Voortgangsbrief en rapportage actieteam regionaal grondbeleid; Door regionale samenwerking beter een korte schrik dan een lange twijfel Aanleiding Actieagenda Bouw Op 10 december 2012 is de Actieagenda Bouw gelanceerd. Deze actieagenda kwam voort uit het Bouwteam dat onderzoeken heeft uitgevoerd om te kijken hoe de woning-‐ en utiliteitsbouw dynamischer, innovatiever en vraaggerichter uit de crisis kan komen. Dit heeft tot 17 acties geleid die worden uitgevoerd in actieteams, waaronder het actieteam regionaal grond(prijs)beleid. In het actieteam zitten vertegenwoordigers van de Rijksoverheid, provincies, gemeenten, onderzoeksinstituten, corporatiewereld, bouwers en gebiedsontwikkelaars. In de eerste bijeenkomsten van dit actieteam is gediscussieerd over de situatie van de gemeentelijke grondbedrijven, het grond(prijs)beleid en op welke opgave het actieteam zich het beste kan gaan richten. Als gevolg van het aanhouden van de crisis lopen de tekorten bij de gemeentelijke grondbedrijven verder op. Tegelijkertijd werd door de deelnemers geconstateerd dat het merendeel van de gemeenten hun verantwoordelijkheden nemen en volop bezig zijn met afboeken, voorzieningen treffen en ‘prioriteren’. Het laatstgenoemde: het prioriteren en (her)programmering van projecten waar sprake is van vraaguitval, zou bij voorkeur in regionaal verband kunnen worden opgepakt. Dit actieteam heeft daarom gekozen om zich te richten op de opgave op regionale schaal en de betekenis voor het regionale grondbeleid. Voor de toekomst ligt een verschuiving van een actief gemeentelijk grondbeleid naar een meer faciliterend -‐en minder risicovol-‐ grondbeleid voor de hand. Dit past ook bij de kleinschaligere ontwikkelingen, inspelend op de vraag en meer ruimte voor private en particuliere initiatieven. Het actieteam stelt dat het wettelijke instrumentarium van grondbeleid grotendeels op orde is, met uitzondering van een wettelijke regeling stedelijke herverkaveling voor faciliterend grondbeleid. Dat traject is echter al opgepakt in een ander kader; de TUD, Radboud Universiteit, Kadaster met ministeries BZK en I&M werken samen aan pilots om te verkennen of een wettelijke regeling een mogelijkheid is. Resultaten onderzoek naar regionale samenwerking en regionaal grondbeleid In opdracht van dit team is een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden voor regionaal grond(prijs)beleid. Onderzocht is of door het stellen van prioriteiten, het beter afstemmen van het aanbod op de vraag en het tegengaan van kannibalisme tussen projecten de kansen die er liggen beter benut kunnen worden. Het onderzoek is uitgevoerd door Jos Feijtel in co-‐productie met Frank ten Have van Deloitte Real Estate. Om een beeld te krijgen van mogelijke samenwerkingsvormen, succesfactoren en best practices is een quickscan uitgevoerd bij 10 regionale samenwerkingsverbanden in het land (“Wie aan boord is moet meevaren”, maart 2013). Daarbij is onderscheid gemaakt naar woningbouw, bedrijfsterreinontwikkeling en kantoren en detailhandel. De mate van samenwerking is gedefinieerd aan de hand van vier stadia: 1. Gezamenlijk gedeeld actueel inzicht in programmering van gemeenten in de regio; 2. Gezamenlijke afstemming en aanpassingen in programma en planning; 3. Onderlinge verevening in regionaal verband 4. Een gezamenlijk grondbedrijf op regionaal niveau In het onderzoek zijn de volgende constateringen gedaan, die in het actieteam zijn besproken en gedeeld. Daarbij is geconstateerd dat er een duidelijk verschil is te constateren
in de mate van samenwerking op het gebied van het grondbeleid tussen de sectoren woningbouw, bedrijventerreinen en kantoren en retail. Woningbouw Bij woningbouw wordt geconstateerd dat de mate waarin er sprake is van een regionale woningmarkt en concurrerende locaties, sterk verschilt per regio. Uit RIGO onderzoek (2008) bleek reeds dat de helft van alle verhuizingen plaatsvindt over een afstand van niet meer dan 2 tot 4 kilometer. De concurrentie tussen locaties is daarmee beperkter dan in het algemeen wordt aangenomen en verhoudingsgewijs is de uitwisseling tussen gemeenten groter in het aandeel bestaande woningen dan bij nieuwbouwlocaties. Het actieteam beveelt regio’s aan om aan de hand van CBS verhuisbewegingen en deugdelijk marktonderzoek na te gaan of en zo ja in welke mate er sprake is van uitwisselingen en of die van dien aard zijn dat regie op nieuwbouwlocaties noodzakelijk is. In een aantal situaties kan dat voorkòmen dat te vroeg of onnodig kosten worden gemaakt voor voorbereiding/bouwrijpmaken van nieuwe woningbouwlocaties. Ons advies is dan ook om op basis van actuele marktinformatie per regio aan te geven welke locaties met elkaar kunnen concurreren en hierover tot afstemming te komen in planning en typologie van het te ontwikkelen aanbod. Dit is in de allereerste plaats een taak van de samenwerkende gemeenten in de regio. Als dat onvoldoende tot resultaat leidt, dan zou de provincie dit aan de regio’s kunnen opleggen in het kader van haar zorg voor de regionale programmering. De provincie kan hierbij dit zo nodig ook ondersteunen via pro-‐actieve aanwijzingen en/of via het bevorderen van flexibele bestemmingsplannen. Dit is met name van belang in regio’s waar het potentiele aanbod veel groter is dan de vraag, zoals in krimpregio’s. Aandachtspunt daarbij is dat gemeenten ook private partijen hierbij betrekken en niet alleen met de regiogemeenten maar ook met hen tot afstemming en afspraken over investeringen komen op basis van een gedeeld perspectief op de in de markt op dit moment meest kansrijke locaties. Door aantal en kwaliteit van de locaties aan te passen aan het marktperspectief en door voorrang te geven (overigens zowel binnen de gemeente als binnen de regio) aan locaties die kansrijk zijn, kan versnippering van de toch al beperkte manifeste vraag naar nieuwbouwkoopwoningen worden voorkomen. Dit zijn trajecten waarbij marktpartijen nadrukkelijk aan tafel moeten zitten en waarbij voor niemand het principe “ eigen grond eerst” mag gelden. Dit laatste is ook relevant i.v.m. de randvoorwaarden die gelden vanuit de mededingingsregelgeving. Regionale afspraken over programmering en afstemming/beperking van plannen en productie kunnen – in potentie – ook gezien worden als concurrentiebeperkend. Daarbij is art. 6 lid 3 van de Mededingingswet van belang, waarin dit toegelaten kan zijn mits aan drie voorwaarden is voldaan: het moet leiden tot voordelen voor de consument, er moet substantiële restconcurrentie blijven en er moet sprake zijn van bijdragen tot verbetering van de productie of tot bevordering van de technisch-‐economische vooruitgang. In het geval van regionale afstemming van woningbouwlocaties kan naar onze mening worden betoogd dat het een voordeel voor de consument is omdat projecten wel kunnen doorgaan in plaats van dat bij veel projecten het voorverkooppercentage niet wordt gehaald. Daarbij is het dan wel van belang dat – gezamenlijk – gekozen wordt voor de meest kansrijke projecten in de markt en niet op basis van bijvoorbeeld het criterium ‘eigen grond eerst’. Restconcurrentie is naar onze mening vooral geborgd door de te koop staande woningen in de bestaande voorraad (momenteel landelijk ca. 220.000 woningen terwijl we het in de nieuwbouw hebben over ca. 40/50.000 woningen die worden toegevoegd). Het laatste aspect van verbetering van de productie of technisch-‐economische vooruitgang is ons inziens
aan de orde omdat projecten rendabeler worden en commercieel onhaalbare projecten uit de markt worden genomen. Voor wat betreft prijsafspraken is het uitgangspunt dat via de residuele grondprijssystematiek een marktconforme prijs tot stand komt, die dus niet overal hetzelfde is. Dat die prijs via een prijsadvies van een expertisecentrum (of een centrumgemeente) op basis van deze systematiek aan een gemeente wordt gegeven, waarbij de zelfstandige besluitvorming over die uitgifteprijs bij de gemeente blijft, lijkt niet zozeer een probleem. Wel wordt het een probleem als gemeenten gewoon dezelfde uitgifteprijs afspreken. Als de regio in voorkomende gevallen deze problematiek niet zelf agendeert dient de provincie dit te doen op basis van de rol die de provincies hebben toebedeeld gekregen in de Structuurvisie van IenM (SVIR). In het rapport Feijtel/ten Have worden ook voorbeelden hiervan genoemd. In het rapport wordt verder geconstateerd dat regionale verevening en het regionaal ontwikkelen van woningbouwlocaties in de praktijk nauwelijks voor komt. Er is ook geen perspectief dat dit in komende periode zal gebeuren. Bedrijventerreinen Bij ontwikkeling van bedrijventerreinen is het gewenst om te komen tot regionale afstemming, zowel voor de korte termijn (agenderen en sturen) als voor de langere termijn (planning).In de eerste plaats is dat een taak voor de gemeenten in de betreffende regio. Als die daarbij niet tot voldoende resultaten kunnen komen, is er voor de provincies een nadrukkelijke rol om daarin sturend op te treden. Op basis van de rondgang rond een tiental regio’s lijkt er een redelijk draagvlak voor een provinciale rol. In sommige regio’s wordt de provincie vanaf het begin van afstemming in het overleg betrokken en is de provincie soms zelfs initiatiefnemer. Er zijn succesvolle voorbeelden van regionale afstemming én gezamenlijke regionale ontwikkeling in het geval van nieuwe opgaven. Een belangrijk motief hiervoor is het voorkomen van de verkwisting van overheidsgeld als gemeenten elk op eigen houtje teveel en te vroeg bedrijventerreinen gereed maken. Daarnaast is voor alle gemeenten voordeel te behalen met gezamenlijke acquisitie, zowel in verbetering van kwaliteit als vermindering van kosten en(ambtelijke) kwetsbaarheid. Ook hier geldt dat er sprake is van een korte en een lange termijn aanpak. Voor de korte termijn is regionaal nogal eens sprake van een overschot aan bedrijventerreinen. Daarin valt weinig meer in de planning te sturen. Toch dient dit in de regio zelf of anders door de provincie in beeld te worden gebracht en bespreekbaar te worden gemaakt. Daarmee ook een draagvlak creërend voor een langere termijnplanning waaraan wel een bovenlokale planning ten grondslag ligt. Daarbij dient ook aandacht te zijn voor de samenhang met de eventuele noodzaak tot herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. Detailhandel en kantorenlocaties Voor kantorenlocaties en de detailhandel geldt dat door het actieteam is geconstateerd dat de actuele situatie geen aanleiding geeft voor additionele acties op rijksniveau (naast de acties die gaande zijn o.a. om herbestemming te vereenvoudigen en het kantorenconvenant). Gemeenten hebben belang bij het voorkomen van leegstand en het bestrijden ervan maar bij dit onderwerp zal de markt zelf een doorslaggevende bijdrage aan de oplossing moeten leveren. Gemeenten kunnen ruimte bieden (ondersteund door de provincies) om noodzakelijke herbestemmingen zo flexibel mogelijk te doen plaatsvinden. Concluderend komt het actieteam tot de volgende adviezen: 1. Primair verantwoordelijk voor afstemming van de programmering zijn de gemeenten in de regio’s zelf die allereerst actueel inzicht moeten hebben in de programmering en planning van locaties. Mogelijke concurrentie tussen locaties vindt vaak op een meer
2.
3.
4.
5.
sub-‐regionaal niveau plaats dan op het niveau van de bestuurlijke regionale samenwerking, de woningvraag is immers vaak lokaal. Bij regionale programmering voor woningbouw op de korte termijn vooral koersen op kansrijke locaties zowel lokaal als regionaal. Daarbij horen ook afspraken met marktpartijen over prioritering van locaties en investeringen. Bij die afspraken moet rekening worden gehouden met de mededingingsregelgeving. Duidelijk moet zijn dat er geen sprake is van aanbodbeperking vanuit mogelijke kartel-‐overwegingen, maar in het belang van de consument die voldoende keuzemogelijkheden houdt om een geschikte woning te vinden, zowel in de nieuwbouw als in de bestaande voorraad. ‘Eigen grond eerst beleid’ past hier niet in. Langere termijnplanning van woningbouw – en bedrijfslocaties is ook een provinciale taak. Maar deze planning dient gebaseerd te zijn op de lokale (en regionale) ervaringen. De visies van de gezamenlijke gemeenten op de regionale behoefteontwikkeling, kunnen belangrijke ingrediënten zijn. Indien onderlinge afstemming tussen de regionale gemeenten hierover niet tot resultaat leidt, ligt hier een duidelijke taak voor de provincie. Daarbij kan de provincie zo nodig gebruik maken van het instrument van de pro-‐actieve aanwijzing en/of het gebruik van flexibele bestemmingsplannen bevorderen als stok achter de deur. Voor kantoorlocaties en retail kunnen gemeenten, zo nodig na regionale afstemming, meewerken aan herbestemming waar dat verantwoord is en voor het overige zal de markt hier haar eigen probleem dienen op te lossen. Voor de rijksoverheid is op het terrein van regionale programmering geen rol weggelegd. Gemeenten stellen individueel hun plannen al bij, in toenemende mate gebeurt dit in regionale afstemming en waar nodig kan de provincie dit verder bevorderen en afdwingen.
Met deze rapportage en aanbevelingen is het actieteam van mening dat bruikbare adviezen, overwegingen en aandachtspunten zijn gegeven om zowel de gemeenten, regio’s als provincies op dit vlak tot (verdergaande) actie te bewegen. Gemeenten staan daarbij aan de basis en dienen regionaal tot afstemming te komen. Daarnaast kunnen de provincies die, beter dan de rijksoverheid, van dichtbij samen met de gemeenten de koers kunnen helpen bepalen, op dit terrein een belangrijke rol spelen. Wij realiseren ons dat het in deze marktsituatie gaat om moeilijke keuzen en om zogezegd “kies-‐pijn”. De ‘pijn’ rond het prioriteren van locaties is er echter al en zal door blijven zeuren, zolang geen duidelijke keuzes worden gemaakt en minder kansrijke locaties in de lucht worden gehouden. Ons adagium hierbij is om met behulp van regionale afstemming eerder te komen tot een ‘korte schrik’, dan een ‘lange twijfel”.
Het rapport “Wie aan boord is moet meevaren” (Deloitte 2013) wordt ter beschikking gesteld via de website www.actieagendabouw.nl. Het actieteam is van mening dat het thema regionaal grondbeleid hiermee voldoende is verkend. Verder is geconcludeerd dat het nuttig zou zijn om wat betreft het grondbeleid nog een nadere inhoudelijke slag te maken. Het Economisch Instituut voor de Bouw zal dit onderzoek gaan uitvoeren en heeft als doelstelling om vanuit een analyse van de rollen en prikkels rond vraag en aanbod op grondmarkt te komen tot een overzicht van mogelijke beleidsinstrumenten en de praktische toepasbaarheid daarvan. Op grond daarvan wordt bezien welke verdere vervolgacties door dit team worden opgepakt.
Het Actieteam Regionaal Grondbeleid, Adriaan Visser (voorzitter) Judith Wicherson (secretaris) en de leden Bert van Delden, Erwin van der Krabben, Stefan Schuwer, Julia Sondermeijer, Lucas Vokurka, Roel Vollebregt, Friso de Zeeuw
