Vlaamse Overheid Departement Diensten Algemeen Regeringsbeleid Afdeling Stafdienst van de Vlaamse Regering Koolstraat 35 (1e verdiep) 1000 Brussel Tel 02 553 29 39 – fax 02 553 28 09 Email:
[email protected] www.vlaanderen.be/pps
Inhoudstafel Inhoudstafel ......................................................................................................................................................................... 1 1. Inleiding ........................................................................................................................................................... 2 2. PPS-beleid anno 2009 - 2014 ............................................................................................................... 3 2.1. Kennismaking met de actoren.......................................................................................................... 3 2.2. Meerwaarde bij en uit PPS ................................................................................................................... 4 2.3. Project- en contractmanagement en inbreiding van de knowhow van de publieke sector ............................................................................................................................................................ 6 2.3.1. Ambtelijk PPS-platform ........................................................................................................................ 6 2.3.2. Opleidingen en seminaries ................................................................................................................. 7 2.3.3. Publicaties ................................................................................................................................................... 9 2.3.4. Projectgerichte werking en ondersteuning............................................................................ 10 2.3.5. Gestructureerd uitwisselen van kennis via internationale platformen ................. 12 2.3.6. Website ........................................................................................................................................................ 12 3. Samenvatting realisatie doelstellingen beleidsnota 2009 - 2014.................................. 13 4. Slotbeschouwingen................................................................................................................................. 16 5. Geactualiseerd overzicht van de uitvoering aanbevelingen door het Rekenhof 17 5.1. Inleiding ..........................................................................................................................................................17 5.2. Opvolging aanbevelingen.....................................................................................................................17
1
1. Inleiding Inleiding PPS is de afgelopen decennia uitgegroeid tot een wijdverspreide en internationaal geaccepteerde techniek om op een kwaliteitsvolle manier overheidsprojecten te realiseren. PPS is een van de pijlers voor een slagkrachtige overheid en draagt bij tot een duurzaam investeringsbeleid in Vlaanderen. Het thema kreeg dan ook de nodige aandacht in de beleidsnota Algemeen Regeringsbeleid 2014 – 2019. Dit jaarrapport is naar analogie van de voorgaande jaren opgebouwd uit twee grote delen. Een eerste deel behandelt het PPS-beleid en meer bepaald de activiteiten en projecten binnen het Kenniscentrum PubliekPrivate Samenwerking. Een tweede deel schenkt specifiek aandacht aan de wijze waarop het afgelopen jaar uitvoering is gegeven aan de aanbevelingen van het Rekenhof. In dit rapport wordt in tegenstelling tot de vorige rapporten niet enkel stilgestaan bij 2013-2014, maar wordt ook teruggegrepen naar de vorige jaren om toe te lichten hoe de doelstellingen werden gerealiseerd. Voor meer informatie over concrete projecten inzake alternatieve financiering met inbegrip van de diverse PPS-programma’s en de verwezenlijkingen en stand van zaken in dat verband moet evenwel zoals in het verleden worden verwezen naar de rapportering inzake Alternatieve Financiering. Die verschaft tevens inzage over de impact en de inpassing van de grote projecten van alternatieve financiering en PPS op de begroting en de meerjarenbegroting.
2
2.PPSPPS-beleid anno 2009 - 2014 In de beleidsnota Algemeen Regeringsbeleid 2009-2014 werden inzake PPS drie doelstellingen opgenomen:
1.
operationaliseren van meerwaarde bij en uit PPS
2.
inzetten op project- en contractmanagement en inbreiding van de knowhow van de publieke sector
3.
monitoren van PPS-projecten.
Deze strategische doelstellingen werden nog verder uitgewerkt in operationele doelstellingen. In de voorliggende voortgangsrapportage bespreken we de geactualiseerde en laatste stand van zaken van de realisatie van deze doelstellingen, en dan voornamelijk de operationele doelstellingen evenals de activiteiten van het Kenniscentrum PPS terzake.
2.1. Kennismaking met de actoren In Vlaanderen zijn er verschillende actoren rechtstreeks of onrechtstreeks actief op het gebied van PPS. Naast de aanbestedende overheid die als publieke partner in een PPS fungeert, zijn er de ook semi-publieke investeerders zoals de Participatie Maatschappij Vlaanderen j, die via gerichte investeringen in PPS-vehikels de uitvoering van het PPS-beleid willen ondersteunen. Ook zagen we in het verleden dat er bij de Vlaamse Bouwmeester meer en meer aandacht ging naar PPS. Aan private zijde zijn de actoren divers. Het gaat van financierders, over ontwerpers en adviesbureaus, tot bouwfirma’s en bouwpromotoren. Doorheen de jaren kan men stellen dat de betrokken partijen zich steeds meer beslagen op het terrein hebben begeven. De verscheidenheid van actoren vereist een centraal aanspreekpunt en coördinerende netwerkorganisatie. In de praktijk dringt zich dan (hetgeen internationaal sterk wordt aanbevolen) het opzetten van een zogenaamde PPS-cel of PPP-Unit op . Voor Vlaanderen gebeurde dit al in 2003 met de creatie van het PPSKenniscentrum. Het Kenniscentrum PPS, fungeert als dé knooppunt- en netwerkorganisatie van en voor de Vlaamse overheid, die het PPS-beleid adviseert en inspireert, en die, waar gevraagd, publiek-private samenwerkingsprojecten in Vlaanderen ondersteunt. Om maatschappelijke meerwaarde en efficiëntiewinst te realiseren, verenigt het Vlaams Kenniscentrum PPS diverse functies: 1)
veldontwikkelaar
2)
kennismakelaar
3)
procesbegeleider
4)
meerwaardebewaker.
In de hoedanigheid van veldontwikkelaar zorgt het Kenniscentrum voor het informeren van zowel de Vlaamse overheid, de lokale besturen als de private sector over het PPS-beleid en de PPS-mogelijkheden. Het tracht de PPS-zelfredzaamheid bij deze partijen te bevorderen. Als kennismakelaar neemt het Kenniscentrum een adviserende rol op zich (zowel op beleids- als projectmatig vlak) en verzamelt en deelt het PPS-kennis, -ervaringen en -modellen met alle betrokken partijen. Sinds 2007 zorgt het Kenniscentrum voor het verzamelen, bundelen en verwerken van de informatie ter implementatie van de resolutie van het Vlaams Parlement betreffende de
3
informatieverstrekking over en de controle op de alternatieve financieringen en staat het met andere woorden in voor de coördinatie van de zogenaamde rapportering alternatieve financiering. De voorbije jaren is daar ook de informatieverzameling bijgekomen in het licht van de rondvragen op het gebied van PPS en ESR95 door het INR/Eurostat en de ratingbureaus. Het Kenniscentrum staat ook in voor de internationale contacten met het Europese Expertisecentrum PPS (EPEC, onderdeel van de EIB), de OESO en met de UNECE-divisie die zich bezighoudt met PPS. De procesbegeleidende functie omvat het adviseren en begeleiden van de Vlaamse overheidsadministratie bij het detecteren van potentiële PPS-projecten en bij de vormgeving van deze projecten. Het Kenniscentrum coördineert de projecten niet zelf. Dit blijft een taak van de bevoegde administratie. Tenslotte vervult het Kenniscentrum ook de rol van meerwaardebewaker. Ook het huidige regeerakkoord erkent uitdrukkelijk dat de PPS-meerwaarde van projecten dient te worden aangetoond op basis van een objectieve analyse. Het kenniscentrum heeft de bovenstaande rollen de afgelopen jaren ruim ingevuld. Het heeft zich intussen in het Vlaams PPS-landschap verankerd als een onafhankelijk expertise- en ervaringscentrum.
2.2. Meerwaarde bij en uit PPS In de Beleidsbrief DAR 2009-2014 werd expliciet aangegeven dat de keuze voor PPS geen automatisme mag zijn en enkel mocht aangewend worden daar waar het effectief meerwaarde oplevert. Het Kenniscentrum heeft tijdens de vorige werkingsjaren hard ingezet op de creatie van instrumenten, modellen en op het bijhorend proces en de contracten om die meerwaarde te ondersteunen. Enerzijds was meerwaarde aantonen en maximaliseren één van de doelstellingen. Anderzijds zorgden deze instrumenten voor standaardisatie. Door zoveel mogelijk processen, procedures en contractsbepalingen te uniformiseren, kunnen transactiekosten verlaagd worden en kunnen projecten sneller en efficiënter georganiseerd worden. In 2013 - 2014 werd deze standaardisatie, het up-to-date houden en toepassen van deze instrumenten verdergezet met de ontwikkeling van bv. het DBFM-rekenmodel, maar ook de toepassing van de bestaande instrumenten.
** DBFMDBFM-rekenmodel Ook dit jaar werd ingezet op de verdere ontwikkeling en uitwerking van gestandaardiseerde producten m.b.t. PPS. Het DBFM-rekenmodel is een nieuw ontwikkeld instrument dat op een eenvoudige manier toelaat om op basis van de geraamde investerings- en onderhoudskost van een project een brutobeschikbaarheidsvergoeding te generen. Interessant aan dit rekenmodel is dat het model draait op parameters uit bestaande PPS-projecten. Het model kan bovendien steeds worden aangepast aan de toepasbare marktomstandigheden. Bovendien is het instrument modulair opgebouwd zodat het na verloop van tijd gevoed kan worden met data over onder andere lifecycle-optimalisaties in bestaande projecten (en budgetoverschrijdingen bij klassieke projecten). .
** Toepassing bestaande instrumenten Voorts werden het afgelopen jaar verschillende instrumenten van het Kenniscentrum PPS toegepast op concrete (al dan niet toekomstige) (PPS-)projecten. Het kader voor ex-postevaluaties werd voor de eerste maal toegepast op vier verschillende operationele projecten (Brabo I, Cluster 1 kunstgrasvelden, ViaZaventem en multifunctionele sportzaal Heist-op-den-Berg). De meerwaardescan werd afgelopen werkingsjaar toegepast op het project van stelplaats cluster 2 van de Lijn in het kader van een aan het Kenniscentrum gevraagd bisadvies. Het DBFM- Rekenmodel werd ook een paar keer toegepast onder meer voor het project BuSo Aarschot.
4
In de periode 2009 – 2014 werden tal van instrumenten of modellen opgemaakt om deze eerste doelstelling ‘operationaliseren van meerwaarde bij en uit PPS‘ te ondersteunen. We geven hieronder een overzicht van de instrumenten met vermelding van hun voornaamste doelstelling.
Tabel 1: Overzicht ontwikkelde instrumenten modellen 2009 - 2014 Instrument
Doelstelling
Meerwaardescan
Geeft aan of de uitvoering van een bepaald project in DBFM(O) relevante meerwaarde oplevert t.o.v. een klassieke aanbesteding.
Businessmodel
Biedt inzicht in de beschikbaarheidsvergoeding van DBFMprojecten en vergemakkelijkt vergelijkingen.
DBFM-handboek
Bundelt en verspreidt de kennis en de inzichten, die de voorbije jaren inzake het sluiten van DBFM-overeenkomsten werden verworven. Kent de taken en de risico's van een DBFM-project toe aan de juiste partij.
Taak-risicoallocatiematrix Leidraad voor projectdefinitie
Doorloopt eenvoudig en gestructureerd het proces van het opstellen van een projectdefinitie.
Risicobeheersstrategie
Reikt de strategie aan ter beheersing van risico’s van de belangrijkste risico’s bij PPS aan overheidszijde.
DBFM-Procesdraaiboek
Geeft een overzicht van de stappen die de Vlaamse overheid, en in tweede instantie de lokale overheden, idealiter volgen voor de realisatie van een DBFM-project. Biedt een kader voor het uitvoeren van ex-postevaluaties van DBFM-projecten in de operationele fase.
Kader ex-postevaluatie DBF-gunningsleidraad
Biedt een model voor de gunningsleidraad aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
DBF-contract
Biedt een model voor het contract aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
DBFM-contract
Biedt een model voor het contract aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
Selectieleidraad DBFM
Biedt een model voor de selectieleidraad aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
Gunningsleidraad
Biedt een model voor de gunningsleidraad aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
Model selectieleidraad concurrentiedialoog
Biedt een model voor de selectieleidraad aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
Ontwerp Beschrijvend Document – 1ste fase - Concurrentiedialoog
Biedt een model voor het beschrijvend document aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
Mini-DBFM - Selectieleidraad concurrentiedialoog
Biedt een model voor de selectieleidraad aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
Mini-DBFM - Eerste fase Concurrentiedialoog
Biedt een model voor het beschrijvend document aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
DBFM-rekenmodel
Biedt inzicht in de beschikbaarheidsvergoeding van DBFMprojecten en vergemakkelijkt vergelijkingen.
PPS-overeenkomst gebiedsontwikkeling
Biedt een model voor de PPS-overeenkomst aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
5
Selectieleidraad gebiedsontwikkeling
Biedt een model voor de selectieleidraad aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
Bestek gebiedsontwikkeling
Biedt een model voor het bestek aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
Realisatie-overeenkomst gebiedsontwikkeling
Biedt een model voor de realisatie-overeenkomst aan zodat de transactiekosten kunnen worden verlaagd.
roject-- en contractmanagement en inbreiding van de knowhow van 2.3. Project de publieke sector Een tweede doelstelling van het Kenniscentrum PPS heeft betrekking op de verdere professionalisering van het PPS-project- en contractmanagement en voornamelijk ook op de verdere ontwikkeling en verspreiding van de kennis en ervaring rond publiek-private samenwerking binnen verschillende publieke overheden en bij andere partijen. Het Kenniscentrum PPS zette voornamelijk in op: 1.
Ambtelijke PPS-platformen
2.
Organiseren en ondersteunen van opleidingen en seminaries
3.
Opmaken van allerhande publicaties
4.
Ondersteunen, begeleiden werkgroepen/stuurgroepen
5.
Gestructureerd uitwisselen van kennis via internationale platformen
6.
Website Kenniscentrum PPS
en
versterken
van
bepaalde
projecten/
PPS--platform 2.3.1. Ambtelijk PPS Ondertussen zorgt het ambtelijk PPS-platform al zes jaar voor de beleidsoverschrijdende verspreiding van de ervaring en kennis opgedaan in projectwerking of onderzoek. Met de digitale omgeving beoogt het Kenniscentrum informatie over concrete thema’s binnen de administratie te verspreiden. De leden krijgen toegang tot een beveiligde website waar regelmatig nieuwe documentatie en papers over PPS worden gepost en waar ook basisinformatie is te vinden over de grote PPS-projecten die de Vlaamse administratie heeft opgestart. Het tweede spoor van dit platform is de creatie van een netwerk van de ambtenaren, waarbij kennis en ervaring op drempelverlagende wijze circuleert (d.m.v. opleidingen, themabijeenkomsten, enz.). Met een drietal activiteiten per jaar zet het Kenniscentrum zich in om projectondersteunende en actuele onderwerpen aan zijn leden, d.i. overheidspersoneel en projectleiders, voor te leggen in verdiepende workshops of lunchcauserieën. Het aantal leden is tussen 2009 en 2014 gegroeid tot meer dan 100. Tussen september 2013 en september 2014 organiseerde het Kenniscentrum PPS vijf netwerkmomenten binnen het ambtelijk PPS-platform. Zo werd ‘de impact van de nieuwe wetgeving overheidsopdrachten op PPS-projecten’ besproken op 25 september 2013. Op 3 december 2013 kwam voor de tweede maal een beperkte groep van het ambtelijk platform samen rond ‘de inpassing van DBFM in complexe projecten’. Voor de causerie d.d. 11 december 2013 kwam de Nederlandse Rekenkamer toelichting geven omtrent hun rapport ‘Contractmanagement bij DBFMO-projecten’, waar de focus werd gelegd op omgaan met boetes en contractwijzigingen. In april 2014 bezochten een aantal leden van het ambtelijk platform de 2de Coentunnel in Amsterdam. Op 9 en 16 mei werd concreet voor sportinfrastructuurprojecten ‘het contractmanagement’ toegelicht. Thema’s zoals juridische issues bij beschikbaarheidsfase en betalingsmechanisme kwamen aan bod. Op 18 december 2014 kwam Deloitte in een middagcauserie de
6
resultaten voorstellen van hun studie over het toezicht op beschikbaarheid i.o. van het Kenniscentrum PPS.
Tabel 2: Overzicht ambtelijke platforma 2009 - 2014 Onderwerp
Jaar
Workshop Outputspecificaties
2009
Lancering DBFM-handboek en voorstelling resultaten benchmarkpositie van PPS in Vlaanderen
2009
Toelichting van Infrabel over hun ervaringen bij de onderhandelingsfase en de bouwfase van het PPS-project in uitvoering Liefkenshoekspoortunnel + werfbezoek
2010
‘Borg nodigt uit’ over het PPS-project ‘scholen van morgen’
2010
Voordracht PPS-projecten – het beheer na de bouwfase
2010
Introductie Masterclass PPS - DBFM-contracten
2010
Rol en verantwoordelijkheden van de leidend ambtenaar tijdens de bouwfase van een DBFMproject toe
2011
Opleiding financiering en financiële modellering voor PPS-projecten
2011
Toelichting businesscasemodel
2011
Themasessie i.s.m. Agentschap Ondernemen m.b.t het businesscasemodel in het kader van projectfinanciering
2012
Bouw- en projectmanagement en hoe conflicten vermijden bij PPS
2012
Hoe omgaan met overheidsrisico’s bij PPS-projecten Twee workshops Complexe Projecten en de afstemming met aanbestedingstraject van DBFMprojecten Impact van de nieuwe wetgeving overheidsopdrachten
2012
Contractmanagement bij DBFM(O)-projecten
2014
Bezoek 2de Coentunnel Amsterdam
2014
Contractmanagement voor DBFM bij het Sportinfrastructuurplan - twee zittingen
2014
Toezicht op beschikbaarheid
2014
2013 2013
2.3.2. Opleidingen en seminaries In uitvoering van één van haar basistaken, namelijk kennismakelaar inzake publiek – private samenwerking, organiseert het Kenniscentrum PPS al een aantal jaar samen met een private partner meermaals per jaar een tweedaags opleidingsseminarie om de deelaspecten van een PPS-project met de deelnemers van publieke en private zijde uit te diepen. Deze opleiding bestaat intussen tien jaar en blijft de referentie voor een degelijke introductie in de onderdelen van een PPS-project. De tweedaagse basisopleiding PPS vond plaats te Antwerpen in oktober 2013 en maart 2014. Sinds 2010 is de basisopleiding uitgebreid met een apart te volgen module over DBFM. Specialisten met een jarenlange ervaring loodsen de ingeschrevenen door alle DBFM-facetten: de voorbereiding, onderhandelingen, outputspecificaties, vergoedingsmechanismen, juridische aspecten, risico's en hun financierbaarheid, aangevuld met grondige overzichten, doorspekt met praktijkvoorbeelden. De DBFMmasterclass ging dit jaar door in december 2013 te Gent en mei 2014 te Mechelen. De opleiding werd in december nog eens hernomen. Daarenboven werd in samenwerking met de VRP, de bouwmeester en het team stedenbeleid een nieuwe editie van de masterclass stadsprojecten ingericht (april 2014).
7
Tabel 3: Overzicht opleidingen georganiseerd door het Kenniscentrum PPS 2009 - 2014 Basisopleiding PPS
Masterclass DBFM
Oktober 2009
November 2011
Maart 2010
Mei 2012
Maart 2011
November 2012
Oktober 2011
Mei 2013
Maart 2012
December 2013
Oktober 2012
Mei 2014
Maart 2013
December 2014
Oktober 2013 Maart 2014 Oktober 2014
Selectief neemt het Kenniscentrum ook zelf deel aan extern georganiseerde seminaries en congressen over specifieke deelaspecten of sectoren, waarin aandacht wordt besteed aan (aspecten van) PPS. Hieronder vindt u een greep uit de congressen of seminaries waar één van de collega’s van het Kenniscentrum PPS zelf een bijdrage presenteerde over allerhande aspecten van PPS in de periode 2013 - 2014: -
Spreker Steven Van Garsse: Public Procurement and PPPs, PPP projects, Public procurement and competitive selection of transport undertakings: Elsene, 17/09/2013
-
Spreker Steven Van Garsse: The 3rd Annual EU Public Procurement Forum 2013: Brussel, 26/09/2013
-
Spreker Steven Van Garsse: Global challenges in PPP:cross-sectoral and cross-disciplinary solutions?: Antwerpen, 6-7/11/2013
-
Spreker Steven Van Garsse: World Infrastructure Summit 2013: Amsterdam, panel session: ‘PPP and the evolution: New asset classes- Cases in focus’, Amsterdam, 14/11/2013
-
Spreker Steven Van Garsse : Vlaamse PPS 21/02/2014
-
Deelnemer Steven Van Garsse aan paneldebat: EPPPL Conference: The New EU Concessions Directive: Brussel, 25/03/2014
-
Spreker Steven Van Garsse op Studienamiddag Openbaar domein doorgrond: Zwijnaarde, 05/06/2014
-
Spreker Steven Van Garsse voor een Vietnamese delegatie van het Ministerie van Planning en Investeringen, Brussel, 15/07/2014
-
Voorzitter panel Kit Van Gestel Infrastructure Investment World Europe: Londen, 28/11/2013
‘L’accompagnement des PPP en Flandre’: Namen,
27/11 en
Op regelmatige basis organiseert het Kenniscentrum PPS alleen of in samenwerking met derden ad hoc of naar aanleiding van actualia, seminaries of colloquia. Voorbeeld is het colloquium ‘Ruimtelijke en maatschappelijke winsten boeken in PPS’ i.s.m. PMV en de Vlaamse Bouwmeester (Brussel, 2/12/2014 en twee daarmee samenhangende workshops.
8
Samenwerking 100 stemmen of hoe ruimtelijke en maatschappelijke winsten boeken in PPS Het Vlaams Kenniscentrum PPS, PMV en het team Vlaams Bouwmeester hebben dit jaar samengewerkt rond ruimtelijke en maatschappelijke winsten binnen publiek-private samenwerking. Tijdens twee workshops in oktober 2014 werd samen met een aantal kernspelers op zoek gegaan naar vernieuwende manieren om die winsten bij PPS te garanderen. Een traject dat werd uitgezet in samenwerking met het PPS-onderzoeksteam van de Universiteit Antwerpen (Koen Verhoest en Tom Willems) i.s.m. Tom Coppens en Joris Voets. De publicatie ‘100 stemmen PPS’ is de mooie resultante van deze samenwerking. Op 2 december 2014 werd desbetreffend een colloquium georganiseerd met grote opkomst.
Hieronder vindt u een niet exhaustief overzicht van de extern georganiseerde seminaries, panels en congressen waar het Kenniscentrum PPS aanwezig was in de periode 2013 - 2014: -
Reflectiedag stadsvernieuwing: Elsene, 04/11/2013
-
European PPP Expertise Centre – EPEC 21/11/2013
-
Roundtable Belgian Project Bonds: Diegem, 25/11/2013
-
Private Sector Forum: Brussel, 10/12/2013
-
7th Advisory Board Meeting of the VUB Chair in Public-Private Partnership: Diegem, 06/02/2014
-
Working Group on the new Procurement and Concession Directives: Brussel, 20/03/2014
-
Studiedag Zesde staatshervorming: oplossing of symptoombestrijding?: Leuven, 4/04/2014
-
Samen goed op weg met integriteit: Leuven, 10/04/2014
Annual All Members Meeting: Luxemburg, 20/11 en
2.3.3. Publicaties Overeenkomstig zijn missie nam het Kenniscentrum PPS, in functie van de kennisverspreiding en de uitwisseling van informatie, zowel op een actieve manier als op een passieve manier zijn rol als kennismakelaar op. Eén aspect van de verspreiding van de kennis en informatie die het Kenniscentrum enerzijds verzameld heeft, anderzijds geproduceerd heeft, zijn de publicaties. Er werden uiteenlopende publicaties uitgebracht. Met deze publicaties reikt het Kenniscentrum handleidingen aan voor de diverse coördinerende overheden (Vlaams of lokaal) m.b.t. bepaalde aspecten van een PPS-project of –proces.
Tabel 4: Overzicht voornaamste publicaties 2009 - 2014 Titel
Gepubliceerd
Soort publicatie
Projectdefinitie bij PPS doorgrond: Leidraad en aandachtspunten voor DBFM(O)-projecten
2009
Brochure
DBFM-handboek
2009
Boek
Benchmark PPS in Vlaanderen. Wat kunnen we leren uit het buitenland?
2009
Brochure
Gebiedsontwikkeling met behulp van PPS
2009
Boek
Wegwijs in publiek-private samenwerking Leidraad voor lokale besturen (herziene uitgave)
2010
Boek
Externe bijstand in PPS-projecten
2010
Brochure
9
Paper 'Levenscyclus en DBFM(O)'
2010
Paper
Rol en verantwoordelijkheden van het opdrachtgevend bestuur, inzonderheid de leidend ambtenaar, tijdens de bouwfase van een DBFM-project
2010-2011
Brochure
Gebiedsontwikkeling via PPS: juridische leidraad, tips & tools
2011
Brochure
Procesdraaiboek: handleiding voor DBFM-projecten
2011
Digitaal draaiboek
Casebook: Samen publiek-privaat
2012
Boek
Handleiding tot de meerwaardescan
2012
Nota. Digitaal
Inventarisatie en beheersing overheidsrisico’s
2012
Gids
DBF
2013
Digitale brochure
DBM
2013
Digitale brochure
Het modelbestek voor de mini-DBFM
2013
Digitaal document
Procesdraaiboek. Houvast voor het opzetten van een DBFM (herziene druk)
2013
Digitaal draaiboek
Publiek-private samenwerking, geknipt voor u?
2013
Brochure
Wegwijs in PPS (5de editie 2013 – 04/2013)
2013
Boek
De Concurrentiedialoog
2014
Boek
100 Stemmen PPS
2014
Boek
De meerwaardescan
2014
Brochure
Bestuurskundige studie van innovatieve contracts- en samenwerkingsvormen als kansen voor meer duurzaamheid
Eindredactie
Brochure
Toezien op beschikbaarheids- en prestatie-eisen bij PPScontracten
Eindredactie
Brochure
Omgaan met wijzigingen bij PPS-projecten
In voorbereiding
Brochure
Naast de publicaties zorgt het Kenniscentrum ook voor de verspreiding van een gratis maandelijkse nieuwsbrief. Deze nieuwsbrieven brengen actualia in de kijker m.b.t. PPS zowel op Vlaams, lokaal als internationaal. Zo zijn er sinds september 2009 61 nieuwsbrieven gepubliceerd. Deze kwamen terecht bij 2.805 lezers (d.d. 2014).
2.3.4. Projectgerichte werking en ondersteuning Eén van de vier hoofdtaken van het Kenniscentrum PPS is het adviseren en begeleiden van de Vlaamse overheidsadministratie bij het detecteren van potentiële PPS-projecten en bij de vormgeving van deze
10
projecten. Daarnaast fungeert het ook als adviesverstrekker voor de Vlaamse overheid en als eerstelijnshelpdesk voor de publieke sector en ondersteunt het, waar gevraagd ook projecten. Naast de rol als procesbegeleider van Vlaamse PPS-projecten heeft het Kenniscentrum een traditie opgebouwd in de advisering van lokale besturen bij de structurering, procesmanagement en realisatie van hun projecten. Deze ondersteuning bij lokale PPS-projecten, weliswaar zeer beperkt gegeven de beperkte personeelscapaciteit, wordt desalniettemin belangrijk geacht, in eerste instantie vanuit de rol als netwerkorganisatie voor PPS-projecten, maar ook als kennismakelaar en in laatste instantie de rol als kennisverspreider, specifiek wat de standaardisatie van het PPS-instrumentarium betreft. Onderstaande tabel (Tabel 5) geeft voorbeelden van projecten of entiteiten die het Vlaams Kenniscentrum PPS heeft begeleid of geadviseerd in 2013 - 2014, of waarbij het Kenniscentrum, onder welke vorm dan ook, betrokken was. Deze betrokkenheid van het Kenniscentrum nam verschillende vormen aan, gaande van begeleiding, opvolging, sturing, advisering tot kennisontwikkeling, onder andere: -
actieve deelname in stuurgroepen, begeleidingsgroepen, enzovoort;
(ambtelijke)
werkgroepen,
-
opmaak van documenten als begeleiding van PPS-processen;
-
uitvoering van beleid;
-
(mede)coördinatie;
-
opvolging van projecten en dossiers;
-
vertegenwoordiging;
-
opmaak van adviezen voor PPS-projecten;
-
informeel overleg;
-
kennisuitwisseling.
taskforces,
projectteams,
Tabel 5: Niet – exhaustief overzicht ondersteuning, werkgroepen en periodiek overleg Task Force duurzame overheidsopdrachten; Taskforce Gebiedsontwikkeling; overleg Vlaamse Confederatie Bouw; Vergaderingen voor de Leonardo da Vinci-partnerschappen;stadscontract “Stedelijk plateau Turnhout; Taskforces project Versnelling Complexe Projecten; project Vlaamse baaien/Kustverdedigingsplan; PPS Sportinfrastructuurplan (Sportfacilitator: algemene werkgroep, werkgroep Halle, werkgroep sporthallen, werkgroep zwembad Westerlo, werkgroep kunstgrasvelden, werkgroep multifunctioneel project Lanaken; werkgroep 3e cohort kunstgrasvelden); werkgroep financiering scholen; Overleg School van de Toekomst Leuven; Overleg Genk Scholenbouw; Overleg Aarschot BuSo; Werkgroep W&Z; Overleg VIPA PPS Dilbeek; Vergaderingen Vlaams Forum overheidsopdrachten; Overleg PPS-project UZ-Gent; Meeting Strategisch Comité Vlaanderen; Vlaams Samenwerkingsforum Overheidsopdrachten; project Kilometerheffing /duurzame mobiliteit; overleg De Lijn; werkgroep jeugdverblijf Brasschaat; pilootproject Regatta; overleg Bornem; Kwaliteitskamer Stadsvernieuwing; overleg bouwmeester; Roundtable Belgian Project Bonds; workshop Arendonk; Projectteam Financiering/structurering Oosterweelverbinding; Workshop conceptsubsidies /stedenbeleid; vergaderingen Erasmus en EPOS; gebiedsontwikkeling in Vilvoorde Machelen; vergaderingen VRP; workshop OCMW Overijse; workshop gebiedsontwikkeling AGB Boom; Workshop: De conceptbegeleiding voor een duurzame stadsvernieuwing in Vlaanderen; workshop Tienen; werkgroepen onteigeningen; regieteam stedenbeleid; jurering en advisering Stadsvernieuwingsprojecten; overleg VBOC; Opvolgvergadering Groot-Bijgaarden; Overlegmomenten uitwisseling van PPS ervaringen; vergaderingen over INR met ABB; vergaderingen biedvergoedingen; Overleg Aanbesteding Redactievergadering; workshop Lovendegem; Overleg Vlaams Energiebedrijf; Task force Kinderopvang; taskforce kanaal Gent-Terneuzen
11
Dit jaar werd intensief met de Vereniging van Belgische Aannemers van Grote Bouwwerken (VBA) samengewerkt aan het dichten van de kloof tussen de private partijen, in dit geval de aannemers, en de overheid. Het VBA bracht een aantal topics aan die verduidelijking of verbetering vroegen m.b.t. publiekprivate samenwerking. Het ging met name over de verschillen in vigerende gunnings- en selectieleidraden, beschikbaarheid in testfase, hoe omgaan met externe consultants, enzovoort. In een reeks van interactieve workshops met onder andere PMV, De Lijn en de Regie der Gebouwen zijn ervaringen en kennis samengebracht om samenwerking in al haar aspecten te optimaliseren. Om bepaalde problemen bij PPS-gebiedsontwikkeling aan het licht te brengen en suggesties te verzamelen over hoe daar in de toekomst mee omgegaan kan worden, werd in 2013 – 2014 reeds een eerste reeks taskforces gebiedsontwikkeling georganiseerd. In de tweede jaarhelft van 2014 werd deze oefening verder gezet en gefinaliseerd en werd een paper opgemaakt op basis van deze samenkomsten.
2.3.5. Gestructureerd uitwisselen van kennis via internationale platformen Het Kenniscentrum zette ook zijn selectieve deelnames verder aan de workshops van het Europese expertisecentrum PPP (EPEC) en UNECE. Het Vlaams Kenniscentrum is actief betrokken bij hun werking door selectieve deelname aan bepaalde werkgroepen. Enerzijds wordt expertise ingebracht, anderzijds wordt expertise en kennis uit de werkgroepen gebruikt om de eigen projecten en kennis te voeden. Zo werd het afgelopen jaar actief meegewerkt aan onderwerpen zoals: -
EPEC Annual Meeting;
-
EPEC Working Group Ex post evaluation and Operational PPPs;
-
EPEC Private Sector Forum;
-
EPEC Working Group meeting on the new Procurement and Concession Directives;
-
EPEC Working Group meeting on Eurostat, accounting and fiscal risks;
-
UNECE Sixth session of the Team of Specialists on Public-Private Partnerships.
De deelname aan bovenvermelde kennisuitwisselingsmomenten valoriseert zich voornamelijk in zowel Vlaamse als internationale publicaties (zoals ‘Managing PPPs during their contract life: guidance for sound management’ of ‘Statistical treatment of concessions and PPPs Changes in the ESA10 Eurostat Manual on Government Deficit and Debt’, Value for Money Assessment: review of approaches and key concepts en Risk distribution and balance sheet treatment: practical guide), als inbreng van expertise in expertteams en vertaling van de inzichten in de te hanteren instrumenten zoals de modelcontracten, de ex-post evaluatie, en door de werking van het ambtelijk PPS-platform. Tot slot ging ook in 2014 de PPP Expert Meeting, het internationaal overleg met PPS-experten uit Frankrijk, Nederland en Duitsland door in Bonn waar onder andere ervaringen werden uitgewisseld m.b.t. innovatieve financieringsmogelijkheden.
2.3.6. Website Daarnaast onderhoudt het Kenniscentrum PPS in eigen beheer een website die frequent aangevuld wordt met relevante nieuwsitems, de recentste opleidingen en publicaties. De website beschikt sinds 26 mei 2009 over het anysurferslabel, zodat de website toegankelijk is voor slechtzienden. Sinds september 2009 werden er 151.504 hits genoteerd (gemiddeld ongeveer 25.250 per jaar). De website van het Kenniscentrum PPS wordt zelfs als eerste link gegeven bij opzoeking van de term PPS in Google. Hieruit kunnen we concluderen dat de website zeer regelmatig wordt bezocht en het Kenniscentrum PPS dus bekend is bij stakeholders.
12
3. Samenvatting realisatie doelstellingen beleidsnota 2009 2014 In de voorgaande hoofdstukken is er per strategische doelstelling weergegeven welke activiteiten het Kenniscentrum PPS heeft ondernomen om die doelstelling te halen, voor het vijfde en laatste jaar op rij maar ook werd een overzicht gegeven van het geheel van bepaalde activiteiten tijdens de regeerperiode 2009 – 2014. In onderstaande tabel wordt aangetoond dat voor de realisatie van elke operationele doelstelling diverse initiatieven zijn ondernomen met concrete output als gevolg. De tabel is voor de goede orde nietexhaustief.
Tabel 6: Samenvatting realisatie strategische en operationele doelstellingen 2009 - 2014 Doelstelling
Output
Meerwaarde bij en uit PPS Screening projecten en kader
Projectboom Meerwaardescan Kader ex-postevaluatie DBFM-rekenmodel
Institutionalisering in bestaande bestuurspraktijk
Formele adviesaanvragen Goedkeuring projecten als PPS-project Jaarlijkse bilaterales van de bevoegde kabinetten en het KCPPS Rapportering aan het Vlaams Parlement van projecten alternatieve financiering
Modelcontracten
Modellen DBFM Innovatieve contractsvormen DBF en DBM Contracten en besteksdocumenten gebiedsontwikkeling
Draaiboek proces
Procesdraaiboek: handleiding voor DBFM-projecten
Standaardrisicomatrix
Taken- en risicomatrix
Ramingstool
Businesscasemodel DBFM-rekenmodel
Analyse en beheren van risico’s
Publicatie ‘Hoe omgaan met overheidsrisico’s bij PPS-Projecten? Een leidraad voor risicomanagement’
Feedbackmechanisme
Voortdurende actualisering en aanpassing indien nodig
Nauwe samenwerking tussen de betrokken partijen binnen Vlaamse overheid
Ambtelijk PPS-platform, deelname stuurgroepen en projectteams, periodiek overleg projectleiders (bv. De Lijn, Sportinfrastructuur)
ProjectProject- en contractmanagement en inbreiding knowhow
13
Doelstelling
Output
Gespecialiseerde studiedagen en seminaries
Bijvoorbeeld - Public Procurement and PPPs, PPP projects, Public procurement and competitive selection of transport undertakings: Elsene, 17/09/2013 - Global challenges in PPP:cross-sectoral and cross-disciplinary solutions?: Antwerpen, 6-7/11/2013 -
EPEC: Working Group on PPP Investment Planning, Programming, Project Selection and Preparation, presentatie m.b.t. Sportinfrastructuur-plan, Brussel, 11/12/2012
Haalbaarheid Academie project- en contractmanagement
Haalbaarheidsstudie
Borging, bundeling en verspreiding leerervaringen
Organisatie congressen, colloquia, basisopleiding PPS, masteropleiding DBFM, masterclass stadsprojecten, masterclass stadsstudio, taskforce gebiedsontwikkeling Verschillende publicaties onder andere - DBFM-handboek - Benchmark PPS in Vlaanderen Wat kunnen we leren uit het buitenland? - Wegwijs in de publiek-private samenwerking: Leidraad voor lokale besturen (herziene uitgaven) - Casebook ‘Samen publiek-privaat’ - Brochure ‘PPS-instrumentarium’ - Catalogus met outputspecificaties - Procesdraaiboek: handleiding voor DBFMprojecten - Inleiding tot de meerwaardescan - Projectdefinitie bij PPS doorgrond: Leidraad en aandachtspunten voor DBFM(O)- projecten - Gebiedsontwikkeling met behulp van PPS - Gebiedsontwikkeling via PPS: juridische leidraad, tips & tools - Rol en verantwoordelijkheden van het opdrachtgevend bestuur, inzonderheid de leidend ambtenaar, tijdens de bouwfase van een DBFM-project - Brochures DBM en DBF - De concurrentiedialoog - Publiek-private samenwerking, geknipt voor u? - Paper 'Levenscyclus en DBFM(O)' - Het modelbestek voor de mini-DBFM - Externe bijstand in PPS-projecten
Internationale kennisuitwisseling
Werkgroepen EPEC, UNECE, EIB, jaarlijks overleg Nederland, Frankrijk, Duitsland, Leonardo da Vinci
14
Doelstelling
Output project
Ambtelijk netwerk
Drie ambtelijke PPS-platforma per jaar Website ambtelijk PPS-platform
Taskforce gebiedsontwikkeling
Vijf samenkomsten – paper
Monitoring PPSPPS-projecten Nauwgezette en transparante monitoring PPS-beleid
Jaarlijkse rapportering alternatieve financiering Halfjaarlijkse rapportering INR Informatieverschaffing inzake PPS aan ratingbureaus
Ontmoetingen private sector
Werkgroepen VBA – PMV – de Lijn – Regie der Gebouwen Banken
Voortgangsrapport
Jaarlijks jaarverslag en jaarlijkse beleidsbrief Jaarlijkse rapportering alternatieve financiering Halfjaarlijkse rapportering INR
15
4. Slotbeschouwingen Uit dit laatste jaarrapport van de regeerperiode 2009 – 2014 kunnen we concluderen dat de Vlaamse PPSmarkt, waarbij de DBFM-formule de meest gekende is, reeds een hele evolutie ondergaan heeft. Verschillende projecten zijn nu volop in uitvoering. Tal van instrumenten zijn ontwikkeld en bijgeschaafd op basis van de steeds veranderende markt en (EU)-regelgeving. Het Kenniscentrum toont aan, op basis van onderliggend rapport, dat het deze evolutie voor zover als mogelijk terdege heeft ondersteund en begeleid. In binnen- en buitenland is publiek-private samenwerking de afgelopen jaren een krachtig instrument gebleken om beleidsdoelstellingen met een verhoogde efficiëntie te realiseren en kwaliteitsvolle overheidsprojecten tot een goed einde te brengen. Projecten die een meerwaarde opleveren, zullen ook in de toekomst een van de pijlers vormen voor een duurzaam investeringsbeleid. Vlaanderen staat daarbij voor zeer grote sociaaleconomische en maatschappelijke uitdagingen. De terugval van de inkomsten voor de Vlaamse begroting als gevolg van de economische crisis verplicht de Vlaamse overheid daarenboven om keuzes te maken in de uitgaven en selectief te zijn bij het bepalen van de prioriteiten. Een performant investeringsbeleid dat gericht is op maximale efficiëntiewinsten, dringt zich dan ook op. Ook in tijden van economische crisis moet de overheid immers inzetten op maatschappelijk renderende investeringen. Dergelijke investeringen hebben immers niet alleen een groot onmiddellijk effect op de tewerkstelling. Ze kunnen er ook voor zorgen dat de Vlaamse regio beter voorbereid is als de economische groei weer op gang komt. Met investeringen worden ook kansen gegeven om de samenleving te vergroenen en het economisch potentieel te verduurzamen. Voor het PPSbeleid werd dit vertaald naar een aantal nieuwe concrete doelstellingen, opgenomen in de beleidsbrief van het Departement Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid: gezondere en meer kostenefficiënte projecten door in te zetten op objectieve ex-ante en ex-postanalyses en afwegingen voor PPS en andere grote projecten, kennisopbouw, kennisdeling en verdere professionalisering, meer transparantie door periodieke rapportering en een doordacht, duurzaam en transparant investeringsbeleid. Hoe verder omgegaan zal worden met de realisatie van de huidige uitdagingen in publiek-private samenwerking wordt toegelicht in de beleidsbrief 2015 en in de jaarrapporten van de komende jaren.
16
5. Geactualiseerd overzicht van de uitvoering aanbevelingen door het Rekenhof 5.1. Inleiding Naar aanleiding van de resolutie van het Vlaams Parlement van 30 mei 2007 betreffende de informatieverstrekking en de controle op de alternatieve financieringen werd in het verleden zesmaandelijks en nadien jaarlijks over de stand van zaken m.b.t. alternatieve financiering van Vlaamse overheidsinvesteringen gerapporteerd. In februari 2009 werd in een verslag van het Rekenhof aan het Vlaams Parlement aanbevolen om het verslag van alternatieve financiering nog transparanter te maken. De informatie in de afzonderlijke verslagen en in de begrotingsdocumenten moest nog meer op elkaar worden afgestemd, rekening houdend met de evolutie van de projecten. Met de ingang van de legislatuur 2009 – 2014 werd ervoor gekozen om de rapportering opnieuw bij te sturen, verder te verbeteren en nog iets te verdiepen. Daarbij werd ook zoveel als mogelijk rekening gehouden met de tussentijdse opmerkingen die het Rekenhof de afgelopen jaren formuleerde over die rapportering, evenals aangaande de uitvoering van de andere aanbevelingen. Hierna volgt een synthetisch overzicht van de opvolging tijdens de regeerperiode 2009 – 2014 van de andere aanbevelingen van het Rekenhof in haar audit over PPS zoals destijds gepubliceerd. Het overzicht dat inzake de uitvoering wordt gegeven is niet exhaustief. Zo ligt de nadruk op organisatiebrede initiatieven en acties die uitgaan van het Kenniscentrum PPS. Op die wijze kan ook worden aangesloten bij het jaarrapport en kan worden gewerkt met kruisverwijzingen. Naast de hierna beschreven initiatieven werden er uiteraard ook punctuele en specifieke initiatieven genomen in de verschillende beleidsdomeinen (bijvoorbeeld diverse initiatieven binnen PMV, de Lijn en AWV inzake interne standaardisering en kennisdeling). Die initiatieven versterken, specifiëren en implementeren in nogal wat gevallen de hierna beschreven acties.
5.2. Opvolging aanbevelingen Knelpunt 1. Meerwaardetoets
Aanbeveling auditverslag
Omdat het louter beoordelen van de ESR-neutraliteit voor investeringsprojecten suboptimale resultaten oplevert, moet de Vlaamse Regering, bij het zoeken naar nieuwe formules om haar investeringsdoelstellingen te realiseren, meer rekening houden met zowel de financiële en operationele als de maatschappelijke meerwaarde van die formules.
Opvolging
17
In de periode 2009-2014 diende voor elk project de meerwaarde te worden bestudeerd. Hierbij werd gefocust op zowel de financiële, maatschappelijke als operationele meerwaarde. De aanbestedende overheid werd verantwoordelijk om de potentiële meerwaarde van PPS te detecteren. Via het PPS-advies van het Kenniscentrum PPS werd telkens gekeken naar de kansrijkheid of de gedetecteerde meerwaarde zich zou voltrekken en werden aanbevelingen geformuleerd om de slaagkansen te verhogen Meerwaarde is vandaag één van de beslissende factoren in de keuze tussen een project in klassieke aanbesteding of in publiek-private samenwerking. Zoals de jaarrapporten over de jaren heen aangaven, zijn er tal van instrumenten ontwikkeld voor deze meerwaardetoetsing. Het belangrijkste instrument (de meerwaardescan) wordt sinds enkele jarenvoor nieuwe projecten systematisch toegepast (onder andere de projecten inzake Via Invest 2). De meest gebruikte vormen van PPS blijken overigens op zichzelf belangrijke meerwaarden te genereren. Dit bleek ook uit een EPEC-werkgroep waar het Kenniscentrum lid was van het kernteam en waarbij een oefening op het Europees niveau werd gemaakt over de niet-financiële meerwaarde elementen van PPSoplossingen. Met de resultaten van dat immense werk is rekening gehouden bij de uitwerking van de bovenvermelde scan en ze worden meegenomen in de adviespraktijk van het Kenniscentrum bij PPSprojecten. In 2011-2012 werd daarenboven de meerwaarde van andere nieuwe geïntegreerde innovatieve contractsvormen en aanbestedingstechnieken als verschijningsvormen van PPS (DB, DBM, DBF-formules, e.d.m.) bestudeerd. De resultaten werden opgenomen in twee nieuwe brochures (DBM en DBF). De formules blijken intussen op het terrein langzaam maar zeker meer aandacht te krijgen. In het casebook ‘Samen publiek-privaat’ werd daarenboven de potentiële meerwaardecreatie van PPS onder de aandacht gebracht. Tot slot werd in 2013 een kader voor ex-postevaluaties afgerond. Aan de hand van dat kader kan nagegaan worden of bepaalde meerwaarden waarvan ex ante gedacht werd dat ze gerealiseerd zou worden door een DBFM-uitvoering, ook effectief gecreëerd is. In 2014 werd het kader voor expostevaluaties voor de eerste maal toegepast op vier verschillende operationele projecten (Brabo I, Cluster 1 kunstgrasvelden, Via-Zaventem en multifunctionele sportzaal Heist-op-den-Berg). De lessen uit deze ex post evaluaties zullen de volgende jaren meegenomen worden om het PPS-beleid verder te professionaliseren en het kader te verfijnen
Knelpunt 2. Onderbouwing keuze
Aanbeveling auditverslag
De initiatiefnemende overheidsdiensten moeten de keuze voor een PPS-formule onderbouwen met een voorafgaande screening en met bijzondere aandacht voor een correcte raming. Opvolging De onderbouwing van een PPS-project is zoals aangestipt de verantwoordelijkheid van de aanbestedende overheid. Via het PPS-advies kan het Kenniscentrum nagaan in welke mate deze onderbouwing is gebeurd. Zoals hierboven gemeld, werd wel een meerwaardescan ontwikkeld die in alle DBFM(O)-projecten kan worden ingezet. Om het proces meer te stroomlijnen werd ook een procesdraaiboek opgemaakt, waarin duidelijk wordt aangeven welke screening op welk moment in het projectontwikkelingsproces kan worden uitgevoerd (en door wie). Om tot meer gedegen inschattingen te komen van de kosten werd afgelopen jaren gewerkt aan sensibilisering en aan nieuwe instrumenten. Met het businesscasemodel kan men bijvoorbeeld komen tot een (vereenvoudigde) raming van de beschikbaarheidsvergoedingen die als basis kan dienen bij het verder uitwerken van het project.
18
Tenslotte is er het DBFM-rekenmodel, een nieuw ontwikkeld instrument dat op een eenvoudige manier toelaat om op basis van de geraamde investerings- en onderhoudskost van een project een brutobeschikbaarheidsvergoeding te generen. In de komende jaren zal het screeningsinstrumentarium verder worden verfijnd en uitgebreid naar andere contractsvormen zoals DB(F) en DBM. Op die manier werken we verder aan een professioneel en duurzaam Vlaams investeringsbeleid.
Knelpunt 3. Potentieeltoets
Aanbeveling auditverslag De selectie van PPS-projecten zou mede moeten steunen op criteria die rekening houden met het PPSpotentieel. Bovendien moet het marktpotentieel zorgvuldig beoordeeld worden en de beoogde formule grondig onderzocht alvorens de eigenlijke aanbestedingsprocedure te lanceren. Opvolging We verwijzen hierbij naar het antwoord op vraag 1. In de huidige formele adviezen van het Kenniscentrum PPS wordt het PPS-potentieel ook steeds onderzocht. In het verleden werden daarenboven degelijke instrumenten ontwikkeld om het marktpotentieel van projecten goed in te schatten. Met die instrumenten is reeds ruime ervaring opgebouwd en waar nodig of nuttig ondersteunt het Kenniscentrum de concrete toepassing ervan. De instrumenten worden ook actief gepromoot via workshops en via de website. Het Kenniscentrum PPS heeft op dit vlak reeds een aanzienlijke expertise opgebouwd. De marktverkenning kreeg ook een prominente plaats in het procesdraaiboek. De marktverkenning is overigens intussen een gekende methodiek geworden. Zo werd er een met succes uitgevoerd in het kader van het project van de Kilometerheffing. Toch blijven we zien dat aanbestedende overheden nog niet consequent gebruik maken van de instrumenten aangeleverd door het Kenniscentrum. Aangezien het gebruik van de beschikbare instrumenten niet verplicht is, moet ook in de toekomst sterk ingezet worden op verdere sensibilisering.
Knelpunt 4. Standaardisatie en kennisuitwisseling
Aanbeveling auditverslag
De Vlaamse overheid moet bijkomende inspanningen doen om meer expertise inzake PPS te verwerven. Om de transparantie en beheersbaarheid van de projecten te verhogen en de transactiekosten te verlagen, moeten - naar het voorbeeld van buitenlandse overheden - initiatieven worden genomen die een grotere standaardisatie van beoordelingsinstrumenten en contractvoorwaarden en -vorming voor PPS-projecten bevorderen. Ook kennis- en leerervaringen over PPS moeten tussen de diverse Vlaamse overheidsdiensten verder worden uitgewisseld. Het Vlaams Kenniscentrum PPS kan daarbij een coördinerende rol vervullen.
Opvolging
19
Het Kenniscentrum PPS heeft reeds heel wat inspanningen gedaan om expertise te verwerven en te verspreiden. Enkele van deze initiatieven zijn de volgende: -
Ambtelijk PPS-platform: Het ambtelijk PPS-platform werd opgericht om kennis- en leerervaringen tussen Vlaamse overheidsdiensten uit te wisselen. Zie paragraaf 0
-
De website van het ambtelijk PPS-platform evenals de publieke website van het Kenniscentrum PPS wordt daarenboven systematisch verder uitgebreid.
-
Modellen en modeloutputspecificaties: Dit instrument komt tegemoet aan de nood om een (verdere) standaardisering van de technische specificaties
-
Internationale kennisuitwisseling zoals EPEC, EIB, UNECE: Zie paragraaf 0
-
PPS-basisopleiding en module DBFM-opleiding: Zie paragraaf 0 Deze initiatieven werden opgemaakt teneinde de opgedane kennis en ervaringen te verspreiden en een aanzet te zijn tot verdere standaardisatie.
-
Lid van projectteams voor versnelling van investeringsprojecten en een projectmanagementteam voor kilometerheffing en diverse andere werkgroepen
-
Casebook ‘Samen publiek-privaat’
-
Opmaak en verspreiding van mini-DBFM-modellen en modellen inzake gebiedsontwikkeling onder meer via de website.
-
Procesdraaiboek: Houvast voor het opzetten van een DBFM
-
Model ex-postevaluatie
-
DBFM-rekenmodel
-
Overleg met VBA en private partners rond actuele PPS-thema’s om de samenwerking te verbeteren
-
Boek 100 stemmen PPS: over het boeken van maatschappelijke en ruimtelijke winsten
-
Voorts werd in 2014 een structureel overleg opgezet tussen De Lijn, het Kenniscentrum PPS en PMV. Het doel van dit overleg was verdere kennisuitwisseling en standaardisering van de Vlaamse PPS-praktijk. Vanuit de Federale overheid werd dit overleg bijgewoond door de Regie der Gebouwen.
Ook in de toekomst zullen blijvend initiatieven genomen worden die transactiekosten verder kunnen verlagen. Hierbij zullen internationale ontwikkelingen nauwgezet worden opgevolgd en waar kan zullen geleerde lessen ook in Vlaanderen geïmplementeerd worden.
Knelpunt 5. Tijdige publieke samenwerking
Aanbeveling auditverslag
De samenwerking tussen de publieke partners moet tijdig en eenduidig worden vastgelegd om het procesverloop met de private partner te faciliteren. Om een vlotte besluitvorming en realisatie mogelijk te maken, moeten mogelijke knelpunten in een vroeg stadium worden besproken met indirect betrokken overheidsdiensten.
Opvolging We verwijzen naar de reeds gegeven antwoorden en als voorbeeld ook naar de werkzaamheden van projectteam versnelling investeringsprojecten en het project management team kilometerheffing (waar het Kenniscentrum PPS deel van uitmaakt). Sinds 2011 maakte het Kenniscentrum onder andere deel uit van de werkgroep rond het draaiboek complexe stadsprojecten om een maximale afstemming te bekomen
20
tussen het lokale draaiboek en de werkzaamheden m.b.t. versnelling investeringsprojecten op Vlaams niveau. Er werden twee ambtelijke platforma aanbesteed in 2013. In 2014 bleven we als Kenniscentrum PPS, weliswaar passiever, betrokken en gaven input waar nodig. Het Kenniscentrum neemt al een paar jaar een rol op als jurylid in de beoordeling van stadsprojecten, waarbij het de projecten screende op het PPS-gehalte (met zijn mogelijkheden en beperkingen). Daarbij was ook ruime aandacht voor publiek-publieke afstemming. Deze activiteiten zullen in de volgende legislatuur worden verdergezet.
Knelpunt 6 en 7 . Risicoanalyse & Risicobeheerstrategie Aanbeveling auditverslag
Om abnormale prijzen te voorkomen en gunstiger te kunnen onderhandelen, moeten de initiatiefnemende overheidsdiensten vooraf zelf alle relevante risico’s in kaart brengen en inschatten of specificeren.
Aanbeveling auditverslag
Binnen de randvoorwaarden van de ESR-neutraliteit moet de publieke partner streven naar een optimale toewijzing van de risico’s aan de partij die de risico’s het meest doelmatig kan beheersen. De publieke partner moet ook zelf een risicobeheerstrategie voorbereiden om de verwachte meerwaarde te kunnen bewaken en de eigen risico’s te beheersen.
Opvolging Het Kenniscentrum heeft verschillende initiatieven genomen om risico’s in kaart te brengen. Eind 2008 heeft het Kenniscentrum PPS een workshop georganiseerd voor het ambtelijk PPS-platform over risicoallocatie. Daaropvolgend werd ook nationaal en internationaal informatie verzameld over risicomatrices bij PPS en werd een uitgebreide lijst verzameld van potentiële risico’s. Een en ander is meegenomen bij het opstellen van de taken en risicomatrices, de zogenaamde TRAMS. Daarbij is ook overleg gepleegd met de markt. De resultaten zijn dienstig als benchmark in projecten en bij het ontwikkelen van modellen. In 2012 werd een studie afgerond inzake het beheersen van risico’s aan overheidszijde. Deze leidraad identificeert ‘beste praktijken’ op Europees niveau voor het beheer van deze risico’s, de belangrijkste en meest voorkomende risico’s in de Vlaamse PPS-projecten en andere grote infrastructuurprojecten en linkt deze aan de beste praktijken voor het concreet beheersen van deze risico’s. De leidraad geeft weer hoe vandaag met die overheidsrisico’s wordt omgegaan in Vlaanderen en formuleert een aantal algemene, realistische en haalbare voorstellen om de bestaande praktijken voor de beheersing van overheidsrisico’s op korte termijn te verbeteren. Momenteel is er een brochure in eindredactie over wijzigingen in PPS-contracten; Onderzocht wordt waar er rekening mee moet worden gehouden, welke invloed verschillende wijzigingsclausules hebben en hoe omgegaan wordt met de (eventuele wijziging in) risicoverdeling. Naarmate meer en meer PPS-projecten in uitvoeringsfase komen, zal in de toekomst de focus meer gelegd worden op het beheersen van risico’s tijdens contractfase en contractmanagement.
Knelpunt 8. Mededinging
21
Aanbeveling auditverslag
De diensten van de Vlaamse overheid moeten blijvend voor alle PPS-projecten mededinging organiseren en de daarvoor gekozen procedure rechtsgeldig te motiveren.
Opvolging Doorheen de regeerperiode 2009-2014 werden in het kader van bovenstaande aanbeveling verschillende acties ondernomen. In het DBFM-handboek, bijvoorbeeld, werd uitgebreid aandacht besteed aan de organisatie van mededinging voor DBFM. Ook in de leidraden bij de modellen wordt dit item bij de fasering meegenomen. Omdat de onderhandelingsprocedure bij PPS niet steeds zal kunnen worden gebruikt, heeft het Kenniscentrum in 2012 een studienamiddag georganiseerd over de nieuwe procedure van concurrentiedialoog. In 2013 is gewerkt aan een boek over dit thema om de kennis en de inzichten verder te ontsluiten. Bij dit initiatief waren onder meer de professoren David D’Hooghe en Kaat Leus betrokken, evenals diverse gespecialiseerde aanbestedingsadvocaten. Overigens heeft het Kenniscentrum PPS voortdurend zijn kennis m.b.t. mededinging en aanbesteding up to date gehouden door participatie aan zowel nationale als internationale fora (bv. Public Procurement and PPPs, Public procurement and competitive selection of transport undertakings, panel in European Conference on Public Procurement, concessions and PPP.
Knelpunt 9. Kostenraming
Aanbeveling auditverslag
De betrokken overheidsdiensten moeten alle kostprijscomponenten van een PPS-project vooraf zo goed mogelijk inschatten. Bij de onderhandelingen met de private partner en de gunningsbeslissing moeten ze de diverse onderdelen van de ingediende PPS-offertes kunnen afwegen tegenover een klassieke, publieke projectrealisatie.
Opvolging We verwijzen hier ook naar de antwoorden van vragen 1, 2 en 3. In het verleden beschikte het Kenniscentrum reeds over een model om PSC’s te maken. Internationaal is er echter verdeeldheid over het gebruik van PSC’s bij PPS. Uiteindelijk blijven inschattingen van een volledig publieke realisatie abstract en gemakkelijk manipuleerbaar. In de praktijk wordt dan ook maximaal ingezet op een goede en gezonde concurrentie zodat tot de beste prijs kan worden gekomen en probeert men op voorhand en tijdens de procedure inzichtelijk te maken wat de kostprijscomponenten zijn. Zoals aangegeven werd de afgelopen jaren een instrument ontwikkeld namelijk het businesscase- model (voor DBFM), die de kosten en opbrengsten in kaart kan brengen en tevens dienstig kan zijn bij ramingen. In de praktijk kan worden vastgesteld dat het gebruik van een gedetailleerd financieel model in het kader van de biedingen intussen goed is ingeburgerd. Tenslotte werd er een DBFM-rekenmodel ontwikkeld, dat op een eenvoudige manier toelaat om op basis van de geraamde investering- en onderhoudskost van een project een bruto-beschikbaarheidsvergoeding te generen. Ook hier heeft het Kenniscentrum PPS voortdurend zijn kennis m.b.t. kostenramingen en business- cases up to date gehouden door participatie aan zowel nationale als internationale fora onder andere EPEC, EIB.
22
Het Kenniscentrum PPS pleit ook meer en meer voor het gebruik van correct ingeschatte plafondprijs die meegegeven wordt in het bestek van geplande DBFM-projecten. Een plafondprijs kan, althans voor het aspect kostenefficiëntie, zorgen dat marktpartijen zo veel als mogelijk gedwongen worden om hun innovatief en creatief vermogen aan te wenden. Een plafondprijs kan ook waarborgen dat de gekozen uitvoeringsvorm verzoenbaar blijft met de nagestreefde maatschappelijke en financiële meerwaarden. In de toekomst zal dan ook verder gewerkt worden om het gebruik van de plafondprijs te promoten. Het instrumentarium zal ook verder verfijnd worden om deze methodiek verder te ondersteunen en uit te bouwen.
Knelpunt 10. Transparante verantwoording
Aanbeveling auditverslag
De verslagen over alternatieve financiering die de Vlaamse Regering bezorgt aan het Vlaams Parlement, moeten transparanter worden gestructureerd. De Vlaamse Regering zou richtlijnen moeten geven voor een eenduidige invulling van de informatie met garanties op volledigheid. De informatie in de afzonderlijke verslagen en in de begrotingsdocumenten moet meer op elkaar worden afgestemd, rekening houdend met de evolutie van de projecten.
Opvolging Naar aanleiding van de resolutie van het Vlaams Parlement van 30 mei 2007 betreffende de informatiestrekking en de controle op de alternatieve financieringen coördineert het Kenniscentrum PPS jaarlijks de rapportering over de stand van zaken m.b.t. alternatieve financiering van Vlaamse overheidsinvesteringen. Tot 2009 deed ze deze rapportering zesmaandelijks. Op basis van verslagen en audits van het Rekenhof aan het Vlaamse Parlement (2009 en 2011) werd het verslag van alternatieve financiering enigszins bijgestuurd. De informatie in de afzonderlijke verslagen en in de begrotingsdocumenten moest onder andere meer op elkaar worden afgestemd, rekening houdend met de evolutie van de projecten en met de inpassing van de gerapporteerde projecten op de begroting en meerjarenbegroting. Vervolgens werd voor elk project een inleidende en samenvattende fiche opgesteld die enerzijds het project schetst en anderzijds de recente stand van zaken weergeeft zoals de financiële informatie, de verhouding met de realisatie en doelstelling en de verdere planning van het project. De rapportering onderging ook na deze periode nog wijzigingen. Vanaf 2012 werd er onder andere meer aandacht besteed aan de opsplitsing van de cijfergegevens van de reeds geclosede en niet-geclosede projecten, aan de opsplitsing van de beschikbaarheidsvergoeding naar kapitaal- en intrestdeel, aan de soort van waarborgen en aan de effectieve betalingen. Ook in volgende legislatuur blijven we inzetten op een transparante monitoring, verfijnen waar nodig en stemmen af op de behoeften van het beleid, de wensen van het Parlement en de aanbevelingen het Rekenhof. Op die manier dragen we verder bij tot een doordacht, duurzaam en transparant investeringsbeleid waarin de impact, de gemaakte keuzes en de opvolging van grote PPS- projecten jaar na jaar wordt opgevolgd en lessen worden getrokken voor de toekomst.
Knelpunt 11. Begrotingsimpact
23
Aanbeveling auditverslag
De impact van PPS en alternatieve financieringen op de toekomstige begrotingen moet in de begrotingsdocumenten volledig, duidelijk en expliciet aan bod komen. De Vlaamse Regering kan daartoe meer rekening houden met de eerdere aanbevelingen van de SERV en van het Rekenhof betreffende informatie over alternatieve financiering.
Opvolging Op dit punt moet een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen de raming en de budgettaire weerslag op de begroting. Om de transparantie van de rapportering verder te bevorderen is er doorheen de jaren steeds meer belang gehecht aan de invulling van de budgettaire aanrekening en de impact van de gerealiseerde investeringen. Indien er meerdere projecten of deelprogramma’s zijn, wordt nu informatie gevraagd per deelprogramma. Op deze manier kan een overzicht gemaakt worden (welke deel uitmaakt van de rapportering alternatieve financiering) van de impact van de geclosede en dus gecommitteerde projecten. Bijlage 2 van de projectfiche geeft de impact weer op de begroting van de Vlaamse Regering voor de komende vijf jaar. In onderdeel 10 van de rapportering wordt nu ook meer in detail gepeild naar de effectieve risicoverdeling, opvolging en beheersing. Verder geeft punt 11 in deze rapportering een helder beeld op de dagelijkse projectopvolging en monitoring. De eigenlijke rapportering gebeurt in nauw overleg met het Departement Financiën en Begroting via de jaarlijkse voorbereidende bilaterale vergaderingen inzake de geactualiseerde projectfiches.
24
