262
de stelling
JULI 2014 TV CR
De stelling in deze aflevering van TvCR luidt: ‘Het is niet toegestaan om bijstandsgerechtigden, bij wijze van tegenprestatie, te verplichten tot vrijwilligerswerk.’ Prof. B. Barentsen is voorstander van de stelling. Mr. J. Uzman reageert vervolgens op zijn bijdrage.
Vraag niet wat de gemeenschap voor jou kan doen, maar wat je kunt doen voor de gemeenschap B. Barentsen*
* Prof. Mr. B. Barentsen is als hoogleraar sociaal recht verbon den aan de Universiteit Leiden. 1 Het rapport ‘Voor wat, hoort wat’ van de Inspectie SZW uit september 2013 bevat een bijlage (p. 35 e.v. ) met een uitgebreid overzicht van werkzaamheden die aan bijstandsgerechtigden zijn opgedragen, waaronder ook ‘bospaden schoonhouden’, ‘taal maatje voor nieuwkomers’, ‘wei devogels tellen’ en ‘enquêteur minimabeleid’. 2 Inspectie SZW, Voor wat hoort wat. Een beschrijving van de uit voering van de tegenprestatie naar vermogen door gemeenten, Den Haag: Ministerie van SZW september 2013, p. 8.
Het zal velen ontgaan zijn dat we al sinds enige jaren weer dwangarbeid kennen in dit land. Recent ontstond er wel ophef rond de plannen van Staatssecretaris Klijnsma van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) om bijstandsgerechtigden te verplichten tot vrijwilligerswerk. Het gaat dan om koffieschenken in verzorgingshuizen, voorlezen op scholen, on derhoud van openbaar groen dat niet meer door de gemeente wordt ver zorgd of helpen op een dierenasiel.1 Dat klinkt allemaal niet onaardig, en het is zeker nuttig dat dit werk gebeurt. Bijstandsgerechtigden zijn boven dien al sinds enige jaren verplicht om dergelijke werkzaamheden te ver richten, met als enige financiële ‘beloning’ dat hun uitkering niet wordt gekort. Het nieuwe van de plannen van Klijnsma is dat alle gemeenten nu werk moeten gaan maken van de handhaving van deze verplichting. Tot nu toe verschilde het van gemeente tot gemeente of en in hoeverre van bijstandsgerechtigden daadwerkelijk werd verlangd om een arbeidspresta tie te leveren in ruil voor een bijstandsuitkering.2 Met de nieuwe Participatiewet, die onlangs met een ruime meerderheid door de Tweede Kamer is aanvaard en die op 1 januari 2015 in werking moet treden, moet die arbeidsverplichting nu ook echt overal worden gehandhaafd. Vandaar dat het vrijwilligerswerk in de debatten over de Participatiewet weer opdook, en vandaar ook dat ik, het is zogezegd vijf over twaalf, grote woor den (‘dwangarbeid!’) gebruik. Mijn stelling is dat het opleggen van dergelijk vrijwilligerswerk aan bij standsgerechtigden niet is toegestaan. Er is inderdaad sprake van, kort gezegd, dwangarbeid. Verder is de uit de verplichting sprekende gedachte dat er een plicht zou zijn om een tegenprestatie te leveren voor een
TV CR JULI 2014
De stelling
263
uitkering ten principale onjuist. De filosofisch-taalkundige problemen die de constructie van verplicht vrijwilligerswerk oproept, laat ik dan nog daar. Je zou toch zeggen dat werk ofwel verplicht, ofwel vrijwillig is. Een combinatie ervan kan niet.
Tegenprestatie naar vermogen Verplicht vrijwilligerswerk heet in SZW-‘newspeak’ ‘tegenprestatie naar vermogen’. In art. 9 van de Wet werk en bijstand (WWB) is sinds 1 janua ri 2012 bepaald dat bijstandsgerechtigden verplicht zijn om: ‘naar vermogen door het college opgedragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werk zaamheden te verrichten die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.’
Het element ‘naar vermogen’ uit de definitie houdt in dat de betrokken bijstandsgerechtigde, gezien zijn gezondheid, opleiding en vaardigheden, tot het verrichten van de werkzaamheden in staat moet zijn. Zo zal iemand met heftige hooikoorts niet mogen worden ingezet om te maaien in een plantsoen, terwijl van iemand met discalculie niet zal worden ge vraagd om gehandicapten te helpen met hun belastingaangifte. Naast verplicht vrijwilligerswerk kent de WWB ook de zogenaamde parti cipatieplaats (art. 10a WWB). Ook daarbij gaat het om werk dat additio neel moet zijn, in die zin dat het op de reguliere arbeidsmarkt niet voor komt. Het verschil met vrijwilligerswerk is dat de werkzaamheden daarbij in omvang en duur beperkt zijn. Een enkel dagdeel per week, zoiets. Participatieplaatsen kunnen daarentegen hele werkweken omvatten. Het doel van het opdragen van participatiewerkzaamheden is ook anders: het is niet direct een tegenprestatie, maar de werkzaamheden zijn bedoeld om iemands kansen op de vrije arbeidsmarkt te vergroten. Een participa tieplaats kan voor twee jaar worden opgedragen, verlenging met twee keer een jaar is mogelijk. Bij de onbeloonde maatschappelijk nuttige werk zaamheden ontbreekt het doel van toeleiding naar de arbeidsmarkt. Verder mogen ze niet zo omvangrijk en intensief zijn dat ze aan acceptatie van betaald werk of deelname aan activiteiten gericht op arbeidsinschake ling in de weg staan. 3 Over de participatieplaatsen bestaat ook veel discussie. Juist omdat het werk niet tot verdringing in de reële arbeidsmarkt mag leiden, is het de vraag of het werk wel zinvol is. De Volkskrant berichtte over participanten die te scannen documenten moesten tellen, waarbij dezelfde archiefstuk ken door meerdere mensen naeen geteld moesten worden. 4 Ook is de
de stelling
3 Kamerstukken II, 2010–2011, 32 815, nr. 3, p. 14. 4 ‘Vernederende klusjes voor Amsterdammers in bijstand’, de Volkskrant 24 december 2013, zie http://www.volkskrant.nl/vk/ nl/2686/Binnenland/article/ detail/3567202/2013/12/24/ Vernederende-klusjes-voorAmsterdammers-in-bijstand. dhtml.
264
De stelling
JULI 2014 TV CR
termijn van twee tot maximaal vier jaar aan de ruime kant. Dat geldt zeker als bedacht wordt dat bij dit soort additionele werkzaamheden niet zozeer de inhoud van de werkzaamheden tot vergroting van de arbeids mogelijkheden moet leiden, als wel het opdoen van arbeidsritme, arbeids discipline en ervaring met communiceren op de werkvloer. Hoewel het onderscheid met vrijwilligerswerk wellicht een kwestie van nuances is, ga ik op de participatieplaatsen echter niet en detail in – centraal staat hier het ‘verplichte vrijwilligerswerk’. Volgens de regering is het opleggen van vrijwilligerswerk geen dwangar beid. Het verrichten van dat werk wordt immers niet echt opgelegd. Weigering kan slechts leiden tot een korting op de uitkering. De MvT drukt het wel heel plastisch uit door te stellen dat pas wanneer de bij standsgerechtigde met geweld of huisuitzetting bedreigd zou worden als hij niet meewerkt, er sprake zou zijn van dwangarbeid. Verder wordt erop gewezen dat de mensenrechtenverdragen een uitzondering op het verbod van dwangarbeid kennen voor het verrichten van normale burgerplich ten.5 De grondslag voor het opleggen van de verplichting om vrijwilligers werk te verrichten is volgens de regering het leveren van een tegenpresta tie voor de door de maatschappij aan betrokkene betoonde solidariteit.6
Is een tegenprestatie verschuldigd?
5 Kamerstukken II, 2010–2011, 32 815, nr. 3, p. 15. 6 Kamerstukken II, 2010–2011, 32 815, nr. 3, p. 14.
Het gaat ver om een tegenprestatie te verlangen voor een uitkering op mi nimumbestaansniveau. Solidariteit moet van twee kanten komen, maar gaat het niet wat ver om daar nu echt een betaling voor terug te verlan gen? Niet vergeten mag worden dat het recht op bijstand grondwettelijk is geborgd en ook in verschillende mensenrechtenverdragen is vastgelegd. Uiteraard is dat geen ongeclausuleerd recht. De Grondwet bepaalt in art. 20 lid 3 dan ook dat het recht op bijstand bij wet moet worden geregeld. Van belang is wel dat dit recht wordt toegekend aan ‘Nederlanders hier te lande die niet in hun bestaan kunnen voorzien’. Met andere woorden: het grondwettelijk criterium, en de uitwerking ervan in de WWB, impliceren dat het gebruik van de bijstand echt geen vrije keuze is. Pas als iemand over onvoldoende bestaansmiddelen beschikt, is er recht op bijstand. Bijstand is pas aan de orde als er geen alternatieven zijn, het is het laatste vangnet. Daarbij moet ook bedacht worden dat het om een voorziening op minimumniveau gaat. Het inkomen moet onder de bijstandsnorm liggen (art. 19-24 WWB). Met dat bedrag wordt de bijstandsgerechtigde in staat geacht de noodzakelijke kosten van het bestaan te kunnen dekken, maar dat is het dan ook. De hoogte is afhankelijk van de leeftijd en gezins-
TV CR JULI 2014
de stelling
265
samenstelling. Een alleenstaande van 21 jaar heeft bijvoorbeeld recht op €677,20 per maand, een alleenstaande ouder op €948,18.7 Het recht op bijstand veronderstelt dat zij er alles aan hebben gedaan om het beroep bijstand te voorkomen. Dat betekent niet alleen dat ze feitelijk niet (langer) over bestaansmiddelen beschikken, maar daar ook niet rede lijkerwijs over hadden kunnen beschikken. Op grond van art. 18 lid 2 WWB kan de bijstandsuitkering worden verlaagd indien betrokkene blijk heeft gegeven van onvoldoende besef van verantwoordelijkheid voor voor ziening in het bestaan. Het onnodig verliezen van betaald werk of het ‘verjubelen’ van spaargeld zijn daar voorbeelden van.8 Eenmaal in de bij stand wordt van de bijstandsgerechtigde verwacht dat hij zich inspant om betaald werk te vinden (art. 9 lid 1 onder a en b WWB). Die verplichting omvat onder meer het solliciteren, het aanvaarden van aangeboden werk zaamheden, maar ook het volgen van scholing of stages om de arbeids mogelijkheden te vergroten. Samengevat: de WWB eist dat iemand nauwelijks eigen bestaansmidde len heeft, zich inspant om weer aan de slag te komen en dat prudent wordt omgegaan met het eigen vermogen. Pas dan bestaat er recht op een uitkering waarmee iemand de meest elementaire levensbehoeften kan dekken. In het licht van het voorgaande gaat het ver om toch betaling, in de vorm van vrijwilligerswerk, te verlangen. De mensen die aan alle criteria voor het recht op bijstand voldoen, bevinden zich in zekere zin in een dwangpositie. De Staatscommissie Van Rhijn, die aan het einde van de Tweede Wereld oorlog adviseerde over de inrichting en grondslag van een wettelijk stelsel van sociale zekerheid, formuleerde immers al het volgende, wat ouder wets klinkende maar nog steeds actuele motto: ‘De gemeenschap, georganiseerd in de staat, is verantwoordelijk voor de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van al haar leden, op voorwaarde dat deze leden zelf het redelij ke doen om zich die sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaffen.’9
Op zijn minst had de regering met meer dan een enkel regeltje in de MvT, erop neerkomend dat voor wat nu eenmaal wat hoort, moeten toelichten dat voor bijstand een tegenprestatie verschuldigd is. Het ook wel gebruik te argument dat het ‘beter’ voor betrokkenen is om maatschappelijk nuttig bezig te zijn is een drogreden. Ook zonder plicht zouden bijstands gerechtigden vrijwilligerswerk kunnen doen. Verder zou iemand ook op andere wijze ‘nuttig’ kunnen zijn. Bovendien vind ik dat je van een nogal eng mensbeeld uitgaat – in beide opzichten van het woord – als iemand per se ‘nuttig’ zou moeten zijn om recht te kunnen krijgen op een
7 De gemeente is bevoegd een toeslag bovenop deze bedragen toe te kennen. 8 Bijvoorbeeld CRvB 6 decem ber 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7777, USZ 2012/26. 9 Commissie-Van Rhijn, Sociale zekerheid. Deel II, ’s-Gravenha ge: Alg emene Landsdrukkerij 1945, p. 10.
266
De stelling
JULI 2014 TV CR
bestaansminimum. Dat geldt al helemaal als dat nut aan meetbare presta ties zou moeten worden afgemeten, of dat nu mantelzorg in de privésfeer is of klassiek vrijwilligerswerk. Voor de goede orde: in het kader van het voorkomen van een onnodig beroep op collectieve voorzieningen is het opleggen van vergaande ver plichtingen goed te verdedigen. En ik wil zeker niet ontkennen dat veel van het werk waar in het kader van het verplichte vrijwilligerswerk aan gedacht wordt nuttig kan zijn, voor zowel betrokkenen zelf als de maat schappij. Dat een overheidsmaatregel nuttig en mogelijk zelfs gezond is, is echter niet beslissend bij de beoordeling van de geldigheid ervan. In het klassieke Fluorideringsarrest speelde weliswaar iets een andere vraag dan bij het opleggen van ‘nuttig’ werk. Daar was de kwestie dat de wettelijke grondslag voor de inbreuk op het grondrecht ontbrak. Toch valt uit die zaak wel inspiratie te putten voor de gedachte dat ‘eigen bestwil’ niet zonder meer een inbreuk op grondrechten rechtvaardigen.10 Het is voor mij dus echt de vraag of voor (bijstand) wel wat (vrijwilligers werk) mag horen.
Dwangarbeid: nee, maar…
10 HR 22 juni 1973, NJ 1973, 386. 11 EHRM 23 november 1983, nr. 8919/80 (Van der Mussele/ België). 12 Vgl. B. Barentsen, ‘Verbod van slavernij en dwangarbeid en het recht van vrije arbeidskeuze’, in: J. Gerards, Grondrechten, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2013, p. 302.
Semantisch gesproken heeft de regering het bij het rechte eind als zij be weert dat er in de Participatiewet geen sprake is van dwangarbeid. Uit het EVRM en uit ILO-verdrag nr. 29 blijkt dat daarvan alleen in situaties van tamelijk afschrikwekkende directe strafbedreiging sprake is. Het opleg gen van zogeheten verplichte arbeid (zie art. 4 lid 2 EVRM) is echter ook verboden. Dat is werk dat onder bedreiging van enige straf wordt opge legd. Het begrip straf moet blijkens de jurisprudentie van het EHRM ruim worden opgevat. Het kan ook het intrekken van voordelen of privile ges omvatten.11 Er zou dus toch sprake kunnen zijn van schending van het verbod van dwangarbeid, in de wat ruimere zin van het woord. Analyse van de Straatsburgse rechtspraak leert dat het EHRM aanvanke lijk ook het door de regering vertolkte standpunt huldigde. Dat komt erop neer dat het korten van uitkeringen geen ‘dwang’ dan wel ‘straf’ oplevert, omdat het om niet meer dan het vervullen van een voorwaarde voor het recht op uitkering zou gaan. In recente rechtspraak heeft het EHRM die lijn verlaten. Het gaat wel om werk onder strafbedreiging. Dat kan echter zijn toegestaan. Het EHRM vindt het niet onredelijk als van een uitke ringsgerechtigde wordt verlangd om zich in te spannen om weer aan be taald werk te komen.12 Het Hof oordeelde dit in de zaak Schuitemaker. Deze uitspraak betrof een bijstandsgerechtigde die een arbeidsplicht lastig vond te rijmen met haar wens om zich op filosofisch vlak wat verder
TV CR JULI 2014
de stelling
te ontwikkelen.13 Voor wat hoort niet wat, maar het is inderdaad niet onre delijk om te vragen dat iemand niet onnodig ‘wat’ krijgt, zo leek het Hof hier te redeneren. (Al kun je wel van mening verschillen welke persoon lijk keuzes niet en welke wel moeten worden gerespecteerd bij het opleg gen van arbeidsverplichtingen. Zo hebben er het laatste decennium ver schillende regels gegolden voor het wel, niet of gedeeltelijk ontheffen van bijstandsgerechtigden met jonge kinderen van de solliciatieplicht.) Het komt erop neer dat het opleggen van de werkzaamheden, gelet op het daarmee gediende doel en op de persoonlijke omstandigheden van be trokkene, geen onevenredig zware belasting (‘excessive burden’) mag vormen voor betrokkene. De beloning (of het ontbreken ervan) van het werk, de medische (on)mogelijkheden van betrokkene, de duur en inten siteit van het werk en de socialezekerheidsrechtelijke bescherming in het werk wegen daarbij mee.14 Zeker wanneer het vrijwilligerswerk wat omvang en onderwerp betreft zoveel mogelijk wordt aangepast aan de betrokken bijstandsgerechtigde, zou het met de zwaarte van de belasting op zichzelf nog wel mee kunnen vallen. Dat geldt temeer daar het werk juist niet al te omvangrijk mag zijn. Mogelijk zijn er wat dat aangaat meer problemen met de genoemde parti cipatieplaatsen, die best lang kunnen duren, voltijds kunnen zijn en soms verdacht veel op ‘gewoon werk’ lijken, zij het ver onder wettelijk mini mumloon beloond (bijstandsnorm) en vaak met op zijn best een scheme rige situatie ten aanzien van bescherming tegen arbeidsongevallen en wat werknemersverzekeringen betreft. Uit recente rechtspraak is overigens wel gebleken dat het toch wel voorkomt dat een gemeente langdurig (een jaar) en nagenoeg fulltime (32 uur) een tegenprestatie verlangt.15 Het pro bleem zit hem bij de vrijwilligers veeleer in het ontbreken van een goede rechtvaardiging voor het opleggen van de verplichting. Het EHRM acht het redelijk om uitkeringsgerechtigden zo veel mogelijk aan te zetten tot het aanvaarden van (betaald) werk. Over het in dezen gehanteerde weder kerigheidsargument – solidariteit moet je ‘verdienen’ – heeft het Hof zich nog niet uitgelaten. Maar gelet op wat ik hiervoor betoogde vind ik het, zelfs gegeven de vrij ruime beoordelingsvrijheid die staten hebben bij het formuleren van doelstellingen van sociaal beleid en inrichting van hun socialezekerheidsstelsels, sterk twijfelachtig of Nederland hier aan de goede kant van die ruimhartige grens is gebleven. Recentelijk oordeelde het Tsjechische constitutionele hof dat het opleggen van een verplichting aan werklozen om onbeloonde werkzaamheden te verrichten in strijd was met het verbod van dwangarbeid zoals neergelegd in internationale ver dragen.16 Daar past wel de nuance bij dat dit oordeel waarschijnlijk anders zou zijn uitgevallen, als de duur en omvang van dat werk bescheidener
267
13 EHRM 4 juni 2010, nr. 15906/08 (Schuitemaker/ Nederland). 14 Barentsen, ‘Verbod van sla vernij en dwangarbeid en het recht van vrije arbeidskeuze’, p. 301. 15 Zie A. Eleveld, ‘Grenzen aan de tegenprestatie naar vermogen uit de WWB’, TRA 2013/62. 16 Te kennen uit G.J. Vonk, ‘De repressieve verzorgingsstaat’, NJB 2014/80, onder 5.
268
De stelling
JULI 2014 TV CR
zou zijn geweest of wanneer het veel meer was gericht op inschakeling in normaal betaald werk.17 Het argument dat het verplichte vrijwilligerswerk niet meer zou zijn dan normaal maatschappelijk dienstbetoon, de vervulling van normale bur gerplichten, is ook niet erg sterk. Tot 2012 was het verrichten van vrijwil ligerswerk voor bijstandsgerechtigden niet verplicht, of algemeen maat schappelijk aanvaard. Het zou wat anders zijn als in art. 9 WWB een breed in de maatschappij levend idee en dito praktijk slechts was gecodifi ceerd, maar dat is niet het geval. De wetgever heeft wel gewezen op andere vormen van verplichte arbeid, zoals stages die leerlingen moeten doorlopen om een diploma te krijgen.18 Dat die vormen van verplichte arbeid aanvaard zijn, toont echter niet aan dat verplicht vrijwilligerswerk breed maatschappelijk aanvaard zou zijn. In het wetgevingsproces heeft de regering nog niet eens het begin van bewijs van het bestaan van een dergelijke consensus aangevoerd. Meer in het algemeen geldt trouwens dat vrijwilligerswerk als wenselijk wordt beschouwd, maar om nu te zeggen dat er sprake is van een algemeen geaccepteerde burgerplicht?
Tot besluit Verplicht vrijwilligerswerk is geen goed idee. Wat bijstandsgerechtigden betreft, gaat de ‘voor wat hoort wat’-gedachte in tegen de grondslagen van ons stelsel van sociale zekerheid. Het lijkt me op zijn minst gerechtvaar digd om de vraag of hier niet toch sprake is van dwangarbeid onder ogen te zien. De vraag moet misschien niet zijn wat bijstandsgerechtigden voor ‘ons’ terug kunnen doen. Hoe helpen we hen zo goed mogelijk om hen mee te laten doen, dat is de vraag. Desnoods als bospadenschoonmaker of enquê teur minimabeleid.
17 Vonk, ‘De repressieve verzor gingsstaat’, bespreekt ook vari anten van verplichte arbeid uit Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. 18 Kamerstukken II, 2010–2011, 32 815, nr. 3, p. 14-15.
