VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE. Fakulta národohospodářská studijní obor: Hospodářská politika

VYSOKÁ ŠKOLA EKONOMICKÁ V PRAZE

Fakulta národohospodářská studijní obor: Hospodářská politika

Možnosti privátního financování vězeňského systému ČR Pracovní materiál workshop dne 18.1.2011

autor: Petr Juříček e-mail: [email protected] datum: leden 2011

1

Motto: „Všechna vězení byla původně soukromými podniky, které postupně přešly pod kontrolu vlády." John Howard Úvod V běžném životě nacházíme mnoho statků, které jsou, jakožto výsledek veřejné volby, garantovány, financovány, ale i přímo produkovány veřejným sektorem, přestože by vzhledem ke svému charakteru mohly být bez problému zajišťovány prostřednictvím tržního mechanismu. Míra zapojení těchto statků do spektra garantovaných služeb se liší jednak v závislosti na typu sociálního státu, na kulturním a historickém vývoji a jak se ukazuje také na ekonomickém vývoji. Mezi takové statky patří například sociální bydlení, veřejná doprava, vzdělávání či odborné zacházení s pachateli trestné činnosti. Abstrahujeme-li do úvahy, které statky by měly být v garanci státu zůstává nadále otázka, "KDO" ony statky bude v konečné fázi produkovat. „Pokud odhlédneme od skupiny čistých kolektivních statků, které jsou vzhledem ke svému specifickému charakteru (nedělitelnost a nevylučitelnost ze spotřeby) předmětem veřejného financování, produkce vzhledem k jejich ekonomickému charakteru už tak jednoznačně nenáleží veřejnému sektoru.“ (Medveď, Nemec, Orvinská, Zimková, str. 54). Rozdíl mezi zabezpečením (garancí) a poskytováním (produkcí) jednotlivých statků a služeb je podstatný a v něm spočívá princip konceptu privatizace ve veřejném sektoru a stanovení role vlády. Kýr (2006) definuje vězeňství jako ...institucionalizovanou činnost státu v rámci trestního práva, která je zaměřená na pachatele trestných činů.... Vláda, která rozhodne o zabezpečování penitenciární péče, resp.o regulaci jejího poskytování a následné spotřeby, nemusí tedy tuto služby produkovat výhradně prostřednictvím veřejných zaměstnanců nebo svých organizací. Tabulka č.1: Typologie privatizace vězeňství dle Macdonalda Odpovědný správce

Vlastnictví Veřejný sektor

Soukromý sektor

Veřejný sektor

Konvenční státní věznice

„Leasingová dohoda“

Soukromý sektor

Kontrakt na správu

Plně soukromá věznice

Zdroj: McDonald, 1992, str. 365

„Je třeba přesně rozlišit veřejné zabezpečování od veřejné produkce. Jsou to dva odlišné a nesouvisející pojmy, které nelze směšovat či zaměňovat. Říkáme-li, že se veřejné statky zabezpečují veřejně, míníme tím, že je hradí rozpočet a jsou dostupné bez poplatků jednotlivých spotřebitelů. Jak je vyrábějí, nehraje roli.“ (Musgrave, Musgraveová, 1994, str.8). Ve způsobu, jak může vláda dostát svým závazkům a plnit činnosti, pro které byla určena, došlo ve světovém měřítku v posledním desetiletí k výraznému posunu od

2

byrokratického řízení vládních organizací k zavádění prvků managementu soukromého sektoru1. Lane (2010) v tomto smyslu uvádí, že byrokracie není efektivnější cestou, jak řídit veřejný sektor. Veřejné organizace trpí vnitřní neefektivností – neschopnost porovnávat výstupy s náklady na jejich dosažení (vstupy). Vláda se jen stěží může vypořádat s tímto problémem, proto musí najít instrument, který by tento problém řešil. Při úvaze o externím financování v oblasti vězeňství je nutné vycházet ze současných problematických oblastí, které již v současném období ekonomické krize není stát schopen svévolně zajistit. Za rozhodující faktor, který přiměl světové velmoci zabývat se využitím soukromých zdrojů je především považována rychle rostoucí vězeňská populace2 a v návaznosti přeplněnost věznice (Nossal a Wood, 2004, str. 12). Především pak tlak na snižování výdajů ve státní vězeňské službě je "pro vládu hlavním důvodem pro experiment se soukromou správou věznic" (Brown, 1994, str.114). Chceme-li si položit otázku, zda má privatizace ve vězeňství smysl, či nikoliv je nutné vytvořit vhodný model pro komparaci obou forem zajištění této služby. Paul Moyle (2000, str.23) tvrdí, že „…i když provedeme srovnání obou forem zajištění vězeňství, popřeme-li rozdílnost všech evaluačních studií, dojdeme k závěru, že nelze dostatečně potvrdit ani vyvrátit platnost tvrzení o lepším fungování soukromých věznic. I Allan Brown dochází k názoru, že na základě statistik poskytnutých státní vězeňskou službou nelze jednoznačně rozhodnout o úsporách v soukromých zařízeních, neboť nelze sledovat změny některých proměnných, které toto ovlivňují (Brown, 1994, str. 112). Nutné však podotknout, že evaluační snahy minimálně podporují smysl hledat jiné cesty v rámci reformy vězeňského systému jako celku“ (Moyle, 2000, str.23). V případech, kdy hodláme rozhodnout, zda je efektivnější externí či interní způsob zajištění vězeňského systému je nutné vyjít ze čtyř základních okruhů (Howard, Society of Alberta, 2000, str.18) 1. neexistují přesvědčivé důkazy o tom, že soukromé věznice vyžadují menší finanční náklady3 2. chybí širší výzkumy zaměřené na kvalitu a dostupnost služeb soukromých vězení 3. existují pochybnosti, zda stát může legitimně delegovat "autoritu trestat" na soukromý sektor 4. zda stát má či může mít odpovědnost za chyby zaměstnanců soukromých věznic, nad kterými má omezenou kontrolu. V souvislosti s podněty vyspělých vězeňských systému a především v rámci analýzy jejich problematických okruhů tedy vzniká ambice implikovat jejich poznatky na tzv. "český model" privátního financování této veřejné služby. Tuto esej nelze považovat za jednoznačný návod k transformaci financování penitenciární péče u nás, ale analyzuje stávající předpoklady pro budoucí využití. Pro tuto analýzu bude využita odborná literatura zabývající se problematikou soukromých věznicích Austrálie, Anglie, USA, Kanady, Skotska a Nového Zélandu, Jižní Afriky a Nového Zélandu. Využity budou také dostupné evaluační studie zaměřené na základní okruhy této specifické činnosti. Záměrem je komparovat získané 1

Zakladatelem tohoto trendu je Velká Británie, která v tomto smyslu užívá termín New public management, který by měl ukázat, jak by vláda danou službu měla zajišťovat, jak má službu organizovat a nabízet svým občanům. 2 Na více než deset milionů obyvatel ČR v roce 2009 připadalo 22.000 vězňů. V relativním vyjádření je to zhruba 200 vězňů na 100.000 obyvatel.(Annual Report of VS ČR, 2009, str. 2) 3 V roce 2006 proběhl oficiální audit v kanadském, soukromém vězení Central North Correctional Centre firmou PricewaterhouseCooppers, která vyzněla jednoznačně ve prospěch soukromé věznice. Ve sledovaném období dokázala ve srovnání s podobnou státní věznicí uspořit během 5 let 23 milionů dolarů.

3

poznatky ze světových soukromých věznic a podrobit je analýze z hlediska charakteru poskytované služby, kvality, poptávky, konkurence a nákladů. 1. Předpoklady pro privátní formu českého vězeňství Privatizace vězeňství, či její případná modifikace je jedinečným fenoménem, který nelze pochopit jen na základě definování daného pojmu. Privatizace vězeňství je specifická tím, že stát se nevzdává odpovědnosti za vězeňský systém (Harding 2001, str. 266). Stát musí zůstat autoritou, která rozhoduje o podmínkách věznění a cílech výkonu trestu, což představuje jakési „přenesení odpovědnosti“, ale za předem daných podmínek4. Stát se v žádném případě nezbavuje odpovědnosti za alokaci trestu (rozhodování o výši trestu, o podobě jeho výkonu), avšak může legitimně přenést odpovědnost za administraci trestu, tj. za samotné naplňování soudního rozhodnutí. (McDonald, 1992, str.407, Moyle, 2000, str.155, Harding, 2001, str.275) Základním argumentem pro privátní vězeňství bývá nutnost řešit akutní nedostatek kapacit, který veřejný sektor není schopen (vzhledem k nutnosti obrovských investic do výstavby nových věznic) zajistit.5. Austin a Coventry (2001) uvádějí, že v USA se vězeňská populace v posledním desetiletí téměř zdvojnásobila – ze 750 000 vězňů na 1 580 000 vězňů, což znamenalo nárůst o trojnásobek a jednoznačný impuls k řešení tohoto problému. Za důležitý faktor, proč se vážně zabývat myšlenkou je fakt, že proces evaluace vězeňského systému nemůže proběhnout validním způsobem, pokud nejsme schopni zajistit komparaci veřejné a soukromé, popř. kombinovaně zajištěné služby. Téměř všechny projekty na privátní věznice jsou podrobovány výběrovému řízení, který není omezen pouze na soukromé subjekty, ale jehož se účastní i státní vězeňská služba. (HM Prison Service, Adam Smith Institute, 2002). I když kritici privatizace někdy uznávají, že soukromé věznice mohou být z krátkodobého hlediska finančně výhodnější, děje se tak pouze „na úkor vězeňského personálu, což je velice rizikové“ (Sieberg 2005: 41). V některých případech byly kontrakty vysoutěženy interními organizacemi, které vědomě a zodpovědně snížily náklady, zvýšily produktivitu a zlepšily kvalitu služby.“ Austin a Coventry (2001, str. 1) uvádí, že „hlavní příčinou privatizace v USA byla především přeplněnost věznic a stále větší tlaky na veřejné rozpočty vzhledem k potřebě budovat nová zařízení a hradit jejich každodenní provoz“6. Také v České republice lze konstatovat, že veřejné rozpočty, a potažmo postoj veřejného mínění neumožňují vynakládat prostředky na nové věznice. Harding (2001) navíc uvádí, že celosvětově jsou znepokojivé i stále rostoucí náklady na provoz vězeňství (Harding, 2001, str.269). Jako příklad, lze uvést zákon č. 475/2008 Sb., o státním rozpočtu České republiky na rok 2009, ve kterém byly vězeňské službě stanoveny celkové příjmy ve výši 1.295,449.000 Kč a celkové výdaje ve výši 8.087,844.000 Kč. Z přehledu výdajů je patrná tendence k dlouhodobému nárůstu výdajů na provoz vězeňství.

4

Ustanovení § 2 zákona č. 555/1992 o vězeňské a justiční stráži - Vězeňská služba spravuje vazební věznice a věznice a odpovídá za dodržování zákonem stanovených podmínek výkonu vazby a trestu. 5 Jejich průměrný denní stav dosáhl počtu 21.717 osob, a meziročně se tak navýšil o 1634 osob, tedy o více než 8 %. 6 V roce 1980 byly náklady na zajištění vězeňského systému 3 miliardy USD a v roce 1994 došlo k nárůstu na 18 miliard USD, což přestavuje 756 odsouzených na 100.000 obyvatel (Walmsley, 2009, str.3,5,) a to se do statistiky nepromítají lokální vězení s tzv. "jail population".Tento nárůst zdůvodňuje (Cavadino a Dignan, 2006, str. 50) tím, že v USA prošly tzv. krizí trestního systému.

4

Tabulka č.2: Přehled výdajů na zajištění vězeňství 2007 – 2009 Rok

2007

2008

2009

Výdaje (tis. Kč)

7793921

8065213

8324191

Příjmy (tis. Kč)

1092087

1117517

1160050

Hospodaření celkem (tis.Kč)

6701834

6947696

7164141

Zdroj: Annual Report of VS ČR, 2007 - 2010, str. 9

Navíc hospodářská krize vedla i ke krácení běžného rozpočtu a ke zrušení 383 tabulkových míst7. Toto nepřineslo žádné zásadní úspory v nákladech a navíc zde vzniklo výrazné riziko ohrožení kvality provozované služby. (Ludvíková, 2009). Jednoznačnou prioritou je uspokojivě řešit růst vězeňské populace v ČR8 a přeplněnost českých věznic9. Graf č.1: Vývoj vězeňské populace do roku 2010 25 000 20 000 Obvinění (vazba)

15 000

Odsouzení 10 000

Celkem

5 000 0 2002 2004 2006 2008 2010

Zdroj: .Annual Report of VS ČR, 2007 - 2010, str. 10

US Bureau of Justice Statistics (2009, str.8) nabízí srovnání meziroční růst populace v soukromých věznicích, který činil 13,8%, zatímco ve věznicích spravovaných státem byl nárůst vyčíslen na 4,2% za rok. I tento údaj je možné promítnout do zjevného trendu potřeby navyšovat počet privátních zařízení. Dalším argumentem pro změny systému ve ČR je i přehled počtů privatizovaných věznic v některých státech. Tabulka č.3 – Podíl privatizovaného vězeňství ve světě Stát USA

Podíl vězeňské populace v soukromých věznicích 8%

federální věznice

12,3 %

státní věznice

6,8 %

7

Zavedení domácího vězení může v budoucnu výrazně odlehčit vězeňské službě a existují i další možnosti (využívání alternativ k trestnímu řízení, nepodmíněnému trestu apod.) 8 Statistiky VS ČR vykazují překročení hranice 22.000 vězněných osob,což představuje 200 odsouzených na 100.000 obyvatel, což je ve srovnání s rokem 2008 činí nárůst 1500 vězňů (Annual report 2009,str.2). 9 V dnešní době je dle statistik VS ČR kapacita překročena až kolem 130%, především v moravských regionech (Annual report VS ČR, 2009, str. 3).

5

Spojené království

?

Anglie a Wales

10,45 %

Skotsko

20 %

Jihoafrická republika

?

Austrálie

17 %

Nový Jižní Wales

10 %

Queensland

24 %

Jižní Austrálie

7%

Viktorie Západní Austrálie

35 % 26 %

Zdroj: Roth, 2004, US Burelu of Justice Statistic, 2009 Pozn. Skotsko je v současné době zemí, kde je nejvyšší celkový podíl, okolo 20% celkové vězeňské populace (zdroj: Scottish Consortium on Crime and Criminal Justice 2006)

Autoři Nossal a Wood (2004) ve své studii zpracované ve státě Viktorie uvádějí, že v roce 1997 bylo drženo soukromých věznicích, což představuje 45% vězeňské populace. Rozpor vytváří ale Biles a Dalton (2001, str.300), který tento argument kritizuje a nárůst odsouzených v soukromých věznicích přisuzuje praxi, kdy soukromé věznice jsou využívány státními vězeňskými službami pro "zbavování se" nepohodlných odsouzených, těžko zvládnutelných či jinak problémových. Tento argument lze považovat za reálný a současně z něj plyne jednoznačný závěr, že při komparativním srovnání soukromého a státního vězeňství je nutné kontrolovat také podobu vězeňské populace, aby se zamezilo ovlivnění výzkumu jinými proměnnými, než je odpovědnost za správu věznice. Podobně rozdílnost mezi privátními a státními věznicemi hodnotí Goyer (2001b) který tvrdí, že soukromé věznice nabízejí zcela odlišný standard výkonu trestu než státní věznice10. Propagátoři soukromých věznic jako jeden ze svých hlavních argumentů používají úsporu finančních prostředků státu. Soukromé věznice nemají problém s přehnanou byrokracií, jsou více otevřeny inovativním změnám a jsou pod tlakem konkurence (Roth 2004. str. 36) a to vše umožňuje snížit náklady na jednoho vězně na časovou jednotku11. Vhodným příkladem je postoj kanadských odborů, při debatě o zavedení soukromých věznic. Tuto problematiku tamní vláda vyřešila tak, že poskytla podmínky pro záměr privátního vězení, avšak odbory se musely zavázat ke snížení nákladů o 10%, než ve stávajícím vězení (John Howard Society of Alberta, 1998). Naopak kritici pojímají podezření, že společnosti, které provozují soukromé věznice lobují za zpřísňování trestů tak, aby se jejich zisky ještě zvyšovaly.12 (Schwartz a Nurge 2004, str.152). Navíc existují pochybnosti o tom, zda udělované kázeňské tresty, které prodlužují délku soudem vyměřeného trestu, jsou spravedlivé a nejsou pouze nástrojem, jak udržet maximální vytíženost věznic (Roth 2004, str.35). Další námitkou proti privatizaci věznic je zneužívání levné pracovní síly (Ntsobi 2005: 29) provozovateli nápravných zařízení. S tímto závěrem lze souhlasit i v českých podmínkách. Vývoj průměrné pracovní odměny nasvědčuje, že vězni mohou skutečně sloužit 10

Tento závěr však nelze konstatovat plošně, neboť autor čerpal z podmínek vězení v Jižní Africe. Pro zajímavost: v ČR se celkové náklady na jednoho vězně v současné době pohybují kolem 1000,- korun na jednoho vězně a den, z čehož odsouzení platí pouze část těchto nákladů a to do výše 1.500,- Kč za jeden měsíc (Annual report 2009, str. 2). 12 Někteří autoři varují před vznikem tzv. vězeňsko-průmyslového komplexu, který bude finančně podporovat zájmové skupiny usilující o přijetí tvrdší legislativy pro boj s kriminalitou. Analýza těchto podezření viz například McDonald 1992: 408. 11

6

jako levná pracovní síla. Na druhou stranu lze tyto podmínky využít v rámci motivace soukromých investorů do vězeňství, jako prostředek pro případnou návratnost vložených investic, či dodatečnou tvorbu zisku. Odhlédneme-li od možnosti destruktivního vlivu na pracovní trh, protože využívání vězňů vede ke ztrátě běžných pracovních míst a zvyšuje tedy nezaměstnanost ve společnosti, „vězni totiž tvoří maximálně flexibilní a disciplinovanou pracovní sílu a jsou skutečně pro možné investory velice atraktivní.“ (Lafer 1999) Graf č.2: Porovnání průměrné měsíční mzdy v ČR a odsouzeného ve VTOS v roce 200913 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0

32196 21801 16444 3750

Základní

17966

3750

3750

3750

Středoškolské Středoškolské Vysokoškolské bez maturity s maturitou Občan ČR

Odsouzený

Zdroj: Statistiky MF ČR, Annual Report of VS ČR, 2009, str. 13 Pozn.: Vězeňská služba nedisponuje statistikou, která zahrnuje porovnání míry zaměstnanosti vzhledem k dosaženému vzdělání.

Kritizována je i rychlá stavba soukromých věznic. Oponenti privatizace uznávají, že soukromý sektor dokáže stavbu provést rychleji, "...ovšem za cenu rezignace na výběr nejnižší nabídky, na zajištění rovných podmínek soutěže, na získání souhlasu voličů…“ (Schwartz a Nurge 2004, str. 137). Celou diskuzi lze utišit tvrzením, které zastává Macdonald, který se formami financování vězeňství zabývá dlouhá léta. Soukromý sektor může nahradit veřejný ve vlastnictví majetku a ve správě věznice (McDonald 1992, str.365) a odborná činnost v oblasti penitenciárního zacházení může být ponechána vězeňské službě. McDonald skutečně zdůrazňuje, že moderní inovativní nástroje financování včetně souvisejících služeb, poskytované soukromým sektorem mohou výrazně přispět ke zvýšení efektivity využití a řízení zdrojů v rámci veřejných financí. Navíc jak dokládá statistika HM Prison Service (2009) v Anglii a Walesu je příkladně nyní provozováno 11 soukromých věznic v nichž vykonává svůj trest přes 8000 odsouzených, což představuje asi 11% populace a vzhledem k nárůstu podílu soukromých věznic je to dvojnásobek nárůstu kapacity. Nejvyšší podíl je pak ve Skotsku, kde je celkový podíl odsouzených v soukromých věznicích nejvyšší, okolo 20% celkové vězeňské populace (Scottish Consortium on Crime and Criminal Justice, 2006). Máme-li shrnout důvody, které vedou k nutnosti situaci českého vězeňství řešit lze modifikovat závěry Hardinga (2001, str. 1). Důležitým, avšak neuspokojivě zkoumaným rozměrem je kvalita služeb. Nejde však pouze o prosté srovnávání velikostí obytného prostoru, kvality stravy, četnosti ve využívání práv vězněných osob, ale jde také kvalitu výchovných programů, zajištění přístupu k práci a 13

Ze statistik vězeňské služby není možné čerpat výši pracovní odměny odsouzeného v porovnání s dosaženým vzděláním.

7

množství rizikových situací (vzpour, útěků, napadení) apod. V návaznosti na kvalitu poskytované péče úzce souvisí snaha ušetřit na vězeňském personálu (zaměstnáváním méně kvalifikovaných pracovníků v menších počtech), což může posílit negativní, nežádoucí efekty prizonizace a představovat i závažné bezpečnostní riziko.(Sieberg, 2005, str. 38). Srovnání platových podmínek zaměstnanců českých věznic však tomuto trendu nenasvědčuje. Zákon o státním rozpočtu na rok 2009 přidělil finanční prostředky na 10.800 míst zaměstnanců, a průměrný hrubý měsíční plat výše 28.729,- Kč, což znamená navýšení proti roku 2008 o částku 116,- Kč (meziroční nárůst 0,40 %). Na platy občanských zaměstnanců bylo v roce 2009 vynaloženo celkem 1.264,813.000 Kč. (Annual report VS ČR, 2009, str.6) Porovnáme-li tento údaj s přehledem hrubého průměrného platu v ČR v daném roce, lze vyhodnotit plat ve vězeňské službě jako nadprůměrný. Tabulka č.3: Porovnání hrubého platu občana ČR a zaměstnance ve VS ČR

30000

28729

25000

21895

20000 15000

Průměrná mzda ve VS ČR Průměrná mzda v ČR

10000 5000 0

Zdroj: statistiky MF ČR, Annual report VS ČR, 2009, str.4

1.1. Kvalita a výstupy dané služby Jestliže je kvalita služby, která má být poskytována, měřitelná, může zadavatel stanovit standard služby a požadovat jeho naplnění. Stanovení standardu či přesná definice výstupu ve smlouvě vylučuje, aby soukromý subjekt jednal takovým způsobem, který by ohrozil dostupnost a požadovanou kvalitu služby. Jestliže výstup a jeho kvalita nejsou přesně definovány, může se soukromý subjekt snažit o to, aby jeho výdaje vynakládané na poskytování služby byly pod vidinou realizace vyššího zisku co nejnižší, čímž může docházet k podhodnocování investic do provozu a modernizace zařízení, nedostatečně inovativního přístupu. Další variantou, kdy kvalitu nelze přesně stanovit, je namísto definování výstupu definovat vstupy, pakliže mají pozitivní přímý dopad na kvalitu výstupu, či úroveň poskytované služby. Na druhou stranu, přímé určení kvality a kvantity zapojených vstupů může zadavatel dodavatele omezovat ve volbě nových technologií a inovací v poskytování služby. Nicméně, pakliže je hlavním cílem zadavatele zamezit hrozícímu snížení kvality služby, je v případě nemožnosti měřit kvalitu služby, nejvhodnější zvolit tradiční formu poskytování, tedy interní produkci, popřípadě klasické veřejné zakázky. (Engel, E., Fischer, R., Galetovic, A., 2009). Přikláním se k teorii, která tvrdí, „...pro zajištění kvalitního soukromého vězeňství je nutné dodržet jasné formulování podmínek kontraktu, nastavení standardu fungování a dále vytvořit efektivní kontrolu a hodnocení naplňování těchto

8

podmínek...“ (Kirby, 2000, str.105). Kirbyho studie potvrdila negativní fakt, že mnohdy dochází ve zpracovaných kontraktech k sestavení požadavků, které jsou založeny „pouze na průměrných či dokonce podprůměrných“ výsledcích státních věznic. Případné úspory, které se tímto projeví jsou sice patrné, ale výrazně nedosahují možnou míru úspor, kterou lze v dané oblasti dosáhnout. Pro snížení rizika v oblasti kvality je nutné vytvořit odpovídající legislativní rámec, který vymezí základní podmínky, rozdělení pravomocí a odpovědnosti mezi soukromého dodavatele a veřejné orgány. Klíčem je tedy také pečlivé nastavení smluvních podmínek a vytvořit odpovídající škálu sankcí a pokut za porušení uzavřených smluv14. Musí být zvolena taková kontrolní kriteria, která motivující soukromé dodavatele ke zlepšování služeb a odpovědnosti. Teorie se zdá být jasná, avšak skutečně vše ošetřit kvalitní smlouvou je velmi obtížné.(Austin a Coventry, 2001, str.14) Riziko nastavení „podprůměrných požadavků“ by však mohlo být minimalizováno vhodným výběrem vzorové státní věznice, která by mohla být zvolena z výsledku kontrolního průzkumu srovnání několika různých organizačních jednotek. Harding (2001, str. 307) přisuzuje právě nízko nastaveným požadavkům účinek nezlepšení kvality zajišťované péče u soukromých věznic. Dodává také, že minimální zlepšení je důsledkem „nedostatečného využití nástrojů k vynucení dodržování podmínek kontraktu“. Vyjadřuje se i ve smyslu, že „nejen že zadavatel nevystupuje dostatečně razantně při vynucování stanovených podmínek, ale dokonce „kryje“ nedostatky soukromého provozovatele.“ Tato nežádoucí změna ve fungování regulačního systému fakticky vede k zániku kontroly a regulace jako takové a má nedozírné následky. Kontrolní mechanismus tohoto typu se v podstatě rovná úplné absenci kontroly. V praxi je definovat kvalitu „vězeňských služeb“ z důvodu její obtížné měřitelnosti problematické15 a její vyjádření zpravidla podléhá subjektivnímu hodnocení. V mnoha případech, tak nelze využít principů a nástrojů využívaných soukromým sektorem v případě služeb nabízených v rámci trhu. Stejně tak způsob, jakým je na kvalitu služeb nahlíženo soukromými a veřejnými subjekty, je odlišný16. Moyle (2000) uvádí, „…kvalitu komplexní péče ve výkonu trestu je nutné rozlišit na dvě kategorie proměnných a to na interní a externí formy. Sledování proměnných v rovině interní znamená zaměřit se na kvalitu realizovaných programů pro vězně, vztah mezi personálem, počet násilných událostí apod.(Moyle, 2000, str. 313). Externí formy, pak zahrnují vše ostatní, co souvisí se zavedením a efektivností kontrolního systému nad dodržováním veřejné kontroly (Moyle, 2000, str. 322). Moyle se v této souvislosti zaměřuje také na srovnání důležitosti těchto dvou proměnných. Tvrdí, že „status poskytovatele služeb může být méně důležitý než klíčová role regulačního orgánu při prosazování, kontrole a vyhodnocení implementace reformy vězeňského systému“(Moyle, 2000, str. 336). K podobnému závěru pak přichází australský kriminolog Richard Harding, který nepřisuzuje klíčový význam tomu, zda je věznice spravována státem či soukromou společností, ale zda jsou správně nastavena a dodržována „kriteria fungování“ věznice. 14

Např. lze uvést událost z australské věznice Port Phillip spravované soukromou společností v době v letech 1997 a 1998 propukly vězeňské nepokoje, hromadná vystoupení či požáry a vedení nebylo schopno situaci žádnou represivní formou zvládnout. Jedinou reakcí na způsobené škody pak byla pokuta ve výši pouhých 0,2% z částky, které stát soukromé společnosti vyplácel (Harding, 2001, str. 307). 15 Kuchta a Válková (2005, str.336) uvádějí, že k hodnocení kvality vězeňského systému, potažmo penitenciární péče, lze využít jako ukazatel např. recidivu. Otázkou ale je, zda za recidivu považovat přímo návrat do prostřední věznice, či páchaní další trestné činnosti (i podmíněný trest), či posuzovat pouze stejnou kategorii trestných činů. 16 Poskytování služeb v kvalitě, která odpovídá potřebám zákazníků je prioritou soukromého sektoru, jelikož poskytování služeb v požadované kvalitě vede k růstu prodeje a potažmo zisku soukromého poskytovatele. Toto se však může ve veřejném sektoru stát kontraproduktivním (Halásek, 2004).

9

V případě posouzení kvality zavedené služby nelze využít stejných kriterií jako v případě služeb nabízených tržně. Pří hodnocení kvality jednotlivých služeb je doporučeno zaměřit se na kvalitu "specifických" služeb. (Provazníková, 2007, Halásek, 2004) Nejlepší variantou je přesně definovat standardy dané služby, které je nutné nastavit speciálně pro danou službu a kontrakt. Obecně lze pro kontrolu kvality prováděné služby v České republice využít standardy kvality, které zajišťují odpovídající míru kvality prováděné služby. Tyto parametry mají zpravidla kvantitativní charakter a upravují minimální časovou, prostorovou, informační, případně ekonomickou dostupnost. (Strategie podpory dostupnosti a kvality veřejných služeb, 2004). V případě zajištění penitenciární péče musím oponovat, neboť jestliže by byly parametry daných standardů nastaveny chybně, dochází naopak k negativním dopadům na danou úroveň služby17. Dle strategie podpory dostupnosti a kvality veřejných služeb „...by právě z tohoto důvodu mělo být standardů využíváno v případě poskytování služeb zajišťujících základní životní podmínky občanů. Navíc oblast penitenciární péče daný dokument nepopisuje a ani v okrajové rovině zde není řešena. Využití těchto standardů dle Strategie podpory a kvality dostupnosti, tedy není možné. Vhodnějším přístupem pro náš případ, je zavedení modelu "benchmarkingu", jehož principy mohou být uplatněny u všech typů poskytovaných služeb. Hodnoceny jsou pak mezi sebou navzájem, jak odlišné formy poskytování, tak poskytovaní služby jednotlivými garanty. (Strategie podpory dostupnosti a kvality veřejných služeb, 2004, str. 49) Poměřovat kvalitu poskytovaných vězeňských služeb lze rovněž na základě zpětné vazby od jejich spotřebitelů, což lze opět aplikovat na dvě skupiny „spotřebitelů“, tedy od vězněných osob a od personálu věznice. Jedná se o tzv. přechod na poptávkový přístup, jehož základem je zjišťování potřeb a preferencí obou uvedených skupin a z těchto výsledků pak učinit závěr o míře dosažení kvality penitenciární péče. Praxe ve světových vězeňských podmínkách je taková, že je mnohdy napadána slabá motivace soukromých společností ke zlepšování penitenciární péče a absence nástrojů, jimiž by stát mohl podmínky v soukromých věznicích účinně ovlivňovat. Evaluační studie, která byla zpracována v Jižní Africe18 hovoří o výrazných rozdílech v kvalitě mezi oběma typy věznic. Za několik let trvání soukromých věznic se vytvořil propastný rozdíl, kdy kvalita výchovných programů ve státních věznicích je velmi nekvalitní a na nízké odborné úrovni. Předpokladem pro vznik takového rozdílu je očekávání tzv. „evropské úrovně“ a tedy i přísnější dohled nad dodržováním práv vězňů19. 1.2. Elasticita poptávky Podle Ochrany (2007) obecně charakter veřejné služby významně ovlivňuje elasticitu poptávky a následně budoucí výnos producenta služby, pakliže je poskytování služby zpoplatněno. V případech, kdy je poptávka elastická, zvýšení (zavedení) ceny sníží poptávku natolik, že dojde k poklesu celkového příjmu. V případě neelastické poptávky zvýšení ceny vyvolává reakci poptávky natolik slabou, že nedojde ke zvýšení celkového příjmu. (Hynek, 2009)

17

Seznam všech veřejných služeb a služeb určených jednotlivými resorty vhodné ke standardizaci jsou součástí Strategie podpory dostupnosti a kvality veřejných služeb, 2004). 18 Je nutné zdůraznit, že „africké“ vězeňství i tak je značně odlišné od evropského. 19 Na rozdíl od evropských zemí, nejsou privátní africká vězení pod tak silným tlakem aktivistů za lidská práva, jako v jiných zemích.

10

Tabulka č.3 – Vliv zpoplatnění na elasticitu poptávky Poptávka po službě Uživatelské poplatky

Elastická (významně)

Neelastická (málo elastická)

ANO

(A) Elasticita poptávky po službě je vysoká a spotřeby je zatížena uživatelským poplatkem - dopravní infrastruktura při existenci substitutu - sportovní centra

NE

(C) Elasticita poptávky po službě je vysoká a spotřeba není zatížena uživatelským poplatkem - městské hřiště

(B) Elasticita poptávky po službě je nízká a spotřeba je zatížena uživatelským poplatkem - dopravní infrastruktura - odpadové hospodářství - pohřebnické služby - vodovody (D) Elasticita poptávky po službě je nízká a spotřeba není zatížena uživatelským poplatkem - veřejné osvětlení, komunální silnice, údržba zeleně (parky)

Zdroj: Ochrana, 2007, str. 45

Za předpokladu vysoké elasticity poptávky po veřejné službě nelze uvažovat o ryze soukromém financování. „Při vyšší úrovni uživatelského poplatku může dojít k přílišnému snížení poptávky po této službě a potažmo při nedostatečné elasticitě poptávky po veřejné službě nelze uvažovat o ryze soukromém financování. V situacích, kdy je elasticita poptávky vysoká a existuje možnost využití nezpoplatněného substitutu je nezbytné, aby se na financování projektu veřejný zadavatel minimálně podílel, popř. (dle individuálních situací) službu dofinancoval z veřejných zdrojů.“ (Ochrana, 2007, str. 46) Poptávku v případě realizace penitenciárních služeb lze považovat plně za neelastickou (popř. málo elastickou) neboť povinnost úhrady poplatku je dána zákonnou úpravou a pravomocná rozhodnutí soudu v českém legislativním prostředí měnit nelze. Samotný trest odnětí svobody je možné ovlivnit pouze svojí délkou, avšak jej nelze nijak substituovat20. Vyhláška Ministerstva spravedlnosti 10/2000 Sb., ve znění pozdějších platných předpisů od 1.5.2005 stanovuje úhradu nákladů za výkon trestu odnětí svobody pouze u pracovně zařazených odsouzených a na tyto srážky se použije 40% čisté pracovní odměny, nejvýše však 1.500,- Kč za kalendářní měsíc. Avšak od povinnosti hradit náklady výkonu trestu je osvobozen odsouzený, který „nebyl nezaviněně zařazen do práce a neměl v období kalendářního měsíce jiný příjem nebo jinou hotovost, nedovršil 18. rok věku, po dobu poskytování ústavní (nemocniční) péče, je-li zdravotně pojištěn podle zvláštního právního předpisu, s výjimkou sebepoškození, po dobu zařazení do vzdělávacího nebo terapeutického programu, s dobou výuky nebo terapie nejméně 21 hodin týdně, po dobu přerušení trestu, po dobu účasti na soudním jednání v postavení svědka nebo poškozeného, je-li na útěku. Toto ustanovení vyhlášky, potažmo zákona č.169/1999Sb. o výkonu trestu odnětí svobody způsobuje, že pokud nejsou nastaveny přesné podmínky výběru pracovně upotřebitelných odsouzených nelze očekávat plnohodnotné financování poskytnuté služby od všech vězněných osob. Je nutné, aby soukromý provozovatel vytvářel navíc odpovídající zisky, ze kterých bude hradit vzniklé náklady za realizaci výkonu trestu u těchto odsouzených nebo je variantou nová legislativní úprava.

20

Myšleno, tak, že v případě pravomocného rozhodnutí soudu o nepodmíněných trestech změnit nelze.

11

V případě, kdy je daná služba zatížena uživatelským poplatkem, je namístě, cenová regulace. Ponechání cenové svobody by mohlo v některých případech vést k neúměrně vysokým cenám za službu a ohrožení dostupnosti služby pro danou skupinu obyvatel. Ve této analyzované oblasti je však cenová regulace, v rámci případného zavedení kontraktu, zajištěna vyhláškou Ministerstva spravedlnosti a je plošně stanovena. Zřejmé ale je, že v případě racionální úvahy o vzniku privátních vězeňských zařízení by muselo dojít bezpodmínečně k liberálnějšímu přístupu ze strany vlády a mechanismus výběru ponechat na soukromém provozovateli. 1.3. Vliv komerčních aktivit a konkurence na poptávku Než-li se budeme zabývat problematikou dodatečných komerčních aktivit, je nutné zdůraznit, že hlavní podíl příjmů do rozpočtu provozovatele musí přinést odpovídající zaměstnanost. Porovnáme-li míru zaměstnanosti v roce 2009, tak zjistíme, že bylo zaměstnáno všemi formami pracovního zařazení průměrně 8525 osob ve výkonu trestu odnětí svobody z celkového počtu 14.701 odsouzených způsobilých k vykonávání práce. Ve srovnání s předchozím rokem se zvýšil počet nezaměstnaných odsouzených o 292 osob. Reálná zaměstnanost klesla z 60,1 % v roce 2008 na 57,99 % v roce 2009. (Annual Report of VS ČR, 2009, str. 7) Současně je nutné zdůraznit, že podmínky pro zaměstnávání se výrazně liší. Soukromý sektor je schopen lépe využít pracovních příležitostí, neboť může využít v této oblasti daleko větších zkušeností než-li státní sektor. Jako argument, lze využít statistiku vývoje zaměstnanosti v průběhu předminulého roku. Graf č.4: Vývoj zaměstnanosti v roce 2009 15500

9500

9000

15000

8500 14500 8000 14000 7500

13500

7000

13000

6500 Leden

Únor

Březen

Duben

Květen

Červen Červenec Srpen

Odsouzení způsobilí pracovat

Září

Říjen

Listopad Prosinec

Osouzení pracovně zařazení

Zdroj: Annual Report of VS ČR, 2009, str. 14

V situaci financování služby soukromým subjektem bude rozhodující, zda dodavatel kromě poskytování služby, která je předmětem kontraktu, může realizovat doplňkové komerční aktivity. Zadavatel poskytování takových služeb nevyžaduje, ale soukromému subjektu jejich realizaci umožní. Výnosy z takových aktivit by mu totiž umožnily dosahovat výnosů, z kterých by část mohla sloužit ke krytí (části) nákladů na službu, která má být

12

poskytována bezplatně. V případě služeb, které zpoplatněny nejsou, bude pro možnost soukromého spolufinancování klíčové, zda je s poskytováním služby spojeno oprávnění poskytovat doplňkové komerční služby, u kterých by poskytovatel realizoval zisk21 Předpokládejme, že podmínkou pro financování služby plně ze soukromých zdrojů je nutné, aby celkový příjem dodavatele včetně zisku z doplňkových aktivit převýšil celkové náklady na poskytování služby. Tento vztah je možné vyjádřit takto: TRd > TCs TRs + Zka > TCs Qs * Ps + TRka – Tcka > TCs Legenda: TRd = celkový příjem dodavatele (bez plateb od garanta služby), TRs = příjem z pokytování veřejné služby, TCs = celkové náklady na poskytování služby, Zka = zisk z realizovaných komerčních aktivit, Qs = množství spotřebované veřejné služby, Ps = cena za službu (poplatek), TCka – celkové náklady na poskytování komerčních aktivit, TRka = celkový příjem za poskytování komerčních aktivit

V případě, kdy TRd ≤ TCs, tedy TRs + Zka ≤ TCs, je nutné do financování služby zapojit veřejné zdroje. Lze tedy konstatovat, že při rozhodování o míře soukromé účasti nelze operovat s reálnými údaji o množství služby, která bude spotřebována, proto je znalost elasticity poptávky a odhad budoucí poptávky po službě nezbytný. V případě penitenciárních služeb je však možné tento odhad učinit relativně přesně (např. sociologický výzkum vývoje kriminality, výpočty recidivy apod.) Na druhé straně, výpočet předpokládaného zisku z doplňkových aktivit je v kompetenci soukromého subjektu a při rozhodování o míře finanční spoluúčasti dodavatele tyto hodnoty nerozhodují. Jestliže byla umožněna realizace doplňkových komerčních aktivit, lze předpokládat, že za situace, kdy TRd ≥ TCs, bude službu financovat plně ze soukromých zdrojů. Pokud však nedochází k souběhu poskytování veřejné služby a dalších doplňkových (zpoplatněných) služeb, lze veřejnou službu plně financovat ze soukromých zdrojů pouze za situace TRd ≥ TCs za předpokladu, že byla při výpočtu TRd zohledněna elasticita poptávky po službě a také vliv substitučního a důchodového efektu. Transparentní soutěž mezi jednotlivými poskytovateli (pokud tací existují) a možnost navzájem si konkurovat, může přivést výsledky v podobě efektivnější alokace veřejných zdrojů nižší náklady na službu, vyšší kvalitu službu a flexibilní reakci na poptávku spotřebitelů. (Kitchen, 1986, McDavid and Laliberte, 1999, McDavid, 2001) Archambeault a Deis (1998, str. 2) přisuzují úspěchy v kvalitě a efektivnosti vězeňského systému dosaženého v soukromých věznicích dosažení konkurenční dynamiky a nedoporučují privatizaci celých vězeňských systémů. Existenci konkurenčního prostředí dokládají případy, kdy vězeňská služba byla schopna uspět v tenderu na správu věznice, která před tím privatizována. Podobně je HM Prison Service schopna uspět i v otevřených tenderech na věznice, které jsou v její správě (BBC News 1998). Sturgess (2009) hodnotí problematiku konkurence ve vězeňském systému tak, že je nejefektivnější „…nerozdělovat soukromé a státní věznice, ale nápravná zařízení na tzv. soutěživá a nesoutěživá.“ Samotná privatizace totiž nutně nevede k úsporám či zlepšení výkonu. Je nutné vytvořit konkurenční, soutěživé, tržní prostředí, které může snížit náklady a pozitivně ovlivnit kvalitu v delším horizontu o 20 – 30% (Sturgess, 2009, str.3). Na 21

V případě, že by službu zajišťoval soukromý ziskový subjekt, nelze předpokládat, že by takový subjekt realizoval službu bez možnosti realizovat zisk. V takovém případě by vzhledem k jeho ziskovému principu absentovala motivace službu provozovat.

13

efektivnost a zabezpečování očekávaných výsledků (požadovaného množství a kvality veřejné služby) nemá vliv forma vlastnictví, nýbrž vytváření a podpora konkurenčního prostředí. Nemusí přitom jít nutně pouze o konkurenci mezi soukromými poskytovateli. Boomley (1996) vzhledem ke konkurenčnímu prostředí tvrdí, že „soukromé a státní věznice fungují do značné míry obdobně a proto doporučuje pečlivě sledovat a porovnávat jak soukromé, tak i státní věznice v konkurenčním prostředí“ (Bottomley at al. 1996, str. 1 - 4). Ke splnění podmínky konkurenčního prostředí dochází, jestliže proběhne otevřené zadávací řízení a následný výběr proběhne transparentním způsobem na základě přesně stanovených a objektivních kriterií, které zohledňují výši nákladů na službu, její kvalitu a dostupnost. (Ochrana, Šumpíková, Pavel, Němec a kol. 2007) Sturgess (2009, str.21 – 27) rozlišuje tři typy mechanismů zlepšení fungování vězeňského systému, odvozeného z obecnějších pravidel poskytování veřejných služeb: 1. Kontraktování („Contracting“) Vypisování veřejného kontraktu na správu věznice přispěje k lepšímu fungování jasnou deklarací úkolů a cílů a jejich závazností, ovšem zároveň vede k vytvoření kreativního prostředí, neboť způsoby dosažení cílů nejsou popsány. 2. Konkurence („Competition“) Pokud se o vypsaný kontrakt uchází několik vážných zájemců, snaha vyhrát je nutí „spojit existující technologie, procesy a schopnosti novým a inovativním způsobem.“ (Sturgess 2009: 23) Samozřejmě konkurenční boj také nutí hledat nejlepší řešení za nejmenší možné náklady. 3. Komercionalizace („Comercionalization“) Komercionalizace označuje skutečnost, že určitá část vězeňského systému bude svěřena soukromým firmám. Tyto společnosti většinou mají podobu nadnárodních korporací, což může usnadnit přenos zkušeností s penitenciární péči z jedné země do druhé (Sturgess 2009: 24). Zapojení akciových společností také může znamenat posílení kontroly22, neboť samotní akcionáři budou mít zájem na tom, aby kontraktor získával odměny za dobrý výkon a naopak předcházel placení pokut. Zároveň zapojení soukromých společností může přinést i úspory prostředků tím, že kontraktor pořizuje subzakázky v tržním prostředí, zatímco veřejné zakázky bývají často neefektivní, s nadhodnocenou cenou apod. 1.4. Náklady na poskytování služby V případě poskytování veřejné služby stojí veřejný subjekt před otázkou, zda službu skutečně zajišťovat prostřednictvím interních zdrojů, či zda danou službu outsourcovat. To vše závisí na tom, která alternativa je z hlediska nákladů efektivnější. Tzn. zda dosažení cílů dojde levnějším najímáním, organizováním a řízením zaměstnanců v rámci založené interní organizace, či vyhledáváním vhodného nabízejícího se poskytovatele působícím v daném odvětví. V USA byl hlavní důvod pro privatizaci vězeňství uváděn vysoký tlak na veřejné rozpočty vzhledem k potřebě budovat nová zařízení (problematika nárůstu počtu odsouzených) a také nutnost hradit každodenní provoz (Austin a Coventry, 2001, str.1, Nossal a Woods, 2004, str. 3). "Pomineme-li nárůst vězněných osob, tak daleko strměji došlo k nárůstu nákladů na vězeňský systém, a to ze 3 miliard USD na 18 miliard v roce 2000." Tento nárůst byl natolik dominantní, že započal tzv. „krizi trestního systému“ (Cavatino a Dignan, 2006, str.50).

22

Je však možno argumentovat i opačně – akcionáři se mohou podílet na krytí nedostatků v zájmu udržení dobrého jména.

14

Pro validní kalkulaci a následného nákladového srovnání je nutné uvést tři hlavní indikátory finančních nákladů (Park, 2000, str. 3) • náklady na jedno certifikované místo (tj. celkové roční náklady zařízení, plánovaná maximální kapacita) • náklady na jedno využité certifikované místo (podobně jak předchozí kategorie, ovšem nezapočítávají se neobsazená místa) • náklady na jednoho vězně23 Jakmile byly při finanční analýze využity výše uvedené indikátory, tak zatímco rozdíly v nákladech operujících s certifikovaným místem klesaly ve prospěch státních věznic, rozdíl v nákladech na jednoho vězně byl stále dosti vysoký, navíc nevykazoval tendence k významnějším změnám a pohyboval se mezi 11 -15%. Kombinace všech třech kritérií finanční efektivity však ukazuje na klesající velikost úspor, které soukromé věznice přinášejí. Jednou z možných interpretací nabízí Harding: „jde o dynamiku, kterou veřejný sektor reaguje na efektivitu soukromých subjektů“ (Harding 2001, str.285) a dále tvrdí, že „úspory, které bychom měli skutečně hledat k ospravedlnění privatizace vězeňství jsou úspory ve veřejném sektoru a zdá se tedy, že předpoklad o pozitivním působení soukromých věznic na celý nápravný systém je správný. (Harding, 2001, str. 285). Organizace veřejného sektoru musí čelit své vnitřní neefektivitě, která je implikována jejich samotnou podstatou, absencí hodnocení produktivity a přítomností byrokratického stylu řízení. Veřejný sektor může jen stěží kontrolovat efektivnost interních organizací, které jsou v některých případech přímo napojeny na veřejný rozpočet a nejsou tak sledovány náklady nutné na provoz těchto organizací a náklady související se samotnou produkcí konkrétní veřejné služby. Tak často dochází k jejich podhodnocování, což znemožňuje vyčíslit skutečné organizační náklady a následně porovnat jednotlivé způsoby poskytování. Při analýze nákladů na zajištění vězeňského systému ukazuje studie Browna (2005, VIII.), která byla realizována v Novém Jižním Walesu. Bylo zjištěno, že náklady v soukromém zařízení jsou nižší především v oblasti personálních výdajů, což je problémem většiny státních věznic. Jedná se především o nadhodnocené náklady na přesčasovou práci, nemocenské apod. Finanční efektivitu soukromých věznic potvrzují také Moore a Rose (1998), kteří prováděli průzkum 14 soukromých věznic, nutno podotknout, že většina z nich byla z USA. Ve 12 případech, lze empiricky dokladovat úspory, v rozmezí 5 – 28% (Moore a Rose, 1998, str. 10). Jako průměrnou hodnotu uvedli 10 -15% úspory v porovnání s podobnými státním zařízeními. Tuto finanční efektivitu dokládají následovně: a) snížení personálních výdajů – konkrétně se jedná o redukci administrativy, modernější a účelný design věznic, omezení přesčasové práce, či volnější režim zaměstnávání (absence přísných pravidel pro zaměstnávání ve státní správě). b) snížení počtu incidentů – finanční motivace na minimální počet incidentů a mimořádných událostí vede k redukci jejich počtu, což snižuje náklady na řešení těchto situací. c) úplné využívání kapacity věznice – v případě nevyužití plné kapacity věznice, soukromý kontraktátoři často nabízí volné kapacity i v jiných státech, což snižuje náklady na jednoho vězně. d) efektivní nákupy a údržba – nezávislost na přísných regulacích uplatňovaných ve státní správě při nákupech zboží a služeb také přináší úspory. 23

Zatímco první indikátor nezachycuje přeplněnost věznic vůbec, naopak poslední dokáže změny v počtu vězňů zachytit velice dobře.

15

Podobný závěr a vyhodnocení lze nalézt také ve výsledcích evaluační studie Blumsteina, Cohena a Setha (2007, str. 25), kteří potvrzují předpoklady, kdy náklady na vězeňství ve státech, které přistoupily k privatizaci, rostly pomalejším tempem (o průměrně 2,64% až na 3,125% ročně) než ve státech bez soukromých věznic. Navíc potvrzují fakt, že privatizací lze ušetřit i přímé náklady vzhledem k faktu, že soukromé věznice vyžadují menší náklady na jednoho vězně. Studie tedy prokazatelně vykázala dosažené úspory, které byly dosaženy nástrojem konkurenčního prostředí a navíc k tomuto faktu připojují alternativní vysvětlení, tedy sdílení zkušeností a vzájemné učení24. Analyzujeme-li problematiku nákladů v podmínkách českých věznic, do nákladů výrazným způsobem vstupuje efektivnost vymahatelnosti pohledávek za odsouzenými. Tabulka č.4: Příjmy z pohledávek odsouzených Výše pohledávek

Úspěšnost vymáhání

Výše nevymožených pohledávek

a) propuštění vězni

12 mil. Kč

3%

426 mil. Kč

b) vězni v aktuálním stavu

25 mil. Kč

36%

69 mil. Kč

c) ostatní pohledávky

849 mil. Kč

54%

463 mil. Kč

Pohledávky

Zdroj: Annual Report of VS ČR, 2009, str. 7

Jak vyplývá z předloženého vývoje celkových pohledávek za odsouzenými je úspěšně vymáháno pouze malé procento vzniklých pohledávek. Následný graf představuje vývoj vzniklých pohledávek v průběhu období 2006 – 2009. Graf č.5: Vývoj z příjmů pohledávek ve srovnání z roky 2006 - 2009 (v mil. Kč) 1200 1052 1000 849,17 800

600

534 448,62

400

200

0

24,85

16,48

24,15

2006 Úhrady pohledávek v aktuálním stavu

14,78 2007

26

14 2008

Úhrady pohledávek za propuštěnými vězni

24,98

12,01 2009

Úhrady ostatních pohledávek

Zdroj: Annual Report of VS ČR, 2009, str. 7

S přihlédnutím k nízké míře vymahatelnosti dochází k výrazným ztrátám vzniklým z plánované, avšak neuskutečněné úhrady nákladů na výkon trestu odnětí svobody, krytí vzniklých škod apod.

24

Na tomto místě hovoří přímo o sdílení zkušeností a vzájemném učení, tzv. efektivní symbióze státních a soukromých vězení.

16

Zásadním významem, v oblasti nákladů, je tedy pro privátní investory nalézt efektivní způsob vymahatelnosti pohledávek za vězněnými osobami a nalézt maximální možnosti pracovního využití pro většinu odsouzených.

2. Alternativa rozhodovacího procesu Celková výše nákladů na poskytování služby zahrnuje „nabízenou cenu“ a dodatečné náklady, které se v případě jednotlivých forem poskytování liší. Je na zadavateli, aby byl tyto náklady schopen rozpoznat a do celkových výdajů na zajištění služby zahrnout. Aby byl veřejný subjekt schopen jednotlivé varianty porovnávat, musí umět vyčíslit veškeré náklady související s daným typem poskytování. Situaci lze vyjádřit rovnicí: a) Interní poskytování TCE >TCI respektive: TCSE + (zisk)E + TN > TCSI +(zisk)I + DN Kde: TCE - celkové náklady na externí poskytování služby TCI - celkové náklady na interní poskytování služby (zisk) - kategorie zisku se vyskytuje v případě, kdy je poskytování služby nabízenou soukromou nebo veřejnou ziskovou organizací. DN - dodatečné náklady, transakční náklady (TN) a organizační náklady b) Externí poskytování TCE < TCI respektive: TCSE + (zisk)E + TN < TCSI + (zisk)I + DN c) V případě, kdy TCE = TCI respektive: TCSE + (zisk)E + TN = TCSI + (zisk)I + DN je nutné při rozhodování o formě produkce využít další doplňujících ukazatelů. Pro rozhodnutí, jakou formu zvolit, je nutné vyčíslit celkovou výši nákladů. Transakční náklady je obtížné vyjádřit, stejně tak je v současných podmínkách z důvodu neexistence nákladových hledisek obtížné (pokud vůbec možné) vyjádřit výši organizačních (byrokratických) nákladů. Ze získaných poznatků lze rozhodnout, že vliv výše diskutovaných kriterií na rozhodování o způsobu produkce konkrétní veřejné služby lze vyjádřit následovně: Ux = f1*Ux1+ f2*Ux2+f3*Ux3+ f4*Ux4 Ux1 – charakter služby (CHS), Ux1 Є (0,1;1), tento ukazatel zahrnuje dvě proměnné a lze ho vyjádřit takto: CHS = MV*VA Přičemž MV=měřitelnost výstupu a MVЄ(0,1;1), kde 1 = výstup je měřitelný. Čím více se hodnota blíží 0,1, tím obtížnější je výstup měřitelný. VA = vázanost aktiv, kde VAЄ (0,1;0,1), kde 1 = nízká vázanost aktiv. Čím více se hodnota blíží 0,1, tím větší je vázanost aktiv.

17

Ux2 – konkurenční prostředí (KP), Ux2Є(0,1;1), kde 1=existující konkurenční prostředí mezi poskytovateli. Čím více se hodnota blíží 0,1 tím menší konkurenční prostředí v oblasti poskytované služby existuje. Ux3 – výše nákladů (N), kde Ux3Є (0,1; 0,5; 1), kde 0,1 = TCE>TCI, 0,5=TCE=TCI; 1=TCE; čím více se výsledek bude blížit hodnoty 1, tím vyšší bude předpoklad pro externí poskytování služby.

Závěr: Privatizace samotná nepřinese žádnou radikální změnu ve fungování českých věznic, i přesto, že soukromý sektor se "...snaží tvrdit, že provozuje věznice dramaticky odlišným způsobem založeným na odlišných přístupech k penitenciární péči...." (Gaes, Camp a Saylor, 1998, str. 35) Zkoumaný fenomén se shoduje, že privatizace nepřináší zlepšení sama o sobě. Soukromé věznice nemohou být konečnou strategií pro reformu vězeňství, ale nemohou být užitečným nástrojem pro její zavedení. Skutečným strategickým cílem privatizace vězeňství pak musí být nejen vybudování několika kvalitních soukromých vězení a úspora nákladů, ale pozitivní změny celého vězeňského systému. „Nejčastěji zmiňovaným mechanismem změny je konkurence, soutěživá dynamika“. (Archambeault a Deis, 1998, str. 3). Veřejný zájem vyžaduje „nejlepší možné služby za nejnižší možnou cenu“ a zda bude služba zajišťována státní či soukromou společností je irelevantní.(Thomas, 1994, in Logan, 1996, str. 84) Konkurenční tlaky tedy povedou k hledání maximálně efektivních řešení a vzájemné poměřování bude nutit k inovacím a zodpovědnému naplňování kontraktů. Tento mechanismus je pokládán za ústřední prvek privatizace jakékoliv veřejné služby. Druhým mechanismem dosahování změny celého vězeňského systému je vzájemné obohacování a učení. Podle Hardinga (2001, str. 331) je tento mechanismus ekvivalentní k dynamice kompetence. Výsledné studie, které jsou v současné době k dispozici nabízejí možnosti srovnání funkčnosti soukromých a státních věznic, avšak nedávají jasnou odpověď, na efektivitu jedné či druhé formy zajištění vězeňského systému. Současně je nutné podotknout, že není možné vytvořit generalizovaný závěr, neboť samotné podmínky výkonu nepodmíněných trestu jsou v různých zemích odlišné. Nejde tedy jen o zjištění skutečnosti, zda privatizace vězeňství přináší pozitivní výsledky, ale jakým způsobem k tomu dochází. Nutné je najít především mechanismus zlepšování. „Není tedy otázkou co je lepší, zda soukromá, či státní věznice, ale zda jejich přítomnost přináší pozitivní změnu vězeňského systému jako celku“ (Ward, 1999, str. 126, citováno v Harding, 2001, str. 335). Můžeme říci, že využití privatizace vězeňství, jako jedním z efektivních nástrojů, můžeme pomoci zlevnit a zkvalitnit vězeňský systém. Rozhodně se však nejedná o žádný všelék, který by mohl přinést jakékoliv zlepšení „sám o sobě“, bez kvalitního vedení a promyšleného způsobu zapojení do systému. Představa, že privatizace má ve zkoumaném sektoru přinést především úspory je zcela mylná. Cílem musí být především zlepšení 18

celkového stavu vězeňského systému a kontrakt musí vymezovat spíše cílová kriteria, než cestu jak ji dosáhnout. Současně je nutno varovat před privatizací větší části či dokonce celého vězeňského systému. Stát si vždy musí zachovat vlastní kapacity pro případné řešení problémů vzniklých nedodržováním smluv. Samotná povaha komerčních společností a otevřeného trhu totiž vždy obsahuje možnost úpadku. Kromě uzavírání kontraktů na kratší dobu, což je důležitým doporučením je nutné: 1. dobře zvažovat podmínky dlouhodobých kontraktů, poněvadž pak stát, či kontrolní orgán ztrácí dostatečnou flexibilitu 2. zrušit omezení, které nedovoluje zapojení soukromých společností do zajišťování alternativních trestů a částečný „outsourcing“ služeb (např. stravování) (Foyer 2001b) 3. dozor nad soukromými věznicemi by měl být svěřen nezávislému orgánu, nikoli státní vězeňské službě 4. kontrakty se soukromými společnostmi by měly být zveřejněny v plném rozsahu 5. kontraktor by měl poskytnout údaje o nákladech na stavbu věznice a samotný provoz, aby vězeňská služba a vláda měly představu, jakou investici stavba moderní věznice vyžaduje. 6. měl by být zahájen výzkum vlivu umístění a velikosti věznice na míru recidivy 7. vhodně nastavit legislativní rámec 8. posílit možnost veřejné kontroly 9. privatizační kroky musí být prováděny jako součást širšího plánu reformy, která má jasné cíle 10. aktivní účast zákonodárců a výkonné moci 11. veřejná sféra musí zaměstnat pracovníky, kteří budou moci kompetentně posoudit návrhy kontraktorů 12. uzavírat kontrakty na spíše kratší dobu 13. zapojit soukromé subjekty i do přípravy a výkonu alternativních trestů 14. zpracovávat pilotní studie před přidělením kontraktu 15. zvážit pečlivě náklady a porovnat možnosti soukromých i státních subjektů 16. zajistit odpovídající práva zaměstnancům (včetně možnosti vytvořit odbory) 17. společný výcvik zaměstnanců soukromých i státních vězení, zabránit „odlivu mozků“ 18. maximálním způsobem zajistit odpovědný a podporující přístup vlády, která musí vymezit jasná kritéria a aktivně se podílet na utváření konkrétní podoby reformních programů. Lze přesvědčivě konstatovat, že první generace výzkumů zaměřených na komparativní analýzu srovnatelných soukromých a státních věznic již přinesla poznatky, jak negativní, tak pozitivní, které může Česká republika plnohodnotně využít. V situaci, kdy však nedojde k samotné komparaci soukromé a státní věznice v podmínkách českého vězeňství nedojde ke zlepšení fungování vězeňského systému nikdy.

19

Seznam použité literatury 1. American Federation of State, County and Municipal Employees. 2010. State Statutes and Regulations Governing Private Prisons. (cit. 2010-03-09). (http://www.afscme.org/docs/stateppregsidnc.pdf). 2. Annual report of Prison service Czech republic, 2006-2009 3. (http://www.vscr.cz) 4. Archambeault, William G. a Deis, Donald R. 1998. Cost Effectiveness Comparisons of Private Versus Public Prisons in Louisiana. (cit.2010-03-09). (http://www.doc.state.ok.us/offenders/ocjrc/97_98/cost%20effectiveness%20comparis ons.pdf). 5. Austin, James a Coventry, Garry. 2001. Emerging Issues on Privatized Prisons. (cit. 2010-03-09). (www.ncjrs.gov/pdffiles1/bja/181249.pdf). 6. Biles, David a Dalton, Vicky. 2001. Deaths in Private and Public Prisonsin Australia: A Comparative Analysis. (cit. 2010-03-09). (http://www.aic.gov.au/documents/5/D/4/%7B5D4DA55B-0B4C-4B87-9135885868D78E99%7Dti120.pdfdf). 7. Blumstein, James F., Cohen, Mark A., Seth, Suman. 2007. Do Goverment Agencies Respond to Market Pressures? Evidence from Private Prison. (http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=441007). 8. Bottomley, Keith et al. 1996. Wolds Remand Prison – An Evaluation. (cit. 2010-0309). (http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs/occ-prison.pdf). 9. Brown, Allan. 1994. Economic Aspects of Prison Privatisation: The Queensland Experience. (cit. 2010-03-09). (http://www.aic.gov.au/publications/previous%20series/proceedings/127/~/media/publications/proceedings/23/brown.ashx). 10. Deloitte Advisory. 2007. Pilotní PPP projekt – věznice. (cit. 2010-03-09). (www.asociaceppp.cz/cnt/implementace/?action=vfile&a_id=6). 11. Goyer, Kathryn C. 2001a. A price worth paying? The cost of South Africa's private prisons. (cit. 2010-03-09). (http://www.issafrica.org/pubs/CRIMEINDEX/01VOL5NO6/Price.html). 12. Goyer, Kathryn C. 2001b. Prison Privatisation in South Africa, Issues, Challenges and Opportunities. (cit. 2010-03-09). (http://www.iss.co.za/Pubs/Monographs/No64/CONTENTS.HTML). 13. Harding, Richard. 2001. „Private prison.“ Crime and Justice 28. 265 – 346. 14. HM Prison Service. 2009. Prison Population. (cit. 2010-03-01). (http://www.hmprisonservice.gov.uk/assets/documents/1000441Fprisoner_population _jan_09.pdf). 15. Howard League for Penal Reform. 2009. Private Prisons - Ideology or evidence led?. (cit. 2010-03-09). (http://www.howardleague.co.nz/factsheets/factsheet_54.htm). 16. Kirby, Peter at al.2000. Report of the independent investigation into the management and operation of Victoria’s private prisons. (cit. 2010-03-09). (http://www.justice.vic.gov.au/wps/wcm/connect/DOJ+Internet/resources/file/eb8d7d 0f68d7472/KirbyPart1.pdf). 17. Kýr, Aleš. 2006. „Věznění a vězeňství.“ Historická penologie, č. 1, 1 – 4. (cit. 201003-09). (http://www.ivvs.cz/_uploaded/files/43/HP01_2006.pdf). 18. Logan, Charles H. 1996. „Public vs. Private Prison Management: A Case Comparision.“ Criminal Justice Review 21, č. 1, 62 – 85. 19. McDonald, Douglas C. 1992. „Private Penal Institutions.“ Crime and Justice 16, 361 – 419.

20

20. Moore, Adrian T. a Rose, Tom. 1998. Private Prison: Quality Corrections at a Lower Cost. (cit. 2010-03-09). (www.policyarchive.org/bitstream/handle/10207/6161/ps240.pdf). 21. Moyle, Paul. 2000. Profiting from Punishment: Private Prisons in Australia: Reform or Regression. Annandale: Pluto Press Australia. 22. Nossal, Kim R. a Wood, Phillip J. 2004. The Raggedness of Prison Privatization: Australia, Britain, Canada, New Zealand and the United States compared. (cit. 201003-09). (post.queensu.ca/~nossalk/papers/nossal_wood_prisons_0604.pdf). 23. Ntsobi, Mfanelo Patrick. 2005. Privatisation of Prisons and Prison Services in South Africa. (cit. 2010-03-09). (http://etd.uwc.ac.za/usrfiles/modules/etd/docs/etd_gen8Srv25Nme4_5575_11818961 81.pdf). 24. Park, Isabelle. 2000. Review of Comparative Costs and Performance of Privately and Publicly Operated Prisons. (cit. 2010-03-09). (http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs/hosb600.pdf). 25. Prison Privatization Report International. 2001. Israel – A step closer. (cit. 2010-0309). (http://www.psiru.org/justice/ppriarchive/ppri43.asp#ISRAEL). 26. Prison Privatization Report International. 2002. Knesset committee hearing. (cit. 201003-09). (http://www.psiru.org/justice/ppri45.asp#Israel). 27. Prison Privatization Report International. 2003. New Zealand - First to legislate against private prisons. (cit. 2010-03-09). (http://www.psiru.org/justice/ppri54.1.htm#NEW%20ZEALAND). 28. Roth, Lenny. 2004. Privatisation of Prisons. (cit. 2010-03-01). (http://www.parliament.nsw.gov.au/prod/parlment/publications.nsf/key/ResearchBp20 0403). 29. Scottish Consortium on Crime and Criminal Justice. 2006. Prison Privatisation in Scotland. (cit. 2010-03-09). (http://www.scccj.org.uk/documents/Prison%20Privatisation%20in%20Scotland.pdf). 30. Scottish Prison Service. 2009. What is the difference between an "Escape" and an "Abscond"?. (cit. 2010-03-09). (http://www.sps.gov.uk/default.aspx?documentid=7E6E9996-E48D-407B-A08E2FA149F811A6). 31. Scottish Prison Service. 2010. HMP Kilmarnock. (cit. 2010-03-09). (http://www.sps.gov.uk/Default.aspx?DocumentID=7fc4c060-33f2-4faf-92c4af087e4159e8). 32. Schwartz, Martin D. a Nurge, Dana M. 2004. „Capitalist Punishment: Ethics and Private Prison.“ Critical Criminology 12, 133 – 156. 33. Sieberg, Katri K. 2005. Criminal dilemmas: understanding and preventing crime. Springer Verlag: Heidelberg. 34. Sturgess, Gary L. 2009. Submission to NSW Legislative Council Inquiry into the Privatisation of Prisons and Prison-related Services. (cit.2010-03-09). (http://www.parliament.nsw.gov.au/Prod/parlment/committee.nsf/0/f3dfd9f9f412610c ca2575c30083764b/$FILE/090424%20Serco%20Answers%20to%20QoNs.pdf). a. Sturgess, Gary L.; Smith, Briony; May, Peter et al. 2007. Competitive Edge Does Contestability Work?. Londýn: Serco Institute (cit.2010-03-09). (www.serco.com/Images/Competitive_Edge_Final_tcm3-22515.pdf). 35. US Bureau of Justice Statistics. 2008. Census of State and Federal Correctional Facilities, 2005. (cit. 2010-03-09). (http://bjs.ojp.usdoj.gov/content/pub/pdf/csfcf05.pdf). 36. US Bureau of Justice Statistics. 2009. Prisoners in 2008. (cit. 2010-03-09). (http://bjs.ojp.usdoj.gov/content/pub/pdf/p08.pdf). 21

37. Vězeňská služba České republiky. 2007. Výroční zpráva Vězeňské služby České republiky za rok 2006. (cit. 2010-03-09). (http://www.specialnipedagogika.cz/socius/data/264.pdf). 38. Vězeňská služba České republiky. 2010. Statistická ročenka 2009. (cit. 2010-03-09). (http://www.vscr.cz/client_data/1/user_files/19/file/spr%C3%A1vn%C3%AD/statistik y/Statistick%C3%A9%20ro%C4%8Denky/Statistick%C3%A1%20ro%C4%8Denka% 20V%C4%9Bze%C5%88sk%C3%A9%20slu%C5%BEby%202009.pdf.pdf). 39. Walmsley, Roy. 2009. World Prison Population List. (cit. 2010-03-09). (http://www.kcl.ac.uk/depsta/law/research/icps/downloads/wppl-8th_41.pdf).

22