ez00000698
Aan de Voorzitter van de vaste commissie voor Economische Zaken ’s-Gravenhage, 12 december 2001 In deze notitie ga ik in op de positie van de sectorspecifieke kamers binnen de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), conform de door het kamerlid Voûte-Droste ingediende motie (Kamerstukken II, 27 639, nr. 30) van 10 december jongstleden. Hierbij zal ik zoals verzocht ingaan op – sectorspecifieke kamers binnen de NMa voor toezicht op specifieke markten; – de relatie tussen de sector specifieke kamers en de raad van bestuur van de NMa; – de positie van de DTe als toezichthouder op de markt voor energie in het bijzonder. Hierbij zal ook worden ingegaan op het relatietevredenheidsonderzoek. 1. Sectorspecifieke kamers binnen de NMa Uitgangspunt bij het toezicht op de economische mededinging is een generiek toepasbare wet die door één toezichthouder wordt uitgevoerd. Daarnaast is een aantal markten nog niet zover dat de mededinging daar goed kan werken zonder specifieke op de sector gerichte regels. Hierbij wordt met name gedacht aan markten in transitie. Ook zijn er markten waar blijvend natuurlijke monopolies voorkomen waar – naar verwachting – altijd sectorspecifiek toezicht nodig zal zijn. Voor zowel de markten in transitie als markten met natuurlijke monopolies is behoefte aan een specifieke uitvoeringsorganisatie die daar toezicht op uitoefent en zonodig kan interveniëren. Een flexibele organisatie biedt de mogelijkheid om de behoefte aan maatwerk bij sectorspecifiek toezicht te combineren met de behoefte aan consistentie bij de toepassing van mededingingsrechtelijke analyses en maatregelen op basis van de generiek toepasselijke wet. Ten einde een wildgroei aan toezichthouders te voorkomen is in lijn met het kabinetsstandpunt bij het rapport «Zicht op toezicht» (TK 1997–1998, 24 036, nr. 73) gekozen voor de NMa als flexibele organisatie met kamers voor wettelijke sectorspecifieke taken. Hierdoor kunnen ontwikkelingen worden doorgevoerd binnen één en dezelfde organisatie waar een kamer kan worden gevoegd indien de wetgever de uitvoering van een sector specifieke taak opdraagt aan de NMa. Als voorbeeld kunnen gelden de huidige DTe en de op te richten Vervoerkamer. Na de beoogde verzelfstandiging van de NMa zal dit «kamermodel» worden voortgezet, uiteraard aangepast aan de nieuwe status van de NMa. Uitgaande van deze nieuwe status kan een sectorspecifieke kamer worden omschreven als een organisatorische eenheid binnen de organisatie van het zelfstandige bestuursorgaan NMa die belast is met werkzaamheden in het kader van de uitvoering van wettelijke sectorspecifieke taken die aan de NMa zijn opgedragen. Deze taken kunnen door de raad van bestuur van de NMa worden gemandateerd aan het hoofd van de desbetreffende kamer. Deze mandaatverlening moet door de Minister van Economische Zaken worden goedgekeurd. Door het model van een NMa met kamers die werkzaamheden verrichten ten behoeve van sectorspecifieke taken te handhaven, blijft de organisatie flexibel en in staat maatwerk te leveren. De voordelen zijn kort samen te vatten als het bundelen van missie, bevordering van de concurrentie ten behoeve van consumenten en ondernemingsklimaat, doelmatigheid in onderzoek (als een kamer een kartel bespeurt kan de NMa optreden) en een bundeling van expertise. Tevens ontstaat een doelmatige besteding
1
van middelen omdat de kamers voor juridische en bedrijfsmatige ondersteuning een beroep kunnen doen op de diensten van de NMa. Nieuwe ontwikkelingen kunnen, zoals gezegd, door dit kamermodel eenvoudig worden doorgevoerd in één en dezelfde organisatie waaraan bijvoorbeeld een kamer kan worden toegevoegd indien de wetgever de uitvoering van een sector specifieke taak opdraagt aan de NMa. Deze flexibiliteit betekent overigens niet dat kamers opgeheven kunnen worden zonder toestemming van de betrokken minister(s). Hierop is de minister uiteraard politiek aanspreekbaar. Daarenboven wordt door het kamermodel voorkomen dat binnen het zelfstandig bestuursorgaan NMa andere zelfstandige bestuursorganen worden geïntroduceerd. De onwenselijkheid van een dergelijke introductie heeft de Kamer reeds onderschreven in het laatste overleg over de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Voor het kamermodel is het met het oog op de herkenbaarheid (voor de betrokken sector) bij de uitvoering van de taken gewenst dat de kamers een eigen gezicht hebben. Daarnaast acht ik het van belang dat een «earmarking» van de middelen (personeel en financieel) zal plaatsvinden. Het eigen gezicht wordt geaccentueerd doordat het hoofd van de desbetreffende kamer een mandaat kan krijgen van de raad van bestuur voor besluiten op zijn werkterrein die hij (namens de NMa) kan nemen. In het jaarverslag van de NMa zal iedere kamer ook afzonderlijk verantwoording afleggen voor de uitvoering van de wettelijke taken. Ook zal een aantal praktische voorzieningen worden getroffen opdat het eigen gezicht naar buiten voldoende wordt gewaarborgd. Hierbij denk ik aan een herkenbare eigen naam van het organisatieonderdeel, het hebben van een eigen website (voor de DTe is dit www.dte.nl) en een eigen logo, briefpapier e.d. Mijn conclusie is dat een kamermodel het beste een goede uitvoering van de wettelijke uitvoeringstaken van de NMa waarborgt. 2. De relatie tussen de sectorspecifieke kamers en de raad van bestuur van de NMa Het uitgangspunt van het bestuursmodel is dat de raad van bestuur het besluitvormend uitvoeringsorgaan is waaraan voldoende personele en financiële middelen worden toebedeeld voor de uitvoering van de aan hem toebedeelde taken. Op de raad van bestuur rust de plicht om alle opgedragen taken goed en effectief uit te voeren. Dus zowel de sectorspecifieke taken als die taken die voortvloeien uit de Mededingingswet. Hierbij heeft het mijn voorkeur de bestuursleden in het midden van de organisatie te laten opereren en niet in een college dat los staat van de organisatie. De leden van de raad van bestuur vervullen in de dagelijkse praktijk van de NMa dan ook management- en bedrijfsvoeringstaken. Zoals ik heb voorgesteld bestaat de raad van bestuur uit drie leden waaronder een voorzitter. Deze leden stellen een bestuursreglement op dat door de Minister van Economische Zaken goedgekeurd dient te worden. Onderdeel van het bestuursreglement zal zijn een taakverdeling van de leden. Hierbij is naar mijn mening een denkbare werkverdeling dat er naast de voorzitter een portefeuillehouder voor het algemene mededingingrecht zal zijn en een portefeuillehouder voor de sectorspecifieke uitvoeringstaken. De portefeuillehouder voor de sectorspecifieke uitvoeringstaken stuurt de verschillende sectorspecifieke kamers aan en is binnen de raad van bestuur de deskundige ten aanzien van de sectorspecifieke taken zoals op basis van de energiewetgeving en in de toekomst bijvoorbeeld de Wet personenvervoer. De raad van bestuur van de NMa kan de uitvoering en de besluitvorming van bepaalde sectorspecifieke taken aan de hoofden van de verschillende kamers mandateren. Een taakverdeling tussen de drie leden zoals voorgesteld,
2
waarborgt dat de synergetische effecten tussen algemeen mededingingsrechtelijk toezicht én het sectorspecifieke toezicht ten goede komen aan alle sectoren waarop de NMa toezicht houdt. Tegelijkertijd wordt een uniforme en consistente uitleg van de diverse mededingingsrelevante begrippen gewaarborgd. Indien in de toekomst door de wetgever meer taken aan de raad van bestuur van de NMa worden opgedragen zoals bijvoorbeeld het toezicht op de telecommunicatie en de postmarkt, zal bezien moeten worden of een uitbreiding van de raad van bestuur noodzakelijk dan wel gewenst is. 3. De positie van de DTe als toezichthouder op de gas- en elektriciteitmarkt Ten aanzien van de positie van de DTe binnen de NMa merk ik het volgende op. Het voorliggende wetsvoorstel maakt van de DTe een integraal onderdeel van het zelfstandig bestuursorgaan NMa. Hierbij zijn meerdere onderwerpen van belang: 1. De bestuurlijke relatie tussen de Minister van Economische Zaken en de DTe. 2. Het belang van onafhankelijk toezicht op de energie sector. 3. De versterking van de DTe in het bijzonder. 4. De acties die DTe in gang heeft gezet naar aanleiding van het relatietevredenheidsonderzoek.
1. Bestuurlijke relatie minister-DTe De DTe voert nu haar taken en bevoegdheden uit onder verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken. Deze positionering brengt met zich dat de minister de bevoegdheid heeft om zowel algemene als bijzondere aanwijzingen te geven aan de directeur van de DTe (zie art. 6 Elektriciteitswet 1998). Bij het gebruik van deze bevoegdheden wordt terughoudendheid betracht, vanuit de overweging dat deze terughoudendheid past bij de rechtstreekse toekenning door de wet van bevoegdheden aan de DTe. Een aantal in de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet genoemde taken en bevoegdheden is nu rechtstreeks toegekend aan de NMa resp. DTe (geattribueerd, zie bijlage I). De Minister van Economische Zaken heeft ook een aantal taken. Een deel daarvan heeft hij weer gemandateerd aan NMa resp. DTe (zie bijlage II). De minister is en blijft ook na de omvorming van de NMa tot zelfstandig bestuursorgaan politiek verantwoordelijk voor zowel de gemandateerde als de geattribueerde taken. Bij in mandaat uitgevoerde taken kan hij naast het geven van aanwijzingen er ook voor kiezen om deze taken onder omstandigheden weer zelf uit te oefenen (zonder dat hij daarvoor het mandaat hoeft in te trekken). Ook kan hij het mandaat te allen tijde intrekken. Van het mandaat aan DTe is een aantal taken en bevoegdheden uitgezonderd. Dit betekent dat de Minister van Economische Zaken deze zelf zal blijven uitoefenen. Hierbij gaat het met name om taken en bevoegdheden die te maken hebben met privatisering, het aanwijzen van netbeheerders, het opleggen van een investeringsplicht, regels rond reciprociteit, het planmatig beheer van gasvoorkomens, de afwikkeling van de bakstenen, het vaststellen van het tempo van liberalisering en de bemoeienis met de groene markt. Deze taken en bevoegdheden zijn naar hun aard, vanwege hun politieke lading of omdat ze beleidsmatig nog niet voldoende zijn uitgewerkt, in ieder geval voorlopig ongeschikt om te mandateren of te attribueren aan de NMa/DTe. De Minister van Economische Zaken laat zich bij deze taken wel adviseren door DTe.
3
Ik wil er hierbij nog op wijzen dat door het wetsvoorstel voor de verzelfstandiging NMa het aantal taken dat nu gemandateerd dan wel geattribueerd is, niet toeneemt. Wel zal het mandaat aan DTe omgezet moeten worden in een mandaat aan de NMa. De mogelijkheid van de minister om het algemene kader waarbinnen de toezichthouder dient te opereren nader te bepalen, blijft ook in het geval van een ZBO-status onverminderd bestaan: niet alleen door de bestuurlijke verhouding die blijft bestaan door de mandatering van taken, maar ook vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren en optreden van de NMa. Ook de Raad van State geeft dit duidelijk aan in zijn advies over het wetsvoorstel ZBO-NMa van begin dit jaar: «een algemene ministeriële verantwoordelijkheid voor de werking van het toezichtstelsel blijft. Deze verantwoordelijkheid stoelt niet alleen op diens beleidsregelbevoegdheid, ze berust ook op de omstandigheid dat de minister de beheerder van het stelsel is, die zo nodig het initiatief tot wetswijziging kan nemen en die in algemene zin heeft na te gaan of de omstandigheden maken dat er reden is voor overheidsoptreden op dit terrein.» Een van de mogelijkheden die de Minister van Economische Zaken tot zijn beschikking heeft om nadere invulling te geven aan het algemene regelgevende regime dat bestaat op de energiemarkt, is door het opstellen van nadere regelgeving. Zo heeft deze de mogelijkheid om op basis van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet bij algemene maatregel van bestuur in een aantal gevallen nadere regels te stellen met betrekking tot de bevoegdheden van de DTe. Op deze manier kan zonodig een heldere inkadering worden gegeven van de bevoegdheden van de uitvoeringsorganisatie. Het omvormen van de NMa tot een zelfstandig bestuursorgaan heeft hierop geen invloed. De Minister van Economische Zaken heeft voldoende bevoegdheden om adequaat invulling te kunnen geven aan zijn ministeriële verantwoordelijkheid. Het waarborgen van de publieke belangen betreffende de energievoorziening door de overheid is uiteraard essentieel. Daarvoor heeft de overheid diverse instrumenten tot haar beschikking. Om deze instrumenten adequaat te kunnen inzetten is het echter niet noodzakelijk de DTe onder rechtstreekse aansturing van de Minister te houden. Behalve het feit dat de Minister altijd politiek aanspreekbaar blijft voor het functioneren van de kamer DTe (als integraal onderdeel van de NMa), wordt de relatie tussen de Minister en de kamer DTe ingevuld door ondermeer: jaarlijkse goedkeuring van de begroting, goedkeuring van het mandaatbesluit van de NMa, mogelijkheid tot het geven van algemene aanwijzingen en het opstellen van algemene maatregelen van bestuur en andere regelgeving waarbij het kader waarbinnen de DTe kan opereren nader wordt bepaald. Over al deze elementen vindt besluitvorming in de openbaarheid plaats en kan de Tweede Kamer de Minister ter verantwoording roepen. De mogelijkheid die de minister op dit moment nog heeft voor het geven van individuele aanwijzingen heeft in de praktijk daarentegen een aantal negatieve consequenties: – onhelderheid over waar bevoegdheden precies liggen; – neiging van marktpartijen tot forumshopping; – «pettenproblematiek» van de minister doordat deze ook economische belangen heeft; – rechtsonzekerheid bij marktpartijen.
4
2. Belang onafhankelijk toezicht Om meerdere redenen is onafhankelijk toezicht op energiegebied gewenst. Enkele som ik hier op: – onafhankelijke oordeelsvorming op basis van specifieke deskundigheid, – de relatie tussen minister en ZBO wordt transparant, – bevordert de kracht en het gezag van toezichthouder, er is geen ingrijpen van de minister mogelijk in individuele gevallen; besluiten zijn alleen aanvechtbaar via geëigende en transparante juridische weg (bezwaarschriften en rechter), – oplossing van het pettenprobleem (positie Gasunie en TenneT), – in de huidige Europese regelgeving wordt benadrukt dat het van belang is dat de toezichthouder onafhankelijk opereert van de belangen van de energiesector.
3. Versterking van het gezicht van de organisatorische eenheid DTe Op een aantal manieren kan de zichtbaarheid van de taken van de organisatorische eenheid DTe binnen de NMa worden vergroot en kan transparant worden gemaakt hoe de uitvoering van deze taken wordt vormgegeven. – Aanzienlijke uitbreiding van de personele capaciteit voor het toezicht op basis van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet. – Zoals al geantwoord in het Verslag van het schriftelijk overleg bij het wetsvoorstel zal in de begroting van de NMa worden ge-earmarked welke middelen en capaciteit aan de organisatorische eenheid DTe ter beschikking staan voor de uitvoering van haar taken en bevoegdheden; de Minister van Economische Zaken dient instemming te verlenen aan deze begroting omdat deze deel uitmaakt van de EZ begroting. De Begrotingswet behoeft instemming van de StatenGeneraal. – in het werkplan van NMa dient ook aandacht te worden besteed aan de werkzaamheden van de organisatorische eenheid DTe. Dit zal in het Relatiestatuut worden opgenomen, – in het jaarverslag van de NMa wordt in een apart hoofdstuk aandacht gegeven aan de uitvoering van energietaken.
4. Acties naar aanleiding van het relatie-tevredenheidsonderzoek. DTe heeft op eigen initiatief een relatie-tevredenheidsonderzoek laten uitvoeren. Dit siert de DTe. De uitkomst van dit onderzoek bevatte pittige kritiek. DTe neemt deze kritiek zeer serieus. Een deel van de kritiek is te verwachten en hoort de bij rol van de DTe. Dergelijke kritiek krijgen alle toezichthouders. Sterker nog: als iedereen zou zeggen dat DTe het prima doet is er reden achterdochtig te worden. Het rapport bevatte ook een aantal terechte verbeterpunten. DTe heeft in haar brief aan de respondenten van het relatie-tevredenheidsonderzoek aangegeven veel werk te zullen maken van de gesignaleerde verbeterpunten. Met name op het vlak van de externe communicatie bereidt de DTe een forse verbeterslag voor. DTe zal meer en beter overleg – meer diepgang, meer uitwisseling van argumenten – voeren met klankbordgroepen maar ook met individuele bedrijven. Ook kondigt de DTe de voorlichting te zullen verbeteren door het uitbrengen van nieuwsbrieven waarin toelichting wordt gegeven op de visie van de DTe, en waarin voorgenomen besluiten worden aangekondigd. Ten slotte wil de DTe de kennis en ervaring van de sector beter gaan benutten door bijvoorbeeld het raadplegen van klankbordgroepen.
5
Deze verbeteringen zullen naar verwachting de transparantie van en het maatschappelijk draagvlak voor het door DTe gevoerde beleid ten goede komen. Ik ben trots op DTe dat zij op volwassen manier met de kritiek kan omgaan en heb er dan ook vertrouwen dat in een volgend tevredenheidonderzoek een aanmerkelijk positiever respons zal blijken. Binnenkort zal ik met de DTe overleg voeren over het relatie-tevredenheidsonderzoek en de voornemens van DTe tot verbetering. Over de uitkomst van dit overleg zal ik de Tweede Kamer nader informeren. Minister van Economische Zaken, A. Jorritsma-Lebbink
6
BIJLAGE I
Overzicht van alle door de minister van economische zaken aan de DTe en NMa geattribueerde taken. Elektriciteitswet 1998 Taken geattribueerd aan DTe 5 5a 7 9, lid 1 18 lid 3 21, lid 1 en 2 22 lid 1 26 27 31 lid 1 en 5, 32 lid 2, 33 lid 2, 34, 35, 36, 37, 38 39 40 41, 42 58 lid 3 64 65 lid 1 71 lid 3 95b lid 2 en 3
Taken directeur DTe Last onder dwangsom Verzoeken om gegevens en inlichtingen door DTe Jaarverslag DTe Netbeheerder stuurt exemplaar jaarrekening aan DTe Capaciteitsramingen netbeheerder DTe meldt de minister wanneer netbeheerder niet of ondoelmatig kan voorzien in totale transportcapaciteitbehoefte. Op aanvraag bij voorrang bestemmen van transportcapaciteit. Gezamenlijke netbeheerders zenden DTe voorstel met betrekking tot tariefstructuren. • Tarieven en voorwaarden netbeheerders. • DTe kan doelen voor inzet veilingopbrengsten landsoverschrijdende transportcapaciteit bepalen. Netbeheerders sturen rapportage kwaliteitscriteria aan DTe. Netbeheerders sturen tariefvoorstel aan DTe DTe stelt tarieven netbeheerders vast en bepaalt datum inwerkingtreding. DTe overlegt met vergunninghouders en representatieve organisaties over vaststelling korting voor vergunninghouders. Vergunninghouders zenden DTe ramingen over totale behoefte elektriciteit beschermde afnemers. DTe meldt minister wanneer vergunninghouder onvoldoende of ondoelmatig aan levering beschermde afnemers kan voldoen. DTe overlegt met vergunninghouders en representatieve organisaties over een onderdeel van de terugleververgoeding. Vergunninghouders sturen DTe jaarlijks hun tarieven en voorwaarden. DTe kan maximumtarief vaststellen.
Gaswet Taken geattribueerd aan DTe 11
12 13 35 lid 2 60a
Technische voorwaarden worden door gastransportbedrijf aan DTe toegestuurd. DTe stuurt voorwaarden naar Europese Commissie en kan voorwaarden laten aanpassen. Gastransportbedrijf maakt indicatie van tarieven en voorwaarden bekend en stuurt deze informatie aan NMa en DTe DTe stelt richtlijnen vast. DTe kan bindende aanwijzingen geven met betrekking tot de indicatieve voorwaarden en tarieven. DTe kan om gegevens en inlichtingen verzoeken. DTe kan in bepaalde gevallen een last onder dwangsom opleggen.
Taken geattribueerd aan NMa 12 14 16 19 20 35 lid 1 36 lid 1 t/m 3 44 lid 2 en 3 59 lid 1 60 61 lid 3 65 74 75
Gastransportbedrijf maakt indicatie van tarieven en voorwaarden bekend en stuurt deze informatie aan NMa en DTe NMa kan termijn vaststellen waarbinnen onderhandelingen over transport van gas moeten zijn afgerond. NMa kan ontheffing verlenen voor onderhandelingen. Geschillenbeslechting Geschillenbeslechting landsoverschrijdend transport NMa kan om gegevens en inlichtingen verzoeken. Capaciteitsramingen gastransportbedrijf Vergunninghouder verschaft NMa opgave tarieven en voorwaarden. NMa kan maximumtarief vaststellen. Toezicht op de Gaswet Mandatering taken van NMa aan DTe Beroepsmogelijkheden Invorderen bijdragen Technische voorwaarden gastransportbedrijf. Gastransportbedrijf legt indicatie tarieven en voorwaarden ter inzage en zendt deze tevens aan NMa.
7
BIJLAGE II
Overzicht van alle door de Minister van Economische Zaken aan de DTe gemandateerde taken. Gaswet Artikel
Onderwerp
22 23 26 27 29, exclusief lid 4 30 31 34 51 65, voor zover bevoegdheden van de minister 77 80 81 82 83
Verlening leveringsvergunning Voorwaarden leveringsvergunning Vaststellen tarieven en korting (x) Zenden tariefvoorstel door vergunninghouder aan de Minister Toezenden ramingen gasbehoefte Voorzieningen treffen vergunninghouders Intrekken leveringsvergunning Opvragen gegevens en inlichtingen Calamiteitenplan Invorderen bedragen
Overgangsregeling gastarieven Vaststelling transporttarieven Toezenden voorstel transporttarieven aan de minister Toezenden voorwaarden transport aan de minister Rapportage kwaliteitscriteria
Elektriciteitswet Artikel
Onderwerp
29 54 55 57 58 59 65, lid 2 67 68, lid 2 70 71 72 78 85, lid 3
Vaststellen tariefdrager Verstrekken leveringsvergunning Voorwaarden leveringsvergunning Tariefvoorstel sturen aan de minister Vaststellen tarieven en korting (x) Vaststellen inwerkingtreding tarieven Vergunninghouder voorzieningen laten treffen Intrekken leveringsvergunning Milieutaak Vaststellen terugleveringsvergoeding Vaststellen terugleveringsvergoeding Datum inwerkingtreding vergoeding Informatieverstrekking Invorderen bijdragen
De DG NMa is voorts gemandateerd voor de bevoegdheden die ik heb met betrekking tot de afwikkeling van beroep en bezwaar op grond van bovenstaande aan DTe gemandateerde taken op grond van de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet.
8
