vw00000552
Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat ’s-Gravenhage, 25 april 2001 Mede naar aanleiding van het Algemeen Overleg van 23 november 2000 met uw Commissie volgt onderstaand een beknopte verantwoording van de aanbesteding en de design & construct contractering van de vijf onderbouwcontracten voor de HSL-Zuid die op 16 juli 2000 zijn gegund voor 4,32 miljard gulden. De vierde voortgangsrapportage van de HSL-Zuid is hierbij als vertrekpunt gekozen. 1. Wat is design & construct? De contractvorm design & construct beoogt door een sterkere integratie van zowel ontwerpkennis als uitvoeringsexpertise tot een betere prijs-/kwaliteitsverhouding te komen. Deze integratie van ontwerp, uitvoering en onderhoud leidt tot een andere risicoverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, omdat ontwerpverantwoordelijkheden sterker in handen van de aannemer komen: de opdrachtgever concentreert zich op het bepalen van de functionele vereisten, terwijl de aannemer de ruimte wordt geboden om binnen deze functionaliteit ontwerp en uitvoering te optimaliseren en daarmee te concurreren. De inspanning voor de markt om tot een design & construct aanbieding te komen, is daardoor groter. De omvang van het eventuele contract (ontwerp uitwerking komt er bij) kost dus meer. Dit zal echter gecompenseerd worden door die betere prijs-/kwaliteitsverhouding waarin lagere beheers- en onderhoudskosten zijn verdisconteerd die bereikt kunnen worden dankzij slim ontwerp. Dit zal met name het geval zijn bij projecten waarbij de uitvoeringsproblematiek van grote invloed is op het ontwerp, zoals bij de aanleg van een HSL ontegenzeggelijk het geval is. Het is tevens evident dat de echte voordelen voor de overheid tot stand komen in een echte competitie. Ontbreekt die, dan zullen de prijseffecten tegenvallen. 2. Wat lag ten grondslag aan de contracteringsfilosofie? De keuze voor een design & construct contractvorm maakt deel uit van een meeromvattende contracteringsfilosofie. Deze contracteringsfilosofie splitst het project op in de volgende onderdelen: A. Concessieverlening voor het vervoer; B. Het op de markt brengen van het «design, construct, finance, operate and maintain» contract voor de bovenbouw en 25 jaar beheer en onderhoud voor het totale infrastructuur project; C. Zes design & construct contracten bestaande uit het contract voor de boortunnel en vijf geografisch gespreide contracten, in het contractdomein Noordelijk Holland tevens de reconstructie van de A4 en in het contractdomein Brabant de reconstructie van de A16; D. Een design & construct contract voor de aansluitingen op de bestaande railinfrastructuur in Breda, Rotterdam en Hoofddorp. Van de gehele contracteringsfilsofie wordt in deze brief het deel geëvalueerd dat betrekking heeft op het op de markt brengen van de zes design & construct contracten. Het is uiteraard de bedoeling om te zijner tijd bij voltooiing van het project terug te kijken op het totaal. De vijf geografisch gespreide design & construct contracten voor de onderbouw hebben een financiële omvang van circa NLG 600 miljoen tot
1
circa NLG 1 miljard. De achtergronden van de keuze voor deze vijf contracten worden hieronder weergegeven: A. Contractgrootte: – Met grote contracten wordt ook de internationale markt aangesproken en dat bevordert de concurrentie; – Elk contract afzonderlijk biedt door zijn omvang een impuls voor creativiteit: de aanbieders kunnen bepaalde grootschalige investeringen in onderzoek immers afschrijven op het werk; – Door te kiezen voor het geografisch opsplitsen van het HSL-traject in een klein aantal grote contracten wordt bereikt dat de aannemers over een groot gebied eigenlijk alles beheersen op de grens van ontwerp en bouw. De opdrachtgever hoeft slechts het geringe aantal overgangen tussen deze afzonderlijke contracten te beheersen. Een bijkomend aspect daarvan is dat voorkomen wordt dat aan de zijde van de opdrachtgever een zware projectorganisatie moet worden ingericht ten behoeve van coördinatie, die leidt tot meer kosten en slechtere besluitvorming. B. D&C contracten en aanbesteding De design & construct contracten worden (na een pre-selectie) via onderhandelingen gegund aan de aanbieder met de economisch meest voordelige aanbieding (lees: de beste prijs-/ prestatieverhouding). Hierdoor wordt het bedrijfsleven uitgedaagd zelf het ontwerp te leveren dat past bij hun creativiteit, bouwlogistiek en materieel. Door een design & construct competitie te initiëren met voldoende schaalgrootte wordt concurrentie in het ontwerp bevorderd, hetgeen een prijsreducerend effect heeft. De meerkosten voor de aannemer, vanwege het feit dat hij zelf moet ontwerpen, worden terugverdiend in het ontwerp. De keuze voor design & construct met de daarbij behorende kwaliteitsborging door de opdrachtnemer, maakt dat de opdrachtgever zich «slechts» behoeft te richten op een overzichtelijk en betrouwbaar toetssysteem. De organisatie van de opdrachtgever kan dan relatief klein blijven. Met de hier genoemde achtergronden als referentiekader kan het proces dat uiteindelijk heeft geleid tot de gunning op 16 juli 2000, vanuit diverse invalshoeken worden belicht. Met behulp van de onderstaande inleidende vraagstellingen wordt steeds een andere invalshoek gekozen om zodoende een zo compleet mogelijk beeld te krijgen. 3. Blijken de ervaringen tijdens tendering de filosofie te bevestigen, of had een andere weg beter resultaat opgeleverd? Het antwoord op deze vraag valt in twee delen uiteen, omdat gaandeweg zowel positieve als negatieve ervaringen zijn opgedaan. De negatieve ervaringen zijn de volgende: – Er is door de markt niet echt gereageerd op de door de opdrachtgever beoogde ontwerp- en bouwfilosofie. De belangrijkste oorzaken zijn de volgende: – De aanbestedingsdocumentatie gaf de markt wellicht het verkeerde beeld. Het beschikbaar gestelde ontwerp van de opdrachtgever dat tot doel had een indicatie te zijn voor de vertaling van functionele technische specificaties naar een mogelijk ontwerp, werd te veel als voorschrift ervaren, waardoor aanbieders niet voldoende beeld hadden van de ontwerpvrijheid. – De markt heeft niet op de grootschalige prikkels gereageerd en
2
–
–
legitimeerde dit met het hierboven genoemde. Dit beeld wordt geïllustreerd door een vergelijking van ingediende ontwerpen en prijzen met het bereikte resultaat bij het contract Boortunnel Groene Hart. Bij dit contract is er scherp tegen de grenzen van de gestelde specificaties ontworpen om zo een goedkoper bouwproces mogelijk te maken en dus een concurrerende aanbieding te kunnen doen. Bij de onderhavige vijf aanbiedingen is dat niet waargenomen. Onvoldoende competitie en het beeld van schaarste in de onderaannemings- en toeleveringsmarkt leidde vervolgens tot prijsopdrijving. Een andere negatieve ervaring is dat de buitenlandse markt onvoldoende respondeerde onder meer door (vermoedelijke) angst voor het opereren op vreemde bodem met alle risico’s van onbekende structuren en culturen. Hoezeer ook buitenlandse bedrijven mee hebben gedaan aan de aanbesteding, er ontbrak een echte Europese competitie.
Voor de prijsstijging in de aanbesteding kunnen vanuit deze negatieve ervaringen drie redenen worden aangegeven: – Geen echte competitie; – Geen echte ontwerpinnovaties. Zonder reële competitiedreiging was er ogenschijnlijk ook geen noodzaak en dus geen compensatie van de kosten voor de zwaardere ontwerpinspanningen bij de aannemer door een goedkoper bouwproces, dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de genoemde aanbesteding van de boortunnel. Met deze ervaringen is de design & construct formule evenwel nog niet veroordeeld. Bedacht dient te worden de bovengenoemde evaluatie nog slechts het tenderproces geldt. De contractvorm moet tijdens de uitvoering zelf nog worden ervaren. Evaluatie van design & construct is dus niet alleen zinvol na het tenderproces, maar vooral ook tijdens de uitvoering en na oplevering. De positieve ervaringen zijn de volgende: – Uiteindelijk is er een resultaat bereikt dat 10% boven het budget ligt en dat is vanwege de omvang van de contracten en de marktspanning aanvaardbaar mede gelet op het onder punt 8 genoemde aspect van de ramingssystematiek. – Middels de op 16 juli 2000 gesloten contracten is de zuivere design & construct vorm ingevoerd en geldt voor de aannemer dat hij op basis van de meer functionele specificaties van de opdrachtgever zijn ontwerp en bouwverantwoordelijkheid kan uitnutten. Bovendien is er een koepelovereenkomst gesloten die voor de vijf contracten een kader geeft voor de kwaliteitsfilosofie en de ontwerpvrijheid, zodat een impuls gegeven wordt aan het over en weer gebruiken van elkaars expertise zonder de verantwoordelijkheidsverdeling binnen de contracten te doorkruisen (alliantie). – Op een aantal contracten heeft de aanpak zeer goede resultaten opgeleverd: – Zowel in ontwerp, als in kostprijs van de Boortunnel Groene Hart (door een Frans/Nederlandse bouwcombinatie); – In prijsstelling, maar ook in beperking van de omgevingshinder bij het contract voor de aansluitingen op bestaand spoor: 700 in plaats van 1400 spoorstremmingen (door een Nederlandse bouwcombinatie); – Een samenhangende bouwlogistieke aanpak voor HSL-Zuid en autosnelwegen (A4 en A16).
3
4. Zijn tijdens het onderhandelingstraject koerswijzigingen overwogen? Ja, er zijn koerswijzigingen overwogen ten tijde van de inschrijving in september 1999 maar ook daarna. In september 1999 is na het openen van de inschrijvingsbiljetten overwogen om de hele lijn opnieuw (in gewijzigde vorm) aan te besteden. Bij het contract Noordelijk Holland is daar toen een begin mee gemaakt, maar mede op grond van een arbitrage uitspraak, waarin de rechter oordeelde dat alvorens tot heraanbesteding over te gaan, eerst de onderhandelingsruimte moest worden verkend, is afgezien van heraanbesteding. Andere overwegingen die daarbij een rol speelden, waren de volgende: – Een marktverkenning naar potentiële gegadigden voor een heraanbesteding leverde geen hoopvol beeld op. Slechts enkele grote buitenlandse partijen waren bereid in te schrijven; – Ideeën om de inschrijvers voor de infraprovider ook op de onderbouw te laten aanbieden werden om redenen van markteffecten en complexiteit van het proces verworpen; – De potentiële significante vertraging van oplevering van de lijn bij heraanbesteding; – Onvoorspelbare kostenconsequenties; – Beperkte operationele aanbestedingsvrijheid van de opdrachtgever in dergelijke situaties; – Het eventueel opknippen in kleine contracten zou de sturing vanuit de opdrachtgever complexer en duurder maken en zou haast per definitie tot vertraging leiden. De kans op succes bij gebruik van een nieuwe route werd in die periode niet erg groot geacht, gelet op hierboven genoemde aspecten en door de inzichten die verkregen zijn uit consultaties met grote buitenlandse partijen (waaronder «general contractors»). De rechten van partijen die kandidaat waren in de nog lopende aanbestedingen voor de andere contracten, vormden eveneens een factor van betekenis bij het afzien van opnieuw aanbesteden. In de periode tussen september en december 1999 is overwogen te onderzoeken of sprake zou zijn van onoirbare relaties in de aanbesteding. In overleg met de NMa is daarvan afgezien. 5. Hoe heeft de projectorganisatie HSL-Zuid de aanpak en besluitvorming geborgd? De projectorganisatie heeft de volgende werkwijze gehanteerd voor het monitoren van de aanpak en het borgen van de besluitvorming: – Er zijn audits uitgevoerd op kernelementen van de eigen bestedingsbegroting door Lloyd’s Bouwdienst en andere instituten; – Met een onafhankelijke tenderboard is zeer frequent besproken wat onder de omstandigheden het beste tactische en inhoudelijke beleid was, hetgeen door de Tenderboard ook in een evaluatie is vastgelegd; – Alle markt-/prijs kritische besluiten zijn genomen in overleg met hoofddirecteur uitvoering van Rijkswaterstaat. Deze is bij de feitelijke onderhandelingen toegevoegd aan het onderhandelingsteam; – Er is een voortdurende betrokkenheid geweest van de Landsadvocaat bij juridische vraagstukken over de aanbesteding; – De projectorganisatie heeft erkende, onafhankelijke adviseurs en externe mediators ingeschakeld.
4
6. Is de overspannen markt van invloed geweest op het prijsniveau van contracten? Het antwoord op deze vraag is niet eenduidig te geven, zoals moge blijken uit de onderstaande twee aandachtspunten: – De projectorganisatie heeft vooraf een analyse van de situatie in de Europese markt laten uitvoeren door Twynstra Gudde. Die analyse heeft een beeld gegeven dat er voldoende concurrentie te verwachten was en de Europese markt niet overspannen was; – Uit de Nederlandse markt zijn echter wel signalen gekomen dat deze overspannen zou zijn. Dit is evenwel moeilijk aan te tonen, mede gelet op het feit dat de aanbestedingen voor de contracten voor de Boortunnel en de Aansluitingen op bestaand spoor ruim binnen of op raming zijn afgesloten, hetgeen niet duidde op een overspannen markt. 7. Zou er, uitgaande van een lagere kostprijs van kleine bedrijven, een ander resultaat zijn geweest als het midden- en kleinbedrijf een sterkere rol had gespeeld? Of er een ander resultaat zou zijn geweest is niet te zeggen maar ook niet op voorhand uit te sluiten. Wel moet bedacht worden dat de contractfilosofie in zijn verdere doelstelling voor onder meer kwaliteitsborging en het beheer van raakvlakken (coördinatie) niet tot een vergelijkbare situatie zal leiden om de volgende redenen: – Een meer prominente rol van kleine bedrijven zou tot opsplitsen in kleinere contracten nopen, met als gevolg meer raakvlakrisico en -kosten, minder schaalgrootte voor innovatie en minder aantrekkingskracht voor internationale marktpartijen; – Daarnaast is het kostprijsvoordeel bij vergrote inzet van kleine bedrijven bij dit soort projecten niet echt helder te krijgen, vooral niet als blijkt dat kostprijsvoordeel inhoudt dat veel risico’s door de opdrachtgever worden gedragen. De verwachting is overigens dat uiteindelijk een groot gedeelte van het werkvolume bij kleine bedrijven terecht zal komen. 8. Waarom past de overschrijding binnen een aanvaardbare bandbreedte in het licht van de gebruikelijke ramingsnauwkeurigheid bij andere projecten uit de Rijksbegroting? Bij de civiele onderbouwcontracten, die per 16 juli zijn ondertekend, werd nog een overschrijding van ruim 15% gemeld ten opzichte van de raming. Voor het totaal van de gegunde contracten (Boortunnel, civiele onderbouwcontracten en contract aansluitingen) is sprake van een overschrijding van bijna 10%, dit vanwege de meevallende resultaten op de andere contracten. Dit is in aanbestedingsland een aanvaardbaar resultaat. De voorliggende vraag wil ik graag in het kader plaatsen van de besluitvorming over de HSL in 1994, toen het budget voor het project is vastgesteld. De zgn. nieuwe HSL-nota bevat een in deelrapport 21 uitgewerkte risico analyse over de toenmalige raming van het project en leidend tot het advies om een post extra onvoorzien op te nemen om daar mee de kans op overschrijding van het budget terug te brengen. Dit advies is toendertijd niet overgenomen. De motivering was gelegen in de gedachte dat bij clustering van meerdere grote projecten (het HSL-Zuid project maakt deel uit van het MIT) er compensatie tussen mee- en tegenvallers kan optreden. Om deze reden
5
zijn de investeringskosten van het HSL-project op basis van de nominale begroting vastgesteld (ook wel 50% begroting genoemd). Ik concludeer dan ook nu dat al in 1994 en overigens ook daarna in voortgangsrapportages, gewag is gemaakt van de redelijkheid van een «budgetoverschrijding» van de omvang van ca. 10% ten opzichte van het toenmalig vastgestelde budget. Helaas liet deze budgetstijging zich vorig jaar niet zomaar compenseren door meevallers op andere MIT projecten. 9. Is er nog onvoorzien genoeg? Het geraamde (project) onvoorzien is gelet op de verwachte en geraamde uitgaven toereikend. Eindoordeel Het bovenstaande overziend kan de volgende conclusie worden getrokken. Alhoewel in de aanbestedingsfase de contracteringsfilosofie onderhevig is geweest aan meer dan verwachte tegenvallers, ben ik van mening dat een contractbenadering waarbij de markt grootschalig wordt aangesproken op haar ontwerp- en bouwcreativiteit en op haar vermogen tot het leveren van een goede kwaliteit en het op professionele wijze aantonen daarvan, de gewenste richting is voor bouwend en opdrachtgevend Nederland. De aanbestedingservaring bij de onderbouwcontracten doet naar mijn mening daar niet aan af. Terugval in traditionele rollen leidt niet tot de benodigde innovatie. De opgedane ervaringen moeten leiden tot verdere optimalisatie van het proces. Met vriendelijke groet, De Minister van Verkeer en Waterstaat, T. Netelenbos
6
