září 2005
Vízum strpění – Pro koho a proč? Petr Čejka a Pavel Pořízek, SOZE Tématem tohoto článku je rozbor fenoménu víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území. Jedná se o pojem, se kterým operuje zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,1 resp. víza za účelem strpění pobytu, což je termín, který najdeme v zákoně č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů2. Záměrně jsme označili vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění k pobytu za fenomén, neboť nejen mezi odbornou veřejností, ale i mezi cizinci samotnými je známa skutečnost, že oproti jiným typům víz pokrývají důvody, kvůli kterým je toto vízum udělováno, široké spektrum situací, ve kterých se cizinec na území ČR může ocitnout. Pokusíme se analyzovat tento pojem ve všech jeho podobách a modifikacích, které nabízí platná legislativa a současně prozkoumat práva a povinnosti, pojící se ke statutu osoby poněkud nejasně označované jako „strpitel“. Vízum strpění se opírá o právní úpravu v několika zákonech, které specifikují, za jakých podmínek a v jaké situaci může cizinec pobývající na území ČR toto vízum získat. Podstatu právní úpravy najdeme ve dvou již vzpomenutých předpisech, v zákoně o azylu a v cizineckém zákoně. Prvně jmenovaný zákon pobyt na vízum za účelem strpění pobytu spojuje s podáním kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu a s trváním řízení o této kasační stížnosti. Zákon o pobytu cizinců váže vydání tohoto víza na existenci důvodů, specifikovaných v § 32 odst. 2. Žádost o vydání víza strpění dle tohoto zákona tak může být založena za a) na překážce na vůli žadatele nezávislé a zároveň bránící mu ve vycestování, b) na nemožnosti vycestování z důvodů specifikovaných v § 1793 téhož zákona, resp. v § 91 odst. 14 zk. 1
Dále jen zákon o pobytu cizinců či cizinecký zákon. Dále jen zákon o azylu či azylový zákon. Níže v textu budeme zástupně používat zkráceného označení vízum za účelem strpění pobytu, strpěcí vízum či jen strpění. 3 § 179, zk. o pobytu cizinců: Překážky vycestování (1) Rozhodnutí o ukončení pobytu nelze vykonat a) pokud by byl cizinec nucen vycestovat nebo byl vyhoštěn 1. do státu, kde je ohrožen jeho život nebo svoboda z důvodu jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro politické přesvědčení, 2. do státu, kde mu hrozí nebezpečí mučení, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu anebo jeho život je ohrožen v důsledku válečného konfliktu, nebo 3. do státu, který žádá o 2
o azylu a c) na podání kasační stížnosti ve věci dočasné ochrany v případě, že jí byl přiznán odkladný účinek. Pokud právě vyjmenované situace zobecníme, zjistíme, že vízum za účelem strpění pobytu může být uděleno v zásadě ze tří důvodů: a) udělení tzv. subsidiární ochrany, b) existence překážky na vůli nezávislé, c) podání kasační stížnosti (ve věci azylu nebo ve věci dočasné ochrany). V dalším textu tyto důvody rozebereme podrobněji. a) Právní postavení cizinců s udělenou subsidiární ochranou Pojem cizince s udělenou subsidiární ochranou definuje tzv. kvalifikační směrnice5, která je součástí evropského azylového acquis. Pod článkem 2 písm. e)6 kvalifikační směrnice nalezneme následující definici: jedná se o „příslušníka třetího státu nebo osobu bez státní příslušnosti, který/á nesplňuje podmínky pro přiznání statutu uprchlíka, nicméně byly v jeho/jejím případě zjištěny dostatečné důvody, na jejichž základě se má za to, že by v případě jeho/jejího návratu do jeho/její země původu nebo v případě osoby bez státní příslušnosti do státu posledního trvalého pobytu, byl/a vystaven/a
jeho vydání pro trestný čin, za který zákon tohoto státu stanoví trest smrti, anebo b) jestliže by to bylo v rozporu se závazkem vyplývajícím z mezinárodní smlouvy. (2) Ustanovení předchozího odstavce neplatí, jestliže cizinec a) může vycestovat do jiného státu, nebo b) ohrožuje bezpečnost státu nebo je odsouzen za zvlášť závažný trestný čin anebo je-li to odůvodněno plněním mezinárodní smlouvy; v takovém případě se cizinci umožní vyhledat si nejdéle do 60 dnů přijetí v jiném státě. Pokud tento cizinec doloží, že nemůže z území vycestovat, udělí mu policie vízum za účelem strpění pobytu. 4 § 91, zk. o azylu: Překážky vycestování (1) Povinnost ukončit pobyt neplatí, a) pokud by byl cizinec nucen vycestovat 1. do státu, kde je ohrožen jeho život nebo svoboda z důvodu jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině nebo pro politické přesvědčení, nebo 2. do státu, kde mu hrozí nebezpečí mučení, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu anebo kde je jeho život ohrožen v důsledku válečného konfliktu, nebo 3. do státu, který žádá o jeho vydání pro trestný čin, za který zákon tohoto státu stanoví trest smrti, anebo b) jestliže by to bylo v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, nebo c) jestliže v zemi původu nebo v třetí zemi, ochotných přijmout nezletilou osobu bez doprovodu, není po jejím příchodu k dispozici přiměřené přijetí a péče podle potřeb jejího věku a stupně samostatnosti. 5 Council Directive 2004/83/EC on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted. Znění této směrnice není prozatím přístupné v oficiálním českém překladu, budeme proto používat odkazů na originální angl. verzi. Připomínáme, že ve smyslu čl. 38 (Transpozice) musí ČR uvést v účinnost zákony, předpisy a administrativní ustanovení potřebná pro dodržení této směrnice do 10. října 2006. 6 Srov. ‘person eligible for subsidiary protection’ means a third country national or a stateless person who does not qualify as a refugee but in respect of whom substantial grounds have been shown for believing that the person concerned, if returned to his or her country of origin, or in the case of a stateless person, to his or her country of former habitual residence, would face a real risk of suffering serious harm as defined in Article 15, and to whom Article 17(1) and (2) do not apply, and is unable, or, owing to such risk, unwilling to avail himself or herself of the protection of that country; 2
možnému riziku vážné újmy, která je definována v článku 157“ směrnice. Zároveň se tato osoba nemůže či není ochotna díky tomuto riziku spolehnout na ochranu ze strany země původu. V rámci českých zákonů o azylu a o pobytu cizinců je za subsidiární ochranu považována tzv. překážka vycestování8. V azylovém řízení je výrok o překážce vycestování součástí rozhodnutí v případě, kdy bylo rozhodnuto o neudělení azylu v řádném řízení dle §§ 12, 13, 149 nebo odnětí azylu dle § 17 zákona o azylu10. Srovnáním ustanovení § 91 zákona o azylu a § 179 zákona o pobytu cizinců zjistíme, že se jedná o téměř totožná ustanovení s jedinou odlišností v ustanovení § 91 odst. 1 písm. c) zákona o azylu, které poskytuje ochranu nezletilým osobám bez doprovodu. Zatímco překážka vycestování v azylovém řízení není až tak vzácným jevem, cizinecká policie tohoto institutu při vydávání rozhodnutí o ukončení pobytu využívá velmi zřídka. Cílem tohoto článku není však rozebírat rozhodovací praxi správních orgánů, ale objasnit práva a povinnosti, vážící se k statutu osoby tzv. na strpění. V této souvislosti je nutné poukázat na to, že zákon o azylu neobsahuje explicitní ustanovení, která by definovala práva a povinnosti osob s udělenou překážkou vycestování, ačkoli je tato překážka vycestování stejně jako udělený azyl považována za typ mezinárodní ochrany poskytované státem. Tento systémový nedostatek je patrný ve srovnání s postavením azylanta, případně cizince s vízem za účelem strpění pobytu, uděleným na základě podané kasační stížnosti ve věci azylu, kdy práva a povinnosti těchto osob jsou přímo definovány zákonem o azylu, resp. je zde obsažen přímý odkaz na jinou právní úpravu. Naopak osoby s udělenou subsidiární ochranou se nacházejí v jakémsi právním vakuu, kdy žádný ze zákonů přímo nestanoví, jakým způsobem má být upraven pobyt těchto osob na území ČR po udělení překážky vycestování. Pouze logickým výkladem lze dojít k závěru, že jsou jim víza strpění udělována na základě zákona o pobytu cizinců dle § 32 odst. 2 b) a § 33. Výrazný nepoměr co do rozsahu a kvality práv je
7
Článek 15 kvalifikační směrnice – Pojem „vážná újma“ zahrnuje: a) trest smrti, nebo b) mučení či nelidské nebo ponižující zacházení nebo trest v zemi původu, nebo c) vážné ohrožení života v důsledku mezinárodního nebo vnitřního ozbrojeného konfliktu. ( Article 15: Serious harm consists of: (a) death penalty or execution; or (b) torture or inhuman or degrading treatment or punishmentm of an applicant in the country of origin; or (c) serious and individual threat to a civilian's life or person by reason of indiscriminate violence in situations of international or internal armed conflict.) 8 Srov. pozn. 1,2 9 V případě, že je azyl neudělen na základě § 16 zákona o azylu tj. žádost je zamítnuta jako zjevně nedůvodná výrok o překážce vycestování není součástí rozhodnutí. 10 Srov. § 28 zákona o azylu – Pokud bude rozhodnuto o neudělení nebo odnětí azylu, ministerstvo v rozhodnutí uvede, zda se na cizince vztahuje překážka vycestování (§91). 3
možné spatřovat zejména ve srovnání s právní úpravou ošetřující postavení cizinců s podanou kasační stížností ve věci azylu (srov. viz dále). Abychom dokumentovali skutečně žalostné postavení cizinců s udělenou subsidiární ochranou v ČR, pro které by bylo možná vhodnější označení „trpitel“ nežli „strpitel“,
budeme v následující části věnovat pozornost srovnání současné právní
úpravy postavení cizinců s udělenou subsidiární ochranou s právním postavením těchto osob v jiných státech EU, případně zhodnotíme, zda současná právní úprava odpovídá evropskému azylovému acquis. Přístup k zaměstnání Nový zákona č. 435/2004 Sb. o zaměstnanosti, účinný od 1. října 2004, značně posiluje právní postavení těchto osob v přístupu k zaměstnání. Ustanovení § 97 písm. f) nejenže nově explicitně zmiňuje tuto kategorii cizinců,11 ale umožňuje vydání pracovního povolení, aniž by se muselo jednat „o ohlášené volné pracovní místo, které nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak.“12 I přes
zjednodušení přístupu osob s vízem strpění pobytu a tudíž i osob se subsidiární ochranou na český trh práce, řada evropských států jde ještě dále a umožňuje přístup k zaměstnání této kategorii cizinců okamžitě po udělení subsidiární ochrany bez vyžadování pracovního povolení. Jedná se o právní úpravu např. Belgie, Dánska, Finska a Španělska.13 V Itálii a Portugalsku mají osoby s povolením k pobytu z humanitárních důvodů14 přístup k zaměstnání za stejných podmínek jako plnoprávní státu.15
Rovněž
tak
v Nizozemí
z humanitárních
důvodů
(kam
spadají
občané
i
mají
cizinci
cizinci
s povolením k pobytu
s ochranou
před
jednáním
specifikovaným v čl. 3 EÚLP) umožněn přístup k zaměstnání za stejných podmínek jako uznaní azylanté. Totéž platí i o cizincích s poskytnutou subsidiární ochranou ve
11
Dosavadní znění zákona č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti znalo v § 2e pouze kategorii žadatelů o azyl, nikoli cizinců s vízem za účelem strpění pobytu. 12 Srov. § 92 odst. 1 nového zákona o zaměstnanosti. Umožnění přístupu k zaměstnání této kategorii osob je v souladu s pozicí UNHCR (srov. UNHCR, Executive Committee of the High Commissioner´s Programme, Standing Committee, 18the Meeting: Complementary forms of protection: their nature and relationship to the international refugee protection regime, EC/50/SC/CRP.18, 9 June 2000, p. 17). 13 Srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 12, 15, 20, 50-53. 14 V Portugalsku jde např. o osoby, které se nemohou vrátit do země původu v důsledku nebezpečí vyvěrajícího z válečného konfliktu, což koresponduje s překážkou vycestování uvedenou v § 91 odst. 1 písm. a) bod 2 českého AZ. 15 Srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 37, 38 a 46. 4
Švédsku16 a ve Velké Británii.17 Kvalifikační směrnice v článku 26 odst. 318 upravuje přístup osob se subsidiární ochranou k zaměstnání, který má být umožněn ihned po udělení tohoto statutu. Členské státy však mají možnost zachovat národní právní úpravu, která umožňuje zohlednit situaci na místním trhu práce. Česká právní úprava tak v současné době naplňuje požadavky směrnice, co se týče zaměstnání. Přístup k samostatné výdělečné činnosti Stávající právní úprava v ČR neumožňuje strpitelům vykonávat samostatnou výdělečnou činnost, resp. živnostensky podnikat, aniž by nemuseli vycestovat z území ČR a změnit účel pobytu.19 Tato podmínka jim fakticky efektivní přístup k samostatné výdělečné činnosti znemožňuje. Naproti tomu celá řada evropských zemí výkon samostatného podnikání
osobám s udělenou subsidiární ochranou umožňuje. Jako
příklad zmiňme např. Rakousko, Belgii, Dánsko, Finsko, Francii, Irsko, Nizozemí, Portugalsko, Španělsko, Švédsko a Velkou Británii.20 Článek 26 odst. 321 Kvalifikační směrnice dává právo osobám s udělenou subsidiární ochranou vyvíjet samostatnou výdělečnou činnost ihned po získání statutu.
16
Srov. tamtéž str. 42, 43 a 54. Jde o cizince s tzv. „Humanitarian protection /HP/ status“, uděleném na základě zákona o přistěhovalectví /1971 Immigration Act/, kam spadají např. cizinci s poskytnutou ochranou před trestem smrti, nezákonným zabitím, z důvodu ozbrojeného konfliktu probíhajícího v zemi původu či před jednáním specifikovaným v čl. 3 EÚLP. Jedná se rovněž o cizince se strpěním pobytu uděleném na základě diskrečního práva ministra vnitra – „Discretionary Leave /DL/“ dle téhož předpisu. Poskytuje ochranu cizincům před přímým porušením čl. 8. EÚLP nebo nezletilcům, kteří nemají v zemi původu dostatečné přijímací podmínky (srov. tamtéž str. 56, 57, 59). 18 Srov. 26(3) Kvalifikační směrnice „Member States shall authorise beneficiaries of subsidiary protection status to engage in employed or self-employed activities subject to rules generally applicable to the profession and to the public service immediately after the subsidiary protection status has been granted. The situation of the labour market in the Member States may be taken into account, including for possible prioritisation of access to employment for a limited period of time to be determined in accordance with national law. Member States shall ensure that the beneficiary of subsidiary protection status has access to a post for which the beneficiary has received an offer in accordance with national rules on prioritisation in the labour market.“ 17
19
Ve smyslu zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon, dále jen ŽZ) v platném znění. ŽZ požaduje (srov. §5 odst. 4 ŽZ) po cizinci, který nemá trvalý pobyt na území ČR (což pochopitelně strpitelé nemají), k výkonu provozování živnosti na území ČR povolení k pobytu za tímto účelem dle zákona o pobytu cizinců (v rámci tohoto zákona jde o vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem živnostenského podnikání, srov. § 30 a násl. CZ). Pokud se však podíváme na ustanovení § 32 odst. 1 CZ, zjistíme, že neumožňuje cizinci pobývajícímu na území ČR na vízum nad 90 dnů za účelem strpění pobytu podat si žádost o vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem živnostenského podnikání na území ČR. Strpitel je tak nucen k podání žádosti o toto vízum vycestovat z území ČR, což v praxi představuje pro většinu těchto osob (s ohledem na jejich státní příslušnost) nepřekonatelný problém. 20 Srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 7, 9, 12, 15, 17, 18, 21, 23 , 33, 34, 35, 38, 43, 46, 50, 54, 58. 21 Srov. Pozn. 18 5
V této oblasti tak stávající česká právní úprava nesplňuje požadavky kvalifikační směrnice. Tyto osoby by měly mít vytvořeny příznivé podmínky pro umožnění vedení samostatného života a uspokojování svých potřeb bez nutnosti využívání sociální sítě státu, tzn. bez jeho finančního zatěžování (ovšem na straně druhé při garantování životního minima, pokud nebudou schopny uspokojovat svoje potřeby prací či jinou výdělečnou činností). Obdobně jako je tomu ve výše uvedených zemích, by těmto osobám (shodně s azylanty22) měl být umožněn přístup k výkonu živnostenského podnikání za stejných podmínek jako občanům ČR s bydlištěm na území ČR. Přístup k systému sociálního zabezpečení Osoby s udělenou subsidiární ochranou nejsou v rámci současné právní úpravy (zákon č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře) zahrnuty do systému sociálního zabezpečení, s výjimkou přístupu k dávkám státní sociální podpory až po roce pobytu na vízum strpění. Stát těmto osobám neumožňuje dosáhnout na finanční prostředky ani ve výši životního minima, čímž je zbavuje jakékoli ochrany před upadnutím do stavu hmotné nouze. Jedná se o zásadní nedostatek, který vede osoby s přiznanou subsidiární ochranou často k tomu, že namísto přijetí statutu strpitele pokračují v azylovém řízení (tj. podávají kasační stížnost ve věci azylu), které jim poskytuje alespoň základní garanci jejich hmotného zabezpečení jako je ubytování, strava či kapesné. V rámci zahraničních právních úprav mají cizinci s udělenou subsidiární ochranou přístup k sociální péči pro potřebné osoby např. v Rakousku,23 a ve stejném rozsahu jako uznaní azylanté v Dánsku, Velké Británii, Finsku a Nizozemí.24 Sociální pomoc je poskytována rovněž osobám s udělenou subsidiární ochranou v Německu25 a 22
Srov. § 5 odst. 5 ŽZ. Jako nejjednodušší se tak jeví rozšířit posledně uvedené ustanovení i o okruh cizinců, kterým bylo uděleno vízum nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na základě aplikace překážky vycestování dle § 91 AZ resp. 179 CZ. 23 Srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 7; jde o cizince, kterým byla subsidiární ochrana udělena dle §§ 8 a 15 rakouského zákona o azylu (Asylgesetz 1997) a § 57 rakouského cizineckého zákona (Fremdengesetz 1997). 24 Srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 15, 16, 20, 42,43, 57-60. 25 Jde o cizince, kterým byl tento status přiznán z humanitárních důvodů (tzv. Aufenthaltsbefugnis) dle § 30 německého cizineckého zákona (Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet, 9. Juli 1990, BGBl I 1990, 1354, 1356), srov. i ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 25). Od prvního ledna 2005 bude tato právní úprava nahrazena novým zákonem o přistěhovalectví (Act to Control and Restrict Immigration and to Regulate the Residence and Integration of EU Citizens and Foreigners (Immigration 6
Švédsku,26 v Irsku27 a ve Španělsku28 dokonce ve srovnatelném rozsahu jako pro občany. V Itálii mají osoby s uděleným povolením k pobytu z humanitárních důvodů rovněž zajištěn neomezený přístup k systému sociálního zabezpečení.29 V Portugalsku mohou osoby s povolením k pobytu z humanitárních důvodů profitovat ze solidárního systému sociální pomoci včetně zajištění životního minima a po 6 měsících i ze systému ochrany rodiny.30 Prvotní návrh Směrnice poskytoval osobám s udělenou subsidiární ochranou nezbytnou sociální péči a prostředky na živobytí ve stejném rozsahu jako občanům.31 Preambule přijaté kvalifikační směrnice považuje za vhodné, zejména z důvodu prevence sociálního strádání, poskytnout osobám s udělenou subsidiární ochranou bez jakékoli diskriminace v rámci sociální pomoci přiměřenou sociální péči a životní prostředky.32 Přestože v dalším textu je právní postavení osob se subsidiární ochranou poněkud zeslabeno, i nadále musí členské státy poskytovat těmto osobám alespoň základní podporu („core benefits“) ve stejném rozsahu jako občanům.33 A tato základní podpora, přestože detailní úprava v této oblasti je svěřena do působnosti jednotlivých Act) of 30 July 2004, Federal Law Gazette Volume 2004, Part I, No. 41, issued in Bonn on 5 August 2004). 26 Srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 54, 55. 27 Cizinci s uděleným strpěním pobytu (Leave to Remain) na základě § 3 odst. 6 irského zákona o přistěhovalectví (Immigration Bill 2002) a cizinci, kterým byla poskytnuta ochrana před refoulement včetně ochrany dle čl. 3 EÚLP, dostávají dávky sociální pomoci a další sociální platby jako např. přídavky na dítě, srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 32, 33 a 35. 28 Tamtéž, str. 50-53. 29 Tamtéž, str. 38. 30 Tamtéž, str. 46-49. 31 Srov. Proposal for a Council Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection (2002/C 51 E/17), COM(2001) 510 final ó 2001/0207(CNS), Submitted by the Commission on 30 October 2001, Article 26 (Social Welfare). Pro zajímavost, v mezidobí jeden z alternativních návrhů, který se nakonec do konečného znění nedostal, stanovoval minimální úroveň sociální péče na roveň materiálních podmínek přijímání žadatelů o azyl v souladu se Směrnicí rady 2003/9/EC, stanovující minimální požadavky pro přijímání žadatelů o azyl (srov. Proposal for a Council Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection, Brussels, 19 June 2003, 10576/03, Article 26, Alternative text). 32 Council Directive 2004/83/EC, of 29 April 2004, on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, bod 33 preambule „Especially to avoid social hardship, it is appropriate, for beneficiaries of refugee or subsidiary protection status, to provide without discrimination in the context of social assistance the adequate social welfare and means of subsistence.“ 33 Srov. tamtéž, Article 28 “1. Member States shall ensure that beneficiaries of refugee or subsidiary protection status receive, in the Member State that has granted such statuses, the necessary social assistance, as provided to nationals of that Member State. 2. By exception to the general rule laid down in paragraph 1, Member States may limit social assistance granted to beneficiaries of subsidiary protection status to core benefits which will then be provided at the same levels and under the same eligibility conditions as nationals.“. 7
členských států, musí pokrýt alespoň životní minimum, pomoc v případě nemoci, těhotenství a rodičovství, pokud je na základě vnitrostátních předpisů poskytována občanům.34 Stávající vylučování osob s udělenou subsidiární ochranou z oblasti systému sociálního zabezpečení, s výjimkou přístupu k dávkám státní sociální podpory až po roce pobytu na strpění, negarantování životního minima a neexistence systému ochrany před upadnutím do stavu hmotné nouze, tak představuje rozpor s modelem řešení sociální péče těchto osob, s nímž přichází kvalifikační směrnice. K zajištění souladu s jejími požadavky tak bude minimálně nezbytné rozšířit osobní rozsah zákona č. 482/1991 Sb., o sociální potřebnosti i o tuto kategorii strpitelů. Totéž platí o příslušných dávkách v režimu zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Přístup ke zdravotní péči Zdravotní péče je cizincům, kterým bylo vízum strpění uděleno podle § 33 zákona o pobytu cizinců (tj. včetně osob s udělenou překážkou vycestování dle zákona o azylu), poskytována na základě § 48 zákona o pobytu cizinců, který odkazuje na úpravu poskytování zdravotní péče osobám, jimž byla přiznána dočasná ochrana dle zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců. S ohledem na ustanovení § 32 odst. 2 zákona o dočasné ochraně35 se v oblasti lékařské péče status těchto cizinců rovná osobám s povolením k trvalému pobytu. Kvalifikační směrnice upravuje zdravotní péči v článku 2936, který stanoví v odstavci 1, že osoby s přiznanou subsidiární ochranou mají mít přístup ke zdravotní péči jako příslušníci členského státu, který tuto ochranu udělil. Nicméně Článek 2 Směrnice dává členským státům možnost omezit zdravotní péči na jakési základní 34
Tamtéž, Preambule bod 33 a 34 „With regard to social assistance and health care, the modalities and detail of the provision of core benefits to beneficiaries of subsidiary protection status should be determined by national law. The possibility of limiting the benefits for beneficiaries of subsidiary protection status to core benefits is to be understood in the sense that this notion covers at least minimum income support, assistance in case of illness, pregnancy and parental assistance, insofar as they are granted to nationals according to the legislation of the Member State concerned.“ . 35 § 32 odst. 2 zákona o dočasné ochraně – „Cizinec požívající dočasné ochrany se pro účely poskytování zdravotní péče považuje za cizince s povoleným trvalým pobytem.“ 36 Council Directive 2004/83/EC, of 29 April 2004, on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, článek 29 – Zdravotní péče „1. Member States shall ensure that beneficiaries of refugee or subsidiary protection status have access to health care under the same eligibility conditions as nationals of the Member State that has granted such statuses. 2. By exception to the general rule laid down in paragraph 1, Member States may limit health care granted to beneficiaries of subsidiary protection to core benefits which will then be provided at the same levels and under the same eligibility conditions as nationals.“ 8
minimum („core benefits“), avšak toto ustanovení nelze vztáhnout na osoby se zvláštními potřebami jakými jsou např. těhotné ženy, handicapované osoby, osoby, které byly vystaveny mučení, či dalšímu nelidskému a ponižujícímu zacházení. Česká právní úprava se v tomto ohledu pohybuje nad minimálním standardem, který stanoví Směrnice. Přístup k bydlení Cizinec s udělenou překážkou vycestování, který pobýval po dobu azylového řízení v pobytovém středisku, je po jejím udělení povinen toto zařízení opustit.37 Pokud nemá na území ČR příbuzné či známé disponující bydlením, je pro něho z důvodu stávajících tržních cen neregulovaného bydlení (ať podnájemního typu či ubytoven a podobných zařízení), prakticky nemožné si ubytování či bydlení zajistit38. To platí zejména o zranitelných kategoriích osob se subsidiární ochranou, s objektivní nemožností účasti na trhu práce (invalidita, péče o děti, nezletilost apod.).39 Tyto zranitelné kategorie cizinců se tak nachází v nejistém a slabém postavení. Je zapotřebí si rovněž uvědomit, že tyto osoby nemají přístup k obecním bytům či jinému sociálně orientovanému bydlení40. 37
Na poskytnutí ubytování v azylovém řízení má právo pouze žadatel o udělení azylu po dobu azylového řízení (srov. § 42 odst. 1 AZ). Za žadatele o azyl ovšem nelze považovat cizince s udělenou překážkou vycestování a následně víza nad 90 dnů za účelem strpění pobytu. Ve vztahu k takové osobě azylové řízení pravomocně skončilo neudělením azylu, resp. udělením překážky vycestování dle § 91 zákona o azylu. 38 Srov. ECRE, Poziční dokument Integrace uprchlíků v Evropě, září 1999, čl. 22: „ECRE doporučuje, aby evropské státy zaručily základní lidské právo „přístřeší“ všem osobám, které potřebují mezinárodní ochranu, bez ohledu na jejich právní statut.“ 39 Již v červnu 2000 se pracovní skupina „Zaměstnání, podnikání a bydlení“ Komise ministra vnitra pro přípravu a realizaci politiky vlády ČR v oblasti integrace cizinců a rozvoje vztahů mezi komunitami vyslovila v tom smyslu, že „cizinci s vízem za účelem strpění pobytu by se měli stát cílovou skupinou integrace v oblasti zaměstnání, podnikání a bydlení již v okamžiku udělení víza proto, aby byli ekonomicky soběstační a z důvodů prevence jejich vstupu do šedé ekonomiky“ (srov. dokument Komise ministra vnitra pro přípravu a realizaci politiky vlády ČR v oblasti integrace cizinců a rozvoje vztahů mezi komunitami, Pracovní skupina „Zaměstnání, podnikání, bydlení“, Praha, červen 2000, 1. Analýza stávající situace, str. 7). V této souvislosti připomínáme i zásadu č. 4 obsaženou v Příloze č. 1 k Usnesení vlády ze dne 7. července 1999 č. 689 o Zásadách koncepce integrace cizinců na území České republiky a o přípravě a realizaci této koncepce: „Politika vlády v oblasti integrace legálně a dlouhodobě usazených cizinců směřuje zejména k vytvoření legislativně-právních podmínek a koncepce zajištění ochrany a přístupu cizinců k základním lidským právům a svobodám, včetně politických, hospodářských, sociálních a kulturních práv s ohledem na délku, účel a cíl jejich pobytu na území České republiky jako základnímu předpokladu jejich integrace a rozvoje dobrých vztahů mezi komunitami.“ Srov. i zásadu č. 7: „Podpora integrace imigrantů je založena na aktivním přístupu vlády a společnosti směřujícím k odstranění jejich diskriminace a umožňujícím využití hodnot dostupných všem obyvatelům České republiky.“, resp. č. 8.: „Součástí politiky vlády v oblasti integrace legálně a dlouhodobě usazených cizinců a v oblasti Koncepce je vytvoření sociálně ekonomických, organizačních a administrativních podmínek pro aktivní podporu integrace cizinců. Zejména ve vztahu k zajištění jejich osobní účastí v procesu integrace na společenském životě na místní úrovni a podpoře rovného přístupu a rovné příležitosti především na trhu práce, ve vztahu k bydlení, ke vzdělání, zdravotní a sociální péči a náboženství.“ 40 Tento přístup je diametrálně odlišný např. od situace v Portugalsku a ve Španělsku, kde mají osoby s povolením k pobytu z humanitárních důvodů (resp. ve Španělsku cizinci se strpěním pobytu na základě 9
Toto slabé postavení se stává demotivujícím, pokud jde o ukončení azylového řízení.41 Jestliže byla žadateli o azyl v rámci azylového řízení udělena překážka vycestování a v době předání rozhodnutí se nachází v některém z pobytových středisek, bez možnosti a finančních prostředků k zajištění vlastního ubytování, tak se v řadě případů tato osoba raději rozhodne pokračovat v azylovém řízení, a to s ohledem na základní sociální jistoty - ubytování a stravu, které jí nemůže status cizince s vízem za účelem strpění pobytu nabídnout.42 Vhledem k potřebě zajistit možnosti adekvátního bydlení43 osobám s přiznanou překážkou vycestování ve smyslu § 91 zákona o azylu, by bylo vhodné zvážit zakotvení obdobného ustanovení, jaké představuje § 78d odst. 2 AZ ve vztahu k cizincům s vízem strpění, uděleným z důvodu podávané kasační stížnosti. Jako druhá alternativa se nabízí využití filozofie Varianty č. 2 integračního bydlení pro uznané azylanty, poprvé obsažené v příloze č. 1 Usnesení vlády ČR ze dne 28. ledna 2004 č. 89, o zabezpečení integrace azylantů v roce 2004.44 Strpitelům, kteří by si po udělení subsidiární ochrany zajistili ubytování vlastním přičiněním nebo ve spolupráci s nestátními neziskovými organizacemi,
by
mohl
stát
přispívat
formou
finanční
dotace
na
úhradu
humanitárních důvodů či důvodů veřejného zájmu, s povolením k pobytu pro vysídlené osoby a v případě ochrany před refoulement), garantován přístup k bydlení za stejných podmínek jako občané (ve Španělsku např. k obecnímu bydlení); srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 50-53. Naproti tomu v ČR mají přístup k obecním bytům (kdy umožnění nájmu těchto bytů je motivováno jednoznačně sociálními aspekty) většinou pouze občané ČR. Srovnejme to např. se situací v Brně, kde příslušnou žádost na vybrané městské části může podat pouze zletilý občan ČR, který nevlastní (ani jeho manželka) bytový či rodinný dům anebo není (a rovněž tak jeho manželka) nájemcem bytu na dobu neurčitou (viz webové stránky Magistrátu města Brna - http://www.brno.cz/index.php?lan=cz&nav01 =1248&nav02=2226&nav03=1027). 41 Cizinci s vízem nad 90 dnů za účelem strpění pobytu uděleným na základě poskytnutí subsidiární ochrany nemají nárok ani na poskytnutí ubytování, ani na poskytnutí stravy a kapesného a dalších služeb jako žadatelé o azyl (srov. § 42 zákona o azylu). Nemají nárok ani na tříměsíční finanční příspěvek až do výše životního minima, který může být poskytován žadatelům o azyl pobývajícím na soukromí (srov. § 43 AZ). Nemají nárok ani na poskytnutí ubytování a finančního příspěvku až do výše životního minima jako cizinci s vízem za účelem strpění pobytu ve smyslu §78b a násl. AZ. To znamená cizincům, kterým bylo toto vízum uděleno nikoli jako subsidiární forma mezinárodní ochrany, nýbrž pro účely řízení o kasační stížnosti u NSS (která byla v drtivé většině případů podána proti rozhodnutí, kterým krajský soud potvrdil rozhodnutí OAMP o neudělení azylu resp. překážky vycestování). 42 Řada zahraničních právních úprav naproti tomu zařazuje osoby s poskytnutou subsidiární ochranou do státního integračního programu spolu s uznanými azylanty. Poukazujeme např. na právní úpravu ve finském zákoně o integraci přistěhovalců a přijímání žadatelů o azyl (srov. Act on the Integration of Immigrants and Reception of Asylum Seekers, Number 493/1999). 43 Jak požaduje i Výbor ministrů Rady Evropy (srov. Council of Europe, Committee of Minister, Recommendation Rec (2001)18 of the Committee of Ministers to member states on subsidiary protection, 27 November 2001). 44 Srov. Usnesení vlády ČR ze dne 28. ledna 2004 č. 89, o zabezpečení integrace azylantů v roce 2004, včetně příloh 1 a 3. 10
nájemného (popř. poplatku za ubytování), či jeho části, s ohledem na počet osob v domácnosti.45 Jako pozitivní vzory zajištění adekvátního bydlení osobám s udělenou subsidiární ochranou zmiňme např. Dánsko, které umožňuje těmto osobám přístup k bydlení za stejných podmínek jako pro uznané azylanty.46 Totéž platí i pro osoby s přiznaným povolením k pobytu z humanitárních důvodů v Nizozemí47 a pro cizince s uděleným „Humanitarian Protection Status“ a „Discretionary Leave“
ve Velké
Británii.48 Rovněž ve Finsku mají místní úřady povinnost zajistit těmto osobám přístup k bydlení ve stejném rozsahu jako uznaným azylantům.49 V Irsku jsou osoby s poskytnutou subsidiární ochranou zařazeny na seznam čekatelů na poskytnutí bydlení (housing list), který je veden místními úřady a v nezbytných případech může být těmto osobám poskytnuto i nouzové ubytování.50 V Portugalsku mají osoby s povolením k pobytu z humanitárních důvodů garantován přístup k bydlení za stejných podmínek jako občané.51 Ve Švédsku mají cizinci s poskytnutou subsidiární ochranou52 umožněn přístup k bydlení za stejných podmínek jako občané a uznaní azylanté.53 I dle bulharského zákona o azylu a uprchlících může být poskytnuta finanční podpora při zajištění bydlení kromě uznaných uprchlíků i osobám s časově omezeným
45
Pokud jde o výši částek, kterými by stát mohl přispívat na úhradu nákladů na ubytování strpitelů, odkazujeme na Přílohu č. 3 k Usnesení vlády ze dne 28. ledna 2004 č. 89. S ohledem na subsidiární charakter poskytnuté ochrany by bylo samozřejmě pochopitelné případné snížení částek dotace ve srovnání s azylanty. I po tomto snížení by však dotace měla reálně umožnit hrazení nákladů na přiměřené ubytování. S ohledem na časově omezený rozsah subsidiární ochrany lze rovněž uvažovat i o časovém omezení poskytování této dotace. 46 Jde o cizince s udělenou subsidiární ochranou (tzv. Protection status) na základě § 7 odst. 2 dánského cizineckého zákona (Aliens Act, Consolidation Act No. 685 of 24 July 2003 of the Danish Ministry of Refugee, Immigration and Integration Affairs), cit.: „ .. alien risks the death penalty or being subjected to torture or inhuman or degrading treatment or punishment in case of return to his country of origin,“, což koresponduje s ustanovením překážky vycestování dle § 91 odst. 1 písm. a) bod. 2 a 3 českého AZ; srov. i ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 15, 16. 47 Tamtéž, str. 42, 43. 48 Tamtéž, str. 57, 58. 49 Tamtéž, str. 20. 50 Jde o cizince, kterým bylo poskytnuto strpění pobytu (Leave to Remain) na základě § 3 odst. 6 irského zákona o přistěhovalectví (Immigration Bill 2002) i o cizince, kterým byla poskytnuta ochrana před refoulement včetně ochrany dle čl. 3 EÚLP (srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 32, 33 a 35). 51 Tamtéž, str. 47. 52 Jde o cizince, kteří sice nesplňují podmínky pro přiznání postavení uprchlíka dle Ženevské úmluvy, nicméně vyžadujících poskytnutí ochrany z jiných důvodů, vyjmenovaných v části 3, § 3 švédského cizineckého zákona (Aliens Act No. 529 of 1989). 53 Srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 54, 55. 11
humanitárním statutem a to až na 6 měsíců od data nabytí právní moci rozhodnutí, kterým bylo toto postavení přiznáno.54 Na základě čl. 31 kvalifikační Směrnice jsou členské státy povinny zajistit jak osobám s uděleným azylem tak i beneficientům subsidiární ochrany přístup k bydlení za stejných podmínek jako jiným občanům třetích zemí, legálně pobývajícím na jejich území.55 Ve srovnání s původním návrhem došlo k podstatnému rozmělnění tohoto práva. Původní návrh totiž garantoval uznaným uprchlíkům i osobám s udělenou subsidiární ochranou rovnocenný přístup k adekvátnímu bydlení a v nezbytných případech k prostředkům na zajištění bydlení.56 Poměříme-li
stávající vnitrostátní
právní úpravu postavení osob s udělenou subsidiární ochranou s požadavky kvalifikační směrnice, zjistíme, že jejich právní status (a zřejmě i status uznaných azylantů) zůstává, pokud jde o rozsah jejich práv v přístupu k bydlení, poněkud nejasný.57 Shrnutí: Právní postavení58 osob s udělenou subsidiární ochranou zůstává jedním z nejslabších ve srovnání s ostatními členskými státy EU59 a v řadě ohledů nevyhovuje požadavkům kvalifikační směrnice. I nadále totiž existují v rámci této skupiny určité zranitelné kategorie osob (např. rodiny s dětmi, ženy s dětmi bez doprovodu muže, handicapovaní a invalidé, nezletilci bez doprovodu apod.), které nemohou bez vlastního zavinění trvale nebo dočasně zabezpečovat svoje životní potřeby prací. Je však nutné konstatovat, že i osoby, které nejsou řazeny mezi výše jmenované skupiny, nejsou schopny se po udělení subsidiární ochrany zařadit do nové společnosti bez počáteční pomoci státu. Zjednodušení postupu směřujícího k možnosti výkonu zaměstnání sice významně 54
Srov. § 32 odst. 2 tohoto zákona. Srov. čl. 31 kvalifikační směrnice „The Member States shall ensure that beneficiaries of refugee or subsidiary protection status have access to accommodation under equivalent conditions as other third country nationals legally resident in their territories.“ 56 Srov. Proposal for a Council Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection (2002/C 51 E/17), COM(2001) 510 final ó 2001/0207(CNS), Submitted by the Commission on 30 October 2001, Article 29. 57 Platná právní úprava totiž z celé široké kategorie vyděluje pouze azylanty, kteří mají v rámci státního integračního programu nárok na zajištění bydlení (srov. §§ 68 a 69 AZ). Cizinci, pobývající na území ČR v rámci trvalého pobytu či na základě dlouhodobého víza déle než 365 dnů, mají při splnění zákonem stanovených podmínek nárok na výplatu příspěvku na bydlení (srov. §§ 3, 24 a 25 ZSSP). 58 Srov. v této souvislosti ECRE, Poziční dokument Integrace uprchlíků v Evropě, září 1999, čl. 5: „ECRE dále doporučuje, aby sociální a ekonomická práva osob, které obdrželi statut uprchlíka na základě Ženevské konvence, byla přiznána také osobám s jiným druhem statutu.“ 59 Ve čtyřech evropských státech, Dánsku, Finsku, Nizozemí a Švédsku, mají osoby s udělenou subsidiární ochranou dokonce obdobný rozsah práv jako uznaní uprchlíci, srov. ECRE, Complementary/Subsidiary Forms of Protection in the EU Member States, An Overview, December 2003, str. 5 55
12
posiluje právní status osob s vízem za účelem strpění pobytu, avšak z pohledu celkového nastavení práv a povinností těchto osob se stále jedná o velmi slabé a nestabilní právní postavení. Do budoucna by bylo vhodné kategorii cizinců s udělenou subsidiární ochranou spolu s cizinci, kterým bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu z důvodů uvedených v § 179 zákona o pobytu cizinců, odlišit od ostatních cizinců s týmž vízem,60 a to ve směru posílení jejich právního postavení. Jde o osoby, kterým přestože jim nebyl udělen azyl, byla poskytnuta subsidiární forma mezinárodní ochrany, přičemž povinnost jejího udělení plyne pro ČR z mezinárodně-právních závazků61. Navíc tyto
osoby
zároveň mohou na území ČR pobývat i několik let.62 Domníváme se, že existuje v některých
ohledech
(přístupu
k zaměstnání,
samostatné
výdělečné
činnosti,
sociálnímu systému) kvalitativní rozdíl mezi takovým cizincem a cizincem, kterému je udělena překážka vycestování na několik málo dnů či týdnů z důvodu čekání na vyhotovení cestovního dokladu zastupitelským úřadem či dočasných zdravotních komplikací. b) Právní postavení cizinců s vízem k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu v souladu s § 32 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců Jedná se o osoby, kterým brání ve vycestování překážka na jejich vůli nezávislá (např. vážný zdravotní stav cizince nebo jeho rodinných příslušníků, postavení rodičů, jejichž děti jsou účastníky řízení o udělení azylu, zatímco řízení těchto rodičů již bylo pravomocně skončeno). Vízum za účelem strpění pobytu má umožnit jejich setrvání na území ČR po dobu nezbytně nutnou, dokud překážka na jejich vůli nezávislá neodpadne. Policie tak při udělování víza strpění z tohoto důvodu zvažuje, zda je dán 60
Srov. §§ 32 resp. 33 zákona o pobytu cizinců. Srov. čl. 3 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení, čl. 3 EÚLP, čl. 7 MPOPP a čl. 33 Ženevské úmluvy. Dle Výbor ministrů Rady Evropy (in Council of Europe, Committee of Minister, Recommendation Rec (2001)18 of the Committee of Ministers to member states on subsidiary protection, 27 November 2001) by měly členské státy zajistit osobám s udělenou subsidiární ochranou, v rámci minimálních standardů zacházení, vydání dokladu, osvědčujícího legální pobyt na území, cestovního dokladu, pokud nemá dotyčná osoba přístup k obdobnému dokladu vydávaného členským státem (což ne plně koresponduje s ustanovením § 114 CZ, pozn. P.P.), svobodu pohybu na území členského státu, přístup k soudům a správním orgánům a požívání základních sociálních a hospodářských práv, zvláště přístupu k bydlení, legálním prostředkům obživy (přístup k sociálním dávkám či zaměstnání), základní lékařské péči, vzdělání a rekvalifikaci. 62 Osobám, u nichž byla překážka vycestování zkonstatována v azylovém řízení rozhodnutím OAMP, uděluje cizinecká policie vízum strpění pobytu ve většině případů na 1 rok (což je doba maximální, srov. § 33 odst. 2 CZ). K dalšímu prodloužení víza v praxi většinou cizinecké policie stačí poukázat na dříve vydané správní rozhodnutí s udělenou překážkou vycestování (srov. § 33 odst. 3 CZ), i když se v praxi vyskytly případy, kdy cizinecká policie vyžadovala po cizinci doložení nového, aktuálního správního rozhodnutí v azylovém řízení (?). 61
13
důvod, pro který není možné, aby cizinec vycestoval z České republiky. Postupuje přitom na základě podkladů, které cizinec k žádosti přiloží (např. potvrzení od lékaře, potvrzení o trvání řízení o azylu), případně ve výjimečných případech, kdy není možné tuto překážku doložit, postačuje předložit čestné prohlášení. Policie stanoví dobu platnosti víza strpění v nezbytném rozsahu, maximálně však na 1 rok. Pokud je nezbytné platnost víza prodloužit, je cizinec povinen prokázat, že překážka bránící mu ve vycestování trvá. Tato kategorie cizinců má stejná práva ve vztahu k zaměstnávání jako další kategorie cizinců s vízem strpění. Z povahy důvodů, kvůli kterým je těmto cizincům vízum strpění udělováno, je však poměrně nepravděpodobné, že by tato možnost byla často využívána. U této kategorie cizinců se rovněž nedá uvažovat, s ohledem na omezenou dobu, na kterou jsou jim víza strpění udělována, o státní sociální podpoře či pomoci při zajišťování bydlení. Co se týče zdravotní péče, ta je cizincům, kterým bylo vízum strpění uděleno z důvodu uvedeného v § 32 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců, poskytována na základě § 48 zákona o pobytu cizinců, stejně jako je tomu v případě osob s přiznanou subsidiární ochranou (srov. viz. oddíl a).
c) Právní postavení cizinců s vízem strpění uděleným na základě podané kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu V případě, že žadatel o azyl neuspěje se svou žalobou proti rozhodnutí MV ČR ve věci azylu u příslušného krajského soudu, je mu dána možnost dle zk. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále s.ř.s.), podat kasační stížnost z některého důvodu stanoveného v § 103 s.ř.s.63 Následně pak odbor cizinecké a pohraniční policie udělí na základě 63
§ 103 s.ř.s. - Důvody kasační stížnosti: (1) Kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené a) nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, b) vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost c) zmatečnosti řízení před soudem spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení, ve věci rozhodoval vyloučený soudce nebo byl soud nesprávně obsazen, popřípadě bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka v důsledku trestného činu soudce, d) nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před 14
zákona o azylu § 78b po předložení dokladu o podání kasační stížnosti a návrhu na přiznání odkladného účinku vízum za účelem strpění pobytu. V ustanovení § 78b odst. 1 zk. o azylu je stanoveno, že místně příslušným pro udělení víza strpění je ten odbor cizinecké policie, kde je cizinec hlášen k pobytu. Není-li hlášen k pobytu, je příslušný odbor, kde byl cizinec hlášen k pobytu naposledy. Z dikce § 78 b zákona o azylu vyplývá, že na udělení víz strpění je právní nárok v případě splnění podmínek stanovených v tomto paragrafu64. V této souvislosti jsme nuceni podrobit kritice rozdílnost praxe, která panuje co se týče výkladu pojmu „doklad potvrzující existenci důvodu pro udělení tohoto víza“, stanoveného jako náležitost v § 78 odst. 3 písm. b) zákona o azylu. Některé služebny cizinecké policie požadují předložení orazítkované kasační stížnosti a žádosti o přiznání odkladného účinku ze strany příslušného krajského soudu, jiné se spokojí pouze s kopií kasační stížnosti a podacím lístkem, osvědčujícím její
odeslání na příslušný soud65. Vízum za účelem strpění pobytu je vydáváno
s platností na 365 dnů, jeho platnost však zaniká nabytím právní moci rozhodnutí soudu o kasační stížnosti nebo o nepřiznání odkladného účinku této stížnosti. Na rozdíl od cizince s přiznanou subsidiární ochranou, kterému je rovněž uděleno vízum strpění pobytu, ač dle zákona o pobytu cizinců je cizinec pobývající na území na vízum strpění udělené z důvodu podání kasační stížnosti v nesrovnatelně výhodnějším postavení. Nejenže může získat prospěch z obdobné úpravy stanovené v zákoně o zaměstnanosti, který od října 2004 umožňuje rovněž strpitelům s soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, e) nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. 64 § 78b zk. o azylu - Pobyt na vízum za účelem strpění pobytu (1) Vízum za účelem strpění pobytu udělí odbor cizinecké a pohraniční policie příslušný podle místa, kde je cizinec hlášen k pobytu. Není-li hlášen k pobytu, je příslušný odbor podle místa, kde byl cizinec hlášen k pobytu naposledy. Vízum se udělí na žádost cizince, který předloží doklad o podání kasační stížnosti proti rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu a návrhu na přiznání odkladného účinku; to neplatí, pokud cizinec na území pobývá na základě povolení k pobytu podle zvláštního právního předpisu.4) (2) Vízum podle odstavce 1 opravňuje cizince k pobytu na území po dobu platnosti víza, která je 365 dnů; na žádost cizince odbor cizinecké a pohraniční policie platnost víza prodlouží, a to i opakovaně. Platnost víza zaniká nabytím právní moci rozhodnutí soudu o kasační stížnosti nebo o nepřiznání odkladného účinku této stížnosti. (3) K žádosti o udělení víza za účelem strpění pobytu nebo prodloužení jeho doby platnosti je cizinec povinen předložit a) cestovní doklad, je-li jeho držitelem, b) doklad potvrzující existenci důvodu pro udělení tohoto víza, c) 3 fotografie; fotografie nepředkládá při žádosti o prodloužení doby platnosti, pokud nedošlo k podstatné změně podoby. 65 Může se tak stát, že získání víza za účelem strpění pobytu na základě podané kasační stížnosti může být na některé z cizineckých policií jednoduchou formalitou a na jiné poměrně nákladnou a složitou záležitostí (např. osoba hlášená k pobytu v době podání kasační stížnosti v Chomutově je nucena absolvovat a zaplatit cestu ke Krajskému soudu v Ostravě neboť v době podání žaloby proti rozhodnutí MV ČR pobývala v Přijímacím středisku Vyšní Lhoty, pro něž je místně příslušný právě ostravský krajský soud.). 15
podanou kasační stížností obdržet pracovní povolení bez ohledu na situaci na českém trhu práce a to s jedinou podmínkou, kterou je trvání azylového řízení alespoň po dobu jednoho roku. Zákon o azylu mu navíc v § 78d66 přiznává právo požádat o finanční příspěvek, který lze poskytnout s ohledem na prokázané majetkové poměry jeho nebo jeho rodiny. Tento finanční příspěvek je vyměřen až do výše životního minima a je možné jej pobírat od přiznání po celou dobu trvání řízení o kasační stížnosti. Tito cizinci tak jsou podpořeni státem i v případě, že nejsou schopni zajišťovat své potřeby prací. V praxi se však velmi často stává, že cizinec pobírá jak finanční příspěvek, tak pracuje bez uděleného pracovního povolení. Zákonodárce pamatoval rovněž na zajištění bydlení pro tuto skupinu cizinců. V případě, že se cizinci nepodaří zajistit ubytování samostatně, zajistí mu jej ministerstvo67. Nicméně náklady na ubytování si musí cizinec hradit sám, případně z pobíraného finančního příspěvku. Tato kategorie cizinců má přístup ke zdravotní péči ve stejném rozsahu jako žadatelé o azyl ve zdravotnických zařízeních, s nimiž má MV ČR smlouvu o poskytování zdravotní péče68. Shrnutí srovnání postavení cizinců se subsidiární ochranou s cizinci s podanou kasační stížností ve věci azylu Pokud porovnáme postavení kategorie cizinců popsané v této kapitole s postavením cizinců se subsidiární ochranou v rámci stávající právní úpravy, jednoznačně vystupuje na povrch nerovnost, která je zde zákonodárcem nastavena a trpěna. Ač se v případě cizinců s podanou kasační stížností ve věci azylu nejedná o 66
§ 78d zákona o azylu – (1) …. (2) Cizinci, jemuž je uděleno vízum za účelem strpění pobytu, lze s ohledem na prokázané majetkové a finanční poměry jeho nebo jeho rodiny poskytnout na jeho žádost finanční příspěvek až do výše životního minima. (3) Žadatel o finanční příspěvek je povinen uvést své osobní a majetkové poměry, popřípadě osobní a majetkové poměry své rodiny formou čestného prohlášení a doložit je všemi dostupnými doklady. (4) … (5) … (6) Finanční příspěvek zahrnuje a) příspěvek na zajištění výživy a ostatních základních osobních potřeb, b) příspěvek na dietní stravování, c) příspěvek na zajištění nezbytných nákladů na domácnost. 67 § 78c zákona o azylu - Nemůže-li si cizinec, jemuž je uděleno vízum podle § 78b, zajistit ubytování, zajistí mu ubytování ministerstvo. 68 § 88 zákona o azylu - Zdravotní péče (1) Žadateli o udělení azylu a jeho dítěti narozenému na území a cizinci, jemuž bylo uděleno vízum za účelem strpění pobytu, se poskytuje na území bezplatná zdravotní péče v rozsahu péče hrazené ze zdravotního pojištění stanoveném zvláštním právním předpisem a dále zdravotní péče v souvislosti s nařízenou karanténou anebo jiným opatřením v souvislosti s ochranou veřejného zdraví; to neplatí, pokud je zdravotní péče zajištěna podle jiného právního předpisu. (2) Zdravotnická péče uvedená v odstavci 1 se žadatelům o udělení azylu poskytuje ve zdravotnických zařízeních určených ministerstvem, s nimiž ministerstvo nebo jím zřízená organizační složka uzavře smlouvu o poskytování zdravotní péče; to neplatí pro poskytování zdravotní péče v případě bezprostředního ohrožení života.
16
osoby pobývající na území ČR na základě přiznané ochrany, která je projevem mezinárodních závazků ČR, požívají větších výhod a jejich status je silnější než v případě cizinců se subsidiární formou ochrany. Namístě je rovněž zmínit skutečnost, že mnoho cizinců, kteří podali kasačních stížnost, tak učinilo ze zcela zištných důvodů a to ve snaze o legalizaci pobytu. Jen díky přetíženosti Nejvyššího správního soudu, který nezvládá rozhodovat o přiznání či nepřiznání odkladného účinku kasačním stížnostem, což vede k nevyužití nástroje, který by napomohl ke snížení návalu azylové agendy na Nejvyšší správní soud, je udržováno v řízení několik tisíc osob, které zde tímto způsobem bezproblémově pobývají i několik let. Ač považujeme podporu, která je těmto cizincům zákonem o azylu poskytnuta, za správnou, nejeví se nám jako spravedlivé, že z ní mohou těžit prospěch osoby, které podávají kasační stížnost jen s cílem legalizovat pobyt na území České republiky. Doufejme, že změnu tohoto stavu přinese zavedení nového § 104a (Nepřijatelnost) do soudního řádu správního prostřednictvím novely zákona o azylu zákonem č. 350/2005 Sb.69
Za výraznou diskrepanci pak považujeme neadekvátní postavení cizinců se
subsidiární ochranou, kteří za současné právní úpravy dosáhnou pouze na dávky státní sociální podpory po 365 dnech trvalého pobytu na území. Naopak osoby s podanou kasační stížnosti mohou pobírat pravidelný finanční příspěvek až do výše životního minima, což jim zaručuje alespoň určitý životní standard. Závěr Jak je patrné z tohoto článku, ve kterém jsme se pokusili rozebrat práva a povinnosti, které se dle současné právní úpravy váží k statutu cizince pobývajícího v ČR na základě některého z „typů“ víz strpění, není situace zejména ve vztahu k osobám s udělenou subsidiární ochranou uspokojivá. Ač jsou prakticky nepřetržitě od roku 1999, kdy byly vydány zákony o azylu a pobytu cizinců, přijímány jejich dílčí novelizace, nebyla doposud nalezena vůle tento stav změnit. Možná se tak děje proto, že osob s udělenou subsidiární ochranou (či užijeme-li zákonného termínu s překážkou vycestování), je velmi malý počet a jedná se tak spíše o jednotlivce. Absence vůle řešit jejich problémy v rámci příslušné právní úpravy je tedy zřejmě zapříčiněna právě jejich zanedbatelným množstvím. Na 69
Umožňuje nově NSS kasační stížnost odmítnout pro nepřijatelnost, pokud svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele. 17
tomto místě je však možné vyjádřit víru, že postavení osob se subsidiární ochranou bude s ohledem na nutnost harmonizace českého práva s právem EU posíleno. Ohledně dalších dvou skupin cizinců s vízem strpění se domníváme, že je současná právní úprava dostatečná.
18
