s &_o 2 ' 994
82 'Vele volken duiden zichzelf aan als "Wij, de mensen'" - zei professor L. Onvlee toen hij zo'n dertig jaar geleden het hoogleraarschap Culturele Antropologie aanvaardde. Net als de Joden, die zich apart stellen als uitverkoren volk, hebben talloze andere volken eenzelfde houding. Het is dan ook niet verwonderlijk dat 'de ander' meestal negatiefwordt geduid in geval van migratie van minderheden naar gebieden met meerderheden. lntegratie, laat staan assimilatie, is meestal nogal moeilijk, vooral als de fysieke en culturele verschillen groot zijn. De spanningen !open dikwijls het hoogste op bij geografische nabijheid. De vraag of Nederland vol is kan op vele manieren worden bekeken. Allereerst vanuit het standpunt van de immigranten, vervolgens vanuit dat van de Nederlanders, maar ook vanuit de visie van tal van deelgroepen; 'de Nederlander' is ook maar een verzamelnaam. Het standpunt wordt vaak bepaald door het persoonlijk- of groepsbelang . Vaak ziet men anderen, zeker immigranten, als een bedreiging. Is Nederland vol? Deze vraag is vooral aan de orde in de srote steden, waar geografische nabijheid leidt tot een gemiddeld grotere kans op ontmoeting of confrontatie. Anderzijds kunnen grotere bevolkingssystemen, zoals steden, ook ruimte bieden aan differentiatie en het vormen van deelpopulaties, die elk als geheel deelnemen aan het functioneren van de samenleving, zowel in culturele als in economische zin. Naast ruimte is tijd een belangrijke factor . Bevolkingsgroepen die eerst vreemd tegenover elkaar staan, kunnen geleidelijk aan naar elkaar toegroeien. Oat hangt
NEDERLAND VOL?
Volle steden in een vol Nederland?
J .G.
LAMBOOY
Als hoosleraar verbonden aan het Economisch-Geosrcifisch lnstituut van de Universiteit van Amsterdam
wei af van de mate van 'start-ongelijkheid'. Verder spelen economische aspecten een grote rol. Inkomensongelijkheid en werkloosheid verscherpen dikwijls de overige verschillen tussen groepen. Hierna zullen we een en ander uitwerken. Assimilatie en intesratie
Het is zinvol een duidelijk onderscheid te maken tussen 'assimilatie' en 'integratie'. Bij assimilatie wordt de immigrant of de groep, na een bepaalde periode, 'hetzelfde' als de autochtone bevolking. Daarbij kan 'hetzelfde' slaan op individuen of op de groep als geheel. In statistisch opzicht worden de kenmerken min of meer identiek, zodat de groep niet meer kwantitatief als aparte categorie is terug te vinden. Geloof, inkomen, opleiding en participatie op de arbeidsmarkt zijn het gemakkelijkst te kwantificeren als indicatoren voor assimilatie. Lichamelijke karakteristieken, met name de huidskleur, kunnen pas na enkele generaties door menging tot assimilatie leiden. Soms is er sprake van partiele assimilatie. In zulke gevallen blijven enkele aspecten buiten het assirnilatieproces. Oat kan bijvoorbeeld optreden bij Protestanten in dominant RoomsKatholieke gebieden, ofbij Joden in Christelijke Ianden. Ook al is de menging zodanig dat er geen fysiek verschil meer is, dan nog kan het geloof de basis zijn voor eigenheid en afsluiting voor anderen. Soms kan het later zelfs de aanleiding zijn voor nieuwe afzondering of discriminatie. Assimilatie is uiteraard gemakkelijker voor hen die een grotere 'startgelijkheid' vertonen, zoals de Duitsers die zich in de vorige eeuw hier vestigden en
s &_o 2 '994
de Hugenoten die in de I 7e en I 8e eeuw naar Nederland kwamen. Toch hleven vee! Hugenoten tot circa I 900 thuis Frans spreken en vel en bleven tot de Waalse kerk hehoren. Zij waren wei in sociaal en economisch opzicht geheel gei"ntegreerd. lntearatie hetekent dat een individu of groep 'functioned' tot de betreffende samenleving hehoort. Men neemt dan dee! aan de arheidsmarkt, kan zaken oprichten, heeft woningbezit en men stuurt de kinderen naar de Nederlandse scholen. Als groep is zo'n categorie dikwijls nog heel goed herkenhaar en meetbaar, hoewel sommige personen van de groep al geassimileerd kunnen zijn. Integratie kan dus gebeuren met behoud van vee! eigen karakteristieken. De groep kan ook herkenbaar blijven in ruimtelijke zin, bijvoorbeeld door een eigen woongebied. In Amerikaans~ steden zijn de 'eigen' territoria terug te vinden onder namen als 'China Town', 'Little Italy' of 'German City'. Overigens client ruimtelijke segregatie niet aileen te worden gezien vanuit het negatieve aspect van 'verwezen naar een sloppenwijk door de autochtonen' . Veelal is de oorzaak allereerst het bewaren van de eigen identiteit en het nastreven van (vermeende) veiligheid. Het handhaven van de interne samenhang van een groep kan het meest efficient gebeuren als er een eigen territorium bestaat. In de Canadese stad Toronto heeft men dit stelselmatig hevorderd, waardoor de stedelijke overheid de representanten van de diverse territoria ook als onderhandelingspartner en soms ook als interne ordebewaarder kan benutten. Daarnaast client erop te worden gewezen dat ook rijke autochtonen aparte wijken vormen om zich af te zonderen als uiterlijk teken van succes. Segregatie is een normaal gedragspatroon . De stad als intearatiekader
Steden zijn door de voormalige hurgemeester van New York, Lindsay, in een artikel in de New York Times (I 97 2) gekenschetst als 'hoogovens voor integratie'. Daarmee hedoelde hij dat groepen immigranten 'van hoven de hoogoven in gaan en na drie generaties zo volledig gemtegreerd en geslaagd er onderaan uitkomen, dat ze net als de autochtonen suburhaniseren naar de rijke huitenwijken'. Hij gaf dus aan dat de (grote) steden enerzijds een absorptiecapaciteit hadden en anderzijds een kader vormden voor intearatie en (eventueel) assimilatie. De helangrijkste mechanismen daarvoor zijn de arbeidsmarkt (inclusief het oprichten van een eigen onderne-
ming) en de taal. Daarbij client 'arbeidsmarkt' in hrede zin te worden opgevat. Het gaat niet aileen om de participatie in de maatschappij via formele arheid, maar ook om informele arheid, eventueel zelfs via criminele activiteiten. Grote steden zijn sociaal-cultureel en economisch gedifferentieerde ecosystemen met vele mogelijkheden om zich als persoon of groep, a! dan niet tijdelijk, in stand te houden. Er bestaat hinnen grote steden een dermate grote verscheidenheid, dat er voortdurend nieuwe mogelijkheden ontstaan. De Amerikaanse stedelijk-econome Jane Jacobs wees daarop in haar beroemde hoeken The Death and Life cif Great American Cities en The Economy cif Cities, beide uit de jaren zestig. Differentiatie maakt niet aileen de economische groeikracht groter, maar leidt ook tot sociaal-culturele en economische vernieuwingen. Met andere woorden: ook de ahsorptiecapaciteit is groter in een sterk gedifferentieerd systeem met een woningbestand met zowel hoge als lage buren en een arheidsmarkt met hoge en lage scholingsniveaus, alsook met een ruimtelijke structuur die verschillende soorten bedrijven en woongebieden toelaat. Het mechanisme waarop Lindsay doelde, was wellicht tijdgehonden. Hij refereert als het ware aan een 'integratieladder', waarhij nieuwe immigranten ongeschoolde functies moesten aanvaarden om in Ieven te hlijven en ornhoog te klimmen. Die functies waren vooral te vinden in de industrie. Na I 970 is evenwel de aard van de werkgelegenheid drastisch gewijzigd. De grote steden vertoonden, nog sterker dan de W esterse Ianden, een scherpe daling in het aantal han en in de industrie . Natuurlijk werd deze daling meestal gecompenseerd door een stijging van het aantal hanen in de dienstensector. Maar het karakter van de werkgelegenheid veranderde radicaal. De industrie hood weliswaar ook ongeschoold werk, maar de vakbonden hadden gezorgd voor een relatiefhoge beloning en voor redelijke arbeidsomstandigheden. De vakbonden vormden ook een middel tot integratie, hoewel de houding van vakhonden heel vaak primair werd gedragen door het zoeken van macht voor de eigen !eden en niet door het heginsel van solidariteit met huitenlanders . Inmiddels is de economische ontwikkeling ingrijpend veranderd onder invloed van enerzijds technologische vernieuwing en anderzijds toenemende schaalvergroting van markten. De industrie hi edt in de W esterse Ianden steeds minder werkge-
s &..o 2 1994
legenheid en de dienstensector geeft de integratie een ander karakter . De vakbondsinvloed bij de dienstensector is gemiddeld veel geringer; de ondememingen zijn vaak klein, de lonen zijn lager en de aard van de relatie producent/ consument is geheel anders. Fysieke kracht is veel minder van belang, terwijl dienstverlening dikwijls persoonsgebonden is. Mede daardoor is de arbeidsparticipatie van vrouwen sedert I970 zo sterk gegroeid. Voorts zijn de kennisintensieve diensten sterk in betekenis toegenomen. In die sector van activiteiten worden beheersing van de taal en persoonsgebonden karakteristieken belangrijker dan zij waren in de industrie, maar er worden ook hogere eisen gesteld aan het hoger personeel. De dienstensector is vrij sterk 'gedualiseerd'. Enerzijds zijn er veel kennisintensieve banen, zoals in de zakelijke dienstverlening, R&o-activiteiten, overheid en onderwijs. Anderzijds zijn er veel banen waarbij lage scholing voldoende is, zoals portiers, chauffeurs, kantinepersoneel, beveiliging en winkelpersoneel. Op zich zou dit dus, evenals voorheen, kunnen leiden tot een geleidelijke ontwikkeling met een 'hoogoven-effect'. Doch de aard van de arbeidsomstandigheden is vaak geheel anders dan bij de industrie. Er is veel part-time arbeid, een lage organisatiegraad en een lage beloning. Er is juist bij die lage functies veel onderlinge concurrentie om de banen, zodat de lonen laag kunnen blijven. In diverse studies wordt aangegeven dat dualisering (of 'segmentering') van de stedelijke arbeidsmarkten eerder verscherpt dan vermindert (Lambooy & Van der Vegt, I986; Lambooy, I986; Castells, I 9 8 9; Sassen, 19 9 I ) . De vraag is wat het effect zal zijn op de stedelijke absorptiecapaciteit van de steden voor nieuwe immigranten. Alvorens daarop verder in te gaan, dienen we evenwel meer te zeggen over de aard van de economische en technologische veranderingen. Technoloaie en wereldmarkt
De technologische ontwikkeling heeft altijd grote consequenties gehad voor de structuurwijzigingen van de economie. In het begin van de vorige eeuw was in Engeland de beweging der Luddieten actief. Zij schaarden zich achter de mythische King Ludd, om zich te verzetten tegen de oprukkende industrialisatie van de textielsector. Uiteraard verloren zij de (soms zelfs gewapende) strijd. Marx trachtte de industriele ontwikkeling te vertalen naar histori-
sche sociale 'bewegingswetten'. In het 'post-industriele' tijdperk biedt het Marxisme weinig houvast meer. De 'klassen' zijn nu eerder gebaseerd op kennis dan op kapitaal, eerder op beheersing van de financiele strom en en de consumptiekanalen dan op de produktie van goederen. De steden herbergen niet meer het industriele proletariaat van Friedrich Engels, maar eerder een gedualiseerd consumentenpubliek: de massaconsument en de consumptieve elite. De 'locus van de macht' is verschoven, wellicht diffuus geworden, door de geweldige onderlinge concurrentie binnen de 'klasse' van het Kapitaal. Veel grote, onverslaanbaar geachte ondememingen zijn verdwenen, niet door de 'dalende winstvoet', maar door de verdringing door nieuwe ondememingen elders op de wereld of door een verschuiving van de vraag naar andere bedrijfstakken : van staal naar computers. De grote steden zijn het belangrijkste toneel van de veranderingen. De enorme welvaartsstijging door de industrialisatie is voorbij. De grote produktiviteitsstijging is voorbij. De grote sprongen voorwaarts in de besteedbare inkom ens zijn voorbij. Krugman ( 1990) spreekt in zijn hoek The Aae if Diminished Expectations de verwachting uit dat de huidige generatie de eerste zai zijn die niet meer heeft te besteden dan de vorige. AI veel personen hebben erop gewezen dat de welfare state, gekoppeld aan de dominantie van de dienstensector en een stijgende milieudruk, tot een structureellagere economische groei kan leiden. Sommigen (zoals in Nederland de econoom Pen) vinden dat zelfs wenselijk. Een steeds groter deel van de stijging van de produktiviteit (economische groei) zal nodig zijn voor het handhaven van ons onderwijs, de gezondheidszorg, de stadsvemieuwing en het milieubeheer. Ons subjectief weibevinden zal er misschien tijdelijk niet op achteruit gaan, maar bij een lagere groei of een daling van de vrij besteedbare inkomens lijkt het onwaarschijnlijk dat er geen spanningen zullen ontstaan. Het 'einde van de geschiedenis' van Fukayama zou wei eens niet de overwinning van het economisch liberalisme kunnen zijn, doch slechts een Pyrrhusoverwinning, waama de roep om 'sturende coordinatie' weer zai toenemen. Anders ontstaat er opnieuw een, voorai stedelijk, proietariaat van een nog grotere omvang dan nu reeds in de vs is te vinden. De produktiviteitsstijging zai via 'sturende coordinatie' door de overheid moeten worden ge-
s &__o 2 '994
bruikt voor de handhaving van gezondheidszorg, onderwijs, stadsvernieuwing en milieubeheer. Daarnaast zal ook de zorg voor bepaalde Ianden in de Derde Wereld nog steeds geld kosten. Absorptiecapaciteit
Het perspectief van een stagnerende economische groei, of van een steeds geringere stijging van de produktiviteit in macro-economisch opzicht, leidt als vanzelf tot de vraag naar de relatie tussen economische politiek en bevolkingsbeleid. In het 'Rapport van de Staatscommissie voor het Bevolkingsbeleid' van twintig jaar geleden werd gepleit voor meer emigratie, vanwege de hoge bevolkingsdruk in ons land. In tal van immigratielanden, zoals Australie en Nieuw-Zeeland, wordt een quota-stelsel gehanteerd, teneinde de absorptiecapaciteit niet te overbelasten. Oat begrip heeft een economisch aspect, te weten of de hoeveelheid immigranten per tijdsduur en hun middelen (zowel financiele als overige) in evenwicht zijn met de vraag naar arbeid, de beschikbaarheid van ruimte en de bouwcapaciteit van woningen en voorzieningen. Verder geldt dat het beslag op uitkeringen en gezondheidszorg groot kan zijn indien er een hoog percentage nietwerkenden is. Daamaast is er een sociaal-cultureel aspect, te weten of de autochtone bevolking al of niet vijandig staat tegenover de cultuuruitingen (zoals geloof en taal) van de immigranten. De absorptiecapaciteit is geen statisch begrip. Zo kan worden gewezen op het feit dat bij economische staanatie en groeiende werkloosheid er dikwijls een toename optreedt van de concurrentie om de lager betaalde banen en de goedkope woningen. De fysieke en culturele ongelijkheid van immigranten kan dan de hefboom zijn om tot agressie over te gaan tegen de herkenbare groep. De concurrentie om de arbeidsplaatsen wordt aangegrepen om onvrede met de economische ontwikkeling te uiten. Het is niet voor niets dat juist de lagere inkomensgroepen en - zeker in de vs - de vakbonden dikwijls behoren tot de bestrijders van immigratie. Ook ruimtelijk is er een dynamiek. Zolang in een buurt enkele immigranten wonen, kunnen ze nog als object van solidariteit of medelijden worden beschouwd. Hoe groter hun aandeel, hoe meer ze als bedreiging kunnen worden ervaren. Ook hierbij speelt de 'zichtbaarheid' van de verschillen een grote rol. Hoe verder het integratieproces en het assimilatieproces zijn voortgeschreden, hoe geringer de 'territoriumdrift' van de autochtone bevolking. In de v s is het voor de zwarte bevolking het
moeilijkst- moeilijker nog dan voor de Hispanics om door te dringen in blanke wijken of suburbs, ondanks het feit dat ze niet als immigranten worden gezien. Als hun aandeel hoven bijvoorbeeld 1 o procent uitstijgt, vertrekken de blanken naar elders. Eerst was dat bij Italianen en Grieken ook zo, maar die zijn na enkele generaties geassimileerd. De economische absorptiecapaciteit kan echte'r door immigratie soms juist 'opgerekt' worden . Oat is het geval indien de immigranten zelf kapitaal meenemen, bepaalde schaarse kennis bezitten dan wei nieuwe bedrijven oprichten die reeds bestaande bedrijven niet beconcurreren. Het is niet voor niets dat Australie voor de meeste immigranten dit soort eisen stelt. De Verenigde Staten zijn juist tot economische expansie gekomen door 'zelfgeschapen' absorptiecapaciteit. WelvaartsverdelinB
In Nederland is het ruimtegebruik per inwoner de laatste decennia sterk toegenomen. Oat ligt niet aileen aan het aantal mensen, maar vooral aan de sterk gestegen inkomens met de daarbij behorende bestedingspatronen. Allerlei voorzieningen namen ruimte in beslag, voor sport, onderwijs, gezondheidszorg en scholing. Huizen werden ruimer opgezet, terwijl de gemiddelde bezetting snel daalde. Autoverkeer neemt ook meer ruimte in beslag dan fietsverkeer; de stedelijke ruimte als totaal werd steeds groter door suburbanisatie. AI deze expansies zijn niet terug te draaien. Het grondgebruik is daarmee voor vele jaren vastgelegd . Er is steeds minder ruimte om 'vrij' over te beschikken. In de toekomst zal het op niveau houden van de kwaliteit van de 'dagelijkse leefomgeving' een groot dee! van ons nationaal inkomen opeisen. Het grote beslag vanuit de collectieve sector zet de door de burgers vrij besteedbare inkomens onder druk, waardoor een voedingsbodem ontstaat voor conflicten. Zowel met politici die de allocatie van middelen beheersen, als met elkaar om de concurrentie van schaarse woningen en banen. De huidige regering bezuinigt - of heeft de doelen daarvoor reeds vastgelegd - op stadsvernieuwing, sociale woningbouw, (geestelijke) gezondheidszorg, onderwijs, cultuur en (feitelijk) ook op openbaar vervoer. Daar staan uitbreidingen tegenover, zoals de aanleg van enkele metrolijnen, maar dat is eerder een uitzondering. Ook in andere 'rijke' Ianden zien we deze trends. Het universitair onderwijs in Duitsland is reeds op een onaanvaardbaar laag peil beland, in
s &..o 2 1994
86 Frankrijk is, behoudens de TGV, het openbaar vervoer in de problemen. In Engeland is de bedelarij op straat indicator voor het wegvallen van tal van 'vangnetten'. De werkloosheid in de EG heeft de tien procent overschreden. Veel bedrijven moeten nog 'saneren' ! Er zijn zoveel indicatoten voor stagnatie of zwakke groei van de welvaart, dat de verdeling steeds moeilijker zal worden. De 'dualisering' van de inkomensontwikkeling en de arbeidsmarkt zalleiden tot verscherpte sociale tegenstellingen. Het rijke toevluchtsoord voor arme immigranten kon voor hen we! eens een wespennest blijken te zijn. Aileen de grotere armoede thuis drijft hen nog weg. Het is even wei te verwachten dat de snelle groei van de Aziatische Ianden het wereldcentrum voor economische expansie oostwaarts verschuift. De immigratie naar onze steden zal dan vooral gevoed worden door Afrikanen, voor wie de 'startongelijkheid' vee! groter is dan voor Turken of Antillianen. Een nieuw fenomeen zal kunnen optreden als de 'minderheid' in grote steden tot 'meerderheid' wordt - dat duurt voor Amsterdam niet lang meer. In 199 3 was het percentage reeds gestegen tot 24 procent. Zal dan een nieuw soort discriminatie optreden, namelijk van 'oude' immigranten ten opzichte van de Afrikanen? Zeker als de stedelijke voorzieningen, de sociale zekerheid en de sociale woningbouw teruglopen in volume en kwaliteit, kunnen verscherpte verhoudingen worden verwacht. De hoge werkloosheid onder allochtonen ( 15 tot 40 procent) wordt nu nog gecompenseerd door hoge uitkeringen en een zeer bloeiende informele economie. Van het 'werkelijke' Ieven van de 'onderkant' van de arbeidsmarkt weten we eigenlijk vee! te weinig. De officiele registratie is in dit opzicht buitengewoon onbetrouwbaar. Onze indruk is even we! dat de allochtonen meer bronnen van bestaan hebben dan de officiele registratie vermeldt.
tegen te houden. Daarom is het verstandig om een stedelijk beleid te formuleren dat uitdrukkelijk rekening houdt met toenemende immigratie en met een toename van de vraag naar laaggeschoolde functies en goedkope woningen en voorzieningen. De sterk gegroeide informele economie van de grote steden is weliswaar een steun, maar er bestaan duidelijke kansen voor uitloop van het grij ze naar het zwarte en zelfs naar het criminele circuit. Een dualisering, ruimtelijk en economisch, zoals in de usA, client hier te worden voorkomen. Er is evenwel reden voor grote zorg. Geen der politieke partijen heeft een scherpe analyse gegeven van deze diepgaande wijzigingen. Een vemieuwd stadsbeleid is een fundamentele voorwaarde voor de ontwikkeling van een nieuwe maatschappij, waar niet alleen immigratie, maar ook milieubeleid, en zorg voor de vele werklozen of niet-werkenden aan de orde is. Het is treurig te zien hoe de politieke partijen in de mode zijn meegesleurd om alles via de markt te willen regelen. Natuurlijk is de markt een efficient allocatiemechanisme, maar alleen als de randvoorwaarden (de institutionele regels) goed zijn bepaald. De markt blijft een mechanisme dat gecoordineerd of zelfs gestuurd moet worden. De bestuurders Iaten het thans vaak afweten. Het stedelijk beleid is een toets voor de politiek, net als het milieubeleid. De toekomst zal Iaten zien dat de steden nog steeds - en misschien sterker dan ooit - het brandpunt zijn van de maatschappelijke ontwikkelingen. Biblioercifie
- Castells, M., The lriformational Ci~. Cambridge, Mass. : Basil Blackwell, 1 9 8 9. - Jacobs, J., The Death and Life rif Great American Cities. New York: Vintage Books, 1961 . - Jacobs,]., TheEconomyrifCities. London, 1969. - Krugman, P., The Aee rifDiminished Expectations. Cambridge, Mass.: MIT Press, 1990. - Lambooy, J. G., Amsterdam Duaal. Diesrede Universiteit van Amsterdam. Amsterdam: UvA, 1986.
Besluit
Bevolkingsdruk, naast milieubeheer, wordt door de lagere macro-economische produktiviteitsgroei steeds meer een factor om rekening mee te houden bij de beoordeling van het beleid aangaande de immigratie . Op zich zijn er weinig middelen om de instroom
- Lambooy, J.G. & C . van der Vegt, 'Segmentation Theories and Manpower Policy in Dutch Cities', in P. Nijkamp (ed.), Technoloeical Chan9e, Employment and Spatial Dynamics, pp. 26228o. Berlin: Springer Verlag, 1986. - Sassen, S., The Global Ci~. Princeton: Princeton University Press, 1991 .
s&..o2 1994
je praat niet over een jles met wijn, if een schip met containers, if een stadion met voetbalsupporters. je praat over een land met de mensen die er ]even, en leven is een subjectieve bezigheid ... Volgens mijn sociaal-psychologische gevoel is Nederland hartstikke vol. Maar als je naar de wereld kijkt: er zijn nu eenmaal ergere dingen dan de volte van Nederland. Koos van Zomeren r
Wat heet vol?
e il n
Is Nederland vol? Een ja of nee op de aldus gestelde vraag zegt eigenlijk meer over de persoon die antwoordt dan over de staat van Nederland. 'Vol' is in hoge mate een subjectief begrip en het oordeel daarover kan dus van persoon tot persoon verschillen. Ook als we ons beperken tot de belangrijke invalshoek van de arbeidsmarkt ontkomen we niet direct aan deze subjectiviteit. In dat geval is het zelfs waarschijnlijk dat de sociaal-economische positie van de betrokkene in hoge mate het antwoord bepaalt. Wat is bijvoorbeeld het antwoord van de tuinbouwer die geen (legale) gegadigden vindt voor de tomatenpluk? En wat vindt een autochtone sollicitant die, vanwege een beleid van positieve discriminatie, een baan aan zijn neus voorbij ziet gaan? Of een trainer van een betaalde voetbalclub die een talentvolle Afrikaanse spits tegen een gering bedrag kan inlijven? En een allochtoon, die al jaren legaal bij een schoonmaakbedrijf werkt, hoe kijkt hij aan tegen de komst van illegalen die koste wat het kost op zoek zijn naar (laaggeschoold) werk?
NEDERLAND VOL?
lmmigratie en de N ederlandse arbeidsmarkt
ROBERT KLOOSTERMAN Verbonden aan de Vakgroep Algemene Sociale Wetenschappen, Universiteit Utrecht
Toch betekent deze subjectiviteit niet dat vanuit wetenschappelijk oogpunt helemaal niets te zeggen valt over (toekomstige) immigratie. Indien men echter vanuit een wetenschappelijke invalshoek uitspraken wil doen over immigratie, moet de vraagstelling worden genuanceerd. Niet de vraag of Nederland nu vol is of niet, maar de vraag naar de effecten van immigratie vanuit een arbeidsmarktperspectief client de leidraad te vormen. Dan wordt het mogelijk om expliciet een dimensie te specificeren langs welke 'vol' gemeten zou kunnen worden. 'Vol' heeft dan betrekking op een situatie waarin de Nederlandse arbeidsmarkt niet in staat is om grote groepen immigranten op niet al te lange termijn een redelijke kans op betaald werk in de formele sfeer te bieden. Hier wordt dus gekozen voor het hebben van betaald werk als een toetssteen voor de opnamecapaciteit. Met deze keuze wordt aangesloten bij de stelling dat betaald werk essentieel is voor de sociale integratie van burgers ( waar ook vandaan) in modeme samenlevingen; een gedachte die zowel internationaal ( o E co, 19 8 8) als nationaal in de jaren tachtig sterk aan terrein heeft gewonnen (wRR, 1991). Niet aileen kan werk de deelname aan het maatschappelijke verkeer in brede zin aanzienlijk vergroten en zo de kans op sociaal isolement verkleinen, maar ook kan werk de kansen op sociale mobiliteit vergroten. Dit geldt zowel voor de intra-generationele (binnen een generatie) als de intergenerationele mobiliteit (tussen generaties: de kansen van de kinderen). Werkloosheid, en zeker lang-
durige werkloosheid, daarentegen perkt het netwerk van de betrokkenen in de regel sterk in. Dit geldt vooral voor contacten buiten de directe eigen omgeving met de mainstream van de Nederlandse samenleving. lntegratie wordt dan allesbehalve bevorderd. Werkloosheid heeft ook nadelige gevolgen voor de financiele situatie van een immigrant, waardoor het spectrum van keuzemogelijkheden (bijvoorbeeld ten aanzien van huisvesting) smaller is dan wanneer men werk heeft. Tevens bestaat het gevaar dat langdurige werkloosheid met de daaraan gekoppelde uitkeringsafhankelijkheid kan leiden tot het opbloeien van een culture cif povero/, waarin eerste generatie migranten en hun nakomelingen verstrikt raken en kansen op sociale stijging vervliegen. Betaald werk is dus essentieel en wei legaal werk. Nog los van de principiele keuze voor legaliteit verschaft informeel werk meestal een vee! te onzekere basis voor de betrokkenen. Illegale werkers zijn door hun zwakke positie meestal erg kwetsbaar en van maatschappelijke integratie is doorgaans geen sprake. Om de vraag 'Is Nederland vol?' hanteerbaar te maken is deze nader genuanceerd tot een vraag naar de mate waarin de Nederlandse arbeidsmarkt redelijke kansen kan bieden aan immigranten om betaald werk te vinden. Als gevolg van deze herformulering is de aandacht verschoven van een voorraadkwestie (vol of niet?) naar een vraagstuk van stromen (hoeveel kan de Nederlandse arbeidsmarkt fatsoenlijk opnemen?). Aldus wordt het mogelijk dat Nederland op de korte termijn gezien 'vol' is omdat immigranten zeer moeilijk aan werk kunnen komen, terwijl het op lange termijn (met mogelijk meer inwoners) met de 'volte' mee zal kunnen vallen vanwege de gunstiger werkgelegenheidsperspectieven. Hieronder zal dan ook onderscheid gemaakt worden tussen korte termijn, waarvoor de demografische verhoudingen en het institutionele kader als constant worden beschouwd, en de lange termijn (vijf atien jaar) waarop deze randvoorwaarden zich wei kunnen wijzigen. De opnamecapaciteit op de korte termijn
Op dit moment, midden in een recessie, wijst een eerste analyse van de huidige situatie op de arbeidsmarkt uit dat Nederland 'vol' is, ja zelfs overvol.
De werkgelegenheid daalt voor het eerst sinds 1984 weer en de werkloosheid neemt snel toe. Als w e naar de verdeling van de werkloosheid kijken dan zien we het inmiddels overbekende beeld: een onevenredige hoge werkloosheid onder migranten. Met name onder Marokkanen en Turken is de werkloosheid hoog. Als we ook de duur van de werkloosheid erbij betrekken dan wordt bet beeld nog verder versomberd; voor Turken, Marokkanen en Surinamers is bet percentage dat Ianger dan twee jaar naar werk zoekt aanmerkelijk hoger dan dat onder autochtonen (Tesser, 1993, p.63). Ook de werkloosheidssituatie onder de tweede generatie migranten, die beter zijn opgeleid dan de eerste en bovendien meestal het Nederlands goed beheersen, geeft vooralsnog weinig reden tot vrolijkheid (Roelandt&Veenman, I99I) . Nu is bijna ieder land, althans naar de hierboven gespecificeerde arbeidsmarktmaatstaven gemeten, tijdens een recessie 'vol', immigratie of niet. 1 De werkloosheid neemt dan toe en de opnamecapaciteit van de arbeidsmarkt daalt onder bet nulpunt. Als de vraag naar arbeid aantrekt, kan die capaciteit weer expanderen en zou er weer ruimte op de arbeidsmarkt kunnen ontstaan voor nieuwkomers, waaronder migranten. We dienen ons dus niet aileen tot bet dal van een recessie te beperken. Als we echter de ontwikkelingen in de periode die direct aan de huidige recessie voorafgaat, de jaren I 988- I 99 I, in ogenschouw nemen, dan is voor ongebreideld optimisme binnen het huidige institutionele kader evenmin plaats. Tijdens deze uitgesproken boom zien we dat het aantal werkzame allochtonen met ongeveer I 2. ooo personen per jaar toeneemt. Toch dalen de werkloosheidscijfers onder allochtonen slechts in zeer beperkte mate . Tegenover de stijging van het aantal werkzame personen in deze periode staat namelijk een even grote stijging van het arbeidsaanbod door immigratie (Tesser, I993, p.65). 'Dweilen met de kraan open', zo wordt deze situatie in het Sociaal en Cultureel Rapport 1992 gekarakteriseerd (scP, 1992). Immigratie en opnamecapaciteit van de arbeidsmarkt ten aanzien van migranten hebben elkaar in deze peri ode dus min of meer in evenwicht gehouden. Dientengevolge is het aantal non-participanten onder migranten ongeveer constant en dus (vee! te) hoog gebleven .
1 • Als de recessie een globaal karakter heeft, zijn zo dus bijna aile Ianden 'vol'.
s &..o 2 1994
Dit stuwmeer van werklozen kan mede gezien worden als het resultaat van een complexe transitie van de Nederlandse economie van industrieel naar postindustrieel (zie ook Kloosterman, 1 994a). De demdustrialisatie in de eerste helft van de jaren tachtig trof de eerste generatie Marokkanen en Turken (de 'gastarbeiders') onevenredig zwaar doordat zij sterk waren vertegenwoordigd in banen met lagere functieniveaus in de industrie. Velen van hen raakten werkloos of arbeidsongeschikt en zij waren niet in staat om later te profiteren van de snelle groei van de werkgelegenheid in de dienstensector. Aanbodkenmerken als te hoge leeftijd, te !age opleiding en een veelal te beperkte kennis van het Nederlands maakten hen voor banen in de dienstensector weinig geschikt. Van de spectaculaire groei in de dienstensector hebben dan ook in de eerste plaats autochtonen (en dan met name vrouwen) geprofiteerd (Kloosterman & Elfring, I 99 I). Pas aan het einde van de jaren tachtig zien we dat ook het aanbod van allochtonen echt wordt aangesproken door de groei van de dienstensector. Deels heeft dit te maken met discriminatie van de kant van werkgevers (Van Beek & Van Praag, I 9 9 2), maar het he eft zeker ook te maken met de gemiddeld relatief !age opleiding van allochtonen. 2 Laagopgeleiden in Nederland zien zich op de Nederlandse arbeidsmarkt voor twee grote problemen gesteld. Ten eerste is het aantal banen voor laagopgeleiden in Nederland - toch al klein in vergelijking met andere ontwikkelde Ianden - afgenomen (Elfring & Kloosterman, 1993). De eerste sport van de beroepsladder is in Nederland dus nog smaller geworden, zodat de schaarste van entry-level banen voor lageropgeleiden verder is toegenomen. Ten tweede heeft zich ten tijde van de massale werkloosheid in de eerste helft van de jaren tachtig een ingrijpend proces van neerwaartse verdringing voorgedaan zodat hogeropgeleiden arbeidsplaatsen onder hun kwalificatieniveau zijn gaan innemen. Onderaan de ladder zijn de laagstopgeleiden zo grotendeels uit de formele arbeidsmarkt gedrukt en vooral allochtonen zijn hier het slachtoffer van geworden. Een tweedeling tussen werkenden, die 2. Hier worden groepen allochtonen voor het gemak tezamen genomen . Tussen de verschillende groepen bestaan opmerkelijke verschillen qua scholingsni· veau. Antillianen, bijvoorbeeld vertonen een vrijwel gelijke verdeling wat dit
relatief goed af zijn, en een, naar arbeidsmaatstaven gemeten vrijwel kansloze, outsider-populatie is dan het uiteindelijke resultaat. Allochtoon en werkloos dreigen dan steeds meer synoniem te worden, met aile politieke gevaren van dien. Op korte termijn hoeft dus niet verwacht te worden dat de kansen van laagopgeleide allochtonen drastisch verbeteren. Zelfs op het hoogtepunt van de vorige conjuncturele golf, I 990- I 99 2, is de Nederlandse arbeidsmarkt niet in staat geweest om de werkloosheidcijfers onder allochtonen ook maar enigszins in de buurt te brengen van die van autochtonen. De opnamecapaciteit van de Nederlandse arbeidsmarkt op de korte termijn schiet derhalve duidelijk tekort om de grotendeels laagopgeleide immigranten aan een baan te helpen. Maar is Nederland ook op de lange termijn 'vol'? De opnamecapaciteit op de lanse termijn
Bovenstaande analyse neemt de huidige demografische verhoudingen en het institutionele kader op de Nederlandse arbeidsmarkt als gegeven. Op lange termijn is het onvermijdelijk dat zich hierin wijzigingen zullen voordoen. Het is daarom allerminst zeker dat de opnamecapaciteit van de Nederlandse arbeidsmarkt voor nieuwkomers in het algemeen en migranten in het bijzonder blijvend somber moet worden ingeschat. Zonder in allerlei vage toekomstbespiegelingen te vervallen kan het volgende ten aanzien van deze randvoorwaarden met een redelijke mate van zekerheid worden verwacht. Ten eerste de demografische verhoudingen. Hier kan ik kort over zijn. Na 2o I o zullen de brede na-oorlogse babyboom-cohorten de (huidige) pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Daamaast zal de levensverwachting verder zijn gestegen, zodat niet aileen het aantal bejaarden zal toenemen, maar ook de gemiddelde leeftijd van deze groep. Nederland zal vergrijzen. De verhouding tussen actieven en niet-actieven zal dan nog verder verschuiven ten gunste van de laatstgenoemden. Het economische draagvlak zal smaller worden en immigratie zou hier een oplossing kunnen hi eden.
betreft als de autochtonen . Ook vee! asielzoekers zijn goed opgeleid . De gebrekkige kennis van het Nederlands maakt dat zij primair aangewezen zijn op entry-level banen .
s &_o 2 '994
Maar ook voor die tijd kan de situatie a! veranderd
hiervoor is de nieuwe officiele doelstelling van het
zijn. De recessie zal voorbij zijn, de wereldhandel zal toenemen en, net als dat ook in de tweede helft van de jaren tachtig is gebeurd, de vraag naar arbeid in Nederland zal weer aantrekken. Hierboven is evenwel gesteld dat toen de groei van de vraag naar arbeid onvoldoende is geweest om met name de werkloosheid onder migranten fors terug te drukken. Ditmaal lijken de kansen echter gunstiger. Nederland lijkt zich namelijk in een overgangssituatie te bevinden voor wat betreft het institutionele kader van de arbeidsmarkt. Wat tijdens de uitbouw van de verzorgingsstaat voorgoed gestold leek, is in het begin van de jaren negentig weer vloeibaar geworden. De eerste tekenen hiervan zijn de forse ingrepen in bijvoorbeeld de w Ao en de bijstand. Daarmee is het karakter van de Nederlandse verzorgingsstaat zich evident aan het wijzigen . Deze veranderingen hebben op hun beurt weer ingrijpende gevolgen voor de arbeidsmarkt . Een decennium geleden kon Nederland nog probleemloos worden ingedeeld bij de zogeheten corporatistische verzorsinssstaten (Esping-Andersen, 1990; 1993). Dit type verzorgingsstaat wordt gekenmerkt door een samenhangend geheel van kenmerken: een arbeidsmarktbeleid dat gericht is op het reduceren van het aanbod van arbeid (zowel door het creeren van fluwelen uittredingsroutes als v u T en w Ao als door het belemmeren van de participatie van vrouwen), een traditionele rolverdeling tussen mannen en vrouwen, een ruimhartig uitkeringsstelsel en relatief goede arbeidsvoorwaarden (primair en secundair) van werkenden. De hierboven gesignaleerde scherpe tweedeling tussen werkenden en niet-werkenden (inclusief de oververtegenwoordiging van migranten onder de laatstgenoemde categorie) is een typisch produkt van zo'n corporatistische verzorgingsstaat (EspingAndersen, I99o). Nu zien we echter dat het cluster van constituerende kenmerken van de Nederlandse corporatistische verzorgingsstaat uiteen dreigt te vallen. Allereerst is, onafhankelijk van het gevoerde beleid, de arbeidsparticipatie van vrouwen in de jaren tachtig zeer snel toegenomen. Het 'traditionele gezin' is op de terugtocht en daarmee wordt aan een belangrijke pijler van de corporatistische verzorgingsstaat geknaagd (Kloosterman, I 994b). Ten tweede is in de afgelopen jaren ook het officiele arbeidsmarktbeleid sterk van koers veranderd. Symbolisch
bevorderen van arbeidsparticipatie; een omslag van I So graden ten opzichte van het vroegere beleid (wRR, I99I). We zien nu dat ook het uitkeringsstelsel ingrijpend wordt herzien. Een derde factor betreft de gewijzigde opstelling van het georganiseerde bedrijfsleven ten aanzien van flexibilisering van de arbeidsverhoudingen. Tekenend in dit verband zijn de discussies met betrekking tot het afschaffen van het minimumloon en het intrekken van de algemeen verbindend verklaring in CAO's, iets wat lang als een onaantastbare verworvenheid is gezien. Onder druk van de nieuwe concurrentieverhoudingen in de wereld zien we dilt de Nederlandse verzorgingsstaat en dus ook het institutionele kader van de arbeidsmarkt op drift is geraakt. Nederland lijkt te zoeken in de richting van een combinatie van enerzijds meer marktwerking (kortweg: het Amerikaanse model) en anderzijds een actieve overheid, die zowel een redelijk bestaansminimum garandeert voor hen die het nodig hebben en tevens de participatie stimuleert (kortweg: het Zweedse model). Met deze ontwikkelingen, die nog allesbehalve zijn uitgekristalliseerd, lijkt Nederland naar een combinatie te zoeken van elementen uit verschillende typen verzorgingsstaten. Het is zeer onwaarschijnlijk dat de grote outsider-populatie, zo kenmerkend voor de corporatistische verzorgingsstaat, hierdoor onberoerd zal blijven. Met het vergroten van de ruimte tot expressie van vraag- en aanbodverhoudingen op de arbeidsmarkt kan de werkgelegenheidsgroei, met name aan de onderkant van de dienstensector, sterk toenemen. Zeker nu de participatie van vrouwen snel stijgt, is er een latente behoefte aan allerlei persoonlijke diensten (op het gebied van kinderopvang, huishouding, recreatie) die nu informeel worden geregeld. In_ plaats van een grote immobiele outsider-populatie krijgen we dan wat EspingAndersen een service proletariat noemt: een grote groep van laaggeschoolden die laagbetaald werk in de dienstensector verricht. De vs hebben Iaten zien dat hier een forse groei in mogelijk is en dat bovendien juist deze banen uitermate belangrijk zijn voor het bieden van werkgelegenheid en uiteindelijk ook mobiliteitskansen aan migranten (Esping-Andersen, I 993). Aldus zou ook de opnamecapaciteit van de Nederlandse arbeidsmarkt aanzienlijk groter kunnen worden in de toekomst .
s &_o 2 '994
91 Conclusies
Op korte termijn is Nederland vanuit een arbeidsmarktperspectief overduidelijk 'vol': de grenzen van de opnamecapaciteit zijn bereikt. De allochtonen die hier al zijn komen zeer moeilijk aan een baan en nieuwe immigranten zullen de situatie nu aileen maar verslechteren. Niettemin volgt uit deze meer feitelijke vaststelling niet zonder meer een pleidooi voor het sluiten van de grenzen - nog los van het feit of dat iiberhaupt tot de mogelijkheden behoort. Aan het toelatingsbeleid ligt immers een morele keuze ten grondslag. De keuze gaat dan tussen de 'volte' op de arbeidsmarkt en de ellende van vele potentiele immigranten. Koos van Zomeren heeft op zijn onnavolgbare wijze al aangegeven dat in deze afweging niet zonder meer de voorrang moet worden gegeven aan het argument van de 'volte'. Het dilemma dat we nu voor ogen zien is pijnlijk. Dit is geen vrolijke gedachte, maar ontkennen van het dilemma lijkt me dom en op den duur mogelijk zelfs contraproduktief. Enig optimisme voor de niet al te verre toekomst lijkt gelukkig wei gerechtvaardigd. Op de lange termijn kan het dilemma namelijk aanzienlijk aan scherpte verliezen. Demografische veranderingen en de noodzakelijke herstructurering van de economie zullen de kansen van migranten op werk kunnen vergroten. Mogelijk zullen zelfs immigranten (niet aileen als werknemers, maar ook als entrepreneurs) de oplossing zijn voor het behoud van de concurrentiepositie van de Nederlandse economie. Dan zou worden aangesloten bij een rijke en lange en zelfs 'volkseigen' traditie van Nederland waarin immigranten als bijvoorbeeld Hugenoten en joden van essentieel belang zijn geweest voor de nationale economische en culturele rijkdom.
Literatuur
- Beek, K.W .H. van & B.M.S. van Praag, Kiezen uit sollicitanten. Concurrentie tussen werkzoekenden zonder baan. Den Haag: WRR (wRR voorstudies en
achtergronden), 1992. - Eifring, T. & R.C. Kloosterman, 'Een miljoen banen erbij: de groei van de werkgelegenheid in Nederland na 1979 nader bekeken'. In: SISWObundel onder redactie van S.C. de Groot en H. Scholten, 1993. - Esping-Andersen, G., Three Worlds if Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press, 1990. - Esping-Andersen, G . , 'Mobility Regimes and Class Formation'. In: G . Esping-Andersen (ed.), Chan9in9 Classes; Strat!fication and Mobility in PostIndustrial Societies. Londen: 1993.
- Kloosterman, R.C., 'Amsterdamned: The Rise of Unemployment in Amsterdam in the 198os'. In: Urban Studies, October 1994 (3 1:8), 1994 (a). - Kloosterman, R.C., 'Three Worlds of Welfare Capitalism. The Postindustrial Employment Trajectory of the Netherlands'. In: West European Politics, October 1994 (b) . - Kloosterman, R.C. & T. Elfring, Werken in Nederland. Schoonhoven: Academic Service, 199 1. - Roelandt, T. & J. Veenman, 'Een etnische onderklasse in Nederland?'. In: Misrantenstudies, jaargang 7, nr. 3, pp. 21-3 8, I 991. - Tesser, P.T.M., Rapportase Minderheden 1993. Rijswijk: Sociaal Cultureel Planbureau, I 99 3. - s c P, Sociaal en Cultureel Rapport 1992. Rijswijk: Sociaal Cultureel Planbureau, I 99 2. - Zomeren, K. van, 'Fiipperkast'. In: NRCHandelsblad, 8-I I-I993
s &._o 2 1994
Het motto 'Nederland is vol' is inzet geworden van een brede maatschappelijke discussie. Het thema dreigt zelfs een rol te gaan spelen in de komende verkiezingen. Het is niet voor het eerst dat deze stelling wordt verkondigd. In de tweede helft van de jaren dertig stelde de Nederlandse regering vast dat Nederland vol was, toen joden uit Oost-Europa zich in Nederland wilden vestigen. In het midden van de jaren zestig keerde de Nederland-isvol-doctrine terug op de agenda. In de Tweede Nota inzake de Ruimtelijke Ordening van Nederland ( 1 966) werd uitgegaan van een bevolking van 2o miljoen zielen in het jaar 2ooo. De regering maakte zich toen vooral zorgen over de congestie in het westen des lands en in de grote steden. De nadruk werd dus gelegd op spreiding, zowel binnen de regio als tussen de regio's. Een discussie werd gevoerd over de bevordering van emigratie en over de noodzaak van bevolkingspolitiek, waarbij geboortenbeperking uit de taboesfeer zou moeten worden gehaald. Voorbehoedsmiddelen zouden openlijk moeten kunnen worden verkocht. Toen de pil werd ingevoerd en een zegetocht door het land maakte, daalde het geboortecijfer snel. Daarbij speelde ook een rol dat in ons land vrouwen een late, maar niet minder spectaculaire entree maakten op de arbeidsmarkt. In de jaren zeventig bleek dat de bevolking minder hard groeide dan aanvankelijk was verondersteld. In 1988 verscheen de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (Ministerie van v R o M, 1988). Hierin werd voor het jaar 2ooo een bevolkingsomvang van ongeveer 1 6 miljoen veronder-
NEDERLAND VOL?
Migratie, volkshuisvesting en milieugebruiksruimte
HUGO PRIEMUS Wetenschappelijk directeur Onderzoeksinstituut o T B, T u Delft; lid redactieraad s &...o
steld. De bevolking in Nederland blijkt op eigen kracht nog maar weinig te groeien: de bevolking vergrijst en ontgroent en lijkt op weg te zijn naar een gestabiliseerde omvang. In de cBs- Bevolkingsprognoses is tijdenlang uitgegaan van een sluitende internationale migratiebalans. Enkele jaren geleden is het cBs van deze veronderstelling afgestapt. Jaarlijks blijken veel meer mensen zich in ons land te vestigen dan het aantal dat ons land verlaat. Gemiddeld is het positieve migratiesaldo opgelopen tot 4o.ooo per jaar. In de Bevolkingsprognose 1 99 1 van het CBS (De Beer, 1991) voorspelt het CBS dat het migratiesaldo van 54.o oo in 1991 zal dalen tot een positief saldo van 25.ooo in het jaar 2ooo, welk saldo daarna constant blijft. De dalende immigratie wordt door het CBS in verband gebracht met de geleidelijk teruglopende gezinshereniging van Turken en Marokkanen. Overigens erkent het CBS dat de onzekerheid met betrekking tot de ramingen van de immigratie groot is (De Beer, 19 9 2). Recentelijk zijn de bevolkingsprognoses van het CBS opnieuw opwaarts bijgesteld. Trendbriif
In maart 199 3 publiceerden minister Alders en staatssecretaris Heerma de Trendbrief, waarin wordt gemeld dat het bijgevoegde Trendrapport (Fitie, 199 3) uitgaat van een sterkere woningbehoeftegroei dan de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (Extra) . Tot het jaar 2ooo zouden 144-.ooo woningen extra moeten worden gebouwd. Overigens ontstaan hierdoor woning-
s &._o
2
1994
93 bouwprogramma's met een omvang die lager zijn dan de programma's die we in de laatste twee decennia gewend war en . In vele beleidssectoren baseert de regering zich overigens op de drie toekomstscenario 's van het CPB (1992), die uitgaan van een sterkere groei van de woningbehoefte dan het Trendrapport. Het CPB heeft ernstige kritiek op de !age cijfers van het Trendrapport (Kerckhoffs et a!., 1993; zie ook: Hutetal., 1992enPriemus, 1993). Op langere termijn blijft het perspectief nog steeds, dat de woningbouw geleidelijk zal teruglopen, uiteindelijk tot een omvang van zo'n so.ooo woningen per jaar. In het begin van de jaren zeventig kenden we recordjaren van meer dan I so.ooo woningen per jaar, in de afgelopen I o jaar bewoog de nieuwbouwproduktie zich op een niveau van ruim Ioo.ooo woningen. Tabel I. Kwantitatieve woninsbehoifte 1990-201) volsens Nota Volkshuisvestin9, VINEX, PRIMOS, CPB en RPD (x
1000
woninsen) 1995
2ooo
2oo5
Totaal
- 1994 - 1999
- 2004
-2015
1990-2015
1990
Nota vHv ' 88)
(PRIMOS
5
380
265
2oo
370
I. 2 I
'89)
390
277
206
J48
1. 2 2 1
'92
478
33°
2 25
381
1.414
VINEX
(PRIMOS
PRIMOS
CPB
Balanced growth
1.695
Eur. Renaissance
1.585
Global Shift
1.525
We moeten dus concluderen dat Nederland slechts een bescheiden bijdrage Ievert aan de opvang van buitenlanders, dat de cas-prognoses terzake vermoedelijk de realiteit die we mogen verwachten sterk onderschatten en dat de woningbouwprograrrima's uit dien hoofde vermoedelijk te laag zijn. Daar komt nog bij dat de werkelijke woningbouwprestaties in de eerstkomende jaren achter zullen blijven bij de woningbouwprogramma's. Milieudruk
RPD
Ruimtelijke Verkenningen
· tenlandse immigratie, wat niet is te rijmen met actuele inzichten in het mechanisme van internationale migratie in en naar Europa (King, I 993). Voor West-Europa wordt door King uitgegaan van tot voor kort ongekende immigratiestromen: gemiddeld o,S miljoen uit Oost-Europa en ongeveer I miljoen uit vooral Afrika en Azie. Politieke en militaire instabiliteit in grote delen van d~ wereld spelen een grote rol: op grond van internationale verdragen en humanitaire overwegingen zijn Ianden in West-Europa verplicht om vele vluchtelingen en asielzoekers op te nemen (Penninx et al., I993). Bovenal vormt het onvoorstelbare verschil in welvaartsniveau tussen West-Europa en andere delen van de wereld als Oost-Europa en Afrika de motor achter omvangrijke internationale migratiestromen, zowellegaal als illegaal. De bijdrage die Nederland Ievert aan de opvang van niet-EG-immigranten, is naar Westeuropese maatstaven vrij bescheiden. Vergeleken met de zeer omvangrijke migratie naar Duitsland stelt de immigratie naar Nederland weinig voor, ook als we de verschillen in grootte van deze Ianden in aanmerking nemen . In I992 kreeg Noordrijn-Westfalen (I 7,5 miljoen inwoners, dus iets meer dan Nederland) er bijna anderhalf maal zoveel inwoners bij als Nederland (Oosterbaan, I993)·
505
381
3I
I
6oo
1.797
Bran: Bijlaee 1 Alders &.Heerma, 5-3 - 1993
/mmisratie
De Nederlandse overheid gaat voor de toekomst dus uit van lagere woningbouwprodukties dan die welke in het verleden golden, en ook lager dan de cPs-prognoses aangeven . Bovendien gaat de woningbouwprogrammering uit van een dalende bui-
Nu kan men vinden dat Nederland te vol is omdat er geen ruimte is om woningen en andere gebouwen bij te bouwen en/ of omdat de vervuiling in Nederland bezig is aile kritische grenzen te overschrijden. Ais we vervuilingsindicatoren per km 2 beschouwen (een voor de hand liggende maatstaf)\ valt bij internationale vergelijking inderdaad de ongunstige positie van Nederland op. In een klassement van tien Europese Ianden, gebaseerd op milieudruk, vuiluitstroom en zorgvuldigheid per oppervlakte-eenheid staat het dichtbevolkte Nederland onderaan. Nederland is 'de
s &_o 2 1994
94 smeerpoets van Europa' (VanderLaan en Nentjes, 1992) .
Verstedelijking en ruimtelijke ordening kunnen ideaaltypisch worden benaderd vanuit het conceptueel model van de prairie en vanuit het model van de ruimtecapsule. Volgens de eerste benadering wordt er geredeneerd vanuit expanderende steden · die ruimte in beslag nemen die in beginsel in oneindige mate voorradig is. Over de eindigheid van de prairie maakt men zich geen zorgen. Volgens de tweede benadering is er een eindige hoeveelheid ruimte, waarbij ruimteclaims voor de ene bestemming automatisch leiden tot een toenemende schaarste aan ruimte voor andere bestemmingen. Zelfs in het kleine Nederland wordt ruimtelijke ordening nog teveel vanuit het eerste model bedreven, en te weinig vanuit het model van de ruimtecapsule. Milieuaebruiksruimte
Onder milieu,economen doet het begrip 'milieugebruiksruimte' meer en meer opgeld. Met behulp van een aantal heroi:sche aannamen kan de wereldgebruiksruimte worden bepaald met betrekking tot essentiele hulpbronnen als energie, water, grondstoffen en landbouwgrond. In het jaar 2 o 1 o zal de wereld ongeveer 7 miljard zielen omvatten. Volgens de Vereniging Milieudefensie is de milieugebruiksruimte per persoon dan (Buitenkamp et al., 1992): -
I
,7 ton co 2 -emissie per jaar (te bereiken in
2o3o); - So liter water per persoon per dag (in
Nederland); - o, 2 5 hectare akkerland, waarvan o, I 9 nodig is voor het basis voedselpakket; - o,3 I hectare grasland, waarvan o,3 voor vlees en melk in het basispakket; - o,4 m3 hout (incl. hout voor papiergebruik); - geen gebruik van schadelijke stoffen als organisch chloor . Als er geen restrictief beleid wordt gevoerd, zal de uitstoot van kooldioxyde tussen I 990 en 2o25 verdubbelen. Het broeikaseffect, ten gevolge van de uitstoot van (onder meer) kooldioxyde, kan leiden tot desastreuze temperatuurstijgingen en tot een zeespiegelrijzing van 6 em per decennium. Als over de hele linie duurzame energiebronnen (zon, wind, aardwarmte) worden gebruikt, zou dat vele problemen voorkomen. Pas na 2 o I o kunnen zonnecellen
belangrijk worden . Het aandeel van zonnecellen in de wereldenergievoorziening kan in 2o2o zijn opgelopen tot meer dan 3 o procent. Vanuit het begrip 'milieugebruiksruimte' redenerend kan men in beginsel bepalen, welke combinatie van economische activiteiten, gegeven een bepaalde stand van de techniek, past binnen het incasseringsvermogen van ons land. Het aantal variabelen is echter zeer groot: verschillende industriele activiteiten, agrarische activiteiten, de transportsector, de bouw, de nutsbedrijven, de huishoudens, elk met een baaierd aan grondstofverbruik en emissies. Het loont de moeite om langs deze weg de milieugebruiksruimte van ons land te bepalen, en beleidsconsequenties te trekken als deze ruimte op een verantwoorde ' en solide wijze is gekwantificeerd. Zover is het thans nog lang niet, ook al zijn er veelbelovende aanzetten. Het is zeker zinvol om de ruimtelijke ordening en de woningbouw niet aileen vanuit de expansiedrang van stedelijke gebieden te beschouwen - min of meer volgens het prairiedenken - maar ook de op termijn maximale capaciteit van het land in beeld te brengen volgens de ruimtecapsulebenadering. Deze capaciteit is overigens ook weer afhankelijk van verschillende factoren, zoals de stand van de toegepaste techniek. Milieukwaliteit
Er is ook op korte termijn vee) aan gelegen om de milieukwaliteit in Nederland te verbeteren en tenminste verdere verslechteringen te voorkomen. Op dat punt geven de nationale milieuverkenningen van het RIVM een ontnuchterend beeld. Het is pijnlijk duidelijk dat de doelen van het Nationaal Milieubeleidsplan Plus niet worden gehaald . Het N M P 2 maakt in vele opzichten pas op de plaats en legt de nadruk meer op instrumenten dan op doelen. W el kan worden vastgesteld dat de resultaten van het thans gevoerde beleid de ontwikkelingen positiefbei:nvloeden. In de Nationale Milieuverkenning 3, I 993-20 I 5 schrijft het RIVM (I 993, p. I o): 'In de afgelopen jaren is de milieubelasting per eenheid B N P en per hoofd van de bevolking voor de meeste milieuthema's gedaald. De voortgaande groei van bevolking, produktie en consumptie leidt ertoe dat de emissies en afvalstromen steeds de neiging hebben om weer toe te nemen, indien niet voortdurend extra technische of organisatorische maatregelen worden getroffen . Tot op heden kon-
s &_o 2 1994
95 den de emissies en afvalstromen nog tegen relatief !age kosten worden verminderd. Bij een voortgaande economische groei en een toenemende bevolkingsomvang zullen, als technische doorbraken uitblijven, de in de toekomst benodigde maatregelen echter steeds duurder en complexer worden om de in 2ooo bereikte emissieniveaus vast te houden of verder te verlagen tot het niveau van de uiteindelijke doelstelling of van de natuurlijke draagkracht. Technische doorbraken zullen aileen maar tijdig worden gestimuleerd, als in een vroegtijdig stadium bestuurlijke duidelijkheid wordt gegeven over de milieurandvoorwaarden waaraan de verschillende doelgroepen op lange termijn dienen te voldoen. Voor een duurzame strategie na 2ooo zal derhalve tijdig beleid ontwikkeld moeten worden. Daarbij wordt steeds duidelijker dat ook in de beleidsontwikkeling de samenhang tussen de milieubelasting, de bevolkingsgroei en aard en omvang van de economische groei tot uitdrukking zal moeten komen'. Het RIVM stelt dus niet aileen de omvang van de veestapel en het autogebruik ter discussie, maar ook de bevolkingsgroei. Uit macro-cijfers blijkt dat de milieuvervuiling samenhangt met de ontwikkeling van de mondiale bevolking en het Bruto Nationaal Produkt (RIVM, 1991). Technologische vernieuwing heeft tot nu toe deze samenhang niet doorbroken. Op een lager aggregatieniveau (bijvoorbeeld de Randstad of Nederland) is de samenhang tussen bevolkingsomvang en milieuvervuiling niet duidelijk. Wat weten we van de milieukwaliteit in de regio-Parijs, in New York, in de regioLonden en in Hongkong, waar de bevolkingsdichtheid veel hoger is dan in Nederland, en zelfs de Randstad? Wat gebeurt er als we de bevolkingsgroei opvangen met de aanleg van de Markerwaard en/ of omvangrijke kustlocaties langs de Noordzeekust? De milieudruk per km 2 neemt dan wellicht af, hoewel de feitelijke milieu-effecten niet onverdeeld gunstig hoeven te zijn. In hoeverre zou de toenemende bevolkingsgroei in de grote-stadsgewesten, vooral in de Randstad, aanleiding kunnen vormen om weer wat meer ruimte te bieden aan verstedelijking buiten de Randstad, bijvoorbeeld in Zeeland, Overijssel, Gelderland en N oord- Brabant? Milieuterreur?
Bierman (1993, p. 9) merkt terecht op dat de
Trendbrief en het Trendrapport geen milieu-effecten aangeven. Hij heeft zijn conclusies al getrokken: 'Voortaan zal het volkshuisvestingsbeleid, overigens net als dat van landbouw en transport, niet meer vanuit de vraagzijde maar vanuit de aanbodzijde worden geentameerd. Er zal geen "zoekruimte" op de landkaart meer worden gevonden bij de tot voor kort onontkoombaar gewaande woningvraag. Vraagbevrediging wordt toegelaten binnen de echt onontkoombare condities die vanuit ruimtelijke ordening en milieu worden gesteld'. Bierman pleit vervolgens voor een stationair ruimtebeslag voor stedelijke doeleinden. De koers in het volkshuisvestingsbeleid client zijns inziens te worden verlegd naar voorraadgerichte strategieen met een groot herbergend vermogen. De benadering van Bierman is in een aantal opzichten zeker verfrissend. Binnen de milieupoot van het Ministerie van v RoM schijnt zijn benadering aanhang te hebben. Maar Bierman poneert wei de ene zekerheid na de andere zonder dat zijn beweringen worden onderbouwd. Waarom zouden de conditie~ vanuit ruimtelijke ordening en milieu 'echt onontkoombaar' zijn? Door technologische vernieuwing en door nieuwe concepten kunnen grenzen worden verschoven. Bovendien is nog lang niet duidelijk waar de grenzen liggen. Het zou wei erg toevallig zijn als het huidige verstedelijkings- en bebouwingspatroon deze grenzen exact zouden markeren. En wat te denken van de consequenties? De stellingname van Bierman impliceert dat Nederland zijn grenzen sluit voor immigranten, althans voor zover het aantal immigranten het aantal emigranten overtreft. En wat gebeurt er als bewoners niet dichter opeen willen wonen, zoals hij de oudjes in Heemstede voorhoudt? Hebben we dan lak aan bewonerspreferenties? Is het beperken van het aantal burgers(= woningvragers) op een lijn te stellen met het beperken van de varkensstapel? Als we de maatregelen die Bierman voorstelt concretiseren, komen weal gauw op het hellende vlak van milieuterreur waar democratische spelregels opzij worden gezet gezien de 'onontkoombare' condities vanuit ruimtelijke ordening en milieu. Aan de redenering van Bierman zijn echter wei degelijk zeer democratische en nuttige beleidsconclusies te ontlenen. Gezien de vermoedelijke milieu-effecten en de toenemende congestie in het westen des lands is er
s &.o 2 1994
alle aanleiding voor beleidsmakers om zich te bezinnen op de consequenties voor het ruimtelijke beleid en het huisvestingsbeleid van de opnieuw toenemende bevolking. Overwogen kan worden om naast argumenten om bouwsubsidies af te schaffen (vooral het argument van de openbare financien wordt aangevoerd), ook milieu-overwegingen in de strijd te werpen. Deze argumenten zouden logischerwijze ook betrekking moeten hebben op de fiscale steun die bewoner-eigenaren nog steeds genieten (met name het huurwaardevoordeel). Voorts zou een verlichting van de ·bouwdruk in de Randstad kunnen worden overwogen. De ontwikkeling van de verstedelijking zou zich meer kunnen richten op de Stedenring Centraal Nederland. Opnamecapaciteit
Het repertoire om de opnamecapaciteit van Nederland, en zelfs van de Randstad, te verhogen is overigens nog lang niet uitgeput . Als de WRR ( 199 2) gelijk krijgt, zullen er vele agrarische bedrijven het loodje leggen. Ten gevolge van het wegvallen vanE G-subsidies en het aanscherpen van milieueisen, komt er ook in de Randstad heel wat grond beschikbaar voor niet-agrarische bestemmingen. Een dee! daarvan kan dienen voor nieuwbouw van woningen. Vooral aan de binnenflank van de Randstad (Parkstad tussen Zoetermeer en Delft, Haarlemmermeer, Vleuten/ De Meern) lijkt de vraag na:ar suburbane woonmilieus groot te zijn . Daarbij zullen de gebieden met een werkelijk ecologische betekenis uiteraard moeten worden gespaard . Voorts zijn er spectaculaire plannen voor de ontwikkeling van kustlocaties voor de Zuidhollandse kust, die zowel een grote ecologische waarde kunnen hebben als een recreatieve en toeristische functie. Op delen van deze kustlocaties kunnen ook huizen en kantoren worden gebouwd . Flevoland is een gebied waar de volte nog heel ver weg lijkt (ook a! zwaait burgemeester Gruijters de scepter in Lelystad) . Rondom Almere en Lelystad kan er nog heel vee! gebouwd worden. Het vigerende volkshuisvestingsbeleid, vastgelegd in de Nota-Heerma (Ministerie van VROM, 1989), legt vee! nadruk op de markt. Vander Burg en Gordijn ( 199 3) concluderen dat een grotere marktorientatie weliswaar neerkomt op een toenemend ruimtegebruik voor wonen en de bijbehorende vormen van verstedelijking, maar ook dat de geraamde groei van de woningvoorraad en de denk-
bare scenario's van het daarmee gepaard gaande ruimtegebruik op een verantwoorde manier in Nederland zijn op te vangen. In aoede banen
Voor het afremmen van de bevolkingsdruk (met name: tegengaan van migratie omdat Nederland te vol zou zijn) is geen enkel valide argument aan te voeren. Onbevangen onderzoek naar de op termijn te hanteren milieugebruiksruimte in Nederland en naar de milieu-effecten van bevolkingsgroei in Nederland (en daarbuiten) is nuttig. Op de uitkomsten van dergelijk, voorlopig nogal speculatief, onderzoek kunnen we niet vooruitlopen. Voorlopig is het zinnig om onderzoeksinspanningen vooral te richten op de vraag hoe - gegeven de bevolkingsgroei - de -ruimtelijke gevolgen, de milieueffecten, de huisvestingsopgaven en de sociale implicaties het beste in goede banen kunnen worden geleid. Literatuur
- Alders, 1. G .M., en E. Heerma, Reactie op het Trendrapport VolkshuisvestinB 1992, Den Haag, smaart, 1993 · - Beer, 1- de, 'Bevolkingsprognose 1991: methode, veronderstellingen en uitkomsten', Maandstatistiek van de Bevolkin9, 39, december, no. 1 2,
p.
29-40, 1991.
- Beer, 1. de, 'Buitenlandse migratie: recente ontwikkeling en toekomstverwachting', Maandstatistiek van de bevolkin9, 40, januari, no. 1.,
P· 29-40 ,
1992.
- Bierman, M . 'Van Trendbriefnaar trendbreuk', Stedebouw &._VolkshuisvestinB, 74, no . 3, p. 9-1 2, 1993·
- Buitenkamp, M., H. Venner & T. Warns (red.), Actieplan Nederland Duurzaam, Amsterdam: Vereniging Milieudefensie, 199 2. - Burg, A. van der, en H. Gordijn, Meer markt, minder ruimte?; in: NIROV (ed.), VolkshuisvestinB op de markt, Den Haag: NIROV, p. 31-40, 1993 . - Centraal Plan Bureau, Nederland in drievoud: een scenariostudie van de Nederlandse economie 19902015, Den Haag: Sdu, 1992. - Fitie, H.1 ., Trendrapport Volkshuisvestina 1992, Den Haag (vRoM), 1993 .
- Hut, A.A., Y. 1urriens, 1.K. Kikstra en F.W.Suijker, De woninamarkt op de lanse termijn, CPB Onderzoeksmemorandum no. 98, Den Haag (CPB), juni, 1992.
s &_o 2 1994
97 - Kerckhoffs, C.C.J.M .C. en M.J. Stoffers, 'Onzekerheden uit het zicht', Stedebouw &.. Volkshuisvestin9, 74, no. 3, p. IJ-I6, I993· - King, R. (ed.), Mass migration in Europe. The legacy and thefuture, London: Belhaven, I 99 3. - Laan, R. van der, en A. Nentjes, 'Het Nederlandse milieu in Europees perspectief', ESB, 77, 24 juni, p. 62I-625, 1992. - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening, deel a, beleidsvoornemen, Den Haag (Sdu), 1988 . - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, VolkshuisvestinB in de jaren neaentig, Den Haag: Sdu, 1989. - Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Nationaal Milieubeleidsplan 2 (NMP 2), Den Haag: Sdu, I993· - Penninx, R., J. Schoorl & C. van Praag, The impact
if international migration on receivin9 countries:
the case cif the Netherlands, Amsterdam: Swets & Zeitlinger, 1 99 3. - Priemus, H., 'Sollen met woningbehoefte', Stedebouw&_Volkshuisvesting, 74, no. 3, p. 17-26, I993·
- Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene (RIV M), Nationale Milieuverkenning 2, 1990-2000, Alphen aan den Rijn (Samsom H.D. Tjeenk Willink), I99I. - Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene (R I v M), Nationale Milieuverkenning ], 1993-2015, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D . Tjeenk Willink, I993· - Oosterbaan, Warna, 'Nederland kreeg vorigjaar een migrant per km 2 erbij,' NRc Handelsblad, Io juni, I993· - W etenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wRR), Grand voor keuzen, Den Haag: Sdu, I992.
-
s &.o 2 1994
Op de lagere school hoorde ik voor het eerst dat Nederland het dichtst bevolkte land ter wereld was. Als ik mij goed herinner, bracht de onderwijzer dat gegeven niet met een zorgelijk gezicht. lntegendeel, het ging hier in dubhe! opzicht om een wapenfeit. Niet aileen waren we met de meeste mensen per vierkante kilometer, heel wat van die vierkante kilometers hadden we ook nog eens zelf aangelegd. Hollanders waren als geen ander volk in staat planmatig zorg te dragen voor hun habitat. Toen ik jaren later studeerde en kennis maakte met de planologie, leerde ik dat Nederland tegen het jaar 2oo o twintig miljoen inwoners zou tellen. Die verwachting leidde niet tot grote zorg. Natuurlijk, er moest een flinke inspanning geleverd worden, maar twijfel aan succes was er nauwelijks. Groei stond voor gezondheid, dus hoe meer, hoe beter. Zou een volk dat bezig was de Deltawerken te realiseren zich laten afschrikken van het bouwen van wat extra woningen? Nu blijkt dat we zelfs onze hoogst gelegen provincie niet droog kunnen houden, hebben we ineens ook heel wat minder vertrouwen in onze inventiviteit en produktiviteit om hetland bij een groeiende bevolking leefbaar te houden. Van dichtbevolkt zijn we plotsklaps vol geworden. Hoe vol eigenlijk? De veroverinB van de ruimte
Een vol land roept het beeld op van mensen die op elkaar gepropt zitten. Degenen die zich dagelijks ergeren aan de almaar Ianger wordende files tussen woon- en werkadres zullen snel gewonnen zijn voor de diagnose dat Nederland vol is. Oat geldt
NEDERLAND VOL?
Hoe een dichtbevolkt land vol kan lop en
JACK BURGERS Verbonden aan de vaksroep Alsemene Sociale Wetenschappen, Universiteit Utrecht
naar aile waarschijnlijkheid ook voor treinreizigers. Het is een wat komisch gezicht om in de , spitsuren beschaafd uitziende heren met attachekoffertjes zich a! ellebogend een weg te zien banen naar de uitpuilende eerste klas coupes. Het voller worden . van publieke ruimten wordt echter gecomplementeerd door het Ieger .worden van de private ruimte. In verband met die laatste ontwikkeling heeft Antoine Prost ( 1990) treffend opgemerkt dat de twintigste eeuw staat voor de verovering van de ruimte. Daarbij moet men niet in de eerste plaats aan de ruimtevaart denken, maar aan de ruimte die in beslag is genomen voor de ontplooiing van het persoonlijk Ieven. Vee! 'leeg' gebied is vol gebouwd als gevolg van het vergroten van onze persoonlijke ruimte. Deze vergroting van de persoonlijke levenssfeer manifesteert zich in de voortdurende daling van de gemiddelde woningbezetting - het aantal men. sen dat gemiddeld een zelfstandige woning bewoont - en in een sterk toegenomen ruimtebeslag van woningen. Ruimtelijk gezien hebben deze twee processen een exponentieel toegenomen ruimtegebruik veroorzaakt. De meest opmerkelijke ontwikkeling in de verdunning in het wonen is de LA T-(livinB
vorr
VOOI
dat mer lijkh land hew lijks de i1 aanc bela het dect dich ove1 ons stop den. ren do01 mee natu gevt I milio plot: mee schit laat als t Bur! scha toeli De1 mer] gezi• proc rein
apart tosether)-rela-
[
tie, die in zeker opzicht een omslag in de geschiedenis van het wonen markeert: in plaats van dat een woning plaats biedt aan een of meerdere huishoudens, is in dit soort relaties een huishouden over meerdere woningen gespreid. De daling van de gemiddelde woningbezetting is een statistische uiting van veranderingen die zich hebben voorgedaan in de
tot< ongt dens tusst stad hetl is. f
Diet zoal! zelfs
s &__o 2 1994
99 vorming van huishoudens. Die veranderingen zijn voor het grootste dee! terug te voeren op het feit dat primaire relaties in toenemende mate gekenmerkt worden door vrijwilligheid, vriendschappelijkheid en vrijblijvendheid. De indruk dat Nederland vol is, kan bezwaarlijk worden herleid tot de bewoningsdichtheid van onze woningen. De dagelijks weerkerende opstoppingen in het verkeer die de indruk van volte zo voeden en de groei van het aandeel bebouwd gebied in ons land, zijn voor een belangrijk dee! terug te voeren op de verdunning in het wonen. Omdat de woonmilieus de afgelopen decennia ruimer zijn geworden, wonen we minder dicht op elkaar en moeten we dus grotere afstanden overbruggen als we elkaar willen zien en als we op ons werk willen komen. Wegen en treinen verstoppen omdat onze woningen Ieger zijn geworden. Nog anders gezegd: de volte die mensen ervaren in de openbare ruimten veroorzaken zij zelf door de leegte die zij in hun habitat zoeken. Het meest extreme voorbeeld van deze paradox is natuurlijk Los Angeles: een miljoenenstad vormgegeven als suburb en dus voortdurend verstopt. Als het gaat om de verdunning van onze woonmilieus, is het van belang te beseffen dat het geen plotsklapse gebeurtenis betreft, maar een min of meer gestage ontwikkeling. De lange termijn geschiedenis van het wonen in de westerse Ianden laat zich voor een niet onbelangrijk dee! schrijven als een proces van ruimtelijke afzondering (vgl. Burgers, 1988). AI eeuwen lang heeft de maatschappelijke bovenlaag, als de omstandigheden dat toelieten, zich op haar eigen terp terug getrokken. De massale verdunning in het wonen die zo kenmerkend is voor de twintigste eeuw zou daarom gezien kunnen worden als een democratiseringsproces: ook het gewone volk kan inmiddels soeverein tronen op een eigen territoir. Dit democratiseringsproces laat onverlet dat er tot op de dag van vandaag natuurlijk sprake is van ongelijkheid als het gaat om de ruimte die huishoudens tot hun beschikking hebben. De verschillen tussen steden en dorpen en tussen wijken in een stad vragen daarom om een nadere beschouwing bij het beantwoorden van de vraag of Nederland te vol is. Hoe vol zijn onze steden en onze wijken?
Oichtheden van wonen, werken en voorzieningen zoals we die in steden als New York, Hong Kong of zelfs maar Parijs tegen komen, zijn in Nederland
volstrekt onbekend. In vergelijking met die steden maakt zelfs onze hoofdstad een dorpse indruk. Waren ze al nooit echt groot, onze steden hebben ook geruime tijd - zoals vrijwel aile westerse steden - met een bevolkingsdaling te maken gehad. Pas de laatste tijd treedt er een zekere stabilisering in, op een niveau dat honderdduizenden inwoners lager ligt dan in de jaren zestig verwacht werd. De leegte, en niet de volte van onze grote steden leidde in de jaren zeventig tot zorg. Oat gold niet aileen het aantasten van de open, landelijke ruimte waarin degenen die de stad verlieten moesten worden opgevangen, maar ook het ontbreken in Nederland van een waarlijk grootstedelijk milieu dat een broedplaats zou kunnen zijn voor zowel economische als culturele activiteiten (vgl. Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, 1 9 7 6). De verdunning van de steden is natuurlijk voor het overgrote dee! veroorzaakt door de verdunning in het wonen die eerder aan de orde kwam. De woningbehoefte die gegenereerd werd door een bevolking die meer op zichzelf en dus ruimer wilde wonen, kon niet in de steden worden opgevangen. Niet voor niets ging men 'overloop-gemeenten' aanwijzen om de ongebreidelde suburbanisatie enigszins te sturen. De mensen die de steden verlieten behoorden vooral tot de midden en hogere inkomenscategorieen. De lagere inkomensgroepen bleven achter. Zij waren gehuisvest in de oude wijken. Maar ook hier deed zich het verdunningsproces in volle omvang voelen. VerdunninB in oude wijken
De woning- en bevolkingsdichtheid van oude stadsbuurten is natuurlijk veel hoger dan die van buitenwijken en suburbs. Toch heeft de verdunning zich ook, en zelfs met name, in de oude wijken gemanifesteerd. Twee factoren zijn van belang. Net als elders, is ook in de oude wijken de gemiddelde woningbezetting de afgelopen decennia sterk terug gelopen. Daar komt echter bij dat veel van die wijken in de jaren zeventig en tachtig object van stadsvernieuwing zijn geweest. In vee! gevallen heeft dat geleid tot een afname van het aantal woningen in die wijken. De combinatie van minder woningen die op zich weer minder dicht bewoond worden, heeft tot een grote afname van de bevolkingsdichtheid van de oude wijken geleid. Als illustratie kan de situatie in het Rotterdamse Nieuwe Westen dienen. Tussen 1975 en 1992 daalde daar het aantal woningen van 9.207 tot 8.314; een afname van Io
-
s &..o 2 '994
100 procent. In diezelfde peri ode daalde de gemiddelde woningbezetting met 17 procent: van 2, 7 2 naar 2, 27. Deze beide processen resulteerden in een bevolkingsverlies van maar liefst een kwart: van 25.084 naar 18.851 inwoners. In diezelfde periode daalde de Rotterdamse bevolking met 5 procent (Bron: cos, Rotterdam, met dank aan P.B.I., dS+V, R.O.V.V.). Men zou dus kunnen zeggen dat de omvang van de verdunning in de oude wijken de afgelopen twintig jaar in veel gevallen een veelvoud is van de verdunning op het niveau van de hele stad. De indruk dat het om te volle wijken gaat, kan derhalve bezwaarlijk worden toegeschreven aan het aantal inwoners per hectare. Migratie van minderheden
Mijn stelling is dat de opvatting dat Nederland vol is, en er dus maar zeer beperkt ruimte kan worden geboden aan asielzoekers, niet is terug te voeren op een ondraaglijke hoeveelheid mensen per hectare. Zelfs niet in de oude stadswijken. Twee andere factoren zijn in onderlinge samenhang wei van belang. De eerste is de toegenomen spreiding van minderheden in steden. De tweede, de bedreiging van bestaansmogelijkheden door verminderde werkgelegenheid en het afkalven van de verzorgingsstaat. De rnigratie uit de steden had, zoals we zagen, een naar inkomen selectief karakter. Degenen die vertrokken hadden gemiddeld genomen een hoger inkomen dan degenen die achterbleven . De inkomende migratie week ook af van de zittende bevolking. Vanaf de jaren zeventig groeide daarin vooral het aandeel van wat we allochtonen gingen noemen: enerzijds gastarbeiders die hun gezinnen lieten overkomen en dus steeds minder de rol van gast speelden- voomamelijk Turken en Marokkanen en Surinamers en Antillianen die van rijksgenoten landgenoten werden . In aantal compenseerden deze migranten slechts gedeeltelijk de suburbaniserende groepen. Het inkomensniveau van de nieuwkomers lag gemiddeld onder dat van de zittende bevolking. Er trad dus een verarming op van de bevolking van de grote steden. De oude stadswijken waren over het algemeen de buurten waar de immigranten terecht kwamen. Daar ging zich een proces afspelen dat al door de sociologen van de Chicago-school in de jaren twintig voor de Verenigde Staten is geschetst (Burgers, 1993). De komst van de migranten naar de oude wijken werd door de
daar zittende bevolking voor een dee! gezien als een teken van verval. Degenen die het zich konden veroorloven, verlieten de buurt. Culturele verschillen tussen autochtonen en allochtonen leidden tot misverstanden en' fricties. Voorlichting, aandacht voor 'probleemaccumulatiegebieden' en pogingen grote concentraties minderheden in bepaalde wijken tegen te gaan, moesten spanningen in de oude wij. ken v.oorkomen. Zeker toen duidelijk werd dater in die buurten een vruchtbare bodem ontstond voor rechts radicalisme. De processen die zich aanvankelijk aileen in de oude wijken voordeden in de jaren zeventig, zien we nu ook in andere buurten. Naarmate de minderheidsgroepen een betere toegang tot de woningmarkt krijgen - anders gezegd: in dit opzicht meer gemtegreerd raken - worden zij in toenemende mate ook buiten de oude wijken gehuisvest. In het na-oorlogse dee! van de woningmarkt hebben zij vervolgens hetzelfde effect dat zich eerder in de oude wijken voordeed: de zittende bevolking ziet er een proces van verval van de buurt in. In een periode waarin de econornische vooruitzichten slecht zijn en tegelijkertijd het vertrouwen in de vangnetfunctie van de verzorgingsstaat sterk wordt aangetast, leidt deze ontwikkeling tot een verheviging van gevoelens van onbehagen bij tenminste delen van de autochtone bevolking. Het is dit onbehagen dat maakt dat vee! mensen, ook - en misschien wei met name - buiten de oude wijken, het gevoel hebben dat Nederland vol is. Dit onbehagen is geen primitieve vreemdelingenhaat, geen angst voor het onbekende, maar geworteld in een niet in alle opzichten irreele angst voor neerwaartse sociale mobiliteit en het verlies van vertrouwen in het burgerlijke ideaal. In de slotparagraaf zal ik deze notie wat verder uitwerken. De teloorgang van het burgerlijke ideaal
Ik grijp terug op het proces van verdunning dat zich in het wonen heeft voorgedaan. Die ontwikkeling is niet 'spontaan' of 'vanzelf verlopen als een onontkoombaar evolutionair proces maar was ingebed in veranderende bestaanswijzen en verhoudingen tussen bevolkingsgroepen. Het gaat om een wooncultuur die de maatschappelijke bovenlaag aan andere groepen heeft opgelegd . De industrialisering in de negentiende eeuw leidde ertoe dat een snel groeiend dee] van de bevolking van de westerse samenleving in een stedelijke omgeving terecht kwam. Er werd door de burgerij een beschavingsoffensief ont-
spe de weJ te I nen pla1 om dat de prh als een 7 3) blet WO<
ban al d vor: voe 68) teit• voll lijk COlT
mal<
aan1 I ond het naa1 Fon duic trefi ster maa dit 1 wer tern vers onts Bert best VOOJ
mee seer vorr zoal:
s &..o 2 '994
ketend met betrekking tot de stedelijke onderlaag, waarin de idee van 'huiselijkheid' een sleutelrol speelde. De aanval werd op twee fronten ingezet: de woning en de stedelijke openbare ruimte. Er werd naar gestreefd het arbeidersgezin het wonen te leren: men diende een behaaglijke sfeer te kunnen creeren, orde en netheid nate streven en een planmatige huishouding te voeren. Hier ging het om het uitdragen van het burgerlijke gedragsmodel dat in de loop van de negentiende eeuw ook door de aristocratie werd geadopteerd en waarvan de private sfeer de basis was: de huiselijke haard met als centrum een gelukkig en beschermd gezin dat een goed dagelijks Ieven in acht neemt (Hall, 1989, 73)· Het streven het volk tot huiselijkheid te brengen bleef niet beperkt tot de woning en de directe woonomgeving. De burgerij trachtte ook de openbare ruimte te domesticeren. Hierbij speelde vooral de angst voor vrijetijdsactiviteiten waarbij massavorming optreedt een rol: kermissen, camaval, voetbal- en bokswedstrijden e .d. (Walvin, 1987, 68). Voor tal van gevaarlijk geachte vrijetijdsactiviteiten werd een 'twee sporen-beleid' ontwikkeld: volkse instellingen en activiteiten werden zo mogelijk verboden of afgeschaft, terwijl er een vorm van compensatie geboden werd via het toegankelijker maken van hoogstaande culturele en educatieve aangelegenheden. Het beschavingsoffensief tegen de stedelijke onderlaag leek voltooid toen in de twintigste eeuw het kapitalisme de vorm kreeg die, afgeleid van de naam van een van de wegbereiders daarvan, Henry Ford, tegenwoordig wel metjordisme wordt aangeduid (vgl. Harvey, 1990, 125 e.v.). Grofweg betreft het hier fabrieksmatige, in allerlei opzichten sterk gereglementeerde massaproduktie die alleen maar mogelijk is op grond van massaconsumptie. In dit type samenleving, dat al gauw 'welvaartsstaat' werd genoemd, kreeg de 'vierde stand' in een snel tempo meer financiele bestedingsruimte. Statusverschillen leken kleiner en kleiner te worden; er ontstond een groot maatschappelijk midden (vgl. Berting, 19 7 2). Yo or zover er nog een achterhoede bestond, zou het slechts een kwestie van tijd zijn voor die aansluiting zou hebben gevonden . Meer en meer werd het ideaal van huiselijkheid gematerialiseerd in de woningbouw en de stedebouwkundige vormgeving. De privatisering van het wonen werd, zoals eerder beschreven, massaal.
Een sociaal Deltaplan
De ontwikkelingen die zich vanaf het begin van de jaren tachtig voordoen, hebben ertoe geleid dat het verburgerlijkingsproces dat zich aan de onderkant van de samenleving heeft voltrokken na de oorlog, niet meer de vruchten afwerpt die aanvankelijk in het vooruitzicht werden gesteld. Als gevolg van het proces van economische herstructurering dat zich heeft voorgedaan waarin vooral veel industriele werkgelegenheid verloren ging, zijn veellager opgeleide mensen hun baan kwijtgeraakt. De directe en indirecte compensatie die zij daar voor krijgen komt in twee opzichten in het gevaar. In de eerste plaats staan werkloosheids- en bijstandsuitkeringen onder druk en zijn oneigenlijke uitwijkmogelijkheden als de w A o in toenemende mate afgesneden. Zeker voor de oudere werklozen zijn de perspectieven - het is inmiddels een open deur - niet bepaald rooskleurig. Herintreding in het arbeidsbestel is uitermate onwaarschijnlijk. In de tweede plaats komt ook de indirecte compensatie in gevaar waarmee veel laag- of ongeschoolden genoegen namen voor de zware inspanningen die zij zich op hun werk moesten getroosten: het is lang niet zeker meer dat hun kinderen het beter zullen doen. Als die weinig opleiding hebben genoten, kunnen ze veelal niet het werk krijgen dat er voor hun ouders nog wel was. En als zij hoger zijn opgeleid, is dat steeds minder een garantie voor beter betaald en vast werk. De burgerlijke notie, dat als je je best maar doet en netjes bent je er maatschappelijk uiteindelijk wel komt, dreigt ofblijkt voor grote groepen mensen een illusie. Als men in een dergelijke situatie in de buurt geconfronteerd wordt met mensen die in hun woon- en leefstijl geen blijk geven van het zo moeizaam verworven burgerlijke leefJ>atroon, kan dat makkelijk gezien worden als ook de uiterlijke bevestiging van het failliet van een cultureel ideaal. De massale afwending van de burgerlijke politiek, de parlementaire democratie, kan in dit Iicht worden gelnterpreteerd . Op wie zou je moeten stemmen, behalve misschien op die partij die de gevestigde politieke krachten angst aanjaagt, als je je maatschappelijk zo in de steek gelaten voelt en all that is solid, melts into air?
Als mensen teleurgesteld worden in hun idealen, als verwachtingen die lange tijd voor legitiem zijn gehouden niet meer vervuld worden, als zij maatschappelijk niet of nauwelijks mee tellen op grond
s &.o 2 1994
102 van economische en sociale ontwikkelingen die zij niet of nauwelijks kunnen overzien, ligt het voor de hand een overzichtelijke verklaring voor de malaise te kiezen. Hetland is vol, de spoeling wordt te dun, we zitten met te velen in een kleine ruimte. Te vee) buitenlanders, en vast ook vaak illegaal. Niet ruimtelijk, maar sociaal-economisch zit Nederland verstopt. De aanwezigheid van allochtonen, al of niet illegaal, is niet de oorzaak van de groeiende werkloosheid. De aanwezigheid van minderheden en de groei van de werkloosheid zijn gelijkelijk het gevolg van een vergrote mobiliteit van de economische produktiefactoren. Natuurlijk vergroot immigratie naar Nederland de concurrentie op een toch al krappe arbeidsmarkt. Maar de misere van een deel van de autochtone bevolking is niet terug te voeren op de aanwezigheid van allochtonen. De laatsten zijn immers zelf in dezelfde mate slachtoffer van de economische omstandigheden als andere werkzoekenden. De overheid staat voor de taak de maatschappelijke participatie van mensen, al dan niet via betaalde arbeid, te stimuleren . Als dat niet gebeurt, zal de wal het schip keren. Ontwikkelingen in de Amerikaanse steden zijn in dat opzicht ons voorland. Om daar niet in verzeild te raken hebben we een sterke, creatieve en geen terugtredende, defaitistische overheid nodig. AIleen een sociaal Deltaplan kan het land ervoor beboeden sociaal-economisch vol te lopen.
-1
-- - - -
------
---
Literatuur
- Berting, J., In het brede maatschappelijke midden. Boom, Meppel, 1972. - Burgers, J.P. L., De schaal van solidariteit. Een studie naar de socia/e t:onstructie van de omaevin9. ACC O, Leuven/ Amersfoort, 1 9 8 8.
- Burgers, Jack, De relevantie van stadssociologisch onderzoek. In: J. Burgers, A. Kreukels en M. Mentzel (red.); 1993. Stedelijk Nederland in de jaren neaentiB, Jan van Arkel, Utrecht, 199 3. -Hall, Catherine, 'Sweet home', in: Philippe Aries en Georges Duby (red.), Geschiedenis van het persoonlijk Ieven, Dee! IV: Van de Franse Revolutie tot de Eerste Wereldoorloa. Amsterdam, 1989. - Harvey, David, The Condition cfPostmodernity. Oxford-Cambrigde (usA), 1990.
- Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Derde Nota over de Ruimtelijke Ordenin9. Dee/2: Verst~delijkinasnota, 's Gravenhage, 1976. - Prost, Antoine, 'Grenzen en ruimte van het persoonlijke', in: Philippe Aries en Georges Duby, (red.). Geschiedenis van het persoonlijk Ieven, Dee/ s: Van de Eerste Wereldoorloa tot onze tijd. Agon, Amsterdam, 1990. - Walvin, James, Victorian Values. Londen, 1987.
s &..o 2 1994
l.
>tu-
;o,
De kerntaken van de gemeente'
I
de
het ot de
ke 18. Jer-
7·
anders in de nota staat: 'De Een goede vriendin van mij WIM DERKSEN is hoofd van een bibliowoonruimteverdeling als Lid van de Wetenschappelijke Raad voor het onderdeel van het volkstheekfiliaal ergens in N eReserinssbeleid en hoosleraar bestuurskunde huisvestingsbeleid is een derland. Regelmatig heeft te Lei den kemverantwoordelijkheid zij overleg met de gemeenvan de gemeente. De gete. Enige tijd geleden meldmeente hoeft deze taak niet de de gemeenteambtenaar haar dat het aanschafbudget van het filiaal moest zelf uit te voeren.' Ik heb bewondering voor de worden ingekrompen. Zij was aan dergelijke geluigrondige wijze waarop Haarlemmermeer haar eiden reeds gewend. De motivatie was dit keer echgen takenpakket heeft doorgelicht. Daarover geen ter nieuw: het aanschafbudget van de bibliotheek twijfel. Toch heb ik vee! vragen als ik een dergelijke nota lees (en er zijn in vee! andere gemeenten vee! moest namelijk worden ingekrompen vanwege de kemtakendiscussie. Mijn vriendin was onvoldoenvergelijkbare nota's geschreven). Ik noem enkele de geschoold in bestuurlijk jargon om de ambtenaar van die vragen: meteen van repliek te dienen. Zij wendde zich - Waarom is iets wei of geen kerntaak van een gemeente? De nota uit Haarlemmermeer geeft slechts tot mij als een deskundige in dat jargon met op 'bet waarom' geen antwoord. de vraag wat dit te betekenen kon hebben. Het ver- Is het een taak van ambtenaren om uit te velende is, dat ik haar geen antwoord kon geven. maken wat kemtaken van de gemeente zijn? Het is overigens nog vervelender, dat ook de Hebben we hier niet bij uitstek te maken met betreffende ambtenaar wellicht geen zinnig antwoord op haar vraag had kunnen geven . Hoezo, een politieke vraag, waarop een ambtelijk preadvies per definitie zinledig is? korting op het aanschafbudget van een bibliotheek - Is de kemtakendiscussie een bezuinigingsdisvanwege de kemtakendiscussie? Hoezo, kemtaak? cussie (de Haarlemmermeerse nota suggereert Een nieuw bureaucratisch toverwoord dat, aangezien elke bespreking van een taak Deze anekdote is in vee! opzichten illustratief voor wordt afgesloten met mogelijke 'Besparingen'). de kerntakendiscussie zoals die momenteel binnen Zou het ook denkbaar zijn dat een kemtakendisvee! gemeenten wordt gevoerd. Is het begrip kerncussie leidt tot de wens om meer geld uit te taak een eufemisme voor bezuiniging, zij het in geven? spiegelbeeldige zin? Zei men vroeger waarop wei zou worden bezuinigd, terwijl men tegenwoordig Ik wil het in dit artikel over zulke vragen hebben. slechts formuleert waarop niet zal worden bezuiOm daarop antwoord te kunnen geven zal ik proberen de gemeentelijke kerntakendiscussie te ontwarnigd? En zijn we dan werkelijk iets opgeschoten? Ik citeer een nota van de gemeente Haarlemren. Ik doe dat niet aileen vanwege het plezier van mermeer, die bekend staat om haar uitvoerige het debat, maar vooral omdat de kerntakendiscuskerntakendiscussie. 2 Op pagina I I 3 van de nota sie waardevol kan zijn. Dat vereist wei helderheid Onderzoeken samensevat meldt de managementstaf over wat een kerntaak is. Tot op heden wordt het dat informatievoorziening en automatisering geen begrip kerntaak nog vee! te vaak als een nieuw bureaucratisch toverwoord gehanteerd. kernverantwoordelijkheid van de gemeente zijn. Vervolgens stelt de staf: 'De gemeente blijft de Wat en waartoe? taken zelf uitvoeren.' Op een volgende pagina In de kerntakendiscussie gaat het in wezen om de staat: 'Applicatiebeheer is geen kernverantwoordelijkheid, maar wordt toch zelf uitgevoerd.' Ergens vraag: wat moet de overheid doen en wat moet zij
s &.o 2 1994
104 Iaten? Ik ga er daarbij vanuit dat de overheid geen doe! op zichzelf is. Ik ga er verder van uit dat de samenleving zich uit zichzelf ontwikkelt, dat mensen en organisaties in die samenleving op elkaar reageren, dat tal van andere processen zich in de samenleving afspelen. Dit alles zonder dat we daarvoor een overheid nodig hebben. We hebben de overheid aileen nodig omdat a! die processen regelmatig uitkomsten hebben die we onrechtvaardig noemen, dan wei uitkomsten die de vooruitgang in de samenleving belemmeren. In beide gevallen gaat het overigens om normen: wat rechtvaardig is en wat vooruitgang is, is een normatieve kwestie. Laat ik twee simpele voorbeelden geven: - Als we geen overheid hadden zou het iets gemakkelijker zijn om elkaars geld en goed te stelen. We hebben de overheid om dergelijke intrinsieke maatschappelijke processen in te dammen. Economische vooruitgang zou immers onmogelijk zijn, indien eigendomsrechten niet enigszins werden gewaarborgd. - Als we geen overheid hadden kwamen verhuurder en huurder ook wei tot overeenkomst over de prijs, maar zou de huurder er wellicht nogal bekaaid afkomen. Oat vinden we onrechtvaardig. In ons normenstelsel menen we dat de huurder niet mag worden uitgebuit en dat iedereen recht op een 'betaalbare' woning heeft. Misschien klinkt het tamelijk calvinistisch, maar de overheid is dus op aarde met een bepaalde opdracht. De overheid zorgt ervoor dat de samenle- · ving minder slecht is dan zij zonder overheid zou zijn. Wat de overheid in dat verband moet doen hangt dus af van de vraag waartoe het overheidshandelen client. Als rechtvaardigheid het enige streven zou zijn, zou de overheid heel andere kerntaken hebben, dan wanneer vooruitgang het enige streven vormt. De wat-vraaa (wat zijn de kerntaken van de overheid) is dus niet aileen een hele normatieve en dus politieke vraag, maar gaat ook terug op de functie van de overheid, op de vraag: waartoe client de overheid. Welke waarden moet de overheid in het maatschappelijk verkeer veilig stellen? De waartoevraaa gaat natuurlijk verder dan het waarborgen van
rechtvaardigheid en vooruitgang. Oat is vaak te weinig specifiek. Bij de waartoe-vraag gaat het om het waarborgen van negatieve of positieve vrijheid, van gelijkheid of gelijke kansen, van de democratische rechtsstaat, en zo meer. Om dergelijke waarden te waarborgen grijpt de overheid in in maatschappelijke processen. Daartoe client de overheid. Consensus over kern taken
In de kerntakendiscussie zou het over deze vragen moeten gaan. Zoals bekend is dat niet het geval. In de nota van Haarlemmermeer en van al die andere gemeenten of in de nota van de secretarissen-generaal kom ik nergens tegen wat de functie van de overheid is, waartoe de overheid client. Toch is een discussie over die functie noodzakelijk om te kunnen vaststellen wat de taken, en zeker de kerntaken van de overheid zijn . Overigens vraag ik me wei af of een werkelijke discussie over de kerntaken van de overheid vee! verschillende meningen zou opleveren. Dit geldt te meer voor een discussie over kerntaken van de gemeente. We zijn het in Nederland in globale zin aardig eens over de kerntaken van de overheid. Hoezeer de vvo de zegeningen van de vrije markt ook roemt, het co A steunt op de corrigerende werking van organisatie en gezin, en de PvdA het belang van de overheid beklemtoont, over de kerntaken van de overheid zijn de genoemde partijen het in globale zin uiteindelijk niet oneens. Aile partijen zijn het erover eens dat de overheid verantwoordelijk is voor de kwaliteit, de kwantiteit en de betaalbaarheid van de volkshuisvesting, om een voorbeeld te geven. En de partijen zijn het over deze kerntaak eens omdat ze blijkbaar aile menen dat de vrije markt de kwaliteit, de kwantiteit en de betaalbaarheid van de volkshuisvesting niet ten goede zou komen en daarmee ten koste zou gaan van de mogelijkheden tot individuele zelfontplooiing voor aile burgers. Wat een kerntaak is (het zorgdragen voor voldoende goede woningen tegen een betaalbare prijs), hangt dus af van het waartoe van de overheid (het waarborgen van het recht op individuele zelfontplooiing voor aile burgers).
t. Deze tekst vormt een bewerking van de 'Groninger Stadhuislezing' die door de auteur op t 8 juni t 99 3 werd uitgesproken. 2. Gemeente Haarlemmermeer,
Discussie over de kerntaken; onderzoeken samenoevat, Haarlemmermeer, t 99 3.
---------------------------------~----------
ak te !tom jh eid, cratiwaarnaatheid.
ragen al. In 1dere ~en em de .seen kuntaken elijke vee! ldt te e gee zin heid. narkt wer' het ~ern
:tijen : parrant~ n de een over en en !nde ten gaan looi(het egen 1rtoe 1t op
s &.o 2 1994
105 De overheid doet in essentie niet te veel Belangrijker dan de heersende consensus over de kemtaken van de overheid is dat de huidige taken van de overheid redelijk bij die consensus aansluiten. De overheid heeft natuurlijk vee! te vee! ambtenaren en bestuurders, maar het is niet te verwachten dat een echte kemtakendiscussie tot een echte afslanking van de overheid zal leiden. Alles wat een gemeente in concreto op het gebied van de volkshuisvesting doet zal zeker vallen onder de kemtaak 'het zorgdragen voor voldoende goede woningen tegen een betaalbare prijs'. Voor de andere beleidsterreinen zal een echte kemtakendiscussie ongetwijfeld tot vergelijkbare conclusies leiden. De overheid en ook de lokale overheid doet in essentie niet te veel. Natuurlijk bezondig ik me hier aan een politieke uitspraak. Maar het is niet aileen een politieke, maar ook een empirische uitspraak: de kern taken van de huidige overheid stemmen aardig overeen met de kern taken die de grote politieke stromingen aan de overheid zouden willen toedichten. Overigens is dit niet zo heel verrassend. Wellicht is het aileen verrassend voor diegenen die denken dat de overheid als een bedrijf valt te runnen. Laten we ook niet vergeten dat de hele kerntakendiscussie uit die wereld afkomstig is. Terug naar core-business. Zoals Philips allerlei taken kan afstoten, die niet tot de kern van het produktieproces behoren en zoals Philips ook allerlei produkten kan afstoten die niet thuis horen in haar eigenlijke assortiment. Philips stoot dergelijke taken en produkten overigens niet af omdat het minder mooi staat, minder helder overkomt ofwat dies meer zij, maar aileen omdat de winstrnarges onder druk staan. Philips kan dit ook doen, want de consument kan rustig uitwijken naar een ander produkt. De relatie overheid-burger ligt zoals bekend wat ingewikkelder. De burger heeft hier geen keus (afgezien van emigratie). De essentie van de relatie burger-overheid is dat de burger zich niet aan de overheid kan onttrekken. Oat valt in een democratische rechtsstaat, waarin wij Ieven, te accepteren omdat de overheid zich ook niet aan de burger kan onttrekken. De overheid kan dus niet zo maar zonder overleg met de burger besluiten dat bepaalde fundamentele taken worden afgestoten. En mocht de overheid daaraan toch denken, dan zal de burger de overheid er bij voortduring op wijzen dat die taken wei tot de kerntaken van de overheid behoren .
Wat en hoeveel Met dit alles heb ik niet willen zeggen dat de politieke partijen allemaal precies eender over de rol van de overheid denken. Politieke verschillen bestaan nog volop, hoe slecht vee! politici ook in staat zijn om die verschillen te Iaten zien en hun politieke keuzen te verhelderen. Die politieke verschillen betreffen zoals gezegd nauwelijks de kerntaken van de overheid, maar wei de mate waarin de overheid iets aan een kerntaak moet doen. Aile partijen zijn voor genoeg goede en betaalbare woningen, maar over de vraag hoe betaalbaar woningen moeten zijn verscllillen partijen van mening . Het verzorgen van onderwijs wordt door aile partijen als een kerntaak van de overheid gezien (immers gericht op het creeren van gelijke kansen voor aile burgers), maar over de vraag in welke mate het onderwijs in achterstandsgebieden extra zorg behoeft, verschillen partijen opnieuw van mening. Er bestaat dus nauwelijks discussie over de vraag wat de kerntaken van de overheid zijn, terwijl er wei grote verschillen binnen de politiek bestaan over de vraag: wanneer zijn woningen betaalbaar, welke kwaliteit van woningen client de overheid te garanderen en voor hoeveel woningen moet de overheid zorgdragen? Het verschil in politieke standpunten ten aanzien van dergelijke hoeveel-vraaen zit hem vaak in de beoordeling van de bestaande situatie. We menen allemaal dat de overheid de kerntaak heeft zorg te dragen voor een democratische inrichting van politiek, bestuur en samenleving. Hoe democratisch de politiek, het bestuur en de samenleving nu al zijn wordt echter door velen zeer verschillend beleefd. We zijn allemaal voor goed onderwijs om gelijke kansen voor burgers in hun verdere carriere te waarborgen. Hoe groot de ongelijkheid in kansen echter nog is, wordt zeer uiteenlopend beoordeeld . Verschillende normen leiden tot een verschillende interpretatie van de werkelijkheid. Het gaat hier overigens niet aileen om een verschillende interpretatie van de werkelijkheid. Er bestaan ook fundamentele verschillen tussen partijen over de vraag in welke mate de overheid moet bijspringen, hoezeer ook over het principe van bijspringen gelijkluidend wordt gedacht. Juist hier uiten zich de fundamentele ideologische verschillen uit de samenleving. Tussenbalans Het wordt tijd om een tussenbalans op te maken . Ik verwacht dus weinig heil van een echte kerntaken-
s &..o 2 1994
106 discussie. Ten eerste zijn we het over de wat-vraag in deze samenleving aardig eens (dus over de vraag wat de kerntaken van de overheid zijn, en wat de overheid moet Iaten). Ten tweede sluit de huidige overheid naar mijn mening aardig aan op de bestaande consensus. De overheid doet niet zo heel veel meer dan haar kerntaken haar voorschrijven. De lezer kan mij tegenwerpen dat het toch niet de taak van de overheid is om een eigen drukkerij te onderhouden of een eigen kantine. Ik kom daarop nog terug, al wil ik nu reeds opmerken dat indien een overheid ter vervulling van een kerntaak drukwerk nodig heeft en ambtenaren die tussen de middag fatsoenlijk moeten kunnen eten, die overheid wei voor dat drukwerk en voor dat fatsoenlijke eten heeft te zorgen. Of ze dat zelf moet doen of moet uitbesteden is nu juist de hoe-vraaa waarop ik nog terugkom. Tenslotte heb ik opgemerkt dat de politieke meningsverschillen vooral betrekking hebben op de hoeveel-vraag: in welke mate vergt een kerntaak overheidsingrijpen? Daarover zou ik nog twee opmerkingen willen maken. Natuurlijk kan een discussie over het 'hoeveel' leiden tot een aanzienlijke afslanking van de overheid. Maar zij kan tevens leiden tot een actievere en mogelijk navenant grotere overheid. In ieder geval gaat het hier om een normale politieke discussie en hebben we naar mijn mening het terrein van de kerntakendiscussie reeds verlaten. Het zijn immers de normale vragen die tijdens alle raadsvergaderingen centraal staan: hoevee! moet de gemeente aan probleem x doen en hoeveel aan probleem Y?
De hoe-vraaa Het mag duidelijk zijn dat de wat-vraag, volgend op de waartoe-vraag, een even, zo niet politiekere discussie oproept dan de hoeveel-vraag. In dat verband is het wei erg opvallend, dat de kerntakendiscussie in zoveel gemeenten (en ook op rijksniveau) vooral een discussie is die door ambtenaren wordt gee voerd. Nergens wordt naar mijn weten de discussie met de burgers gevoerd (en ik vermoed dat dat ook bij de komende raadsverkiezingen niet het geval zal zijn) en bijna overal doet zelfs de gemeenteraad maar mondjesmaat mee in het debat . Natuurlijk heb je ambtenaren nodig voor een nette voorbereiding van een fundamenteel debat . Maar dat betekent niet dat het debat primair door hen gevoerd zou moeten worden. In ieder geval is het geenszins nodig dat ambtenaren gaan zitten uitmaken wat wei
of geen kerntaak van de lokale overheid is, zoals in Haarlemmermeer is gebeurd. Politieke vragen behoren uitsluitend door volksvertegenwoordigers te worden beantwoord. Overigens lijken vee! ambtenaren ook doordrongen te zijn van dat besef. Vee! ambtenaren branden zich niet aan de wat-vragen, terwijl waartoe-vragen zelfs in het geheel niet worden gesteld. En ook aan hoeveel-vragen gaan de meeste ambtenaren voorbij. Zo verschuift wat beoogt een inhoudelijke discussie te zijn, naar een discussie over de vorm. Wat in Nederland een kerntakendiscussie wordt genoemd gaat vooral over het hoe: hoe moet de overheid haar kerntaken vervullen. De ambtenaren valt hier weinig te verwijten. Als politici politieke vragen Iaten liggen, kan men het ambtenaren niet kwalijk nemen dat zij zich met hun eigen zaken bezig houden, namelijk met de organisatie van de overheid. Bij de hoe-vraaa gaat het niet om de vraag welke taken tot het kernpakket van de overheid behoren, maar om de vraag hoe die taken moeten worden uitgevoerd. Dat is een heel zinnige vraag. Het is goed om bijvoorbeeld te bezien of een taak beter in eigen beheer dan wei door een ander kan worden uitgevoerd. Nu bestaat misschien de neiging om mij tegen te werpen dat gemeenten toch ook op die manier vee! taken we ten af te stoten. En dat het dus vaak wei degelijk om de wat-vraag gaat. Verwezen wordt naar drukkerijen en kantines. Laten we duidelijk zijn: ook hier gaat het om de hoe-vraag: de gemeente blijft namelijk opdrachten verstrekken voor het maken van drukwerk en ambtenaren blijven koffie drinken. Andere hoe-vraaen De vraag naar mogelijkheden voor uitbesteding is een zinnige vraag. Hij zou kunnen leiden tot een afgeslankte overheid, die in staat is flexibeler te reageren op een veranderende omgeving. Zoals bekend kent dit besturen op afstand ook problemen. Ik hoef slechts naar de ervaringen met de Groningse Kredietbank te verwijzen. Bovendien moeten we niet al te lichtzinnig denken dat alles dat wordt uitbesteed ook efficienter en daarmee goedkoper zal worden uitgevoerd . Bovendien bestaat altijd de noodzaak om vanuit de overheid grip te houden op de uitvoering van de taak. Dat kan gemakkelijk leiden tot meer bureaucratie, tot meer overleg en tot een afnameJ van de efficientie. Daarmee wil ik geenszins zeggen dat het niet belangrijk is om uitbe-
Jals in ~n be•ers te
'
door:naren waar:steld. mbte~n in~ over cussie moet >tena1 polinaren zaken an de welke
.oren, :n uitgoed eigen llitgen. mij p die ~tdus
vezen ~ duig: de ~kken I
bJij-
ing is teen :e res bemen. ingse n we t uit:r zal d de :n op k lein tot ·il ik itbe-
s &_o 2 1994
107 steden te overwegen, maar de mogelijke besparingen moeten wei in het juiste perspectief worden bezien. Als uitbesteden leidt tot nieuwe regelzucht en tot een vernieuwde papierwinkel, zijn we niets opgeschoten. Wie dat beseft, beseft wellicht ook dat de hoevraag te zeer wordt verengd als alleen de mogelijkheden van financiele besparing door uitbesteding worden bekeken. Ten eerste is die vraag te eng omdat de echte winst wellicht kan worden geboekt bij het indammen van de regelzucht van de overheid en bij het heen en weer schuiven van papier dat aan die regelzucht vooraf gaat. Ten tweede is de vraag te eng, omdat het niet aileen moet gaan om mogelijkheden om kerntaken goedkoper te vervullen, maar vooral om mogelijkheden om kerntaken beter te vervullen. Oat niemand zich in de discussie over kerntaken over die hoe-vraag lijkt te bekommeren, is wellicht het meest verrassende van de discussie. Anderszins legt het meteen de vinger op de zere plek: er bestaat een schrikbarende kloof tussen de bestuurlijke en de maatschappelijke werkelijkheid. Overheid en samenleving Ieven beide binnen hun eigen wereld, waardoor niet aileen het vervullen van kerntaken kwestieus wordt, maar de overheid ook niet lijkt te beseffen dat er een uitvoeringsprobleem zou kunnen zijn. Om die reden ben ik dan ook geneigd andere hoe-vragen te stellen. Hoe is de overheid in staat haar kerntaken ook daadwerkelijk te vervullen? Hoe bereikt de overheid de burger, als een kloof gaapt tussen de bestuurlijke en de maatschappelijke werkelijkheid? Van die twee werelden geef ik drie voorbeelden uit de praktijk: - Vee! gemeenten maken prachtige wijkveiligheidsplannen ter versterking van de openbare orde . De burgers will en echter dat de politie gewoon komt als ze hulp nodig hebben . Zoals bekend, komt de politie meestal alleen in noodgevallen, en vaak dus niet. - Vee! gemeenten maken prachtige plannen om achterstandssituaties in het onderwijs weg te werken. Schoolhoofden schrijven elk jaar op verzoek een nieuw leerplan en krijgen vervolgens vee! te weinig geld zodat het ouderlijk milieu in Nederland nog steeds belangrijker
voor de onderwijsprestaties is, dan in omliggende Ianden het geval is. 3 - De werkloosheid neemt sterk toe, vooral onder lager geschoolden. Vee! burgers menen dat in het openbare Ieven nog een hoop werk te doen is. Werkloze jeugd zou daarmee aan een baan kunnen worden geholpen. Toch hebben 30 procent van de participanten in de J w G in Amsterdam een zogenaamd leeg contract. Ik heb het gevoel dat de kloof tussen de bestuurlijke en de maatschappelijke werkelijkheid eerder groter dan kleiner wordt. De maatschappelijke complexiteit wordt er inderdaad ook niet minder op. Niettemin ligt daar een immens probleem . En dat probleem heet dus: hoe vervult de overheid haar kerntaken. Als de overheid de werkgelegenheid moet bevorderen, de openbare orde moet waarborgen, achterstanden in het onderwijs moet wegwerken, hoe moet zij dat dan doen als zij zelf te zeer verstrikt is geraakt in haar eigen wijkveiligsheidsplannen, groenbeheersplannen, wijkoverlegbeheerscoordinatoren en les- en leerplannen? Het probleem van de kerntaken is niet zozeer de vraag welke de kerntaken van de overheid zijn, of welke taken moeten worden uitbesteed, maar dat de kerntaken van de overheid momenteel te magertjes worden vervuld. De PvdA in Rotterdam organiseerde in de laatste maanden gesprekken tussen bestuurders, ambtenaren, en gewone mensen . En elke avond vie! weer op hoe de werkelijk goedbedoelde plannen van de overheid niet of nauwelijks en op zijn minst vertekend bij de gewone burger overkwamen. En als de burgers wei begrijpen wat de bedoeling is, dan zijn ze vaak heel goed in staat te reageren zoals een goede ambtenaar reageert: hij schrijft het stuk zoals dat van hem gevraagd wordt, doet een plas en gaat verder zijn eigen gang. Ik ben bang dat vele schoolhoofden noodgedwongen a! jaren deze tactiek toepassen. Ik zou in hun positie a! vee! eerder gek zijn geworden van aile regelzucht die van hoven tot mij kwam. Een regelzucht die bovendien steeds erger wordt naarmate bestuurder en ambtenaar de samenleving steeds minder kennen.
3. Zie bv. J. K. Koppen, Een kwestie van discipline; over de externe democratiserinB van het wetenschappelijk onderwijs, Thesis Publishers Amsterdam, 1 9 9 1 •
s &._o 2 1994
108 Tot slot Niet in alle gemeenten wordt de kerntakendiscussie in volle bevigbeid gevoerd. Voor gemeenten die alsnog van plan zijn de discussie aan te vangen geef ik u ter afsluiting en ter samenvatting van mijn betoog enkele aanbevelingen mee: - Bij kerntaken boort bet te gaan om de vraag wat de overheid moet doen en wat zij kan Iaten. Om op die vraag een antwoord te geven client te worden geformuleerd waartoe de overbeid op aarde is. Dit is een !outer politieke vraag die op politiek niveau moet worden beantwoord. - Wie tot beantwoording van die vraag bereid is, zal spoedig merken dat er in Nederland in globale zin een aardige consensus bestaat over de kerntaken van de overheid en dat nagenoeg alles wat de overbeid doet aardig binnen dat plaatje past. Echt interessant wordt het pas bij de vraag in welke mate de kerntaken moeten worden uitgevoerd, de boeveel-vraag. Overigens gaat het dan nog steeds gewoon over poli-
------
--
~
tiek (althans ik hoop dat het daarover in de politiek gaat). - Wie de kerntakendiscussie overlaat aan ambtenaren zal moeten accepteren dat de discussie vooral over bet hoe zal gaan: hoe moe ten de overheidstaken worden uitgevoerd? Accent ligt daarbij op de vraag of anderen de overheidstaak zouden kunnen uitvoeren. Oat is een zinnige vraag. Niettemin betwijfel ik of uitbesteding en allerlei andere vormen van zelfbebeer de efficientie ten goede komen en de regelzucht niet juist zullen bevorderen. - Tocb is de hoe-vraag misscbien wei het meest prangend op dit moment, zij bet op een andere manier. Vanwege de klooftussen de maatschappelijke en de bestuurlijke werkelijkheid schort er veel aan bet vervullen van de kerntaken door de overbeid. Misschien is dat wel de belangrijkste vraag voor politici, bestuurders en ambtenaren: hoe kunnen burgers weer geloof krijgen in de kerntaken van de overbeid?
-
-
s &_o 2 '994
poliamb:ussie :n de It Jigt staak mige 1g en effi: niet neest tdere :hap8hort door ;rijktenaen in
Het NederlandsRussisch ' BW-prOJeCt . ' De geneigdheid van massateerd uit het lnstituut voor media om infonnatie te Wetgeving. In de toenmavereenvoudigen en intereslige politieke omstandighesanter te maken leidde erden was dit een geschikte F.J.M. FELDBRUGGE toe dat men in de zomer constructie, omdat aldus Hooaleraar Oosteuropees Recht, Rijksuniversiteit de beide politieke krachtvan I993 af en toe berichLeiden; directeur van het lnstituut voor ten vemam dat de Russen velden (president en parleOosteuropees Recht en Ruslandkunde ment) nauw betrokken wahet nieuwe Nederlandse ren. Burgerlijk Wetboek (NBW) Rusland beschikte over zouden gaan ovememen. Zo ging het niet. Hoe dan wei? een Burgerlijk W etboek uit De hoofdrolspelers zijn de ontwerpgroep voor I 964, dat echter nog geheel de politieke en sociaalhet nieuwe Russische Burgerlijk Wetboek en een economische verhoudingen uit de Sovjettijd weerkleine groep Nederlandse deskundigen rond mr. spiegelde . Bij het voortschrijden van de perestroika W. Snijders, de regeringscommissaris voor het werd de behoefte aan een nieuwe burgerlijke wetN B w. De Russische groep bestaat uit een tiental geving steeds sterker. De basis hiervoor zou gelegerenommeerde civilisten uit de wetenschap, verd moeten worden door een beginselenwet op rechtspraak en overheid, en wordt geleid door ussR-niveau, waarna dan de I 5 unierepublieken prof. A.L. Makovskii. De officiele Ieider en 'beelk hun eigen BW zouden kunnen opstellen (in de schemilieer' is prof. S. S. Alekseev, een van de juripraktijk nam men meestal met kleine aanpassingen de Russische wet over). Die beginselenwet kwam dische adviseurs van president Jeltsin en een van de twee ontwerpers van Jeltsins nieuwe grondwet. inderdaad tot stand: op 3 I mei I 99 I nam de OpDe oorsprong van het project ligt in de pennaperste Sovjet van de ussR de Beginselen van de nente contacten van het Leidse lnstituut voor OostBurgerlijke Wetgeving van de ussR en de Unieeuropees Recht en Ruslandkunde met Russische republieken aan, een soort summier burgerlijk wetboek. Een halfjaar later viel de ussR uiteen en rechtswetenschappelijke instellingen. Onder deze laatste was ook het lnstituut voor W etgeving en tegelijk daannee verdween deze beginselenwet (die Rechtsvergelijking van de Opperste Sovjet van de per I januari I992 ingevoerd had moeten worden) Russische Federatie (na de recente gebeurtenissen van het toneel. Maar niet voorgoed. Na enkele is dit lnstituut onder het gezag van de regering maanden werd zij gereanimeerd, doordat het geplaatst). Bij het bespreken van mogelijke gebieRussische parlement bepaalde dat tot aan de totden van Nederlands-Russische juridische samenstandkoming van een nieuw Russisch BW de ussR werking met de Ieiding van het Moskouse lnstituut Beginselenwet van I 99 I van kracht zou zijn, en werd van Russische zijde de codificatie van het bursubsidiair het oude B w van I 964. In dit verband is gerlijk recht als een van de mogelijkheden gehet ook relevant om op te merken dat de huidige noemd. Dit leek ons met het oog op de betrekkelijk ontwerpers van het Russische B w grotendeels dezelfde personen zijn die het ontwerp voor de unieke Nederlandse ervaring op dit punt een aantrekkelijk thema. Het eigenlijke ontwerpen van een ussR Beginselenwet van I 99 I hadden geschreven. nieuw Russisch B w was toevertrouwd aan een En deze laatste wet werd door de Opperste Sovjet werkgroep van het Centrum voor Privaatrecht, een van de ussR geloodst door de voorzitter van de tot het presidentiele apparaat behorende instelling toenmalige parlementaire commissie voor wetgewaarvan S.S. Alekseev directeur was. De !eden van vingszaken, Joeri Kalmykov, de huidige minister de werkgroep waren echter voor de helft gerecruvan justitie van Rusland.
s &.o 2 1994
110 Op het ogenblik dat de Nederlands-Russische samenwerking gerealiseerd kon worden hadden de Russen hun ontwerp-Bw grotendeels gereed. De samenwerking bestond derhalve voornamelijk uit een uitwisseling van algemene beschouwingen over fundamentele problemen van burgerlijke codificatie en een tamelijk gedetailleerde consultatie aan de hand van lange door de Russen opgestelde vragenlijsten. De vragen waren meestal van het volgende type: Wat vinden onze Nederlandse collegae van een bepaalde regeling in ons ontwerp? Hoe heeft men deze materie in Nederland geregeld? Na voorbereidende bijeenkomsten in Moskou en Leiden en uitgebreid schriftelijk contact culmineerde de samenwerking in een sessie van twee weken met de gehele Russische ontwerpgroep in Leiden, waarbij het gehele voorbewerkte terrein doorgeexerceerd werd (algemene beginselen, personenrecht, zakenrecht, algemeen dee! verbintenissenrecht, erfrecht). Twee personen verdienen in dit verband met name genoemd te worden: rnr. G.P. van den Berg, die in enkele weken het Russische ontwerp en de vragenlijsten in het Nederlands vertaalde, en G .E . Avilov, die niet aileen twee weken lang de discussies Russisch-Engels en vice versa vertaalde, maar zich daarbij ook een voortreffelijk jurist betoonde, in staat om de standpunten wederzijds te verduidelijken. De praktische organisatie van de bijeenkomst in Leiden was in handen van het Centrum voor Internationale Juridische Samenwerking. Achteraronden De traditionele functie van een Bw is het bieden van een rechtskader voor het Ieven van de burger, met uitzondering van de betrekkingen tussen burger en staat (bestreken door het staatsrecht en, in bijzondere gevallen, het strafrecht). Deze functie wordt in verschillende Ianden op verschillende wijzen uitgehold door bepaalde deelgebieden aan afzonderlijke regelingen toe te wijzen. Zo kennen vele staten een aparte handelswetgeving; in Rusland werd reeds voor de Revolutie van 1 9 1 7 het familierecht als een afzonderlijk rechtsgebied behandeld . Een aantal fundamentele regelingen betreffende het econornisch verkeer wordt echter overal als de kern van het burgerlijke recht beschouwd: de deelnem ers aan dat verkeer (personenrecht), de rechten ten aanzien van goederen (zakenrecht), verplichtingen tussen deelnemers aan het economisch verkeer ( verbin tenissenrecht) .
Juist met betrekking tot het economische verkeer was de structuur van de Sovjet-maatschappij zo afwijkend dat de functie van het burgerlijke recht in een totaal ander Iicht kwam te staan . Doordat het produktieapparaat grotendeels direct in hand en van de staat was, speelden het economisch Ieven en aldus ook de juridische vormgeving daarvan zich overwegend binnen de staatsorganisatie af. In sommige communistische staten (bijvoorbeeld Tsjechoslowakije) heeft men daaruit dan ook de consequentie getrokken de r egeling van het economisch Ieven toe te wijzen aan een aparte tak van het administratieve recht, het econornische recht. In de ussR is het burgerlijk recht in stand gebleven; een belangrijke reden hiervoor was dat m en na aanvankelijke aarzeling de organisatie van de staatseconomie naar analogie van een markteconomie had ingericht. Weliswaar werden de belangrijkste indicatoren (hoeveelheid, kwaliteit, prijs , loon, winst, etc.) door het plan voorgeschreven, maar toch werden de staatsondernemingen verplicht hun wederzijdse planverplichtingen in de vorm van contracten te gieten. Daarnaast behield het burgerlijk recht de oude, maar nu meer bescheiden functie van regeling van betrekkingen tussen individuele burgers onderling. De fundamentele crisis van de socialistische planeconomie was ongetwijfeld een van de stuwende krachten van de perestroika. De verbale consensus over de wenselijkheid van enigerlei vorm van markteconomie was groot, de meningsverschillen betroffen vooral de aard van zulk een markteconomie en het tempo en de modaliteiten van de overgang ernaartoe. In de r etoriek van de partij die op dit ogenblik aan de winnende hand is ligt de nadruk op de snelheid en radicaliteit van zulk een overgang. Wat betekent dit alles in concreto voor de burgerlijke wetgeving? Ik wil de volgende aspecten noem en . Het oude Russische Bw van 1 964 is voorzover het een specifieke regeling Ievert voor de oude staatseconomie onbruikbaar. De ussR-Beginselenwet van 1 99 1 heeft de zwenking naar de markteconomie al gemaakt en is daarom een geschikt uitgangspunt, zij het vee! te summier. Het is de bedoeling van de ontwerpers van het nieuwe Russische BW een in beginsel volledige regeling van het economische Ieven te geven. 1
s &.o 2 1994
·keer ij zo :ht in t het 1 van n en zich >om:choueneven stra'> R is lang:lijke naar icht. oren etc.) rden ijdse :n te ude, : van ling. sche
'Ven-
nsus van ill en :mo·vere op :lruk ver-
burcten
· het latstwet Jnongs:ling BW
>mi-
De meer algemene dogmatiek van het burgerlijk recht is tamelijk abstract en aldus minder gevoelig voor politieke factoren (ik doel op kwesties als het totstandkomen van overeenkomsten, de onrechtmatige daad, de leer van de rechtspersoon, de verhouding tussen eigendom en bezit, etc .). Op dit punt greep ook het Sovjetrecht terug op het Russische recht van voor 1 9 1 7 en op dezelfde manier is veel uit het Sovjetrecht voor de toekomst bruikbaar. De meest nijpende gebreken betreffen een aantal rechtsinstituten die voor het functioneren van een markteconomie essentieel zijn. Sommige hiervan ontbraken praktisch geheel in het Sovjetrecht (commerciele rechtspersonen zoals nv' s en bv's), andere kwamen voor in een gedaante die niet Ianger bruikbaar is (bijvoorbeeld een verzekering als staatsmonopolie) . Twee tamelijk algem ene overwegingen zijn in dit opzicht van belang. Het Sovjetrecht kende een gedifferentieerd eigendomsbegrip. Het overgrote deel van de goederen en andere stoffelijke waarden was in eigendom bij de staat in de vorm van staatseigendom; particulier eigendom (genaamd: persoonlijk eigendom) was een econornisch en juridisch minder be langrijke categorie, in principe bestaande uit een bescheiden pakket gebruiksgoederen, bestemd voor het gebruik en de consumptie van de individuele burger. Aan dit kwantitatieve en kwalitatieve overwicht van de socialistische staatseigendom wenst men nu een eind te maken . De kwantitatieve vermindering van de staatseigendom moet vooral via de privatisering verlopen. Dit is een juridisch, economisch en bestuurlijk uiterst complexe materie die echter van eenmalige betekenis is en mede daarom in aparte wetten geregeld is (voor staatsondernemingen, land, en woningen). De kwalitatieve statusvermindering van de socialistische eigendom is in eerste instantie een vraag van wetgevingstechniek. Als juridische categorie is de socialistische eigendom al afgeschaft. W el bestaat nog staatseigendom als aparte juridische categorie, maar nu zonder privile-
ges en met een veelheid van eigenaren: de Russische Federatie, deelrepublieken, provincies, en lagere overheden. De moeilijkheden liggen hier meer op psychologisch vlak. De individuele burger heeft van oudsher geen respect voor de staatseigendom, vindt het tegelijkertijd vaak ongepast dat bepaalde goederen zich in particuliere handen bevinden. Personen die overheidsverantwoordelijkheid dragen belijden met de mond wei het privatiseringsstreven, maar geven als puntje bij paaltje komt de macht liever niet uit handen . Een tweede, meer specifiek juridische overweging die bij de constructie van het nieuwe burgerlij ke recht steeds naar voren komt, is de noodzaak instrumenten te scheppen die de individuele deelnemer aan het rechtsverkeer de mogelijkheid geven zichzelf in dit verkeer te handhaven . Het is immers kenmerkend voor het burgerlijk recht dat het individu hier zelf vooral als rechtshandhaver optreedt. De overheid verschaft aileen het gereedschap. In een door de staat beheerst en grotendeels binnen de staatsorganisatie plaatsvindend r echtsverkeer liggen de behoeften heel anders en in wezen eenvoudiger. Via interne staatsdiscipline en in feite via de leidende en sturende rol van de Communistische Partij kan de orde worden gehandhaafd . In het verkeer tussen privaatrechtelijke rechtspersonen en burgers is het ordenende element bij uitstek het contract. De feitelijke naleving van het contract of anders een aanvaardbaar alternatief moet kunnen worden afgedwongen. Hiervoor bestaat in westerse rechtsstelsels een uitgebreid netwerk van rechtsinstituten, zoals pand en hypotheek, andere zekerheidsrechten, borgtocht, retentierecht, schadevergoedingsrecht, boetebedingen, verzekering, beslagrecht, faillissem entsrecht, etc. Een dergelijk netwerk was in het Sovjetrecht grotendeels overbodig en daardoor sterk onderontwikkeld. Deze twee overwegingen worden nog verbonden door de volgende gedachte. In de zich ontwikkelende markteconomie van Rusland zijn grote investeringen vereist. Een deel hiervan zal uit het buitenland moeten komen . Binnen Rusland zelf
1 . De historische achtergrond van de nieuwe Russische burgerlijke wetgeving heb ik wat uitgebreider besproken in 'Het nieuwe Russische Burgerlijk Wetboek en Nederland', Nederlands Juristenblad 1993, pp . I07J ·Io77; al daar ook nadere literatuurverwijzingen .
s &_o 2 1994
I I
2 bestaat een sterke praktische en politieke voorkeur voor investeringen van private middelen. In beide gevallen is er een absolute noodzaak om de crediteur een redelijk rendement te garanderen. Aldus wordt het wenselijk, zowel om binnen Rusland door middel van privatisering de schepping van private vermogens te stimuleren, alswel de nodige zekerheidsinstituten binnen het burgerlijk recht te construeren. Het voorafgaande geeft aan wat de uitgangspositie van de Russische ontwerpers is. De traditionele civilistische dogmatiek heeft men in huis. De algemene richting waarin de codificatie moet gaan is bekend. De ussR Beginselenwet en daarnaast ook de talrijke recente wetten gewijd aan specifieke civielrechtelijke onderwerpen vormen een uitgebreide werkbasis. Hierbij moet wei worden opgemerkt dat veel van de recente wetgeving haastwerk is geweest, zodat de individuele wetten zelf vaak niet goed werken en ook hun onderlinge consistentie vee! te wensen overlaat. Een belangrijk probleem voor de Russische ontwerpers (die op hun vakgebied onmiskenbaar een elite vormen) is hun gebrek aan eigen ervaring op juist die gebieden waar dringend nieuwe regelgeving vereist is: het rechtskader van een vrije markteconomie. Op een verwant probleem is hierboven a! gewezen: niettegenstaaande de gretigheid waarmee men de markteconomie omhelst bestaan er nog sterke psychologische barrieres. Het unieke van de voormalige Sovjetunie ten opzichte van de overige Oosteuropese staten is immers dat er nauwelijks nog een levende herinnering aan een voorsocialistische samenleving bestaat. Het is daarom voor iedereen moeilijk zich voor te stellen hoe een markteconornie werkt en hoe men zich daar moet gedragen. Met betrekking tot de toepassing van een nieuw burgerlijk recht wordt dit probleem versterkt door de kwaliteit van de Russische rechterlijke macht. Deze is, anders dan haar Nederlandse tegenhanger, er niet voor toegerust om met een zeker zelfvertrouwen te opereren op basis van betrekkelijk globaal omschreven regelingen. Maar niet aileen mist de doorsnee Russische rechter een bepaald technisch niveau, ook de situatie in het land vraagt om een ander type burgerlijk recht waar het de toepassing betreft. In Nederland heeft men te maken met een relatief homogene samenleving die zich lange tijd vreedzaam en geleidelijk ontwikkeld heeft. De
toepassing van het recht kan daarom worden ingebed in een brede consensus omtrent maatschappelijk aanvaardbaar gedrag. In Rusland doet zich een geheel andere situatie voor. Ten eerste zijn hetland en de etnische verscheidenheid veel groter. Daarbij bevindt de Russische samenleving zich in een uiterst heftig proces van overgang van het ene maatschappijtype naar het andere. Een consensus zoals in Nederland ontbreekt en zal in veel gevallen juist door de wet moeten worden gecreeerd. Een moaelijke Nederlandse inbrena Met de hierboven aangeduide omstandigheden van de Russische civiele codificatie voor ogen is het niet moeilijk zich een voorstelling te maken van het mogelijke nut van een inbreng vanuit het nieuwe Nederlandse burgerlijke recht. In de zeer lange voorbereidingstijd van het N B w is vanzelfsprekend vee! rechtsvergelijkend werk verricht. Het N B w weerspiegelt daarom niet zuiver een Nederlands antwoord op de vragen van een civielrechtelijke codificatie aan het eind van de twintigste eeuw; in het N B w is ook de ervaring verdisconteerd van een groot aantal westerse Ianden . De Russische situatie laat geen rustige studie van vele jaren toe om tot een burgerlijke wetgeving voor een vrije markteconornie te komen. Het contact met Nederland stelt de Russische ontwerpers echter in staat om enigermate te profiteren van het Nederlandse voorwerk. Enig aanleunen tegen Nederland is ook voor Rusland vee! minder bezwaarlijk dan het zoeken van steun bij Duitsland of de Verenigde Staten, ianden ten aanzien waarvan de Russische houding meer ambivalent is. Voor het nieuwe Russische burgerlijke recht ligt het praktische nut van een kennisneming van de Nederlandse ervaring vooral op het vlak van de technisch-juridische oplossingen. De meest frequente vragenreeks van de Russische experts tijdens het overleg was: 'Wij dachten dit op de volgende manier te regelen; wat vindt u daarvan? Hoe doet men dat in Nederland? En waarom? De conclusie was dan meestal: Oat lijkt ons een goed idee, dat moeten wij ook overwegen; of: Oat zou bij ons niet werken, om deze of gene reden . ' Juist de kennismaking met detailkwesties en de manier waarop deze in de praktijk behandeld worden bleek bijzonder verhelderend te werken ten aanzien van het begrip van de eigen Russische omstandigheden. Het Nederlandse recht was zodoen-
\
-
ingeappeh een t land aarbij iterst chaplis in juist
nvan t niet tmoeuwe NBW
werk ,u iver 1 een n de > ver' 1den. ~ van eving conrpers n het
voor •eken , lanlding
lt ligt
n de
n de
fres tijvolHoe conidee, 'i ons
:n de
worten omloen-
t
----
------
s &_o 2 1994
de niet aileen een technisch-juridisch, maar ook een psychologisch referentiekader voor de Russische ontwerpers . Verdere perspectieven Voor de bij het project betrokken Nederlanders is de grootste attractie het enigermate deelnemer zijn aan een onderneming van zo groot belang voor Rusland . Dit belang is nog groter wanneer men zich realiseert dat de nieuwe Russische burgerlijke wetgeving van doorslaggevende betekenis zal zijn voor de andere staten van de voormalige Sovjetunie. Het is namelijk een publiek geheim dat geen enkele van deze staten bij machte is om zelf een dergelijke wetgeving van aanvaardbaar niveau tot stand te brengen. De uitstraling van het project beperkt zich dus niet tot Rusland. Ook mag men hopen dat er voor de reputatie van Nederland in het algemeen een gunstige werking van uitgaat.
Het aanvankelijke tijdschema van het Russische ontwerp is verstoord door de recente ontwikkelingen in Moskou. Het was de bedoeling om het ontwerp voor eind 1993 bij de Opperste Sovjet in te dienen . Naar het zich laat aanzien zal het nieuwe parlement zich ongetwijfeld eerst over een aantal essentiele staatsrechtelijke en politieke vragen moeten uitspreken . Bovendien zijn niet aileen het democratisch gehalte maar ook de stabiliteit van het Jeltsin-regime aan ernstige twijfel onderhevig . De diepe onzekerheid en zelfs desillusie over de politieke situatie die men bij vele Russen aantreft tastten overigens het gematigd optimisme van de ontwerpers van het B w niet aan. Zij waren geneigd aan te nemen dat praktisch ieder denkbaar regime in Rusland de koers in de richting van een vrije markteconomie zou willen voortzetten. En tevens waren zij ervan overtuigd dat alleen zij in staat zouden zijn voor die situatie een burgerlijk wetboek van de vereiste kwaliteit te schrijven.
s &.o 2 1994
I
14 BOEKEN
Het belang van civiele
tradities Jacobus Delwaide bespreekt: Robert D . Putnam (met Robert Leonardi en Raffaela Y. Nanetti), Makin9 Democracy Work. Civic Traditions in Modem Italy.
Princeton: Princeton University Press , 1993,258 biz. ISBN 0 -691-07889-0
INHOUD
Democratie in Italie Klassiek socialisme
Welke factoren zijn beslissend voor een gezonde democratische ontwikkeling? Die vraag stelde een bezorgde Alexis de T ocqueville zich anderhalve eeuw geleden. Vandaag is deze vraag actueler dan ooit, gezien de revolutionaire ontwikkelingen in de Tweede en ook in de Derde Wereid. Welke kans op slagen hebben democratische regimes in Rusland, Roemenie ofZuid-Afrika? Een zeer belangrijke bijdrage tot het denkwerk hieromtrent wordt thans geleverd door Harvard-politicoloog Robert Putnam. De scheidingslijn tussen Noord- en Zuid-Italie, aldus Putnam, biedt antwoorden omtrent ontwikkeling en onderontwikkeling in het algemeen. Waarom blijft het Mezzoaiorno zo ten achter, ook na de explosieve economische groei die Noord-Italie heeft doorgemaakt, ook na de vele gerichte inspanningen om het zuiden op dreefte krijgen? Erger nog, en dat is een duidelijke conclusie uit het zeer extensieve onderzoek van Putnam en zijn medewerkers, het zuiden van Italie blijft ook politiek ver achter bij het noorden. Mafia en camorra zijn uitgroeisels van een cultuur van individueel isolement, van wantrouwen en van verticale, clien-
telistische autoriteitspatronen; dit in sterk contrast met het noorden, waar Putnam veel meer horizontale, cooperatieve patronen onderkent. Vanwaar dit enorme verschil? De aanzet tot Putnams onderzoek werd gevormd door de diepgaande bestuurlijke hervorming van Italie tijdens de jaren zeventig. Sinds zijn eenmaking in 1 87o was Italie steeds een zeer sterk gecentraliseerde staat geweest, geschoeid op Napoleontische leest. Vanaf 1 9 7 o echter, na veel conservatieve weerstand, kregen de oude historische regio 's hun eigen gekozen bestuur. Geleidelijk kregen de Italiaanse regio's ook zeggenschap over een belangrijk deel van de openbare uitgaven: bij het begin van de jaren negentig besteedden de regio 's ongeveer een tiende van het bruto nationaal produkt - ongeveer evenveel dus als de staten van de vs. Over een periode van twintig jaar hebben Putnam en zijn medewerkers Italie's regionale besturen aan een batterij van politiekwetenschappelijke tests en analyses blootgesteld. Het resultaat staat als een paal hoven water: waar men ook kijkt, ofhet nu gaat om burgervriendelijkheid, efficientie, innovatiekracht, regeringsstabiliteit, tevredenheid bij het publiek ofbij de bestuurders, op aile terreinen blijken de zuidelijke regio's diep inferieur te zijn aan die van het noorden. Een klein maar aanschouwelijk voorbeeld: in iedere regio werd het bestuur op telkens drie verschillende terreinen (gezondheid, scholing en landbouw) schriftelijk om een concreet stukje infor-
s &.o 2 1994
B O EKEN
men; 1oor:r ho·on en
schil? ~zoek
dieprning ~ ven
I8Jo
sterk ·eest, ische l vee! ·egen
; hun ;e!ei~gio's
bee uitjaren
1
~gio's
het mgetaten rintig 1ede·estuitieknaly1ltaat ·ater: 1gaat effireged bij ders, uidee zijn velijk werd verheid, riftenfor-
matie gevraagd, 'voor een neef'. In de meest efficiente regio's, Emilia-Romagna en Valle d 'Aosta, kwam het antwoord a! binnen een week of, in het slechtste geval, na een telefoontje. In de minst efficiente regio's, dat wil zeggen in Calabrie, Campanie en Sardinie, kwam er helemaal geen reactie; doorgaans moest men niet een keer, maar wekenlang telefoneren of zelfs persoonlijk ter plekke gaan aandringen om het stukje informatie uiteindelijk te kunnen lospeuteren. Bovendien waren de regionale administratiegebouwen in het zuiden doorgaans zeer moeilijk te vinden, en waren de betrokken bureaucraten dan ook nog vaak afwezig, dit alles in scherp contrast met het noorden . Hoe komt dat nu? Ligt het aan de economische ontwikkeling? Voor veel politicologen vormt die de belangrijkste verklaring achter democratisch-bestuurlijke effectiviteit. Maar dat klopt niet, besluit Putnam uit zijn onderzoek, kijk naar de verschillen binnen noord en zuid. In het zuiden is Campanie, de streek rond Napels, economisch meer ontwikkeld dan Molise of Basilicata, die helemaal onderaan de economische ladder staan, maar toch zijn de regeringen van deze laatste twee regio's 'zichtbaar effectiever' dan die van Campanie. En in het noorden zijn de regio's Lombardije (hoofdstad Milaan), Piemonte (Turijn) en Ligurie (Genua) rijker dan Emilia-Romagna (Bologna) of Umbrie (Perugia); toch zijn de regeringen van deze laatste twee, minder welgestelde regio's 'uitgesproken succesvoller'. De bestuurlijke kwaliteit van
Italie's regio's, aldus Putnam, is recht evenredig met de kwaliteit van de civic culture, de burgercultuur. De kwaliteit van de burgercultuur wordt gemeten aan de levendigheid van het verenigingsleven in het algemeen, van vakbonden tot en met voetbalclubs. Een levendige burgercultuur betekent dat mensen veel met elkaar in contact komen, gemakkelijk informatie uitwisselen, vertrouwen ontwikkelen in elkaar, zich interesseren voor het openbare Ieven en zich goed op de hoogte houden, onder meer door de krant te lezen. Oat alles kan gemeten worden, en daaruit blijkt duidelijk dat het noorden van ltalie doorgaans een zeer sterke, het zuiden daarentegen een zeer zwakke civiele cultuur bezit. Sociaal kapitaal
Hier komt dan de clou, de meest provocerende conclusie van Putnams werk. Op economisch vlak hebben ltalie's regio's historisch zeer grote variaties gekend, zeker sinds de vijftiende eeuw toen de noordelijke stadstaten in verval raakten, maar wat burgercultuur betreft staat het noorden a! sterk sinds de vroege middeleeuwen. De civiele zwakheid van het zuiden heeft haar wortels in de twaalfde en dertiende eeuw, toen een briljant Normandisch koninkrijk, door tijdgenoten beschouwd als 'het wonder van de wereld', daar zeer autocratische autoriteitspatronen vestigde. In dit feodale maar ten dele ook 'absolutistische' koninkrijk werden de steden zwak gehouden tegenover de adel en tegenover de sterke staat, terwijl zich in het noorden op basis van civiele coo-
peratie vrije handelssteden ontwikkelden die het gelaat van de Renaissance zouden bepalen. De civiele tradities die in het noorden reeds tijdens de middeleeuwen tot ontwikkeling kwamen, hadden een ' merkwaardig uithoudingsvermogen', aid us Putnam: ze bleven Ieven, en vormden het 'sociale kapitaal' dat het noorden toeliet de kansen van de twintigste eeuw te grijpen. Kredietverenigingen, wederzijds vertrouwen, vlotte informatieuitwisseling, flexibele specialisering en samenwerking temidden van competitie, dat zijn de geheimen van het succes van het noorden, bijvoorbeeld in mode-textiel of in kleinschalige staalprodukten. Aan economische ontwikkeling ligt dit niet: Italie 's civiele regio 's zijn niet altijd welvarender geweest. In de zestiende eeuw werd er druk geemigreerd uit het verarmende noorden naar het rijkere Napels. Aan het begin van deze eeuw was Calabrie net iets meer gei'ndustrialiseerd dan Emilia-Romagna. Maar Calabrie bezat de minst civiele cultuur van Italie, Emilia-Romagna daarentegen de meest civiele cultuur. Die cultuur had tot gevolg dat men in het noorden gemakkelijker samenwerkte om zelfhet roer zo vee! mogelijk in handen te nemen. Zelfs vakbondslidmaatschap in de jaren twintig blijkt niet zozeer afhankelijk te zijn van economische, als wei van civiele ontwikkeling. En die civiele ontwikkeling bepaalde uiteindelijk ook het economische en politieke succes van het noorden in de twintigste eeuw. Horizontale, cooperatieve netwerken zijn vee! efficienter dan verticale, autori-
s &.o 2 1994
116
B O EKEN taire netwerken. Daarom bleek in de achttiende eeuw het kapitalisme zoveel efficienter te zijn dan het feodalisme, daarom blijkt in de twintigste eeuw democratie zoveel efficienter te zijn dan autocratie. Net zoals Tocqueville hecht Putnam zeer veel belang aan maatschappelijke vitaliteit en creativiteit. In klassiek laissez-faire gelooft Putnam echter niet. In tegenstelling tot Mancur Olson (The Rise and Decline if Nations),
denkt Putnam niet dat een sterke maatschappij met een veelvoud aan sterke belangengroepen leidt tot een zwakke staat en een zwakke economie. lntegendeel: juist
Merkwaardige ontkenning van sociaal-democratie Joh. S. Wijne bespreekt: Kritiek. Jaarboek voor socialistische discussie en ana!rse. Eerste en tweede jaargang.
Uitg.: Toestanden, secretariaat Pieter Bothastraat 17, 7 535 AH Enschede.
Terwijl ook in de Partij van de Arbeid steeds meer geluiden klinken dat het socialisme maar beter in een rariteitenkabinet van historische verschijnselen geplaatst kan worden en dit niet vanwege de jongste gebeurtenissen in Oost-Europa, maar ook op grond van de veronderstelling dat het zijn historische taak heeft volbracht, is door een aantal trouwe aanhangers van het socialisme een stichting opgericht metals doel te
atomisering, zo frappant in Zuidltalie, leidt tot politieke en economische verzwakking. Putnams neo-weberiaanse nadruk op de culturele antecedenten van economische en politieke ontwikkeling stemt eerder pessimistisch: het ziet er somber uit voor de regimes die zich thans ontwikkelen in maatschappijen die reeds v66r het autocratische tijdperk over een zwakke civiele traditie beschikten, men denke aan Rusland of Roemenie. Zonder de ontwikkeling van netwerken van civiel engagement, van wederkerigheid en van vertrouwen, voorspelt Putnam voor hen de uitkomst van het Mezzogiorno.
Oat wil zeggen clientelisme, 'amorele' concentratie op de eigen familie, wetteloosheid, inefficient bestuur, economische stagnatie. 'Misschien vertegenwoordigt Palermo de toekomst van Moskou.' Putnams vlot geschreven werk werpt nieuw Iicht op enkele centrale vragen van onze tijd. Het hoort zeker niet tot de gemakkelijkste, wei tot de belangrijkste boeken van de jongste jaren.
voorkomen dat 'het socialistisch kind' met het badwater wordt weggegooid. Kennelijk gaf de naamgeving van die stichting wat problemen, want ze wordt door de oprichters 'Toestanden' genoemd en die naam geeft weinig zicht op haar doelstelling. Ook de naam van de publikatie waarmee de stichting jaarlijks haar doelstelling wil verwezenlijken, zegt niet zoveel. Die naam is 'Kritiek'. De ondertitel 'Jaarboek voor socialistische discussie en analyse' zegt echter wel wat meer. Maar nog niet voldoende, want de samenstellers maken in hun redactionele verantwoording niet duidelijk wat zij onder socialisme verstaan. In die verantwoording zetten zij wetenschappelijk socialisme tussen aanhalingstekens, daarmee open latend of zij dit aanhangen of het desnoods als een stroming
binnen het socialisme zien. Verder hebben zij het in hun verantwoording over 'de oude socialistische en marxistische axioma's' die huns inziens ter discussie staan, daarbij dus aangevend dat die te onderscheiden zijn. W at ook dat onderscheid moge zijn in de ogen van de samenstellers van Kritiek, in hun verantwoording is dat niet te vinden.
JACOBUS DELWAIDE
Hoifddocent politicologie, Brussel
K
u
Wat de auteurs van Kritiek ook onder socialisme willen verstaan, een ding is duidelijk: daar hoort de sociaal-democratie niet bij. Soms wordt er venijnig afstand van genomen, zoals door Cajo Brendel in het eerste jaarboek. Die wijt de 'malaise in de politiek en de crisis van het partijwezen' aan de 'burgerlijke emancipatie van de arbeidersklasse' en daar is de sociaal-democratie verantwoordelijk voor.
-
s &.o 2 1994
BOEKEN isme, :le eineffistagvoort van werk : cenHet akkeijkste
zien. ver;ociaaxio.scus:vend zijn. noge 1Stelrantn. 1
: ook taan,
lOOrt
bij. stand Cajo >oek. litiek ~zen'
patie aar is rant-
Wim Bot, een van de twee redacteuren, ignoreert de sociaaldemocratie gewoon. In de bolsjewistische revolutie zijn 'kritische socialisten', zoals hij ze vol Iof noemt, 'van Rosa Luxemburg en Herman Gorter tot en met Rudolf Bahro' gedesillusioneerd en hij vindt het kennelijk niet nodig te melden dat sociaaldemocraten als Kautsky en Troelstra van het begin af deze revolutie hebben afgewezen, omdat ze er geen enkele illusie over hadden. Oat de sociaal-democratie in Kritiek geen enkele aandacht krijgt, is opmerkelijk, omdat er wei impliciet aan wordt gerefereerd. Zo zegt Wim Bot: 'Het socialisme is geen geloofsleer die voor altijd en eeuwig waarheden formuleert, ... ' . Een analyse over het 'Groene Front' bepleit een toekomstscenario voor de landbouw dat nauw verwant is met wat de sociaal-democraat Mansholt samen met de liberalen Winsemius en Nijpels heeft geschetst. Wim Bot constateert dat de verzorgingsstaat 'dichter staat bij het socialistisch ideaal dat de eerste socialistische generaties hadden dan bij het kapitalisme zoals Marx dat beschreef, maar kan ook dan niet naar de sociaal-democratie verwijzen.
Wanneer Kritiek een rol wil spelen in het gebied tussen wat de redactie noemt 'het anti-socialistisch klimaat dat in links intellectuele kringen steeds meer voet aan de grond krijgt' en 'het kritiekloos omarmen van de zogenaamde socialistische Ianden in het verleden', dan zal de redactie toch afstand moeten doen van de in ' links intellectuele kringen' vaak zo onhebbelijke gewoonte om net te doen alsof de sociaaldemocratie niets met het socialisme van doen heeft en verder buiten beschouwing gelaten kan worden. Ook in het tweede jaarboek van Kritiek zijn de vaagheid van wat
nu toch met klassiek socialisme wordt bedoeld en het verzwijgen van de sociaal-democratie te constateren. Toch is er weer die nostalgie naar de tijd dat er iets van een gemeenschappelijk idee was over wat onder socialisme moest ofkon worden verstaan. Zo doet Ger Harmsen erg vee! moeite om aan te tonen dater nog van een arbeidersklasse sprake is, maar dan in politieke zin. Marx wordt verdedigd tegen wat genoemd wordt 'de ecologischromantische ideologie'. En uit de gang van zaken bij o66 en de mogelijkheid van een progressieve volkspartij wordt geconcludeerd dat zo'n ontwikkeling eens te meer zou bevestigen 'dat we de
komende tijd voor wat betreft het opbouwen van een socialistische stroming zo ongeveer weer van nul af aan opnieuw moeten beginnen ' . Er is ook weer het traditioneel orthodox en conservatief socialistische gemopper op ontwikkelingen in de samenleving. Jammer dat Kritiek zich daarmee net zo makkelijk buiten de maatschappelijke discussie plaatst als degenen die het verkeerde ochtendblad lezen en al maar blijven kankeren op wat hen in de werkelijkheid van de samenleving niet bevalt, omdat het vroeger toen Drees de socialisten nog leidde en vooral in de tijd toen ze niets te zeggen hadden, allemaal vee! beter was. Er zitten namelijk twee interessante artikelen in dit tweede jaarboek. Een pleidooi voor een coalitie van keynesianen en milieubeschermers kan een interessante discussie op gang brengen, evenals een analyse van de mogelijkheden voor een sociale beweging van uitkeringsgerechtigden . Met dit soort artikelen kan Kritiek een interessante rol gaan spelen in het maatschappelijk debat. Met nostalgisch gemopper en gekanker wordt dat moeilijk. JOHAN S. WIJNE
Historicus
s &._o
I I
2
1994
8 DE TOEKOMST VAN HET VERLEDEN 2
Delie cxLviii Vois que, I 'Hiver tremblant en son sejour, Aux champs tout nus sont leurs arbres faillis. Puis, le Printemps ramenant lebeau jour, Leur sont bourgeons, feuilles, fleurs, fruits saillis. Arbres, buissons et haies et taillis Se crepent lors en leur gaie verdure. Tant que sur moi le tien ingrat froid dure, Mon espoir est denue de son herbe; Puis, retournant le doux Ver sans froidure, Mon An se frise en son Avril superbe .
Zie, als de winter huivert in zijn woonst, Hoe op het vale veld de born en kalen, En als het voorjaar schittert op zijn schoonst, Zij met hun knoppen, bloemen, vruchten pralen; De bomen, struiken, planten, hagen stralen In hun ontloken pracht in beemd en wei . Zolang voor mij jouw ijzige getij Beklijft, zal mijn verstorven hoop niet groenen, Maar bij de in tree van het lentetij Ontbloeit mijn jaar in 't zoetste der seizoenen.
Maurice Sceve, I 544
Robert de Does, I 994
Commentaar
Het heeft lang geduurd: het mooiste liefdesgedicht aller tij den, de 449 dizains (dizijnen) van Maurice Sceve zal zijn intree doen in de N ederlandse poezie. In de loop van dit jaar verschijnt bij Querido (Amsterdam) een honderdtal van deze onvertaalbaar geachte tientjes. W ei zijn er in het tijdschrift Randstad(nr . 13, 1969)eenpaar vertalingen verschenen (Hugues Pemath met bijstand van Hugo
Claus), maar die hebben geen oog voor rijm, regellengte en ritme. Het is een wonder dat De Does erin geslaagd is deze samengebalde vorm wei weer te geven. Wat de inhoud betreft: de dichter was een eenling in Lyon , toen een kruispunt van handel en cultuur. Hij zag kans allerlei voorafgaande liefdespoezie (Griekse epigrammen, troubadours, dolce stil nuovo, de canzoniere van Petrarca, diens navolgers) en filosofische stromingen uitgaande van Plato te
verwerken, zodanig dat een spanningsveld ontstaat waar oude stof en modefoefj es, springlevend worden omgemunt. Sd:ve zet zijn stad in (twee rivieren, twee heuvels), de geschiedenis, de mythologie en de actualiteit, zelfs onze Erasmus komen wij tegen. Eerst denk je dat het om een ongelukkige, vergeefse liefde draait, maar tenslotte biedt de poezie een overlevingskans . En daar is het nog altijd om begonnen. REIN BLOEM
-
s &._o 2 19 94
119 HOOFDEN
&
ZINNEN
Bij de dood van
len Dales
een
t
waar
>efj es , }mge:ad in Ivels), ologie onze
:egen . n een liefde ,dt de 1s.
En
egon-
INHOUD
In memoriam len Dales Genetica
'Ze zette zich ergens voor in', zei de man voor de Domkerk, toen hem gevraagd werd waarom hij er stond. Het is een treffende omschrijving van de persoon van len Dales. Soms bruusk, soms hardhandig, maar vrijwel altijd herkenbaar en ter zake . Haar dood veroorzaakte een schokwerking in de publieke opinie : nu, na haar dood, herkend als iemand die niet aileen ergens voor stond, maar er zich ook voor inzette . Zou dit ook zo herkend zijn als zij zich na het vertrek van Lubbers-III had teruggetrokken uit de politick? Niet in de gelegenheid een academische studie te volgen ging len naar de nieuwe opleiding, die Kerk en W ereld te Oriebergen onmiddellijk na de oorlog startte . Zij onderging de diepte en de breedte van de woorden, die de leermeesters Berkhof, Banning en Boerwinkel daar spraken . Ze hield ze vast en gaf daaraan een eigen vorm, toen ze later cursusleider en nog weer later directeur werd op hetzelfde instituut. Zou ze daar geleerd hebben om je tot het uiterste in te spannen om m ensen bij elkaar te houden, een inspanning waarvan de minister president sprak toen hij het had over de crisismomenten in het kabinet en de weigering van len om dan de handdoek in de ring te gooien? lntussen besloot len m eer wetenschappelijke kennis te vergaren. Zij studeerde andragogie en behaalde in I 97 5 het doctoraal examen aan de Universiteit van Amsterdam.
Dan ontstaat een nieuwe fase in haar bestaan: analytische studies, die gericht zijn op verbetering van beleid van maatschappelijke organisaties. Spoedig daarna wordt ze in de Sociale Dienst van Rotterdam zelf in hoge mate betrokken bij beleid en herziening van beleid . Oat lukt en ze oogst vee! waardering. Dan is de grondslag gelegd voor een politieke taak: het staatssecretariaat in het tweede kabinet-Van Agt. Oit wordt voor velen - en ook voor len - een teleurstelling. len veerde op toen zij naar Nijmegen kon gaan. Hoe zij daar verwortelde , vertelde de brandweercommandant uit die stad in de Jacobskerk. Het ministerschap werd in I 989 gretig aanvaard en daarna tot in aile uithoeken verkend en ingevuld. Allen die m et haar te maken kregen hebben in de afgelopen dagen getuigd van de in tensieve wijze waarop zij dit ambt (want zo voelde zij het) heeft uitgeoefend. Resultaten, successen, zeker, mar ook tegenslagen en nederlagen zijn aanwijsbaar in het Ieven van len Dales. Kracht, geduld en uithoudingsvermogen hebben een aanwijsbare bron . Die kan omschreven worden in - wat de Quakers noemen - de verborgen omgang met God. Daarover sprak len spaarzaam, althans in het openbaar. Lange jaren - tot aan haar dood - is dat gevoed in de toerusting van de christelijke gemeente. Daar kan je leren wat de opdracht en de grenzen van het menselijk bestaan inhouden. Het levenslange leerproces was op Kerk en W ereld begonnen en na verloop van tijd werd len zelf leraar. Een markant staaltje beleefd en we bij het debat van de
s &_o 2 '994
120 HOOFDEN
ZINNEN
Wet Gelijke Behandeling. Voor len Dales was kerk en wereld een en ondeelbaar geheel, terwijl ze er nauwkeurig op lette waar de scheiding tussen kerk en staat lag. 'Geloven op maandag' kostte ook haar inspanning. Slaagde ze er altijd in deze spanning zichtbaar te maken? Natuurlijk niet en wellicht leed ook zij vaak onder het onvermogen om duidelijk te maken, waar het compromis - zowel vanuit de hoge opdracht vanuit de verkondiging als vanuit het nederige handwerk van de politiek - toch onvermijdelijk is. Waarom voelde len zich goed thuis in de beweging van de sociaal-democraten? Omdat de beste vertegenwoordigers van de sociaal-democratie - ongeacht de fundering van hun diepste levensovertuiging- altijd iets uitstralen van hun diepe verlangen naar menselijke gemeenschap en ge-
rechtigheid. Het is een gerechtigheid waarbij het er niet aileen om gaat een ieder tot zijn/haar recht te Iaten komen, maar een gerechtigheid, die recht niet opeist, maar toedeelt, een gerechtigheid, die de onderlinge samenhangen van volken, mensen, groepen, rassen, generaties bevordert en vorm geeft. Als goede leerling van Banning zag len zowel als lid van de christelijke gemeente en als aanhanger van de sociaal-democratie dat vee! van de huidige politieke, economische en sociale structuren onvoldoende ruimte meer Iaten voor de betrokkenheid van mensen bij elkaar. Mensen tot hun recht Iaten komen, zeker, maar dan in de allereerste plaats degenen die bekneld zitten. Het was de vurige wens van len dat christen-democraten gaan zien, dat je plek als christen in de sociaal-democratische beweging
een legitiem e is . Omgekeerd hoopte len steeds dat de sociaaldemocratische beweging meer oog zou krijgen voor de vernieuwingsprocessen in de kerk, met name zoals dit gestalte heeft gekregen in de oecumenische beweging. Zoekend naar een karakteristiek van len kwam mij het Hebreeuwse woord 'tamien' in gedachten . Oat betekent: uit een stuk, op een doel gericht, met onverdeeld hart. Opdracht en belofte vloeien ineen. len Dales was zo'n mens voor wie dit geheel en al gold. Ze was geen volmaakt mens, ze was beschikbaar en dienstbaar. Een mens uit een stuk.
Sociaal-democratie en genetica
tica' vanuit de beginselen van de sociaal-democratie, of zijn wij primair beroepsbeoefenaars (ethici, filosofen, biotechnologisch onderzoekers) en wordt ons standpunt vooral bepaald door ons vak of onze wetenschappelijke achtergrond? Concreter en rechtstreekser: hoe moest het sociaal-democratische kamerlid dat de discussie bijwoonde zich een oordeel vormen over de aangekaarte thema's? Het kamerlid in kwestie gaf te kennen een en ander gewoon 'te toetsen aan vrijheid en gelijkheid' . Een zucht van verontwaardiging steeg op uit het publiek.
Publieksdiscussies over medischethische onderwerpen staan doorgaans in het teken van het Dilemma van de Week, thans februari 1 994 - de post-overgangmoeder en de keuze van het ras van het embryo bij reageerbuisbevruchtingen in Italie, destijds het klonen van embryo's ten behoeve van de nog in een zeer pril stadium verkerende preimplantatie diagnostiek. Oat wil zeggen: een in het kader van een reageerbuisbevruchting gecreeerd embryo wordt gesplitst zodat er twee identieke embryo's ontstaan. Het ene embryo wordt getest op genetische aandoenin-
Op 27 oktober 1993 vond in het vakbondsmuseum in Amsterdam een PvdA-discussiemiddag plaats, getiteld 'Genetisch onderzoek en de mens'. Na enig geanimeerd maar betrekkelijk vruchteloos heen en weer gepraat werd, geprovoceerd door een prikkelende interventie van een medewerkster van het wetenschappelijk bureau van het coA, de hamvraag van de middag geformuleerd: zitten wij hier nu als partijleden die ons bezinnen op 'Mens en gene-
-
&
~--
---
H. M. DE LANGE
Oud-voorzitter Sectie Sociale Vraaen van de Raad van Kerken
-
s Bt.o 2 1994
I HOOFDEN
keerd daalmeer ·nieu' met he eft te beterisc Hen get een met tt en Dales it gel volkbaar
·agen
ischstaan 1 het ms >Ver:1 het
,
1eer-
dess ten zeer pret wil L een :creJ!itst ·yo's ordt :nin-
gen en daarna vernietigd; het andere wordt, als er geen aandoeningen gevonden zijn, ingeplant bij de aanstaande moeder. Het idee dat je over de toelaatbaarheid van dergelijke experimenten uitspraken zou kunnen doen door 'te toetsen aan vrijheid en gelijkheid' was niet erg geloofwaardig. Maar wat dan wei? Bestaat er zoiets als een sociaaldemocratische kijk op genetica en heeft het zin iets dergelijks te ontwikkelen? Is de PvdA-Verkenning van Schellekens, die de aanleiding vormde voor de discussiemiddag in Amsterdam, te beschouwen als een sociaal-democratisch antwoord op CDA-rapporten als Zinvolleven . Een christen-democratische bijdrage aan de discussie over draagmoederschap, kunstmatine inseminatie, G 1FT en in vitrojertilisatie (I 98 8) en Genen en nrenzen. Een christen-democratische bijdrane aan de discussie over gentechnolosie (I 992)? CDA-wetgeving Partijpolitieke bezinming hieromtrent in PvdA-kring lijkt om twee geheel verschillende redenen onvermijdelijk. Ten eerste moeten we wei en ten tweede kunnen we het toch niet Iaten. In de eerste plaats staat vast dat de keuze om als partij over deze materie iiberhaupt geen standpunt in te nemen (op zichzelf helemaal geen verkeerde gedachte; er is best iets te zeggen voor het idee dat de ideeen en gevoelens van kiezers en partijleden op dit punt binnen de PvdA nogal uiteenlopen en bovendien meestal niet partij-gerelateerd zijn en dat het dus niet opportuun is een partijstandpunt te formuleren)
&
ZINNEN
ons uit handen is geslagen door het CDA. Als een partij op een bepaald issue strons jeelinas heeft en de overige partijen te kennen geven dat zij dit issue niet als partijpolitiek willen beschouwen, dan is de kans groot dat de partij met uitgesproken opvattingen volledig haar zin krijgt. Zo is het recent ingediende wetsontwerp embryo-experimenten te typeren als conservatief-religieuze CDA-wetgeving bij uitstek. In de tweede plaats is het blijkbaar, aile vernieuwing in de Partij van de Arbeid ten spijt, nog steeds tegennatuurlijk voor de PvdA om een aantal zaken in orde te achten en op hun beloop te Iaten. Zo heb ik mij in hoge mate verbaasd over de passages in Schellekens' Verkenning waarin wordt voorgesteld de maatschappelijke discussie over genetica vee! strakker te kanaliseren: "Er zou meer samenhang moeten komen in de advies- en discussiestructuur rond biotechnologie. Het parlement moet zich ook los van departementale adviesraden goed kunnen Iaten informeren en adviseren. ( ... ) Het Deense model van een Centrale Ethische Raad [met zeven daaronder ressorterende regionale onderzoekscommissies) verdient uitdrukkelijk aanbeveling" (p. I 7I 8). Er wordt in Nederland buitensporig vee! gedebatteerd over morele dilemma's. Geen enkele ethische kwestie ontsnapt aan de waakzame ogen van onze medisch-ethische commissies, adviesraden, talkshow-presentatoren en columnisten, maar Schellekens c.s. willen een van overheidswege gereguleerde discussiestructuur omdat het anders
voor het parlement te verwarrend wordt. De Verkenning van Schellekens bevat overigens geen opzienbarende standpunten, geen bizarre argumenten en geen onverstandige aanbevelingen. (Dat lijkt niet vee!, maar in de publieke discussie over genetica zijn dwaze aanbevelingen en emotionele argumentaties zeker niet uitzonderlijk.) Schellekens is voor betere coordinatie, meer voorlichting (liefst in E G verband middels een Europees Instituut voor Biologische lnformatie) en meer geld voor onderzoek naar maatschappelijk-ethische consequenties van de biotechnologie. Kiembaangentherapie (genetisch ingrijpen in geslachtscellen waardoor definitieve veranderingen worden aangebracht in het genetisch patroon van het nageslacht) wordt vooralsnog afgewezen vanwege de aan deze techniek verbonden grote risico's. (Ter informatie: menigeen betoogt in het genetica-debat dat met kiembaangentherapie een grens bereiktis waarvan hij of zij 'voelt dat wij die niet moeten overschrijden' of dat manipuleren met het genetisch patroon van ons nageslacht 'een inbreuk vormt op het zelfbeschikkingsrecht van onze zonen en dochters' . Vergeleken met dergelijke kromme morele redeneringen is een simpele inschatting van de risico's een verademing.) Experimenten met menselijke embryo's worden afgewezen tenzij er zwaarwegende redenen zijn om die experimenten wei te verrichten (dat is minder restrictief dan de thans voorgestelde regeling in het wetsont-
2I
s &..o 2 1994
I
22 HOOFDEN werp embryo-experimenten). Regelmatig wordt in Over Ieven en Iaten Ieven, het voorrapport waar de Verkenning op gebaseerd is, de vraag gesteld of een bepaald probleem niet kan worden opgelost met reeds algemeen geaccepteerde, redelijke beginselen . N aar mijn smaak wordt die vraag nog iets te weinig met 'ja' beantwoord. Zo is het niet nodig om bij aanstellingskeuringen het vragen naar erfelijkheidsgegevens expliciet te verbieden. Het algemeen ten aanzien van medische keuringen gehuldigde principe, dat slechts mag worden gevraagd naar informatie die rechtstreeks van belang is voor het functioneren van betrokkene op de werkplek, volstaat hier. Genetische aandoeningen (kans op darrnkanker of een verhoogd risicoop hart- en vaatziekten) vallen meestal niet in die categoric, maar een enkele keer wei. Het is onzin om het medische gegeven dat men lijdt aan epilepsie wei bevraagbaar te achten (piloten, buschauffeurs) en het genetische gegeven dat men binnenkort zal lijden aan de ziekte van Huntington (die net zoveel gevaar oplevert in het verkeer) onbevraagbaar te verklaren. Paarse coalitie Wat zijn nude algemene beginselen die de PvdA zou moeten hanteren bij de beoordeling van genetisch onderzoek en genetische toepassingen? Schellekens c.s. beperken zich tot twee principes: zoveel mogelijk openbaarheid en discussie en zoveel mogelijk trachten te werken met reeds bestaande, niet specifiek voor genetische vraagstukken bedoelde
&
ZINNEN
wetgeving. Beide uitgangspunten zijn verstandig. Ik zou er daar echter nog twee aan willen toevoegen. Het ene is bedoeld om paarse coalities op deze issues wat m eer houvast te geven, het andere is een typisch sociaal-democratisch beginsel . Het eerste principe is dat van de rationaliteit. Nieuwe (medische) technologic is een onderwerp waarvan velen menen dat we er gevoelsmatig een afkeer van mogen hebben en dat deze afkeer als zodanig regels en verboden wettigt. Religieus denkenden verklaren dat wij niet voor God mogen spelen en niet-gelovigen zijn van oordeel dater grenzen besloten liggen in de natuur die verrassend samenvallen met de grenzen die gelovigen dachten te kunnen afleiden uit het Genesis-verhaal. In het overlaten aan de hand Gods schuilt nog iets redelijks; 'free floating condemnation' (Brian Barry's omschrijving van dit fenomeen) valt niet te verdedigen . Niet-rationele argumenten mogen geen leidraad zijn bij de gedachtenbepaling over genetische kwesties (we tolereren het ook niet als mensen voelen dat vrouwen een andere lotsbestemming hebben dan mannen; er is geen reden om gevoelens in bepaalde issues opeens wei maaten richtinggevend te verklaren). Wij kunnen ons in dit opzicht Iaten leiden door de liberale schade-doctrine : handelingen moeten aileen dan verboden worden als zij schadelijk zijn voor anderen (lees: andere personen of andere toekomstiae person en). Het tweede principe is dat van de waakzaamheid voor mogelijke machtsuitbreiding . Er schuilt in
de opkomst van de humane genetica een groot risico van m edische machtstoename. Met de ontdekking van de eerste genen die coderen voor niet als medische aandoening bekend staande eigenschappen (het 'homo-gen' en het 'agressie-gen') zijn eerste stappen gezet op weg naar de medicalisering van karaktereigenschappen . Ben je homoseksueel omdat jij je aangetrokken voelt tot mensen van hetzelfde geslacht of ben je homoseksueel omdat je arts het betreffende gen heeft aangetroffen in jouw DNA-patroon? Het is onmogelijk, het heeft geen zin en het is ook niet nodig om het zoeken naar niet voor medische aandoeningen coderende genen te belemmeren, maar we moeten er wei voor waken dat de definitiemacht inzake ziekten en gebreken niet bij de arts berust. Deze oplettendheid waar het gaat om toenemende machtstoename (niet aileen bij artsen, ook bij werkgevers) zou een betrouwbaar sociaal-democratisch houvast kunnen zijn bij de beoordeling van genetica-vraagstukken. H. Schellekens, Genetisch onderzoek en de mens, Amsterdam; (serie PvdA-Verkenningen), 1993, te bestellen door storting van J 1o op gironummer 34 79 7oo, t.n.v. PvdA-brochures, Amsterdam, onder vermelding van bestelnummer 3 83.
Schellekens' brochure is mede gebaseerd op een rapport van de PvdA-werkgroep Biotechnologie: Over Ieven en Iaten Ieven ( 199 3). Het rapport is te bestellen bij de PvdA, telefoon (o2o) 5 51 21 55
M . J. TRAPPENBURG
Verbonden aan de Vakaroep Politieke wetenschappen R u Lei den; redacteur s &.P
-
s &_o 2 1994
123 $JJ
!ne:cbe lekcotan:en -
bet :apicataptdat enben bet -of!t is ten oeante 1 er tie<en bet oe>ok bescb or-
lk-
-Je ning
a-
rken n
P E N
0 p
PAPIER$JJ
Rechtse borrelpraat Professor Rick van der Ploeg is het zat steeds te moeten horen 'dat een pleidooi voor een betere werking van bet marktmecbanisme rechtse priet- danwel borrelpraat is'. Daarom legt hij in s&..P van november 199 3 uit dat door de tucht van de markt te accepteren het mogelijk is de solidariteit te bevorderen. In plaats van de kritiek te weerleggen, neemt Vander Ploeg zo'n enorme duik dat hij terecht komt in het net waarin zijn tegenstanders hem willen hebben. Hij slaagt er weliswaar in duidelijk te maken dat zijn visie geen priet- of borrelpraat is, maar recbtse praat is bet wei. Ik zal uitleggen waarom. Volgens Van der Ploeg zorgt Adam Smith' 'onzichtbare hand' ervoor dat de toewijzing van schaarse middelen doelmatig is zolang aile burgers en bedrijven doen wat het beste voor hen is. Van der Ploeg accepteert dit beginsel als heilig dogma. Linkse politici hebben zijns inziens als taak de mogelijk nadelige effecten daarvan te verzachten. Het gaat daarbij om een afweging van doelmatigheid en rechtvaardigheid. Volgens Vander Ploeg kiest de PvdA voor wat meer rechtvaardigheid en de v v o en bet co A voor meer doelmatigbeid. Vervolgens maakt hij dat duidelijk met enige voorbeelden. De 'onzicbtbare hand' is mijns inziens een denkrnodel. Als er in de economie volledige mededinging heerst is de verdeling van goederen optimaal. Het is die hand, ofwel het prijsmecbanis-
me, die deze optimaliteit veroorzaakt. Echter, Vander Ploeg, een internationaal gerespecteerd econoom, weet best dat de onzichtbare hand niet bestaat. Ze is een fictie en zal dus steeds onzichtbaar blijven. Daarmee wil ik overigens niet zeggen dat het soms zinvol kan zijn de markt zo onbelemmerd mogelijk te Iaten functioneren. Professor Vander Ploeg maakt een enorme denkfout. Bij hem gaat het in de economische politiek om een optimale afweging van doelmatigheid en rechtvaardigbeid. Doelmatigheid is zijns inziens de uitkomst van de onbelemmerde marktwerking en rechtvaardigheid is wat 'linkse politieke partijen' willen. Was bet maar zo simpel. Wat is doelmatig? Doelmatig is een politieke actie ter realisatie van een politiek doe!. Het doe! van het prijsmechanisme is mij onbekend. Tot nu toe hebben we in de Nederlandse economische politiek vijf sociaal-economische doelen: 1 • verantwoorde economiscbe groei; 2. volledige werkgelegenheid; 3. evenwicbtige betalingsbalans; 4· stabiel prijsniveau; s. recbtvaardige inkomensverdeling . Vander Ploeg beeft kennelijk geen economisch-politieke doelen . Hij accepteert in eerste instantie de tucht van de markt, al wil hij de scherpe kantjes daarvan afsnijden. Mijns inziens is het beter eerst je doeleinden nauwkeurig te omschrijven en vervolgens met een mix van economische instrumenten deze te bereiken. In die mix is het prijsmechanisme er een; het is ongetwijfeld het gemakkelijkste, maar vaak niet het beste.
-
s &._o 2 1994
124
r6J PEN Ik moet toegeven, Vander Ploeg staat tegenwoordig niet aileen. Het is bon ton de markt te aanbidden. Het gehele overheidsbeleid staat in het teken van een betere en flexibeler marktwerking, zowel nationaal als internationaal. Vrijhandel moet een optimale welvaart leveren en de overheid moet haar taken zoveel mogelijk overdragen aan de markt. Oat een dergelijk beleid heilloos is, bewijst de geschiedenis. Zou Nederland daarmee het welvaartsniveau hebben bereikt van thans? En hebben de voorstanders van de vrije-markteconomie de afgelopen eeuw geen groot onheil aangericht in ontwikkelingslanden? Ook hierover is Van der Ploeg duidelijk: Trade, not aid. Echter, wat doe je met 'trade' zonder 'aid' in bijvoorbeeld Somalie en Cambodja. Marktfilosofen als Van der Ploeg negeren het feit dat ondernemers slechts met de mond het marktmechanisme bejubelen. Oeze streven bedrijfsdoelen na,
0 p
PAPIERrbJ
proberen de werking van de markt te omzeilen door monopolo!de marktvormen te realiseren, maar willen dat graag in een maximale vrijheid doen. Bedrijven creeren hun eigen nationale grenzen door bedrijfsonderdelen af te stoten of op te kopen. Het lijkt erop dat de overheid thans de enige marktpartij is die in de praktijk opkomt voor het prijsmechanisme. Oat het bedrijfsleven daarvan overigens niet steeds een voorstander is, beschreef Piet Vos treffend in ESB van 24 november jl.: 'Onze door flexibiliseringskoorts benevelde breinen willen daden zien, die de Stichting van de Arbeid op dit moment niet in de aanbieding heeft'. Hij doelde hiermee op het kabinetsbeleid, dat een grotere flexibiliteit op de arbeidsmarkt voorstaat. Het resultaat van pleidooien als die van Vander Ploeg kan een economie zijn waarin de doeleinden van de PvdA niet worden gerealiseerd. Mij beperkend tot
de arbeidsmarkt zijn de gevolgen daarvan reeds duidelijk: een groeiende werkloosheid; bedrijven die trots waren op hun streven naar werkgelegenheidsgaranties voor het Ieven bestaan niet meer; zelfs de overheid ontslaat en privatiseert; en het ergste is nog: Nederland (en ook de PvdA) accepteert openlijk dat we langdurig werkloosheid moeten accepteren. Het marktmechanisme is een simpel instrument dat niet automatisch tot een optimale welvaart leidt. W elvaartstheoretici hebben dat duidelijk gemaakt. Als het zo simpel was als Van der Ploeg beweert, zouden alle socialistische economen die zich sinds de jaren dertig hebben ingezet voor een beter functionerende econ01nie zinloos werk hebben verricht.
v n
d k (I d
p e a v
d n
ii
d b d ], v
b d r
(
g LEEN HOFFMAN
h
Econoom, PvdA-gemeenteraadslid Capelle a/ d ljssel
F c r
g s
~
c
Hoger onderwijs geen publiek goed? In zijn commentaar op het PvdAprogramma in Socialisme en Demoera tie van november 1993 ('Solidariteit en de tucht van de markt') laat de econoom Rick van der Ploeg weten het zat te zijn van allerlei mensen te moeten horen dat een pleidooi voor een betere werking van het marktmechanisme rechtse priet- danwel borrelpraat is. Het ongestoord Iaten
werken van het marktmechanisme op een zo groot mogelijk aantal gebieden binnen de samenleving zal volgens hem zorgen voor een doelmatige verdeling van goederen en diensten. Het verwijt van prietpraat weerlegt men het beste met een helder betoog. Hoewel Van der Ploeg daar redelijk in slaagt, bleven mij helaas nog enkele punten onduidelijk. 'Studiefinanciering', schrijft Van der Ploeg in een beschouwing
over wat wei en niet publieke goederen zouden moeten zijn, 'heeft niet zozeer het karakter van een publiek goed, omdat de baten van academische studie met name bij de student zelf terecht komen. Het bezuinigen op de studiefinanciering is daarom terecht indien het vrijgekomen geld aangewend wordt voor lager en middelbaar beroepsonderwijs en taalonderwijs voor allochtonen. Als studenten meer voor onderwijs moeten betalen, zullen zij ook een betere kwaliteit eisen' .
t t r
r (
r
-
s &_o 2 1994
125
rbJ PEN lgen een ::lrij;treranniet ;laat :e is dA) mgaceen uto.veletici .akt. der >ciainds ezet :nde >hen
:1
ieke djn, kter t de met echt de te:reld r" en sen 1en. :lerl zij en'.
Van deze passage begrijp ik niets . Wat zijn de baten, hoeveel is met name, en waarom heeft studiefinanciering daarom niet het karakter van een publiek goed? (Drie zinnen verderop legt van der Ploeg namelijk uit dat aile publieke goederen ongelijk terecht komen, het zg. Matthei.iseffect.) Wil hij beweren dat de academische studie zich daarin van andere soorten onderwijs onderscheidt en dat de maatschappij minder profijt heeft van artsen en ingenieurs dan van verpleegkundigen en loodgieters? Of is zijn bezwaar dat mensen met een academische opleiding met hun opleiding meer inkomen kurmen verwerven dan mensen met een beroepsopleiding? Maar komen de baten van een (lagere) beroepsopleiding niet evenzeer (deels) terecht bij degene die ze gevolgd heeft? Het lijkt mij een heidense klus om te bepalen wat precies het eigen profijt van een opleiding is ten opzichte van het maatschappelijk nut ervan en op grond daarvan te moeten vaststellen hoe hoog een rechtvaardige eigen bijdrage aan elke opleiding zou moeten zijn. Daar zou het Ministerie van o & w in Zoetermeer heel wat knappe economen voor nodig hebben. Gelukkig is er allang een zeer doelmatig instrun1ent voorhanden om het euvel van een onrechtvaardige inkomensverdeling te verhelpen (hoewel het helaas niet marktconform werkt en daarom ook niet tot Vander Ploegs favoriete beleidsinstrumenten blijkt te behoren): de progressieve inkomstenbelasting. Vervolgens het argument dat wanneer studenten meer voor
0 p
PAPIERb
hun onderwijs moeten betalen, zij ook een betere kwaliteit zullen eisen. Aan de borreltafel der economen zijn in de loop van de tijd al heel wat argumenten bedacht om het investeren in academische studies niet als een belang van de samenleving als geheel te zien, zodat men van studenten een fors collegegeld zou mogen eisen. De meeste van deze argumenten zijn door K.L. Poll weerlegd in een nog steeds actueel essay uit 1972 . 1 Het hier gebruikte argument is echter nieuw. Van der Ploeg is kennelijk bezorgd over de kwaliteit van ons universitaire onderwijs . Hoewel ik de indruk heb dat de verschrikkelijke ondoelmatigheid die volgens de beschrijving van Poll de universiteiten in de jaren zeventig teisterde inmiddels door andere maatregelen dan een drastische verhoging van de collegegelden (die toen niet doorging) is verbeterd, heb ik hierover geen actuele informatie uit eigen hand. Over de oorzaak laat Van der Ploeg zich zelf niet uit. Is het zo dat de samenleving te weinig geld uittrekt voor goed universitair onderwijs? Springen de universiteiten ondoelmatig met hun middelen om? Ligt het aan de docenten? Misschien hebben docenten dan de laatste tijd wat al te goed naar de economen geluisterd en meer tijd dan voor het onderwijs verantwoord was gestoken in activiteiten waarvoor zij een marktconform prestatieloon ontvingen? Het is in elk geval merkwaardig dat Van der Ploeg niet onze minister van Onderwijs en Wetenschappen op zijn verantwoordelijkheid aanspreekt, die namens de burgers het universi-
tair onderwijs zodanig moet bekostigen dat het doelmatig zijn maatschappelijke functie vervult, maar juist de consumenten (studenten) aanspreekt op hun eigenbelang. Dan is het natuurlijk de vraag: is het eigenbelang van studenten gelegen in een kwalitatief betere stu die? Het adagium waarvan Vander Ploeg als econoom uitgaat is: de consument beslist, wie betaalt heeft recht van spreken . Voor onderwijs dat niet tot maatschappelijke functies opleidt mag dat zeker gelden. Voordat ik de onderwijsconsument als homo economicus aan het woord wil Iaten wil ik echter eerst zelf als burger mijn zegje doen . Ons land heeft in de toekomst bekwame ambtenaren, rechters, ingenieurs en zeker ook bekwame economen nodig. Omdat teveel onbekwamen in zulke functies een maatschappij kunnen nnneren, is het wenselijk dat de samenleving hoge eisen stelt aan de opleiding die deze mensen krijgen. In ruil voor het geld dat de samenlcving investeert in het zich bekwamen van getalenteerden tot deze beroepen, mag zij eisen dat zij hun best doen om zodanige studieprestaties te leveren dat ze aan deze eisen voldoen. Zij moeten dus presteren en zo lang zij dat doen mogen ze (bijna) gratis studeren. De economische theorie gaat er echter van uit dat mensen een zo hoog mogelijk nut (inkomen) willen bereiken tegen zo gering mogelijke kosten (inspanning). Een student wil, wanneer hij veel voor zijn studie moet betalen, zoveel mogelijk zekerheid dat zijn investering iets opbrengt.
-
s &_o 2 1994
126 {6
PEN
Om deze zekerheid te verkrijgen heeft hij er juist alle belang bij dat de tentameneisen worden verlaagd. Een universitair diploma is vooral een toegangsbewijs tot de beter betaalde beroepen, en hoe gemakkelijker die entree verworven kan worden, hoe beter. De studenten daarentegen die een betere kwaliteit van de studie willen (moeilijker leerstof, en dus zwaardere tentamens) zijn de studenten die goede rechters, artsen, ingenieurs, enzovoorts will en worden omdat ze het vak zo leuk vinden of omdat ze daarmee de
0
p
PAPIER$:n
samenleving van dienst willen zijn. De beloning is voor hen daarbij secundair. Zo'n (maatschappelijk wenselijke) houding valt moeilijk aan te kweken wanneer studenten tegelijkertijd de boodschap krijgen dat ze als betalende consumenten soeverein zijn en zich als economische individuen moeten gedragen. Hier raakt het model van Vander Ploeg met zichzelf in tegenspraak. De studenten die hij denkt te kunnen mobiliseren om via de 'onzichtbare hand' een beter onderwijs te kunnen realiseren zijn juist niet
de studenten die op grond van kosten-baten afwegingen voor een kwalitatief beter onderwijs zullen gaan ageren. Ik begrijp dan ook niet waarom hij denkt dat de invoering van het profijtbeginsel tot een betere kwaliteit van het universitaire onderwijs zal leiden.
k
e v
t•
b
p n v \1
KEES VAN LIERE
d
Sociolooa en als ambtenaar werkzaam bij de Alaemene Rekenkamer
S> St
g 1. Zie K. L. Poll De beklemde elite, Meulenhoff: 1972, pp. 8- 58 .
n n
b v
n
h
Naschrift Mijn stelling is dat de overheid op vee! plaatsen zand in de wielen van het marktmechanisme strooit. Soms is dat een goed idee, maar vaak is het een slechte zaak. Kartels, prijsafspraken, collectieve overeenkomsten en het verdelen van de markt zijn veelal pseudoniemen voor monopoliemacht. Dit zadelt de burger op met hoge prijzen en beperkt de keuzevrijheid. Helaas heeft de overheid in het veri eden te vaak de ogen dicht gedaan voor concurrentiebeperkende praktijken. Sociaal-democraten waarschuwen ervoor dat een ongebreidelde werking van het marktmechanisme ten koste van de rechtvaardigheid kan gaan. Dit betekent niet automatisch dat elke inperking van de markt goed voor de rechtvaardigheid is. Integendeel, in vee! situaties is een slechte werking van het marktmechanis-
me een slechte partner van de sociaal-democratie. Monopolies betekenen immers dat met name de minder bemiddelde burgers de pijn voelen van te hoge prijzen voor compact discs, medicijnen, arbeid, enzovoorts. En de ontwikkelingslanden hebben het moeilijk, omdat zij geen eerlijke kans krijgen om hun produkten op onze markten te slijten. De bescherming van bedrijfstakken in het Westen gaat zo ten koste van de solidariteit met zwakkeren elders in de wereld. Daarom is het zinvol dat sociaal-democraten pleiten voor vrijhandel en bepaalde vormen van onaebonden hulp op het gebied van gezondheid, onderwijs en milieu. Vrijhandel en hulp zijn ook voor ons van belang, want ontwikkeling van arme Ianden betekent minder immigranten en uiteindelijk grotere afzetmarkten voor ons. Voor vervuilende activiteiten wordt in Nederland geen prijs berekend die in verhouding staat
tot de maatschappelijke kosten. Aardgas wordt relatief goedkoop aan tuinders geleverd, boeren worden gesubsidieerd om overschotten te produceren, en vliegtuigen maken gebruik van relatief goedkope kerosine. Schone Iucht is een schaars goed in een dichtbevolkt land en het marktmechanisme faalt, omdat er nagenoeg geen prijs voor vervuiling in rekening gebracht wordt. Geen wonder ·dat we teveel vervuilen met z'n allen. De overheid heeft daarom als taak markten te introduceren voor vervuilingsrechten. Dit kan direct via verhandelbare vergunningsrechten of indirect via milieuheffingen. Zo bezien gaan de tucht van de markt en solidariteit met toekomstige generaties samen. In een aantal belangrijke situaties kan een ongebreidelde werking van het marktmechanisme ten koste gaan van zwakkeren in de maatschappij. Het is nu eenmaal zo dat sommige mensen vee!
]; 0
r S'
v
s n r i.J n v
z
g b z d e il iJ
k
g
d 11
g ~
k
-
s&_n2 '994
127 {ln
van 'OOr wijs dan tde nsel het lei-
r
:en. Jop reo 'eregtief cht belis~en
ing :ler z'n :>m
:en ~an
mnide :eit sa-
tu-
;:rne in ~n
~el
P E N
kansen, geluk of talenten hebben en daardoor hoge inkomens en verrnogens kunnen verwerven, terwijl anderen amper het hoofd hoven water kunnen houden. Dit is een belangrijke reden voor de PvdA om spreiding van kennis, macht en inkomen hoog in het vaandel te voeren. Het minste wat de overheid kan doen is iedereen gelijke ontploo'iingskansen bieden. Goed onderwijs, scholing en training voor alle lagen van de bevolking is de beste manier om ex ante inkomens te nivelleren. Hoe meer aandacht besteed wordt aan het vermijden van hulpbronongelijkheid, hoe minder de overheid een beroep hoeft te doen op progressieve belastingen en het minimumloon om ex post inkomens te nivelleren. Dit is winst, omdat progressieve belastingen een groot deel van de prikkel weghalen bij mensen om zich beter te scholen of nieuwe vaardigheden aan te leren. Bovendien is het beter te investeren in de kwaliteiten van mensen dan het minimumloon te verlagen. Ik hoop dat deze korte uiteenzetting aangeeft waarom ik, in tegenstelling tot wat Leen Hoffman beweert, niet geloof dat de onzichtbare hand van Adam Smith een heilig dogma is. De tucht van de markt gaat vaak ten koste van een rechtvaardige verdeling van inkom ens. De overheid moet dan ingrijpen om met name de zwakkeren een redelijk bestaan te garanderen. Het is belangrijk dat de overheid de zwakkeren in de maatschappij helpt zonder een te grote arrnoedeval te genereren. Hoewel inkomensafhankelijke kinderbijslag sympathiek klinkt,
0 p
PAPIER{ln
pleit het verkiezingsprogramma hiertegen omdat het voor gezinnen met !age inkomens onaantrekkelijker wordt een hoger inkomen te verwerven. In dit geval heeft de PvdA dus doelmatigheid hoven rechtvaardigheid Iaten prevaleren. Dit laat onverlet dat er veel situaties bestaan waar een betere werking van de markt tot een rechtvaardiger maatschappij leidt. Soms is de 'onzichtbare hand' inderdaad een fictie (denk aan het ontbreken van een rechtvaardige prijs voor een schone Iucht) en dan moet de overheid ingrijpen door een markt voor vervuilingsrechten te introducereo. Zo herstelt de overheid de tucht van de markt! Hoffman verwijt me geen doeleinden te hebben. Welnu, solidariteit met volkeren die het slechter hebben dan wij, met toekomstige generaties, en met zwakkeren in onze samenleving zijn nlijn doeleinden en ik ben ervan overtuigd dat in een aantal situaties het marktmechanisme kan bijdragen aan het verwezenlijken van deze doeleinden. Overigens ben ik het wei met Hoffman eens dat het juiste motto 'trade and aid' in plaats van 'trade, not aid' is. Ik pleit voor de overheid als countervailina power van het bedrijfsleven om zowel monopoliemacht te slechten als op te komen voor de zwakkeren in de maatschappij. In antwoord op Kees van Liere stel ik dat, gegeven een totaal budget voor onderwijs en wetenschappen, een rechtvaardiger allocatie van middelen bewerkstelligd kan worden door op de studiefinanciering te bezuinigen en het vrijgekomen geld aan te wenden voor taalonderwijs voor
allochtonen en lager en middelbaar beroepsonderwijs. Indien studenten aan universiteiten en hogescholen een prijs voor hun studie moeten betalen, zullen ze een betere kwaliteit van het onderwijs eisen. (Toen ik in Londen lesgaf viel het op dat de 'feepaying' -studenten veel veeleisender waren dan de 'grant' -studenten. Zij wilden waar voor hun geld. Ik ga ervan uit dat de docenten aan Nijenrode ook op deze manier onder druk worden gezet. In Nederland valt op dat een flink dee] van de studenten niet in wetenschap, maar in de titel ge'interesseerd is .) Zolang de overheid aarant Staat VOOr de Jeningen en tevens beurzen beschikbaar stelt voor kinderen uit zwakkere milieus hoeft een dergelijk beleid niet ten koste van de toegankelijkheid van het hoger en universitair onderwijs te gaan. Lager en middelbaar beroepsonderwijs heeft meer het karakter van een publiek goed dan hoger en universitair onderwijs, omdat vee] van de werkloosheid immers geconcentreerd is bij groepen die niet of weinig geschoold zijn. Natuurlijk heeft onze maatschappij een schrijnend tekort aan ingenieurs, maar er is ook een overschot aan communicatiewetenschappers, historici, enzovoorts. Het ligt dan voor de hand dat de overheid op competitieve basis speciale beurzen voor de ingenieurswetenschappen ter beschikking stelt. RICK VANDER PLOEG
Hooaleraar economie a an de Universiteit van Amsterdam en directeur Tinberaen /nstituut
-
s &_o 2 19 94
128 W B S
NIEUWS
Ecologische modernisering door Pieter van Oriel, in samenwerking met Jacqueline Cramer, Ferd Crone, Maarten Hajer en Henle van Latesteijn
Over dit rapport schreef Marcel van Dam in de Volkskrant: 'De oplossins van het milieuvraasstuk had ik biJsezet onder de catesorie het zal mijn tijd wel duren en uiteindelijk zal de wal het schip wei keren . In deze stemmins beson ik aan de lezins van dit rapport. Lezins heift mijn stemmins aanzienlijk verbeterd omdat het rapport een aanpak bepleit die aansepast is aan de moderne cultuur, en die dus kan werken . Sterker nos, de rol die de overheid wordt toebedacht bij de aan pak van het milieuvraasstuk kan model staan voor de aanpak van andere siote maatschappelijke problemen (..) Deze wa s-nota bevat seen spectaculaire voorstellen, maar ze bepleit een allesom vattende aanpak die past bij een allesomvattend probleem (. .) Spectaculair senoes: in het seheel kun je seloven '.
Het milieubeleid lijkt in een impasse te verkeren . De politiek lijkt verlamd door de angst voor 'de terugtocht'. Het milieuvraagstuk is echter bovenal een kwestie van verandering. Veranderingen in het ontwerp van produkten, in de manier van bouwen, in technieken, in de energievoorziening
en in het verkeersstelsel. Het is hierom dat kwaliteitsverbetering en economische en sociale ontwikkeling wei degelijk hand in hand kunnen gaan met een vermindering van de druk op het milieu . Een dergelijke benadering van ecolosische moderniserins sluit nauw aan bij de hervormingsgezinde traditie van de sociaal-democratie. W ei vergt zij een andere rol van de overheid dan gebruikelijk is : veel minder 'top-down', m eer indirect via infrastructuur een andere fiscale lastenverdeling, uitbreiding van aansprakelijkheidswetgeving, m eer m et overleg en vertrouwend op burgers. Op een drietal terreinen wordt deze benadering gei"llustreerd: de industrie , de landbouw en het personenverkeer. De .nota schetst verder een genuanceerd-positief beeld van de w elvaartseffecten van een radicaal milieubeleid . Ecotax en het verschuiven van de lastendruk zullen geen opzienbarende effecten hebben op de omvang van de werkgelegenheid ; ecologische modernisering gaat gepaard m et verschuivingen die leiden tot een kwalitatieve aanpassing van de werkgelegenheid aan de eisen van de toekomst . Uitsa ve: Wiardi Beckman Stichtins 1993, 104blz., ] llJ, -. Te bestellen door overmaking van •S,- op postgiro 34 79 700 ten name van PvdA-brochures , Amsterdam onder vermelding van bestelnummer 756 .
f
Onder meent 'vernit vonde1 gen in gers. Zel 'so wt van vit gedaar zaken Ian del: nu we Ma sies v< sprake een ro het on Nieth nieuw literat po litit voor' kandi< merb
Jid ZOl 'V begrif mens< belan1 geschi
w zoek • ook v werki hebbe deur • tiedre m ech partij T< perja prate1 stemr lijst v PvdA maat~
name alleer herle.
s Bt.o 2 '994
81 Het is even wennen: de Europese Unie. De naam 'Europese Gemeenschap' ligt iedereen nog in de mond bestorven. En de onwennigheid beperkt zich niet tot de naam. Ook de plotseling opgelaaide discussie rond het talenregime in de nieuwe 'Unie' is in deze vorm niet eerder vertoond. Natuurlijk werd er intern a! Ianger gesproken over de vraag hoe het in de toekomst moest met de werktalen. Met de toetreding van steeds nieuwe leden zijn er tot astronomische hoogten stijgende berekeningen te maken van de aantallen tolkencabines en de hoeveelheden vertalingen die nodig zijn om van aile talen naar aile talen om te zetten. Maar in de openbaarheid is daarover nooit een echte discussie gevoerd. Vol gens het verdrag van Rome waren de tal en van aile lidstaten officiele EEG-talen, en over de werktalen is niets vastgelegd dat van die bepaling afwijkt. Er dreigde dan ook even opstand toen in november vorig jaar de verdeling van de verschillende Europese instellingen ertoe leidde dat het in Spanje te vestigen EG-Merkenbureau een offici eel vijftalen-regime kreeg toebedeeld. In Nederland, waar het talengebruik in de EG in het verleden nooit tot vee! discussie of zorg aanleiding had gegeven, ontstond plotseling commotie. Er werden vragen gesteld in de Kamer, er werd geprotesteerd door bewindslieden, en het nieuws haalde de voorpagina's van de kranten. De Belgen leken even van hun stuk gebracht- de beslissing was immers onder hun voorzitterschap genomen - maar herstelden zich a! snel: zowel het Vlaamse als het Belgische parlement spraken uit dat de tal en van aile lidstaten officiele tal en van aile Europese instellingen waren en dienden te blijven, in overeenstemming met het verdrag. Als dit een proefballon was, dan is hij dus snel doorgeprikt. Als het een 'slordigheid' was die er in de haast tussendoor is geglipt, dan is die afgestraft met een versterkt taalbewustzijn. Plotseling realiseerden velen zich dat 'Europa' voor een aantallanden zou kunnen betekenen dat hun eigen taal uit het Europese bestuur verdwijnt. De Europese Unie staat toch a! op de tocht, en niet aile kritiek is ten onrechte. Veel te lang is de invalshoek van de vrije markteconomie als hoogste goed en enige maatstaf gehanteerd. Culturele, sociale of democratische belangen werden daaraan ondergeschikt gemaakt. AIs reactie daarop dreigen nu her en der particularistische neigingen te ontstaan die niet van gevaar zijn ontbloot. In dat vaarwater mag het opkomen voor de eigen taal in bestuurlijk Europa niet terechtkomen. Het gaat er daarbij immers niet om dat men zich wil opsluiten in een provinciaals taal- en cultuureigen . Het gaat om gelijke rechten en mogelijkheden voor aile Europese burgers, die door een Europees bestuurlijk niveau ook allen als gelijken moeten worden behandeld. En zo lang er niet wordt gekozen voor een werktaal - wat de Fransen zo lang mogelijk zullen tegenhouden - betekent dat: in de talen van allen. Onvrede over het uitsluiten van de talen van kleinere lidstaten, degenen die oorspronkelijk vaak tot de meest fervente uitdragers van de Europese gedachte behoorden, kan het draagvlak bij de bevolking, en daarrnee de eensgezindheid over de Unie, ondermijnen. Streven naar 'goedkoper' zou in dat geval wei eens heel duur kunnen uitpakken.
Unie?
GREETJE VAN DEN BERGH Redacteur van s&P
