Vymezení a strukturace problému ve veřejné politice Institut sociologických studií Fakulta sociálních věd Univerzity Karlovy v Praze
Arnošt Veselý
[email protected]
4. listopadu 2009
Struktura prezentace 1. Srovnání „informační hladiny“ – veřejná politika, policy studies, policy analysis; 2. Problém a jeho strukturace problému; 3. Příklad strukturování problému; 4. Strukturace problému jako kultivace myšlení.
1
Dvojí pojetí veřejné politiky Vědění o politice (knowledge of policy making) versus Vědění v politice (knowledge in policy making) Harold Lasswell (1970)
Kontinuum veřejné politiky Vědy o politice
Politická praxe
2
Veřejná politika a policy analysis Teorie o procesu tvorby politiky
VEŘEJNÁ POLITIKA Prediktivní
POLICY STUDIES
Deskriptivní
Prakticky využitelné poznatky a metody pro tvorbu politiky
POLICY ANALYSIS
Evaluační Normativní
POLICY EVALUATION
Základní idea policy analysis • Zlepšit veřejně politické výstupy prostřednictvím aplikace systematických analytických metodologií na veřejně politické problémy (Howlett 2004) • Policy analysis znamená „formulaci a komunikaci užitečné rady“ (Weimer, Vining 1992)
3
Vznik policy analysis • 60. léta 20. století: – Kennedy School, Harvard University; Graduate School of Public Policy, UC Berkeley; School of Urban and Public Affairs, Carnegie-Mellon University; Institute of Public Policy Studies, University of Michigan …
• Čerpá z: operačního výzkumu, ekonometrie, systémové analýzy, věd o rozhodování; • Ačkoli navenek „věda i umění“ ve skutečnosti hodně „technicistní“ a formalizované postupy
Kroky policy analysis 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Definování a vymezení problému; Stanovení cílů a hodnotících kritérií; Identifikace alternativních politik; Prognóza různých alternativ; Výběr mezi alternativami; Monitorování a evaluace výsledků zvolené politiky.
4
Vývoj policy analysis • 60.-70. léta 20. st. – zlatý věk • 80. léta 20. století → deziluze – „Proč produkujeme tolik analýz, když je nikdo nevyužívá?“
Shulock, N. 1999. The Paradox of Policy Analysis: If It Is Not Used, Why Do We Produce So Much of It?. Journal of Policy Analysis and Management, 18(2)
Kde je zakopaný pes policy analysis?
5
Kde je zakopaný pes policy analysis? • Type I Error – Detecting a problem when there isn’t one • Type II Error – Not detecting a problem when there is one • Type III Error – Solving the wrong problem Mitroff I. a Kilman, R. H(1978). Methodological Approches to Social Science.
Vymezení problému v policy analysis Paradox: • Od počátku zdůrazňována klíčová role vymezení problému
× • Procesu strukturace problému věnována minimální pozornost (proč ?)
6
Víme dlouho, že … • „… dobře položený problém je problémem zpola vyřešeným“ J. Dewey (1938) ALE → • praktické problémy jsou většinou nestrukturované H.A. Simon (1973) → • „ … vidět problém, to znamená nepochybný příspěvek k poznání … Rozpoznat problém, který je řešitelný a stojí za řešení, je vlastně objev sám o sobě“ M. Polanyi (1958) → • „Analytici politiky selhávají častěji proto, že řeší špatný problém, než proto, že zvolí špatné řešení“ W. Dunn (1988)
… tedy • Vymezení problémů je důležité, od něj se odvíjí vše další; • Problémy se neformulují zpravidla samy, ale je potřeba je vymezit, případně zabránit „špatným formulacím“. • Literatura neposkytuje příliš návodů, jak při strukturaci problému postupovat. Jak ale na to? A jde to vůbec v oblasti veřejné politiky? Má vůbec smysl se o to pokoušet?
7
Úkrok aneb co je problém (obecně)? • Rozpor mezi tím, jaké věci jsou a jaké chceme, aby byly; • Tento rozpor je: – obtížné překonat; – natolik důležitý, aby podněcoval k úvahám o jeho řešení; – je řešitelný.
Co je veřejně politický problém? • Problém = „nepřijatelný rozpor (gap) mezi normativním ideálem či aspirací na jedné straně a současnými nebo budoucími podmínkami na straně druhé“ • Problém = směs tří prvků: 1) etického standardu („co by mělo být“) 2) současné či budoucí situace (:co je“) 3) myšlenková konstrukce propojující standard se situací a chápající jej jako rozpor, který je třeba překonat
8
Proč nelze „objektivně“ stanovit problém? • Současný stav – nejistota v poznání, empirii • Ideální stav – neshoda v hodnotách a cílech; • Propojení současného stavu a ideálu – nejasnost ohledně mechanismů a procesů
Strukturace problému • problémy se často nevyskytují v takové podobě, aby byly přímo řešitelné → je potřeba je strukturovat (vymezit, definovat, formulovat …)
9
Pojmů pro „vymezování problému“ je mnoho … • strukturování problémů (problem structuring, např. Dunn 2003), • definování problému (problem definition, např. Bardach 2000), • modelování problému (problem modeling, např. Weimer and Vining 2005), • formulování problému (problem formulation, např. Munger 2000), • rozpoznávání problému (problem recognition, např. Cowan 1986), • nalézání problému (problem finding, např. Pounds 1969), • diagnostikování problému (problem diagnosing, např. Mintzberg et al 1976), • identifikování problému (problem identification, např. Smith 1989), • odhalování problému (problem detection, např. Klein et al. 2005)
Strukturace problémů • „Strukturování problému je etapa výzkumu, ve které analytikové veřejné politiky prohledávají a vyhodnocují soutěžící reprezentace problému (Dunn 1997: 281)“. • Strukturace problému = proces konkretizace, pojmenovávání a systematizace doposud nesourodých, rozptýlených či vágně pojmenovaných problémových situací a obtíží (issues) do podoby uchopitelného a řešitelného problému (AV)
10
Vymezení problémů Centrální předpoklady mého přístupu: • Neexistuje jediné správné definování problému → Definic může být mnoho; všechny definice jsou zpochybnitelné; • Existují horší a lepší definice problému
Příklad • Učební obory v České republice • Něco je špatně, ale co?
11
Učební obory • „V Česku už počet učebních oborů dramaticky poklesl ze zhruba sedmi set na dnešních tři sta. Přesto se na učiliště dál hlásí málo dětí. Zatímco před deseti lety šlo na učiliště 37 procent dětí, loni už jen 31 procent z těch, které vyšly základní školu.“ • „Problém je, že tady živelně vzniklo mnoho nejrůznějších středních škol, které nabízejí maturitu, a rodiče raději dají děti tam.“ Zdroj: Řemeslo má zlaté dno, láká ODS děti. MF DNES, 29.4. 2008
Učební obory • „… likvidace systému učňovských škol po roce 1989“ Karel Šperlink; prezident Asociace inovačního podnikání
12
Argumentace problému • Existuje příliš mnoho středních škol s maturitou → • Rodiče dávají přednost maturitním oborům → • Málo žáků vstupuje do učebních oborů → • Chybějí kvalifikovaní řemeslníci a středoškoláci jsou nezaměstnaní
Argumentace problému • Existuje příliš mnoho středních škol s maturitou → • Rodiče dávají přednost maturitním oborům → • Málo žáků vstupuje do učebních oborů → • Chybějí kvalifikovaní řemeslníci a středoškoláci jsou nezaměstnaní Veřejně politický problém
13
Implikace definic pro politiku • Existuje příliš mnoho středních škol s maturitou → Administrativní omezení a plánování počtu žáků v jednotlivých oborech; • Rodiče dávají přednost maturitním oborům → Informační resp. přesvědčovací kampaň, PR, nábory
Potíže s touto definicí problému … • Existuje příliš mnoho středních škol s maturitou: – Poptávka po maturitním vzdělávání je vysoká; máme ji administrativně omezovat? – Co to je hodně? Kdo má právo stanovit, co je optimální? – Maturitní obory jsou podstatně levnější než učební; – Skoro polovina učňů by již v prvním ročníku raději chodila na jinou školu;
14
Potíže s touto definicí problému • „Rodiče dávají přednost maturitním oborům“: – Je to racionální jednání, celkově mají lidé s maturitou vyšší příjmy a jsou méně ohroženi nezaměstnaností; – učební obory jsou lepší volbou pouze když (a) maturitní obor není reálný, (b) jde o specifický obor, o který je zájem, (c) učeň má schopnosti a motivaci pro obor
Důsledky špatné formulace • Plýtvání prostředky !! – Systém je drahý a neefektivní, věnují se velké prostředky na to, co stejně nikam nepovede
• Vzrůstající nerovnosti v přístupu ke vzdělání • Ztráta prestiže odborného vzdělání a manuální práce („nucená volba“)
15
Přeformulování problému • Nedostatek kvalifikovaných, schopných a motivovaných řemeslníků a dělníků v určitých oborech a v určitých geografických oblastech • Hlavní příčina: Špatně nastavený systém odborného vzdělání (příliš brzo, specificky, nekvalitně, bez vztahu k profesi, bez společenské prestiže).
Ponaučení … • Data, informace, vědění jsou důležité – ale samy o sobě k lepší formulaci nevedou → nepřekonatelné kontroverze; • Analýzu „objektivních dat“ je potřeba doplnit analýzou perspektiv a argumentací aktérů veřejné politiky
16
Vymezení problému Dobrá, ale jak na to? Lze vůbec nějak systematicky zlepšovat naší schopnost formulace problémů?
Vymezení problému Dobrá, ale jak na to? Lze vůbec nějak systematicky zlepšovat naší schopnost formulace problémů?
„Yes, my dear Dr. Watson. But it takes time!“
17
Vymezení problému Předpoklady mého přístupu: • Abychom mohli problémy lépe strukturovat, musíme lépe porozumět tomu jak jsou v politickém diskurzu rámovány a definovány (teorie je nezbytná – žádný manuál); • Ačkoli na konci je výběr určité perspektivy a přijmutí jistých (hodnotových) východisek – toto přijmutí je třeba činit až po usilovném myšlenkovém procesu; • Existují dobré heuristiky pro strukturaci problému, ale musí se rozumět tomu k čemu jsou !!
Strukturace problému • Strukturace problému = kultivace kritického myšlení, nikoli kuchařka; velmi komplexní a dlouhotrvající proces, který se skládá z řady myšlenkových aktivit
18
Strukturace problému A1: Získávání dat, informací a vjemů
A2: Reprezentace problému a jeho částí B: Analýza problému
B1: Deskripce problému a jeho částí
C: Rámování problému
B2: Deskripce a analýza politiky
D: Formulování problému
B3: Modelování problému
A3: Klasifikace problému a jeho částí
B4: Analýza hodnot, rámců a přesvědčení
A4: Usuzování a argumentace
Problémy přístupu
19
Problémy přístupu
Slovo má koreferent ☺ Děkuji za pozornost !!!
20
