Voer een echt sociaal leenstelsel in1 Bas Jacobs en Dinand Webbink Samenvatting Regering Rutte-II is voornemens een sociaal leenstelsel in te voeren in het hoger onderwijs. Dit verdient in beginsel navolging; de toegankelijkheid van het hoger onderwijs kan tegen veel lagere publieke kosten worden geborgd, waardoor privaat geld kan worden ingezet voor essentiële investeringen in het onderwijs. Stijgende rendementen op onderwijsinvesteringen vereisen hogere investeringen in hoger onderwijs. Als de publieke sector dat nalaat (om welke reden dan ook), dan dient de overheid private onderwijsinvesteringen mogelijk te maken en niet te blokkeren. De keerzijde van stijgende onderwijsrendementen is een groeiende inkomenskloof tussen hoog- en laaggeschoolden. Hogere onderwijsinvesteringen helpen om die inkomensverschillen te verkleinen. Minister Bussemaker (2013) stelt geen zuiver sociaal leenstelsel voor maar een hybride leenstelsel: enerzijds met annuïtaire leningen met vaste aflossingen en een maximale looptijd van 15 jaar en, anderzijds, een maximale, inkomensafhankelijke aflossing indien beroep wordt gedaan op de draagkrachtprocedure. Doordat de terugbetaling van studieleningen nog steeds voor het merendeel van de afgestudeerden vaste, annuïtaire aflossingen kent, mag dit studieleningstelsel géén sociaal leenstelsel worden genoemd. Dit hybride leenstelsel kent een aantal grote nadelen: De toegankelijkheid van het hoger onderwijs is niet optimaal geborgd doordat risico- en leenaversie niet optimaal worden ondervangen, want de meerderheid van studenten zal op de gangbare, annuïtaire wijze aflossen; De negatieve instroomeffecten, hoewel kwantitatief beperkt, zullen onnodig groter worden door het annuïtaire deel van het aflossingsregime, dat alleen inkomensafhankelijk wordt indien aanspraak wordt gedaan op de draagkrachtprocedure; Een aanzienlijk deel van de studenten zal door de gemiddeld hogere studieschulden een beroep gaan doen op de draagkrachtprocedure waardoor de uitvoeringskosten stijgen; Het voorgestelde regime leidt daarnaast tot onnodig hogere publieke kosten, omdat bij hogere studieschulden meer onvolledig afgeloste studieschulden moeten worden kwijtgescholden. Deze nadelen worden vermeden door een echt sociaal leenstelsel in te voeren, met een langere terugbetaaltermijn, waarin alle afgestudeerden inkomensafhankelijk hun studieschulden terugbetalen en waarin die terugbetalingen via de belastingdienst worden geïnd: De aflossingstermijn van studieleningen moet zo lang mogelijk doorlopen, eventueel tot aan de pensioengerechtigde leeftijd. Het is economisch onzinnig om de terugbetaling te laten plaatsvinden juist in die periode van het arbeidzame leven waarin afgestudeerden het laagste inkomen genieten en waarin afgestudeerden de hoge kosten van kinderen en huisvesting hebben. Een lange aflossingstermijn bespaart op kwijtscheldingskosten aangezien vrijwel alle afgestudeerden zullen aflossen over hun leven; Iedere afgestudeerde zou een bepaald percentage van het inkomen moeten afdragen aan rente en aflossing. Dat kan een vlak of progressief terugbetalingspercentage zijn, eventueel boven een aflossingsvrij drempelinkomen. Het gemiddelde terugbetalingstarief zal dan naar schatting rond 34 procent van het inkomen liggen op basis van berekeningen in Jacobs (2002); Inkomensafhankelijke terugbetalingen vergroten de wig op arbeid niet als niemand meer terugbetaalt dan hij/zij ontvangen heeft van de overheid; De inning van deze terugbetalingen zou via de belastingdienst moeten geschieden, zoals in het VK, Nieuw-Zeeland en Australië gebeurt. Op de loonbelastingverklaring kan worden aangegeven of afgestudeerden een studieschuld hebben, waardoor werkgevers direct de benodigde aflossing op het salaris inhouden en overmaken aan de belastingdienst. 1
Deze bijdrage is geschreven ten behoeve van het rondetafelgesprek in de Tweede Kamer op 6 februari 2012. Jacobs en Webbink zijn beide hoogleraar economie bij de vakgroep Algemene Economie, Erasmus School of Economics, Erasmus Universiteit Rotterdam. Adres: Postbus 1738, 3000 DR, Rotterdam. Tel: 010 – 408 1441 (secretariaat). Fax: 010 – 408 9161. E-mail:
[email protected],
[email protected]. Alle fouten en omissies zijn die van de auteurs.
1
Sociaal leenstelsel is meest geëigende instrument om toegankelijkheid te borgen Voor het borgen van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs zijn in beginsel geen schaarse publieke middelen nodig. De belangrijkste taak van het sociale leenstelsel is de toegang van het hoger onderwijs (hbo en wo) te waarborgen tegen de laagste publieke kosten. Het toegankelijkheidsprobleem vindt zijn oorsprong in falen op de kapitaal- en verzekeringsmarkten. Studenten kunnen hun toekomstig inkomen niet als onderpand gebruiken voor een studielening. Het risico verbonden aan het niet kunnen terugbetalen van studieschulden door een laag inkomen na de studie kan niet worden verzekerd. Een sociaal leenstelsel ondervangt beide marktfalens bij de kern: een studielening gecombineerd aan een verzekering die het risico op een te zware schuldenlast verzekert. Die verzekering krijgt vorm via inkomensafhankelijke terugbetalingen. Deze verzekering zal ook leenaversie ondervangen, zeker als het terugbetalingspercentage beperkt is. Studenten krijgen dan volledige duidelijkheid over wat de aflossing van studieschulden voor het netto inkomen na de studie betekent. Leenaversie zal daarnaast geen probleem hoeven zijn in het licht van de zeer hoge levensinkomens van afgestudeerden (Webbink et al., 2013). De kosten van een studie bedragen gemiddeld enkele procenten van het levensinkomen, ook indien eigen bijdragen van studenten aan de opleiding worden verhoogd. Het verdient aanbeveling studenten zo goed mogelijk te informeren over hun toekomstige verdiencapaciteit om eventuele leenaversie te verminderen. Waarom zijn subsidies via studiefinanciering of niet-kostendekkende collegegelden niet geschikt om het toegankelijkheidsprobleem op te lossen?
Kapitaal- en verzekeringsmarktfalen wordt niet opgelost, de gevolgen ervan worden alleen verzacht; Publieke subsidies voor het hoger onderwijs herverdelen inkomen van arm naar rijk; Publieke subsidies voor het hoger onderwijs verlagen de sociale mobiliteit omdat zo’n driekwart van de studenten uit de rijkste helft van de bevolking komt; Subsidies op hoger onderwijs zetten aan tot te grote onderwijsdeelname van marginale studenten met lage opbrengsten op hun onderwijsinvestering, hoge kans op uitval en lange studieduren; Subsidies worden gefinancierd uit economisch verstorende belastingheffing en schaden daarmee de arbeidsmarkt en de welvaart.
Een te hoge instroom van marginale studenten en een te hoge belastingdruk worden vermeden als de toegankelijkheid wordt geborgd met een sociaal leenstelsel. Daarnaast wordt door een sterkere toepassing van het profijtbeginsel perverse herverdeling van inkomen tegengegaan en stijgt de inkomensmobiliteit, bijvoorbeeld als vrijvallende middelen zouden worden ingezet voor het basis- en middelbaar onderwijs. Hogere rendementen op hoger onderwijs vereisen hogere investeringen Het sociale en private rendement op investeringen in hoger onderwijs neemt al enige decennia toe (CPB, 2012; Webbink et al., 2013). Het is daarom doelmatig dat er meer geld in onderwijs wordt geïnvesteerd, of dat nu privaat of publiek geld is, omdat anders de Nederlandse welvaart wordt aangetast.
2
Gegeven budgettaire restricties is het essentieel dat de overheid private investeringen mogelijk maakt De vraag wat het optimale aandeel van de overheid moet zijn in de maatschappelijke onderwijsinvestering kan niet op zuiver wetenschappelijke gronden worden beantwoord. Maar, als de overheid om welke reden dan ook niet meer publiek geld wil of kan investeren, dan is het van essentieel maatschappelijk belang dat de private sector die onderwijsinvesteringen kan doen als de rendementen op die investeringen stijgen. Het onmogelijk maken van hogere private bijdragen leidt ertoe dat het Ministerie van Onderwijs volgens de vigerende begrotingsregels zal worden gedwongen te gaan bezuinigen op het onderwijs. Dat zou de Nederlandse economie onnodige schade berokkenen. Hogere investeringen in hoger onderwijs verkleinen de inkomensverschillen De stijgende onderwijsrendementen weerspiegelen bovendien de sterk toenemende inkomensverschillen tussen lager en hoger opgeleiden gedurende de laatste decennia (CPB, 2012; Webbink et al. 2013). Meer investeringen in hoger onderwijs zullen het aanbod van hoger opgeleiden verhogen ten opzichte van lager opgeleiden en daarmee de groeiende inkomenskloof verkleinen. Het optimale aandeel van de overheid in onderwijsinvesteringen is niet wetenschappelijk te kwantificeren Er kan een hele discussie gevoerd worden over de optimale verdeling van middelen tussen de publieke en de private sector. De discussie over de invoering van het sociaal leenstelsel staat daar los van. De primaire functie van het sociaal leenstelsel is de toegankelijkheid te borgen tegen de laagst denkbare publieke kosten, bij ieder niveau van publieke bijdragen. Dat neemt niet weg dat er redenen zijn om publiek geld ter beschikking te stellen voor investeringen in hoger onderwijs, bijvoorbeeld overwegingen over positieve externe effecten van onderwijs, maar ook de mate waarin het belastingstelsel de prikkels om te studeren negatief beïnvloedt. Externe effecten zijn empirisch lastig aantoonbaar, maar zouden een publiek aandeel in de onderwijsinvestering kunnen rechtvaardigen. Hoe groot dat aandeel moet zijn, is niet te kwantificeren. Bij bestaande subsidieniveaus is het niet waarschijnlijk dat de overheid onvoldoende publieke middelen ter beschikking stelt (CPB, 2010). Vanuit fiscaal perspectief geeft de overheid op dit moment al (veel) meer subsidie dan de hogere belastingopbrengsten die gestudeerden betalen ten opzichte van niet-gestudeerden (Jacobs, 2012). De voorgestelde omzetting van de basisbeurs in studieleningen en de omzetting van OV-kaart in een kortingskaart zal de onderwijssubsidie bij een fiscaal neutralere behandeling van onderwijsinvesteringen brengen. Instroomeffecten zijn kwantitatief beperkt, maar worden door een slecht ontwerp onnodig vergroot Uit economisch onderzoek komt een zeer beperkte prijsgevoeligheid van de onderwijsdeelname naar voren (CPB, 2010). Verhoging van de private bijdragen zal daarom een beperkt negatief effect hebben op de onderwijsdeelname. 3
Positieve selectie treedt op als marginale studenten met een lage verwachte opbrengst van hun opleiding niet meer gaan studeren. Dit is maatschappelijk gewenst, ook om onnodige studieuitval en lange studieduren te voorkomen. Vermindering van de instroom is dus welvaartsverhogend als marginale studenten wegblijven. Averechtse selectie treedt op als infra-marginale studenten met een voldoende hoge verwachte opbrengst van hun opleiding niet meer gaan studeren. Dit is een maatschappelijk verlies en dient zoveel mogelijk voorkomen te worden. Het is daarom gewenst studenten met voldoende academische perspectieven goed voor te lichten. In het voorstel van Minister Bussemaker (2013) zal nog steeds het grootste deel van de studenten aflossen onder een annuïtair regime met vaste aflossingen en niet onder een zuiver sociaal leenstelsel waarin de terugbetaling altijd volledig inkomensafhankelijk is. De afwezigheid van structurele deelname-effecten bij de invoering van een zuiver sociaal leenstelsel, zoals in Australië, mogen daarom niet zonder meer worden verwacht indien het voorstel van Bussemaker zal worden ingevoerd. Doordat risico-aversie en leenaversie met annuïtaire leningen met vaste aflossingen minder goed worden weggenomen, kunnen sterkere instroomeffecten van hogere eigen bijdragen worden verwacht dan met een zuiver sociaal leenstelsel. De kwantitatieve effecten zullen overigens nog steeds beperkt zijn. Smeer de aflossing zo lang mogelijk uit over het leven Het is economisch ondoelmatig om de aflossingstermijn van studieleningen te beperken tot 15 jaar. Afgestudeerden betalen dan hun studieschuld terug in de eerste fase van hun arbeidzame leven, waarin ze dat het minst goed kunnen dragen omdat ze dan het minste verdienen, maar ook de hoogste kosten hebben van bijvoorbeeld huisvesting en kinderen. Een korte aflossingstermijn leidt tot welvaartsverliezen, zeker omdat mensen aan het begin van hun loopbaan gerantsoeneerd zijn op de kapitaalmarkt en dus niet hun consumptie gelijkmatig kunnen verdelen over het leven. Investeringen in menselijk kapitaal zijn de belangrijkste investeringen die mensen doen in hun leven. Geef afgestudeerden daarom de tijd om de schulden voor die investeringen af te lossen. Terwijl een aflossingstermijn van 30 jaar voor hypotheken normaal is, geldt dergelijke termijnen nog niet voor studieleningen. Conform de levenscyclushypothese is het optimaal als huishoudens hun consumptie zo gelijkmatig mogelijk verdelen over hun levensloop. De aflossingstermijn dient daarom zo lang mogelijk te zijn waardoor het aflossingstarief kan dalen. Inkomensafhankelijke terugbetalingen dragen ook bij aan het uitsmeren van de consumptie; er wordt meer afgelost wanneer het inkomen (en de consumptie) hoger is. Het spitsuur van het leven wordt door een lange aflossingstermijn ontlast waardoor er meer ruimte ontstaat voor het opvangen van bijvoorbeeld hoge kosten van kinderen en huisvesting. Door een lange aflossingstermijn kunnen de aflossingsverplichtingen zeer fors afnemen ten opzichte van de huidige termijn van 15 jaar. Wij schatten dat een gemiddeld aflossingspercentage van circa 3-4 procent van het inkomen nodig is op basis van eerdere berekeningen (Jacobs, 2002). Dit is als de aflossingsdrempel bij nul euro ligt en er een vlak tarief wordt gehanteerd. Dat lage aflossingspercentage zal bovendien leenaversie sterk kunnen
4
ondervangen; afgestudeerden zien dat de terugbetalingsverplichting maar een beperkt beslag zal leggen op toekomstige inkomens. De aflossingsvrije inkomensdrempel moet laag worden gehouden om het aflossingspercentage zo beperkt mogelijk te maken. Ook huishoudens met een laag inkomen kunnen best een deel van hun inkomen aflossen, zeker bij aflossingspercentages van een procent of 3-4. Organiseer terugbetalingen via het belastingstelsel Inning van de terugbetalingen zou via het belastingstelsel moeten geschieden. Het is onduidelijk waarom dit in Nederland niet mogelijk zou zijn, maar Minister Bussemaker stelt dit niet voor. Waarom kan het in Engeland, Australië en Nieuw-Zeeland wel en in Nederland niet? Vaak wordt verwezen naar een overbelaste belastingdienst. Maar dat is niet een heel sterk argument. Terugbetaling kan als volgt geschieden. Iedere afgestudeerde dient bij zijn loonbelastingverklaring in te vullen of hij/zij een studieschuld heeft. Samen met de loonheffing zal de werkgever dan automatisch de aflossing van de studielening op het salaris inhouden. Afgestudeerden zullen nauwelijks iets merken van hun aflossing. Dit geldt natuurlijk niet voor afgestudeerden die niet in loondienst zijn. Zij zullen zelf moeten zorgdragen voor aflossing, net als bij de belastingheffing. Hoe hoog moet de rente op studieleningen zijn? In beginsel moet de rente op staatsleningen met een vergelijkbare looptijd als de studielening worden genomen. Daarbovenop kan een correctie worden aangebracht voor het wanbetalingsrisico (Jacobs, 2002). In dat geval kan de overheid meer middelen besparen, omdat het aflossingsrisico niet meer naar de publieke sector wordt verschoven en wordt gedeeld onder de afgestudeerden. Bij risicodeling onder afgestudeerden treedt wel mogelijk moreel gevaar (studenten nemen teveel risico met studieschulden) en risicoselectie (laagrisico studenten doen niet mee aan het leenstelsel) op. Dit moet worden afgewogen de budgettaire nadelen van kwijtschelding van restschulden. Deze effecten zijn van kwantitatief minder groot belang als de terugbetaaltermijn wordt opgerekt; wanbetaling zal dan veel minder optreden, waardoor de publieke kosten daarvan lager zijn, maar ook risicodeling minder tot minder moreel gevaar en averechtse selectie leidt. Argumenten studentenorganisaties tegen lange aflossingstermijn overtuigen niet De studentenorganisaties lijken teveel bezig met het maximaliseren van de overheidssubsidie op wanbetaling: het door de overheid kwijtschelden van schulden na 15 jaar na afstuderen.
“Studenten met lagere inkomens moeten langer terugbetalen dan studenten met hogere inkomens.” Dit is altijd zo en dat is het idee van een inkomensafhankelijke terugbetaling. Mensen die niet kunnen, hoeven maar weinig of niet terug te betalen. “Nooit meer van een studieschuld afkomen.” Dit is het idee van inkomensafhankelijk terugbetalen: mensen kunnen een lange periode nog een openstaande schuld hebben juist omdat ze niet op annuïtaire wijze hun lening hoeven af te lossen. Overigens zal dit niet het geval zijn voor de overgrote meerderheid van studenten gezien de hoge opbrengst van studeren en het dus in eindige tijd volledig aflossen van studieschulden.
5
“Je kinderen gaan studeren terwijl jezelf nog een studieschuld hebt.” Dat is logisch en economisch gewenst, want afgestudeerden worden niet gedwongen af te lossen in de periode waarin ze nog een laag arbeidsinkomen hebben aan begin van hun carrière. Het is ook gewenst omdat huishoudens in het spitsuur van hun leven al met geld- en tijdsrestricties kampen. Het is daarom verstandig de aflossing grotendeels te doen als afgestudeerden al wat ouder zijn (net als hun kinderen). “Bij langere aflossingstermijn wordt een veel groter bedrag aan rente betaald.” Er is altijd een economische prijs van uitstel van aflossing. Die moet worden afgewogen tegen de winst daarvan; het gelijkmatig uitsmeren van consumptie.
Door het tegenhouden van lange aflossingstermijnen bewijzen studentenorganisaties de studenten en afgestudeerden geen goede dienst. Hoe korter de aflossingstermijn, hoe zwaarder de terugbetalingslast zal worden in het eerste deel van het leven. Dat is wanneer afgestudeerden nog een laag inkomen hebben. Een korte terugbetaaltermijn zet afgestudeerden daarom klem in het spitsuur van hun leven. Referenties Bussemaker, J. (2013), “Toekomstbestendige Studiefinanciering voor Sterke Onderwijskwaliteit”, Kamerbrief, 18 januari, Den Haag: Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. CPB (2010), “Effecten Hogere Private Bijdrage voor het Hoger Onderwijs”, CPB Notitie, 25 maart 2010, Den Haag: CPB. CPB (2012), “Loonongelijkheid in Nederland Stijgt”, CPB Policy Brief No. 6, 10 december. Jacobs, B. (2002), “An Investigation of Education Finance Reform. Income Contingent Loans and Graduate Taxes in the Netherlands”, CPB Discussion Paper, No. 9, Den Haag: CPB.. Jacobs, B. (2012), “Investeringen in Hoger Onderwijs en Fiscale Neutraliteit”, Den Haag: CPB, 25 maart 2012, Den Haag: CPB. Webbink, H.D., S. Gerritsen en M. van der Steeg (2013), “Financiële Opbrengsten Onderwijs Verder Omhoog”, Economisch Statistische Berichten, 98 (4651), 13-15.
6
