EEN KWESTIE VAN VAN LANGE ADEM.... (de implementatie van het beleid gericht op de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing nader beschouwd)
Oktober 2011 MCMP 1, 2010-2011 L.E.M. Weber-Teuben, studentnummer 175750,
[email protected] Veiligheidsregio Hollands Midden, Postbus 1123, 2302 BC Leiden, 088-2465127 Begeleider: Dr. E.J. van der Torre, NIFV, Postbus 7010, 6816 RW Arnhem Kernopgave 5200510: Risico-assessment en voorbereiding binnen gevaar- en crisisbeheersing Kernopgave 5200511: Functioneren binnen gevaar- en crisisbeheersing
Voorwoord
Als hoofd veiligheidsbureau in de veiligheidsregio Hollands Midden ben ik de afgelopen jaren nadrukkelijk betrokken geweest bij vorming van de gemeentelijke kolom binnen de veiligheidsregio Hollands Midden. Samen met de coördinerend functionaris en de medewerkers van het bureau gemeentelijke crisisbeheersing maar ook met de lokale medewerkers openbare orde en veiligheid, de gemeentesecretarissen én de bestuurders is een mooi en boeiend proces in gang gezet. Bij de keuze voor een onderwerp in het kader van de MCPM-masterthesis heb ik dan ook niet lang hoeven nadenken. Het schrijven van deze masterthesis heeft de bevestiging opgeleverd dat we in Hollands Midden en in Zuid-Holland Zuid maar ook in veel andere regio’s op de goede weg zijn met de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom. Wel is duidelijk dat verslapping en terugval altijd op de loer liggen. Het geeft me de ambitie om in mijn eigen omgeving ervoor te zorgen dat met enige regelmaat nieuwe impulsen worden afgegeven om de in gang gezette lijn vast te houden. Veel uren bracht ik de afgelopen maanden door aan de eettafel in de woonkamer. Omringd door stapeltjes boeken en paperassen. “Is het nou nog niet klaar?” riepen man en kinderen regelmatig. “Nee, het is een kwestie van lange adem”, was steevast mijn antwoord!
Lilian Weber-Teuben Leiderdorp, oktober 2011
1
2
Samenvatting De aanpak van de rampenbestrijding en crisisbeheersing heeft de afgelopen decennia grote ontwikkeling doorgemaakt. Er zijn veel kaders ontwikkeld en uiteindelijk is op 1 oktober 2010 de nieuwe Wet veiligheidsregio’s van kracht geworden waarmee de wetgever heeft beoogd de operationele slagkracht en de bestuurlijke coördinatie en regie bij rampen en crisis te verbeteren. De gemeenten in Nederland staan nu voor de lastige opgave om zich op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing te ontwikkelen tot een volwaardige partner. Zij zijn, onder de paraplu van de veiligheidsregio, bezig het geformuleerde beleid ook daadwerkelijk te implementeren. Omdat vanuit de wetgever de doelstellingen en resultaten weinig concreet zijn uitgewerkt en het implementatieproces vanuit de rijksoverheid niet of slechts beperkt is vormgegeven, gaan regio’s er zelf mee aan de slag. Een mooi proces dat veel ruimte geeft aan de regionale en lokale professionals om de gewenste resultaten concreet te maken en er mee aan de slag te gaan. In de veiligheidsregio’s Hollands Midden en Zuid-Holland Zuid is voor dit proces een normenkader ontwikkeld en is vervolgens gemeten hoe de gemeenten er voor staan. Daarmee zijn vertrek- en eindpunt in beeld gebracht. Uit het onderzoek in deze masterthesis is gebleken dat dit normenkader een goede impuls is geweest om de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom in gang te zetten. Er zijn in beide regio’s in de afgelopen jaren stappen gezet in de goede richting. Het normenkader is niet de enige factor gebleken die hieraan een bijdrage heeft geleverd. Incidenten, grootschalige oefeningen en ook de ambitie van een bestuurder of gemeentesecretaris zijn factoren van belang. Tegelijkertijd zijn er aspecten die de kwaliteitsontwikkeling kunnen belemmeren. Zo lijkt verregaande samenwerking tussen gemeenten, vanuit de sterke behoefte aan lokale autonomie, een moeizaam proces. Omdat daarnaast de gemeentelijke organisatie primair niet ingericht is als crisisorganisatie lijkt het noodzaak steeds opnieuw, maar wel gedoseerd, impulsen te genereren. Daarmee wordt het beleid niet alleen geïmplementeerd maar ook geborgd en wordt de kwaliteitsontwikkeling van de gemeenten op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing blijvend gestimuleerd. Implementatie is in dit geval uiteindelijk meer een evolutionair dan een revolutionair proces.
3
4
Inhoudsopgave 1.
Inleiding
7
2.
De worsteling van de gemeentelijke kolom
9
3.
4.
5.
6.
2.1
Geen crisisorganisatie
10
2.2
Weinig ervaring en expertise
10
2.3
Lokale autonomie hindert samenwerken
11
2.4
Gemeentelijke én regionale verantwoordelijkheid
11
2.5
Probleemstelling en onderzoeksvraag
12
2.6
Opzet en uitvoering van het onderzoek
13
De worsteling rondom beleidsimplementatie
15
3.1
Top-down implementatietheorie
15
3.2
Het kan ook andersom: bottom-up implementatie theorie
16
3.3
Hybride theorieën
17
3.4
Procesmodel beleidsvoering
17
3.5
De behoefte aan normen
19
3.6
Samenvatting en operationalisering
19
De regio’s en de context nader onderzocht
21
4.1
Wat is er formeel vastgelegd voor de gemeentelijke crisisorganisatie?
21
4.2
Wat is er buiten de huidige formele wetgeving ontwikkeld?
23
4.3
De ontwikkelde kaders
27
4.4
De metingen en het verbetertraject
32
4.5
Resultaten en kanttekeningen
34
4.6
Beschouwing op de verkregen beelden
38
Een kwestie van lange adem
45
5.1
Formele en niet formele vereisten
45
5.2
Normenkaders en de wijze van totstandkoming
45
5.3
De nulmeting, de verbetertrajecten en de resultaten
46
5.4
De implementatiestrategie
47
5.5
Terug naar de centrale onderzoeksvraag en probleemstelling
48
5.6
Resterende aandachtspunten
50
Evaluatie en suggesties voor verder onderzoek
53
6.1
Evaluatie
53
6.2
Suggesties voor verder onderzoek
53
Literatuurlijst
55
Bijlagen
57
5
6
1. Inleiding Al vanaf de jaren negentig is er zowel vanuit de wetgever als ook het professionele werkveld het nodige beleid ontwikkeld om de rampenbestrijding en crisisbeheersing op een hoger plan te krijgen. Te denken is bijvoorbeeld aan het project versterking brandweer, project geneeskundige hulpverlening ongevallen en rampen, leidraad maatramp, leidraad operationele prestaties, beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, referentiekader conflict- en crisisbeheersing politie, basisvereisten crisismanagement. Allemaal bouwstenen die gebruikt zijn om de kwaliteit van de rampenbestrijding en crisisbeheersing te verhogen. De noodzaak voor deze beleidsontwikkeling wordt ondersteund door een aantal grote incidenten in het begin van deze eeuw (Vuurwerkramp Enschede en cafébrand Volendam). De inwerkingtreding van de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) op 1 oktober 2010 zou als (voorlopig) sluitstuk van deze beleidsontwikkelingen kunnen worden gezien. Nu het beleid in al die jaren vorm heeft gekregen, dringt de vraag zich op hoe het staat met de implementatie. Want het volstaat immers niet om de wet te beschouwen als het resultaat maar om te kijken naar het resultaat dat met de wet beoogd wordt te bereiken. Binnen de veiligheidsregio’s ligt op het gebied van de implementatie een bijzondere opgave voor de gemeenten. De burgemeesters vormen het bestuur van de veiligheidsregio’s en zijn daarmee de dragers van het verlengde lokaal bestuur. Daarnaast hebben de gemeenten in samenwerking met de partners ook operationele processen uit te voeren1 én hun aandeel te leveren in de randvoorwaardelijke processen (alarmering, op- & afschaling, leiding & coördinatie, informatiemanagement). De kwaliteit van de rampenbestrijding- en crisisorganisatie in zijn geheel wordt bepaald door de afzonderlijke onderdelen ervan. Van de vier pilaren onder het dak van de veiligheidsregio wordt de gemeentelijke pilaar over het algemeen nog onvoldoende stevig geacht. Zo concludeert de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) in haar rapport ‘Rampenbestrijding op orde’ (maart 2010) dat “de aansluiting van de gemeentelijke organisatie bij de hoofdstructuur van de rampenbestrijding dient te worden verbeterd”. Daarbij geeft de IOOV onmiddellijk aan dat er op dit punt voor de gemeentelijke deelprocessen geen prestatie-eisen zijn opgenomen in de Wvr. In verschillende regio’s zijn inmiddels initiatieven ontplooid om, gebaseerd op de (toen nog aanstaande) wet- en regelgeving, kwaliteitseisen te ontwikkelen voor de gemeentelijke
11
In de huidige rampen-/crisisplannen die per regio kunnen verschillen worden gemiddeld 9 of 10 gemeentelijke
deelprocessen onderscheiden. De belangrijkste zijn: voorlichting, opvang&verzorging, milieuzorg, registratie, nazorg. In het nieuwe referentiekader crisisplan worden de processen op een andere wijze geduid.
7
crisisorganisatie, inclusief de daarbij behorende deelprocessen. Pas als de norm is gezet en de nulsituatie is gemeten kan er een gericht implementatie- en verbetertraject in gang worden gezet. In deze thesis gaat het om het onderzoeken en beschrijven van deze trajecten in de veiligheidsregio’s Zuid-Holland Zuid en Hollands Midden en wordt stilgestaan bij de resultaten ervan. Leeswijzer Na deze inleiding volgt in hoofdstuk 2 een beschrijving van de worsteling van de gemeentelijke kolom en de elementen die daarbij een rol spelen. Het hoofdstuk eindigt met de probleemstelling en onderzoeksvraag en een toelichting op de opzet en uitvoering van het onderzoek. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens het begrip beleidsimplementatie aan de hand van een aantal theorieën nader beschouwd. Dit hoofdstuk eindigt met een samenvatting en de operationalisering waarin kort wordt aangegeven op welke wijze elementen van de theorie betrokken zijn bij het onderzoek. Hoofdstuk 4 beschrijft het onderzoek en gaat in op de resultaten en een aantal kanttekeningen. Het hoofdstuk eindigt met een beschouwing op de verkregen beelden. In hoofdstuk 5 worden op basis van de bevindingen uit hoofdstuk 4 conclusies getrokken ten aanzien van de deelvragen, de centrale onderzoeksvraag en de probleemstelling. Daarbij wordt een aantal relevante aandachtspunten nader uitgewerkt. In hoofdstuk 6 tenslotte wordt kort stilgestaan bij de evaluatie van het onderzoek en een aantal suggesties voor verder onderzoek gedaan.
8
2. De worsteling van de gemeentelijke kolom In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de worsteling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Dit mondt aan het einde van het hoofdstuk uit in de probleemstelling, onderzoeksvraag en de opzet en uitvoering van het onderzoek. De gemeenten binnen de veiligheidsregio’s worden sinds enkele jaren ook als geheel geduid met het begrip ‘de oranje kolom’. Dit onderstreept de gedachte dat versterking van de samenwerking tussen de gemeenten een bijdrage zal leveren aan de gewenste kwaliteitsontwikkeling op het gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Deze denkrichting is de afgelopen jaren in verschillende beleidsdocumenten opgetekend. Veiligheid is heel nadrukkelijk het domein van de gemeenten maar zij zijn onvoldoende in staat zich goed voor te bereiden op calamiteiten, rampen en crises. Op gemeentelijk niveau is over het algemeen onvoldoende kennis, deskundigheid en capaciteit aanwezig. Daarom wordt schaalvergroting/samenwerking gezien als een mogelijkheid om de ervaring en kwaliteit op dit punt te verbeteren. Dat is ook de drijvende gedachte achter de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) die op 1 oktober 2010 van kracht is geworden. Een ander besef is dat de resultaten op het gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in een netwerkorganisatie moet worden vormgegeven. Er is sprake van een grote hoeveelheid betrokken organisaties die gezamenlijk zorgen voor het resultaat. Twee elementen zijn daarbij belangrijk: a.
de kolomeigen processen moeten goed zijn ingericht en worden uitgevoerd
b.
de ketenprocessen moeten goed op elkaar afgestemd
Figuur 1: veiligheidsregio en kolommen
Om een goede ketenpartner te kunnen zijn is het noodzakelijk de kolomeigen processen goed op orde te hebben. Sterke schakels vormen een sterke keten. Voor de gemeenten is dat een flinke opgave waarmee de afgelopen jaren is geworsteld. Bij die worsteling spelen verschillende elementen een rol. Hieronder worden de belangrijkste kort toegelicht.
9
2.1
Geen crisisorganisatie
Waar het optreden bij incidenten en calamiteiten voor de brandweer en politie dagelijkse kost is waarop de organisaties zijn ingericht, is de core business van de gemeente van een andere orde. Door Dynes en Quarantelli is in het midden van de jaren zeventig het adaptievermogen van organisaties bij rampen uitgewerkt (van Duin 2011, Kreps en Bosworth, 2007). Als de taken die bij rampen en crises moeten worden uitgevoerd en de structuur waarbinnen dat gebeurt weinig verschillen van het alledaagse, functioneert een organisatie gemiddeld gesproken beter tijdens een ramp.
TAKEN regulier Type 1: gevestigde organisatie: Organisatie en taken sluiten aan; optreden bij rampen eenvoudig
STRUCTUUR bestaand
Type 2: expanderende organisatie: Structuur van de organisatie behoeft aanpassing; optreden bij rampen lastig
nieuw nieuw Type 3: verlengde organisatie:
Type 4: emergente organisatie:
Taken van de organisatie wijken af; optreden bij rampen lastig
Ontstaat ten tijde van ramp in geval van lacunes. Optreden bij rampen vanuit bij elkaar gebrachte professie
niet-regulier Figuur 2: organisatietypologie en adaptievermogen
Waar politie en brandweer in te delen zijn als type 1 organisatie, dragen gemeenten vooral kenmerken in zich van type 2 en type 3 organisaties. Zowel taken als structuur behoeven aanpassing bij een ramp of crisis. Als het verschil tussen het normale handelen en het optreden in bijzondere situaties groter wordt, neemt ook de kans toe dat zich problemen voordoen. Naast taken en structuur speelt ook de cultuur van de organisatie een rol. Bereikbaarheid en alarmeren buiten kantoortijden zijn bijvoorbeeld thema’s die niet vanzelfsprekend aansluiten bij de gemeentelijke ‘negen tot vijf’ cultuur. Dit kan bij het optreden in geval van calamiteiten voor problemen zorgen.
2.2
Weinig ervaring en expertise
Rampen en crises maar ook grote calamiteiten waarbij de gemeentelijke crisisorganisatie wordt geactiveerd, zijn (gelukkig) niet aan de orde van de dag. De stelling ‘Wat normaal goed gaat, gaat ook goed in crises!’ is naar de mening van van Duin (2011) voor echt bijzondere situaties wellicht te optimistisch.
10
Voor incidenten en mini-crises waarmee we in Nederland vaker te maken hebben is hij realistischer. Investeren in professionaliteit, specialisatie en expertteams is op basis van dit gegeven een noodzaak. Daarbij is het lastig te bedenken wat voor deze experts en specialisten de beste schaalgrootte is. Helder is dat het te allen tijde het lokale niveau overstijgt.
2.3
Lokale autonomie hindert samenwerken
Veiligheid is zoals eerder aangegeven nadrukkelijk het domein van de gemeente. Voor het onderdeel rampenbestrijding en crisisbeheersing bepaalt de Wvr in artikel 2 onder b dat het college van burgemeesters en wethouders belast is met de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. In artikel 5 van dezelfde wet wordt het opperbevel bij een ramp toebedeeld aan de burgemeester. Tegelijkertijd wordt in het Besluit veiligheidsregio’s het bestuur van de veiligheidsregio verantwoordelijk gemaakt voor de inrichting van de hoofdstructuur rampenbestrijding en crisisbeheersing. Binnen deze hoofdstructuur zijn bijvoorbeeld het team bevolkingszorg en het beleidsteam onderdelen die hoofdzakelijk betrekking hebben op gemeentelijke processen. Door deze verantwoordelijkheid te beleggen bij het bestuur van de veiligheidsregio en niet bij de individuele gemeente wordt op papier de samenwerking gestimuleerd. In Nederland is deze samenwerking tussen gemeenten bij rampenbestrijding en crisisbeheersing nog niet systematisch onderzocht maar op basis van Zweeds onderzoek (Palm en Ramsell, 2007) blijkt dat coördinatie en samenwerking op dit punt niet controversieel genoemd kan worden. Factoren die een rol spelen bij het realiseren van coördinatie en samenwerking zijn ligging, afstand, onderling vertrouwen (zowel bij bestuurders als professionals), kostenefficiency en kwaliteit. Tegelijkertijd komt uit dit onderzoek ook nadrukkelijk de keerzijde met betrekking tot coördinatie en samenwerking naar voren. Bij de onderzochte gemeenten zijn zorgen over het verdwijnen van werkgelegenheid en het verdwijnen van lokaal opgebouwde en beschikbare kennis en ervaring. Met name ook het mogelijke verlies van de lokale autonomie en zeggenschap over zaken die de eigen gemeente betreffen, werken door in de mate en de diepgang van de samenwerking. Het vermoeden is dat dit laatste ook in Nederland aan de orde is.
2.4
Gemeentelijke én regionale verantwoordelijkheid
De eisen die gesteld worden aan de gemeentelijke crisisorganisatie zijn slechts beperkt uitgewerkt (zie paragraaf 4.1). Duidelijk is dat sommige zaken op lokaal en andere zaken op regionaal niveau zijn belegd. De wetgever heeft daarbij veel ruimte gelaten om de gegeven kaders in te laten vullen door de veiligheidsregio’s en/of de gemeenten. Dit werkt in de praktijk verwarrend en kan leiden tot vertraging in het aanpakken van de crisisorganisatie omdat op elkaar wordt gewacht in de veronderstelling dat de actie elders wordt opgestart. Op het gebied van output of prestaties zijn voor de gemeente in het geheel geen eisen opgenomen. Dit bevordert de mogelijkheid om regionaal, en binnen een regio ook lokaal, een eigen koers te varen. Het kan leiden tot uiteenlopende ontwikkelingen van het kwaliteitsniveau van de gemeentelijke crisisorganisatie.
11
2.5
Probleemstelling en onderzoeksvraag
De in de inleiding geschetste algemene ontwikkeling rondom het beleid om de rampenbestrijding en crisisbeheersing op een hoger plan te krijgen en de hierboven beschreven worsteling die de gemeentelijke kolom daarbij doormaakt, maken helder dat de implementatie van dit beleid voor de gemeenten geen eenvoudige opgave is. Belangrijk kenmerk van het geformuleerde beleid is dat de doelstellingen en resultaten niet op alle fronten SMART2 zijn geformuleerd. In deze thesis staat daarom de volgende probleemstelling centraal: Voor een effectieve implementatie van het beleid gericht op de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is het gewenst concrete normen/kwaliteitseisen te formuleren. Centrale onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag, afgeleid van deze probleemstelling is: Wat zijn de effecten van een, door de gemeenten binnen de veiligheidsregio gezamenlijk vastgestelde, set kwaliteitseisen (normenkader) op de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing?
Deelvragen Op basis van de probleemstelling en de centrale onderzoeksvraag is een aantal deelvragen geformuleerd: a. Welke concrete eisen worden gesteld aan de gemeentelijke crisisorganisatie, inclusief de gemeentelijke deelprocessen, in de Wvr en de bijbehorende besluiten? Hoewel de wet en de besluiten niet vol staan met kwaliteitseisen voor de gemeentelijke kolom zijn hierover wel degelijk een aantal zaken opgenomen. Bij het vaststellen van een normenkader binnen de veiligheidsregio is het van belang zicht te hebben op de minimum wettelijke vereisten. b. Welke, niet formeel vastgestelde, basisvereisten zijn vanuit landelijke trajecten beschikbaar? Naast de wettelijke eisen zijn inmiddels op verschillende manieren basisvereisten geformuleerd. Te denken valt aan de uitkomsten van de eerder aangehaalde Taskforce maar ook aan de ontwikkelde referentiekaders (crisisplan, risicoprofiel).
2
Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden
12
c. Hoe ziet het ontwikkelde normenkader er uit in de veiligheidsregio’s Zuid Holland-Zuid, Hollands Midden en op welke wijze is het tot stand gekomen? Deze twee veiligheidsregio’s hebben in de afgelopen jaren een normenkader voor de gemeentelijke kolom ontwikkeld. Gekeken wordt hoe dit proces verlopen is en waarop de kwaliteitseisen/normen zich richten. Wat zijn de overeenkomsten en de verschillen tussen de twee regio’s op dit punt? Wat is er gebeurd nadat het normenkader is vastgesteld? Hoe is de eventuele nulmeting uitgevoerd en tot welke verbetertrajecten heeft dit geleid? Wie zijn de trekkers van de verbetertrajecten? d. Wat zijn de resultaten tot nu toe van het verbetertraject, welke andere factoren hebben daaraan bijgedragen en heeft al een 1-meting plaatsgevonden? Welke resultaten zijn behaald in de kwaliteitsverbetering van de gemeentelijke kolom. Zijn deze resultaten verschillend per regio? Is daarbij sprake van, door de wetgever beoogde, versteviging van de (regionale) samenwerking tussen gemeenten? Ook wordt bekeken op welke manier de borging van het normenkader is geregeld. Niet onbelangrijk is de vraag of er sprake is van andere factoren die van invloed zijn geweest op de behaalde resultaten (‘error terms’). e. Welke implementatiestrategieën zijn vanuit de theorie te onderscheiden en op welke wijze zijn deze door de centrale overheid en de onderzochte veiligheidsregio’s ingezet? Is sprake geweest van een bewuste implementatiestrategie? Is deze succesvol geweest?
2.6
Opzet en uitvoering van het onderzoek
Voor de opzet van dit onderzoek is gekozen voor een beschrijvend, kwalitatief en deels comparatief onderzoek. Dit is beschreven in het plan van aanpak dat als bijlage 1 is opgenomen. Allereerst zijn verschillende relevante publicaties, rapporten, wet- en besluitteksten bestudeerd; zowel op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing als op het terrein van beleidsimplementatie. Omwille van de uitvoerbaarheid zijn de feitelijke ontwikkelingen rondom de kwaliteitsslag van de gemeentelijke kolom slechts in twee regio’s beschouwd, in Hollands Midden en Zuid-Holland Zuid. Hollands Midden is, naast het feit dat het de thuisbasis is van scribent, gekozen omdat het recent een eigen normenkader gemeentelijke kolom heeft ontwikkeld en vastgesteld. Bij de uitwerking is daar onder meer gebruik gemaakt van het beschikbare materiaal uit Zuid-Holland Zuid. Zijn vanuit hetzelfde basismateriaal vergelijkbare trajecten in gang gezet en resultaten behaald? De regio’s kennen daarnaast een aantal belangrijke overeenkomsten. Zo bestaan ze beiden deels uit stedelijk, deels uit landelijk gebied en hebben ze een flink aantal gemeenten (19 (ZHZ) en 25 (HM)). Materiaal uit de beide regio’s over het proces van totstandkoming van het normen-/toetsingskader en de wijze waarop dit in die regio’s is getoetst, is verzameld en bestudeerd. Op basis hiervan is het zicht op de opzet van het beoogde implementatietraject van kwaliteitsverbetering verkregen.
13
Om ook zicht te krijgen op de werking en de effecten van het traject zijn in beide regio’s interviews gehouden. Daarbij is gekozen voor half gestructureerde interviews waarbij een vast aantal thema’s de revue is gepasseerd. Deze gespreksthema’s zijn opgenomen in bijlage 2. In elke regio is gesproken met een aantal burgemeesters, gemeentesecretarissen en ambtenaren rampenbestrijding3. In totaal zijn dertien interviews afgenomen. Een overzicht van de namen van de geïnterviewden is opgenomen in bijlage 3. De interviews, gemiddelde duur 1,5 uur, hebben een behoorlijk compleet beeld opgeleverd van de tot nu toe geleverde inspanningen in beide regio’s om de kwaliteit van de gemeentelijke kolom te versterken. Relevantie onderzoek De gemeentelijke kolom worstelt, zoals in het begin van dit hoofdstuk geschets, duidelijk met de opdracht het in gang gezette beleid de rampenbestrijding en crisisbeheersing op een hoger plan te tillen, ook daadwerkelijk te implementeren. Het onderzoek zal leiden tot aandachts- en verbeterpunten bij dit lastige implementatieproces dat gemeenten doormaken op het terrein van de kwaliteitsontwikkeling rampenbestrijding en crisisbeheersing. Centrale thema’s daarbij zijn: -
de bijdrage van (eigen) normstelling aan het implementatieproces
-
de borging van het in gang gezette beleid
-
de zoektocht naar (optimale) samenwerkingsvormen
Een aantal van deze punten vragen én verdienen nader onderzoek. Dit kan met name betrokken worden bij de landelijke ontwikkelingen die vanuit het Veiligheidsberaad voor de gemeentelijke kolom in gang zijn gezet. Beperkingen Het onderzoek is beperkt doordat slechts twee regio’s onder de loep zijn genomen. Dit is vooral ingegeven door de beschikbare tijd. Het algemeen landelijke beeld dat vanuit het bureau Veiligheidsberaad is ontwikkeld, is meegenomen maar dit is verre van volledig. Verder is aannemelijk dat veel andere factoren een rol kunnen spelen bij een (succesvolle) implementatie van het beleid rondom rampenbestrijding en crisisbeheersing. Deze factoren komen in het onderzoek wel naar voren maar zijn niet verder onderzocht. Ook daarbij speelt de beschikbare tijd een rol.
3
In de veiligheidsregio Hollands Midden wordt gesproken over medewerkers openbare orde en veiligheid. Zij vervullen, vaak in
combinatie met taken op het terrein van sociale veiligheid, ook de werkzaamheden van de ambtenaar rampenbestrijding.
14
3. De worsteling rondom beleidsimplementatie
In het procesmodel van beleidsvoering worden doorgaans beleidsvoorbereiding of beleidsvorming en beleidsuitvoering onderscheiden. Als markering voor de overgang kan daartussen nog de beleidsvaststelling worden genoemd. Die fase van beleidsuitvoering4 is lange tijd het stiefkind geweest van beleidsmakers en beleidswetenschappers. De focus heeft gelegen op de totstandkoming van beleid en niet op de manier waarop dit beleid werking moet gaan krijgen. “Geen daden maar woorden” zou de slogan kunnen zijn van veel beleidsplannen en –documenten. Van de Graaf en Hoppe (1992, 328)) geven in dit verband aan dat de uitvoerbaarheid van beleid lange tijd een noncriterium is gebleven. De aandacht voor beleidsuitvoering, nog onder te verdelen in beleidsinvoering en beleidstoepassing, is de afgelopen decennia zeker gegroeid. Met name in de Verenigde Staten zijn implementatiestudies vanaf de jaren ‘70 van de vorige eeuw opgekomen als reactie op de zorgen over de effectiviteit van breed ingezette beleidsprogramma’s (zie ook bovenstaand kader). In dit hoofdstuk wordt kort de kern van deze studies over de implementatie van overheidsbeleid beschreven. Ook wordt het procesmodel beleidsvoering en de werking daarvan in de praktijk kort geduid. Tot slot wordt de link gelegd naar de implementatie van het beleid dat centraal staat in deze thesis.
3.1
Top-down implementatietheorie
Aanhangers van de top-down benadering leggen de nadruk op de mogelijkheid van beleidsbepalers om duidelijke en ondubbelzinnige doelstellingen te formuleren. Ook gaan zij uit van het vermogen en de inzet van beleidsbepalers om het implementatietraject te voltooien en controleren. Belangrijke representanten van de top-down benadering volgens Pülz en Treib (2007) zijn Pressman en Wildavksy, Bardach en Mazmanian en Sabatier.
4
De begrippen beleidsuitvoering en beleidsimplementatie worden in deze thesis door elkaar gebruikt in dezelfde betekenis: het
vertalen van strategische beslissingen in concrete resultaten die worden gedragen door en geïncorporeerd in de organisatie (Pater, Roest, Dubbeldam, Verweijen, 2006)
15
Allen gaan uit van de aanname dat implementatie volgt op een door de centrale overheid genomen besluit. Beleidsbepaling hoort in een democratie thuis bij gekozenen en niet bij ambtenaren. Geformuleerd beleid wordt door hen beschouwd als input, de implementatie is te zien als output. Het zijn nadrukkelijk gescheiden fasen. Pülzl and Treib formuleren, onder verwijzing naar Mazmanian en Sabatier, zes criteria voor een effectieve implementatie: a. De gestelde doelen zijn helder en consistent; b. Het beleidsprogramma is gebaseerd op een gevalideerde analyse van het probleem; c. Het implementatieproces is goed gestructureerd; d. De bij de implementatie betrokken medewerkers zijn toegewijd aan de doelstellingen van het beleidsprogramma; e. Belanghebbende groepen en (uitvoerende en wetgevende) autoriteiten steunen het beleidsprogramma; f.
Er zijn geen veranderingen binnen het sociaal-economische netwerk te verwachten die een negatieve invloed kunnen hebben.
Hoewel erkend wordt dat de perfecte hiërarchische controle in de praktijk moeilijk te realiseren is, betogen zij dat beleidmakers een effectieve implementatie kunnen bereiken door een adequaat ontwerp van beleidsprogramma en een goede structurering van het implementatieproces. De focus (en daarmee ook de oplossingsrichting) bij de top-downers ligt dus vooral op de stevige invulling van het implementatieproces. Uitvoeringsorganisaties dienen te kunnen beschikken over voldoende middelen en het is van belang dat verantwoordelijkheden helder zijn weggezet. Het implementatieproces is vooral een apolitiek, administratief proces. Daarnaast is hiërarchische control nodig om het handelen van de uitvoerders te monitoren.
3.2
Het kan ook andersom: bottom-up implementatie theorie
Als reactie op de ontwikkelde top-down theorie ontstaat de bottom-up beweging eind jaren ‘70/begin jaren ‘80 van de vorige eeuw. De aanhangers van deze theorie verwerpen de gedachte dat beleid uitsluitend gevormd wordt op het centrale niveau en dat beleidsuitvoerders bij de realisatie ervan zich exclusief richten op de op dat niveau geformuleerde doelstellingen. Discretionaire bevoegdheid op lokaal, uitvoerend niveau komt de kwaliteit van de beleidsuitvoering ten goede. Het vastgestelde beleid is een verzameling van intenties die vervolgens door betrokken uitvoerders in verschillende organisaties worden opgepakt. Zij hebben veel meer zicht op de werkelijke problemen in de praktijk en brengen daardoor de goede belangen en prioriteiten in, in het onderhandelingsproces tussen de beleidsbepalers en de uitvoerders dat aan de orde is bij implementatie. De focus ligt op het decentrale probleemoplossend vermogen. Het implementatieproces is overduidelijk politiek en beleid wordt zelfs voor een belangrijk deel bepaald op het uitvoerende niveau. Als zwak element in de bottom-up theorie wordt opgemerkt (Hoppe en de Graaf 1992, 336) dat als in het genoemde onderhandelingsproces alle actoren als gelijke partners worden beschouwd er geen criterium is dat bepaalt aan wiens handelingen een hogere mate van legitimiteit moet worden toegekend.
16
Belangrijke bottom-uppers (Pülz en Treib, 2007) zijn Lipsky, Elmore en Hjern. Deze laatste heeft, samen met Porter en Hull, een empirische netwerkmethode ontwikkeld om het implementatieproces te kunnen bestuderen. Bij de uitvoering van beleid spelen meerdere actoren en organisaties een rol. Belangrijk is daarom bij de analyse van implementatie allereerst het netwerk te identificeren van alle relevante organisaties die betrokken zijn bij de implementatie. Daarna dient onderzocht te worden op welke wijze zij hun problemen oplossen. Op die manier kunnen implementatiestructuren worden beschreven die ondersteunen bij de uitvoering van het beleid.
3.3
Hybride theorieën
In een poging de goede elementen van beide stromingen bij elkaar te brengen ontstaat het hybride model. Na jaren van debat tussen de aanhangers van de top-down en bottom-up theorie lijkt het dat beide kanten het erover eens zijn dat implementatie zich afspeelt in een continuüm tussen centrale sturing en lokale autonomie. Daarbij is de positie van concrete implementatietrajecten op dit continuüm meer een empirische dan een theoretische vraag. Per situatie zal bekeken moeten worden bij welke balans tussen centrale sturing en lokale autonomie de implementatie het meest gebaat is. Implementatie is ook meer dan een technische uitvoering van politieke richtlijnen van het centrale niveau. Implementatie zelf is een politiek proces met complexe onderhandelingsprocessen tussen uitvoerders en centrale autoriteiten waarbinnen beleidsdoelstellingen worden aangepast, geherformuleerd of zelfs volledig gewijzigd (Majone en WIldavsky, 1978). Ook gaan de hybride theorieën er van uit dat de processen beleidsvorming en beleidsuitvoering een grote mate van onderlinge afhankelijkheid kennen. Bovendien ontstaat alertheid op het gegeven dat implementatieprocessen niet geïsoleerd kunnen worden bekeken. Er moet rekening gehouden worden met invloeden van buitenaf (andere beleidsterreinen, sociaal/economische ontwikkelingen) en er is sprake van een groot netwerk van betrokken actoren.
3.4
Procesmodel beleidsvoering
In het procesmodel van beleidsvoering wordt door Hoppe en de Graaf (1992, 330 – 333) een aantal complicaties aangegeven die in verband met deze masterthesis interessant zijn. In het procesmodel wordt zoals eerder aangegeven onderscheid gemaakt tussen de deelprocessen beleidsvoorbereiding of beleidsvorming enerzijds en beleidsuitvoering anderzijds. De overgang van het ene proces naar het andere valt samen met de formele vaststelling van het beleid (bijvoorbeeld door formele wetgeving). Zonder vastgesteld beleid dus geen beleidsuitvoering. Juist deze overgang brengt soms complicaties met zich mee.
17
a. de overgang bestaat alleen in formele zin Het komt voor dat beleid formeel wordt vastgesteld maar dat verdere uitwerking (concretisering of normering) nog aan de orde is. Het vastgestelde beleid is referentiepunt voor de verdere uitwerking. Beleidsimplementatie en beleidsvorming lijken dan identieke activiteiten te zijn. Ingeval van de Wvr is dit zeker aan de orde. Met de vaststelling van de Wvr en de bijbehorende besluiten is het beleid niet compleet uitgewerkt. De ontwikkelde normenkaders zijn te zien als pogingen deze lacunes te vullen. b. Anticiperend en/of pseudobesluit Anticipatie op beleid dat nog vastgesteld gaat worden is soms noodzakelijk om op tijd in staat te zijn het beleid te kunnen uitvoeren zodra het van kracht wordt. Ook dit is aan de orde geweest rondom de Wvr. Door de uitloop in het wetgevingstraject (aanvankelijk was inwerkingtreding voorzien in 2008) is het werkveld al vanaf 2006 bezig geweest om elementen ervan nader uit te werken (bijvoorbeeld het referentiekader crisisplan) in de veronderstelling dat dit de implementatie, zodra de wet van kracht wordt, zal versnellen. c. Anticiperend en/of pseudo-beleidstoepassing Nog een stap verder is het te anticiperen op de beleidstoepassing: elementen uit nog niet vastgesteld beleid worden al in uitvoering genomen. In het geval van de Wvr is dit zeker aan de orde. In verschillende regio’s zijn al aanpassingen in de regionale crisisorganisatie (Regionaal Operatoneel Team, netcentrisch werken) ingevoerd vóór 1 oktober 2010. Zeer opvallend is dat door het ministerie al getoetst is op de nieuwe regelgeving tijdens de RADAR-oefeningen die in alle veiligheidsregio’s in 2008 en 2009 zijn gehouden. Al met al is helder dat het onderscheidend vermogen van het procesmodel begrensd is. Dit wordt ook veroorzaakt door het feit dat beleidsprocessen een hoge mate van complexiteit kennen waarbij vele actoren betrokken zijn. Afhankelijk van het perspectief van de actor kijkt men anders aan tegen de fase waarin het proces zich bevindt. Een ander gezichtspunt komt uit een meer praktische invalshoek (Pater, Roest, Dubbeldam, Verweijen, 2006). Zij geven aan dat implementeren niet het sluitstuk is van nieuw beleid of een voorgenomen verandering. Implementeren is in hun visie een verbindende schakel in het hele traject van (beleids)verandering; al bij de start van de formulering van nieuw beleid moet nagedacht worden over de implementatiestrategie. Voor een bijdrage aan het welslagen van implementatieacties heeft ook Mouwen (2006, 171) een aantal kritische succesfactoren geduid. -
Pas consequent het minimum interventieprincipe toe(niet te diep, niet te veel, niet te snel)
-
Organiseer een goede ondersteuningsstructuur voor het implementatieproces (waaronder een heldere besluitvormingsstructuur om bij problemen snel tot oplossingen te komen)
-
Bedenk een stimulerende incentivestructuur (beloon geslaagde veranderingen, deel incentives uit voor innovaties en accepteer incidentele fouten)
-
Probeer begrip op te brengen voor menselijke verschijnselen (gebrek aan interesse bij medewerkers, heb oog voor persoonlijke belangen medewerkers) 18
-
Laat vanuit de top van de organisatie continu commitment en begrip blijken voor de uitvoerders in de organisatie
Deze succesfactoren zijn te koppelen aan zowel een top-down, als een bottom-up of hybride benadering van beleidsimplementatie.
3.5
De behoefte aan normen
Implementeren is te definiëren als het vertalen van strategische beslissingen in concrete resultaten die worden gedragen door en geïncorporeerd in de organisatie (Pater et al, 2006). Een duidelijk beeld van het resultaat draagt in hoge mate bij aan een succesvolle implementatie. Een heldere visie op het resultaat wordt in de theorieën over implementeren en veranderen geduid als een (kritische) succesfactor. Zijn de resultaten ook eenduidig en meetbaar? Is er zicht op wat er opgeleverd moet worden? Daar waar de resultaten niet scherp zijn geformuleerd, gaan betrokkenen zelf op zoek. Het formuleren van de resultaten is vervolgens een onderhandelingsproces tussen de betrokken partijen. Dit leidt er doorgaans toe dat implementeren niet eenvoudig is. Om het beleid in uitvoering te kunnen nemen, lijkt het, als daar in de formulering van het beleid onvoldoende aandacht aan is besteed, een logische stap op zoek te gaan naar concretisering van de te behalen resultaten, bijvoorbeeld in de vorm van normen en prestatie eisen. Als dat is gebeurd, kan er een cyclisch proces gevolgd worden zoals is ontwikkeld door Deming. Normstelling is geen doel op zich maar stelt in de gelegen-heid om te meten hoe het staat met de realisatie van doel-stellingen en bij te stellen daar waar dat nodig is. Op die manier wordt in de organisatie continue aan verbetering van de prestaties gewerkt. Belangrijk aandachtspunt daarbij is de borging van de
Figuur 3 Deming-cirkel met borging
ontwikkelde verbeteringen in het systeem om vooruitgang te stabiliseren en terugval te voorkomen.
3.6
Samenvatting en operationalisering
In deze paragraaf volgt eerst een korte samenvatting van het theoretisch kader. Vervolgens wordt geduid op welke manier elementen uit het theoretisch kader zijn ingezet bij het onderzoek. Samenvatting Vanuit de theorie over beleidsimplementatie wordt duidelijk dat het een complexe zaak betreft. Het is een deel van het procesmodel beleidsvoering dat de laatste jaren meer aandacht heeft gekregen. Er zijn verschillende benaderingen mogelijk. Er is een top-down, een bottom-up en een hybride theorie te onderscheiden. Bij de top-down benadering is sprake van een apolitiek, administratief proces. Beleidsbepalers formuleren ondubbelzinnige en duidelijke doelstellingen die middels een goed gestructureerd implementatieproces worden gerealiseerd door uitvoerders. Er is hiërarchische control nodig om het handelen van de uitvoerders te monitoren.
19
De bottom-uppers leggen de focus op het decentrale niveau. Daar ligt het probleemoplossend vermogen. Beleid is niet meer dan een verzameling van intenties die door de betrokken uitvoerders wordt betrokken bij een politiek (onderhandelings)proces waarbij het definitieve beleid wordt vorm gegeven en in uitvoering genomen. Het (centraal) vastgestelde beleid is referentiepunt voor de verdere uitwerking. In de hybride theorie worden de goede elementen uit de top-down en bottomup benadering met elkaar verbonden. Het proces van beleidsimplementatie speelt zich af in een continuüm tussen centrale sturing en lokale autonomie. Er is sprake van afhankelijkheid tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering. Er is ruimte op het decentrale niveau om de concretisering van het centraal geformuleerde beleid ter hand te nemen. Van alle geformuleerde criteria en kritische succesfactoren is het definiëren van concrete (SMART) resultaten één van de belangrijkste. Ook steun van boven en draagvlak van de werkvloer zijn onomstreden als succesfactor. Operationalisering In paragraaf 2.8 is kort iets gezegd over de opzet van het onderzoek. Er is aangegeven dat sprake van een beschrijvend, kwalitatief en deels comparatief onderzoek. Bij de beschrijving van de resultaten van het onderzoek in hoofdstuk 5 zijn de probleemstelling, de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen als leidraad gebruikt. Het onderzoek is op te delen in twee fasen: 1. Bestudering van de relevante beleidsdocumenten en wetteksten waarbij naast een analyse van de inhoud ook gekeken is naar de voorgestane wijze van implementeren. Het gaat daarbij zowel om het beleid rondom rampenbestrijding en crisisbeheersing dat op landelijk niveau vorm heeft gekregen als over de regionale vertaling daarvan in het normenkader. Daarbij komt aan de orde of sprake is van een bewuste (top-down/bottom-up) implementatiestrategie en of in de fase van beleidsvorming ook kritische succesfactoren zijn benut die in het theoretisch kader zijn geduid. 2. Interviewronde in beide veiligheidsregio’s met een aantal burgemeesters, gemeentesecretarissen en ambtenaren rampenbestrjiding waarin gekeken is naar de opzet, de uitvoering en de effecten van het regionaal ontwikkelde normenkader. In de half gestructureerde interviews zijn verschillende thema’s aan de orde geweest (zie bijlage 2). ’s Daarbij heeft centraal gestaan de vraag of de belangrijkste kritische succesfactoren uit de theorie ook zijn ingezet in de regio. Het gaat dan met name om: a. Het verkrijgen van draagvlak (bestuurlijk en op de werkvloer) b. Het formuleren van SMART-doelstellingen c. De structurering van de implementatie (inclusief de borging) van het normenkader Ook is in de interviews nadrukkelijk stilgestaan bij de behaalde resultaten van de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom en in welke mate deze resultaten toe te schrijven zijn aan de invoering van het normenkader. Bijzonder aandachtspunt daarbij is het effect op de samenwerking tussen de gemeenten op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Vanuit de wetgever wordt immers schaalvergroting en samenwerking voor de gemeentelijke kolom als belangrijk middel voor de beoogde kwaliteitsslag geduid. 20
4. De regio’s en de context nader onderzocht In dit hoofdstuk wordt uitgebreid stilgestaan bij de resultaten van het onderzoek. Aan de hand de deelvragen en op basis van de bestudeerde documenten en de interviews worden deze resultaten beschreven.
4.1
Wat is er formeel vastgelegd voor de gemeentelijke crisisorganisatie?
In de Wvr en de bijbehorende besluiten5 is voor de gemeentelijke crisisorganisatie slechts een beperkt aantal concrete kwaliteitseisen opgenomen. Wel zijn enige verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden toebedeeld aan de gemeentelijke kolom die te maken hebben met (kwaliteits)eisen voor de gemeentelijke crisisorganisatie. In onderstaande tabel zijn die zaken opgenomen die geadresseerd zijn het college van burgemeester en wethouders. De Wvr deelt ook toe aan het bestuur van de veiligheidsregio. Dit bestuur wordt gevormd door alle burgemeesters in de regio. Daar waar een toebedeelde taak (T), bevoegdheid (B), verantwoordelijkheid (V) of kwaliteitseis (KE) relatie heeft met de gemeentelijke crisisorganisatie en/of de gemeentelijke deelprocessen is dit ook in de tabel opgenomen. In de laatste twee kolommen is aangeven of het betreffende onderwerp is opgenomen in de kaders die in de onderzochte veiligheidsregio’s Hollands Midden (HM) en Zuid-Holland Zuid (ZHZ) zijn uitgewerkt. Opgemerkt moet worden dat het toetsingskader van ZHZ anderhalf jaar eerder is ontwikkeld dan het normenkader van HM. De exacte inhoud van de Wvr maar met name van de besluiten was op dat moment nog niet bekend. In ZHZ heeft het toetsingskader daarom een ander accent gekregen. Zie verder paragraaf 4.3. Omschrijving Colleges B&W treffen een gemeenschappelijke regeling voor instelling openbaar lichaam veiligheidsregio Bestuur veiligheidsregio stelt eenmaal per vier jaar een crisisplan vast Colleges B&W leveren gegevens aan provincie voor risicokaart Tabel 1: vereisten uit de Wet veiligheidsregio’s
Wvr
T/B/V/KE
HM 6
ZHZ
Art. 9 Wvr
V
√
Art. 16 Wvr
B
√
√
Art. 45.2 Wvr
T
X
√
5
Besluit veiligheidsregio’s en Besluit personeel veiligheidsregio’s.
6
Niet opgenomen in normenkader; wel geregeld.
7
Niet opgenomen in normenkader; wel geregeld.
√
7
21
De Wvr schrijft voor de gemeentelijke crisisorganisatie geen specifieke zaken voor. In de verplichte gemeenschappelijke regeling kunnen onderwerpen nader worden uitgewerkt. In de Gemeenschappelijke Regeling (GR) van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid is dat niet aan de orde voor wat betreft de gemeentelijke crisisorganisatie. In de GR van Hollands Midden zijn de artikelen uit de Wvr over de planfiguren beleidsplan, risicoprofiel en crisisplan letterlijk overgenomen. Met name voor het crisisplan wordt de inrichting van de crisisorganisatie geduid. De gemeentelijke crisisorganisatie is daar een onderdeel van. Dit wordt niet verder uitgewerkt. Wel wordt in de GR van Hollands Midden het (regionale) bureau gemeentelijke crisisbeheersing genoemd als één van de onderdelen van de ambtelijke organisatie. Dit bureau ondersteunt de coördinerend functionaris. Voor de taakstelling van deze functionaris is wederom de letterlijke wettekst overgenomen. In het crisisplan, dat in Hollands Midden nog niet en in Zuid-Holland Zuid pas recent is vastgesteld, worden elementen van de regionale en lokale crisisorganisatie uitgewerkt. Dit sluit aan bij de eisen die hierover in het Besluit veiligheidsregio’s zijn opgenomen. Omschrijving Bestuur veiligheidsregio zorgt voor inrichting team bevolkingszorg (TBZ), gemeentelijk (BT) of regionaal beleidsteam (RBT) en sectie bevolkingszorg ROT (allen onderdeel van de hoofdstructuur rampenbestrijding en crisisbeheersing) College van B&W wijst functionarissen aan voor team bevolkingszorg (minimaal leiding, informatiemanagement en voorlichting) Duiding taken team bevolkingszorg Sectie bevolkingszorg is onderdeel ROT Samenstelling en taken gemeentelijk beleidsteam Vaststelling tijd waarbinnen gestart wordt met uitvoering taken van o.a. ROT, TBZ, BT Bestuur veiligheidsregio zorgt dat hoofdstructuur onafgebroken kan functioneren Bestuur veiligheidsregio zorgt voor jaarlijkse oefening onderdelen hoofdstructuur Tabel 2: vereisten uit het Besluit veiligheidsregio’s
Besluit VR’s
T/B/V/KE
HM
ZHZ
Art. 2.1.1 d, e en f
V
√
√
Art. 2.1.3.1
KE
√
√
Art. 2.1.3.2 Art. 2.1.4.1 e Art. 2.1.5 Art. 2.3.1
KE KE KE KE
√ √ √ √
√
Art. 2.3.2
KE
√
√
Art. 2.51
V
√
X
√
√ √
8
In Hollands Midden zijn deze elementen ook overgenomen in het normenkader. In het toetsingskader van Zuid-Holland Zuid, dat eerder tot stand kwam, is dit niet één op één gebeurd. Wel zijn de meeste van deze elementen ook daar inmiddels feitelijk wel geregeld nu het crisisplan is vastgesteld. Het toetsingskader wordt in Zuid-Holland Zuid momenteel aangepast aan het nieuwe crisisplan. Daarmee wordt voldaan aan de vereisten uit het Besluit.
8
Jaarlijks oefenen is in het toetsingskader van Zuid-Holland Zuid geduid als uitvoeringsniveau 4 terwijl als norm
uitvoeringsniveau 3 is vastgesteld. Dit niveau spreekt over ‘periodiek’
22
Omschrijving
Besluit pers.
T/B/V/KE
HM
ZHZ
KE
Nvt
nvt
VR Ministeriële regeling gaat regels stellen voor aantal functies binnen de rampenbestrijding en crisisbeheersing (o.a. voorlichter Copi)
Art. 2.3
Tabel 3: vereisten uit de Besluit personeel veiligheidsregio’s
Het Besluit personeel veiligheidsregio’s is voor gemeentelijke functies vanuit het ministerie niet nader uitgewerkt. Vanuit het veld worden diverse functie- en competentieprofielen ontwikkeld, ook op het gebied van de gemeentelijke crisisorganisatie. Vanuit de landelijke projecten GROOT en GROOTER zijn landelijke uniforme profielen en daaraan gekoppeld opleidingskaders voor gemeentelijke crisisfunctionarissen ontwikkeld. Ook is het de bedoeling dat een landelijke stuurgroep de verdere ontwikkeling, kwaliteitscontrole en borging van opleiding- en toetsprogramma’s voor gemeentelijke crisisfunctionarissen op zich neemt. Het geheel overziend maakt helder dat voor de gemeentelijke crisisorganisatie, naast de duiding van de elementen van de hoofdstructuur van de rampenbestrijding en crisisbeheersing en het formuleren van enkele opkomsttijden, sprake is van weinig concrete eisen die aan de (kwaliteit van de) organisatie gesteld worden. Als het gaat om het bevorderen van de samenwerking tussen de gemeenten lijkt de wetgever enigszins op twee benen te hinken. Zo belast de wet het college van B&W met de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing (art. 2 onder b Wvr) maar geeft het besluit VR’s aan dat het bestuur van de veiligheidsregio zorgt draagt voor bijvoorbeeld de inrichting van het team bevolkingszorg en het beleidsteam. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel wordt over de samenwerking tussen gemeenten nog wel het volgende gezegd: “Het onderhavige wetsvoorstel beoogt de samenwerking van gemeenten in veiligheidsregio’s wettelijk te verankeren …..”.
4.2
Wat is er buiten de huidige formele wetgeving ontwikkeld?
De formele afronding van de Wvr heeft enige tijd op zich laten wachten. Vanuit de veiligheidsregio’s in oprichting maar ook vanuit het ministerie is in de afgelopen jaren getracht nadere invulling te geven aan normen/kwaliteitseisen voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing in algemene zin en die voor de gemeenten in het bijzonder. Daarvoor zijn de afgelopen jaren diverse rapporten, leidraden, handboeken, basisvereisten, referentiekaders en toetsingskaders ontwikkeld. Belangrijke impulsen hiervoor zijn geweest de Vuurwerkramp in Enschede (2000) en de Cafébrand Volendam (2001). Deze incidenten zijn uitgebreid geëvalueerd. Uit deze evaluaties zijn veel leerpunten gekomen die een plaats hebben gekregen in verschillende beleidsdocumenten.
23
Uitwerking operationele prestaties Zo is in augustus 2001 de Leidraad Operationele Prestaties verschenen. Deze leidraad is ontwikkeld op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hij geeft globale indicaties van de hoeveelheid hulpverleners en eenheden die nodig zou zijn om bij rampen hulp te kunnen verlenen op een niveau dat overeenkomt met de huidige standaard van zorg bij individuele ongevallen. Deze inzetbehoefte wordt uitgewerkt, met name op de deelprocessen voor de hulpdiensten en de gemeente. Bij deze leidraad sluit aan het handboek voorbereiding rampenbestrijding (2003). Hierin wordt onder meer een overzicht gegeven van de rampenbestrijdingsprocessen (deelprocessen) en wordt aangegeven welke activiteiten daarbij behoren. Voor de bevolkingszorg, waarvoor de verantwoordelijkheid bij de gemeenten ligt, worden in dit document acht deelprocessen geduid9. Aandacht voor leiding en coördinatie Eén van de aandachtspunten naar aanleiding van de eerder genoemde incidenten is dat van de leiding en coördinatie tijdens incidenten. Hieraan wordt bijvoorbeeld aandacht besteed in de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (22 juni 2004). Deze wet wijzigt de Wet rampen en zware ongevallen, de Brandweerwet, de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen en de Wet ambulancevervoer. De wet is een gevolg van de beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004 en de kabinetstandpunten naar aanleiding van de incidenten in Enschede en Volendam. Door deze wet worden de verzorgingsgebieden van politie, regionale brandweer en de geneeskundige hulpverlening op elkaar afgestemd (territoriale congruentie), wordt een multidisciplinair beheersplan van de rampenbestrijdingsorganisatie opgesteld en krijgt de provincie een meer expliciete toezichthoudende rol. Deze wet is met de inwerkingtreding van de Wvr vervallen maar heeft een belangrijke rol gespeeld in de versterking van de samenwerking tussen de verschillende kolommen en de vorming van de voorlopers van de huidige veiligheidsregio’s. Door de territoriale congruentie is de verbinding tussen de verschillende organisaties eenvoudiger te leggen. Afspraken over samenwerking, leiding en coördinatie kunnen nu goed worden vormgegeven. In het Referentiekader GRIP (maart 2006) wordt deze gecoördineerde regionale incidentbestrijding procedure uitgewerkt. Het beschrijft de opschalingniveaus en de bijbehorende besturende processen op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Deze GRIP-procedure is in alle regio’s uitgewerkt en ingevoerd. Het heeft ook consequenties voor de gemeentelijke crisisorganisatie. Het gemeentelijke beleidsteam en het kernteam komen er aan de orde. In de uitwerkingen van de regio’s zijn verschillen te vinden. In Zuid-Holland Zuid en Hollands Midden is dit zeer beperkt gebleven.
9
Voorlichten en informeren, opvang en verzorgen, uitvaartverzorging, registratie van slachtoffers, voorzien in
primaire levensbehoeften, registratie van schade en afhandeling, milieuzorg, nazorg
24
De beschrijving van de aanleiding om op te schalen naar GRIP 3 is bijvoorbeeld anders (uitwerking van het begrip ‘groter effectgebied’ en de noodzaak tot bestuurlijke afstemming en/of leiding). De regeling van Zuid-Holland Zuid geeft expliciet aan dat het gemeentelijk en regionaal beleidsteam als separate overlegstructuur kunnen worden geactiveerd door hun voorzitters zonder afkondiging van een GRIP-fase. Dit is in Hollands Midden niet opgenomen. Basisvereisten en toetsingskader Na het referentiekader GRIP zijn in november 2006 de basisvereisten crisismanagement uitgewerkt. Dit document is ontwikkeld op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en sluit aan bij het referentiekader GRIP. Aangekondigd wordt dat het hier gaat om een beperkte set kwantitatieve en kwalitatieve normen voor de voorwaarde scheppende processen binnen de rampenbestrijding en crisisbeheersing die op termijn juridisch zullen worden verankerd en waaraan iedere veiligheidsregio onder operationele omstandigheden moet kunnen voldoen. De voorloper dus van de huidige Wvr en de bijbehorende besluiten. Het gaat in dit document om de volgende processen: •
Melding en alarmering
•
Op- en afschaling
•
Leiding en coördinatie
•
Informatiemanagement
Elementen uit deze basisvereisten hebben in beide regio’s een plaats gekregen in de GRIP-regeling en komen ook terug in de daar uitgewerkte normenkaders. In december 2008 verschijnt het rapport van de Taskforce gemeentelijke processen. In dit rapport staat de gemeente als professionele kolom in de rampenbestrijding en crisisbeheersing centraal en worden aanbevelingen gedaan voor de versterking van de gemeentelijke inbreng in de veiligheidsregio. De Taskforce geeft samengevat de volgende adviezen: -
gemeenten besturen de krachtiger wordende regio’s: het veiligheidsbestuur geeft invulling aan de veiligheidsregio als verlengd lokaal bestuur, stuurt aan de voorkant en zorgt voor balans met de verantwoordelijkheden van de gemeentebesturen;
-
gemeentelijke processen bij rampen en crises: samenwerkende gemeenten zijn de volwaardige vierde operationele partner in de veiligheidsregio. Ze vormen de vierde kolom (oranje) naast de rode, witte en blauwe;
-
gemeentelijke sturing op integrale veiligheid: een bijvangst op de versterking van de proceskant en de bestuurlijke kant. Er ontstaat een gestructureerd contact tussen de gemeenten en de veiligheidsorganisaties. Dit biedt een basis voor het werken aan een toekomstperspectief waarbij het autonoom vast te stellen gemeentelijk veiligheidsbeleid en de taken van de veiligheids- en politieregio’s elkaar versterken;
25
Er wordt ingegaan op het gewenste basisniveau van de gemeentelijke processen. Dit betreft zowel een aantal randvoorwaardelijke (organisatie, coördinatie, alarmering, informatievoorziening) als operationele processen (voorlichting, opvang, nazorg, registratie). Er is een beperkt aantal basisvereisten geduid die met name betrekking hebben op opkomsttijden en bereikbaarheid. Er wordt een link gelegd naar de, op dat moment nog aanstaande, wetgeving. Het normenkader van Hollands Midden en het toetsingskader van Zuid-Holland Zuid zijn in lijn met basisvereisten uit de rapportage van de Taskforce. Ook in het toetsingskader dat de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) in 2009 heeft ontwikkeld tijdens de uitvoering van de doorlichting op het gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing (Rampenbestrijding DoorlichtingsARrangement ofwel RADAR) worden basisvereisten uitgewerkt. Dit toetsingskader is gebaseerd op de Wvr en het Besluit VR’s, beiden toen nog concept. Het is aangevuld met eigen normen van de IOOV op basis van de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding (ADR)10 die zij eerder hebben uitgevoerd. Met name deze aanvullingen hebben betrekking op een aantal gemeentelijke deelprocessen. Inhoudelijk richten ze zich uitsluitend op beschikbaarheid en bereikbaarheid van gemeentelijk personeel, opkomstlocaties, toegang en resultaten alarmeringstesten. Al met al is het afgelopen decennium een groot aantal documenten beschikbaar gekomen waarin aandacht is besteed aan de gewenste kwaliteitsontwikkeling van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. In de vertaling binnen de veiligheidsregio’s (en gemeenten) zijn deze leidraden, referentiekaders en handboeken zeker benut maar zelden op uniforme wijze geïnterpreteerd. Zo zijn er in de uitwerking van de rampenbestrijdingsprocessen in de regio’s verschillen in aantallen (sommige regio’s kennen 25 deelprocessen, andere 31); is de GRIP-regeling verschillende uitgewerkt en hebben de basisvereisten crisismanagement niet overal dezelfde plaats gekregen in de beschrijvingen van de regionale crisisorganisaties. De implementatie van het beleid om de kwaliteit van de rampenbestrijding te verbeteren heeft dus vaak bottom-up gestalte gekregen. Het in de verschillende documenten neergeslagen beleid kan worden gezien als een verzameling van intenties. Deze intenties zijn in de regionale uitwerking door de betrokken actoren (bestuurders, hulpdiensten, gemeenten) in een onderhandelingsproces terecht gekomen waarbij de betrokkenen hun eigen belangen en prioriteiten hebben nagestreefd. Het resultaat is vastgelegd in het toetsingskader (in Zuid-Holland Zuid) en het normenkader (in Hollands Midden).
10
Deze ADR is, voordat alle veiligheidsregio’s onder de loep zijn genomen, verder ontwikkeld naar RADAR in
verband met de komst van de Wvr.
26
4.3
De ontwikkelde kaders
De veiligheidsregio’s Zuid-Holland Zuid en Hollands Midden hebben in de afgelopen jaren een normenkader voor de gemeentelijke kolom ontwikkeld. In de regio Zuid-Holland Zuid wordt het toetsingskader genoemd. Hierna wordt in deze masterthesis gesproken over normenkader(s) als beide documenten samen worden bedoeld. In de volgende paragrafen wordt per regio ingegaan op de aanleiding om te komen tot een normenkader, het verloop van dit proces van totstandkoming en de inhoud van het normenkader. Ook wordt gekeken naar opvallende overeenkomsten en de verschillen tussen de twee regio’s op deze onderdelen. Hollands Midden Aanleiding Al vanaf begin 2007 staat de ontwikkeling van de oranje kolom bestuurlijk en ambtelijk nadrukkelijk in de belangstelling. Het project positionering en vormgeving oranje kolom wordt vanuit het bestuur geïnitieerd en leidt in 2007 tot de aanstelling van een (parttime, externe) coördinerend gemeentesecretaris die het project gaat leiden. In 2008 wordt een visiedocument oranje kolom opgeleverd en bestuurlijk vastgesteld waarvan het belangrijkste resultaat is dat er vanaf 1 juli 2009 een regionaal bureau gemeentelijke crisisbeheersing (BGC) start met 3,0 fte. De doelstelling voor het BGC is zich te ontwikkelen tot de regionale spil in de afstemming van alle monodisciplinaire (gemeentelijke) processen op het gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Richtpunt van handelen zijn de kwaliteit en versterking van deze processen. Dit BGC gaat in samenspraak met de gemeentesecretarissen en de ambtenaren rampenbestrijding aan de slag met coördinerende en initiërende activiteiten op het gebied van opleiden, trainen, oefenen en planvorming. Op verzoek van het bestuur wordt ook een project gestart dat moet leiden tot een normenkader gemeentelijke processen en de uitvoering van een nulmeting (scan) hieromtrent bij alle gemeenten. Dit om de stand van zaken goed in beeld te krijgen en de verbeteractiviteiten te kunnen richten op de juiste thema’s. Proces totstandkoming Voor de ontwikkeling van het normenkader en de scan zijn twee werkgroepen samengesteld die zijn aangestuurd door de coördinerend gemeentesecretaris. Eén voor de uitwerking van het normenkader, één voor de uitwerking van de scan. In de werkgroepen zitten een aantal ambtenaren rampenbestrijding, een burgemeester, een gemeentesecretaris en medewerkers van het BGC. In een periode van ongeveer een half jaar worden normenkader en scan ontwikkeld. Tussentijds worden voortgang en concept documenten besproken met de ambtenaren rampenbestrijding, de gemeentesecretarissen en het Dagelijks Bestuur.
27
Uit de interviews blijkt dat de belangrijkste spelers wel betrokken zijn geweest maar dat achteraf bezien door meer betrokkenheid het (bestuurlijk) draagvlak groter had kunnen zijn. Een burgemeester: “Uit het hele veld is slechts door drie of vier ambtenaren rampenbestrijding meegedacht. Dat hadden er minstens twintig moeten zijn. Dit heeft ook effect op de bestuurlijke betrokkenheid. De lokale ambtenaar rampenbestrijding is een belangrijke adviseur van de burgemeester op dit onderwerp”.
In de kring van gemeentesecretarissen is de betrokkenheid in brede zin pas tegen de afronding van het concept-normenkader ontstaan. Tijdens een tweedaagse training crisisbeheersing is tijd ingeruimd om uitgebreid stil te staan bij de voorstellen van dat moment. Erg tevreden zijn de geïnterviewden over de keuze om in het proces het normenkader eerst in concept op te stellen, daarna de scan uit te voeren en op basis van deze nulmeting uiteindelijk het Een burgemeester: “We hebben het normenkader realistisch gehouden. Daarmee zijn we niet weggelopen van de werkelijkheid en dat geeft op dit moment veel draagvlak. Het is dan een stevige basis om te kunnen groeien”.
definitieve normenkader vast te stellen. Dit om te voorkomen dat sprake is van onoverkoombare verschillen tussen de feitelijke en gewenste situatie. Deze keuze heeft er toe geleid dat realistische normen zijn vastgesteld en dat geeft veel draagvlak. “Als de uitdaging té groot is, verzwakt dit ook de motivatie” is de uitspraak van één van de geïnterviewde ambtenaren rampenbestrijding. Ook de bestuurders en de gemeentesecretarissen zijn tevreden over de keuze niet teveel eigen ambitie toe te voegen aan de kaders zoals door de wetgever neergelegd. Inhoud normenkader Het normenkader van de veiligheidsregio Hollands Midden is op 31 maart 2011 definitief vastgesteld door het Algemeen Bestuur en is in zijn geheel opgenomen in het afzonderlijke supplement bij deze masterthesis. Als basis voor het normenkader is gebruik gemaakt van de Wvr en het Besluit Veiligheidsregio’s. Deze basis is aangevuld met elementen uit een aantal leidraden (waaronder het toetsingskader RADAR van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) , de Basisvereisten crisismanagement en het referentiekader Regionaal Crisisplan 2009). Daarnaast is een beperkte eigen ambitie ingebracht. Dat betreft vooral een verfijning of concretisering van de wettelijke vereisten. Bestuurlijk is ervoor gekozen in deze fase eerst de basis van de gemeentelijke crisisorganisatie op orde te brengen. Gegeven de beperkt beschikbare resources is dat ook het enig haalbare.
28
Het normenkader Hollands Midden hanteert de volgende onderverdeling: •
organisatie
•
planvorming
•
alarmeren en bereikbaarheid
•
informatiemanagement/informatievoorziening
•
opleiden, trainen, oefenen.
Met deze opzet volgt de regio niet alleen de inhoud maar ook voor een belangrijk deel de opzet van het toetsingskader van de IOOV en zijn alle kwaliteitseisen die in de Wvr en het Besluit VR’s zijn gesteld meegenomen (zie ook tabellen 1 en 2 in paragraaf 4.1). Markante aanvullingen/eigen normen zijn er op het gebied van de organisatie, specifiek op de onderdelen formatie en middelen en op het gebied van de alarmering en planvorming zoals: -
normgetal aantal fte functie ambtenaar rampenbestrijding (afhankelijk van aantal inwoners)
-
minimale beschikbare tijd per functionaris voor voorbereidingstaken crisisbeheersing
-
specifieke eisen ten aanzien van de inrichting van de crisisruimten (checklist als bijlage)
-
specifieke eisen met betrekking tot noodstroomvoorzieningen voor de gemeentelijke crisisruimte en een opvanglocatie
-
hard piket voor een aantal als cruciaal geduide functies in de crisisorganisatie11
-
prestatie-indicatoren voor alarmerings- en opkomstoefeningen (respectievelijk eenmaal per kwartaal en eenmaal per jaar)
-
uitwerking deelplannen op basis van crisisplan en de verplichting deze bekend te maken bij de betreffende medewerkers.
In de interviews komt naar voren dat er tevredenheid is over het normenkader dat nu is vastgesteld. Het geeft houvast en dynamiek. Tegelijkertijd wordt ook onderkend dat het in deze fase vooral nog gaat om inputnormen. Er worden weinig eisen gesteld aan bijvoorbeeld de competenties van de medewerkers, de kwaliteit van de opleidingen of de feitelijke prestaties tijdens inzetten. Bijna alle geïnterviewden zijn van mening dat dit essentiële aandachtspunten zijn voor de toekomst.
11
Als cruciaal zijn aangewezen: ambtenaar rampenbestrijding, informatiemanager,, communicatieadviseur BT,
coördinator/procesverantwoordelijke voorlichting, hoofd en AC en stafmedewerker sectie bevolkingszorg
29
Zuid-Holland Zuid Aanleiding Ook in deze regio is er naar aanleiding van een bestuurlijke bijeenkomst in december 2007 (“de Lutte II”) een opdracht geformuleerd die moet leiden tot verbetering van de kwaliteit van de gemeentelijke risico- en crisisbeheersing. De opdracht spreekt over het ontwikkelen van een regionaal toetsingskader met als doel de gemeenten in staat te stellen inzicht te krijgen in de gemeentelijke processen op het gebied van risico- en crisisbeheersing. Het toetsingskader moet worden gebruikt in samenhang met een te ontwikkelen veiligheidsscan. Deze scan is een instrument voor zelfevaluatie en geeft de gemeenten inzicht in de lokale stand van zaken op het onderwerp. Het hele traject is als deelprogramma Gemeentelijke Kolom ondergebracht in het programma Versterking Risico- en Crisisbeheersing van de Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid (ZHZ). Proces totstandkoming Voor dit traject is een stuurgroep in het leven geroepen onder voorzitterschap van één van de burgemeesters. Ook de coördinerend gemeentesecretaris is nauw betrokken bij dit traject. In de stuurgroep zitten vertegenwoordigers van de ambtenaren rampenbestrijding en de gemeentesecretarissen. Met behulp van een student HBO-integrale veiligheid zijn het toetsingskader en de veiligheidscan uitgewerkt. Over het proces van totstandkoming zijn de geïnterviewden allen positief. Er is tijdens het traject veel aandacht geweest voor betrokkenheid van de gemeentesecretarissen (via de regionale adviesgroep veiligheid) en de ambtenaren rampenbestrijding in de drie subregio’s (via vertegenwoordigers per subregio en het plenaire overleg Een burgemeester: “De bestuurlijke aandacht voor de versterking van de gemeentelijke cririsbeheersing is minder geworden. Er zit nu geen bestuurder meer in de stuurgroep. Dat is niet erg. Het gaat nu om de uitvoering van het in gang gezette beleid. Dat traject wordt, en dat is goed, getrokken door de coördinerend gemeentesecretaris”.
met alle ambtenaren rampenbestrijding). De bestuurlijke betrokkenheid is met een burgemeester als voorzitter ook redelijk geborgd. Deze brengt tussentijdse discussiepunten in bij het Algemeen Bestuur. Tijdens de gehouden interviews blijkt wel dat het toetsingskader, zeker bij bestuurders, inhoudelijk voor een deel is weggezakt. De regio is alweer met veel nieuwe ontwikkelingen bezig op het terrein van de gemeentelijke crisisorganisatie. Zo is het regionaal crisisplan in juni 2011 bestuurlijk vastgesteld (implementatie start later in 2011) en is recent het traject herstructurering gemeentelijke processen gestart. Daardoor is de waarde van het toetsingskader als instrument enigszins gedaald. Bij de start van het traject herstructurering gemeentelijke processen in 2011 wordt het eigen toetsingskader aanvankelijk zelfs niet meer als referentie genoemd.
30
Een ambtenaar rampenbestrijding: “Er zijn zoveel ontwikkelingen die aandacht vragen en elkaar zo snel opvolgen dat het soms niet bij te benen is. Het nieuwe Regionaal Crisisplan bijvoorbeeld zal inhoudelijk effect hebben op het toetsingskader. Gelukkig gaat het wel steeds om kwaliteitsverbetering van de crisisbeheersing .”
Inhoud normenkader Het toetsingskader van de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid is op 11 februari 2009 vastgesteld door het Algemeen Bestuur en is in zijn geheel opgenomen in het afzonderlijke supplement bij deze masterthesis. Bij de uitwerking is aansluiting gezocht bij het toetsingskader zoals dat door de IOOV is gehanteerd bij het beoordelen van de staat van rampenbestrijding. Het toetsingskader is in nauwe samenhang met de veiligheidscan uitgewerkt en kent de volgende onderdelen: -
overkoepelende onderdelen (planvorming, opleiden en oefenen, beschikbaarheid crisisbeheersingsorganisatie, advisering, risico inventarisatie)
-
basisplan (beschikbaarheid en opkomsttijd functionarissen, opleiding en oefening functionarissen, melding en alarmering)
-
waarschuwen en voorlichting
-
opvang en verzorging
-
CRIB
-
nazorg en IAC
-
operationele ondersteuning
-
risicobeheersing (proactie/preventie, ruimtelijke ordening, vergunningverlening, controle&handhaving).
Met deze opzet volgt de regio slechts voor een deel de opzet van het toetsingskader van de IOOV maar zijn bijna alle kwaliteitseisen die in de Wvr en het Besluit VR’s zijn gesteld meegenomen (zie ook tabel 1 en 2 in paragraaf 4.1). De regio gaat uitgebreid in op de belangrijkste deelprocessen waarmee indirect wordt voldaan aan de eis uit het Besluit VR’s dat de taken van het team bevolkingszorg en het gemeentelijke beleidsteam geduid moeten worden. Door één van de geïnterviewden is gemeld dat het toetsingskader binnenkort wordt aangepast nu het nieuwe regionaal crisisplan bestuurlijk is vastgesteld. Ieder onderdeel van het toetsingskader is uitgewerkt in meerder thema’s. Een groot verschil met het normenkader van Hollands Midden is dat in Zuid-Holland Zuid per thema vijf uitvoeringsniveaus beschreven zijn. Daarbij is het uitvoeringsniveau drie door het Algemeen Bestuur als norm vastgesteld. Na de uitvoering van de nulmeting, de veiligheidscan, is in de rapportages daardoor een scherp beeld te geven van het aangetroffen niveau van de gemeenten per onderdeel.
31
Opvallende zaken in het toetsingskader zijn: het uitvoeringsniveau vijf komt op nagenoeg alle onderdelen overeen met dat van
-
uitvoeringsniveau vier; uitvoeringsniveau vier komt op een redelijk aantal onderdelen overeen met uitvoeringsniveau drie. Echte differentiatie boven niveau drie is blijkbaar lastig. -
vijf deelprocessen zijn expliciet uitgewerkt
-
voor een aantal functionarissen in de gemeentelijke crisisorganisatie is hard piket vanaf uitvoeringsniveau drie aan de orde; voor andere pas vanaf uitvoeringsniveau drie per uitgewerkt deelproces zijn de elementen beschikbaarheid, opkomsttijd en opleiding &
-
oefening apart uitgewerkt -
per deelproces is een aantal details over de invulling ervan uitgewerkt
-
er is een (beperkte) paragraaf gewijd aan risicobeheersing.
4.4
De metingen en het verbetertraject
Waar de ontwikkeling en vaststelling van het normenkader gezien kan worden als stap 1 is de nulmeting die daarop volgt er onlosmakelijk mee verbonden. Normen nodigen uit tot meting omdat pas dan helder is wat de stand van zaken is en welke stappen gezet moeten worden om aan de normen te gaan voldoen. Een meting kan ook leiden tot aanpassing van de normen. Er is duidelijk sprake van een cyclisch proces zoals ook in paragraaf 3.5 met de figuur van de Deming cirkel is aangegeven. De kanttekening kan worden gemaakt dat in beide regio’s sprake is geweest van de slager die zijn eigen vlees keurt: het normenkader is in eigen kring ontwikkeld, de uitvoering van de scan is gedaan door medewerkers van de eigen (gemeentelijke) organisatie. Daarbij is wel over de grenzen van de eigen gemeentelijke keuken gekeken. Daarentegen is betrokkenheid bij de uitvoering van de scans van bijvoorbeeld medewerkers uit de andere kolommen binnen de eigen regio of van externen buiten de regio niet aan de orde geweest12. De belangrijkste reden die hiervoor in de interviews genoemd is, is om op voorhand maximale invloed, veiligheid en draagvlak te creëren binnen de eigen gemeentelijke kolom voor de opzet én de uitkomsten van het traject. Hollands Midden Opzet nulmeting In Hollands Midden zijn het concept normenkader en de nulmeting gelijktijdig ontwikkeld. Zoals gemeld zijn de normen pas na de uitvoering van de nulmeting definitief vastgesteld. Het traject van de nulmeting bestaat uit een aantal fasen:
12
In Zuid-Holland Zuid is de deelprojectleider een extern ingehuurde die gedurende een langere periode actief is
geweest binnen de regio.
32
-
invullen webbased vragenlijst door de ambtenaren rampenbestrijding
-
opstellen eerste analyse per gemeente op basis van ingevulde vragenlijst
-
visitatiegesprek per gemeente door commissie waarin zitting hadden een ambtenaar rampenbestrijding en een gemeentesecretaris uit de regio en een medewerker van het bureau gemeentelijke crisisbeheersing. Deze commissie was per visitatie verschillend van samenstelling waardoor een groot aantal mensen betrokken is geweest. Van gemeentezijde zijn minimaal de ambtenaar rampenbestrijding en de gemeentesecretaris aanwezig geweest.
-
opstellen eindrapportage per gemeente en regionale rapportage
-
reflectie op normenkader: dit heeft slechts geleid tot enkele kleine aanscherpingen in de formulering
Voor het verbetertraject is de opzet dat per gemeente een verbeterplan wordt opgesteld. Daarnaast wordt een regionaal verbeterplan opgesteld voor de thema’s die als rode draad zijn herkend en zich lenen voor een regionale verbeteraanpak. Werking nulmeting De nulmeting en de wijze waarop die is uitgevoerd wordt als zeer positief beoordeeld door alle geïnterviewden. Het elkaar de maat nemen en de stand van zaken per gemeente in beeld brengen creëert urgentie, bewustwording en dynamiek. Een planmatig vervolg is nog beperkt aan de orde. Er zijn weinig lokale verbeterplannen opgesteld en het regionale verbeterplan is nog niet afgerond. In een enkele gemeente is een verbeterplan gemaakt en wordt dit ook gemonitord; op andere plaatsen is slechts sprake van een activiteitenlijst of is helemaal niets op papier gezet. Een format verbeterplan is hiervoor recent beschikbaar gesteld aan de gemeenten. Het is de bedoeling dat op 1 december 2011 alle lokale verbeterplannen gereed zijn. Tegelijkertijd blijkt uit de interviews dat feitelijk wel invulling wordt gegeven aan allerlei verbeteractiviteiten. De belangrijkste actoren hierbij zijn de ambtenaren rampenbestrijding en de gemeentesecretarissen. De behaalde resultaten komen aan de orde in paragraaf 4.5. Zuid-Holland Zuid Opzet nulmeting In Zuid-Holland Zuid zijn het toetsingskader en de veiligheidscan gelijktijdig vastgesteld. Het uitvoeren van de veiligheidscan (nulmeting) heeft plaatsgevonden eind 2008/begin 2009. De nulmeting bestaat uit twee fasen. In de eerste fase is een online vragenlijst ingevuld per gemeente door de ambtenaar rampenbestrijding over alle elementen van het toetsingskader. De ingevulde vragenlijsten zijn vervolgens gespreksonderwerp bij een verdiepend interview per gemeente. Vanuit de regio zijn bij deze gesprekken steeds de deelprojectleider en één projectmedewerker aanwezig geweest.
33
Vanuit de gemeente is sprake van een gevarieerde samenstelling: minimaal de ambtenaar rampenbestrijding soms aangevuld met de gemeentesecretaris en/of burgemeester. Uiteindelijk is er per gemeente en voor de gehele regio op basis van de ingevulde vragenlijst en het verdiepende gesprek een rapportage opgesteld. Ook is een format beleidsplan gemeentelijke risico- en crisisbeheersing opgeleverd dat gebruikt kan worden om de resultaten van de veiligheidsscan om te zetten naar concrete verbeterplannen en beleidsdoelstellingen. Werking nulmeting De uitvoering van de nulmeting wordt door alle geïnterviewden als waardevol beoordeeld. De methode van kruisbestuiving, bij elkaar in de keuken kijken, maakt het transparant en geeft mogelijkheden van elkaar te leren.
Een beleidsmedewerker bureau gemeenten: “Door de manier van ontwikkelen en uitvoeren van het toetsingskader en de scan is iedereen zich er van bewust dat geen enkele gemeente, ook de grotere, het alleen kan. We kunnen wel van elkaar leren en zoeken naar samenwerking.”
De resultaten zijn in algemene zin ook niet tegengevallen. Uniformering van de kwaliteit en elkaar de maat nemen worden gezien als belangrijke voorwaarden om vervolgens samenwerking gestalte te kunnen geven. Van de optie om gebruik te maken van het format beleidsplan gemeentelijke risicoen crisisbeheersing heeft slechts de helft van de gemeenten gebruik gemaakt. Wel blijkt in de gesprekken dat verschillende verbeteractiviteiten zijn opgepakt. Ook in Zuid-Holland Zuid zijn de ambtenaren rampenbestrijding en de gemeentesecretarissen de belangrijkste actoren in de verbeteraanpak. De behaalde resultaten komen aan de orde in paragraaf 4.5.
4.5
Resultaten en kanttekeningen
Zowel in Hollands Midden als in Zuid-Holland Zuid blijkt uit de documenten en de interviews dat resultaten behaald zijn als gevolg van in gang gezette verbetertrajecten op basis van het ontwikkelde normenkader en de scan die hierover is uitgevoerd. De belangrijkste resultaten zijn in tabel 4 opgenomen. Daarbij is per resultaat aangegeven voor welke regio dit resultaat aan de orde is.
34
Resultaat/effect
13
Urgentie gecreëerd bij bestuurders en ambtelijke top om kwaliteit gemeentelijke crisisorganisatie aan te pakken Besef gecreëerd dat lokale autonomie alleen mogelijk is door samen te werken. Samenwerking tussen gemeenten in subregio’s geïntensiveerd Elementen hoofdstructuur zoals sectie bevolkingszorg ROT en functies crisiscommunicatie op regionaal niveau gemeenschappelijk , regionaal, vormgegeven Piketregelingen in subregionaal verband voor ambtenaar rampenbestrijding en informatiemanager Extra formatie beschikbaar voor ambtenaar rampenbestrijding Inrichting crisisruimten en noodstroomvoorziening op orde gebracht Bewustwording van medewerkers gemeenten op hun taak in de crisisbeheersing vergroot Meer aandacht voor opleiden, trainen en oefenen van de gemeentelijke crisisorganisatie Bureau gemeenten opgericht 15 Takenpakket voor gemeentelijke risico- en crisisbeheersing uitgewerkt Regionaal werkplan/jaarplan Aanzet tot herstructurering gemeentelijke kolom (koud en warm) Tabel 4: resultaten per regio
HM
ZHZ
X
X
X
X
X
X
X
X
X X X
X
X
X
14
X X X X
X X
Grote verschillen per regio zijn alleen aan de orde op het gebied van de inspanningen om formatie en middelen op orde te krijgen. Directe oorzaak daarvoor ligt in het gegeven dat deze elementen in het toetsingskader van Zuid-Holland Zuid niet of slechts beperkt zijn opgenomen. Met de uitwerking van het takenpakket gemeentelijke risico- en crisisbeheersing is wel in beeld gebracht hoe het staat met de beschikbare formatie in relatie tot de normformatie op basis van een door adviesbureau van Dijke geformuleerde norm. In totaal is regionaal sprake van een tekort van 0,4 fte (op 14 fte totaal). Zeer duidelijk is dat beide kaders een belangrijke impuls hebben gegeven aan de samenwerking tussen de gemeenten in de veiligheidsregio. Daarbij is te constateren dat tot nu toe weinig (bestuurlijke) regie wordt gezet op de wijze waarop die samenwerking vormgegeven kan of moet worden. In beide regio’s lijkt de focus voor intensivering van de samenwerking gelegd te gaan worden op het niveau van de subregio’s. In Zuid-Holland Zuid zal dit uitgewerkt worden in het recent gestarte traject ‘herstructurering gemeentelijke processen’.
13
Niet alle genoemde resultaten/effecten zijn regiobreed aan de orde.
14
HM kent wel een bureau gemeentelijke crisisbeheersing maar dit was al opgericht vóór de opzet van het
normenkader en de uitvoering van de scan. 15
In dit takenpakket is op basis van met name het toetsingskader en de uitgevoerde scan uitgeschreven wat de
taken globaal behelzen en hoe de urenverdeling tussen centraal en decentraal/lokaal er uit ziet.
35
In Hollands Midden wordt het regionale verbeterplan op basis van de nulmeting nog uitgewerkt en is in het nog vast te stellen regionaal beleidsplan 2012-2015 opgenomen dat een blauwdruk samenwerkingsvormen uitgewerkt wordt. Verplichte samenwerking is nergens aan de orde. Meer factoren van invloed Alle geïnterviewden geven aan dat de behaalde resultaten en daarmee de implementatie van het beleid niet uitsluitend aan het ontwikkelde normenkader en de uitgevoerde nulmeting te danken zijn. Er zijn veel andere factoren die daarbij een rol spelen of hebben gespeeld. Het normenkader wordt wel gezien als een belangrijke katalysator bij het realiseren van het beleid dat gericht is op de versterking van de gemeentelijke kolom. Het heeft ook richting gegeven aan de prioriteitstelling van de noodzakelijke verbeteractiviteiten. Dat is hard nodig in een situatie waarbij ontwikkelingen elkaar in een hoog tempo opvolgen. Bovendien wordt veel waarde gehecht aan het feit dat de implementatie op deze manier bottom-up gestalte heeft gekregen waardoor ruimte voor regionaal maatwerk en het creëren van draagvlak optimaal is benut. Andere belangrijke factoren die een bijdrage leveren aan de versterking van de (gemeentelijke) organisatie op het gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing zijn volgens de geïnterviewden: •
incidenten
•
persoonlijke drive bestuurder, gemeentesecretaris en/of ambtenaar rampenbestrijding
•
grootschalige oefeningen (zoals Waterproef) en toetsen (zoals RADAR)
•
aanwezige risico’s in de regio (met name door de geïnterviewden in Zuid-Holland Zuid genoemd).
Houdbaarheid en borging Het is helder dat de normenkaders zoals ze nu zijn ontwikkeld in beide regio’s een beperkte houdbaarheidsdatum hebben. De meeste geïnterviewden geven dit nadrukkelijk aan. De ontwikkelingen gaan door en hebben invloed op de inhoud van de normen. Zodra de huidige normen volledig zijn geaccepteerd én geborgd, kan worden overgegaan naar een volgende fase. De Demingcirkel uit paragraaf 4.5 is rond! Deze normen behoeven dan niet steeds opnieuw te worden gemeten en kunnen zich inhoudelijk ontwikkelen. Een verkenning van de mogelijkheden om er kwaliteitscriteria of prestatie eisen in op te nemen is dan gewenst. Deze kunnen liggen op het terrein van output en/of outcome van het optreden van de gemeenten in crisissituaties. Dit vraagt nader onderzoek waaraan de resultaten van het landelijk project GROOT(ER) een bijdrage kunnen leveren. Zoals eerder aangehaald zijn in dit project landelijke uniforme profielen en daaraan gekoppeld opleidingskaders voor gemeentelijke crisisfunctionarissen ontwikkeld.
36
Met name de intentie om in de nabije toekomst door een landelijke stuurgroep de verdere ontwikkeling, kwaliteitscontrole en borging van opleiding- en toetsprogramma’s voor gemeentelijke crisisfunctionarissen op zich te laten nemen is in dit verband interessant. Hiervoor is recent de commissie Bruinooge gestart als vervolg op de Taskforce Gemeentelijke Processen. De resultaten van deze commissie worden begin 2012 verwacht.
Verschillen tussen gemeenten De resultaten van de uitkomsten van de scans geven in beide regio’s wel verschillen tussen de gemeenten binnen de regio te zien. Er zijn voorlopers en achterblijvers maar het is, ook voor de geïnterviewden, lastig de verschillen te verklaren. Een grote gemeente betekent niet altijd een beter resultaat. Door het normenkader en de Wvr is de druk op de kleinere gemeente zeker toegenomen. Vanuit het verkregen inzicht dat het als gemeente alleen niet goed te organiseren is, zijn met name de kleinere gemeenten actief bezig om met omliggende gemeenten het samenwerkingsverband te vormen of verstevigen. Goede voorbeelden hiervan zijn de vijf gemeenten in de Krimpenerwaard en de drie gemeenten Giessendam, Leerdam en Zederik. Een burgemeester: ”Er is sprake van een gezonde druk vanuit het verstedelijkte gebied in de richting van het platteland. We moeten gewoon beginnen en niet wachten tot iedereen meedoet. Integraal bestuurlijk committment is niet altijd haalbaar. Dan aan de slag gaan met degenen die dat willen”.
De belangrijkste factor voor succesvolle gemeenten, groot of klein, lijkt te zitten in de drive en ambitie van één of meer van de belangrijkste spelers. Die belangrijke spelers zijn de burgemeester, de gemeentesecretaris en de ambtenaar rampenbestrijding. Hierover meer in paragraaf 4.6. Instrument en geen doel De geïnterviewden zijn eensgezind in de opvatting dat het normenkader een instrument is. Het is goed te benutten om de urgentie voor een succesvolle inrichting van de gemeentelijke crisisorganisatie periodiek op tafel te krijgen maar het moet geen doel op zich worden. Het is van belang het oog te houden op de risico’s in de (lokale) samenleving. Welke zijn die risico’s en op welke manier kunnen ze worden verkleind, voorkomen of effectief bestreden. De hele veiligheidsketen, van proactie, preventie via preparatie en repressie tot nazorg, in beeld houden en in samenhang zijn werk laten doen. Het uiteindelijke resultaat is gebaat bij meer dan alleen verbeteringen in de repressieve fase.
37
Bij de borging van het instrument is in beide regio’s aan het regionale bureau (bureau gemeenten (Zuid-Holland Zuid) en bureau gemeentelijke crisisbeheersing (Hollands Midden)) een rol toebedeeld. Zij voeren regie op de uit te voeren (regionale) verbeteringtrajecten en zorgen voor herhaling van de scan op de afgesproken momenten. In de praktijk blijken deze activiteiten snel ondergesneeuwd te raken. Zo is in beide regio’s beperkt zicht op de ontwikkelde lokale verbeterplannen of verbeteractiviteiten en is de vervolgmeting in Zuid-Holland Zuid later dan gepland uitgevoerd. In Hollands Midden is de vervolgmeting pas in 2012 aan de orde.
4.6
Beschouwing op de verkregen beelden
Na de beschrijving van de resultaten wordt in deze paragraaf een aantal nadere beschouwingen gegeven. De ontwikkeling van de gemeentelijke kolom De kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en
kwaliteitsniveau
crisisbeheersing kan schematisch op de volgende manier in beeld gebracht worden.
impuls 1 impuls 2
impuls 3 impuls 4
tijd
Figuur 4: ontwikkeling kwaliteitsniveau gemeentelijke kolom
Er is sprake van een schoksgewijze ontwikkeling waarbij nieuwe impulsen steeds opnieuw een versnelling in de ontwikkeling creëren. Het normenkader is duidelijk één van die impulsen. In ZuidHolland Zuid lijkt de werking ervan al enigszins weggeëbd. De drukte om de ontwikkeling van het Regionaal Crisisplan en het traject herstructurering gemeentelijke processen verdringen het toetsingskader als impuls voor de verdere kwaliteitsverbetering. Daarbij zijn nog niet alle elementen van het toetsingskader goed geborgd. Een meer planmatige aanpak van de verbeteractiviteiten kan eraan bijdragen dat deze elementen wel geborgd worden. Dit laatste geldt zeker ook voor Hollands Midden. Ook daar is de ontwikkeling en implementatie van het Regionaal Crisisplan een proces dat de aandacht van andere verbeteractiviteiten afleidt. Als deze borging gerealiseerd is, is de organisatie klaar voor de volgende stap; als borging achter blijft is het risico van terugval aanwezig. Het maakt dat de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom al met al een kwestie van lange adem zal zijn.
38
Kritische succesfactoren Om het risico van terugval in het kwaliteitsniveau te verminderen is het zaak kritische succesfactoren zo optimaal mogelijk te benutten. In de wereld van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is sprake van een ontwikkeling die zich uitrolt met een beperkte snelheid. Al vanaf eind jaren ‘90 van de vorige eeuw is het een thema dat structureel (politieke) aandacht krijgt. Dat blijkt ook uit de grote hoeveelheid publicaties over het onderwerp zoals in paragraaf 4.2 is beschreven. TYPE VERANDERING opgelegd Zorg voor actieve participatie
SNELHEID langzaam
Vermijd obstructie; regel daarna actieve participatie
snel Betrokkenheid handhaven
Steun versterken
consensus
Figuur 5, manier van implementeren
Het is duidelijk te beschouwen als een permanent, langzaam proces, dat deels opgelegd is en deels plaatsvindt op basis van consensus. Volgens Pater et al (2006), zie figuur 5, is het in die gevallen voor de manier van implementeren van belang actieve participatie te regelen en de betrokkenheid te handhaven. Nieuwe impulsen kunnen daarvoor worden ingezet. Deze kunnen uit verschillende hoeken ontstaan (bijvoorbeeld incidenten, aanwezige risico’s, nieuwe wet- en regelgeving, eigen ambitie, inspecties).
name de keuze voor fasering en kleine stappen (dit sluit aan bij het minimum interventieprincipe, Mouwen (2006)) zijn genoemd.
Het
is
interessant
te
onderzoeken of in dit verband teveel
kwaliteitsniveau
Een aantal van de succesfactoren uit hoofdstuk 3 is ook benadrukt door de geïnterviewden. Met
impulsen die gelijktijdig of te kort op elkaar
worden
afgegeven
een
verlammende werking kunnen hebben (zie figuur 6). De ervaringen van de
impuls 1,2,3,4
tijd
geïnterviewden wijzen in die richting. Figuur 6: mogelijke effect van een ‘overdosis’ aan impulsen
Als belangrijke kritische succesfactor is door alle geïnterviewden ook de ambitie en drive van sleutelfunctionarissen als de burgemeester, de gemeentesecretaris en de ambtenaar rampenbestrijding genoemd. Daar waar deze drive sterk is, en zeker als het binnen een gemeente bij
39
zowel burgemeester als gemeentesecretaris aan de orde is, heeft dit duidelijk invloed op het kwaliteitsniveau van de betreffende gemeente. Dit sluit aan bij de bevindingen van Mouwen over het continue commitment vanuit de top en ook bij een aantal van de in paragraaf 3.1 geformuleerde succesfactoren bij beleidsimplementatie (toegewijde medewerkers en steun van autoriteiten). Door sommigen van de geïnterviewden is zorg geuit over het feit dat de beweging te veel gekoppeld is aan één of twee individuen in de gemeentelijke organisatie. Opnieuw een reden om aan borging expliciet aandacht te besteden. Als belangrijk kritisch proces in de operationele fase wordt door alle geïnterviewden de crisiscommunicatie tijdens een incident genoemd. Als algemeen beeld wordt wel gesteld dat 80% van het succes van de afhandeling van een incident te maken heeft met een goede uitvoering van crisiscommunicatie en slechts 20% met een goede (gemeentelijke) crisisorganisatie. Met een goede uitvoering van de crisiscommunicatie kunnen dus (kleine) missers in de crisisorganisatie goed worden opgevangen en kan het incident (in ieder geval in de ogen van de betrokken omgeving) goed worden afgehandeld. Omgekeerd zal met een perfecte crisisorganisatie en een slecht uitgevoerde crisiscommunicatie de beeldvorming over de afhandeling van het incident in negatieve zin beïnvloed worden. Dit gegeven kan prioriteit geven aan de verbetertrajecten die in veiligheidsregio’s worden opgestart. Ontwikkeling van het normenkader Als borging van de huidige set normen heeft plaatsgevonden zijn er zeker op inhoud mogelijkheden om het normenkader te ontwikkelingen. Hierdoor kan het in de toekomst zorgen voor een nieuwe impuls. Te noemen zijn: •
de huidige normen richten zich in belangrijke mate op de fasen preparatie en repressie. Een verbreding met normen voor de gemeentelijke kolom die zich richten op de andere fasen van de veiligheidsketen, met name proactie en preventie, is mogelijk. Concreet kunnen normen worden ontwikkeld voor bijvoorbeeld risicocommunicatie, het proces van vergunningverlening. Daarmee wordt op lokaal niveau ook meer en beter de aansluiting met de gemeentelijke verantwoordelijkheid op het gebied van (integrale) veiligheid gerealiseerd. Op die manier kan het normenkader als instrument en middel een belangrijke bijdrage blijven leveren aan het te realiseren lokale (en/of regionale) veiligheidsbeleid. Dat beleid op zijn beurt is uiteraard gebaseerd op de aanwezige (sociale en fysieke) risico’s in het gebied.
•
De huidige normen richten zich in belangrijke mate op kwantitatieve elementen en zijn inputgericht. Een verdieping van de normen met kwalitatieve elementen of elementen die duiding geven aan de te leveren prestaties is mogelijk. Te denken is dan aan verdere uitwerking
40
van de competenties en vaardigheden die horen bij de functies in de gemeentelijke crisisorganisatie16 of het formuleren van prestatie eisen. Deze verbredings- en verdiepingsmogelijkheden vallen buiten het kader van dit onderzoek maar kunnen in de nabije toekomst nader worden verkend. De gemeente meer crisisorganisatie In paragraaf 2.1 is de gemeentelijke crisisorganisatie geduid als een type 2 (expanderende) of type 3 (verlengde) organisatie. Dit maakt optreden tijdens crises lastig omdat taken of structuren afwijken van het normale. Het normenkader en de scan hebben op dit punt zeker een impuls gegeven in de goede richting. Alle geïnterviewden geven aan dat de bewustwording van de medewerkers binnen de gemeenten op hun taken in de crisisbeheersing is vergroot en dat het onderwerp meer aandacht krijgt in de dagelijkse situatie (bijvoorbeeld in werkoverleggen). Ook zijn de inspanningen voor het beoefenen van de gemeentelijke deelprocessen toegenomen. In Hollands Midden is er bijvoorbeeld een regionale productcatalogus ontwikkeld waar gemeenten op kunnen inschrijven. Ook in ZuidHolland Zuid zijn verschillende gemeenten actiever bezig met het opleiden van hun medewerkers. De aandacht voor structurele alarmerings- en opkomstoefeningen daarentegen lijkt in beide regio’s enigszins verslapt. Vanuit het besef dat geen enkele gemeente het alleen kan, wordt wel de samenwerking tussen verschillende gemeenten gestalte gegeven. In beide veiligheidsregio’s zijn de subregio’s (in Zuid-Holland Zuid zijn dat er drie; in Hollands Midden vijf) de schaal waarop het meest actief invulling aan de samenwerking wordt gegeven. Het aantal onderwerpen waarop de samenwerking zich richt verschilt nog behoorlijk. Zo zijn er subregio’s die alleen een piketregeling/samenwerking voor de ambtenaren rampenbestrijding hebben opgezet. Anderen hebben de verantwoordelijkheid voor ontwikkeling en beheer van de deelprocessen verdeeld over de verschillende gemeenten. Veel initiatieven worden op dit moment nog verder uitgewerkt. Er zit weinig sturing op de verdere vormgeving van de samenwerking. Opvallend is ook, zoals eerder al aangehaald, dat de gemeentelijke kolom slechts in beperkte mate over de eigen gemeentelijke schutting kijkt. De kennis en ervaring van bijvoorbeeld politie en brandweer wordt onvoldoende benut. Een ander element dat tijdens dit onderzoek nadrukkelijk naar voren is gekomen, is de grote veerkracht van medewerkers binnen de gemeentelijke crisisorganisatie. Met name bij incidenten blijkt keer op keer dat ook bij gemeentelijke medewerkers sprake is van een professionele hunkering die er voor zorgt dat ze opkomen bij calamiteiten en zich naar vermogen en met enthousiasme inzetten. Geen van de geïnterviewden heeft zorgen op dit punt. Wel is het belangrijk ervoor te zorgen dat de leidinggevenden in de gemeentelijke crisisorganisaties op een goede manier sturing
16
In het eerder genoemde landelijke project GROOT en GROOTER is dit de afgelopen periode ter hand
genomen. Verplicht gebruikmaken van de ontwikkelde profielen en opleidingen is (nog) niet aan de orde.
41
geven aan deze enthousiaste medewerkers en hen in te zetten op taken die zo dicht mogelijk liggen bij het dagelijkse werk. Opleiding, training en oefening van de gemeentelijke crisisorganisatie moet vooral daarop gericht zijn. De ontwikkeling en inzet van regionale (of soms zelf landelijke) expertteams op leidinggevend niveau en specialistisch uitvoerend niveau kan in dit verband een bijdrage leveren aan zowel de kwaliteit als de efficiency van de gemeentelijke crisisorganisatie. In de regio’s Zuid-Holland Zuid en Hollands Midden zijn op dit moment expertteams ingericht ten behoeve van de crisiscommunicatie. Voor een beperkt aantal crisiscommunicatie functies is piket ingesteld. Deze functionarissen zijn door alle gemeenten in te schakelen bij een calamiteit op lokaal niveau en vervullen ook rollen in het Regionaal Operationeel Team (ROT). Om de in gang gezette ontwikkeling verder te stimuleren verdient het aanbeveling om: •
het periodiek oefenen, inclusief opkomst- en alarmeringsoefeningen, goed te borgen
•
hiervoor (regionaal) een registratie bij te houden zoals ook bij de GHOR en brandweer is opgezet
•
de bottom-up beweging met betrekking tot de samenwerking aan te vullen met door het Algemeen Bestuur vast te stellen kaders over de gewenste samenwerkingsvormen en -thema’s; daarbij ook regio overstijgende mogelijkheden benutten
•
te onderzoeken op welke manier de expertise en ervaring van de hulpdiensten kan worden ingezet voor de versterking van de gemeentelijke kolom als crisisorganisatie.
Opgave voor het landelijk niveau Op landelijke niveau is vanuit het Veiligheidsberaad en het landelijk overleg coördinerend gemeentesecretarissen (LOCGS) ook aandacht besteed aan de ontwikkeling van de gemeentelijke kolom. Eén van de producten die is opgeleverd is de rapportage van de Taskforce Gemeentelijke Processen (2008). Op dit moment is als vervolg op de Taskforce Gemeentelijke Processen de commissie Bruinooge gestart. Deze commissie zet zich, onder voorzitterschap van de burgemeester van Alkmaar en lid van het Dagelijks Bestuur Veiligheidsberaad, in om de verschillende producten die in de afgelopen jaren voor de gemeentelijke kolom zijn ontwikkeld bij elkaar te brengen. Deze producten, variërend van competentieprofielen voor functies in de gemeentelijke crisisorganisatie tot beschrijving van het deelproces bevolkingszorg als onderdeel van het referentiekader Regionaal Crisisplan, zijn niet altijd afgestemd met bijvoorbeeld de wettelijke kaders. Bovendien worden ze onvoldoende in samenhang aangeboden.
42
Een ander aandachtspunt is dat de kwaliteitsbewaking op het terrein van de gemeentelijke kolom niet goed is georganiseerd. Zo worden inmiddels diverse opleidingen op het gebied van de bevolkingszorg inmiddels (deels) commercieel aangeboden maar is een kwaliteitstoets niet georganiseerd. Bij het instituut fysieke veiligheid (IFV) in oprichting is de gemeentelijke kolom niet sterk in positie. Ook dit thema zal naar verwacht worden opgepakt door de eerder genoemde commissie Bruinooge. Lokale autonomie hindert samenwerking Tot slot nog over de samenwerking tussen gemeenten en de behoefte aan lokale autonomie. In paragraaf 2.3 is hierover al iets gezegd op basis van Zweeds onderzoek. In de regio’s Zuid-Holland Zuid en Hollands Midden is, zoals ook in paragraaf 4.5 al gemeld, de samenwerking tussen de gemeenten duidelijk in ontwikkeling. Er is weinig weerstand tegen samenwerken en een groot bewustzijn dat geen enkele gemeente een grote ramp of crisis alleen aankan. Toch is ook de lokale autonomie voor de meeste geïnterviewden een belangrijk thema. Eerst zorgen het in de eigen gemeente op orde te hebben en daardoor een betrouwbare crisispartner zijn voor collegagemeenten. Een normenkader kan dan een belangrijke bijdrage leveren doordat het niet alleen normeert maar ook standaardiseert. Daardoor is samenwerking en uitwisseling van medewerkers eenvoudiger te realiseren. Het meest veilige niveau voor deze samenwerking lijkt voor de onderzochte regio’s het niveau van de subregio te zijn. Op regionaal niveau worden afstand en onbekendheid als lastig te nemen hindernissen aangemerkt. Het lijkt dat de factoren uit het Zweedse onderzoek (ligging, afstand, onderling vertrouwen) ook hier een rol spelen bij het aangaan van samenwerkingsverbanden. Opvallend is dat een belangrijk voordeel van samenwerking, namelijk kostenbesparing en efficiency, maar door een beperkt aantal geïnterviewden (namelijk door twee van de vijf gemeentesecretarissen) wordt genoemd. Kwaliteitsverbetering daarentegen wordt wel volop als voordeel geduid. Een burgemeester: “De behoefte tijdens een crisis aan een specialist crisiscommunicatie is groter dan de behoefte aan het werken met een mij bekende medewerker. Deskundige ondersteuning geeft een enorm gevoel van comfort en creëert de mogelijkheid mijn rol als burgemeester op een goede manier te kunnen vervullen”.
De motieven, mogelijkheden en opbrengsten met betrekking tot samenwerking tussen gemeenten op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is zeker nader onderzoek waard. Wellicht dat ook dit op landelijk niveau kan worden uitgevoerd.
43
Het implementatieproces In hoofdstuk 3 zijn de drie modellen van beleidsimplementatie beschreven: de top-down benadering, de bottom-up benadering en de hybride benadering. Het beleid rondom de kwaliteitsverbetering van de rampenbestrijding en crisisbeheersing blijkt zeker niet alleen top-down vormgegeven: de professionele inzichten vanuit de organisaties die in de uitvoering een belangrijke rol spelen zijn gebruikt in het traject dat uiteindelijk heeft geleid tot de Wvr. Dit blijkt met name uit in paragraaf 4.2 beschreven ontwikkelingen aan de hand van verschillende beleidsdocumenten. Het heeft voor een behoorlijk draagvlak gezorgd. De resultaten zijn door de wetgever, met uitzondering van enkele opkomsttijden, weinig SMART geformuleerd waardoor ruimte is voor concretisering op regionaal of lokaal niveau. Het implementatieproces dat na vaststellen van de Wvr vanuit het rijk rondom het geformuleerde beleid aan de orde is, draagt duidelijk kenmerken van de in paragraaf 3.3 beschreven hybride theorie: bij de inspanningen om de Wvr en de met deze wet beoogde resultaten geïmplementeerd te krijgen zijn vanuit de centrale overheid kaders aangegeven maar op het implementatieproces wordt beperkt gestuurd. Het periodiek op laten maken van ‘de staat van de rampenbestrijding’17 lijkt het belangrijkste instrument van de overheid om de voortgang te monitoren. Voor de uitvoeringsorganisaties is veel ruimte om bottom-up vorm en inhoud te geven aan het beoogde kwaliteitstraject. Daarbij kunnen door de verschillende betrokken actoren eigen belangen en kwaliteitseisen worden ingebracht. In de onderzochte veiligheidsregio’s is dat voor het onderdeel gemeenten onder meer gedaan door een normenkader te ontwikkelen. Binnen de veiligheidsregio is vervolgens ook sprake van een implementatieproces met kenmerken van de hybride theorie. Het normenkader is in beide regio’s ontwikkeld met veel aandacht voor en inbreng van de verschillende betrokken functionarissen. Er is daardoor een goed draagvlak gecreëerd. Ook is stevig ingezet om, vanuit de kaders die door de wetgever zijn gesteld, de beoogde resultaten concreet en meetbaar te maken. In beide regio’s lijkt die opzet gelukt. Wel wordt de ontwikkeling van het normenkader naar meer kwalitatieve normen of prestatie eisen voorgestaan. De kritische succesfactor rondom de structuur van het implementatieproces waartoe ook de borging van het instrument behoort, behoeft in beide regio’s aandacht. Op papier is hierover wel het nodige afgesproken. In de praktijk blijkt uitvoering conform plan soms lastig.
17
De eerste rapportage hierover is verschenen in 2010; de volgende wordt eind 2012 verwacht.
44
5. Een kwestie van lange adem In dit hoofdstuk worden op basis van de bevindingen uit het vorige hoofdstuk conclusies getrokken ten aanzien van de deelvragen, de centrale onderzoeksvraag en de probleemstelling. Daarbij wordt een aantal relevante aandachtspunten nader uitgewerkt.
5.1
Formele en niet formele vereisten
De eerste deelvraag gaat over de eisen die wettelijk worden gesteld aan de gemeentelijke crisisorganisatie en de deelprocessen waarvoor de gemeente verantwoordelijk is. De tweede deelvraag gaat over ander beschikbaar materiaal waaruit basisvereisten voor de gemeenten te herleiden zijn. In paragraaf 4.1 en 4.2 zijn deze wettelijke en niet-wettelijke vereisten uitgebreid beschreven. Uit de verschillende referentiekaders en andere beleidsdocumenten die in het afgelopen decennium zijn uitgewerkt is een opbouwende lijn te halen. De processen melding & alarmering, open afschaling, leiding & coördinatie en informatiemanagement krijgen steeds meer vorm. Dit mondt uit in de Wvr en de bijbehorende besluiten. Daar gaat het vooral om een aantal kaders voor de crisisorganisatie. Er moet een crisisplan worden opgesteld. De gemeentelijke crisisorganisatie maakt daarvan deel uit. De gemeentelijke teams, als onderdeel van de hoofdstructuur rampenbestrijding en crisisbeheersing, moeten worden ingericht. Aan deze teams wordt een beperkt aantal taken toebedeeld. Er is een opkomsttijd en er moet jaarlijks worden geoefend. Dit alles geeft veiligheidsregio’s enig houvast. Het stelt hen in staat de basis van hun organisatie op orde te stellen. Dat is een belangrijke voorwaarde om vervolgens de kwaliteit ervan uit te bouwen. Kijkend naar de geformuleerde eisen in de verschillende documenten dan kan niet anders worden geconcludeerd dat het in zeer beperkte mate iets zegt over de kwaliteit van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het structureert de samenwerking van de verschillende hulpverleningsdiensten en brengt hen onder één regionale bestuurlijke regie. Het is niet te beoordelen of daarmee ook de efficiënte en kwalitatief hoogwaardige organisatie van de brandweerzorg, geneeskundige hulpverlening en crisisbeheersing is ontstaan die de wetgever voor ogen had. Zeker voor de gemeentelijke kolom zijn weinig eisen geformuleerd en is niet ingestoken op bijvoorbeeld verplichte samenwerking. De gegeven wettelijke en niet-wettelijke kaders gaan onvoldoende in op de kwaliteit van de gemeentelijke crisisorganisatie.
5.2
Normenkaders en de wijze van totstandkoming
De inhoud van normenkaders en de manier waarop ze tot stand zijn gebracht is uitgewerkt in paragraaf 4.3. Hoewel dezelfde documenten aan de basis hebben gestaan van het toetsingskader van Zuid-Holland Zuid en het normenkader van Hollands Midden zijn ze qua vormgeving zeer verschillend. Het toetsingskader van Zuid-Holland Zuid is meer gedetailleerd en voorzien van vijf mogelijke uitvoeringsniveaus. Het beeld van elke gemeente kent daardoor een hoog detailniveau.
45
Door het bestuur is uitvoeringsniveau drie als norm vastgesteld. Inhoudelijk zijn er veel overeenkomsten tussen de beide kaders. Het toetsingskader van Zuid-Holland Zuid gaat in iets mindere mate specifiek in op de eisen uit het Besluit VR’s. Dit is wellicht te verklaren door het feit dat dit kader is ontwikkeld op een moment dat de inhoud van dit besluit nog niet geheel duidelijk was.
5.3
De nulmeting, de verbetertrajecten en de resultaten
Beide regio’s hebben een uitgebreide nulmeting uitgevoerd. Dit heeft geresulteerd in lokale rapportages voor de gemeenten afzonderlijk en één regionale rapportage waarin de bevindingen samengevat zijn weergegeven. De nulmeting is in beide gemeenten op vergelijkbare wijze opgezet en uitgevoerd. Er is daarbij veel aandacht geweest voor draagvlak bij bestuurders, gemeentesecretarissen en ambtenaren rampenbestrijding. In de uitvoering heeft dit geleid tot een positief beleefde kruisbestuiving. De uitkomsten van de nulmeting vertonen in beide regio’s veel overeenkomsten. Er zijn verschillen tussen de gemeenten maar het is lastig de verschillen te verklaren. Wel is het beeld dat de druk op kleinere gemeenten is toegenomen om de samenwerking met anderen te verstevigen. Belangrijke (regionale) aandachtspunten zijn: •
opleiden, trainen, oefenen
•
verbeteren bereikbaarheid/beschikbaarheid, voor sommige functies via piket
•
inrichting crisisruimten
Nadat het normenkader is vastgesteld en de nulmeting is uitgevoerd, zijn, al dan niet planmatig, diverse verbetertrajecten in gang gezet. De vervolgmetingen zijn uitgevoerd (Zuid-Holland Zuid) of gepland (in 2012 in Hollands Midden). Het normenkader heeft zeker een rol gespeeld bij het behalen van de resultaten die door de geïnterviewden zijn genoemd. Urgentie, bewustwording maar ook versterkte samenwerking en herstructurering gemeentelijke kolom zijn in de interviews naar voren gekomen. De belangrijkste resultaten zijn opgenomen in tabel 4, paragraaf 4.5. Het normenkader wordt geduid als een katalysator maar is zeker niet de enige factor die een rol speelt bij de kwaliteitsverbetering van de gemeentelijke organisatie op het gebied van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Andere genoemde factoren zijn incidenten, grootschalige oefeningen en de persoonlijke drive van betrokken functionarissen. Zorgen zijn er op het gebied van de borging: de verbeteractiviteiten zijn beperkt planmatig opgezet, worden onvoldoende geborgd en nieuwe verbeterinitiatieven volgen elkaar in hoog tempo op. Dit kan leiden tot stagnatie in de (kwaliteits)groei van de gemeentelijke kolom. Goede dosering en borging zal de uiteindelijke kwaliteitsontwikkeling positief beïnvloeden (zie figuren 4 en 6). Daar is dan wel de nodige tijd mee gemoeid. Het consequent toepassen dus van het minimum interventieprincipe van Mouwen (2006): niet te diep, niet te veel en niet te snel.
46
De (geplande) vervolgmetingen dragen naar verwacht bij aan de borging van het (minimale) kwaliteitsniveau dat met het normenkader is bepaald. Het is ook een manier om de actieve participatie en de betrokkenheid te handhaven. Bij (deels) opgelegde veranderingen die zich in een langzaam tempo voltrekken zijn dit vanuit de theorie activiteiten die belangrijke bijdrage leveren aan het behalen van de gewenste resultaten (zie ook figuur 5).
5.4
De implementatiestrategie
Vanuit de theorie over beleidsimplementatie is voor het implementatieproces als geheel is de conclusie gerechtvaardigd dat sprake is van een hybride aanpak. De implementatie speelt zich af in het continuüm tussen centrale sturing en lokale autonomie. De centrale (overheids)sturing beperkt zich tot een aantal (wettelijke) kaders. Daarbij is input vanuit de uitvoering en het decentrale niveau betrokken. Regionaal is dit kader voor de gemeentelijke kolom verder uitgewerkt in de regionale normenkaders. Bij het onderhandelingsproces over de te behalen resultaten zijn vooral de betrokken gemeenten aan bod en is de rijksoverheid niet in beeld geweest. Van het in paragraaf 3.4 beschreven procesmodel beleidsvoering en de complicaties bij de overgang van beleidsvorming naar beleidsuitvoering zijn alle drie varianten aan de orde (geweest). De overgang bestaat voor een deel slechts in formele zin en er is volop geanticipeerd op het beleid én de toepassing ervan. Het inmiddels vastgestelde beleid zal periodiek worden gemeten vanuit de rijksoverheid middels de (regionale) staat van de rampenbestrijding. Regionaal is in beide regio’s de opzet dat de scan waarmee gekeken wordt hoe de gemeenten ervoor staan periodiek (tweejaarlijks in HM en jaarlijks in ZHZ) wordt herhaald. In onderstaande tabel is van een aantal kritische succesfactoren (KSF) aangegeven in welke mate ze zijn benut bij de implementatie van de Wvr en het regionale normenkader. KSF-
Wvr (landelijk)
beleidsimplementatie Draagvlak/drive +/bestuurlijk Draagvlak uitvoering/professionals +/Doelstellingen SMART +/Structurering implementatieproces Minimum interventieprincipe + Tabel 5: benutten kritische succesfactoren
Normenkader (regionaal) ++
++ + +/+
Het is duidelijk dat op regionaal niveau de beleidsimplementatie meer en bewuster aandacht heeft gekregen.
47
5.5
Terug naar de centrale onderzoeksvraag en probleemstelling
Na de beantwoording van de deelvragen kunnen ook de centrale onderzoeksvraag en probleemstelling nader worden bekeken. Heeft een normenkader effect op de kwaliteitsontwikkeling? De centrale onderzoeksvraag in deze masterthesis luidt: Wat zijn de effecten van een, door de gemeenten binnen de veiligheidsregio gezamenlijk vastgestelde, set kwaliteitseisen (normenkader) op de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing?
Op basis van de beschreven resultaten in de vorige paragraaf zijn duidelijk effecten te benoemen op de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in de veiligheidsregio’s Zuid-Holland Zuid en Hollands Midden. In die kwaliteitsontwikkeling zijn stappen gezet. De belangrijkste resultaten zijn in de vorige paragraaf en in tabel 4 geduid. Al met al heeft de gemeentelijke kolom stappen gezet in haar ontwikkeling naar een volwaardiger partnerschap in de rampenbestrijding en crisisbeheersing. De gemeente blijft een type 2 en 3 organisatie (figuur 2) maar heeft duidelijk ingezet op vergroting van het adaptievermogen. Gebleken is dat deze resultaten zeker niet alleen het gevolg zijn van het in die regio’s ontwikkelde normenkader. Wel is het normenkader een belangrijke impuls geweest. Daar is een katalyserende werking van uit gegaan. Een gemeentesecretaris: ”Door de ontwikkeling van het normenkader en de uitvoering van de scan hebben we een grote slag gemaakt. Nu kan het in een rustig tempo verder groeien”.
Het belangrijkste effect van alle behaalde resultaten is dat het bewustzijn bij bestuurders en gemeentesecretarissen op de opdracht voor de gemeenten op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is vergroot. Er is urgentie en dynamiek gecreëerd. De zoektocht naar het gewenste kwaliteitsniveau is gestart en activiteiten om dit niveau te bereiken zijn in uitvoering genomen. Een aantal aandachtspunten is opgenomen in paragraaf 5.6.
48
Normenkader een voorwaarde voor beleidsimplementatie De probleemstelling in deze masterthesis luidt:
Voor een effectieve implementatie van het beleid gericht op de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is het gewenst concrete normen/kwaliteitseisen te formuleren.
Goede beleidsimplementatie is afhankelijk van verschillende factoren. Aan een aantal van deze factoren is in de onderzochte regio’s bij de implementatie van het beleid gericht op de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing nadrukkelijk aandacht besteed. Zo is het ontwikkelde normenkader een poging om, vanuit het decentrale niveau, de doelen helder en consistent te maken. Bij alle theoretische beschouwingen is het formuleren van heldere doelen als één van de belangrijkste criteria bij beleidsimplementatie genoemd. Daar waar dit voor de gemeentelijke kolom in dit verband niet of slechts beperkt door de wetgever (top-down) is gedaan, is dit met het normenkader vanuit de gemeenten (bottom-up) gestalte gegeven. Het huidige normenkader is te beschouwen als een goede start. Bij de ontwikkeling ervan zullen kwalitatieve elementen verder uitgewerkt moeten worden. Op basis van de voorgaande paragrafen is de conclusie dat de probleemstelling kan worden onderschreven. Tegelijkertijd moet worden opgemerkt dat het normenkader slechts één van de factoren is geweest die een bijdrage hebben geleverd aan de kwaliteitsontwikkeling die de gemeentelijke kolom laat zien op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Het is echter absoluut geen ‘conditio sine qua non’! In dit hele proces is bijvoorbeeld ook veel aandacht besteed aan het ontwikkelen van draagvlak, een ander belangrijk criterium bij beleidsimplementatie. Daarnaast is duidelijk geworden dat incidenten, (grootschalig) oefenen en de drive van een aantal sleutelfunctionarissen een belangrijke rol spelen bij een succesvolle implementatie van het beleid gericht op de kwaliteit van de gemeentelijke kolom in dit verband. Er zijn meerdere impulsen te herkennen waarbij de relatieve kracht ervan moeilijk te duiden is. Ook de maatschappelijke, geografische of risico-context en de cultuur van de regio zullen hierbij zeker een rol spelen. Dit valt buiten het bestek van deze masterthesis.
49
5.6
Resterende aandachtspunten
In deze paragraaf wordt een aantal aandachtspunten weergegeven die nog niet op andere wijze in dit hoofdstuk aan de orde zijn geweest. Borging is essentieel Een al eerder aangehaald aandachtspunt zit in de borging van de behaalde resultaten en de dosering van nieuwe (beleids)impulsen. Het minimum interventieprincipe van Mouwen (2006) zal in acht genomen moeten worden om het kwaliteitsniveau verder te laten groeien. Dit vraagt tijd en inspanning om het onderwerp blijvend op de (politieke) agenda te houden. Steeds opnieuw zullen impulsen moeten worden ontwikkeld waarbij de fasering en dosering in de gaten moet worden gehouden (niet te diep, te veel en te snel). Pas als de resultaten goed geborgd zijn, is er ruimte voor succes van nieuwe impulsen. Daardoor blijft de actieve participatie en betrokkenheid van de uitvoerenden behouden hetgeen een succesvolle implementatie bevorderd. Implementatie lijkt meer een kwestie van evolutie dan van revolutie. Het maakt dat het hele traject te beschouwen is als een traject waarvoor lange adem noodzakelijk is! Samenwerking Een ander zorgpunt is de trage totstandkoming van effectieve samenwerkingsvormen tussen gemeenten. Het beleid van de rijksoverheid voor versterking van de rampenbestrijding en crisisbeheersing schetst een beperkt aantal kaders voor de gemeentelijke kolom en hanteert verlengd lokaal bestuur als belangrijk uitgangspunt. Veel ruimte dus voor implementatie die bottomup gestalte gegeven kan worden. Dit is een zinvol proces en het heeft een positief effect op het draagvlak voor de ontwikkelingen. Het maakt echter ook dat bij de implementatie een soms moeizaam onderhandelingsproces tussen de gemeenten ontstaat waarbij de behoefte aan lokale autonomie het zoeken en vinden van effectieve en efficiënte samenwerkingsvormen in de weg staat. Het stimuleren van de samenwerking verdient aandacht, zowel vanuit de rijksoverheid als vanuit het regionale niveau. Stimulerende incentivestructuur Mouwen (2006) formuleert een aantal kritische succesfactoren die het succes van implementatieacties kunnen vergroten (zie paragraaf 3.4). Eén daarvan betreft het bedenken van een stimulerende incentivestructuur. Elementen van een dergelijke structuur kunnen zijn het belonen van geslaagde veranderingen, het uitdelen van incentives voor innovaties en het accepteren van menselijke fouten. Deze kritische succesfactor lijkt nog vanuit de rijksoverheid, nog vanuit de regio’s en gemeenten goed te worden benut. Op rijksniveau worden bijvoorbeeld subsidies toegekend aan projecten op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. De criteria voor de toekenning daarvan zijn behoorlijk onduidelijk. 50
Op regionaal niveau is in de beide onderzochte regio’s geen sprake van een duidelijke stimulerende incentivestructuur. Geslaagde veranderingen of innovaties worden gewaardeerd maar niet expliciet beloond. Een andere kritische succesfactor van Mouwen is het accepteren van persoonlijke fouten. Dit is in de context van rampenbestrijding en crisisbeheersing een lastig thema. Bij een persoonlijke fout van bijvoorbeeld de bestuurder of één van de hulpdiensten tijdens een ramp, crisis of incident is al snel sprake van een negatieve incentive. Waar in de klassieke bestuurskunde weinig aandacht is voor ‘blaming and shaming’ is dat in de wereld van de rampenbestrijding nadrukkelijk wel het geval. Bij incidenten en het succesvol bestrijden ervan wordt de vraag ‘had dit kunnen worden voorkomen?’ over het algemeen snel gesteld. Ook wordt het handelen en nalaten van betrokken bestuurders en hulpdiensten vaak onderwerp van (meerdere) onderzoeken.
51
52
6. Evaluatie en suggesties voor verder onderzoek In dit laatste hoofdstuk wordt kort stilgestaan bij de evaluatie van het onderzoek. Ook wordt een aantal suggesties voor verder onderzoek gedaan.
6.1
Evaluatie
Het onderzoek naar de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is een leuk en leerzaam proces geweest. Inspirerend waren vooral de interviews waaruit veel enthousiasme en betrokkenheid naar voren is gekomen. Bijna ieder gesprek heeft een interessante invalshoek opgeleverd. Kijkend naar het opgeleverde product dan is dat zeker bruikbaar in de eigen regio bij de verdere implementatie van elementen die de kwaliteit van de gemeentelijke kolom zullen versterken. Een element dat daarbij niet uit het oog moet worden verloren is het minimale interventie principe. Een tweede element is de zoektocht naar het verbeteren van de samenwerking tussen gemeenten bij de invulling van de gemeentelijke crisisorganisatie en het benutten van expertteams daarbij. Voor wat betreft het proces van totstandkoming en uitvoering van dit onderzoek is omwille van de uitvoerbaarheid gekozen voor het onderzoeken twee regio’s. Binnen deze regio’s is een beperkt aantal personen geïnterviewd. Dit tezamen kan een vertekend beeld tot gevolg hebben dat niet representatief is voor alle gemeenten in de betreffende regio’s en alle regio’s in het land. Een vergelijking met regio’s waar geen normenkader is ontwikkeld, valt buiten het bestek van dit onderzoek en is wellicht toekomstig onderzoek waard.
6.2
Suggesties voor verder onderzoek
Een aantal suggesties voor verder onderzoek is op verschillende plaatsen in deze masterthesis gedaan. Samengevat gaat het om de volgende onderwerpen: •
het (landelijk en regionaal) ontwikkelen van de normen waarbij meer aandacht is voor het opnemen van kwaliteits- en prestatie eisen
•
het (landelijk en regionaal) ontwikkelen van mogelijkheden om de samenwerking tussen gemeenten te bevorderen of af te dwingen
•
het (landelijk en/of regionaal) ontwikkelen van een stimulerende incentive structuur
Bij het uitvoeren van eventueel verder onderzoek is het steeds van belang de optimale ontmoeting tussen de top-down en bottom-up beweging in het oog te houden. Een hybride aanpak, zo is de overtuiging van scribent na dit onderzoek, geeft de meeste kans op succes!
53
54
Literatuurlijst AVD-SAVE (2000), Leidraad Maatramp AVD-SAVE-NIvU-Nibra (2001), Leidraad Operationele Prestaties Benard, M. (2005), Aanpoten in de polder, Lysias Advies B.V., Amersfoort Beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 1999 – 2000, 26 956, nr.2. Bureau Veiligheidsberaad (2008), Taskforce Gemeentelijke Processen, de gemeente als professionele kolom in de rampenbestrijding en crisisbeheersing, Den Haag Duin, M. van (2011), Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere, lectorale rede crisisbeheersing, NIFV/Politieacademie Elinor R. Bowen (1982). The Pressman-Wildavsky Paradox: Four Addenda or Why Models Based on Probability Theory Can Predict Implementation Success and Suggest Useful Tactical Advice for Implementers. Journal of Public Policy, 2, p 1-21 Fenger, H.J.M (2003) Over implementatie en beleidsverandering, in P. de Jong (ed), Bestuurskunde jaargang 12, nummer 3. Graaf, H. van de en Hoppe, R. (1992), Beleid en Politiek, een inleiding tot de beleidswetenschap en de beleidskunde, Muiderberg: Coutinho, p 328 – 378 Helsloot, I. (2007), Voorbij de symboliek, Den Haag: Boom http://www.infopuntveiligheid.nl/Publicatie/DossierItem/22/723/project-groot-.html Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) (2006), Algemene Doorlichting Rampenbestrijding; de stand van zaken 2003-2005. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) (2008), Toetsingskader RADAR. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) (2010), De Staat van de Rampenbestrijding, Onderzoek Rampenbestrijding op Orde eind 2009. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Jong, W. en Johannink, R. (2005), ‘Als dat maar goed gaat’, bestuurlijke ervaring met crises, Epe: Hooiberg Jong, W. (2009), De rol van de gemeente in de crisisbeheersing, in E.R. Muller (ed), Crisis, studies over crisis en crisisbeheersing, Deventer: Kluwer, p 753 - 774 Kreps, G.A. and S.L. Bosworth (2007) Organizational Adaption to Disaster, in H. Rodríguez (ed). Handbook of disaster research, New York: Springer, p 297-315 Landelijk Crisisberaad (2006), Basisvereisten crisismanagement, de decentrale normen benoemd. Den Haag Mazmanian, D.A. en Sabatier, P.A. (1983), Implementation and Public Policy, Glenview: Scott, Foresman and Company, p 1 – 44 Majone, G., and Wildavsky, A. (1978). Implementation as Evolution, in H. Freeman (ed), Policy Studies Review Annual, Beverly Hills: Sage p. 103-117 Memorie van Toelichting Wet veiligheidsregio’s,Tweede Kamer, vergaderjaar 2006-2007, 31 117 nr. 3
55
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2004), Beleidsplan crisisbeheersing 2004 – 2007. Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010), Wet Veiligheidsregio’s, deel I – Hoe, wat en waarom? Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010), Wet Veiligheidsregio’s, deel II – De geconsolideerde tekst van de Wet veiligheidsregio;s en de Ambtsinstructie commissaris van de Koning. Den Haag Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2010), Wet Veiligheidsregio’s, deel III – Besluit veiligheidsregio’s en het Besluit personeel veiligheidsregio’s (inclusief verwijzing naar de ministeriële regeling personeel veiligheidsregio’s). Den Haag Mouwen, C.A.M. (2006). Strategie-implementatie, sturing en governance voor de moderne non-profit organisatie, Assen, Nederland: Van Gorcum, p 37 – 57 en 170 – 173. Palm, J. and Ramsell, E. (2007), Developing local emergency management by co-ordination between municipalities in networks: experiences from Sweden, in Journal of Contingencies and Crisis Management, 15/4, p 173 - 182 Pater, L., Roest, S., Dubbeldam, S., Verweijen, M. (2006), Implementeren, het speelveld in de praktijk, Utrecht: Lemma. Projectteam Regionaal Crisisplan (2009), Referentiekader Regionaal Crisisplan 2009. Pülzl, H. and O. Treib (2007), Implementing Public Policy, in F. Fischer (ed), Handbook of Public Policy Analysis, p 89-107, Boca Raton: CRC Press Rosenthal, U., van Schendelen, M.P.C.M. en Ringeling, A.B. (1987), Openbaar bestuur, organisatie, politieke omgeving en beleid, Alphen aan den Rijn: Tjeenk Willink, pp 303 – 329 Scholtens, A. (2007), Samenwerking in crisisbeheersing; over de betekenis en meerwaarde (lectorale rede), Politieacademie en Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Veiligheidskoepel (2006), Referentiekader GRIP Veiligheidsregio Hollands Midden (2010), Gemeenschappelijke Regeling Veiligheidsregio Hollands Midden Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid (2009), Gemeenschappelijke regeling Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid VNG-commissie Brouwer (2002), Krachten bundelen voor veiligheid, regionaal denken, lokaal doen. Den Haag
56
Bijlagen 1.
Plan van aanpak masterthesis MCPM1 “de zwakste schakel versterkt
2.
Gespreksthema’s interviews over normenkader en scan”
3.
Lijst met geïnterviewde personen in de veiligheidsregio’s Zuid-Holland Zuid en Hollands Midden
In afzonderlijk supplement: Normenkader gemeentelijke processen Veiligheidsregio Hollands Midden, inclusief toelichting Toetsingskader Gemeentelijke Risico- en Crisisbeheersing Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid
57
58
Bijlage 1
Werktitel: “de zwakste schakel versterkt” Plan van aanpak masterthesis MCPM1
Status document:
Datum:
Eerste concept, 0.1, besproken met Edward
1 maart 2011
13/5/11 Versie 0.2 aanpassingen Edward en andere
21 mei 2011
lezers verwerkt Versie 1.0, ter ondertekening aangeboden aan
16 juni 2011
scriptiebegeleider en leidinggevende
Student: L.E.M. Weber-Teuben Scriptiebegeleider: E.J. van der Torre Decaan: E. Braakhekke Leidinggevende: H.E.N.A. Meijer Juni 2011
59
1. inleiding Als onderdeel van het examen Master of Crisis and Public Order management (MCPM) moet in opdracht 2 een masterthesis worden geschreven én verdedigd. Voor het schrijven van de masterthesis wordt een onderzoeksplan geschreven. Er mag pas worden gestart met het onderzoek als het onderzoeksplan is goedgekeurd en ondertekend door de beoordelaar van het instituut (de decaan) en de leidinggevende in de praktijk. De beoordelaar van het instituut beoordeelt de relevantie van het gekozen onderwerp, de inhoudelijke opzet en de methodologische opzet van het onderzoeksplan. De leidinggevende beoordeelt de meerwaarde van het onderzoek voor de organisatie waar u werkzaam bent. In het plan van aanpak dat hier voorligt wordt het onderzoeksplan beschreven.
2. onderzoeksonderwerp De (kwaliteit van de) gemeentelijke processen rampenbestrijding en crisisbeheersing krijgen al geruime tijd de nodige aandacht. Vanuit het streven van de rijksoverheid om ‘de rampenbestrijding op orde te krijgen’ wordt het belang van een stevige positie van de gemeenten daarbij steeds scherper geduid. De gemeente is in de basis niet ingericht als crisisorganisatie maar moet bij calamiteiten wel als zodanig acteren. Om zich, naast de andere hulpverleningsdiensten (kolommen), te ontwikkelen tot een volwaardige partner in de rampenbestrijding en crisisbeheersing zal er het nodige moeten gebeuren. De nieuwe Wet veiligheidsregio’s (Wvr) heeft in dit verband beoogd aan de samenwerking tussen gemeenten, en daarmee aan de kwaliteitsverbetering van de gemeentelijke crisisorganisatie, een stevige impuls te geven. Zij zijn immers als vierde hulpverleningskolom onontbeerlijk bij een goede en integrale benadering van een ramp of crisis. Daarbij spelen zowel de verantwoordelijkheid voor de goede organisatie van gemeentelijke deelprocessen alsook de bestuurlijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de burgemeester een rol. In de Wvr en de bijbehorende besluiten is, met uitzondering van een enkele opkomsttijd, echter verzuimd kwaliteitseisen te formuleren voor de gemeentelijke deelprocessen. Op landelijk niveau zijn door de Taskforce gemeentelijke processen (2008) adviezen uitgebracht over het basisniveau van de gemeentelijke processen. De Taskforce beschrijft het basisniveau voor vijf kritische gemeentelijke deelprocessen te weten voorlichting, opvang en verzorging, nazorg, registratie slachtoffers en registratie schadegevallen. De Wvr en de bijbehorende besluiten (besluit veiligheidsregio’s en besluit personeel veiligheidsregio’s) hebben langer op zich hebben laten wachten dan aanvankelijk gedacht. Als de IOOV in haar rapport ‘Rampenbestrijding op orde’ (maart 2010) voor de gemeentelijke deelprocessen constateert dat “de aansluiting van de gemeentelijke organisatie bij de hoofdstructuur van de rampenbestrijding dient te worden verbeterd” is dat een mooie conclusie. De IOOV geeft
60
vervolgens aan dat, hoewel in het (dan nog concept) besluit Veiligheidsregio’s geen prestatie-eisen zijn opgenomen voor de gemeentelijke deelprocessen, gemeenten op dit punt wel in kwaliteit moeten groeien! Het beleid om de rampenbestrijding binnen de gemeentelijke kolom op orde te krijgen is middels de nieuwe wet- en regelgeving beschreven. Nu komt het aan op de implementatie van dit beleid. Beleidsimplementatie is niet zelden een punt van zorg en aandacht. Ook op dit punt lijkt de implementatie voor de betrokken organisaties een worsteling. Inmiddels zijn in verschillende regio’s initiatieven ontplooid om, gebaseerd op de (aankomende) wet- en regelgeving kwaliteitseisen te ontwikkelen voor de gemeentelijke crisisorganisatie, inclusief de daarbij behorende deelprocessen (verder te noemen de gemeentelijke kolom). Pas als de norm is gezet én de nulsituatie is gemeten kan er immers een gericht implementatie- en verbetertraject in gang worden gezet. Over dit proces beleidsimplementatie en de resultaten en effecten daarvan tot nu toe in twee veiligheidsregio’s gaat deze masterthesis!
3. onderzoeksvraag Op basis van bovenstaande staat in de thesis de volgende probleemstelling centraal: Voor een goede implementatie van het beleid gericht op de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing is het gewenst concrete normen/kwaliteitseisen te formuleren.
3.1 centrale onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag, afgeleid van deze probleemstelling is: Wat zijn de effecten van een, door de gemeenten binnen de veiligheidsregio gezamenlijk vastgestelde, set kwaliteitseisen (normenkader) op de kwaliteitsontwikkeling van de gemeentelijke kolom op het terrein van de rampenbestrijding en crisisbeheersing?
3.2 deelvragen Om deze onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd:
A. Welke concrete eisen worden gesteld aan de gemeentelijke crisisorganisatie, inclusief de gemeentelijke deelprocessen, in de Wvr en de bijbehorende besluiten? Hoewel de wet en de besluiten niet vol staan met kwaliteitseisen voor de gemeentelijke kolom zijn hierover wel degelijk een aantal zaken opgenomen. Bij het vaststellen van een normenkader binnen de veiligheidsregio is het van belang zicht te hebben op de minimum wettelijke vereisten.
B. Welke, niet formeel vastgestelde, basisvereisten zijn vanuit landelijke trajecten beschikbaar?
61
Naast de wettelijke eisen zijn inmiddels op verschillende manieren basisvereisten geformuleerd. Te denken valt aan de uitkomsten van de eerder aangehaalde Taskforce maar ook aan de ontwikkelde referentiekaders (crisisplan, risicoprofiel).
C. Hoe ziet het ontwikkelde normenkader er uit in de veiligheidsregio’s Zuid Holland-Zuid, Hollands Midden en op welke wijze is het tot stand gekomen? Deze twee veiligheidsregio’s hebben in de afgelopen jaren een normenkader voor de gemeentelijke kolom ontwikkeld. Gekeken wordt hoe dit proces verlopen is en naar de thema’s waarop de kwaliteitseisen/normen zich richten. Wat zijn de overeenkomsten en de verschillen tussen de twee regio’s op dit punt?
D. Heeft er in deze regio’s een nulmeting plaatsgevonden en op welke manier is het verbetertraject vormgegeven? Wat is er gebeurd nadat het normenkader is vastgesteld? Hoe is de eventuele nulmeting uitgevoerd en tot welke verbetertrajecten heeft dit geleid? Wie zijn de trekkers van de verbetertrajecten?
E. Wat zijn de resultaten tot nu toe van het verbetertraject en heeft al een 1-meting plaatsgevonden? Welke resultaten zijn behaald in de kwaliteitsverbetering van de gemeentelijke kolom. Zijn deze resultaten verschillend per regio? Is daarbij sprake van, door de wetgever beoogde, versteviging van de (regionale) samenwerking tussen gemeenten? Ook wordt bekeken op welke manier de borging van het normenkader is geregeld. Niet onbelangrijk is de vraag of er sprake is van andere factoren die van invloed zijn geweest op de behaalde resultaten (‘error terms’)?
4. onderzoeksopzet De onderzoeksopzet is onder te verdelen in verschillende fasen. Hieronder worden ze kort beschreven. 4.1 Fase 1: voorbereidende activiteiten Met het opleveren van dit plan van aanpak is deze fase afgerond.
4.2 Fase 2: Literatuuronderzoek Na goedkeuring van dit plan van aanpak wordt door middel van literatuuronderzoek gekeken naar de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen A en B. Naast de wet- en regelgeving, rapportages (IOOV, Taskforce) en ontwikkelde referentiekaders (crisisplan, risicoprofiel) worden daarbij ook leerstukken van Pressman en Wildavsky, Quarantelli, Dynes en Benard betrokken. Daarbij wordt gekeken naar hun theorieën over beleidsimplementatie, draagvlak, organisatietypologieën en een relatie gelegd met de aanpak in de twee regio’s.
62
4.3 Fase 3: onderzoek en interviews drie veiligheidsregio’s (‘veldonderzoek’) De deelvragen C, D en E zullen vervolgens met name worden onderzocht op basis van specifieke documenten uit de twee regio’s aangevuld met interviews met een aantal sleutelfunctionarissen uit de twee regio’s. Te denken valt daarbij aan de coördinerend functionaris, een bestuurlijk portefeuillehouder, vertegenwoordigers (bureau) gemeentelijke crisisbeheersing.
4.4 Fase 4: verwerken onderzoeksresultaten De informatie en bevindingen uit de voorgaande fasen worden verwerkt in het eindproduct: de masterthesis. Daarin worden de deelvraag en de onderzoeksvragen beantwoord en waar mogelijk aanbevelingen gedaan. Aan het einde van deze fase wordt de masterthesis opgeleverd.
4.5 Fase 5: verdediging In december vindt de afronding van de MCPM plaats. De student onderbouwt en verdedigt de resultaten en conclusies uit de thesis.
5. planning De planning voor het verdere traject is in onderstaande tabel weergegeven:
Fase 1: voorbereiding
periode
bijzonderheden
januari – maart 2011
Afgerond zodra pva is goedgekeurd
Fase 2: literatuuronderzoek
februari – juni2011
Fase 3: veldonderzoek
juni – juli 2011
= inclusief voorbereiding (opvragen en bestuderen documenten en maken afspraken)
Fase 4: verwerking
juli – september 2011
Oplevering 1e concept 15/9/2011
Fase 5: verdediging
december 2011
Per fase wordt mimimaal één keer afgestemd met de scriptiebegeleider. Mocht in de loop van de komende periode de planning aangepast moeten worden dan zal dit in overleg met de scriptiebegeleider en decaan plaatsvinden.
63
6. informatiebronnen Ongetwijfeld zal de lijst met informatiebronnen de komende tijd nog groeien. Van het één komt immers vaak het ander! Relevante documenten zijn in ieder geval: -
Wet veiligheidsregio’s en bijbehorende besluiten Rapport IOOV, rampenbestrijding op orde Referentiekaders crisisplan en risicoprofiel Rapportage Taskforce gemeentelijke processen Diverse documenten uit de te onderzoeken regio’s Pressman en Wildavsky: Implementation De Bruijn, ten Heuvelhof, In ’t Veld: Procesmanagement Benard: aanpoten in de polder Dynes: organisatietypologieën Van Duin: Veerkrachtige crisisbeheersing Rosenthal e.a.: openbaar bestuur Van de Graaf en Hoppe: Beleid en politiek Diverse artikelen
Voor akkoord, 16 juni 2011:
w.g.
w.g.
Edward van der Torre,
Henk Meijer,
scriptiebegeleider
voorzitter Veiligheidsdirectie VRHM
64
bijlage 2
Gespreksthema’s interviews over normenkader en scan in de veiligheidsregio’s Zuid-Holland Zuid en Hollands Midden:
1. bij het proces betrokken actoren 2. rollen van bestuurders, gemeentesecretarissen, ambtenaren rampenbestrijding 3. hoe gewerkt aan draagvlak, bottom up/top down 4. vormgeving en uitkomsten nulmeting 5. verbetertrajecten en de uitkomsten daarvan 6. effecten op samenwerking 7. effecten op werkwijze binnen gemeente 8. aandacht voor veiligheidsketen in brede zin 9. vervolgmeting en borging van het instrument 10. houdbaarheid van de normen 11. oordeel over succes implementatie 12. kritische succesfactoren 13. benutten landelijke ontwikkelingen/producten
65
66
bijlage 3
Lijst met geïnterviewde personen in de veiligheidsregio’s Zuid-Holland Zuid en Hollands Midden:
1. R.G. Beek, gemeentesecretaris Papendrecht, tevens coördinerend functionaris veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid 2. R.R. Bitter, coördinerend functionaris veiligheidsregio Hollands Midden 3. M. van Duin, beleidsmedewerker openbare orde en veiligheid gemeente Katwijk 4. J. Eshuis, gemeentesecretaris Alphen aan den Rijn 5. J.A. Lameris, externe deelprojectleider gemeentelijke kolom Zuid-Holland Zuid 6. G.P. van Lierop, gemeentesecretaris Hillegom 7. C. Mol, ambtenaar rampenbestrjiding, gemeente Leerdam 8. V.J.H. Molkenboer, burgemeester Leerdam 9. J.N. van de Poel, regiosecretaris regio Zuid-Holland Zuid, voormalig coördinerend gemeentesecretaris veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid 10. J. Rijsdijk, burgemeester Boskoop 11. S.W.J.G. Schelberg, burgemeester Teylingen 12. R. Schellevis, beleidsmedewerker bureau gemeenten Zuid-Holland Zuid 13. A.S. Scholten, burgemeester Zwijndrecht 14. J. Verlare, beleidsmedewerker openbare orde en veiligheid gemeente Nieuwkoop
67
