Aan de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken, Landbouw en Innovatie
Datum
3 november 2011
Behandeld door D o o r k i e s n um m e r Onderwerp
Onderhandelingsakkoord Decentralisatie Natuur en Landelijk Gebied
Geachte heer/ mevrouw, Op 20 september is een akkoord bereikt tussen het kabinet en het IPO over de decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor natuur en landelijk gebied naar de provincies. Het gaat hier om een onderhandelingsakkoord. Pas als alle provinciebesturen met het akkoord hebben ingestemd en de Tweede Kamer het heeft goedgekeurd, is sprake van een definitief decentralisatieakkoord. Het onderhandelingsakkoord heeft verstrekkende gevolgen voor natuur en landschap, met grote financiële consequenties. Gezien de grote betekenis van het geheel en de relatief korte tijd die u gegeven wordt voor besluitvorming, lijkt het ons goed u via deze brief te informeren over onze analyse, visie en vragen met betrekking tot dit akkoord. Wij hebben ons in deze brief gericht op de belangrijkste hoofdonderdelen en leggen dit per onderdeel aan u voor.
1. Algemene karakter en betekenis onderhandelingsakkoord Het onderhandelingsakkoord kent twee belangrijke componenten: het decentraliseren van taken/verantwoordelijkheden op het gebied van natuur, landschap en landelijk gebied richting provincies en een verhoudingsgewijs onevenredige forse bezuinigingstaakstelling van het Rijk op dit takenveld. Het Rijk bezuinigt niet alleen buitensporig op de – straks provinciale – taken, maar legt in het onderhandelingsakkoord ook een inhoudelijke koers neer waar natuur en landschap ernstige schade van zullen ondervinden. Nationaal natuurbeleid is overbodig, het kabinet zet in op een minimale invulling van internationale verplichtingen. Het Rijk gaat ervan uit dat: - de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) kan worden teruggebracht van 728.500 tot 600.000 hectare.
Datum
-
-
:
3 november 2011
pagina 2/6
Aangezien bij aanvang 450.000 hectare al bestaande natuur was, betekent dit bijna een halvering van de oorspronkelijke opgave. Dit zou betekenen dat 18% van de EHS haar beschermde status kwijtraakt; ecologische verbindingen tussen natuurgebieden overbodig zijn (waarmee de essentie van het EHS-concept wordt ondergraven); het natuurbeleid zich uitsluitend zou kunnen richten op de in Europees verband aangewezen gebieden en daarmee samenhangende verplichtingen. Dit is het miskennen van de waarde en de kwaliteit van het overige deel van de EHS; Europa de financiering van het agrarisch natuurbeheer buiten de EHS volledig voor haar rekening zal nemen (zonder daar duidelijke waarborgen voor te bieden).
De buitensporige bezuiniging van het Rijk op het totaalpakket van taken voor natuur bedraagt maar liefts 72%. Dit wordt duidelijk uit artikel 18 ‘Natuur en regio’ van de EL&I begroting. Dit artikel bevat 4 leden: 18.1 Versterken mainports, brainports, greenports en andere clusters gerelateerd aan topsectoren (dit is een puur economisch programma, dat zich onder andere richt op bedrijventerreinen, Pieken in de Delta, sterke regio’s en een deel van de Zuiderzeelijn); 18.2 Wederzijds versterken van ecologie en economie (hieronder vallen onder meer nationale ruimtelijke opgaven als de Waddenzee en de nieuwe natuurwetgeving); 18.3 Behouden van de internationale/nationale biodiversiteit en versterken van onze natuur (dit gaat met name over Staatsbosbeheer, biodiversiteit en Natura 2000); 18.4 Te decentraliseren (dit is de grootste post, met ondermeer het ILG). Wanneer we de middelen van 18.1 (die niets met natuur te maken hebben) niet meenemen in onze berekeningen, wordt duidelijk dat staatssecretaris Bleker gedurende zijn regeerperiode (2011 – 2015) 72% op natuur bezuinigt. 2011
2012
2013
2014
2015
2016
18.2
125
194
192
100
22
22
18.3
82
69
58
47
53
61
18.4
596
280
250
184
151
142
803
543
500
331
226
225
100%
68%
62%
41%
28%
28%
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft begin dit jaar gescand wat de gevolgen zijn van dit voorgestane rijksbeleid (“Herijking van de Ecologische Hoofdstructuur, Quick scan van varianten”, februari 2011). Het PBL concludeerde dat met de variant zoals die nu in het onderhandelingsakkoord is uitgewerkt 85 procent van de soorten onder druk komt te staan, beleidsdoelen op tal van punten niet zullen worden gehaald en dat de natuurkwaliteit in Nederland halveert. De visie van Natuurmonumenten Nederland verdient een rijksinzet op natuur. Gezien de actuele toestand van de natuur dient het Rijk heldere kaders te stellen voor het gedecentraliseerde beleid en invulling te geven aan eigen rijksbeleidsdoelen. Natuurmonumenten pleit voor een rijksvisie die er minimaal van uitgaat gaat dat: - Alle bestaande natuur goed beheerd wordt, nu en in de toekomst; - De Nederlandse natuur op termijn verder wordt versterkt. Dit wordt verder uitgewerkt in paragrafen 2 en 3. Paragraaf 4 gaat in op de internationale verplichtingen.
Datum
:
3 november 2011
pagina 3/6
2. Natuurbeheer in de toekomst Volgens het akkoord zijn de provincies vanaf 2014 financieel verantwoordelijk voor het beheer van de EHS. Het Rijk voegt hiertoe jaarlijks 100 miljoen euro toe aan het provinciefonds. Dit terwijl uit berekeningen van het ministerie van EL&I en het IPO blijkt dat jaarlijks circa 250 -300 miljoen noodzakelijke overheidsbijdrage voor het beheer vereist is, boven datgene wat de terreinbeheerders zelf op tafel leggen. Zo besteedt Natuurmonumenten jaarlijks 35 miljoen euro particulier geld aan uitvoering van het natuurbeheer en recreatie. Voor de periode 2011-2013 moet het beheer van de EHS gefinancierd worden uit de resterende ILG-middelen. De resterende middelen zijn echter al ruimschoots onvoldoende om aan de lopende verplichtingen te voldoen. Vanaf 2014 worden de provincies ook financieel verantwoordelijk voor het beheer van Staatsbosbeheergronden. Uit recente antwoorden van de Staatssecretaris blijkt dat deze beheerskosten ook uit het budget van 100 miljoen euro en de additionele bijdrage van provincies betaald moeten worden. Met de door het Rijk voorgestelde inkrimping van de EHS komt een forse oppervlakte natuur buiten de EHS te liggen. In de financiering van het noodzakelijke beheer van deze gebieden is in het geheel niet meer voorzien. De visie van Natuurmonumenten - Het belangrijkste basisprincipe en fundament onder het natuurbeleid is een adequaat beheer en de continuïteit daarvan. Dit is ook als belangrijk uitgangspunten gehanteerd bij het onderhandelingsakkoord. Natuurmonumenten constateert echter dat het Rijk nog niet eens de helft van de voor beheer benodigde middelen beschikbaar stelt. Daarnaast zijn de kosten voor adequaat en efficiënt beheer in veel gebieden in sterke mate afhankelijk van de afronding van de EHS-structuur en de daarmee samenhangende inrichting (waterhuishouding, etc.). Aangezien het rijksbeleid hier in het geheel niet meer in lijkt te voorzien, dreigt het beheer – zonder aanvullende financiering – tot in lengte van jaren op ondoelmatige wijze en daarmee met hoge kosten te moeten worden uitgevoerd. - Wij vinden dat het waarborgen van adequaat beheer en voortgaande investeringen om inrichting en beheer te optimaliseren een absolute ondergrens zijn voor een verantwoordelijk natuurbeleid. Vragen 1. In hoeverre is de tekortschietende beheervergoeding te rijmen met de kamerbrede opvattingen over het belang van het tenminste zorg kunnen dragen voor de bestaande natuur? 2. Wat wordt bedoeld met versobering van het beheer? Welke gevolgen heeft dat voor de kwalitatieve beleidsdoelen? Wat is er afgesproken over kwalitatieve beleidsdoelen? Hoe verhoudt zich dat tot het voldoen aan internationale verplichtingen, die met de huidige doelen al niet gehaald worden? 3. Hoe wordt onduidelijkheid voorkomen, aangezien agrarisch natuurbeheer buiten de EHS een rijksverantwoordelijkheid blijft en agrarisch natuurbeheer binnen de EHS volledig naar de provincies gaat? Hoe voorkomen we extra administratieve lasten voor agrarisch natuurbeheer, die nu ook al onverantwoord hoog zijn? 4. Hoeveel hectare agrarisch natuurbeheer buiten de herijkte EHS wil de overheid realiseren? Hoeveel jaarlijkse subsidie is daarvoor nodig? Welk deel komt uit Europa?
Datum
:
3 november 2011
pagina 4/6
5. Komen gronden van natuurbeschermingsorganisaties die buiten de herijkte EHS liggen, net als natuurgronden die worden beheerd door agrariërs, in aanmerking voor een beheervergoeding?
3. Versterken van de natuur in de toekomst Voor de realisering van een robuuste natuur zijn verdergaande investeringen nodig. In tijden van financiële krapte kunnen deze binnen bepaalde bandbreedtes worden getemporiseerd, maar de einddoelstelling (behoud en herstel biodiversiteit) dient wel voorop te blijven staan. Het akkoord geeft provincies tot 31 december 2012 de tijd om de herijkte EHS ruimtelijk te begrenzen en een effectieve planologische bescherming te realiseren. Halen de provincies die datum niet, dan stelt het ministerie bij AMvB de herijkte EHS ruimtelijk vast. In veel betreffende EHS aankoopgebieden (“nieuwe natuur”) is nu sprake van een soort ‘gatenkaas’. Op veel plekken liggen nog verspreid percelen die aangekocht dienen te worden om de hoofdstructuur compleet te maken. Het afzien van deze laatste aankopen is als het bouwen van een brug zonder de laatste pijlers aan te leggen. De inrichting van het gebied blijft wachten op de laatste aankopen (waterpeilen afgestemd op de laatste landbouwpercelen). Dit betekent duur en inefficiënt beheer zonder dat de natuurdoelen gehaald kunnen worden. In het onderhandelingsakkoord wordt de financiering van verwerving van 17.000 hectaren en inrichting 40.000 hectaren voor nieuwe natuur volledig afhankelijk gemaakt van verkoop van bestaande aangekochte gronden (grond-voor-grond-principe). In het akkoord wordt gemeld dat hiervoor maximaal 14.000 hectare ruilgrond inzetbaar is. Dit is grond uit de zogenaamde BBL-voorraad. Gezien het feit dat de gehele grondvoorraad circa 45.000 hectare bedraagt, betekent dat 30.000 hectare BBL-grond (met een waarde van circa 1 miljard euro) in de schatkist van de minister van Financiën verdwijnt. Het akkoord opent de mogelijkheid dat particuliere organisaties als Natuurmonumenten, grond in hun eigendom, nota bene gelegen binnen de EHS, zouden moeten verkopen. Er bestaat binnen en op basis van dit akkoord bovendien ook nog geen finale duidelijkheid over de vraag wie de lopende verplichtingen financiert, het Rijk of de provincies? Het akkoord gaat ervan uit dat deze verplichtingen uit verkoop van gronden binnen en buiten de (herijkte) EHS (grond-voor-grond-principe), dan wel uit de ILG-middelen 2011-2013 gefinancierd dienen te worden. Beide ‘dekkingen’ lijken echter volstrekt onvoldoende soulaas te bieden. Dat betekent dat gerealiseerde gebieden/hectares moeten worden verkocht om nieuwe verplichtingen te kunnen betalen; ofwel: het ene gat met het andere dichten. Daarnaast bevat het akkoord tal van open einden waarbij het Rijk stelt niet langer verantwoordelijk te zijn en afziet van het beschikbaar stellen van middelen. Dit betreft onder meer Nationale Parken, Nationale Landschappen, Robuuste verbindingen en Recreatie om de Stad. Voor al deze taken ontstaat nu onzekerheid en onduidelijkheid over voortzetting en financiering. De visie van Natuurmonumenten - Voor een robuuste ruimtelijke structuur op het platteland (natuur, landbouw, wateropgave, etc.) zijn verdergaande investeringen nodig. Gezien de krapte aan financiële middelen is verstandige temporisering en prioriteit onvermijdelijk.
Datum
-
-
-
:
3 november 2011
pagina 5/6
De gehele grondvoorraad zijnde circa 45.000 hectare dient beschikbaar te worden gesteld om de natuurambities te realiseren. Deze grondvoorraad is immers ook tot stand gebracht met EHS-middelen. Uiteraard praat Natuurmonumenten, in het algemene maatschappelijke belang, graag mee over de inrichting van het landelijk gebied. Verkoop van gronden binnen en buiten de EHS is voor Natuurmonumenten niet aan de orde. Mocht in de toekomst in de discussie over het landelijk gebied (in het kader van gebiedsprocessen) sprake zijn van mogelijk vrijwillige grondruil, ten bate van de natuur, dat is het wel voorstelbaar dat Natuurmonumenten daarin participeert. Natuurmonumenten vindt dat Rijk en provincies gezamenlijk verantwoordelijkheid dragen om aangegane verplichtingen van voor 20/10/2010 onverkort na te komen. De betrouwbaarheid en geloofwaardigheid van de overheid bij alle plattelandspartners zijn hier in het geding.
Vragen 6. Weten individuele provincies waarmee ze instemmen, aangezien nog niet bekend is hoe de middelen en gronden worden verdeeld? 7. In hoeverre hebben de provincies zich nu verbonden aan het terugbrengen van de landelijke EHS van 728.500 naar 600.000 hectare? 8. Op basis waarvan gaat het kabinet begrenzen wanneer provincies op 31 december 2012 de herijkte EHS nog niet hebben vastgesteld? 9. Waarom worden ruilgronden pas ingezet nadat gronden die buiten de herijkte EHS vallen zijn benut? De EHS ruilgrond is toch juist bedoeld om de EHS te realiseren? 10. Bent u bekend met de hoeveelheid BBL-hectares die ‘vrij beschikbaar zijn’ voor de benodigde investeringen? Is dit voldoende om de verwervingsdoelen en inrichtingsopgave te realiseren? 11. Bent u met ons van mening dat het financieren van aangegane verplichtingen uit de verkoop van reeds aangekochte natuurhectares neerkomt op kapitaalvernietiging? 12. Bent u het met ons eens dat van particulierenorganisaties niet gevraagd kan worden grondgebieden te verkopen ter dekking van overheidstekorten? 13. Onderschrijft u het principe dat de aangegane bestuurlijke verplichtingen te allen tijde gefinancierd dienen te worden door het Rijk en/of de provincies? 14. Hoe kijkt u aan tegen vervallen rijkstaken? Wie is er primair verantwoordelijk voor alle taken die het Rijk zegt te beëindigen?
4. Internationale verplichtingen Aangezien er veel onduidelijkheid bestaat over internationale verplichtingen, gaan we hier apart op in. Het Rijk is van mening dat het natuurbeleid zich uitsluitend zou kunnen richten op de in Europees verband aangewezen gebieden en daarmee samenhangende verplichtingen (Natura 2000, KRW). Opvallend is daarbij dat de afspraken die in het onderhandelingsakkoord zijn gemaakt over inrichting exclusief hydrologische maatregelen zijn. Betrokken partijen maken daarover nadere afspraken. Het is onduidelijk wanneer en in welk kader deze afspraken zullen worden gemaakt en wat dit bijvoorbeeld betekent voor de zogenaamde TOP-gelden voor antiverdrogingmaatregelen. De provincies hebben eerder berekend dat er een functieverandering van 30.000 hectare in plaats van 17.000 hectare nodig is om aan de internationale verplichtingen te kunnen voldoen. In 2016 wordt hierop teruggekomen met een evaluatie, maar al in 2012 wordt de herijkte EHS vastgelegd. Ten aanzien van internationale verplichtingen lijkt het onderhandelingakkoord neer te komen op uitstel, kijken waar het schip strandt en in het midden laten aan wie straks de rekening wordt gepresenteerd. De nadelige economische gevolgen kunnen groot zijn.
Datum
:
3 november 2011
pagina 6/6
De visie van Natuurmonumenten - Natuurmonumenten vindt dat er geen onduidelijkheid mag ontstaan over de voortgang en uitvoering van de internationale verplichtingen. Deze internationale verplichtingen kennen een onlosmakelijke inhoudelijke samenhang met de regionale opgave. Het loskoppelen van deze opgaven in een Rijks- en provinciaal deel zou neerkomen op het accepteren van bestuurlijk onvermogen. - Er moet zo snel mogelijk helderheid komen over de financiering van de hydrologische maatregelen (KRW, antiverdroging). Vragen 15. Biedt het akkoord duidelijkheid over een verantwoordelijke en adequate uitvoering van de internationale verplichtingen? 16. Zijn provincies in staat en bereid zelf voldoende autonome middelen beschikbaar te stellen om aan hun verplichtingen te voldoen? 17. Aan welke verplichtingen moet tot 2021 worden voldaan voor realisatie van de internationale natuurdoelen? 18. Wie bepaalt of de provincies, in geval niet voldaan is aan de EU-verplichtingen, of die provincies al dan niet “nalatig” zijn geweest? Is dat het Rijk? Wordt er door een onafhankelijke partij getoetst? 19. Wat indien in 2016 blijkt dat de herijkte EHS te klein is om aan de internationale verplichtingen te voldoen? Hoe voorkomen we dat we dan weer tienduizenden hectares moeten toevoegen die eerder zijn geschrapt? 20. In hoeverre is er sprake van een doelmatige decentralisatie als het natuur- en landschapsbeleid wordt geknipt in een Rijksdeel (Natura 2000 gebieden), provinciaal deel (EHS) en natuur en landschap in de rest van het landelijk gebied?
Tot slot Het heeft lang geduurd voordat er een onderhandelingsakkoord lag. De inhoud draagt op onderdelen kenmerken van een getekende wapenstilstand. Er bestaan bestuurlijk nog grote tegenstellingen die met dit akkoord niet weggenomen zijn. Wij roepen uw Kamerfractie op om waarborgen en aanvullende garanties te eisen die zorgen voor het doorbreken van dit bovenstaande sombere beeld. Waar dat binnen onze mogelijkheden ligt, kunt u op alle onderdelen op onze steun in deze rekenen.
Hoogachtend, Natuurmonumenten
ir. J.J. de Graeff algemeen directeur
