování vztahů s místními obyvateli a soukormými dárci. Způsobů, kterých k tomu využívají, je nespočet. Od pořádání exkurzí, poutí, jarmarků a dalších společenských setkání pro dárce a širokou veřejnost, přes provozování mateřského centra a organizaci výchovných programů, tisk osvětových a propagačních materiálů po 107
nápady typu dárkové poukazy Patron Nového pralesa jako vánoční dárek (Společnost přátel přírody, 2009), různými oceněními ověnčený dárcovský projekt přes internet „Nakrm svoji ovci“, výroba vlastních produktů – například Těchonické medolády, revitalizace návsi (Vaváky o.s. – www.sanceprodraha.cz), pořádání benefičních akcí jako např. „Běh pro les“ s dobrovolným startovným (Pozemkový spolek Kosenka) a podobně. V americké realitě jsou obdobné aktivity v daleko větší míře a s daleko hlubší tradicí charakteristické pro lokální spolky. U státních a především u národních pozemkových spolků je však mnohdy zcela postrádáme. Přitom právě národní spolky spravují převážnou část půdy – 25,1 milionů akrů, zatímco místní a státní pozemkové spolky jen 11,9 milionů akrů. (viz kapitola 2.1.) Ve Spojených státech spadá převážná část půdy „obhospodařované“ pozemkovými spolky pod conservation easementy. Jejich držba geograficky vzdálenými subjekty nebyla možná v systému common law, který však postupně nahradilo statutární právo, konkrétně pak v nějaké podobě dnes již všeobecně platný Uniform Conservation Easement Act. Hlavním argumentem pro jeho přijetí jednotlivými státy byl veřejný prospěch, jenž conservation easementy přináší. (kapitoly 2.2.1. a 2.2.2.) Fungování spolků „na dálku“ však s sebou přináší řadu problémů. Nižší míra sousedské sociální kontroly ústí mimo jiné v porušování smluv a uzavírání smluv na pozemky, které nemají příliš společného s přírodně cenným územím (například v kapitole 2. 5. zmiňovaná golfová hřiště). S tím úzce souvisí potřeba provádění pravidelného monitoringu, případně vynucování smluv. Bay Area Open Space Council na základě provedené studie odhaduje, že u conservation easementů dochází k porušení smluvních podmínek zhruba ve třetině případů. U téměř poloviny conservation easementů přitom není jejich držiteli monitorováno, zda jsou smluvní podmínky dodržovány, či nikoli. Jak víme, conservation easemeny smí přijímat buď neziskový sektor, nebo vládní agentury. V případě pozemkových spolků není prováděn monitoring na 25 % pozemků, zatímco u státních úřadů na celých 70 %. (Brewer, 2003, str. 108
163-164) Základní dokumenty k pozemkům, na něž se vztahují smlouvy o conservation easementech, chyběly dle studie ve 40 % případů. Pozemkové spolky je neměly u 28 % nakoupených či darovaných conservation easementů, federální a státní agentrury v 91 % případů. (tamtéž) Jedině na základě těchto dokumentů je přitom možné porovnávat stav nemovitostí a zajistit zachování chráněných hodnot na nich. A proč je provádění pravidelného monitoringu tak důležité? Řada amerických států má poměrně krátké lhůty na vznášení připomínek k plánovaným stavbám. Pokud pozemkový spolek po čase zjistí, že na pozemku, na nějž se vztahovala smlouva o conservation easementu, vyrostlo například nové rekreační středisko či jiný objekt, nemusí již být schopen u soudu dodržení smluvních podmínek vymáhat. K porušování smluv o consevration easementech přitom ve většině případů dochází až následnými vlastníky a jejich nevynucování může vést k významné ztrátě důvěry nejen vlastníků pozemků, kteří smlouvy uzavírali, ale i ostatních členů místní komunity.
109
4.2. Provázanost hnutí se státem, realizace státní politiky Zůstaňme nyní pro přehlednost u amerických spolků. Nejen že převážná část jejich aktivit probíhá bez vazby k místu, na němž se dotčené nemovitosti nachází, ale pozemkové spolky často fungují přímo jako zástupci státu. Exemplárním příkladem je jejich role „zprostředkovatelů“ výkupů soukromých pozemků vytypovaných státními agenturami jako vhodných k ochraně. Tak například Main Coast Heritage Trust měl k roku 2003 sepsáno na 850 smluv o různých formách ochrany přírody na soukromých pozemcích, nicméně vlastnil pouze 48 pozemků a na dalších 93 byl držitelem conservation easementů. Zbylé pozemky, na něž se vztahovaly sepsané smlouvy, pozemkový spolek prodal svým partnerům, zejména U. S. Fish and Wildlife Service nebo Maine Department of Inland Fisheries and Wildlife. (Veyhl, 2003) Jak se píše v předmluvě knihy Land Conservation Through Public/Private Partnership (autorem je tehdejší senátor John H. Chafee):
„…federal, state, and local governments have found able partners in national nonprofit organizations, and in public and private land trusts, to assist in land protection and aquisition.“ (Endicott, 1993, str. xiii) Jean Hocker, bývalý president Land Trust Alliance, udává, že státní instituce všech úrovní se stále častěji obrací na pozemkové spolky, jejichž prostřednictvím vyčleňují půdu pro účely zachování volného prostranství - open space. (McLaughin, 2002, str. 462) Avšak nejde jen o výkupy pozemků a jejich následný odprodej státu, co činí ze soukromé ochranářské činnosti amerických spolků stále více činnost veřejnou či kvasi-státní. Rovněž institut conservation easementů, uzavřených na dobu neurčitou za účelem získání daňových odpočtů, vidí řada akademiků a výzkumných pracovníků jako problém. Carol LaGrasse z Property Rights Foundation of Amerika píše :
110
„This is just one more nail in the coffin of private property ownership in rural America.“ (dle Hart, 2006, str. 4) Tento vývoj může mít za následek, že ti, kteří chtějí vlastněné pozemky chránit na bázi soukromých, lokálních vztahů, budou propojením pozemkových spolků se státní sférou od svých záměrů demotivováni:
„While states may find certification or control techniques appealing, extensive government involvement may deter potential donors. Indeed, easement donors in the west [jež Young označuje za resourcerich but libertarian-oriented – pozn. aut.] are often hostile toward “environmental regulation” and want to avoid perceived government intrusion. Thus, states should be attentive to the sensitivities and political biases of land and resource owners as they design control structures.“ (Young, 2008, str. 221) Je samozřejmé, že systém podpořený daňovými odpočty přiláká velkou řadu lidí, kteří by jinak smlouvy o ochranářském režimu neuzavřeli. Jejich primárním záměrem není chránit přírodu, ale získat zvýhodnění plynoucí z uzavřených kontraktů. Navýšení počtu a plochy nemovitostí, případně práv k nim v držení pozemkových spolků či státních agentur vlastně i je hlavním záměrem zavedení daňových výhod. Doprovodným jevem však proto, že již nejde o ctnostné cíle typu ochrana rodinných farem, ale o snahu vyhnout se vysoké daňové povinnosti, jsou podvodné praktiky. Takové si vyžadují zvýšený monitoring ze strany státu, tedy ještě větší vtažení politického rozhodování do původně soukromých transakcí. Negativům politického managementu jsme se věnovali hned v úvodní kapitole a jejich četnost nás vedla k rozhodnutí hledat soukromé alternativy ochrany přírody. Můžeme nyní říci, že tak, jak jsme je našli, tak je alespoň v americké realitě zároveň ztrácíme. Znovu zopakujme, že na americké půdě nalezneme lokální pozemkové spolky, které staví na participaci obyvatel dané lokality při ochranářských záměrech a na získávání pozemků od majitelů, jejichž snahou je zachovat přírodní hodnoty pro budoucí generace. Nicméně obecný trend stále více ukazuje na prorůstání státních struktur do těchto lokálních vztahů. Fairfax a kol. doporučují 111
pozemkovým spolkům k tomu, aby se „očistili“ od problémů a nepravd kolem své činnosti a získali opět důvěru místních lidí následující:
„Although they are supported by public funds and work closely with public agencies, land trusts frequently promote their activities as private, voluntary transactions. (str. 13) …Crucial first step, therefore, is for all parties involved to be far clearer that these transactions are not fully private, nor are they entirely philantropic.“ (str. 261)
V České republice se alespoň za krátkou historii trvání pozemkových spolků zdá, že by mohl být vývoj opačný. Na začátku porevolučního vzniku prvních pozemkových spolků stál jako jeden z významných partnerů stát, tedy Ministerstvo životního prostředí. To zahájilo dotační program pro pozemkové spolky a dodnes podporuje jejich činnost. Pozemkové spolky se nicméně postupně učí získávat i zdroje jiné – z vlastního hospodaření, od sponzorů, z veřejných sbírek a uvědomují si (s jistou mírou zobecnění), že odtažení se od veřejných zdrojů a vůbec od propojení se státní sférou jim může přinést větší důvěru ze strany vlastníků pozemků, vlastních členů a získaných i potenciálních dárců. Dnes existuje několik sbírek pozemkových spolků a vykoupené pozemky zůstávají ve vlastnictví spolků či Českého svazu ochránců přírody (v případě výkupů v rámci sbírky Místo pro přírodu). České pozemkové spolky fungují vesměs jako na státní politice nezávislé subjekty, prostředky získané z veřejných zdrojů jim umožňují rozšířit rozsah jejich, soukromých aktivit. Vlastníci pozemků nejsou ke spolupráci státní politikou (daňovou) nikterak motivováni, jejich počiny se odvíjí čistě od důvěry v činnost pozemkových spolků. Jinými slovy, z nájemních, dobrovolných smluv či z prodeje pozemků jim neplynou státem garantované výhody. I proto je jediným způsobem, jak získat sympatie a důvěru vlastníků transparentnost činností pozemkového spolku a odpovědné chování v dané lokalitě.
112
Připomeňme si, že více než polovina české pozemkospolkové činnosti je financována z veřejných zdrojů (viz výše, tabulka č. 2), přičemž mezi pozemkovými spolky panují obavy, že tyto mohou být kdykoli kráceny a nezaručují stabilní institucionální prostředí. K větší finanční nezávislosti spolků by mohlo vést například zavedení členských poplatků tak, jak je to běžné ve Spojených státech nebo Velké Británii. V současné době je obdobou takové platby akreditační poplatek ve výši 1000 Kč a i v sumě za všechny akreditované pozemkové spolky jde o zanedbatelnou částku (i při této výši řeší Rada Národního pozemkového spolku 3-5 žádostí o jeho prominutí). (Růžička – Ptáček, 2010, str. 11) V nejbližší budoucnosti asi nelze očekávat, že by se hnutí jako celek dobrovolně vzdalo státních dotací, fondů Evrospké unie apod.54, nicméně je možné, že pokud se jim podaří navýšit množství a především zajistit stabilitu příjmů pocházejících ze soukromých zdrojů, potlačí to aktivity spojené s „vyplňováním formulářů“ s cílem získávat prostředky veřejné. V americké realitě není finanční provázanost se státem nikde explicitně vyčíslena, logickým důvodem je pravděpodobně nemožnost takové statistiky, protože jednotlivé státy realizují různou politiku, stejně jako pozemkové spolky, ale především proto, že většina veřejných zdrojů podporujících činnost hnutí je nepřímá. To znamená nikoli dotace na činnost pozemkových spolků, ale navazující odkupy jimi vlastněné půdy nebo motivační mechanismus skrze daňové odpočty. Co se týče realizace státní politiky ochrany přírody a krajiny či kulturních a historických památek, pak jsme vzájemnou kooperaci mezi spolky a státní sférou v USA detailně popsali, od předem sjednaných odkupů přes program konzervace zemědělské půdy po vzájemnou výpomoc při jednání s vlastníkem pozemků, o jehož odkup má spolek či stát zájem. V České
54
Když na Výročním zasedání pozemkových spolků v dubnu roku 2009 zazněl z úst zástupců Ministerstva životního prostředí příslib pokračování dotačního programu pro pozemkové spolky, bylo to zástupci pozemkových spolků přijato s radostí.
113
republice je situace opačná, a sice že pozemkové spolky naplňují státní politiku z pozice vlastníků, nájemců pozemků či jen na základě smlouvy o souhlasu vlastníka.
114
4.3. Právní úprava, legislativní rámec Od padesátých let přijímají jednotlivé státy USA zákony umožňující uzavírat věcná břemena, jejichž obsahem je ochrana přírodních či historických hodnot s nekonečnou dobou trvání a ve prospěch i geograficky vzdálených subjektů. Celý proces završilo přijetí Uniform Conservation Easement Act v roce 1981. Tento zákon mimo jiné upravuje, kdo může conservation easementy držet a umožňuje současnému vlastníkovi uvalit břemeno na všechny následné vlastníky. V souvislosti s conservation easementy přichází řada problémů, které jsou dnes pro americký pozemkospolkový systém typické: 1. Problematika oceňování conservation easementů spočívající v neexistenci uskutečněné směny, a tedy neexistenci demonstrovaných preferencí, a projevující se častým nadhodnocováním easementů ve snaze získat vyšší daňový odpočet či přímou platbu. (kapitola 2.5.) 2. Problematika stanovení výše získaného veřejného prospěchu, fiktivní to veličiny, pro účely Internal Revenue Service. (kapitola 2.5.) 3. Problematika daňových odpočtů a veřejných zdrojů motivujících vlastníky i spolky ke „směně nemovitostí“ či „směně práv k nemovitostem“, jejichž hodnota je z přírodovědného či historického hlediska přinejlepším sporná. (kapitola 2.4.) 4. Problematika nekonečné délky trvání conservation easementů, která konzervuje současný stav a omezuje nakládání s majtekem všemi následnými vlastníky nemovitosti. (kapitola 2.6.) V kapitole 2.6.1. jsme na případu Myrtle Grove ilustrovali, jak narozdíl od českých smluv mezi majiteli nemovitosti a pozemkovým spolkem, nejde v americkém systému o smluvní vztah dvou stran, ale vztah veřejnoprávní, k jehož změně je potřeba souhlasu státu. V České republice naopak nenalezneme zákon, který by činnost pozemkových spolků či nástroje, které mohou využívat, explicitně upravoval. Pozemkové spolky zde vystupují jako 115
obecně prospěšné společnosti (sdružení) a míra a rozsah jejich činnosti závisí v podstatě na jejich zájmu a kapacitě. Pohybují se v mezích existujících zákonů, které upravují ochranu přírodně cenných lokalit a kulturních památek, především zákona č. 114/1992 Sb o ochraně přírody a krajiny a zákona č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči. Jejich hlavní úloha je v tomto ohledu dvojího rázu (kapitoly 3.4.1. a 3.4.2.): 1. Spolky se snaží být partnery vlastníkům přírodně či kulturně cenných lokalit při naplňování zákona. Činí tak na základě smluv o nájmu, pronájmu, dobrovolných smluv či smluv o souhlasu s prováděním dohodnutých činností. 2. Spolky vyhledávají a chrání cenné lokality, na které státní politika „zapomněla“; prováděná ochrana jde nad rámec zákona. Co se týče conservation easementů, pak se doposud vede diskuze (podněcovaná Českým svazem ochránců přírody), zda česká legislativa umožňuje nějakou formu věcných břemen obsahujících ochranářské cíle uzavírat. Zatím se v tomto ohledu nepodařilo nalézt způsob, který by sloužil k praktickému využití českými pozemkovými spolky, proto můžeme učinit závěr, že alespoň prozatím takový postup české spolky využít nemohou a musí se držet forem vlastnictví, nájmů, pronájmů či dobrovolných smluv. Pokud nicméně nějakou smlouvu o věcném břemeni uzavřou, např. o vstupu na pozemek, jde vždy o smluvní vztah dvou stran, kdy část užitného práva přechází z jednoho subjektu - vlastníka zatížené nemovitosti, na subjekt jiný – oprávněný. Jakási vnitřní pravidla fungování pozemkových spolků v podobě akreditace dnes existují v obou hnutích, přičemž české spolky převzaly nápad i formu od amerických kolegů. Rozdíl je v množství zájemců o akreditace. Ve Spojených státech se aktuální počet žádostí o novou akreditaci pohybuje kolem 28, v České republice za poslední tři roky počet zájemců stagnuje,
116
respektive Český svaz ochránců přírody uděluje pouze reakreditace, nikoli akreditace nových organizací. (viz Růžička – Ptáček, 2010, str. 5, 12) V České republice není ani do budoucna zájem o to, aby byl pozemkový spolek ukotven v zákoně jako právnická osoba nebo aby zákon definoval, jakým činnostem se spolky mohou věnovat. Zájem o zavedení daňových odpočtů je zde v čistě teoretické rovině. Naproti tomu ve Spojených státech vyvíjí Land Trust Alliance značné úsilí o zachování či navýšení výhod, jež se dostávají pozemkovým spolkům na legislativní úrovni a k témuž nabádá i jednotlivé členy hnutí. (viz příručka pro lobbing neziskových organizací - Smucker, 1999) Subkapitoly 4.1. – 4.3. názorně shrnuje následující tabulka. Tabulka 5 Komparace insitucionálního prostředí amerických a českých pozemkových spolků
1. Finanční provázanost se
České pozemkové spolky
Americké land trusts
ANO
ANO
NE
ANO
Omezená
ANO
ANO
ANO / NE
Vzrůstající
Slábnoucí
státem 2. Právní úprava, legislativní rámec 3. Provázanost se státní politkou 4. Důraz na lokální vazby 5. Význam sociálních norem Zdroj: vlastní
117
4.4. Nástroje ochrany přírodních a historických hodnot Jak z výše uvedeného vyplývá, jedny z hlavních rozdílů mezi hnutím pozemkových spolků ve Spojených státech a v České republice souvisí s nástroji, které tamní spolky využívají k naplnění svých ochranářských cílů. Podívejme se proto na hlavní charakteristiky dvou dominujících nástrojů - conservation easementů a vlastnictví.
Because their problems are easy to overlook, conservation easements are rapidly becoming the most misused and overused tool for land protection in the United States. (Roush, 1982, str. 71) Tabulka 6 Conservation easement versus vlastnictví Conservation easement
Vlastnictví
Nízké
Vysoké
Transakční náklady
Relativně vysoké
Relativně nízké
Riziko vzniku sporu
Relativně vysoké
Žádné
Omezené
Neomezené
Relativně velké
Relativně malé
Ne
Ano
Počáteční náklady
Naplňování cílů ochrany Množství/plocha pozemků Vstup veřejnosti Zdroj: vlastní
Získávání cenných pozemků do vlastnictví, pokud nejde o dar, je pro pozemkový spolek často značně nákladné. Conservation easementy, opět pokud nejsou darované, získá pozemkový spolek za odhadní cenu, která je oceněním snížené hodnoty pozemku (rozdíl mezi cenou před a po uvalení omezení). I když, jak jsme uvedli, dochází k nadhodnocování cen easementů, konečná cena je vždy nižší než cena pozemku, kdyby byl prodáván jako celek. Opačná siuace může nastat v případě transakčních nákladů. Vzhledem k tomu, že pozemek zatížený conservation easementem je nadále spravován a obhospodařován vlastníkem pozemku, vzrůstá potřeba pravidelného monitoringu ze strany spolku, případně vynucování smlouvy při jejím porušení. Vzhledem k tomu, že doba trvání conservation easementů je neomezená, dochází s postupem času ke změně vlastníka dotčené nemovitosti, ať již 118
v důsledku dědického řízení či prodeje. Praxe ukázala, že právě následní vlastníci jsou těmi, kdo smlouvy nejčastěji porušují. O nákladech na monitoring a vynucování smluv jsme hovořili výše. (viz kapitola 2.2.3.) Rovněž samotné jednání s vlastníkem o podobě smlouvy o conservation easementu, respektive o rozsahu omezení nakládání vlastnictvím může být časově i kapitálově náročné. Jistě bychom našli i příklady, kdy spolek dlouhodobě usiluje o koupi nějakého pozemku, což je rovněž nákladný proces. Nicméně získání vlastnického titulu následně zaručuje, že to bude právě spolek, kdo bude určovat podobu ochrany a jako takový sám sebe kontrolovat. Z právě popsaného vyplývá, že riziko vzniku sporu je relativně vysoké u nemovitostí s conservation easementy a relativně nízké či žádné u nemovitostí vlastněných. Co se týče dalšího bodu tabulky, a sice naplňování ochranářských cílů, pak je třeba si uvědomit, že conservation easementy představují kompromis mezi přáním vlastníka a představou spolku, jednání o jejich podobě nemusí být přímočará a konečná podoba musí odrážet především přání vlastníka pozemku (jinak by k transferu práv nedošlo). U vlastněných pozemků jsou ochranářské cíle aplikovány v celé šíři, dle konkrétních představ pozemkového spolku. Na druhé straně však stojí skutečnost, že řada vlastníků, kteří sepíší smlouvu o conservation easementu, by se nikdy nevzdala vlastnictví dotčených nemovitostí. Také rozloha půdy, na níž se vlastník rozhodne uvalit conservation easement, bývá vyšší než rozloha půdy, jejíhož vlastnictví by byl ochoten se vzdát. (Brewer, 2003, str. 153) Tento faktor byl hnacím motorem státní politiky podpory conservation easementů ve Spojených státech. Posledním významným faktorem, který odlišuje pozemky s conservation easementy versus pozemky vlastněné spolky, je, že vlastněné pozemky mohou pozemkové spolky otevřít
119
veřejnosti (v ČR převažující praxe), zatímco u pozemků s conservation easementy toto obecně neplatí. Jak vyplývá z tabulky č. 4 (viz výše), v realitě českých pozemkových spolků co do právních vztahů k obhospodařovaným nemovitostem nicméně nepřevládá vlastnictví, ale nájmy a výpůjčky půdy. Důvodem může být krátká praxe pozemkospolkového hnutí a s ní související nedůvěra vlastníků v dlouhodobost péče o „jejich“ pozemky, nebo prostá neochota majitelů vzdávat se svých vlastnických titulů. Na straně pozemkových spolků zárověň narážíme často na nedostatek financí na výkup dotčené nemovitosti. Praxe nicméně ukazuje, že tam, kde má spolek o lokalitu velký zájem, se snaží sehnat finanční zdroje a nájem nahradit vlastnictvím. Nájem či výpůjčka totiž nejsou zárukou dlouhodobého vztahu k nemovitosti a tím zaručením trvalé ochrany zde se vyskytujících hodnot. Přitom právě dlouhodobost péče o lokality či objekty spolu s důrazem na spolupráci s vlastníky jsou hlavními znaky, které odlišují pozemkové hnutí od tzv. „klasických ochranářů“. (ČSOP, 2009c, str. 3) Na závěr připomeňme, že samotná činnost pozemkových spolků ve Spojených státech a České republice je značně odlišná. V České republice je snaha zachovat kulturní, tedy člověkěm obhospodařovanou krajinu. Proto se pozemkové spolky věnují hlavně praktickým aktivitám jako je sečení luk, pastva, výřez dřevin apod. (kapitola 3.1.3.) Americké land trust mají často za cíl navrátit přírodu na obhospodařované lokalitě do stavu, v jakém byla před příchodem Kryštofa Kolumba. Tomu odpovídají i převažující činnosti, kterými jsou aktivity ochranářské týkající se ochrany přírodních krás a stanovišť ohrožených druhů, ochrany volného výhledu do krajiny či ochrany vodních zdrojů. (kapitola 2.1.)
Závěr „Ti, kteří již hlouběji pronikli do hájemství vědy, pochopili, že na konci každého seriózního výzkumu nejsou jen vykřičníky, ale spíše mnoho nových otazníků.“ (Pelikán, 2007, str. ??) 120
Předchozí kapitola shrnuje poznatky plynoucí z komparace dvou systémů – amerického a českého. Jejím cílem bylo využít poznatků z fungování relativně starého systému amerických spolků k porozumění témuž systému v českých podmínkách a nalezení možných rizik v jeho dalším vývoji, případně k formulaci doporučení pro hospodářskou politiku. Ukázali jsme si, že aby bylo možné označit spolky za realizátory soukromé ochrany přírodních a kulturně cenných oblastí, nestačí pouze věřit proklamacím zastřešovatele hnutí, ale je potřeba zkoumat povahu používaných technik a nástrojů k naplnění tohoto motta. V americkém systému hrají významnou roli v činnosti pozemkových spolků daňové úlevy a státní orgány se svou vizí ochrany přírody a krajiny, a to včetně veřejných financí, jež mají spolky k dispozici. Dobré jméno hnutí, participace místních obyvatel a sociální normy, základní kameny hnutí pozemkových spolků, tak přestávají mít svůj význam a systém stále více připomíná politický management přírodních zdrojů. Jako vůbec poprvé tato práce zmapovala situaci v České republice na základě úplných dat od akreditovaných pozemkových spolků poskytnutých z interních materiálů Českého svazu ochránců přírody. (Stav k 31. 12. 2007, novější data nejsou dostupná.) Analýza ukázala, že ač je zatím zhruba polovina aktivit kryta z veřejných zdrojů, hnutí jako celek usiluje o pravdivé naplnění názvu „soukromá“ ochranářská činnost. Je tématem pro budoucí výzkum, zda důraz na lokální vazby a hodnoty a budování sousedských vztahů převáží nad úsilím o získání výhod ze spolupráce se státní sférou. Hypotézu k dalšmu výzkumu bychom mohli konstruovat následovně: Obdobně jako ve Spojených státech dojde i v České republice k postupnému prorůstání státní politiky do aktivit pozemkových spolků. K potvrzení či vyvrácení této teze bude nicméně potřeba několik (desítek) let počkat. Na úplný závěr práce řekněme, že její autorka se věnuje soukromým aktivitám vedoucím k ochraně přírody a životního prostředí vůbec od inženýrského stupně studia. Praktické příklady nacházela vždy jen v zahraničí – soukromá safari v Africe, program na záchranu vlků 121
v americké Montaně (Urbanová – Šíma, 2004, str. 54-57), aquafarming na Hawaii (Urbanová, 2005) apod. Pozemkové spolky jsou prvním významným příkladem takových snah, ke kterým ve větším měřítku dochází na území České republiky. I proto se tato problematika pravděpodobně v budoucnosti stane jedním z témat výzkumu na katedrách zabývajících se ochranou přírody, případně úlohou institucí v ochraně životního prostředí. Věříme, že tato práce poslouží jako východisko pro další bádání.
122
Literatura: Anderson, Terry L. – Leal, Donald. R., 2001: Free Market Environmentalism, Palgrave Macmillan (Revised edition), str. 241, ISBN: 978-0312235031 Anderson, Terry L., 2004: Viewing Land Conservation through Coase-Colored Glasses, Natural Resources Journal, Vo. 44, str. 361-381 Bartáková, Dana, 2006: Ochrana biodiverzity formou vlastnických práv, diplomová práce, Národohospodářská fakulta, Vysoká škola ekonomická v Praze, vedoucí práce: doc. Petr Šauer Bastiat, Frédéric, 1863 (v českém vydání 1998): Co je vidět a co není vidět a jiné práce, Liberální institut, Centrum liberálních studií, ISBN: 80-902270-6-6 Bay Area Open Space Council, 1999: Ensuring the Promise of Conservation Easements Report on the Use and Management of Conservation Easements ke stažení na http://openspacecouncil.org/projects/easements/baosc_easement_1999.05.14_ensuring_the_pr omise.pdf, staženo 4/2009 Becker, John C., 2006: Favorable Income Tax Treatment for Donation of Conservation Easements
made
in
2006
and
200,
Penn
State
University,
ke
stažení
na
http://indiana.extension.psu.edu/nresources/FavIncTaxDon.pdf, staženo 9/2008 Benson, Bruce L., 2006. Unnatural Bounty: Distorting the Incentives of Major Environmental Groups, červenec, PERC Policy Series, No. PS-37 Benson, Bruce L., 2009: „Economic Dissociative Identity Disorder: The Math Gamer, the Anti-Policy Econometrician and the Narrative Political Economist“, A Journal of the American Institute for Economic Research, Volume 6, Number 3, str. 364-373, ke stažení na
123
http://econjwatch.org/articles/economic-dissociative-identity-disorder-the-math-gamer-theanti-policy-econometrician-and-the-narrative-political-economist, staženo 2/2010 Bergstrom, John C. - Volinskiy, Dmitriy, 2004: Public Preferences and Values for Purchase of Agricultural Conservation Easement (PACE) Programs in Georgia, The University of Georgia, Center for Agribusines ad Economic Development, Report No. 04-01 Boyd, James – Caballero, Kathryn - Simpson, R. David, 1999: The Law and Economics of Habitat Conservation: Lessons from an Analysis of Easement Acquisitions, Resources for the Future, ke stažení na http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=166968, staženo 9/2008 Boyd, James – Caballero, Kathryn - Simpson, R. David, 2000: The Law and Economics of Habitat Conservation: Lessons from an Analysis of Easement Acquisitions, Stanford Environmental Law Journal, 19 (leden), str. 209-255. Bradáč, Albert – Fiala, Josef – Hába, Jaroslav – Hallerová, Alena – Vitulová, Naděžda, 2001: Věcná břemena od A do Z, Linde Praha, str. 307, ISBN 80-7201-277-0 Brewer, Richard, 2003: Conservancy: The Land Trust Movement in America, University Press of New England, Hanover and London, str. 348, ISBN 1-58465-350-7 Buchanan, James M. – Tullock, Gordon: The Calculus of Consent, 1962, The University of Michigan Press, ISBN 0-472-061000-3 Čeřovský Jan, 2004a: Historický nástin soukromých snah o ochranu přírody v České republice do roku 1939, Sborník materiálů konference Dobrovolná ochrana přírody v ČR, Průhonice, 10. a 11. 12. 2004, str. 6-9, ISSN 1213-0699 Čeřovský
Jan,
v Československua
2004b:
Reflexe
mezinárodního
úsilí
v oblasti
ochrany
přírody
ČR – se zdůrazněním podíu nevládního sektoru, Sborník materiálů
124
konference Dobrovolná ochrana přírody v ČR, Průhonice, 10. a 11. 12. 2004, str. 68-74, ISSN 1213-0699 ČSOP, 2003: Pozemkové spolky – jak může vlastník, úředník a ochranář najít společnou řeč?, ÚVR ČSOP, Praha, ISBN 80-902654-9-9 ČSOP, 2003: Směrnice ČSOP pro pozemkové spolky ve znění změn schválených ÚVR ČSOP dne 4. 6. 2005, ke stažení na http://www.csop.cz/docs/up/smernice-pozemkove-spolky.pdf, staženo 4/2009 ČSOP, 2003: Stanovy Českého svazu ochránců přírody schválené usnesením Sněmu ČSOP v Brně dne 27. 4. 2003, ke stažení na http://www.csop.cz/docs/up/stanovy-csop.pdf, staženo 4/2009 ČSOP, 2004: Standardy a postupy, ke stažení na http://www.csop.cz/docs/up/psstandardy.pdf, staženo 4/2009 ČSOP, 2007a: Co je to pozemkový spolek?, ke stažení na http://www.csop.cz/index.php? cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=1077&m_id_old=1071, staženo 4/2009 ČSOP, 2007b: Historie pozemkových spolků v České republice, ke stažení na http://www.csop.cz/index.php? cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=1240&m_id_old=1071, staženo 4/2009 ČSOP,
2007c:
Etický
kodex
pozemkových
spolků,
ke
stažení
na
http://www.csop.cz/index.php? cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=m3_id&m4_id=1225&m_id_old=1080&P HPSESSID=3faa9da91d0f271fce93d4d51f2a8add&PHPSESSID=3faa9da91d0f271fce93d4d 51f2a8add&PHPSESSID=3faa9da91d0f271fce93d4d51f2a8add&PHPSESSID=3faa9da91d0f 271fce93d4d51f2a8add&PHPSESSID=3faa9da91d0f271fce93d4d51f2a8add&PHPSESSID= 3faa9da91d0f271fce93d4d51f2a8add, staženo 4/2009 125
ČSOP,
2007d:
Lokality
v
péči
pozemkových
spolků,
ke
stažení
na
http://www.csop.cz/index.php? cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=1081&m_id_old=1224, staženo 4/2009 ČSOP, 2007e: Akreditované pozemkové spolky, ke stažení na http://www.csop.cz/index.php? cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=1079&m_id_old=1071, staženo 4/2009 ČSOP,
2007f:
Záruky
důvěryhodnosti
pozemkovývh
spolků,
ke
stažení
na
http://www.csop.cz/index.php? cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=1080&m_id_old=1078, staženo 4/2009 ČSOP, 2007g: Založení pozemkového spolku, ke stažení na http://www.csop.cz/index.php? cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=1078&m_id_old=1081, staženo 4/2009 ČSOP,
2007h:
Proč
akreditovat
pozemkový
spolek?
ke
stažení
na
http://www.csop.cz/index.php? cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=m3_id&m4_id=1233&m_id_old=1241&P HPSESSID=3faa9da91d0f271fce93d4d51f2a8add ČSOP,
2007i:
Certifikace
hodnotných
pozemků
a
objektů,
ke
stažení
na
http://www.csop.cz/index.php? cis_menu=1&m1_id=1003&m2_id=1071&m3_id=m3_id&m4_id=1242&m_id_old=1233&P HPSESSID=77cd15cc3081805b666d905014728653&PHPSESSID=77cd15cc3081805b666d 905014728653, staženo 12/2008 ČSOP, 2007j: Zpráva o činnosti Národního pozemkového spolku za období od Výročního setkání
pozemkových
spolků
2007
v
Bečově
nad
Teplou,
ke
stažení
na
http://www.csop.cz/docs/up/ps-cinnost2007.pdf, staženo 12/2008 ČSOP,
2009a:
Kampaň
Místo
pro
http://www.mistoproprirodu.cz/p2.html, staženo 4/2009 126
přírodu,
ke
stažení
na
ČSOP, 2009b: Co vás zajímá, ke stažení na http://www.mistoproprirodu.cz/p4.html, staženo 4/2009 ČSOP, 2009c: Pzemkové spolky - Jak může vlastník a úředník najít společnou řeč?, 3. upravené vydání, Tiskárna Protisk, str. 23, ISBN 978-80-86770-38-3 Dnes, Anthony W. – Lueck, Dean, 2004: Conservation Easements : Economics, Law and Politics, Partial Manuscript, ke stažení na http://www.isnie.org/ISNIE04/Papers/CEjune04.pdf Drulák, Petr a kol., 2008: Jak zkoumat politiku, Portál, str. 255, ISBN 978-80-7367-385-7 Duane, Timothy P., 2006: Maximizing the Public Benefits of Agricultural Conservation Easements: A Case Study of the Central Valley Farmland Trust in the San Joaquin Valley, University
of
California,
Berkley,
ke
stažení
http://landscape.ced.berkeley.edu/~delta/classes/LA205/PublicBenefitsACEs.pdf,
na staženo
1/2009 Ellickson, Robert, 1994: Order without Law: How Neighbors Settle Disputes, Harvard University Press, str. 316, ISBN-13: 978-0674641693 Elmendorf, Christopher S., 2004: Securing Ecological Investments on Other People’s Land: A Transaction Costs Perspective, Natural Resources Journal, Vol. 44, ke stažení na http://ssrn.com/abstract=586543, staženo 4/2009 Endicott, Eve (ed.), 1993: Land Conservation Through Public/Private Partnership, Lincoln Institute of Land Policy, ISBN 1-55963-177-5, str. 359 Evropská
komise,
2008:
Hodnota
přírody,
ke
stažení
na
http://ec.europa.eu/environment/climat/campaign/news/news05_cs.htm, staženo 10/2008 Ferraro, P. J. – Simspon, D. R., 2002: The Cost Effectiveness of Conservation Payments, Land Economics, srpen, 78 (3), str. 339-353, ISSN 0023-7639
127
Ferraro, Paul, J., 2001. Global Habitat Protection: Limitations of Development Interventions and a Role for Conservation Performance Payments. Conservation Biology. Vol. 15, No. 4, srpen, str. 990-1000 Foldvary, Fred, 1994: Public Goods and Private Communities: The Market Provision of Social Services, Edward Elgar Publishing, ISBN 1-85278-951-4, str. 264 French, Susan F., 1982: „Toward a Modern Law of Servitudes: Reweaving the Ancient Strands“, Southern California Law Journal, Vol. 55, str. 1261-1319 French, Susan F., 2006: Perpetual Trusts, Conservation Servitudes, and the Problem of the Future, Cardozo Law Review, Vol. 27, str. 2523-2535 Friedman, Milton – Friedmanová, Rose, 1992: Svoboda volby, Liberální institut, Praha, str. 318, ISBN 80-85467-85-2 Gattuso, Dana Joel, 2008: Conservation Easements: The Good, tha Bad, and the Ugly. National Policy Analysis, May, ke stažení na http://www.nationalcenter.org/NPA569.html, staženo 7/2009 Geist, Valerius, 1988: How Markets in Wildlife Meat and Parts, and the Sale of Hunting Priviledges Jeopardize Widlife Conservation, Conservation Biology, Vol. 2, No. 1, březen, str. 15-26 Georgia Land Conservation Program, 2009: Conservation Easement FAQs, ke stažení na http://glcp.georgia.gov/00/channel_title/0,2094,82613131_82971403,00.html,
staženo
11/2009 Gustanski, Julie Ann, 2000: Protecting the Land: Conservation Easements, Voluntary Actions, and Private Lands, v Gustanski, Julie Ann - Hocker, Jean – Squires, Roderick H.: Protecting the Land: Conservation Easements Past, Present, and Future, Island Press, 2000, ISBN1559636548, počet stran: 566, str. 9-25 128
Hall, Robert – Rabushka, Alvin, 2007: „The Flat Tax and the Economy“ v idem: The Flat Tax, Hoover Press, str. 127-156, ISBN: 978-0-8179-9311-5 Hart, John, 2006: Private Land, Public Good: Taking Stock of Conservation Easement, Bay Nature,
leden-březen,
http://baynature.org/articles/jan-mar-2006/private-land-public-
good/private-land-public-good, staženo 9/2009 Hayek, Friedrich A., 1945: „The Use of Knowledge in Society“, American Economic Review, září, str. 519-530 Haynes, Tanya M., 2006. Parks, People, and Forest Protection: An Institutional Assessment of the Effectiveness of Protected Areas, World Development, Vol. 34, No. 12, str. 2064-2075 Holas, Tomáš a kol., 2002: Právní rozbor postavení pozemkových spolků v právním řádu České republiky, pracovní materiál ČSOP (laskavě poskytnutý koordinátorem pro PS v ČR Janem Moravcem) Chalupníček, Pavel, 2008: Altruismus a sociální podnikatelství – příspěvek k teorii netržních organizací, Politická ekonomie, roč. LVI, č. 5, s. 643–655. ISSN 0032-3233 Chalupníček, Pavel - Dvořák, Lukáš, 2009: Health Insurance before the Welfare State: The Destruction of Self-Help by State Intervention, The Independent Review – A Journal of Political Economy [online], roč. 13, č. 3, s. 367–387, ISSN 1086-1653, ke stažení na http://www.independent.org/pdf/tir/tir_13_03_3_chalupnicek.pdf, staženo 11/2009 Churchill, Robin, R. – Ulfstein, Geir, 2000. Autonomous Institutional Arrangements In Multirateral Environmental Agreements: A Little-Noticed Phenomenon in International Law. The American Journal of International Law, Vol. 94, No. 4, říjen, str. 623-659 Internal
Revenue
Code,
Section
170
(h),
ke
stažení
http://www.nps.gov/history/history/online_books/fhpl/FedLaws_Pt4_3-8-06.pdf, 9/2009 129
na staženo
IRS, 2004: Charitable Contributions and Conservation Easements, Notice 2004-41,ke stažení na http://www.irs.gov/pub/irs-drop/n-04-41.pdf, staženo 6/2009 IRS,
2008:
Conservation
Easements,
ke
stažení
na
http://www.irs.gov/charities/article/0,,id=137244,00.html, updatováno v květnu 2008, staženo 5/2009 IUCN, 1994: Guidelines for Protected Area Management Categories, CNPPA with the aassistance of WCMC, IUCN, Gland, Switzerand and Cambridge, str. 261 IUCN-UNEP World Conservation Monitoring Center, 2003, UN List of Protected Areas, str. 44, ke stažení na http://sea.unep-wcmc.org/wdpa/unlist/2003_UN_LIST.pdf James, Alexander - Gaston, Kevin, J. - Balmford, Andrew, 2001: Can We Afford To Conserve Biodiversity?, January, Vol. 51, No. 1. BioScience, str. 43-52 Jílková, Jiřina – Slavíková, Lenka, 2009: Ekonomie životního prostředí na rozcestí, Politická ekonomie, č. 5, str. 660-676 Klein, Daniel, 1998: Quality-and-Safety Assurance: How Voluntary Social Processes Remedy Their Own Shortcomings, The Independet Review, v. II, č. 4, jaro, str. 537-555, ISSN 1086-1653 Knapp, Viktor – Knappová, Marta a kol., 1997: Občanské právo hmotné, Svazek I., Praha, str. 197-323, ISBN 80-85963-31-0 Korngold, Gerald, 2007: Solving the Contentious Issues of Private Conservation Easements: Promoting Flexibility for the Future and Engaging the Public Land Use Process, Case Research Paper Series in Legal Studies, Case Western Reserve University of Law, WP 07-24
130
Kotchen, Mathhew J. – Powers, Shawn, M., 2006. Explaining the Appearance and Success of Voter Referenda for Open-Space Conservation. Journal of Environmental Economics ad Management, No. 52, str. 373-390. Kotíková, Eliška, 2006: „Ochrana životního prostředí v ekonomické teorii“, Politická ekonomie, roč. LIV, č. 2, str. 261–273, ISSN 0032-3233 Land Trust Alliance, 2005, National Land Trust: Census Report, ke stažení na http://www.landtrustalliance.org/about-us/land-trust-census/2005-report.pdf, staženo 12/2008 Land Trust Alliance, 2008a: History of the Land Trust Alliance, ke stažení na http://www.landtrustalliance.org/about-us/who-we-are/history, staženo 12/2008 Land
Trust
Alliance,
2008b:
FAQ:
Land
Trusts,
ke
stažení
na
stažení
na
http://www.landtrustalliance.org/conserve/faqs/faq-land-trusts, staženo 12/2008 Land
Trust
Alliance,
2008c:
About
Land
Trusts,
ke
http://www.landtrustalliance.org/conserve/about-land-trusts/about-land-trusts/? searchterm=None, staženo 12/2008 Land
Trust
Alliance,
2008d:
Accreditation,
ke
stažení
na
http://www.landtrustalliance.org/learning/accreditation/, staženo 12/2008 Lindstrom, Timothy C., 2008: A Tax Guide to Conservation Easements, Island Press, ISBN: 1597263877, str. 304 Mahoney, Julia D., 2001: Perpetual Restrictions on Land and the Problem of the Future, Public Law and Legal Theory Research Paper, Working Paper No. 01-11 a Law and Economics Research Papers, Working Paper No. 01-06, University of Virginia School of Law Maybank, Burnet R., 2005: The Tax Code and Land Conservation: Report on Investigations and Proposals for Reform, Testimony before the Senate Committee on Finance Hearing, 8.
131
červen,
ke
stažení
http://www.finance.senate.gov/hearings/testimony/2005test/bmtest060805.pdf,
na staženo
5/2009 Mayo, Todd D., 2000: A Holistic Examination of the Law of Conservation Easements v Gustanski, Julie Ann - Hocker, Jean – Squires, Roderick H.: Protecting the Land: Conservation Easements Past, Present, and Future, Island Press, 2000, ISBN1559636548, počet stran: 566, str. 26-34 McLaughlin, Nancy, 2002: The Role of Land Trusts i Biodiversity Conservation on Private Lands, Idaho Law Review, Vol. 38, str. 453-469 McLaughlin, Nancy A., 2004: „Questionable Conservation Easements Donations“, Probate and Property, září/říjen 2004, str. 40-45 McLaughlin, Nancy A., 2005: Conservation Easements – A Troubled Adolescence, Journal of Land Resources & Environmental Law, Vol. 26, No. 1, str. 47-56 McLaughlin, Nancy A., 2006: Amendig Perpetual Conservation Easements: A Case Study of the Myrtle Grove Controversy, 40 U. Rich. L. Rev, 1031, Research Paper No. 05-41, ke stažení
na
http://www.privatelandownernetwork.org/plnpro/amending%20perpetual
%20conservation%20easements%20-%20final.pdf, staženo 9/2009 Medková, M. – Urbanová, T., 2005: Případová studie Třeboňsko – CHKO a Natura 200 v Šauer a kol.: Náklady na ochranu životního prostředí, Nakl. Oeconomica, Praha, str. 149-184, ISBN 80-245-0982-2 Meiners, Roger E. – Parker, Dominic P., 2004: Legal and Economic Issues in Private Land Conservation, Natural Resources Journal, Vo. 44, str. 353-361
132
Meiners, Roger E. – Yandle, Bruce, 2001: „Land Trusts: A Return to Feudalism“, v Anderson, Terry L. – Yandle, Bruce (ed.), Agriculture and the Environment: Searching for Greener Pastures, Hoover Press, str. 25-47, ISBN 0-8179-9912-4 Messer, Kent D., 2007: Transferable development rights programs: An economic framework for success, Journal of Conservation Planning, Vol. 3, str. 47-56 Michael, Jeffrey, A, 2007: Conservation Easements and Property Values: Selection Effects and Differential Impacts on Vacant and Residential Properties, Department of Economics Towson
University,
Towson,
ke
stažení
na
http://www.towson.edu/econ/easementpaperMay2007.pdf, , staženo 6/2008 Mises, Ludwig, 1952: Defense, Controls and Inflation v Director, Aaron (ed.), University of Chicago Press, str. 115-116 Mládek, Josef, 2006: „Význam vlastnických práv pro ochranu životního prostředí v subsaharské Africe“, Acta Oeconomica Pragensia, roč. 14, č. 2, str. 99–110, ISSN 0572-3043 Moravec, J. – Barták, R., 2004: Analýza ČSOP, podkladový materiál pro konferenci Dobrovolná ochrana přírody v ČR v Průhonicích, 10. – 11. 12., materiál laskavě poskytnutý koordinátorem pro akreditované PS v ČR při ČSOP J. Moravcem Mullholand, Sean, 2004: „Land Trusts: The Growth of the Non-Profit Land Conservancy Movement“ v Benjamin, Daniel K. (ed.): Incentives and Conservation: The Next Generation of Environmentalists, Lanham, MD: Rowman and Littlefield MŽP, 2003: Informace o projektu 485/2003 Otevřený program ČSOP "Místo pro přírodu" v roce 2003, ke stažení na http://www.env.cz/projekty.2008/3485.html, staženo 6/2008 Nature Conservancy, 2004: Final Report Conservation Easement Working Group, April 29, ke
stažení
133
na
http://www.nature.org/aboutus/howwework/conservationmethods/privatelands/conservationea sements/files/easements_report.pdf, staženo 12/2008 Naughton-Treeves, Lisa – Sanderson, Steven, 1995. Property, Politics and Wildlife Conservation, World Development, Vol. 23, No. 8, str. 1265-1275 Ostrom, Elinor, 1990: Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, ISBN 0-521-40599-8, str. 280 Ostrom, Elinor, 2005: Understanding Institutional Diversity, Princeton University Press, ISBN 0-691-12238-5, str. 535 Pagiola, Stefano, 2007: World Bank Global Workshop on Payments for Environmental Services: Introduction, Mataram, Indonesia, 22-23 January, World Bank - Environment Department Parker, Dominic P. – Thurman Walter N., 2004: The Private and Public Economics of Land Trusts, NC State Economist, Agricultural and Resource Economics, July/August Parker, Dominic P., 2004: Land Trusts and the Choice to Conserve Land with Full Ownership or Conservation Easements, Natural Resources Journal, Vo. 44, str. 483-518, staženo z LexisNexis Academic, 9/2009 Parker, Dominic, P., 2002: Cost-effective Strategies for Conserving Private Land, October, PERC Reports, ke stažení na http://www.perc.org/pdf/land_trusts_02.pdf, staženo 10/2008 Parker, Dominic, P., 2005: Conservation Easements: A Closer Look at Federal Tax Policy, PERC Policy Series, č. 34, říjen, ISSN 1094-655 Parkhurst, Gregory - Shogren, Jason F., 2003: Evaluating Incentive Mechanisms for Conserving Habitat. Natural Resources Journal, Vol. 43, No. 4
134
Posner, Eric A., 2002: Law and Social Norms, Harvard University Press, ISBN 0-674-00156-7, str. 260 Powel, Walter, W. – Clemes, Elisabeth, S, 1998: Private Action and the Public Good, Yale University Press, ISBN 0-300-06449-7, str. 313 Primack, Richard, B. – Kindlmann, Pavel – Jersáková, Jana, 2001: Biologické principy ochrany přírody, Portál, Praha, ISBN 80-7178-552-0 Prokop, Martin, 2009: Ochrana vlastnických a souvisejících práv pozemkových spolků v právním řádu České republiky, ČSOP, ke stažení na http://www.csop.cz/docs/up/psbrozura_vlastnicke_pravo.pdf, staženo 2/2010 Ptáček, Ladislav, - Pešout, Pavel, 2001: Pozemkové spolky: spolupráce s vlastníky při ochraně přírodního a kulturního dědictví, ČSOP, Praha, ISBN 80-902654-1-3 Ptáček, Ladislav, 2004a: Okrašlovací hnutí a Svaz okrašlovací a ochranný, Sborník materiálů konference Dobrovolná ochrana přírody v ČR, Průhonice, 10. a 11. 12. 2004, str. 10-21, ISSN 1213-0699 Ptáček, Ladislav, 2004b: Velká Británie, Sborník materiálů konference Dobrovolná ochrana přírody v ČR, Průhonice, 10. a 11. 12. 2004, str. 88-95, ISSN 1213-0699 Richardson, Randolph R., 1995: „Real Estate for Sale“ a „Which land trusts can you trust?“, Policy Review, Hoover Institution, Stanford University, č. 74, podzim, ke stažení na http://www.hoover.org/publications/policyreview/4960611.html
a
http://www.hoover.org/publications/policyreview/3564627.html, staženo 9/2009 Rothbard, Murray N., 2005: Ekonomie státních zásahů, Liberální institut, Praha, str. 443, ISBN 80-86389-10-3
135
Roush, Jon, 1982: „What’s Wrong With Easements“ in Montana Land Reliance – Land TRust Exchange: Private Options – Tools and Concepts for Land Conservation, Island Press, str. 71-72, ISBN: 0-933280-15-7 Růžička, Tomáš – Ptáček, Ladislav, 2010: Analýza činnosti pozemkových spolků v ČR 1998-2008, ČSOP, interní dokument Ryan, Clarice, 2009: „Conservation Easements are a Sustainable Development Land Grab“, Canada Free Press, 19. září, ke stažení na http://canadafreepress.com/index.php/article/14768, staženo 12/2008 Sdružení
krajina,
2007:
Výroční
zpráva
za
rok
2007,
ke
stažení
na
http://www.sdruzenikrajina.cz/dokumenty/vyrocka2007.pdf, staženo 9/2009 Silverman, David, 2006: Interpreting Qualitative Data, 3. vydání, SAGE Publications, str. 428, ISBN 978-1-4129-244-9 Simes, Lewis Mallalieu, 1923-1924: The Assignability of Easements in Gross in American Law, Michigan Law Review, Vol. 22, str. 521-540 Slavíková, Lenka – Šímová, Tereza – Slavík, Jan, 2010: Kvalitativně orientované metody socioekonomického výzkumu a jejich význam v ekonomii životního prostředí, nepublikováno Smith, Vernon L., 2003: Rethinkin Institutional Analysis – Intorductory Note, Mercatus Center,
George
Mason
University,
7.
listopad,
str.
2,
ke
stažení
na
http://209.85.135.132/search? q=cache:iRXO_soIeDcJ:www.mercatus.org/PDFDownload.aspx%3FcontentID %3D15952+"a+remarkable+scholar+internally+driven+by+a+need+to+understand+human+f orms+of+social+organization."&cd=2&hl=cs&ct=clnk&gl=cz, staženo 11/2009
136
Smith, Vernon L., 2009: Governing The Commons, Forbes.com, Commentary, 12. října, ke stažení
na
http://www.forbes.com/2009/10/12/elinor-ostrom-commons-nobel-economics-
opinions-contributors-vernon-l-smith.html, staženo 11/2009 Smucker, Bob, 1999: The Nonprofit Lobbying Guide, second edition, Independent Sector, ke stažení na http://www.independentsector.org/programs/gr/lobbyguide.html, staženo 2/2010 Slavík, Jan, 2007: „Regulace nebo svobodný obchod s odpady“, Acta Oeconomica Pragensia, roč. 15, č. 3, str. 100–109, ISSN 0572-3043 Soulé, Michael E. – Sanjayan, M. A., 1998. Conservation Targets: Do They Help?, Science, Vol. 279, 27. březen, str. 2060-2061 Stejskal, Vojtěch, 2006: Úvod do právní úpravy ochrany přírody a péče o biologickou rozmanitost, Linde Praha, ISBN 80-7201-609-1 Stejskal, Vojtěch, 2006: Úvod do právní úpravy ochrany přírody a péče o biologickou rozmanitost, Linde Praha, ISBN 80-7201-609-1 Stephens, Joe – Ottaway, David B., 2003: Developers Find Payoff in Preservation: Donors Reap Tax Incentive by Giving to Land Trusts, but Critics Fear Abuse of System, Washington Post, December 21, str. A01, ke stažení na http://www.washingtonpost.com/wpdyn/content/article/2007/06/26/AR2007062601176.html, staženo 4/2009 Stroup, Richard, 1995: The Endangered Species Act: Making Innocent Species the Enemy, PERC Policy Series, April, ke stažení na http://www.perc.org/articles/article648.php Šarman, Jan, 2006: Přehled judikatury z oblasti věcných práv, ASPI, Praha, str. 340, ISBN 80-7357-145-5
137
Šestý akční program, Úřední věstník L 242, 10/09/2002 S. 0001 – 0015, ke stažení na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002D1600:CS:HTML, staženo 12/2008 Šíma, Josef - Šímová, Tereza, 2008: „Proč v zájmu ochrany přírody (pečlivě!) studovat ekonomii“, Český finanční a účetní časopis, roč. 3, č. 1, str. 91–94, ISSN 1802-2200 Šímová, 2007: Fenomén hodnoty v ekonomii přírodních zdrojů, v Čamrová, Lenka (ed.): Ekonomie a životní prostředí, Praha, Alfa Publishing; Liberální institut, str. 31–39. ISBN 978-80-86851-69-3 Šůra, Adam, 2009: „Nakup a zachraň“, Respekt, č. 42, 12. - 18. říjen, str. 30-31 Švécarová, Anna, 2006: Sadařský a okrašlovací spolek v Prostějově, Štafeta, kulturní časopis Prostějovska, ročník XXXVII, číslo 1 - 2 (111 -112) Thompson, Barton H. Jr., 2004: The Trouble with Time: Influencing the Conservation Choices of Future Generations, 44 Natural Resources Journal str. 601-620 Uniform
Conservation
Easement
Act,
ve
znění
r.
2007,
ke
stažení
na
http://www.law.upenn.edu/bll/archives/ulc/ucea/2007_final.pdf, staženo 6/2008 Urbanová, Tereza - Šíma, Josef, 2004: Tržní přístup k ochraně životního prostředí, Nakl.Oeconomica, Praha, str. 87, ISBN 80-245-0766-8 Urbanová, Tereza, 2005: „World Fisheries and Potentials of Aquafarming“ v: Šauer (ed.): Environmental Economics Policy and International Relations, Nakladatelství a vydavatelství litomyšlského semináře, str. 180–195, ISBN 80-86709-07-8. Veyhl, Erich, 2003: „Land Trust’s Tactics Revealed in Gulf of Maine Times Article“ a „Anatomy of a Land Trust: Sympathetic Activist Describes Maine Coast Heritage Trust“,
138
Downeast
Coastal
Press,
18.
listopad,
ke
stažení
na
http://moosecove.com/propertyrights/landtrusts/MCHT-DCP-031118.html, staženo 9/2009 Voigt, Stefan, 1999: Explaining Constitutional Change – a Positive Approach, Edward Elgar Publishing, str. 250, ISBN-13: 978-1840641691 Wagner, Richard E., 2001: „Taxation, Free Markets, and the Use of Agricultural Land“, v Anderson, Terry L. – Yandle, Bruce (ed.), Agriculture and the Environment: Searching for Greener Pastures, Hoover Press, str. 47-65, ISBN 0-8179-9912-4 Weeks, William W., 2007: Legal Considerations Regarding Amendment to Conservation Easements, Conservation Law Clinic, Indiana University School of Law, ke stažení na http:// www.conservationlawcenter.org/files/CLC_Legal_Considerations_Amending.pdf,
staženo
4/2009 Wentworth, Rand, 2005: Conservation Easement at Risk, Exchange – The Journal of Land Conservation, Vol. 24, No. 2, Land Trust Alliance, str. 3 Yandle, Bruce, 1999: Land Trusts or Land Agents – Are They Too Close to the Government?, PERC Reports, prosinec, str. 6-8, ke stažení na http://www.perc.org/pdf/dec99.pdf, staženo 9/2009 Yandle, Bruce - Vijayaraghavan, Maya – Bhattarai, Madhusudan, 2002: The Environmental Kuznets Curve: A Primer, PERC Research Study 02-1, květen, ke stažení na http://www.perc.org/files/Yandle_Kuznets02.pdf, staženo 9/2009 Yuan-Farrell, Christopher – Marvier, Michelle – Press, Daniel – Kareiva, Peter, 2005: Conservation Easements as a Conservation Strategy: Is there a Sense to the patial Distribution of Easements?, Natural Areas Journal, Volume 25 (3), str. 282-289
139
Young, Christen Linke, 2008: Conservation Easement Tax Credits in Environmental Federalism, Yale Law Journal Pocket Part, 117, str. 218-224, ke stažení na http://yalelawjournal.org/content/view/652/14/, staženo 9/2009 Zákon č. 20/1987 o státní památkové péči ve znění novel
140
Příloha č. 1 – Příklad smlouvy o conservation easementu Deed of Agricultural Conservation Easement This Deed of Agricultural Conservation Easement is granted on this _____________ day of _______________, _______________, by _________________________________, husband and wife (“Grantors”), to the ______________County Conservancy, a __________________ County nonprofit corporation (“Grantee”), for the purpose of forever conserving the open space character and agricultural productivity of the subject property. Witness that: The Grantors are the sole owners in fee simple of the farm property (“Property”) legally described in Exhibit A, attached to and made part of this Deed, which consists of _________________ acres of land, together with buildings and other improvements located in the Village of ________________________________, Township of _________________________________, County of _________________________, State of Pennsylvania. The property is primarily open farmland that has been classified as farmland of state-wide or local importance by the Soil Conservation Service, US Department of Agriculture, because of the fertility of its soils. And it has outstanding scenic qualities that can be enjoyed by the general public from ________________ Road between the towns of _________________________ and _____________________________. The agricultural and natural characteristics of the Property, its current use and state of improvement, are described in a Present Conditions Report prepared by the Grantee with the cooperation of the Grantors, and acknowledged by both to be complete and accurate as of the date of this Deed. Both the Grantors and Grantee have copies of this report. It will 141
be used by the Grantee to assure that any future changes in the use of the Property will be consistent with the terms of this Deed. It is not, however, intended to preclude the use of other evidence to establish the present condition of the Property if there is a controversy over its use. The Grantors intend to make a charitable gift of the property interest conveyed by this Deed to the Grantee for the exclusive purpose of assuring that, under the Grantee’s perpetual stewardship, the open space character and agricultural productivity of the Property will be maintained forever, and that uses of the land that are inconsistent with these conservation purposes will be prevented or corrected. The parties agree, however, that the current agricultural use of, and improvements to, the Property are consistent with the conservation purposes of this Deed. The conservation purposes of this Deed are recognized by, and the grant of this Deed will serve, the following clearly delineated governmental conservation policies: the Legislature of the Commonwealth of Pennsylvania authorized the Commonwealth of Pennsylvania and counties thereof, as well as nonprofit conservancies, to preserve, acquire, or hold lands for open space uses, and to preserve land in or acquire land for open space uses, which specifically include farmland. The actions pursuant to these purposes are for public health, safety, and general welfare of the citizens of the Commonwealth and for the promotion of sound land development by preserving suitable open spaces. The Legislature of the Commonwealth has also declared that public open space benefits result from the protection and conservation of farmland including the protection of scenic areas for public visual enjoyment from rights-of-way; that the conservation and protection of agricultural lands as valued natural and ecological resources; provide needed open spaces for clean air as well as 142
for aesthetic purposes; and that public benefit will result from the conservation, protection, development, and improvement of agricultural lands for the protection of food and other agricultural products. The Grantee is a “qualified conservation organization,” as defined by Section 170(h) of the Internal Revenue Code, and, accepts the responsibility of enforcing the terms of this Deed, and upholding its conservation purposes forever. All holders of liens or other encumbrances upon the Property are required to subordinate their interest in the Property to this Deed, and to refrain forever from any action that would be inconsistent with its conservation purposes. Now, therefore, for the reasons given, and in consideration of their mutual promises and covenants, the Grantors voluntarily grant and convey to the Grantee, and the Grantee voluntarily accepts, a perpetual “conservation easement,” the purposes of which include, but are not limited to, retaining or protecting natural, scenic, or open space values of real property; assuring its availability for agricultural, forest, recreational or open space use; protecting natural resources and wildlife; or preserving the historical, architectural, archaeological or cultural aspects of real property of the nature described in this Deed, exclusively for the purpose of conserving and forever maintaining the open space character, the agricultural productivity and the scenic and natural values of the Property. 1. Prohibited Acts — Grantors promise that they will not perform, nor knowingly allow others to perform, any act on or affecting the Property that is inconsistent with the covenants below. They also authorize the Grantee to enforce these conveyances in the manner described below. However, unless otherwise specified below, nothing in this Deed shall require the Grantors to take any action to restore the condition of the Property after any act of God or other event over which they had no control. Grantors 143
understand that nothing in this Deed relieves them of any obligation or restriction on the use of the Property imposed by law. 2. Construction of Building and Other Structures — The construction or reconstruction of any building or other structure, except those existing on the date of this Deed or previously approved by the Grantee, is permitted only in accordance with paragraphs (a) through (c) below; provided that, prior written approval of the Grantee shall be obtained prior to the performance of the work which approval shall not be unreasonably withheld. Before doing anything that requires advance permission, the Grantors shall notify the Grantee and ask permission. (a) Fences — Existing fences may be repaired and replaced, and new fences may be built anywhere on the Property, without any limitations. (b) Agricultural Buildings — New buildings and other structures to be used solely for agricultural purposes, including the sale of farm products grown or raised on the Property, but not including any dwelling or any structure for the sale of products grown or raised off the Property, may be built on the property only with the advance written permission of the Grantee. The Grantee shall give such permission within thirty (30) days, unless it determines that the proposed building structure is unnecessarily located on prime or unique soil. (c) Dwellings — Existing dwellings may be repaired, reasonably enlarged and replaced at their current location without any limitations. New dwellings, except those used to house farm employees, are strictly prohibited anywhere on the Property. Dwellings to be used solely to house farm employees may be built on the Property only with the advance written permission of the Grantee. The Grantee shall give such permission within thirty (30) days, unless it determines that the proposed dwelling is necessarily located on prime or unique soils, or that the number of farm employees to be housed in the proposed dwelling exceeds the number of persons that are or will be employed in the Grantors’ farming operation. 3. Subdivision — Subdivision of the Property, whether by physical or legal process, is prohibited without the written approval of the Grantee. Grantee shall give such 144
permission within (3) days, unless it determines that the proposed subdivision will diminish or impair the open space character and agricultural productivity of the Property. 4. Directly Associated Uses — Directly associated uses are defined as customary, supportive and agriculturally compatible uses of farm properties in ______________________ County, Pennsylvania, are limited to the following: (a) The direct sale to the public of agricultural products produced principally on the farm; (b) Any and all structures contributing to the production, primary processing, direct marketing and storage of agricultural products produced principally on the farm; (c) Structures associated with the production of energy for use principally on the farm including wind, solar, hydroelectric, methane, wood, alcohol fuel, and fossil fuel systems and structures and facilities for the storage and treatment of animal waste; (d) The provision of services or production and sale, by persons in residence, of incidental agricultural goods, services, supplies, and repairs and/or the conduct of traditional trades and the production and sale of home occupational goods, arts, and crafts, so long as these uses remain incidental to the agricultural and open space character of the farm, and are limited to occupying residential and/ or principally agricultural structures of the Property; (e) Structures and facilities associated with irrigation, farm pond impoundment, and soil and water conservation; (f) The accommodation of tourists and visitors within principally residential and/or agricultural structures of the farm Property, so long as this use is incidental to the agricultural and open space character of the Property; (g) Religious uses including the conduct of religious ceremony on the Property and family cemeteries; (h) Other similar uses considered upon written request to the Grantee. 5. Utilities — The granting of rights-of-way by the Grantor, his heirs, executors, 145
administrators, successors, and assigns, or any person, partnership, corporation, or other entity claiming title under or through Grantor in and through the subject land for the installation, transportation, or used for, lines for water, sewage, electric, telephone, coal by under ground mining methods, gas, oil, and oil products is permitted. The term “granting of rights-of-way” includes the right to construct or install such lines. The construction or installation of utility lines other than of the type stated in this paragraph is prohibited on the subject land. 6. Conservation Practices — Agricultural lands shall be managed in accordance with sound soil and water conservation practices in a manner which will not destroy or substantially and irretrievably diminish the productive capability of the Property. However, there shall be no limitations or prohibitions against any agricultural production of the then generally accepted farming methods or practices. 7. Timber Harvesting — Trees may be cut to control insects and disease, to prevent personal injury and property damage, and for firewood and other domestic uses, including posts for building fences on the Property, without limitations. However, any commercial timber harvesting on the Property shall be conducted only on a sustainable yield basis in accordance with the best management practices for agricultural uses. 8. Mining — The commercial extraction of minerals by surface mining and the extraction and removal from the Property of topsoil are prohibited. The extraction of subsurface or deep-mined minerals, including natural gas and oil, and the noncommercial extraction of minerals, including limestone, shale, and other minerals for on-farm uses, shall be permitted, but may occupy, at any time, no more than one percent (1%) of the total surface acreage. Grantor shall promptly repair any damage to the Property caused by the extraction of subsurface or deep-mined minerals and replace 146
the surface of the ground to the state that existed immediately prior to the mining so as not to affect the agricultural viability and uses of the Property. 9. Impervious Surfaces — No portion of the Property not presently paved or stoned or used as a driveway or lane shall be paved or otherwise be covered with concrete, asphalt or any other impervious surface without the advance written permission of the Grantee. The Grantee shall give such permission within thirty (30) days, unless it determines that the proposed paving or covering of the soil will substantially diminish or impair the open space character or agricultural productivity. 10. Refuse — The dumping or accumulation of any kind of refuse on the Property is strictly prohibited. However, this shall not prevent the storage of agricultural products, byproducts, or animal wastes on the Property, so long as it is done in accordance with all applicable government laws and regulations. 11. Signs — Signs, billboards, and outdoor advertising structures may not be displayed on the Property; however, signs, the combined area of which may not exceed twenty-five (25) square feet, may be displayed to state only the name of the Property, and the name and address of the occupants, to advertise an on-site activity permitted herein, and to advertise the Property for sale or rent. 12. Commercial Recreation — Commercial recreational development and use, involving structures or extensive commitment of land resources (i.e., golf courses, racetracks, and similar uses), shall be prohibited. 13. Rights Retained by Grantor — Subject to the preservation of the purposes for which this Deed was given and the Prohibited Acts described in Paragraph 1, as owners of the Property, the Grantors retain the right to perform an act not specifically prohibited or limited by this Deed. These ownership rights include, but are not limited 147
to, the right to exclude any member of the public from trespassing on the Property and the right to sell or otherwise transfer the Property to anyone they choose, and subject to any then applicable statutes, regulations and/or ordinances to farm the Property in any manner they shall deem appropriate. 14. Responsibility of Grantors Not Affected — Other than as specified herein, this Deed is not intended to impose any legal or other responsibility on the Grantee, or in any way to affect any existing obligation of the Grantors as owners of the Property. This shall apply to: (a) Taxes — The Grantors shall continue to be solely responsible for payment of all taxes and assessments levied against the Property. If the Grantee is ever required to pay any taxes or assessments on its interest in the Property, the Grantor will reimburse the Grantee for the same. Grantors, their heirs and assignees shall be permitted to apply for all tax assessment or other tax related relief without seeking Grantee’s permission. (b) Upkeep and Maintenance — Grantor shall be solely responsible to make and pay for any and all ordinary and capital repair and maintenance of the Property, to the extent it may be required by law. The Grantee shall have no obligation for the upkeep or maintenance of the Property. Grantee shall have no right to direct Grantors as to the upkeep and maintenance of the Property. (c) Liability and Indemnification — Grantor shall indemnify and save harmless Grantee from any and all loss, cost, expense, liens, award of damages, or equal which shall arise as a consequence of any happening, occurrence, accident or other matter or thing upon or about the Property except that which shall have been caused by Grantee’s direct negligence. (d) Environmental Matters — Grantor acknowledges that Grantees have no knowledge or notice of any hazardous waste stored on or under the subject land. Grantee’s exercise or failure to exercise any right conferred by the agricultural conservation easement shall not be deemed to be management or control of activities on the subject land for purposes of enforcement of the Act of October 18, 148
1988, (P.L. 756, No. 108), known as the Hazardous Sites Cleanup Act. Grantor, their agents, heirs, executors, administrators, assigns, or successors agree to hold harmless, indemnify and defend Grantees, their assigns or successors from and against all liabilities and expenses arising from or in any way connected with all claims, damages, losses, costs, or expenses, including reasonable attorney fees, resulting from a violation or alleged violation of any State or Federal environmental statute or regulation including, but not limited to, statutes or regulations concerning the storage or disposal of hazardous or toxic chemicals or material. 15. Enforcement — The Grantee shall have the right to prevent and correct violations of the terms of this Deed. With reasonable advance notice to the Grantors, the Grantee may enter the Property for the purpose of inspecting for violations. If the Grantee finds what it believes is a violation, it may at its discretion take appropriate legal action. Except when an ongoing or imminent violation could irreversibly diminish or impair the open space character and agricultural productivity, the Grantee shall give the Grantor written notice of the violation and thirty (30) days to correct it, before filing any legal action. If a court with jurisdiction determines that a violation may exist or has occurred, the Grantee may get an injunction to stop it, temporarily or permanently. A court may also issue an injunction to require the Grantors to restore the Property to its condition prior to the violation. In any case where a court finds that a violation has occurred, the Grantors shall reimburse the Grantee for all its expenses incurred in stopping and correcting the violation, including but not limited to reasonable attorney’s fees. The failure of the Grantee to discover a violation or to take immediate legal action shall not bar it from doing so at a later time. Nothing herein contained shall permit members of the public, other than representatives from Grantee, to enter upon the land for any purpose. 16. Transfer of Easement — The Grantee shall have the right to transfer the easement 149
created by this Deed to any public agency or private nonprofit organization that, at the time of transfer, is a “qualified organization” under 170(h) of the US Internal Revenue Code, and only if the agency or organization expressly agrees to assume the responsibility imposed on the Grantee by this Deed. If the Grantee ever ceases to exist or no longer qualifies under 170(h) or applicable state law, a court with jurisdiction shall transfer this easement to another qualified organization having similar purposes that agrees to assume the responsibility. 17. Transfer of Property — Any time the Property itself, or any interest in it, is transferred by the Grantors to any third party, the Grantors shall notify the Grantee in writing, and the document of conveyance shall expressly refer to this Deed of Conservation Easement. 18. Interpretation — This Deed shall be interpreted under the laws of the Commonwealth of Pennsylvania, resolving any ambiguities and questions of the validity of specific provisions so as to give maximum effect to its conservation purposes. Laws of the Commonwealth of Pennsylvania, resolving any ambiguities and questions of the validity of specific provisions so as to give maximum effect to its conservation purposes. 19. Duration and Termination — The easement created by this Deed shall be a servitude running with the land in perpetuity. The covenants, terms, conditions and restrictions of this easement shall be binding upon, and inure to the benefits of the parties hereto and their respective agents, heirs, executors, administrators, assigns, and all other successors in interest. The parties agree that upon their joint application a court of competent jurisdiction under appropriate circumstances shall have the right to enter an order finding that the purposes for which this Deed was given are impossible of fulfillment and ordering therefore that this Deed 150
of Easement be terminated. If the easement is terminated and the Property is sold, the Grantee shall be entitled to a percentage of the gross sale proceeds equal to the ratio of the appraised value of the easement to the fair market value of the Property, as these values are determined on the date of termination. 20. Notices — Any notices required by this Deed shall be in writing and shall be personally delivered or sent by first-class mail, to Grantor and Grantee respectively at the following addresses, unless a party has been notified by the other of a change of address: To Grantors: To the Grantee: Joe & Jane Farmer County Land Conservancy Your Road PO Box XXXXXX City, State, Zip City, State, Zip 21. Acceptance — As attested by the Seal of the _______________________ County Conservancy and the signature of its President affixed hereto, the Grantee hereby accepts without reservation the rights and responsibilities conveyed by this Deed of Agricultural Conservation Easement. To Have and To Hold, this Deed of Agricultural Conservation Easement unto the Grantee, its successors and assigns, forever. In Witness Whereof, The Grantors and Grantee, intending to legally bind themselves, have set their hands on the date first written above. Witness: ____________________________________ ______________________________________ “Grantor” “Grantor” ____________________________________ ______________________________________ President Secretary County conservancy County Conservancy “Grantee” “Grantee” County ____________, State of Pennsylvania, SS: On this ________DAY________, __________MONTH___________, ___________YEAR_________ before me, ___________INSERT NOTARY’S NAME__________________, the undersigned officer, personally appeared 151
_______________INSERT LANDOWNER’S NAME______________________ known to me (or satisfactorily proven) to be the person whose name __________LANDOWNER’S NAME_________ subscribed to the within instrument, and acknowledged that all material statements of fact in the foregoing Deed of Agricultural Conservation Easement are true to the best of his/her knowledge and belief and that he/she ______________________INSERT LANDOWER’S NAME_________________ executed the same for the purposes therein contained. In witness whereof, I hereunto set my name and official seal. _______________________________________________ Notary Public (SEAL) My Commission Expires: Smlouva pochází z A Landowner’s Handbook For Farmland Preservation, Berks County Conservancy, ke stažení na http://www.pafarmlink.org/resources/sample %20conservation%20easement.pdf, 9/2009
152
