Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd

Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd

Annemarie Busser*

Vreemdelingen zonder verblijfsrecht in Nederland kunnen met het oog op hun uitzetting in vreemdelingenbewaring worden gesteld. Er zijn twee groepen te onderscheiden: aan de grens geweigerde vreemdelingen – veelal asielzoekers – en vreemdelingen die in Nederland worden aangehouden wegens illegaal verblijf. Zij worden ingesloten op grond van respectievelijk artikel 6 en artikel 59 van de Vreemdelingenwet. In de afgelopen decennia is het aantal cellen en het aantal mensen dat in vreemdelingenbewaring wordt gehouden spectaculair gestegen.1 Tegelijkertijd is de kritiek op vreemdelingenbewaring toegenomen: er zijn mensenrechten in het geding,2 gedetineerden lopen een risico op gezondheidsschade, er zijn hoge kosten aan verbonden en lang niet altijd leidt vreemdelingenbewaring tot uitzetting. Nationale en internationale rapporten schrijven dat de onduidelijkheid over de duur van de vreemdelingenbewaring, het zware regime en de onzekerheid over de toekomst gevoelens van angst en depressie veroorzaken, met soms pogingen tot suïcide en zelfbeschadiging tot gevolg.3 De vraag dringt zich op: is bewaring wel het geëigende middel om migratie te reguleren? In dit hoofdstuk zal ‘de tijd’ op meerdere manieren centraal staan. Allereerst zal aan de hand van de historische ontwikkelingen ‘door de tijd heen’ een be* 1

2

3

Mr. A. Busser is beleidsmedewerker migratie bij Amnesty International. Het aantal cellen steeg van ongeveer 45 in 1980 tot 3954 in 2006. Het aantal gedetineerden steeg van jaarlijks ongeveer 500 in 1980 tot 12.480 in 2006. Sinds 2006 is er sprake van een daling. Momenteel worden jaarlijks gemiddeld 8000 mensen in vreemdelingenbewaring gesteld. http://www.dji.nl/Organisatie/Feiten-en-cijfers/. Amnesty International, The Netherlands: Detention of irregular migrants and asylumseekers, Amsterdam: Amnesty International 2008 en de update Vreemdelingendetentie: In Strijd met Mensenrechten, Amsterdam: Amnesty International 2010; G.N. Cornelisse, Immigration Detention and Human Rights: Rethinking Territorial Sovereignty, Leiden: Brill 2010. Zie onder meer: Jesuit Refugee Service-Europe, Becoming Vulnerable in Detention, DEVAS project, Brussels: JRS-Europe 2010; SUMresearch, Studie naar alternatieven voor de vasthouding van gezinnen met kinderen in gesloten centra België, Brussel: SUM 2007; Projets belges de Médecins Sans Frontières, The detention centre is dirty for my soul, Mai 2007, http://www.msf-azg.be/uploads/tx_uwazg/projetbelges_01.pdf; L.K. Newman, M. Dudley and Z. Steel, ‘Asylum, Detention, and Mental Health in Australia’, Refugee Survey Quarterly (2008) 27 (3), pp. 110-127.

10


―――

schrijving worden gegeven van de veranderingen van het Nederlandse beleid en de gronden voor vreemdelingenbewaring. Detentie aan de grens kent haar eigen ontwikkeling en zal daarom ook afzonderlijk besproken worden. Daarnaast speelt de tijd voor alle gedetineerde vreemdelingen een belangrijke rol. Tijdens de vaak lange duur van de detentie4 worden zij ernstig in hun vrijheid beperkt: eigen initiatief en contact met de buitenwereld is nauwelijks mogelijk, er mag niet worden gewerkt of gestudeerd en de vreemdelingen brengen vele uren in ledigheid door op de gangen van de afdelingen en opgesloten in een cel. Het is hoog tijd voor een ander beleid. Nationale en internationale rechtsnormen bepalen dat het recht op vrijheid alleen in het uiterste geval – als ultimum remedium – mag worden beperkt.5 Al in 2005 riep de Raad van Europa overheden op om alternatieven voor bewaring te ontwikkelen en te gebruiken. 6 Alternatieven die op de eerste plaats humaner zijn, maar wellicht zelfs effectiever en goedkoper. Voorbereiding van terugkeer naar het land van herkomst – dat is immers het formele doel van de detentie – hoeft dan geen verspilde tijd te zijn.

1.

DOOR DE TIJD HEEN ‘Het opsluiten van categorieën van personen is niet nieuw, en vrijheidsbeneming in de moderne staat is altijd een veel meer omvattende vorm van sociale controle geweest dan zuiver strafrechtelijk.’7

Toen in 1951 het Vluchtelingenverdrag van Genève werd ondertekend, gold in Nederland nog de oude wet van 1849.8 Een vrij liberale wet die geen vrijheidsbeperkende of -ontnemende maatregelen kende. In beginsel was iedere vreemdeling welkom zolang hij over voldoende geld beschikte en de samenleving geen overlast bezorgde.9 Tijdens de Eerste Wereldoorlog – toen naar schatting meer dan één miljoen Belgische oorlogsvluchtelingen hun toevlucht in Nederland 4

5

6

7

8

De Europese Terugkeerrichtlijn – sinds december 2010 van kracht – bepaalt een maximum van 6 maanden, in bijzondere omstandigheden te verlengen tot een maximum van 18 maanden. In 2010 was de gemiddelde duur van de detentie in Nederland ruim drie maanden. Grondwet (art. 15, lid 4), het Vreemdelingenbesluit 2000 (art. 5.4), de Vreemdelingencirculaire (A6/1) en voor internationale normen: zie kopje: internationale normen en regelgeving. Raad van Europa, Twenty Guidelines on forced return, september 2005. Zie ook resolutie 1707: The detention of asylum seekers and irregular migrants in Europe (2010) van de Parliamentary Assembly van de Raad van Europa. G. Cornelisse, ‘De valse noodzakelijkheid van immigratiedetentie: een agenda voor onderzoek’, Proces 2008/3. De Wet Toezicht Vreemdelingen van 1849, Stb. 39.

9

A.H.J. Swart, De toelating en uitzetting van vreemdelingen, Deventer: Kluwer 1978, p. 10.

Annemarie Busser

11 ―――

zochten – werd de Wet tijdelijk buiten werking gesteld. Handhaving van de neutraliteit bepaalde het beleid en opvang en ordehandhaving werden door de gemeentelijke autoriteiten geregeld.10 Direct na de oorlog wilde de overheid de controle terug en met de noodwetten van 1918 en 1920 werd de Vreemdelingenwet van 1849 ingeperkt. Voortaan moesten vreemdelingen zich binnen 48 uur bij de politie melden en er kwamen sancties op het niet naleven van de regels, zoals hechtenis van maximaal twee maanden of een geldboete.11 Midden jaren twintig werd het grensverkeer weer versoepeld maar dat veranderde toen in de jaren ‘30 de eerste groepen vluchtelingen uit Duitsland en Oost Europa zich meldden. De vluchtelingen werden als economische immigranten beschouwd en er werd streng getoetst of de vreemdeling voldoende bestaansmiddelen had. De Nederlandse overheid was bovendien bang voor politieke invloed van communistische partijen uit het buitenland. Naast de afkondiging van een algemeen verbod op politieke actie werd een interneringskamp te Honswijk geopend.12 In het kamp konden maximaal 31 mensen worden vastgehouden voor een periode tot vier maanden. Ze mochten alleen het kamp uit op voorwaarde dat ze het land zouden verlaten.13 Toen de ‘stroom extremisten’ uitbleef, werd het kamp gesloten. In de periode na de Tweede Wereldoorlog tot aan de ratificatie van het Vluchtelingenverdrag (1957) werd de behandeling van asielzoekers overgelaten aan de inzichten van de plaatselijke Hoofden van Politie en ambtenaren belast met grensbewaking. Met name voor de illegaal ingereisde vreemdeling betekende dit veelal opsluiting in een politiebureau of een huis van bewaring, een rit naar de grens (België of Duitsland) en als dat niet kon een aanzegging om Nederland zo spoedig mogelijk te verlaten.14 In 1965 werd de Vreemdelingenwet van 1849 vervangen. De nieuwe wet kende twee vrijheidsbenemende maatregelen: de ophouding (artikel 19) en de vreemdelingenbewaring (artikel 26 Vw).15 Tot in de jaren ‘80 bleef de toepassing 10

11

12

13 14

15

M. Leenders, Ongenode gasten, Van traditioneel asielrecht naar immigratiebeleid, Hilversum: Verloren 1993. Wet Toezicht Vreemdelingen 1918, Stb. 1918, 410. Vreemdelingenreglement, Stb. 1919, 521. Wet op de Grensbewaking van 1920, Stb. 1920, 11. J.A. Hoeksma, Tussen vrees en vervolging: een inleiding in het vluchtelingenrecht, Assen: Van Gorcum 1982, p. 94. Opsluiting vond plaats op grond van artikel 21 Vreemdelingenreglement. Vertrouwelijke circulaire aan de Procureurs-Generaal en de Directeuren van Politie: 6 december 1954. J.A. Hoeksma, Tussen vrees en vervolging, een inleiding in het vluchtelingenrecht, Assen: Van Gorcum 1982, pp. 114-116; D. Bronkhorst, Een tijd van komen, Utrecht: Federatie VON 1990, p. 36. Wet van 13 januari 1965, Stb. 1965, 40, houdende nieuwe regels betreffende de toelating en uitzetting van vreemdelingen; het toezicht op vreemdelingen die in Nederland verblijf houden en de grensbewaking. De wet onderscheid drie categorieën: a. vreemdelingen wier uitzetting is gelast; b. vreemdelingen ten aanzien van wie ernstige reden bestaat om te verwachten dat hun uitzetting zal worden gelast; c. vreemdelingen aan wie het niet krachtens een der bepalingen van de artikelen 8—10 is toegestaan in

12


―――

beperkt: jaarlijks ongeveer 500 mensen, met een gemiddelde detentieduur van een maand.16 Illegaal verblijvende vreemdelingen die geen strafbare feiten of ernstige overlast veroorzaakten, werden over het algemeen met rust gelaten en zelfs tot op zekere hoogte toegelaten tot de arbeidsmarkt en de sociale voorzieningen.17 In 1984 verscheen de eerste beleidsnotitie over vreemdelingenbewaring.18 Volgens deze notitie moest vreemdelingenbewaring worden gezien als een integraal onderdeel van het restrictieve vreemdelingenbeleid. De illegaal verblijvende vreemdelingen moesten zo snel mogelijk het land verlaten. Uitgangspunt daarbij was wel dat zij in eerste instantie de gelegenheid kregen zelfstandig te vertrekken, tenzij de openbare orde zich daartegen verzette. De bewaring mocht alleen plaatsvinden na zorgvuldige afweging van belangen en moest als ultimum remedium tot het noodzakelijke beperkt blijven. In 1990 stelde een ingestelde werkgroep Vreemdelingenopvang voor om vreemdelingenbewaring in speciaal voor deze categorie ingerichte gebouwen ten uitvoer te leggen.19 Pas in 1994 werd speciale capaciteit ontwikkeld om de vreemdelingen, die gedetineerd waren op grond van artikel 26 van de toenmalige Vreemdelingenwet, niet langer gezamenlijk met andere categorieën gedetineerden in één gebouw te plaatsen. Voormalige kazerne Koning Willem ll in Tilburg werd omgebouwd tot penitentiaire inrichting met de status van huis van bewaring. Het regime van de bewaring werd net als in de andere huizen van bewaring gebaseerd op de Penitentiaire Beginselenwet.20 De gemiddelde detentie duur bedroeg in de eerste periode 44 dagen, tien jaar later was die ongeveer verdubbeld tot 80 dagen en in 2010 bedroeg de gemiddelde detentieduur 97 dagen. Ook het aantal beschikbare cellen nam in een rap tempo toe, met een hoogtepunt in 2006 van 3954 plaatsen.21 Op 1 april 2001 trad de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in werking. Op grond van artikel 59 Vw 2000 kunnen vreemdelingen worden gedetineerd met het oog op hun uitzetting. Daarbij wordt getoetst of de openbare orde de bewa-

16

17

18 19

20

21

Nederland te verblijven, hangende de beslissing op een verzoek om een vergunning tot verblijf, een vergunning tot vestiging of een toelating als vluchteling. P. Baudoin, A. van de Burgt, A.M. van Kalmthout, Vrijheidsontneming van vreemdelingen, Den Haag: Sdu 2008, p. 26. Aan die praktijk kwam met de ‘Koppelingswet’ van 26 maart 1998 een einde. Stb. 1998, 203, Wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland. Notitie Vreemdelingenbewaring, Kamerstukken II 1984-85, 18 373, nr. 1-3. Rapport van de Werkgroep Vreemdelingenopvang, mei 1990, dir. Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen. A.M. van Kalmthout, A.M.W.J. Graft, L.M.A. Hansen, M. Hadrouk, Terugkeermogelijkheden van vreemdelingen in de vreemdelingenbewaring, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005. Zie Dienst Justitiële Inrichtingen, http://www.dji.nl/Organisatie/Feiten-en-cijfers/.

Annemarie Busser

13 ―――

ring vordert. In de Vreemdelingencirculaire staat een niet-limitatieve opsomming van omstandigheden die ertoe leiden dat het belang van de openbare orde de bewaring kan vorderen.22 In de praktijk blijkt deze niet-limitatieve opsomming dusdanig ruim dat er nauwelijks gesproken kan worden van een uiterste middel, zeker gelet op criteria als: niet uit eigen beweging het land verlaten binnen de vertrektermijn, ontbreken van een vaste woon- of verblijfsplaats en niet beschikken over voldoende middelen van bestaan. Aan deze criteria voldoen vrijwel alle irreguliere migranten en uitgeprocedeerde asielzoekers.

2.

GRENSDETENTIE Het wemelt aan onze grenzen van avonturiers en gelukzoekers, die met een bepaalde opzet naar Nederland komen.23

Het aantal asielaanvragen steeg in Nederland tussen 1987 en 1994 van ongeveer 10.000 naar meer dan 50.000. Het bleef met pieken en dalen hoog tot het einde van de vorige eeuw om daarna te dalen tot zo’n 10.000 in 2005. 24 Vanaf begin jaren tachtig werden asielzoekers die via de luchthaven Schiphol Nederland binnenkwamen op grond van artikel 7 van de Vreemdelingenwet (1965)25 opgesloten in accommodaties in de omgeving van de luchthaven Schiphol,26 de Transitruimte en het Opvangcentrum Schiphol-Oost. De Hoge Raad maakte daaraan echter meerdere keren een einde omdat deze praktijk beschouwd moest worden als vrijheidsbeneming en daartoe miste artikel 7 lid 1 Vw (1965) de wettelijke grondslag. De Raad overwoog dat ingevolge artikel 5 lid 1 van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 15 van de Grondwet voor een dergelijke vrijheidsontneming een wettelijke basis was vereist die artikel 7 lid 1 Vw (1965) niet bood. Dat de asielzoeker vrij was om het land te verlaten – en alleen Nederland niet in mocht – deed daaraan volgens de Hoge Raad niet af.27 28

22

Vreemdelingencirculaire 2000 (A) 6/5.3.3.1.

23

Staatssecretaris Haars (staatssecretaris onder het eerste kabinet van Agt 19771981).

24 25

26

27 28

Engbersen en De Haan 2006, p. 7. Artikel 7 lid 1 Vw 1965 Vreemdelingen aan wie de toegang tot Nederland is geweigerd, zijn verplicht het land onverwijld te verlaten, zulks met inachtneming van de aanwijzingen welke hun daartoe door een ambtenaar, belast met de grensbewaking, zijn gegeven. De marechausseekazerne te Badhoevedorp, het politiebureau te Hoofddorp, of de Transitruimte (Schiphol-Centrum). Baudoin, Van de Burgt, Van Kalmthout 2008, p. 61. 25 mei 1982, RV 1982, 74 met noot A.H.J.S. Swart. 9 december 1988, RV 1988, 14 met noot P. Boeles.

14


―――

In 1989 werd de Vreemdelingenwet (1965) aangepast en stemde het parlement in met een nieuw artikel 7a Vw.29 Vreemdelingen – met inbegrip van asielzoekers – die per vliegtuig het land binnenkwamen, konden voortaan in afwachting van de toestemming om Nederland binnen te reizen worden gedetineerd. Het doel van de maatregel was het voorkomen van de verdere toegang tot Nederland. Na een wetswijziging van december 1991 kon de 7a-maatregel ook elders dan in het Opvangcentrum te Schiphol worden toegepast en werd het mogelijk om ook mensen die per schip waren binnengekomen te detineren.30 Op 6 april 1992 werd het Grenshospitium in gebruik genomen. Hier gold het Reglement Regime Grenslogies.31 De bewegingsvrijheid van de vreemdelingen zou niet verder worden beperkt dan om organisatorische en beheersmatige redenen nodig was.32 In 1994 werd in de vreemdelingencirculaire opgenomen dat de detentie niet zou worden voortgezet indien sprake was van een kansrijk asielverzoek, indien de voorlopige voorziening door de rechter was toegewezen en wanneer er geen reëel zicht was op uitzetting.33 Begin 1996 opende Schiphol het huidige Aanmeldcentrum (AC).34 Een gesloten centrum dat de asielzoeker tijdens de behandeling van het asielverzoek niet kan verlaten. Gedurende de nacht worden asielzoekers in een slaapruimte ingesloten. In dezelfde periode waren met het Akkoord van Schengen en de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO) de controles aan de Europese binnengrenzen afgeschaft. Schiphol werd daarmee de belangrijkste buitengrens van het Schengen-gebied in Nederland.35 Met de Vreemdelingenwet 2000 is artikel 7a vervangen door artikel 6 Vw 2000. Volgens artikel 6 lid 1 kan de vreemdeling aan wie de toegang is geweigerd, worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats. Volgens het 29

30 31

32

33 34

35

Wet van 19 januari 1989 houdende wijziging van de Vreemdelingenwet (verzekering grensbewaking), Stb. 1989, 6. Artikel 7A luidde: 1. Vreemdelingen die zijn binnengekomen aan boord van een luchtvaartuig dienen zich, indien hun de toegang is geweigerd en zijn niet onmiddellijk vertrekken, alsmede indien zij zich aan de grens ophouden in afwachting van een beslissing over hun toegang, op te houden in de hun daartoe door een met de grensbewaking belaste ambtenaar aangewezen ruimte, tenzij hun vertrek daaruit nodig is om zich te begeven naar een plaats buiten Nederland. 2. Een ruimte als bedoeld in het eerste lid kan worden afgesloten...’. Kamerstukken I 1991-92, 21 975 nr. 2c Het Reglement Regime Grenslogies is een uitwerking van het vierde lid van artikel 7a Vw. Besluit van 14 januari 1993, Stb. 1993, 45. Dit regime is in een aantal opzichten minder punitief dan het regime op basis van de Penitentiaire Beginselenwet dat van toepassing is op het huidige artikel 59 Vw. Brief van de Staatssecretaris van Justitie, 11 mei 1993. Herziening asielprocedure, Kamerstukken II 1993-94, nr. 22144, nr. 38. Hoofdstuk B7/14 Vc 1994. Brief van de Minister en Staatssecretaris van Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 12 oktober 1995, Kamerstukken II 1995-96, 19 637, nr. 140. Overeenkomst betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij één van de lidstaten van de Europese Gemeenschap wordt ingediend, Trb. 1991, 129. Trad op 1 september 1997 in werking.

Annemarie Busser

15 ―――

tweede lid kan deze ruimte of plaats worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek. Het huidige artikel 6 Vw is gericht op het voorkomen van het wederrechtelijk verkrijgen van toegang tot het Nederlandse grondgebied c.q. het gehele Schengen-grondgebied.36 Tot 1 juli 2010 duurde de asielprocedure op AC Schiphol 48 procesuren (ca. vijf werkdagen) en sinds die datum acht dagen.37 Na afwijzing van het asielverzoek wordt de vreemdeling in afwachting van zijn uitzetting overgeplaatst naar het grenshospitium (detentiecentrum met een regime grenslogies). Ook in geval de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) meer tijd nodig heeft voor een beslissing, maar verwacht binnen zes weken te kunnen beslissen, kan de bewaring op grond van art. 6 lid 2 Vw (2000) worden voortgezet in de zogenoemde Gesloten Verlengde Asielprocedure (GVA-procedure, voorheen de Gesloten Opvangprocedure (GOC).38 Dit gebeurde tot 1 juli 2010 op basis van een aantal – niet-limitatieve – criteria die waren opgenomen in de Vreemdelingencirculaire.39 40 Sinds juli 2010 is er sprake van een limitatieve opsomming. De genoemde gronden onder a. b. en g. zijn komen te vervallen.41 De belangrijkste gronden voor doorzending naar de GVA-procedure zijn echter ongewijzigd gebleven. Een uitgeprocedeerde asielzoeker heeft een vertrekplicht. Vertrekt hij of zij niet zelfstandig binnen de aangegeven termijn (meestal 4 weken), dan kan de overheid de vreemdeling uitzetten.42 Vreemdelingen die aantoonbaar meewerken aan hun vertrek kan een extra vertrektermijn van 12 weken worden gegund bovenop de reguliere vertrektermijn van 4 weken. Zij worden overgebracht naar de Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) in Ter Apel. Voor hen geldt een vrijheidsbe-

36

37

38

39 40

41

42

Schengengrenscode, Verordening (EG) Nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van de communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen. Wetsvoorstel 31 994. De nieuwe asielprocedure is op 1 juli 2010 in werking getreden. Er dient opnieuw een plaatsingsbeslissing genomen te worden door de IND, zie C4/2.2.2 Vc 2000. C12/2.2.1 Vc 2000. Tot 2007 konden alleen evidente gevallen, waarin artikel 1F Vluchtelingenverdrag kon worden tegengeworpen, naar de GOC-procedure worden verwezen. De onder a., b. en g. genoemde gronden zijn bij WBV 2010/10 geschrapt (a: het asielverzoek kan binnen de AC-procedure worden afgedaan, b: de asielzoeker behoort tot een grotere groep asielzoekers die op hetzelfde moment arriveert, waarbij aanleiding bestaat om uitgebreid onderzoek te plegen naar de herkomst of oorzaak daarvan, g: ten aanzien van de asielzoeker is een claim gelegd bij aanvoerende maatschappij). Zie voor de vertrektermijnen artikel 62 Vw. De hoofdregel is een termijn van 28 dagen nadat de beschikking is geslagen. Art. 62 lid 3 aanhef c bepaalt een vertrektermijn van 0 dagen na afwijzing van een tweede of opvolgende asielaanvraag.

16


―――

perking.43 Ze mogen het centrum wel verlaten, maar moeten zich iedere dag melden.44

3.

INTERNATIONALE NORMEN EN REGELGEVING ‘Whilst it is universally accepted that detention must be used only as a last resort, it is increasingly used as a first response and also as a deterrent.’45

Volgens artikel 9 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens mag niemand onderworpen worden aan willekeurige arrestatie, detentie of verbanning. Ook artikel 9 van het International Verdrag Inzake Burgerlijke en Politieke Rechten bepaalt dat een ieder recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag worden onderworpen aan willekeurige arrestatie of gevangenhouding. Artikel 31 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag bepaalt dat vluchtelingen totdat hun status in het land van toevlucht is geregeld niet verder in hun bewegingsvrijheid mogen worden beperkt dan noodzakelijk is. In Europa bepaalt artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) dat ieder het recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in die gevallen die in artikel 5 lid 1 staan beschreven. Artikel 5 lid 1 onder f stelt dat de vrijheid mag worden ontnomen ‘in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon ten einde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is’. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft dit artikel in haar uitspraken nader uitgewerkt. Een belangrijke uitspraak in deze is de zaak Saadi tegen het Verenigd Koninkrijk. Het EHRM oordeelde in deze uitspraak dat het besluit om de vrijheid te ontnemen zorgvuldig moet plaatsvinden, dat het doel moet zijn het voorkomen van ongeautoriseerde binnenkomst, dat de condities van de detentie geschikt moeten zijn en dat de lengte van de detentie niet langer mag zijn dan nodig. Het EHRM wees erop dat het niet om criminelen gaat maar om mogelijke vluchtelingen. Het EHRM oordeelde, gezien de ruime faciliteiten waar de heer Saadi gebruik van kon maken (er was een bibliotheek, internetverbinding, telefoonverbinding, hij kon zich vrij over het terrein van de detentiefaciliteit bewegen en werd alleen ‘s avonds ingesloten) dat zeven dagen detentie niet disproportioneel was.46 43

44 45

46

Artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000, artikel 5. 1 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000), paragraaf A6/4.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Artikel 54, eerste lid, aanhef en onder f, van de Vw. Council of Europe, Parliamentary Assembly, Resolution 1707 (2010), The detention of asylum seekers and irregular migrants in Europe, 28 January 2010, RES 1707 (2010) http://www.unhcr.org/refworld/docid/4b6bec802.html. EHRM, 29 januari 2008 Appl. no. 13229/03.

Annemarie Busser

17 ―――

De EU-regelgeving kent geen verplichting tot het detineren van asielzoekers en vluchtelingen aan de grens als zij niet voldoen aan de toegangsvoorwaarden die voortvloeien uit de Schengengrenscode.47 Artikel 13 van de Schengengrenscode bepaalt dat aan een onderdaan van een derde land die niet aan alle vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, de toegang tot het grondgebied tot de lidstaten wordt geweigerd, maar ook dat dit de toepassing van bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming onverlet laat. Artikel 18 van de Procedurerichtlijn48 bepaalt dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden uitsluitend omdat hij een asielzoeker is. In de wijzigingsvoorstellen voor de Opvangrichtlijn49 stelt de Europese Commissie voor dat primair minder ingrijpende maatregelen dan vreemdelingenbewaring toegepast moeten worden en dat er altijd een individuele beoordeling aan de bewaring ten grondslag moet liggen.50 Ook ter amendering van de Dublinverordening heeft de Europese Commissie voorgesteld dat Dublinclaimanten niet gedetineerd mogen worden in de periode dat er een overname of overdrachtsverzoek is gedaan aan een ander Dublinland. 51 Ook nadat besloten is tot overdracht is detentie alleen aangewezen in geval er een daadwerkelijk gevaar voor onderduiken bestaat.52 De belangrijkste richtlijn met betrekking tot vreemdelingenbewaring met het oog op uitzetting is de op 24 december 2010 in werking getreden Europese Terug-

47

48

49

50

51

52

De Nederlandse overheid heeft is hierover een andere mening toegedaan. Zie Kamerstukken II 2009-2010, 31994, nr. 6, p. 25. Richtlijn 2005/85/EG betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus. Richtlijn 2003/9/EG(1) tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers. Commission of the European Communities, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council laying down minimum standards for the reception of asylum seekers, COM(2008) 815. Artikel 8 lid 2: ‘In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een verzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats in bewaring houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast.’ Artikel 11 lid 3: ‘De lidstaten zorgen ervoor dat in de nationale wetgeving regels worden vastgesteld over alternatieven voor bewaring, zoals het zich regelmatig melden bij de overheid, het stellen van een borgsom of een verplichting om op een bepaalde plaats te blijven.’ Verordening (EG) Nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend. Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-Assessment Board: SEC (2008) 2962, SEC (2008) 2963 (samenvatting), SEC (2008) 2964 (opinie IAB) Behandelingstraject Raad: Raadswerkgroep Asiel, JBZ-Raad. Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie http://www.montesquieuinstitute.eu/9353000/1/j9vvhfxcd6p0lcl/vi40f137 xfyx.

18


―――

keerrichtlijn.53 Artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn schrijft dwingend voor dat de lidstaten een illegale vreemdeling met het oog op diens uitzetting alleen zijn vrijheid kunnen ontnemen, indien dit niet met minder bezwarende middelen kan worden gerealiseerd, met name indien a) er risico op onderduiken bestaat,54 of b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Het merendeel van de omstandigheden die genoemd worden in artikel 59 Vw en de Vreemdelingencirculaire55 als grond voor bewaring komen niet voor in de Terugkeerrichtlijn. Zo spreekt artikel 59 van de Vw over het in bewaring stellen van vreemdelingen ‘indien het belang van de openbare orde of nationale veiligheid dat vordert’. De Terugkeerrichtlijn noemt inbewaringstelling om redenen van openbare orde en nationale veiligheid niet.56 De in de Terugkeerrichtlijn gekozen formulering maakt duidelijk dat de prioriteit in het uitzettingsproces moet liggen bij de inzet van andere, minder ingrijpende middelen dan de vrijheidsbeneming. De richtlijn voorziet in een trapsgewijze verzwaring van de te nemen maatregelen waarbij het evenredigheidsbeginsel steeds moet worden geëerbiedigd. Het Europese Hof van Justitie (HvJ EU) omschreef dit in het recente El Dridi-arrest als volgt: ‘… a gradation which goes from the measure which allows the person concerned the most liberty, namely granting a period for his voluntary departure, to measures which restrict the person concerned the most liberty, namely detention in a special-

53

54

55 56

Richtlijn 2008/115/EG over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven. Artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn bepaalt dat onder ‘risico op onderduiken’ dient te worden verstaan ‘het in een bepaald geval bestaan van redenen, gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, zich zal onttrekken aan het toezicht’. Vreemdelingencirculaire 2000 (A) 5.3.3.1. HvJ EU, 30 november 2009 (C-357/09, Kadzoev, LJN: BK5471, r.o. 70): de mogelijkheid om een persoon om redenen van openbare orde en veiligheid in bewaring te stellen vindt geen grondslag in de Terugkeerrichtlijn, ARRS 21 maart 2011, LJN: BP9284, Kamerstukken II 2010/11, 32420: ‘... dat aspecten van openbare orde niet aan een maatregel van bewaring ten grondslag mogen worden gelegd ter bescherming van de openbare orde dan wel de openbare veiligheid als zodanig. Aspecten van openbare orde mogen niettemin wél aan een maatregel van bewaring ten grondslag worden gelegd, indien hieruit kan worden afgeleid dat risico op onderduiken bestaat of dat de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingprocedure ontwijkt of belemmert.’

Annemarie Busser

19 ―――

ised facility; the principle of proportionality must be observed throughout those stages.’57 Artikel 7 van de Richtlijn bepaalt dat de vreemdeling een termijn van zeven tot dertig dagen moet worden gegund om een vrijwillig vertrek te kunnen realiseren. Pas daarna kan de lidstaat overgaan tot het binnen de grenzen van proportionaliteit uitoefenen van dwang om de vreemdeling te verwijderen. Artikel 15, eerste lid van de Terugkeerrichtlijn bepaalt dat alvorens tot bewaring kan worden overgegaan, eerst moet worden beoordeeld of een minder dwingende maatregel dan bewaring doeltreffend kan worden toegepast om de verwijdering te verzekeren. Ook overweging 16 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn verwoordt dit uitgangspunt.58 Daarbij wordt verwezen naar de ‘Twenty guidelines on forced return’ van de Raad van Europa van 2005 waarin het ultimim remedium beginsel centraal staat.59 De overheid dient daarom te allen tijde voorafgaand aan de inbewaringstelling te onderzoeken of een lichter middel doeltreffend kan worden toegepast.60 De overheid zal in alle gevallen moeten motiveren waarom geen lichter middel is gekozen.61 Samenvattend kan gezegd worden dat internationale en Europese verdragen en richtlijnen benadrukken dat het recht op vrijheid een belangrijk grondrecht is en dat detentie alleen als uiterste middel, ‘ultimum remedium’, mag worden gebruikt. Eisen van proportionaliteit en subsidiariteit zijn daarbij algemeen aanvaard. Steeds meer komt de nadruk te liggen op het gebruik van lichtere middelen dan detentie.

57 58

59

60

61

HvJ EU 28 april 2001, nr. C-61/11P PU (Hassen El Dridi). Overweging 16 considerans Terugkeerrichtlijn: Inbewaringstelling met het oog op verwijdering moet worden beperkt en, uit het oogpunt van de gebruikte middelen en nagestreefde doelstellingen, aan het evenredigheidsbeginsel worden onderworpen. Inbewaringstelling is alleen gerechtvaardigd om de terugkeer voor te bereiden of de verwijdering uit te voeren en indien minder dwingende middelen niet afdoende zouden zijn. Council of Europe, Twenty Guidelines of the Committee of Ministers on Forced Return, september 2005, art. 6; Idem, Human Rights of irregular migrants, Straatsburg 4 mei 2006, art. 12.4. Rb. ‘s-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) 13 januari 2011, AWB 11 / 273 , Vnr: 273.136.7276, LJN: BP1657, Rb. ‘s-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) 30 december 2010, AWB 10/43309, LJN: BP1500. Rb. ‘s-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) 4 januari 2011, LJN: BP0328, ve11000095. ARRS 21 maart 2011, LJN: BP9284.

20


―――

4.

KRITIEK OP HET DETINEREN VAN ASIELZOEKERS, ‘The Commissioner believes that the current scheme to detain all asylum seekers entering the Netherlands by air is not in line with these principles and urges the authorities to consider modifying this practice.’62

Detentie van asielzoekers staat zeer ter discussie. In het rapport Verlengde grensdetentie: noodzakelijk & effectief?63 stellen de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) en VluchtelingenWerk Nederland (VWN) de vraag of detentie wordt gebruikt als een controlemiddel of om potentiële asielzoekers af te schrikken. De organisaties verwijzen naar artikel 31 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag dat bepaalt dat vluchtelingen totdat hun status in het land van toevlucht is geregeld niet verder in hun bewegingsvrijheid mogen worden beperkt dan noodzakelijk is en artikel 18 van de EU Procedurerichtlijn waar staat dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden uitsluitend omdat hij een asielzoeker is. In 1986 stelde de UNHCR in de ExCom-Conclusion 44 ‘that in view of the hardship which it involves, detention should normally be avoided’. In november 2010 drong ook het VN Comité inzake Economisch Sociale en Culturele Rechten er bij de Nederlandse regering op aan om bij wet te garanderen dat de detentie van asielzoekers alleen plaats zal vinden indien ‘absoluut noodzakelijk’, en de duur van detentie van asielzoekers en ongedocumenteerde migranten te beperken tot een ‘strikt minimum.64 VWN en UNHCR zijn van mening dat er juridische noch praktische legitimiteit bestaat om de GVA-procedure in stand te houden. Een groot deel van de personen – zo’n 60 procent – die in de de afgelopen jaren in de GOC-procedure werd opgenomen werd uiteindelijk uitgeplaatst naar een open centrum. Achteraf gezien had detentie in deze gevallen achterwege kunnen blijven. Het doel dat de GOC procedure snelle en succesvolle uitzettingen zou mogelijk maken lijkt ook niet gehaald. Slechts 31 procent van de GOC- bepaalden werd daadwerkelijk uitgezet, waaronder een groot percentage Dublinclaimanten. Hoewel artikel 6 lid 1 Vw 2000 voorschrijft dat een vreemdeling aan wie toegang is geweigerd, kan worden verplicht zich op te houden in een bepaalde ruimte of plaats en pas in lid 2 staat dat deze ruimte kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek blijkt uit de bewoordingen van de Vreemdelingencirculaire 62 63

64

65

CoE CHR Thomas Hammarberg, Country Report on the Netherlands, maart 2009. UNHCR-VluchtelingenWerk, Verlengde grensdetentie: noodzakelijk & effectief? Rapport gesloten OC Procedure voor asielzoekers 2008-1010, Amsterdam: UNHCR-VluchtelingenWerk 2011. United Nations Economic and Social Council, Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Consideration of reports submitted by State parties under Articles 16 and 17 of the Covenant, Concluding Observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, The Kingdom of the Netherlands, 19 november 2010, E/C.12/ NDL/CO/4-5, par. 25. Vreemdelingencirculaire C10/3.1.

Annemarie Busser

21 ―――

dat er geen plaats is voor een individuele beoordeling. In de praktijk wordt de detentie routinematig opgelegd en worden alternatieven voor detentie nauwelijks gebruikt.

5.

KRITIEK OP VREEMDELINGENBEWARING IN HET ALGEMEEN ‘Vanuit het besef dat vrijheidsbeneming een zware inbreuk is op iemands persoonlijke integriteit, met niet zelden ernstige psychische gevolgen, betekent dit wel dat op de overheid en samenleving de plicht rust om zich voortdurend af te vragen of toepassing van dit middel wel noodzakelijk is en of niet met een minder ingrijpend middel kan worden volstaan.’ (Van Kalmthout 2010: afscheidsrede)66

Vreemdelingenbewaring ter voorbereiding van het vertrek uit Nederland (art. 59) vindt plaats onder een strafrechtelijk regime.67 Hoewel de minister op 29 juni 2010 de Kamer informeerde over een heroriëntatie van het regime die het bestuursrechtelijk karakter van de bewaring meer zou benadrukken68 bleek de heroriëntatie plaats te vinden binnen de kaders van de huidige Penitentiaire beginselenwet (Pbw).69 Het strafrechtelijke karakter van vreemdelingendetentie bleef gehandhaafd.70 Een belangrijk – negatief – verschil met gedetineerden in het strafrecht is dat mensen in vreemdelingenbewaring niet mogen werken of een opleiding volgen. Omdat vreemdelingenbewaring niet is gericht op resocialisatie maar puur op het beschikbaar houden voor de uitzetting is volgens de minister het aanbieden van arbeid en onderwijs niet aan de orde.71 Hoewel elk detentiecentrum een activiteitenprogramma heeft, hangen vreemdelingen in de uren dat ze niet zijn ingesloten op cel (8 uur per etmaal) rond op de gangen en het dagverblijf van de afdeling. Volgens de Inspectie voor de Sanctietoepassing ‘leidt het ontbreken van een zinvolle dagbesteding ertoe dat ingesloten vreemdelingen hun tijd in ledigheid doorbrengen.’72

66

67 68 69

70

71

http://www.justitiaetpax.nl/userfiles/file/Tekst%20afscheidsrede%20Prof_%20Dr_ %20 A_M_%20van%20Kalmthout.pdf De Penitentiaire beginselenwet (Pbw) is van toepassing. Kamerstukken II 2009-10, 19637, nr. 1353. De wijzigingen betreffen onder meer een uitbreiding van de bezoektijd van één uur per week naar twee uur, een uitbreiding van het activiteitenprogramma met ten minste vier uur per week, beschikbaar stellen van buitenlandse kranten, een internet pilot en het instellen van het juridisch loket en van servicebalies. European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) stelt zich op het standpunt dat bestuursrechtelijk gedetineerde vreemdelingen niet in een gevangenisachtige omgeving mogen worden gedetineerd. ‘Substantive’ sections of the CPT’s General Reports, Council of Europe, 2010. Brief van de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 29 juni 2010, Kamerstukken II 2009-10, 19 637, nr. 1353, p. 3.

22


―――

Onderzoek wijst uit dat gedetineerde vreemdelingen de vreemdelingenbewaring vaak als criminaliserend ervaren (‘ik ben geen crimineel’), daarnaast spreken ze over somberheid en verlies van eigenwaarde en identiteit. Geestelijk verzorgers in vreemdelingenbewaring signaleren dat ‘De effecten van de maatregel tot vrijheidsbeneming door de overheid en publiek worden onderschat.'73 Ook uit internationaal onderzoek komt nadrukkelijk naar voren dat (langdurige) vreemdelingendetentie kan leiden tot ernstige gezondheidsschade.74 In een Australisch onderzoek staat: ‘The prolonged nature of detention is regarded as a major contributing factor to mental deterioration, despondency, suicidality, anger, and frustration. Specifically, reports comment that there is an association between the length of time in detention and the severity of mental disorder, a finding supported by later research’75 In Nederland heeft een dergelijk onderzoek nog niet plaatsgevonden. Ook kwetsbare mensen – die nog meer dan anderen te lijden hebben onder detentie en extra gezondheidsrisico’s lopen – worden hier in vreemdelingenbewaring geplaatst. Om die schade te voorkomen, pleit de Jesuit Refugee Service voor een speciale ‘Vulnerability check’, special needs related to key areas of vulnerability that may place people at heightened risk in a detention environment like age, gender and diversity, health and protection needs: including refugees, asylum seekers, stateless persons, traffiqued persons, survivers of torture and trauma, sexual and gender based violence or other violence/persecution.76 In het Verenigd Koninkrijk kent men ‘Rule 35’ een regeling op grond waarvan medici moeten melden wanneer continuering van de detentie of een bepaalde detentie omstandigheid een nadelig effect zal hebben op de gezondheid van de gedetineerde vreemdeling.77 In de Verenigde Staten wordt gewerkt aan de ontwik72

73

74

75

76

77

Inspectie voor de Sanctietoepassing, De tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring, drie detentiecentra doorgelicht, Inspectiebericht, september 2010. Humaniteit in vreemdelingenbewaring, Ervaringen van het r.-k. Justitiepastoraat, mei 2010. Zie onder meer: Jesuit Refugee Service-Europe, Becoming Vulnerable in Detention, DEVAS project, Brussels: JRS-Europe 2010; SUMresearch, Studie naar alternatieven voor de vasthouding van gezinnen met kinderen in gesloten centra België, Brussel: SUM 2007; Projets belges de Médecins Sans Frontières, The detention centre is dirty for my soul, Mai 2007, http://www.msf-azg.be/uploads/tx_uwazg/projetbelges_01.pdf. Newman, Dudley & Steel Asylum, Detention and Mental Health in Australia. Refugee Survey Quarterly. 2008; Vol.27 Nr. 3 p. 110-127 Jesuit Refugee Service, Statement by Philipe Amaral, policy and communication officer, JRS-Europe, 29 november 2010. Rule 35. Reports of Special Illnesses and Conditions (including Claims of Torture) received from Immigration Removal Centres, regarding detainees, www.ukba.homeof-

Annemarie Busser

23 ―――

keling van een ‘Risk Assessment Tool’ waarmee de kwetsbaarheid van de vreemdeling kan worden bepaald.78 In Nederland bestaat – met sinds kort uitzonderingen voor minderjarigen79 - geen speciale wet- of regelgeving voor de detentie van kwetsbare mensen. Bij de beoordeling of sprake is van detentieongeschiktheid geldt slechts het criterium of de medisch noodzakelijke zorg in detentie geboden kan worden. De eventuele schade die mensen oplopen door het verblijf in detentie wordt niet meegenomen bij die beoordeling.80 Met betrekking tot de effectiviteit van vreemdelingenbewaring bestaan grote twijfels. In veel gevallen resulteert de detentie niet in het beoogde vertrek. Uit onderzoek blijkt bovendien dat naarmate de detentie langer duurt, het uitzettingspercentage afneemt.81 Weliswaar is sprake van een toename van vertrek uit detentie, maar deze toename is voor een belangrijk deel te danken aan de ondersteuning van het IOM bij vrijwillig vertrek.82 Het gedwongen uitzetten gaat steeds vaker mis. In 2010 werden 2.404 van de 6.600 uitzettingen geannuleerd. Enkele honderden keren werd dat veroorzaakt door verzet van de vreemdeling waardoor hij niet werd toegelaten tot het vliegtuig.83 Uit onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) blijkt er een sterk positief verband te bestaan tussen gezondheid en terugkeerintentie: een goede gezondheid gaat gepaard met een positiever oordeel over terugkeer. 84 Rechtssociologisch onderzoek laat zien dat het naleven van regels niet alleen afhangt van

78

79

80

81

82

83 84

fice.gov.uk/sitecontent/documents/policyandlaw/asylumprocessguidance/detention/gui dance/rule35reports.pdf?view=Binay. Inter American Commission on Human Rights, Report on immigration in the United States: Detention and Due Process, 30 December 2010: http://www.cidh.org. Brief van de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer 29 januari 2008 (Kamerstukken II 2007-2008, 29344, nr. 66), van 11 juni 2010, Kamerstukken II 2009-2010, 27 062 en brief van de minister aan de Tweede Kamer van 10 maart 2011: beperking detentie alleenstaande minderjarige vreemdelingen. Brief van de Staatssecretaris van Justitie aan Amnesty International van 12 oktober 2009, p. 8 en Algemeen Overleg 13 januari 2010, Kamerstukken II 2009-10, 19637, nr. 1331, parlis.nl/pdf/kamerstukken/KS141349. A.M. van Kalmthout, A.M.W.J. Graft, L.M.A. Hansen, M. Hadrouk, Terugkeermogelijkheden van vreemdelingen in de vreemdelingenbewaring, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005. p. 95-98. In heel 2010 was de verhouding aantoonbaar vertrek uit Nederland tegenover zelfstandig vertrek zonder toezicht van vreemdelingen in vreemdelingenbewaring uit de caseload van de DT&V respectievelijk 65% en 35%. In 2008 betrof het respectievelijk 55% en 45%. In 2009 ging het om respectievelijk 63% en 37%. Brief van de Minister voor Immigratie en Asiel aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II, 19637 nr. 1395, 1 februari 2011. Jaarverslag 2010 Commissie Integraal Toezicht Terugkeer (CITT). Onderzoeksrapport van het Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum (WODC) Kiezen tussen twee kwaden, Brief van de Minister van Justitie aan de Tweede Kamer, 10 juni 2010, Kamerstukken II 2009-2010, 24 587, nr. 375.

24


―――

sancties maar vooral ook van regelaanvaarding.85 Mensen houden zich aan regels als ze die begrijpen en terecht vinden. Vreemdelingen in detentie voelen zich vaak als een crimineel behandeld en betwisten daarom de legitimiteit van de detentie. Het is niet uitgesloten dat dit gevoel het verzet tegen de terugkeer alleen maar versterkt.86 Volgens artikel 59 Vw kan een vreemdeling in bewaring worden gesteld als aan de in dat artikel vermelde voorwaarden is voldaan. De minister beschikt dus over beleidsvrijheid en mag van de inbewaringstelling afzien of deze opheffen. De Vreemdelingencirculaire noemt voorbeelden van gronden om de maatregel van bewaring niet of niet langer toe te passen.87 De minister zal de nodige belangen moeten afwegen en een voorstel voor een lichter middel moeten beoordelen. 88 Als uitzetting voldoende veilig gesteld kan worden met een lichter middel, dan dient de toepassing van de bewaring achterwege te blijven omdat de openbare orde de bewaring kennelijk niet vordert.89 Je zou kunnen zeggen: als met een lichter middel kan worden volstaan, moet daar in het kader van het subsidiariteitsbeginsel mee worden volstaan. Het lichtere middel kan ook betrokken worden bij de belangenafweging en bijzondere omstandigheden. De minister moet beoordelen of de omstandigheden van het individuele geval het opleggen van de maatregel onevenredig zwaar maken.90 Tot 2005 kon de rechtbank vol toetsen of met een lichter middel had kunnen worden volstaan.91 De rechtbanken hanteerden een vaste woon en verblijfplaats en het trouw voldoen aan de meldplicht het vaakst als argument om de bewaring op te heffen.92 In 2005 oordeelde de Raad van State dat het aan de minister was

85 86

87

88

89

90

91 92

T.R.Tyler, Why people obey the law, 2006 A. Leerkes en T. Molleman, ‘Alternatieve vreemdelingendetentie’, Openbaar bestuur, februari 2011. A6/5.3.3.3.Vc: a. Betrouwbaar te achten particulieren of instanties stellen zich schriftelijk garant voor de onderbrenging van de vreemdeling gedurende de tijd dat nog over zijn uitzetting moet worden beslist of verwijdering nog niet kan worden geëffectueerd. b. Er bestaat geen zicht op verwijdering van de vreemdeling; c. De vreemdeling heeft aantoonbaar een vaste woon- of verblijfplaats in Nederland; d. Er kan een lichter middel toegepast worden (bijvoorbeeld meldplicht). Art. 3:2 Awb; vgl. ABRvS 8 mei 2003, JV 2003/285; ABRvS 11 april 2003, JV 2003/223. In paragraaf A6/1 van de Vreemdelingencirculaire 2000 staat vermeld dat vanwege het ingrijpende karakter toepassing van een vrijheidsbeperkende of vrijheidsontnemende maatregel steeds tot het strikt noodzakelijke beperkt dient te worden. Steeds zal nagegaan moeten worden of een minder dwingende maatregel kan worden toegepast. Vreemdelingencirculaire A6 1. Het evenredigheids- of proportionaliteitsbeginsel; vgl. ABRvS 7 december 2004, nr 200407830/1, ABRvS 31 oktober 2007, JV 2008/7 Baudoin, Van de Burgt, Van Kalmthout 2008, p. 197. Zie bijvoorbeeld Rb. Haarlem 15 december 1994, MR 1995, 52 en ABRvS 3 juni 2004, JV 2004/302.

Annemarie Busser

25 ―――

om in te schatten of de uitzetting met een lichter middel kon worden bereikt. 93 Daarmee kreeg de overheid grote beleidsruimte toebedeeld en werd de toetsingsbevoegdheid voor de rechter fors ingeperkt. Met de ruime gronden voor het opleggen van bewaring in de Vreemdelingencirculaire 200094 betekende dit in de praktijk dat vreemdelingenbewaring vrijwel standaard werd toegepast – er werd nauwelijks getoetst aan alternatieven. Of volgens de Terugkeerrichtlijn met de huidige marginale toets kan worden volstaan, valt te betwijfelen.95 Ingevolge artikel 15 lid 2 van de richtlijn heeft de rechter de taak om de rechtmatigheid van de bewaring te toetsen.96 In die rol is hij gehouden om de volle werking van het EU-recht te verzekeren als een individu zich daarop beroept en dient hij de algemene beginselen van het EU-recht toe te passen waaronder het beginsel van evenredigheid.97 Een aantal rechtbanken heeft daarom in de Terugkeerrichtlijn aanleiding gezien om de marginale toets in te ruilen voor een vollere toets. Niet alleen de overheid moet in iedere zaak onderzoeken of met met een lichter middel dan bewaring kan worden volstaan, ook de rechter moet – binnen het kader van zijn bevoegdheden- de nakoming van de verplichtingen uit de richtlijn verzekeren. ‘Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat ook de rechter, mits aangevoerd, dient na te gaan of zich de situatie voordoet dat met een minder dwingend middel dan bewaring kan worden volstaan. Voor een terughoudende toets met betrekking tot de

93

94 95

96

97

Onder meer: ABRvS 16 augustus 2005, JV2005/396; ABRvS 6 september 2005, JV 2005/ 452 m.nt. PJAMB. Vreemdelingencirculaire 2000 (A) 5.3.3.1. Richtlijn nr. 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (Pb EU L 248/98). Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Europese Terugkeerrichtlijn, dienen de lidstaten de Richtlijn uiterlijk op 24 december 2010 te hebben geïmplementeerd. Nederland heeft dat tot nu toe (april 2011) niet gedaan. Dat betekent dat een vreemdeling met ingang van 25 december 2010 een rechtstreeks beroep toekomt op voldoende duidelijke en onvoorwaardelijke bepalingen van de Terugkeerrichtlijn. Artikel 15 lid 2 Terugkeerrichtlijn: … Indien de inbewaringstelling door een administratieve autoriteit is gelast: a) voorzien de lidstaten erin dat een spoedige rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring zo spoedig mogelijk na de aanvang ervan plaatsvindt; b) of bieden de lidstaten de betrokken onderdaan van een derde land het recht voorziening te vragen bij het gerecht zodat de rechtmatigheid van de bewaring aan een spoedige rechterlijke toetsing wordt onderworpen, die zo spoedig mogelijk na het instellen van deze procedure tot een beslissing leidt. De lidstaten stellen de betrokken onderdaan van een derde land onmiddellijk van die mogelijkheid in kennis. G.N. Cornelisse, noot bij Rb. ‘s-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) 20 januari 2011, nr. AWB 11/00011, LJN: BP1756, JV, p. 137.

26


―――

vraag of een lichter middel geïndiceerd is, is naar het oordeel van de rechtbank met ingang van 25 december 2010 dan ook geen plaats.’98 De Raad van State bevestigde onlangs haar standpunt dat de rechtbanken de vraag of met een lichter middel kan worden volstaan slechts terughoudend mogen toetsen.99

SLOTBESCHOUWINGEN Volgens dr. G. Cornelisse is vrijheidsbeneming in de afgelopen decennia in toenemende mate gepresenteerd als een vanzelfsprekend en welhaast onschuldig antwoord op niet- toegestaan verblijf van vreemdelingen.100 Door illegaal verblijf te criminaliseren en in toenemende mate gebruik te maken van detentie is het immigratiebeleid verworden tot een instrument van louter handhaving, bedoeld om maatschappelijke angsten met betrekking tot veronderstelde risico’s en mogelijke gevaren te sussen.101 Nu er steeds meer duidelijkheid komt over de schadelijke impact van vreemdelingenbewaring op de gezondheid van mensen en tegelijkertijd in toenemende mate getwijfeld wordt aan de effectiviteit van het systeem van dwang en druk zal er gezocht moeten worden naar alternatieven voor vreemdelingenbewaring. Uit ervaringen in België, Zweden en Australië blijkt dat alternatieven voor detentie beschikbaar zijn.102 103 Ze blijken in de praktijk niet alleen humaner maar ook goedkoper en mits er voldoende aandacht voor de persoonlijke omstandigheden en behoeften van mensen is waarschijnlijk ook efficiënter. In de afgelopen jaren hebben meerdere mensenrechten- en vluchtelingenorganisaties 98

99 100

101

102

103

Rb. ‘s-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) 30 december 2010, AWB 10/43573 r.o. 3.5, Rb. ‘s-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) 30 december 2010, AWB 10/43309, LJN: BP1500, Rb. ‘s-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) 13 januari 2011, AWB 11 / 273 , V-nr: 273.136.7276 , Rb. ‘s-Gravenhage (zittingsplaats Amsterdam) 20 januari 2011, nr. AWB 11/00011, LJN: BP1756, m.nt. G.N. Cornelisse, Rb. ‘s-Gravenhage (zittingsplaats Den Haag) 3 januari 2011, LJN: BO9686, JV 2011/99, ve11000052 ABRvS, 20 april 2011, LJN: BQ2731, nr. 201011875/1V3 G.N. Cornelisse, ‘De valse noodzakelijkheid van immigratiedetentie: een agenda voor onderzoek’, Proces 2008/3. Volgens Cornelisse weerspiegelt deze de veranderingen in het gevangeniswezen. Zij verwijst daarvoor naar een onderzoek van M. Welch, waaruit blijkt dat ook in de Verenigde Staten het toenemende gebruik van vrijheidsbeneming in het algemeen gepaard gaat met een stijgend gebruik van immigratiedetentie in het bijzonder. M. Welch, ‘The Role of the Immigration and Naturalization Service in the Prison Industrial Complex’, Social Justice, vol. 27, no. 3, 2000, p. 73-88. M.S. Malloch & E. Stanley, ‘The detention of asylum seekers in the UK, Representing risk, managing the dangerous’, Punishment and Society, vol. 53, no. 7, 2005, p. 53-71. G. Mitchell 2001, http://www.fabian.org.au/940.asp. G. Mitchell is director van de International Detention Coalition, zie www.idcoalition.org. P. Stockmans, ‘Een alternatieve aanpak voor de uitwijzing van gezinnen met kinderen’, TJK 2010/2-117.

Annemarie Busser

27 ―――

de overheid opgeroepen alternatieven voor detentie te ontwikkelen en te gebruiken.104 Op 12 mei 2011presenteerde de Internationale Detentie Coalitie een rapport met een beschrijving van best practices uit de hele wereld105 en kwam de UNHCR met een update van haar rapport uit 2006.106 Ook de politiek heeft inmiddels laten weten geïnteresseerd te zijn in alternatieven voor vreemdelingenbewaring. Niet alleen de Terugkeerrichtijn speelt daarbij een rol, ook humane en financiële argumenten worden genoemd. Vreemdelingenbewaring is duur107 en beperking van de bewaring werd in 2010 zelfs genoemd in de bezuinigingsvoorstellen.108 Al eerder informeerde de Minister van Justitie de Tweede Kamer over het gebruik van alternatieven in het buitenland.109 In december 2010 nam de Tweede Kamer de motie-Gesthuizen aan, waarin de regering werd verzocht alternatieven voor vreemdelingenbewaring te onderzoeken.110 Minister Leers heeft toegezegd de Kamer nog voor de zomer over zijn bevindingen te informeren. Vreemdelingenbewaring is een administratieve maatregel, die slechts dan zou mogen worden toegepast als met minder ingrijpende middelen niet hetzelfde doel kan worden bereikt en die, als ze wordt toegepast, de vreemdeling niet verder in zijn rechten en vrijheden zou mogen beperken dan voor het doel van de maatregel – de beoogde uitzetting – gerechtvaardigd is (beginsel van minimale beperkingen). Het wordt de hoogste tijd dat de minister met beleid komt dat recht doet aan deze alom erkende grondbeginselen. Beleid dat ervoor zorgt dat Nederland spoedig een meer gedifferentieerd en vooral humaner detentiebeleid zal kennen, waarbij de grondrechten van illegaal verblijvende vreemdelingen – meer dan nu het geval is – gewaarborgd zullen zijn. Een beleid waardoor ‘verspilde tijd’ achter de hoge muren van gevangenissen wordt voorkomen, omdat zowel het aantal gedetineerde migranten als de duur van de detentie flink is te104

105

106

107

108

109

110

Amnesty International, Irregular migrants and asylum seekers, alternatives to immigration detention, POL 33/001/2009. International Detention Coalition and La trobe refugee research centre: There are alternatives, A handbook for preventing unnecessary immigration detention, 2011, www.idcoalition. org. UNHCR, Alternatives to Detention of Asylum-seekers and Refugees, Ophelia Field POLAS/2006/03 April 2006; UNHCR, Back to Basics: The Right to Liberty and Security of Persons and ‘Alternatives to Detention’ of Refugees, Asylum-seekers, Stateless Persons and Other Migrants, Alice Edwards, PPLA/2011/01. Rev.1 April 2011. De gemiddelde dagprijs van vreemdelingenbewaring is voor 2011 begroot op € 197.-, http://www.rijksbegroting.nl/2011/kamerstukken,2010/11/19/kst150257.html. Rapport brede heroverweging bezuinigingen voor de middellange termijn maart 2010. Brief van de Minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 5 augustus 2010, Kamerstukken II 2009-2010, 19 637 nr. 1358, p. 3. Zie Motie van lid Gesthuizen c.s. over alternatieven vreemdelingenbewaring, voorgesteld 1 december 2010, 32500 VI, nr. 49, Verslag van de algemene commissie voor Immigratie en Asiel en de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie, 26 januari 2011.

28


―――

ruggedrongen. Een beleid waarmee een einde komt aan het onnodig punitieve karakter van het regime vreemdelingenbewaring en waarin humane alternatieven voor detentie de belangrijkste plek innemen. Alternatieven waarbij altijd getoetst wordt of ze proportioneel en noodzakelijk zijn en waarbij in alle gevallen eerst de lichtere maatregelen zijn overwogen voordat zwaardere worden opgelegd.

Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd

Recommend Documents