Visie van Nederlandse natuurorganisaties op de Stroomgebiedbeheerplannen Kaderrichtlijn Water in Nederland

Vereniging Natuurmonumenten De Natuur en Milieufederaties De 12 Landschappen Staatsbosbeheer

december 2010

Visie van Nederlandse natuurorganisaties op de Stroomgebiedbeheerplannen Kaderrichtlijn Water 2010-2015 in Nederland

Inhoudsopgave 0. 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Samenvatting en conclusies Inleiding en aanleiding Niet begrensde wateren Sterk veranderde en kunstmatige oppervlaktewaterlichamen: status en doelstelling Beschermde gebieden (Natura 2000) tussen wal en schip Kwantitatieve toestand grondwaterlichamen: verdroogde natuurgebieden Behalen KRW-doelen: uitstel tot na 2015

Bijlagen: - Algemene denklijn Significante schade

Samenvatting en conclusies Ten behoeve van de beoordeling van de eerste generatie Stroomgebiedbeheerplannen volgens de Kaderrichtlijn Water heeft de Europese Commissie ‘groene’ organisaties uitgenodigd hun oordeel te geven op de kwaliteit van deze plannen in de EU. Deze Visie geeft daar gestalte aan voor wat betreft de Nederlandse situatie. In deze visie komen de opstellers tot de conclusie dat de Nederlandse Stroomgebiedbeheerplannen maar zeer ten dele tegemoet komen aan de hoofddoelstelling van de KRW, bescherming en herstel van waterafhankelijke ecosystemen en duurzaam watergebruik. Op tal van voor de groene organisaties essentiële onderdelen zijn de SGBP’s strijdig met de voorschriften uit de KRW. Hun zorgen gaan vooral uit naar het niet of niet tijdig realiseren van watercondities voor beschermde gebieden, het ontbreken van beleid voor kleine wateren en de te lage ambities voor kunstmatige en sterk veranderde wateren. Beschermde waterafhankelijke natuurgebieden zijn tussen wal en schip geraakt van het natuur- en waterbeleid en de KRW-verplichtingen hieromtrent komen zeer onvolledig tot hun recht in de SGBP’s. Er is weliswaar aanvullend beleid dat buiten de SGBP’s is gehouden (tweede spoor), maar dat is onvoldoende transparant en staat onder sterke druk van disporportionele rijksbezuinigingen op de budgetten van natuur en waterkwaliteit. De maatregelenprogramma’s geven onvoldoende invulling aan het oplossen van eutrofiëring. Voor het herstellen en klimaatbestendig maken worden veel te veel kansen gemist. Daarbij gaat het om herstel van sterk veranderde wateren zoals rechtgetrokken

1

beken en rivieren, herstel van starre en te lage waterpeilen in meren en het terugbrengen van geleidelijke zoet-zoutovergangen in de estuaria van de Noordwest Europese rivieren Rijn, Maas en Schelde. Het recent intrekken van in de SGBP’s opgenomen maatregelen voor de rijkswateren strookt niet met de voorwaarden die de KRW stelt. Twee-sporenaanpak en recente bezuinigingen Buiten het Europese KRW-spoor met een resultaatsverplichting kennen de regionale waterbeheerders een eigen ‘nationaal’ beleid dat niet aan de Europese Commissie is voorgelegd. Hoewel de bijdrage daarvan aan de goede toestand van de Nederlandse wateren niet bekend is, is in deze visie daarvan wel gewag gedaan. Het spreekt vanzelf dat maatregelen en doelstelling op dit spoor vatbaarder zijn voor financiële heroverwegingen van de overheid. Maar zelfs voor de formele KRW-maatregelenprogramma’s voor de rijkswateren zijn zeer recent door de nieuwe nationale regering zeer forse bezuinigingen aangekondigd. Via inkrimping van cofinancieringsbronnen raken parallelle bezuinigingen op het natuurbeleid de verplichtende KRW-maatregelenprogramma’s eveneens. Nu al geven waterschappen aan nog meer doelen door te moeten schuiven naar de periode 2015-2027 dan nu al het geval is. Zelfs ten aanzien van beschermde gebieden met een Natura 2000status. De natuurorganisaties zijn van mening dat onderbouwing van deze terugval in ambitie niet is te verantwoorden met de randvoorwaarden die de KRW stelt. Niet begrensde wateren 26% van het Nederlandse wateroppervlak (buiten Noordzee, ZW-Delta en IJsselmeer) is niet als waterlichaam begrensd. Van het zeer Nederlandse watertype ‘sloot’ (totale lengte ca. 320.000 km) geldt dat slechts voor 0,5%. Aanvullend beleid in het Nationaal Waterplan en de meeste provinciale waterplannen voor enkele ecologisch waardevolle kleine wateren (‘waterparels’) is niet vastgelegd in de SGBP’s. Daarmee worden vele waterafhankelijke ecosystemen die typisch zijn voor ons land niet beschermd of hersteld, zoals de KRW van de Europese landen verlangt. Veel beschermde dier- en plantsoorten, ook via de Vogel- en Habitatrichtlijnen (zoals bijvoorbeeld de grote modderkruiper, de groene glazenmaker), komen ook op deze wijze in de knel. Sterk veranderde en kunstmatige oppervlaktewaterlichamen De Nederlandse SGBP’s bevatten het hoogste aandeel kunstmatige en sterk veranderde wateren van de hele EU. Vooral een aantal rivier- en beeksystemen zouden in de ogen van de natuur- en milieuorganisaties de status natuurlijk zouden moeten hebben. Bij zowel de aanwijzing ‘sterk veranderd’ als bij de vaststelling van de bijbehorende ecologische doelstelling speelt het begrip ‘significante schade’ als gevolg van hydromorfologische herstelmaatregelen een sleutelrol. De natuurorganisaties missen toetsbare criteria voor het begrip ‘significant’ en constateren dat sommige effecten, zonder drempelwaarde, altijd ‘significant’ worden genoemd. Als gevolg daarvan blijven maatregelen als hermeandering van rechtgetrokken beken en rivieren, ecologisch herstel van oevers van meren en kanalen en de invoering van een natuurlijker waterpeil in veel te veel gevallen uit. De beslissingen om waterlichamen sterk veranderd te noemen en de keuzes voor lagere ecologische doelstellingen (GEP) zijn in hun ogen onvoldoende transparant en in veel gevallen niet in overeenstemming met wat vereist is volgens de KRW.

2

Beschermde gebieden (Natura 2000): doelen en maatregelen Doelen en maatregelen voor Natura 2000-gebieden maken maar zeer onvolledig deel uit van de Nederlandse Stroomgebiedbeheerplannen (SGBP’s). Alleen voor volledig met oppervlaktewaterlichamen samenvallende Natura 2000-gebieden en 30 zg. sense-of-urgency gebieden, is dat in de SGBP’s terug te vinden. De SGBP’s wijten dat aan een faseverschil met de implementatie van Natura 2000 in Nederland en verwijzen naar de totstandkoming van aanwijzingsbesluiten en beheerplannen Natura 2000 tussen nu en 2014. In de ogen van de natuur- en milieuorganisaties ontslaat dat de waterautoriteiten niet van de verplichting doelen en maatregelen alsnog te laten passen in de KRW-vereisten, waaronder publieke participatie, mogelijkheid tot uit uitbrengen van zienswijzen en de verplichting de ‘scherpste doelen’ uiterlijk eind 2015 te hebben bereikt. De Nederlandse natuurorganisaties zijn van mening dat de KRW voor Natura 2000-gebieden geen uitstel toestaat van het bereiken van de ‘scherpste’ waterdoelen voorbij 2015. Daarbij gaat het dan om zaken als lage concentraties meststoffen in het water, vergaande verdrogingsbestrijding en het toelaten van dynamische natuurlijker waterpeilregimes. Voor zover er in de SGBP’s maatregelenprogramma’s zijn opgenomen voor Natura 2000-gebieden wordt het bereiken van de KRW-doelstellingen voor de betreffende waterlichamen echter nauwelijks eerder voorzien dan voor overige waterlichamen. Dat geldt zelfs voor 14 sense-ofurgency gebieden. Toch is dat uitstel dan maar zelden voldoende onderbouwd conform de vereisten van art. 4.4 (technische onmogelijkheid, disproportionele kosten, natuurlijke omstandigheden). Het is de bedoeling dat een ‘Strategie water en Natura 2000’ o.l.v. het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie leidt tot versnelling van de integratie met de KRW-verplichtingen. Deze strategie is echter nog niet operationeel en is niet in de SGBP’s opgenomen. De op 30 september 2010 aangekondigde Rijksbezuinigingen lijken onevenredig diep in te grijpen op de realisatie van de watercondities voor KRW en Natura 2000 in de rijkswateren en in nog onbekende mate in Natura 2000-gebieden daarbuiten. Maatregelen voor verdroogde natuurgebieden In de Nederlandse SGBP’s geeft Nederland beperkt invulling aan de KRW-verplichting om het tegengaan van verdroging van waterafhankelijke ecosystemen op te nemen in de doelstelling voor grondwaterlichamen en voor beschermde gebieden: Minstens 150.000 hectare verdroogd natuurgebied is niet in beeld van de SGBP’s. Te grote grondwaterlichamen, een onjuiste interpretatie van het begrip kwantitatief evenwicht en de beperking van waterafhankelijke ecosystemen tot slechts enkele Natura 2000-gebieden zijn daar onder meer debet aan. Niettemin bestaat er een goed aanvullend verdrogingbestrijdingsbeleid voor zg. ‘TOP-gebieden’. Dit is reeds bestuurlijk vastgelegd tussen Rijk, provincies en waterschappen en voorzien van het leeuwendeel van de benodigde middelen, al staan deze sinds kort onder druk van centrale bezuinigingen. Voor eventueel noodzakelijke maatregelen zoals onteigening en het gedogen van vernatting van landbouwpercelen of gebouwen bestaan in het Nederlandse beleid en wetgeving voldoende instrumenten. Daarom kunnen volgens de Groene NGO’ de KRW-doelen voor verdroogde TOP-gebieden worden gerealiseerd in de periode 2010-2015. Het is onbegrijpelijk dat dit zelfs voor sommige Natura 2000gebieden met een sense-of-urgency voor de wateropgave niet is terug te vinden in de SGBP’s.

3

Uitstel voorbij 2015 Voor naar schatting 75 tot 80% van de waterlichamen en beschermde gebieden stelt Nederland het bereiken van de goede toestand uit tot voorbij 2015. Daarmee behoort Nederland tot de achterlopers in de EU. Dit staat haaks op de visie van de Europese Commissie en de Europese Waterdirecteuren dat gebruik van ‘exemptions’ zich zou moeten beperken tot uitzonderlijke gevallen. Voor beschermde gebieden zou eigenlijk in het geheel geen sprake mogen zijn van fasering en zeker niet voor sense-of-urgency gebieden. De onderbouwingen van de faseringen beperken zich meestal tot het aanvinken van de betreffende categorie en zijn vrijwel nooit kwantitatief toetsbaar. De ‘groene’ organisaties zijn het niet eens met de interpretatie die Nederlandse waterbeheerders geven aan de faseringgrond ‘technische onmogelijkheid’. De reserveringen voor de KRW-maatregelen in ons land komen neer op ca. 70 cent per huishouden per jaar. Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft Nederland ervoor gewaarschuwd dat dat moeilijk ‘disproportioneel’ genoemd kan worden. Hoewel dit door de waterautoriteiten is erkend, is het ambitieniveau daarop niet aangepast. De voorwaarde dat alleen gefaseerd mag worden indien wordt aangetoond dat in de tussentijd geen verslechtering optreedt is, voor zover is nagegaan, in de SGBP’s niet opgevolgd. Van ‘buiten de SGBP’s gehouden’ extra maatregelen waarmee de KRW-doelen toch voor meer waterlichamen sneller kunnen worden bereikt (‘tweede spoor’) is de totale kwantitatieve bijdrage zonder uitvoerige studie niet na te gaan. Deze maatregelen met inspanningsverplichting zijn echter vatbaar voor bezuinigingen door de waterautoriteiten. Maar de op 30 september 2010 aangekondigde Rijksbezuinigingen op het natuur- en waterbeleid lijken eveneens onevenredig diep in te grijpen op reeds in de SGBP’s met resultaatsverplichting vastgelegde doelen en maatregelen. Bij de rijkswateren (grotendeels Natura 2000) gaat het om een ambitiereductie met ca. 40% tot en met 2015. De omvang van het vertragende effect van bezuinigingen op de KRW-maatregelenprogramma’s op regionale wateren is nog onbekend, maar het zal zeker optreden.

4

1. Inleiding en aanleiding Samenvatting en conclusies Ten behoeve van de beoordeling van de eerste generatie KRW-Stroomgebiedbeheerplannen heeft de Europese Commissie ‘groene’ maatschappelijke organisaties uitgenodigd hun visie te geven op de kwaliteit van andere Stroomgebiedbeheerplannen in de EU. Deze Visie geeft daar gestalte aan voor wat betreft de Nederlandse situatie. Door Nederlandse natuur- en milieuorganisaties op de ontwerp-SGBP’s en achterliggende plannen ingediende zienswijzen zijn vertrekpunt geweest bij het formuleren van deze visie. Buiten het Europese KRW-spoor met een resultaatsverplichting kennen de regionale waterbeheerders een eigen ‘nationaal’ beleid waaraan zij een inspanningsverplichting verbinden. De doelen en maatregelen in dit traject worden niet aan de Europese Commissie voorgelegd. In hoeverre dit aanvullend spoor bijdraagt aan de goede toestand van de Nederlandse wateren is niet gekwantificeerd. Het spreekt vanzelf dat maatregelen en doelstelling op dit spoor vatbaarder zijn voor financiële heroverwegingen van de overheid. Niettemin zijn zeer recent door de nieuwe nationale regering zeer forse bezuinigingen aangekondigd op de formele KRW-maatregelenprogramma’s voor de rijkswateren. De aangekondigde kortingen treffen de KRW-programma’s zes maal zo sterk als de gemiddelde ombuiging op de totale rijksuitgaven voor de periode 2010-2015. Over de omvang van uitstralende werking naar KRW-maatregelenprogramma’s voor de ‘regionale wateren’ kan nu nog niets gezegd worden. Ook de eveneens zeer forse bezuinigingen op het nationale natuurbeleid lijken van invloed te zijn op de in de SGBP’s vastgelegde ambities. Indien de hierdoor getroffen natuurherstelmaatregelen bijdroegen aan het behalve van de KRWdoelen, waren zijn nl. ingeboekt in de KRW-maatregelenprogramma’s. De ‘groene organisaties ’ zijn van mening dat onderbouwing van deze terugval in ambitie niet is te verantwoorden met de mogelijkheden die de KRW stelt. Ook de waterschappen realiseren zich dat zij dan in conflict komen met de resultaatsverplichting van de KRW en hebben eind 2010 de nationale regering verantwoordelijk gesteld voor eventueel hieruit voortkomende juridische sancties.

1.1. Aanleiding In december 2009 stelde de Nederlandse regering voor het eerst stroomgebiedbeheerplannen (SGBP’s) vast conform de verplichtingen van de Europese Kaderrichtlijn Water (KRW). Deze eerste generatie SGBP’s bestrijken de periode 2010 t/m 2015 en omvatten een aantal verplichte onderdelen, zoals het Register beschermde gebieden, een indeling in grond- en oppervlaktewaterlichamen, bijbehorende milieudoelstellingen en een maatregelenprogramma. De SGBP’s worden onderbouwd met afzonderlijke waterplannen van waterschappen, provincies en Rijkswaterstaat, die alle wettelijk verantwoordelijk zijn voor delen van het waterbeheer in Nederland. De KRW schrijft voor dat bij het tot stand komen van de SGBP’s publiek en maatschappelijke organisaties worden betrokken. In Nederland heeft dat de vorm gekregen van vrijwillige participatie in klankbordgroepen en ‘gebiedsprocessen’ en de mogelijkheid om zienswijzen

5

in te dienen tegen de SGBP’s en alle voornoemde waterplannen1. De opstellers van onderhavige visie hebben daaraan intensief deelgenomen. Op vrijwel alle SGBP’s en onderliggende waterplannen zijn zienswijzen door natuur- en milieuorganisaties ingediend. Uit dat laatste blijkt wel dat de Nederlandse ’groene organisaties ’ niet onverdeeld tevreden zijn met deze eerste generatie SGBP’s. Dat betreft vooral onvrede met het geringe ambitieniveau zoals zich dat uit in doelstellingen en maatregelen voor de periode 20102015. Ook de Technische Universiteit Delft trekt deze conclusie uit een groot aantal interviews en enquêtes dat zij afnam in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat t.b.v. een evaluatie van het KRW-implementatieproces. In het evaluatierapport2 merken zij op dat deze onvrede van de ‘groene’ organisaties (en de drinkwaterbedrijven) met de kwaliteit van de SGBP’s in contrast staat met de veel positievere kijk op de SGBP’s van de maatschappelijke sectoren landbouw, industrie en bedrijfsleven. 1.2. Tweesporenaanpak In haar evaluatierapport schrijft de TU Delft deze scheve verhouding in maatschappelijke perceptie van de SGBP-ambities toe aan het al in 2004 ingenomen standpunt van de Nederlandse regering om de KRW ‘pragmatisch’ te implementeren. Daaronder werd verstaan het voldoen aan “minimum vereisten van de Europese richtlijn” 3 en zo weinig mogelijk nieuws toe te voegen aan het vigerende waterbeleid als de KRW toestaat. Volgens de TU Delft heeft dit geresulteerd in “angst voor Brussel” en een “telkens-een-onsje-minder-effect”4. Uit dezelfde bron blijkt dat regelmatig is benadrukt dat dat niet betekent dat Nederland de facto een minimalistische invulling geeft aan de ecologische hoofddoelstelling van de KRW, maar dat zoveel mogelijk wordt geprobeerd die invulling in eigen huis en zonder Brussels toezicht te houden. Een nationale inspanningsverplichting waar een EUResultaatsverplichting niet persé nodig is. Hiermee kregen landbouw en bedrijfsleven het gevoel dat ‘Nederland niet op slot’ ging. De natuur- en milieuorganisaties moesten nog maar zien hoe hogere ambities dan aan Brussel worden gerapporteerd gestalte gaan krijgen. Hoewel de waterplannen van Rijk en waterschappen uiteindelijk maar weinig aanvulling lieten zien5, gebeurt er nu toch wel een en ander op het vlak van ‘nationale 1

Bezwaar en beroep op de SGBP’s bij de nationale rechter is volgens de juridische dienst van het ministerie van Verkeer en Waterstaat niet mogelijk omdat zij zijn gepubliceerd als bijlagen bij het Nationaal Waterplan (NWP). Het NWP komt (via art. 1.2 van de Invoeringswet Waterwet) voor op de zg. ‘negatieve lijst’ van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en is om die reden volgens art. 8.5 van de Awb niet appellabel. De SGBP’s zouden om die reden eveneens niet appellabel zijn. Definitief uitsluitsel daarover is eventueel aan de rechter. Ook de achter de SGBP’s liggende Provinciale Waterplannen, waarin de functies en doelen voor de waterlichamen worden vastgelegd, zijn via art. 1.2 van de Invoeringswet Waterwet op de negatieve lijst van de Awb terecht gekomen. Regionale waterbeheerplannen van de waterschappen zijn wel juridisch appellabel. Voor het Beheer- en ontwikkelplan voor de Rijkswateren sluit Verkeer en Waterstaat “dat niet uit”. 2 Ten Heuvelenhof, E.F. et al, 2010. Evaluatie van de implementatie van de Kaderrichtlijn Water. Rapportage – conceptversie, 1 juni 2010. TU Delft. 3 Notitie ‘Pragmatische implementatie Europese kaderrichtlijn Water in Nederland’ (2004). Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 28808, nr. 12. 4 Ten Heuvelenhof, E.F. et al (2010), conceptversie 1 juni 2010: par. 8.2 ‘Dominante beelden’, p. 97-98. 5 Fluit, N. van der et al, 2009. Watercondities voor beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2-15. Een analyse op basis van 51 voorbeeldgebieden. I.o.v. Staatsbosbeheer, Vereniging Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen. 1 april 2009.

6

inspanningsverplichting’. Vooral de ‘inhaalactie’ voor watercondities voor beschermde (Natura 2000) gebieden lijkt inmiddels op gang te komen met een regie-impuls vanuit het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselveiligheid6. Sommige waterschappen hebben daarnaast diverse initiatieven lopen die bijdragen aan het verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van onze wateren zonder dat deze zijn opgenomen in de Stroomgebiedbeheerplannen of zelfs ook maar de eigen waterbeheerplannen7. Andere waterschappen en Rijkswaterstaat daarentegen hebben alle of het overgrote deel van hun ambities in hun waterplannen en de SGBP’s opgenomen. Voor zover er sprake is van aanvullingen op de SGBP’s zijn deze met een inspannings- in plaats van resultaatsverplichting dus aanzienlijk minder hard: ze ontrekken zich aan het zicht van de Europese Commissie en kunnen zonder sanctie van Brussel worden ingetrokken. Dat is tenminste de opvatting die de TU Delft in haar voornoemde evaluatierapport optekent uit een groot aantal interviews onder bestuurders en ambtenaren van de Nederlandse waterautoriteiten8. Vanuit het perspectief van zowel burgers als maatschappelijke organisaties (zoals de opstellers van deze visie) komt dit de transparantie niet ten goede. Het heeft afgelopen jaar al diverse malen geleid tot lastige discussies tussen natuurorganisaties, die op grond van de formeel gepubliceerde waterplannen teleurgesteld zijn in de Nederlandse waterkwaliteitsambities en de waterautoriteiten, die hen voorhouden dat het beeld zo negatief niet is en dat zij meer vertrouwen moeten hebben. Maar ook richting KRW kan deze strategie riskant blijken: daardoor hebben de Nederlandse waterbeheerders minder omvangrijk maatregelenprogramma’s voorhanden om de Europese Commissie te overtuigen dat de KRW-doelen tijdig worden gehaald. Hierdoor moeten zij vaker uitstel onderbouwen conform de KRW-voorschriften dan met het wel in de SGBP’s opnemen van aanvullend beleid het geval was geweest. Het hangt mede van de opstelling van de Europese Commissie en evt. de rechter af wat tot de minste sancties zal leiden: weinig afrekenbare maatregelen bij te lage ambities of voldoende hoge ambities met af ten toe onhaalbaar blijkende maatregelen. De natuurorganisaties vinden het van belang dat de Commissie zich hiervan rekenschap geeft en beoordeelt. Voor zover zij daar zicht op kregen proberen zij daarom in deze visie ook een beeld te schetsen van op de SGBP’s aanvullend beleid. Enerzijds om een zo compleet mogelijk beeld te krijgen van de ambities en dus maar beter in de SGBP’s had kunnen worden opgenomen, anderzijds om te laten zien welk deel van de beoogde waterdoelen risico lopen niet of minder te worden uitgevoerd, omdat er “toch geen resultaatsverplichting aan hangt”. In tijden van grote bezuinigingsopgaven door de overheid is dat risico in onze ogen zeer concreet9. 6

Regiebureau Natura 2000, 2010. Strategie Water en Natura 2000. Concept III, 16 mei 2010. Het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden is hierin heel transparant: een aparte tabel 2.13 in het Achtergronddocument Europese Kaderrichtlijn Water bij het Waterbeheerplan 2010-2015 geeft per waterlichaam weer voor welke maatregelen “geen resultaatsverplichting is aangegaan voor 2015”. Voor al deze maatregelen geldt “dat ze worden uitgevoerd mits uit onderzoek blijkt dat deze maatregelen technisch uitvoerbaar en maatschappelijk haalbaar zijn”. 8 Ten Heuvelenhof, E.F. et al (2010), conceptversie 1 juni 2010: par. 8.2 ‘Dominante beelden’: “Een betere waterkwaliteit? We lossen het buiten de SGBP’s op”, p. 98. 9 Zo is veel van het niet in de SGBP’s opgenomen beleid gekoppeld aan voorgenomen maatregelen uit andere beleidsterreinen dan het waterbeheer. Met name het verwerven van grond voor de hermeandering van beken en rivieren of het aanleggen van grondwaterbufferstroken is mede afhankelijk van fondsen voor natuurontwikkeling (Investeringsbudget Landelijk Gebied), die momenteel onderwerp van discussie vormen bij de vorming van een 7

7

Uitgelicht Nieuwe regering najaar 2010 – forse bezuinigingen op water en KRW Tijdens het afronden van deze Visie op de KRW-implementatie in Nederland bleken de ergste vermoedens over bezuinigingen in de toekomst bewaarheid te worden: bij de onderhandelingen tussen de politieke partijen die een nieuwe regering trachten te vormen van liberalen (VVD) en christendemocraten (CDA) met gedoogsteun van de PVV (‘lijst Wilders’) zijn enkele ingrepen afgesproken die significante effecten zullen hebben op de inzet van Nederlandse waterautoriteiten op het gebied van waterkwaliteit en Kaderrichtlijn Water. Niet alleen via het in dit hoofdstuk beschreven ‘tweede spoor’ van nationale maatregelen met inspanningsverplichting. Ook directe ingrepen in de in de SGBP’s 20102015 zijn aangekondigd in het Concept-Regeerakkoord10. Maatregelen op het ‘tweede spoor’ kunnen te lijden krijgen van een forse bezuinigingsopdracht op het gebied van ‘doelmatigheid waterschappen’. De regionale waterschappen ontvangen jaarlijks samen 100 miljoen euro minder aan rijkssubsidies voor o.a. hoogwaterbescherming en muskusrattenbestrijding. De waterschappen geven aan dat zij die last willen dragen door efficiencymaatregelen en schaalvergroting, maar dat absoluut niet binnen de nog ter beschikking staande periode kunnen organiseren. Het is daarmee zeer denkbaar dat bezuinigingen van de waterschappen op hun waterkwaliteitsbeleid in het ‘tweede spoor’ of zelfs de KRW-pakketten uit de SGBP’s gaan drukken11. Wellicht aanvankelijk middels uitstel, maar een inhaalslag nog vóór 2016 lijkt dan nog nauwelijks waarschijnlijk. Verder zijn er bezuinigingsmaatregelen aangekondigd op het nationale natuurbeleid: Het is de bedoeling dat grondverwerving en inrichting t.b.v. ‘robuuste ecologische verbindingszones (RVZ)’ en de ‘ecologische hoofdstructuur (EHS)’ worden geschrapt resp. zwaar teruggedraaid. Ook de rijksinvesteringen in verdrogingbestrijding (‘TOP-gelden) liggen mogelijk onder vuur. Met deze fondsen werkten de waterschappen intensief samen om hun opgaven voor waterberging (WB21) en de KRW te kunnen realiseren. Sommige voorgenomen waterkwaliteitsmaatregelen in beide sporen komen door uitblijven van dergelijke cofinanciering onder druk te staan. De ‘groene organisaties ’ zijn van mening dat onderbouwing van deze terugval in ambitie niet is te verantwoorden met de mogelijkheden die de KRW stelt. Ook de waterschappen realiseren zich dat zij dan in conflict komen met de resultaatsverplichting van de KRW en hebben eind 2010 de nationale regering verantwoordelijk gesteld voor eventueel hieruit voortkomende juridische sancties. Het concept-regeerakkoord omvat echter ook zeer forse ingrepen in de Nederlandse KRWmaatregelenprogramma’s zelf: onder het trefwoord ‘versobering en temporisering nieuwe nationale regering en doorwerken naar bezuinigingen door de provincies. Het is eigenlijk niet voorstelbaar dat dat geen gevolgen heeft voor de omvang van niet aan Brussel gemelde waterkwaliteitmaatregelen. 10 Vrijheid en verantwoordelijkheid. Concept regeerakkoord VVD-CDA. 30 september 2010. (Informatie over ingrepen op de Kaderrichtlijn Water met name in de bijbehorende Bijlage). 11 Uit het concept-regeeracoord: ”Nationale koppen op de Europese regelgeving worden opgespoord en verwijderd.”

8

Kaderrichtlijn Water’ worden bezuinigingen aangekondigd voor KRW-maatregelen in de rijkswateren. Gedurende de KRW-planperiode 2010-2015 wordt voor 150 mln euro bezuinigd, ten opzichte van het hiervoor bij Verkeer en Waterstaat begrote budget van 410 mln is dat bijna 40%. Voor de jaren na 2015 wordt uitgegaan van een structurele bezuiniging van 50 mln euro. Tot nu toe was voor die periode jaarlijks 63 mln begroot, de aangekondigde bezuiniging betreft daarvan ruim 79%... De aangekondigde KRW-ombuigingen op de rijkswateren betreffen over de jaren 2010-2015 ruim het zesvoudige van het ombuigingspercentage op de totale rijksuitgaven. De KRWambities worden daarmee onevenredig zwaar getroffen. De oorspronkelijke KRW-begroting kwam volgens het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) per huishouden neer op een jaarlijks bedrag van ca. € 0,72 in 201012. Een in begin 2009 nog bijna twee keer zo hoge inschatting van dat bedrag leek het PBL al moeilijk verenigbaar met de KRWfaseringingsgrond ‘disproportionele kosten’. Het lijkt erop dat “optimale benutting” van “de rek en ruimte binnen de toepasselijke Europese richtlijnen”, zoals het Regeerakkoord aankondigt, hier al eerder tegen zijn grenzen is aangelopen. Het daarin eveneens gestelde uitgangspunt “voor de EU-richtlijnen (…) dat economie en ecologie in evenwicht zijn” is inmiddels ruim in zijn tegendeel doorgeschoten. Deze ontwikkeling is vreemd bezien tegen het zeer sterke besef dat afgelopen jaren bij de waterautoriteiten leefde dat van in de SGBP’s op te nemen maatregelenprogramma’s niet meer kon worden teruggekomen vanwege een juridisch verankerde resultaatverplichting13. Momenteel is het nog niet duidelijk of het ‘voorbeeld’ van het Rijk voor de rijkswateren uitstralende werking gaat hebben naar de drie keer zo omvangrijke KRW-programma’s van de waterschappen voor de regionale wateren.

1.3. Verzoek van de Europese Commissie In het voorjaar van 2010 waren WWF, Fish Legal en Birdlife International in gesprek met de Europese Commissie over een review die zij maakten van de Engelse SGBP’s ter voorbereiding van juridische stappen14. Naar aanleiding van dat gesprek vroeg de Commissie deze organisaties en het European Environmental Bureau om de Britse ervaringen te checken bij milieuorganisaties en natuurbeheerders in andere EU-lidstaten. Met onderhavige Visie voldoen de opstellers aan dat verzoek. De nadruk ligt daarbij op zaken die zij missen in de SGBP’s, maar per onderdeel wordt, voor zover bekend, ook getracht een beeld te schetsen van positieve ontwikkelingen buiten de formele SGBP-teksten. 12

Cijfers gaan uit van de inschatting die het PBL maakte voor de consequenties van het KRW-pakket voor de waterschappen en de opmerking in het concept-Regeerakkoord dat de maatregelenprogramma’s voor de rijkswateren overeenkomen met ongeveer een derde daarvan. Bron: Planbureau voor de Leefomgeving PBL, 2008. Kwaliteit voor Later. Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn water. Bilthoven, juni 2008. Cijfers gecorrigeerd 4,2 miljard totale KRW-kosten i.p.v. 7,1 waarmee PBL nog rekende, informeel bevestigd door dr. ir. C. Brink van het PBL). Zie verder par. 6.2.1 van onderhavige notitie. 13 “(…) is het van het allergrootste belang om haalbare maatregelen en doelen te formuleren in de stroomgebiedbeheerplannen. Het is onder de vigeur van de KRW niet mogelijk maatregelen te versoepelen of doelen te verlagen na vaststelling of het gewoonweg gedogen van een formeel niet acceptabele situatie omdat de doelen niet haalbaar bleken.” (Notitie resultaats- en inspanningsverplichting, Landelijk bestuurlijk overleg water (LBOW), 2004) 14 Meeting with the WFD-Team of DG ENV of the European Commission, 21st May 2010.

9

1.4. Methode De grondslag voor deze visie wordt gevormd door de vele zienswijzen die Nederlandse natuur- en milieuorganisaties indienden op de SGBP’s, provinciale water- of omgevingsplannen en waterbeheerplannen van Rijkswaterstaat en de waterschappen. Van de daarin opgenomen bezwaren en opmerkingen is vervolgens aan de hand van zg. ‘nota’s van antwoord’ getoetst aan welke bezwaren alsnog is tegemoet gekomen. De resterende bezwaren zijn gegroepeerd naar een aantal artikelen uit de Kaderrichtlijn water waarop deze in onze ogen betrekking hebben en in die volgorde in deze Visie besproken en aangehaald. Soms wordt in deze Visie naar specifieke zienswijzen verwezen voor verdere uitleg. In gevallen waarin dat niet is gebeurd maar wel behoefte is aan verdere toelichting zijn dergelijke zienswijzen veelal opgenomen in ‘reactienota’s’ van de waterautoriteiten of opvraagbaar bij de opstellers van deze Visie.

10

2. Kleine wateren KRW art.1a en bijlage II par. 1.2. Samenvatting en conclusies Nederland kent zeer veel oppervlaktewater dat vanwege de gehanteerde waterlichaambegrenzing buiten de SGBP’s is gebleven: 26% van het wateroppervlak (buiten Noordzee, ZW-Delta en IJsselmeer) is niet als waterlichaam begrensd. Van het zeer Nederlandse watertype ‘sloot’ is slechts 0,5% van de in totaal ca. 320.000 km slootlengte als waterlichaam begrensd. In het Nationaal Waterplan en de meeste provinciale waterplannen wordt aanvullend beleid geformuleerd voor aspecten van alle kleine wateren of voor een keur ecologisch waardevolle wateren (‘waterparels’). Dit is echter beleid op spoor van nationale inspanningsverplichting dat zich aan het zicht van de Europese Commissie onttrekt. Voor de periode 2010-2015 vertaalt dit zich maar gedeeltelijk in de onderliggende waterbeheerplannen van de Nederlandse waterschappen. In de provincies Noord- en ZuidHolland, Utrecht en Noord-Brabant is dit aanvullend beleid nog het meest transparant vastgelegd. De natuurorganisaties menen dat in alle stroomgebieden een inhaalactie voor kleine wateren voor de vigerende planperiode noodzakelijk is, compleet met doelstellingen, ecologische stand-still, maatregelenprogramma’s en doeljaren.

2.1. KRW-verplichting in het kort De KRW richt zich op de bescherming van alle wateren in de EU. Dit komt onder meer tot uitdrukking in art. 1 van de KRW15. Lidstaten moeten zorgen dat dit doel wordt bereikt bij de implementatie van de richtlijn. Daarbij moeten ze o.a. doelen en maatregelen formuleren voor waterlichamen. Alle wateren moeten daartoe worden toegewezen aan waterlichamen16. Om praktische redenen mogen deze zich beperken tot wateren boven een bepaalde omvang (systeem A in KRW bijlage II par. 1.2)17. Er zijn echter talloze stromende en stilstaande wateren die kleiner zijn dan deze drempelwaarden waar niettemin de algemene verplichting van de KRW om deze te beschermen ook van toepassing is. De CIS Guidance Nr. 2 ‘Identification of water bodies’ suggereert deze kleine wateren of toe te rekenen aan een groter waterlichaam (van hetzelfde type) of ze, al dan niet geclusterd (system B in KRW bijlage 1.2), toch als waterlichamen te benoemen, afhankelijk van hun belang in de context van de KRW, zoals ecologische betekenis, betekenis voor de doelen van Beschermde Gebieden, significante effecten op andere waterlichamen. 2.2. Implementatie in de Nederlandse SGBP’s In Nederland is 26% van het oppervlak aan oppervlaktewater (zonder Noordzee, Delta en IJsselmeer) niet begrensd als oppervlaktewaterlichaam. Dit zijn voornamelijk kleine wateren.18 Daaronder valt volgens het Planbureau voor de Leefomgeving 5% van de brakke 15

European Community, 2003. CIS Guidance Document nr. 2: Identification of Water Bodies, 2003. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC), p. 12-13. 16 CIS Guidance Document nr. 2: Identification of Water Bodies, 2003, p. 4. 17 CIS Guidance Document nr. 2: Identification of Water Bodies, 2003, p. 12: “Member States have flexibility to decide whether the purposes of the Directive, which apply to all surface waters, can be achieved without the identification of every minor but discrete and significant element of surface water as a water body.” 18 Didderen, K., P.F.M. Verdonschot, 2010. Kaderrichtlijn Water en waterafhankelijke EHS: de actuele toestand van de onderlinge afstemming. Wageningen, Alterra (www.alterra.nl), Alterra-rapport 1997.

11

en overgangswateren, 10% van de vaarten en kanalen en 30% van de kleine stromende wateren. Van het misschien wel meest typisch ‘Hollandse’ watertype, sloten, is zelfs 99,5% van de totale lengte (330.000 km!) niet als waterlichaam begrensd 19. Voor dergelijke wateren zijn in de Nederlandse SGBP’s geen doelen of maatregelen beschreven. Dat is vreemd, want juist vennen, sloten, bronnen en bovenlopen van beken dragen aanzienlijk bij aan de aquatische biodiversiteit in Nederland, maar er valt ook vaak nog veel aan te verbeteren. Volgens onderzoek i.o.v. het Ministerie van LNV levert het ontbreken van kleine wateren in de maatregelen en doelen van de KRW een “groot knelpunt op voor het realiseren van (natuur)doelen in de EHS”20. Vooral het weglaten van bijna alle sloten is jammer en contraproductief: De sloten en hun oevers vormen in potentie hotspots van biodiversiteit: de krabbenscheergemeenschap in veenweidensloten, bijvoorbeeld, behoort tot de rijkste faunagemeenschappen van de Nederlandse oppervlaktewateren. In plaats daarvan zijn alleen hoofdafwateringen van polders en poldercomplexen als waterlichaam benoemd. Hier concentreren zich derhalve ook KRW-maatregelen zoals natuurvriendelijke oevers en de KRW-monitoring. De potenties voor versterking van de ecologische waterkwaliteit zijn hier echter gering en slechts een fractie van die van veel sloten. Sloten scoren zeer hoog voor een zeer goede tot goede ecologische kwaliteit voor vissen (ca. 30% van de onderzochte sloten), maar is ook het aandeel met een juist slechte kwaliteit hoog (ca. 35%) in vergelijking met andere watertypen21. In de door Nederland aan de Europese Commissie voorgelegde rapportages conform KRW art. 5 (karakterisering stroomgebieden) waren nog alle oppervlaktewateren als waterlichaam begrensd. Naast een beperkt aantal ‘discrete’ grotere wateren waren daartoe de kleine wateren gegroepeerd tot zg. ‘virtuele waterlichamen’, conform een van de adviezen uit de CIS Guidance nr. 2 (zie boven). In de aanbiedingsbrief bij de art. 5-rapportages22 erkent de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat dat dat ligt aan het feit dat “het zeer grote aantal kleine wateren zoals sloten (…) specifiek (is) voor het intensieve Nederlandse waterbeheer.” Om de administratieve lastendruk en de kosten van monitoring in de hand te houden geeft de staatssecretaris in diezelfde brief aan die benadering aan te zullen passen en te veranderen in een eenvoudiger en overzichtelijker systeem. De SGBP’s memoreren aan deze koerswijziging: “De zogenoemde ‘virtuele’ vlakvormige waterlichamen in met name de poldergebieden zijn omgezet in concreet begrensde oppervlaktewaterlichamen”. Hoewel Bijlage V van de KRW toestaat om alleen wateren boven een bepaalde minimumomvang als waterlichaam te begrenzen, betekent deze ‘omzetting’ in het geval van de zo typisch Nederlandse poldergebieden in feite het schrappen van soms 99% van het aanwezige oppervlaktewater. Over de drastischheid van deze koerswijziging zijn de SGBP’s niet transparant. De tegenwerping dat “In kleine wateren die geen waterlichaam meer vormen (…) in ieder geval maatregelen worden genomen in het geval problemen naar waterlichamen worden afgewenteld” laat buiten beschouwing dat dit typisch Nederlandse watertype van

19

Planbureau voor de Leefomgeving, 2008. Natuurbalans 2008. Didderen & Verdonschot, 2010 (zie boven). 21 Planbureau voor de Leefomgeving, 2008. Natuurbalans 2008, p. 65, fig. 3.6. 22 Schultz van Haegen, M.H., 2005. Aanbieding KRW rapportages Nederland. Brief aan dhr. Stavros Dimas, Commissaris van Milieu van de Europese Commissie. Kenm. DGW 2005/722. 4 mei 2005. 20

12

grote intrinsieke aquatisch ecologische waarde is en om zichzelf doelstellingen en maatregelen behoeft. Bij deze systeemwijziging van waterlichaambegrenzing zijn tevens de bovenlopen van de rivieren en beken geschrapt als onderdeel van KRW-oppervlaktewaterlichamen, als zij een eigen stroomgebied van minder dan 10 km2 bestrijken. In de ogen van de natuur- en milieuorganisaties is dat in strijd met de bedoeling van het betreffende systeem uit Bijlage V van de KRW. In de ons omringende landen maken bij waterlichamen met een stroomgebied van meer dan 10 km2 de bovenlopen gewoon onderdeel uit van dat waterlichaam. Op weg naar de SGBP’s namen de Nederlandse waterautoriteiten zich meerdere malen voor om in ieder geval “ecologisch waardevolle” kleine wateren in de EHS als waterlichaam te begrenzen23, 24. In de Nederlandse SGBP’s is dat slechts incidenteel terug te vinden25. Ook onderzoeksbureau Alterra constateert dat maatregelen die nodig zijn voor kleine wateren, die in verbinding staan met waterlichamen binnen de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), in lang niet alle gevallen zijn vermeld in de SGBP’s26. Geïsoleerde kleine wateren binnen de EHS zijn vaak niet als waterlichaam geïdentificeerd, waardoor er evenmin ecologische doelstellingen voor zijn opgenomen, laat staan maatregelen geïdentificeerd. Dat geldt ook voor veel Beschermde Gebieden in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn (Natura 2000), die bijna altijd binnen de EHS gelegen zijn. In de Nederlandse SGBP’s is ten aanzien van niet-begrensde kleine wateren alleen de algemene opmerking terug te vinden dat de “(…) waterkwaliteit in deze kleine wateren (…) het realiseren van de KRW-doelen in de oppervlaktewaterlichamen waarin ze uitmonden niet (mag) belemmeren.” Noch in de SGBP’s, noch in de meeste onderliggende waterplannen, zijn consequent maatregelen te vinden waarin de waterkwaliteiteffecten van deze haarvaten op de KRW-waterlichamen worden teruggedrongen. Het zou daarbij moeten gaan om saneren van waterbodems in kleine wateren, aanvullend mestbeleid op de aanliggende landbouwpercelen, het aanleggen van moerasfilters e.d. Afgezien van de waterkwaliteitseffecten van kleine wateren op grotere waterlichamen zou de relatie andersom en andere negatieve effecten van land- en watergebruik op de kleine wateren zelf moeten resulteren in maatregelen (ref.: art. 1 van de KRW). Juist in een land dat zó doortrokken is van kleine wateren als Nederland en waarin een groot deel van de ecologische waarde en biodiversiteit is gelegen, zouden deze moeten worden begrensd als (virtueel/geclusterd) waterlichaam, waarvoor chemische en ecologische doelen gelden en maatregelen zijn geprogrammeerd.

23

Decembernota KRW-WB21 2006, p. 109 en p. 147 (actie 6.1). Afwateringseenheden met meer dan 15% open water (vaarpolders e.d.). Interne aanbeveling Unie van Waterschappen, maart 2005. 25 Zo vermeldt het SGBP Rijndelta (p. 21):“In enkele gevallen zijn duinwateren als waterlichaam aangemerkt, ook als deze niet aan de groottecriteria voldoen (50 ha wateroppervlak of 10 km2 stroomgebied). Dit geldt bijvoorbeeld voor de meeste duinplassen (al dan niet Natura 2000-gebied) en voor een aantal wateren voor drinkwaterbereiding (infiltratieplassen).” 26 Didderen, K., P.F.M. Verdonschot, 2010. Kaderrichtlijn Water en waterafhankelijke EHS: de actuele toestand van de onderlinge afstemming. Wageningen, Alterra, Alterra-rapport 1997, p. 34. 24

13

In een aantal gevallen zijn overigens ‘waterrijke gebieden’ aangewezen. Dit betreft gebieden van minimaal 250 ha met een percentage open water van 20% of meer. In die gebieden bevindt zich een grote dichtheid van kleine wateren zoals sloten, vaarten en/of plassen. In de SGBP’s worden die criteria niet onderbouwd, laat staan met overwegingen ten aanzien van de waterkwaliteit of ecologische betekenis. Noch in SGBP, noch in veel van de achterliggende waterplannen is goed na te gaan of alle waterrijke gebieden volgens deze criteria inderdaad zijn aangewezen als waterlichaam. 2.3. Aanvullend beleid buiten de SGBP’s Een deel van het ‘beleidstekort’ in de SGBP’s wordt gecompenseerd door lokaal en regionaal beleid in de waterplannen van provincies en waterschappen. In alle provinciale waterplannen is voor kleine wateren (buiten de KRW-waterlichamen) en voor de EHS aanvullend beleid geformuleerd, maar dit is wel op verschillende wijze ingevuld en in geen van de gevallen met een resultaatsverplichting in het kader van de KRW. In sommige gevallen zijn wel functies aan de kleine wateren toegekend, maar zijn geen specifieke doelstellingen geformuleerd. In andere gevallen zijn kleine wateren met specifieke ecologische functies benoemd (‘waterparels’, ‘HEN- of SED- of GHS-wateren’) en zijn daarbij ook de ecologische doelstellingen geformuleerd, inclusief een programma (planning) wanneer deze wateren aangepakt worden27. In dergelijke gevallen betreft het echter een beperkt aantal. De natuur- en milieuorganisaties missen daarbij regelmatig kleine wateren met belangrijke aquatisch-ecologische waarden. Andere provincies geven de waterschappen via het provinciaal waterplan opdracht om voor alle niet-waterlichaam wateren nader beleid te ontwikkelen (Overijssel bijvoorbeeld). In lang niet alle waterbeheerplannen van de waterschappen is dit daadwerkelijk gebeurd. Vaak is dit doorgeschoven naar de beleidsperiode 2016-2021. In de Vierde Nota Waterhuishouding (NW4), de voorganger van het Nationaal Waterplan 2010-2015, werd aandacht gevraagd voor ‘Sloten, een vergeten watertype’. Er nooit een vervolg gegeven aan deze NW4-passage. In een discussie met de Tweede Kamer over de Watervisie, de grondslag onder het Nationaal Waterplan, gaf de toenmalige staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat aan “geen nationaal stuur” op dit vergeten watertype te willen zetten. Ze erkende wel dat poldersloten in Nederland alom worden gezien als behorend tot het nationale erfgoed van ons land en verwees daarbij naar de Nationale Watercanon28, waarin de belangrijkste 25 waterkenmerken en –gebeurtenissen van ons land zijn vastgelegd. Poldersloten in veenontginningen vormen in die watercanon het eerste van de 25 ‘vensters’. In het Nationaal Waterplan wordt de expliciete aandacht uit NW4 voor het meest bijzondere watertype, de sloot, dus niet herhaald. Wel wordt in een bijlage uiteengezet dat ook voor wateren die in de SGBP’s niet als KRW waterlichaam zijn gedefinieerd, de waterbeheerder bij het verlenen van lozingsvergunningen rekening moet houden met chemische en ecologische normen. Dit is voorgeschreven in de Waterwet. De regionale waterbeheerder mag die normen zelf bepalen, “rekening houdend met wettelijk vastgestelde normen voor 27

N. Van der Fluit et al, 2009. Watercondities voor beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2015. Een analyse op basis van 51 voorbeeldgebieden. I.o.v. Staatsbosbeheer, Vereniging Natuurmonumenten en De 12 Provinciale Landschappen. 28 www.watercanon.nl

14

waterlichamen waarmee het oppervlaktewater in verbinding staat en gebruik makend van de overwegingen die golden bij het vaststellen van normen voor waterlichamen29. Dit beleid is echter niet van toepassing buiten het traject van vergunningverlening voor bestaande of nieuwe activiteiten. Veel noodzakelijke herstelmaatregelen zijn daarom niet geprogrammeerd in het nationale waterspoor. 2.4. Voorbeelden Onttrekt het beleid voor kleine wateren zich in de SGBP’s sowieso aan het zicht, in veel onderliggende waterplannen wordt dat evenmin vastgelegd. In de zienswijzen op de vier Nederlandse SGBP’s, de 12 provinciale waterplannen en waterbeheerplannen van de 26 Nederlandse waterschappen missen de provinciale milieufederaties en de natuurbeheerders bindende doelen en maatregelen voor een groot aantal kleine wateren. Zo bevatten de regionale waterplannen geen maatregelen voor de bovenlopen van beken in het geval van het Eelderdiep (Dr.), het Loodiep (Drenthe), Oude Diep (Drenthe), Ruiner A (Drenthe), Dinkel (Overijssel). Dit zijn allemaal beeksystemen met beschermde gebieden en hoogwaardige natte natuurdoelen. Voorbeelden van kleine stilstaande wateren en vennen waarvoor geen aanvullend beleid is vastgelegd in de waterplannen zijn De Banen en het Sarsven (Limburg), Het Kaldenbroek (Limburg), Leersumse Plassen (Utrecht) en Het Friese Veen (Groningen). In veel gevallen is er niettemin sprake van beleid ten aanzien van waterlichamen in de directe omgeving, waarvan de invloed via hydrologische relatie op het natuurgebied niet navolgbaar is meegenomen in de afwegingen. Er zijn in Nederland talloze voorbeelden van ecologisch waardevolle kleine wateren in natte gebieden (vaak polders, sloten en vaarten) die niet zijn begrensd als waterlichaam in de SGBP’s. In ingediende zienswijzen genoemde voorbeelden zijn delen van de Krimpenerwaard (Zuid-Holland) en het overgrote deel van het Nederlandse 320.000 km lange slotenstelsel. In (in ieder geval) Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht, Gelderland en Noord-Brabant is niettemin een beperkt aantal andere kleine wateren als zg. waterparel begrensd in het aanvullend provinciaal beleid (geen KRW-status), maar niet overal zijn daarvoor aanvullende watermaatregelen geprogrammeerd en/of streefjaren genoemd voor doelrealisatie. Ook in een aantal delen van Natura 2000-gebieden met kleine wateren vallen ecologisch waardevolle wateren buiten de waterlichaambegrenzing. Dit wordt verder uitgewerkt in par. 4.4.1. Geen van de grote hoogveenreservaten zoals het Fochteloërveen (Friesland, Drenthe), Bargerveen (Drenthe), Korenburgerveen (Gelderland), andere Gelderse en Overijsselse hoogvenen en de Deurnse Peel/Mariapeel (Limburg) zijn als oppervlaktewaterlichaam begrensd. Niettemin liggen er vaak kleine oppervlaktewateren in en spelen er vaak grote waterhuishoudkundige problemen (verdroging, waterkwaliteit), die veelal afkomstig zijn van te lage waterpeilen en/of te voedselrijk oppervlaktewater in de directe omgeving. Vaak gaat het dan om haarvaten, die evenmin als waterlichaam zijn begrensd. Een deel van de 29

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2009. Nota van Antwoord Nationaal Waterplan, p. 58. 22 december 2009.

15

genoemde hoogvenen zijn in het nationaal beleid aangeduid als zg. ‘TOP-gebied verdrogingsbestrijding’ en op die wijze toch in de SGBP’s opgenomen met het doel tot een goede kwantitatieve toestand van het onderliggende grondwaterlichaam te komen in 2015. (KRW-resultaatsverplichting). De overige hoogveengebieden zijn alle Natura 2000 gebied. Zie daarvoor verder par. 4.4.1.

16

3. Sterk veranderde en kunstmatige oppervlaktewaterlichamen: status en doelstelling KRW art. 4.3, art 5 lid 1 en bijlage II, lid 1.1.onder 1 Samenvatting en conclusies De Nederlandse SGBP’s bevatten waarschijnlijk het hoogste aandeel kunstmatige en sterk veranderde wateren van de hele EU. De natuur- en milieuorganisaties noemen een aantal wateren, vooral rivier- en beeksystemen, die in hun ogen de status natuurlijk zouden moeten hebben. Bij zowel de aanwijzing ‘sterk veranderd’ als bij de vaststelling van de bijbehorende ecologische doelstelling speelt het begrip ‘significante schade’ als gevolg van hydromorfologische herstelmaatregelen een sleutelrol. In Nederland bestaat hiervoor de Denklijn significante schade, die de groene Organisaties lang niet altijd delen. Zij missen toetsbare criteria voor het begrip significant en constateren dat sommige effecten zonder drempelwaarde altijd ‘significant’ worden genoemd. Ook missen zij het meenemen van baten in de schadebepalingen. De ecologische doelen voor niet/natuurlijke wateren in/bij beschermde natuurgebieden zoals de Ecologische hoofdstructuur hadden op een vergelijkbaar niveau moeten uitkomen als die voor natuurlijke wateren van hetzelfde type. Ook hadden ze een hogere schadedrempel moeten hebben dan voor niet-beschermde wateren. Niettemin is dit in veel te veel gevallen niet in de SGBP’s toegepast. Samengevat zijn de beslissingen om waterlichamen sterk veranderd te noemen en de keuzes voor de hoogten van de ecologische doelstellingen (GEP) in onze ogen onvoldoende transparant en in veel gevallen niet in overeenstemming met wat vereist is volgens de KRW.

3.1. KRW-verplichting in het kort KRW art. 4.1 werkt de verplichting “voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater” uit art. 1 verder uit in het voorschrijven van doelstellingen voor geografisch te omschrijven waterlichamen. Oppervlaktewaterlichamen moeten uiteindelijk onder meer voldoen aan de Goede ecologische toestand (GET). De KRW schrijft nauwkeurig voor hoe de GET dient te worden afgeleid voor dergelijke waterlichamen (KRW Bijlage V). Art. 4.3 biedt de mogelijkheid om daarvan af te wijken als het gaat om waterlichamen die recent door de mens zijn aangelegd op plaatsen waar die van nature niet aanwezig waren (kunstmatige waterlichamen) of als waterlichamen hydromorfologisch ‘onomkeerbaar’ veranderd zijn door menselijk toedoen ( ‘sterk veranderde’ waterlichamen). Onder voorwaarden mag in dergelijke gevallen het niet-natuurlijke karakter verdisconteerd worden in een van het GET afwijkende (in de regel lagere) ecologische doelstelling, het Goed ecologisch potentieel (GEP). Tot de voorwaarden hiertoe behoort dat aangetoond kan worden dat de hydromorfologische verandering niet kan worden opgeheven of gemitigeerd zonder “significant negatieve effecten” op milieu, scheepvaart, recreatie, winning van drinkwater en waterkracht, irrigatie, waterhuishouding, waterveiligheid, drainage en waterafvoer of andere “even belangrijke duurzame menselijke activiteiten”. De doelafleidingsmethode is verder uitgewerkt door Commissie en lidstaten in de CIS-Guidance Identification and

17

designation of heavily modified and artificial water bodies 30. In Nederland staat het cruciale begrip ´significant negatieve effecten´ uit art. 4.3 bekend onder de naam ´significante schade´. 3.2. Implementatie in de Nederlandse SGBP’s 3.2.1. Omgaan met ‘significante schade’ Als hulpmiddel om te bepalen of een hydromorfologische herstelmaatregel significant schadelijk is conform KRW-art. 4.3, is in 2007 door de nationale overheid de Algemene denklijn Significante Schade31 opgesteld (zie bijlage bij deze Visie). Deze denklijn verklaart veel door natuur- en milieuorganisaties bepleite herstelmaatregelen als ‘significant schadelijk’. Zo zouden vrijwel alle hydromorfologische herstelmaatregelen32 in of zelfs aangrenzend aan ‘intensieve landbouwgebieden’ leiden tot ‘significante’ economische schade. De redenering daarbij is dat dergelijke herstelmaatregelen leiden tot een “minder optimale situatie” voor de landbouw m.b.t. bijv. de waterhuishouding, afwatering, wateroverlast. Significant negatieve effecten zouden daarmee leiden tot opbrengstderving die volgens de Denklijn niet te mitigeren is door bewezen aanpassingen in de goede landbouwpraktijk. De Denklijn geeft verder geen criteria voor het begrip ‘significant’. Aanpassingen in ruimtelijk gebruik, gewaskeuze of schadevergoeding middels bestaande natschaderegelingen of aankoop van landbouwgronden met bestaande bedrijfsverplaatsingssubsidies komen niet voor in de Denklijn, alhoewel die de ‘significantie’ van de schade door hydromorfologisch herstel sterk kunnen doen afnemen of de schade zelfs geheel compenseren33. In de praktijk is in vrijwel alle waterplannen van waterschappen de Denklijn overgenomen of een motivatie die daar sterk op lijkt34. De provincies Groningen, Friesland en Drenthe hanteren een waarschijnlijk van de Denklijn afgeleid ‘Richtsnoer significante schade NoordNederlandse provincies’, waarin naast de categorieën uit de Denklijn zaken als “verdwijnen 5% kwalificerende soorten Vogel- en Habitat Richtlijn (VHR)” en “negatieve effecten op gezondheid mensen” (negatieve effecten op het milieu) zijn toegevoegd. Het criterium over verdwijnen kwalificerende soorten VHR komt omgekeerd neer op toestemming voor het verdwijnen van maximaal 5% van de kwalificerende VHR-soorten. Dat lijkt strijdig met de bepalingen over beschermde gebieden in de KRW en de Vogel- en Habitatrichtlijnen zelf, en 30

European Commission, 2002. Guidance document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies. Common Implementation Process Water Framework Directive. Guidance document Nr. 4. CIS-working group 2.2, 10 December 2002. 31 Algemene denklijn Significante schade. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Water, 21 augustus 2007. Overlegorgaan Water en Noordzee, OWN-2007/348. 32 Voorbeelden van maatregelen die meestal tot significante schade leiden volgens de Denklijn: - het instellen van een natuurlijk peil in (grotere) waterlopen - opheffen van drainage of het verhogen van de drainagebasis - peilwijziging en/of verwijderen van stuwen en sluizen in poldergebied - hermeandering van beken en kreken 33 In andere landen denkt men daar regelmatig anders over. Zo zijn ‘change of cultivation method’ en ‘flood plain restoration’ maatregelen in de Hongaarse KRW-programma’s, mede met het oog op de maatregelen op de doelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn (Ref.: A. Zagyva, Ministry of rural development Hungary. Workshop on Water and Biodiversity, European Commission. Brussel, 17 juni 2010. 34 Dit en navolgende alinea afkomstig uit: N. van der Fluit, A. van Leerdam & R. Torenbeek. Watercondities voor beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2015. Een analyse op basis van 51 voorbeeldgebieden. 1 april 2009 (p. 16-17).

18

daarmee met art. 4.2 van de KRW. Alleen in het (concept-) waterplan 2010-2015 van de provincie Flevoland is de landelijke denklijn niet expliciet genoemd. Onder verwijzing naar de Denklijn of daarop gebaseerde bijlagen bij de waterplannen (bijvoorbeeld in het geval van het Waterbeheerplan Stichtse Rijnlanden en dat van Hunze en Aa’s35) wordt de keuze voor de status ‘sterk veranderd’ of de hoogte van het Goed Ecologische Potentieel voor individuele waterlichamen verantwoord. Hoewel in de Denklijn wordt aangeraden om de omvang van de schade te kwantificeren als deze als significant wordt betiteld, zijn wij dit in de SGBP’s en waterplannen niet tegengekomen. In de regionale waterplannen wordt, voor zover wij konden nagaan, nergens informatie verstrekt over de omvang van de bij die maatregel en dat waterlichaam verwachte schade, noch werd deze afgewogen tegen daar tegenover staande baten, andere wijzen om hetzelfde maatschappelijk doel te bereiken of alternatief land- of watergebruik dat tot lagere netto kosten zou leiden. Schade op de korte termijn werd niet afgewogen tegen baten op de langere termijn. Dit zijn volgens ons voorwaarden die in de CIS-Guidance over dit onderwerp worden gesteld. Sommige maatschappelijke organisaties wijzen er op, ook in hun zienswijzen op de ontwerp-waterplannen, dat volgens de Nederlandse wetgeving de provincie de formeel verantwoordelijke autoriteit is voor het aanwijzen van status en doelstellingen, maar in de regel niet meer doet dan verwijzen naar de zeer sobere onderbouwingen in de waterbeheerplannen van de waterschappen, en daarmee niet transparant zijn in hun onderbouwing36. De Denklijn geeft ook voorbeelden van vier “positieve herstelmaatregelen”. In de praktijk worden drie hiervan (aanleg vispassages, aanleg natuurvriendelijke oevers en hermeandering) weliswaar frequent toegepast in de SGBP’s, maar bij nadere beschouwing bijna altijd voor beperkte delen van waterlichamen. De vierde ‘positieve maatregel, meer flexibel en natuurlijker peilbeheer, wordt in bijna alle waterplannen afgewezen op grond van significante schade voor de scheepvaart of woningen en gebouwen (zie ook par. 3.4.1 van deze Visie).

Kader Significante schade: baten vs. kosten Vanzelfsprekend leidt het nemen van maatregelen ook tot baten. Bij het beoordelen van ‘significante schade’ zou dit moeten worden meegenomen aan de creditzijde van de balans, in ieder geval binnen de maatschappelijke functie die wordt gediend met de te reduceren of te mitigeren hydromorfologische aanpassing. Ook de EU-Guidance over kunstmatige en

35

Waterschap Hunze en Aa’s, 2009. Status, toestand, kwaliteitsdoelen en maatregelen voor oppervlaktewaterlichamen bij Waterschap Hunze en Aa’s. Bijlage bij het beheerplan 2010-2015. September 2009. (Bijvoorbeeld bij de algemene onderbouwing van significante schade als gevolg van maatregel S12, Peilwijziging in agrarisch gebied, wordt gesteld dat “(bij) de teelt van gewassen die optimaal renderen bij een bepaalde grondwaterstand (…) het aanpassen van het peil (…) tot gevolg (heeft) dat de optimale waterhuishoudkundige situatie wordt verstoord en opbrengstderving aan de orde is.” En: “verplaatsing van de gebruiksfunctie (…) alleen mogelijk (is) tegen onevenredig hoge kosten.” Over de opbrengst van andere teelten die ”optimaal” zouden passen bij een andere grondwaterstand blijkt niet te zijn nagedacht. 36 Natuur en milieu Overijssel, 2009. Zienswijze Ontwerp-Provinciaal Waterplan Overijssel.

19

sterk veranderde wateren37 vraagt daarom. Weliswaar zijn in nationale projecten als ‘Groslijst maatregelen KRW’ de baten van sommige maatregelen voor natuur en milieu kwalitatief en in algemene zin in kaart gebracht maar ondanks herhaaldelijk oproepen van rijk en waterschappen zijn de opstellers van deze Visie geen gevallen bekend waarbij waterbeheerders of Rijkswaterstaat de baten expliciet hebben gewogen tegen de kosten. In de Algemene denklijn Significante Schade, alle hen bekende SGBP’s en waterbeheerplannen van waterschappen wordt het niet uitvoeren van bepaalde maatregelen voor nietnatuurlijke waterlichamen alleen met kosten en inkomstenderving gemotiveerd, nooit met de verwachte baten. De natuurorganisaties vinden dat bij elke afweging van ‘significante schade’ de bij de potentiële maatregel behorende maatschappelijke baten tenminste kwalitatief bij de overwegingen moeten zijn betrokken, zowel ten aanzien van de betreffende maatschappelijke functie als bij andere functies, en aantoonbaar in een afweging moeten zijn betrokken. Een door de waterschappen en de nationale overheid gefinancierd project als ‘MKBA in de regio’ reikt hier al jaren praktische tools voor aan38. In hun zienswijze op het SGBP Rijndelta geven de natuur- en milieuorganisaties aan: “Wij zijn er van overtuigd dat sectoren worden aangezet tot innovatie als de drempel voor ‘significante schade’ minder minimalistisch wordt gehanteerd.”39 Voorbeelden van mee te wegen baten waardoor netto significante schade anders kan uitpakken zijn landbouwbaten die kunnen optreden indien wordt overgegaan op een teeltgewas dat past bij de omstandigheden die ontstaan na bepaalde hydromorfologische herstelmaatregelen. Zo brengt de teelt van zoute gewassen als zeekraal en lamsoor per gewaseenheid veel meer op dan bijvoorbeeld uien, die significant te lijden zullen hebben van verzilting als gevolg van het niet langer doorspoelen van meren en vaarten in gebieden met zoute kwel. Als het moet kunnen aan de waterautoriteiten gelieerde diensten en bedrijfsonderdelen een rol spelen bij het stimuleren van markten voor dergelijke producten40. Zoutwatervisserij levert in Nederland veel meer op dan zoetwatervisserij, dit is bijvoorbeeld aan de orde bij herstel van invloed van de zee van afgesloten zeearmen in ZWNederland41. Bij herinvoering van een natuurlijker waterpeilregime kunnen recreatieve baten en economische meerwaarde van woningen42 door natuurlijker ogende oevers en rietkragen de veronderstelde negatieve effecten op de (recreatie)scheepvaart door tijdelijke vaardieptenbeperkingen een aardig eind compenseren of wellicht zelfs overtreffen. Ook dalen de kosten voor het inlaten en uitmalen van oppervlaktewater als gevolg van een minder rigide peilbeheer.

37

European Commission, 2002. Guidance document on Identification and Designation of Heavily Modified and Artificial Water Bodies. Common Implementation Process Water Framework Directive, CIS-working group 2.2, 10 December 2002. 38 Sterk Consulting e.a.: www.mkbainderegio.nl, i.o.v. Stowa en Leven met Water. 39 Milieufederatie Noord-Holland, 2009. Zienswijze op het Stroomgebiedbeheerplan Rijndelta. 40 Bijvoorbeeld: De Kempenaer, J.G., W.A. Brandenburg & L.J.W. van Hoof, 2007. Het zout en de pap. Een verkenning bij marktexperts naar langere-termijnmogelijkheden voor zilte landbouw. InnovatieNetwerk, Utrecht www.agro.nl/innovatienetwerk).Rapportnr. 07.2.154, juni 2007 (Summary in English). 41 T. Bade & O. van der Schroef, 2006: ‘Geld als water’, Triple E, Arnhem. (Translated in English: Water flows and cash flows. About European guidelines, water and regional economies. www.tripleee.nl) 42 Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), 2008. Kwaliteit voor Later. Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn water. Bilthoven, juni 2008: p. 128.

20

Andere baten liggen meer in de sfeer van vermeden kosten, zoals de zuiveringskosten voor drinkwaterbedrijven en extra beheerkosten die natuurbeheerders moeten maken bij onvoldoende realisatie van watercondities.

3.2.2. Laag aandeel waterlichamen ‘status natuurlijk’ Van de 720 gedefinieerde waterlichamen zijn er in de vier Nederlandse SGBP’s 704 als ‘kunstmatig’ of ‘sterk veranderd’ aangewezen. Daarmee heeft Nederland binnen Europa het laagste percentage (2%) ‘natuurlijke’ waterlichamen43, 44. Dit aandeel is niet noemenswaardig hoger dan ten tijde van de zg. ‘art 5-rapportages, toen de Nederlandse regering de Europese Commissie nog een toename van dit aandeel ‘natuurlijk’ in het vooruitzicht stelde45. Met name het aandeel sterk veranderde waterlichamen zou in onze ogen kunnen afnemen indien anders zou worden omgegaan met de interpretatie van het begrip ‘significante schade’ (zie par. 3.2.1). 3.2.3. Afleiding Goed ecologisch potentieel De hoogte van het GEP voor de Nederlandse waterlichamen is in de meeste gevallen bepaald door de toepassing van de zg. ‘Praagse methode’46. Bij de beoordeling van een maatregel is in de regel gewerkt volgens de Denklijn significante schade. Zie par. 3.2.1 voor de wijze waarop daarmee KRW-art. 4.3 is geïnterpreteerd. Daardoor zagen natuur- en milieuorganisaties maatregelen met een hoog ecologisch rendement te vaak afvallen. Het gaat dan om stoppen van het inlaten van systeemvreemd oppervlaktewater, natuurlijker peilregime, verdergaande hermeandering, verwijdering van stuwen e.d. De KRW schrijft voor dat in gevallen van veronderstelde significante effecten conform art. 4.3 ook alternatieven moeten worden bestudeerd die met minder hydromorfologische belasting van het waterlichaam toch de beoogde maatschappelijke functie zouden kunnen dienen. In het geval dat toepassing daarvoor technisch onmogelijk of disproportioneel duur zou zijn mag voor een ecologisch doel (GEP) gekozen worden dat lager is dan het natuurlijke doel (GET) voor het betreffende watertype. In de Nederlandse SGBP’s is gescoord in hoeveel gevallen dergelijke alternatieven technisch onmogelijk of disproportioneel duur zouden zijn. In de achterliggende regionale documenten valt nauwelijks tot niet na te gaan bij welke waterlichamen deze concreet een rol heeft gespeeld. Concrete informatie over de aard van de technische onmogelijkheid of de hoogte van de disproportioneel geachte kosten is daarbij niet voorhanden. Juist in het geval van disproportionaliteit van de kosten is het van groot belang ook te weten of dit is afgewogen tegen de baten. Verder blijkt een oordeel over disproportionaliteit van kosten in hoge mate politiek te zijn: sterk op landbouw en

43

WISE, 2009. Plunge into the debate. Conference document 2nd European water conference, Brussel, 2-3 April 2009. Water Information Service Europe. 44 Didderen, K., P.F.M. Verdonschot, 2010. Kaderrichtlijn Water en waterafhankelijke EHS: de actuele toestand van de onderlinge afstemming. Wageningen, Alterra, Alterra-rapport 1997. 45 Schultz van Haegen, M.H., 2005. Aanbieding KRW rapportages Nederland. Brief Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat aan de heer Stavros Dimas, Commissaris voor Milieu Europese Commissie. Kenm. DGW 2005/722, 4 mei 2005. 46 Het Planbureau voor de Leefomgeving vermoedt dat door de gehanteerde ‘Praagse methode’ het GEP voor de rijkswateren gemiddeld lager ligt dan die voor regionale wateren waarbij in veel gevallen voor de ‘koninklijke weg’ is gekozen (PBL, 2008. Kwaliteit voor Later, ex-ante evaluatie Kaderrichtlijn Water).

21

bedrijfsleven gerichte bestuurders van waterschappen en provincies vinden dit al gauw eerder het geval dan bestuurders met meer oog voor natuur, recreatie en milieu. Uiteindelijk zijn in Nederland in de Ecologische Hoofdstructuur de ecologische doelen voor meer dan 60% van de wateren lager uitgekomen dan de doelen voor natuurlijke wateren (GET) in het zelfde watertype. Er is bij het afleiden van de doelen meestal geen rekening gehouden met de specifieke eisen die deze nationaal beschermde waternatuur stelt aan het waterbeheer. Voor de parameter ‘doorzicht’ zijn de afgeleide GEP-doelen zelfs ongeveer 5% lager uitgekomen dan voor niet-EHS wateren (40% resp. 35% slechter dan GET) 47. Juist in die gevallen had een oordeel over significante schade of proportionaliteit van de kosten van alternatieven conform art. 4.3 milder moeten uitpakken. Samengevat zijn de beslissingen om waterlichamen sterk veranderd te noemen en de keuzes voor de hoogten van de ecologische doelstellingen (GEP) in onze ogen onvoldoende transparant en in veel gevallen niet in overeenstemming met wat vereist is volgens de KRW. 3.3. Aanvullend beleid buiten de SGBP’s Het is in dit bestek niet na te gaan in hoeverre regionale waterplannen hogere ecologische doelen aangeven voor bepaalde niet-natuurlijke wateren dan in de SGBP’s is aangegeven.

3.4. Voorbeelden 3.4.1. Voorbeelden omgaan met ‘significante schade’ De in deze paragraaf genoemde voorbeelden zijn gebaseerd op concrete gevallen die Nederlandse natuur- en milieuorganisaties aandroegen in zienswijzen op de ontwerpSGBP’s, Provinciale water- of omgevingsplannen en de waterbeheerplannen van Rijkswaterstaat en de waterschappen. In de meeste gevallen stellen zij dat significante schade of disproportionele kosten van alternatieven niet of onvoldoende zijn onderbouwd. In een aantal gevallen komen zij met tegenargumenten, die in de definitieve SGBP’s en waterplannen niet zijn overgenomen. De ‘positieve’ herstelmaatregel uit de Algemene denklijn significante schade, “meer flexibel en natuurlijk waterpeil in water in grotere natuurgebieden, wordt in de SGBP’s en de achterliggende regionale waterplannen nauwelijks toegepast: in één geval (WiedenWeerribben, Overijssel) vinden proeven plaats. In andere gevallen is in het beheerplan van het waterschap nader onderzoek aangekondigd, zoals ten aanzien van het Zuidlaardermeer (Groningen, Drenthe; Waterschap Hunze en Aa’s), de Friese Boezem (Friesland) en Moerasgebieden Zuidelijke Vechtstreek (Utrecht). In het SGBP Schelde missen de natuur- en milieufederaties de maatregel ‘meer peildynamiek’ verder voor enkele waterlichamen in Zeeuws Vlaanderen (Canisvliet, De Vogel en Het Grote Gat). In het SGBP Rijndelta wordt die maatregel gemist voor de Friese Boezem (Friesland), Reitdiep en Reitdiepgebied (Groningen), Leekstermeer en Leekstermeergebied (Groningen, Drenthe), Paterswoldse meer (Groningen, Drenthe), De Haak (Zuid-Holland) en het Wassergat (Zuid-Holland). Voor het werkgebied van het SGBP Eems zijn in deze zin de afwegingen over significante schade voor Schildmeer 47

Didderen, K., P.F.M. Verdonschot, 2010. Kaderrichtlijn Water en waterafhankelijke EHS: de actuele toestand van de onderlinge afstemming. Wageningen, Alterra, Alterra-rapport 1997.

22

(Groningen), Drentse Aa (Drenthe), Westerwoldse A (Groningen) en Hunze (Drenthe) bekritiseerd in diverse zienswijzen. Uitgelicht Natuurlijk peilregime Friese boezem: significante schade? Het toepassen van deze maatregel in de delen van de Friese boezem, met name t.b.v. waterafhankelijke natuur in het Natura 2000-gebied Âlde Feanen (Friesland), is zwaar bediscussieerd in de aanloop naar het SGBP. Uiteindelijk is deze maatregel door het waterschap (Wetterskip Fryslân) in de hele provincie weggeschreven als onhaalbaar/onbetaalbaar, vooral vanwege de consequenties voor de scheepvaart (periodieke ondiepten of lage brughoogten). Het in het achter het SGBP liggende waterbeheerplan aangekondigde nader onderzoek kwam gereed in september 2010 en bevestigde deze conclusies. De natuur- en milieuorganisaties in de provincie Friesland zijn van mening dat hier geen sprake is van significante schade in de zin zoals art. 4.4 van de KRW dat bedoelt. Met enkele aanpassingen moet een natuurlijker waterpeil volgens hen, zeker in een beperkt gebied zoals de Âlde Feanen, mogelijk zijn zonder significante schade aan vitale maatschappelijke functies: in het vergelijkbare Natura 2000-gebieden WiedenWeerribben wordt hier momenteel in een beperkt gebied geëxperimenteerd door het waterschap (Reest en Wieden). Dat moet in de Âlde Feanen ook kunnen. Wellicht zal de recreatiescheepvaart hier enige hinder van ondervinden. Zeker gezien het tegengaan van externe werking op de instandhoudingsdoelen in het kader van Natura 2000 (art. 4.2 van de KRW schrijft voor dat de scherpste doelstelling leidend dient te zijn) is het predicaat ‘significant’ daarbij zeer betwistbaar. Verder is bij de analyse van significante schade geen rekening is gehouden met economische baten die een flexibeler waterpeil genereren: hierdoor zijn besparingen mogelijk op de kosten die verbonden zijn aan het inlaten van water uit het IJsselmeer (bemalingskosten).

Ook de maatregel hermeandering van rechtgetrokken beken en riviertjes stuit vaak op het argument significante schade. Concreet brachten natuur- en milieuorganisaties hier nietgehonoreerde zienswijzen tegen uit m.b.t. Slokkert, Vledder Aa en Grote Diep (Drenthe), en het Grote Diep (Groningen). De Gelderse Milieufederatie constateert in haar zienswijze op SGBP Rijndelta dat alternatieven voor beekherstel zoals hermeandering in een omgeving met de planologische gebruiksfunctie ´landbouw´ onterecht niet in beschouwing zijn genomen. “Het zonder meer aanmerken van dijkteruglegging of herstel van overstromingsvlaktes als significant negatief is in tegenspraak met het voorgenomen herstel van Ruimte voor de Rivier (PKB Ruimte voor de Rivier, 2006.)” In het SGBP Rijndelta zijn volgens de natuur- en milieuorganisaties veel potentiële maatregelen voor Waddenzee en Eems-Dollard ten onrechte afgevallen vanwege mogelijke schade aan economische activiteiten. Zij missen een navolgbare afweging tussen wellicht geringe schade aan gebruiksfuncties ten opzichte van wellicht grote voordelen in de richting van de ecologische KRW-doelen. Het gaat daarbij om het besluit van de waterschappen geen verkenningen uit te voren naar het herstel van zoet-zoutovergangen binnendijks (bijvoorbeeld in de monding van de Westerwoldse A), het herstel van (gedempt) getij in het

23

Lauwersmeer48, of het instellen van zeereservaten en beschermingszones rond zeegrasvelden in de Waddenzee Noch SGBP, noch waterplannen van provincies of waterschappen geven hierbij informatie over de te verwachten omvang van de schade, noch over de kosten van compensatiemaatregelen of alternatieve methoden om deze bezwaren weg te nemen of over de te verwachten baten na het nemen van deze maatregel. 3.4.2. Voorbeelden laag aandeel waterlichamen ‘status natuurlijk’ In Noord-Brabant (SGBP Maas) is maar één waterlichaam als natuurlijk aangewezen, het Merkske, een in België ontspringend riviertje. In het Limburgse deel van SGBP Maas hebben Niers, Swalm, Rode Beek (Vlodrop), Roer en Gulp de status ‘natuurlijk’ gekregen. Het feit dat het aangrenzende Nordrhein-Westfalen deze eveneens grensoverschrijdende riviertjes aanvankelijk deze status had gegeven49, is reden geweest om dat in tweede instantie in Nederland ook zo te doen50. Andersom heeft druk vanuit Nederland en Niedersachsen ertoe geleid dat de bovenloop van de Dinkel (Overijssel) in Nordrhein-Westfalen uiteindelijk de status ‘sterk veranderd’ is gegeven, nadat in de eerdere ‘art. 5-rapportage’ die Duitse deelstaat voor de status ‘natuurlijk’ had gekozen. Betrokken NGO’s en ambtenaren wijzen er op dat de regeringswisseling in Nordrhein-Westfalen in 2005 kennelijk een ander licht deed schijnen op de vraag wanneer negatieve effecten van morfologisch herstel ‘significant’ zijn en wanneer niet51. Er is de opstellers van deze Visie geen controleerbare analyse bekend van de omvang van de verwachte schade conform KRW-art. 4.3, noch over de kosten van compensatiemaatregelen of alternatieve methoden om deze bezwaren weg te nemen of over de te verwachten baten van een status ‘natuurlijk’. Nederlandse natuur- en milieuorganisaties pleitten in hun zienswijzen op SGBP’s en regionale waterplannen voor de status ‘natuurlijk’ voor een aantal waterlopen waarvoor het opheffen van hydromorfologische veranderingen in hun ogen onvoldoende is onderbouwd met significant negatieve effecten op de in KRW art. 4.3 genoemde functies. Genoemd zijn voor het SGBP Rijndelta: Fochteloërveen (Friesland, Drenthe), Vledder Aa (Drenthe), Leekstermeer (Groningen, Drenthe), Slinge (Gelderland), Hierdense en Leuvenumse Beek (Gelderland), Dinkel (Overijssel), Rühenbergerbeek (Overijssel). Van de laatste twee genoemde wateren stelt Natuur en Milieu Overijssel in haar zienswijze op het Provinciaal waterplan van Overijssel dat deze wateren in een nagenoeg natuurlijke conditie verkeren. De bovenloop van de Rühenbergerbeek in Duitsland is daar als ‘natuurlijk’ aangegeven.52. De bovenloop van de Vledder Aa ligt nagenoeg geheel in beschermd natuurgebied, onduidelijk is welke significante schade de status natuurlijk zou veroorzaken. Voor de Dinkel koos Nordrhein-Westfalen het referentiepunt voor een nagenoeg ongestoorde situatie nota bene 48

Voor het Lauwersmeer is invoeren van een flexibel peil in het SGBP Rijndelta afgevallen wegens ‘significante schade’ voor landbouw en de scheepvaart. De schade die een vast (zoet) peil aan de natuurwaarden van het Lauwersmeer toebrengt, is daarin echter niet betrokken. Zodoende heeft er geen juiste afweging plaatsgevonden tussen de wellicht beperkte schade aan gebruiksfuncties ten opzichte van wellicht grote voordelen in de richting van de ecologische KRW-doelen. 49 Karakterisering Werkgebied Rijndelta. Rapportage volgens artikel 5 van de Kaderrichtlijn Water (2000/60/EG). Kaartenbijlage, kaart 16. Ministerie van verkeer en Waterstaat, Coördinatiebureau Rijn en Maas. Maart 2005. 50 Mond. meded. Limburgse Milieufederatie. 51 Mond. meded. Natuur en Milieu Overijssel en anonieme medewerkers Ministerie van Verkeer en Waterstaat. 52 Natuur en milieu Overijssel, 2009. Zienswijze Ontwerp-Provinciaal Waterplan Overijssel.

24

in het Nederlandse deel van de Dinkel (daar als sterk veranderd aangegeven!)53. Voor het SBBP Eems: Drentsche Aa (Drenthe), Hunze en Zuidlaardermeer (Groningen, Drenthe), de Ruiten A (Groningen) en voor het SGBP Maas: Chaamse Beek (Brabant), Strijbeekse Beek (Brabant), Beerze (Brabant), Tongelreep (Brabant), Hoge Raam en Halsche Beek (Brabant), Oeffeltsche Raam (Brabant), Astense Aa en Soeloop (Brabant), Aa van Gemert tot Den Bosch (Brabant), Esperloop en Snelle Loop (Brabant), Geleenbeek en de Geul (beide Limburg)54. De opstellers van deze Visie constateren dat in deze gevallen de onderbouwing van de status ‘sterk veranderd’ in de SGBP’s in het geheel niet wordt gegeven. Daarvoor wordt verwezen naar de beheerplannen van de waterschappen, die daarbij vrijwel nooit verder komen dan het aanvinken (‘box ticking’) van een van toepassing veronderstelde categorie uit de Denklijn significante schade55. Wij bepleiten aan deze wateren alsnog de status ‘natuurlijk’ toe te kennen en de nodige maatregelen in het werk te stellen om de hydromorfologische condities te herstellen via het vasthouden van water in de bovenlopen, beekdalherstel (weer betrekken voormalig winterbed bij de beek), hermeandering, ontstuwing en waar nodig verondieping en verhoging van het stroombed. De maatschappelijke gevolgen kunnen worden opgevangen met functieverandering, vergoeden van grondwaarde en verplaatsingkosten bij aankoop t.b.v. natuurbeheer (EHS, Natura 2000), uitkeren van vernattingschade en meekoppelen met de opgaven voor klimaatadaptatie (waterconservering voor droge perioden, aftoppen afvoerpieken in tijden van extreme regenval). Voor al deze maatregelen is in Nederland overheidsgeld beschikbaar, in de reguliere budgetten van de waterschappen en provincies, maar ook via de programma’s ILG, Natura 2000, WB21 en nationale implementatie van de herziening van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (‘Health Check’). Uitgelicht Status natuurlijk voor de Drentse beken? Het Drentse Aa-gebied (Drenthe) is een Natura 2000-gebied met een wateropgave voor herstel van de beekloop, beekdalgraslanden, vochtige beekbegeleidende bossen, veentjes, zure vennen en natte heides. Voor dit waterlichaam wordt “significante schade aan landbouw en drinkwatervoorziening uit grondwater” genoemd56 bij het opheffen van o.a. normalisatie, landbouwkundige ontwatering, kades en grondwaterwinning. In het

53

Umweltministerium Nordrhein-Westfalen: LUA Merkblatt Nr. 16 & 29: Referentzgewässer der Fliessgewässertypen Nordrhein-Westfalens. 54 deze laatste twee eventueel uitgezonderd voor stuwpanden t.b.v. historische watermolens 55 Zo wordt in het waterbeheerplan Reest en Wieden voor Vledder Aa slechts aangegeven dat “het nastreven van een natuurlijke situatie zou leiden tot significante schade voor de landbouw en tot veiligheidsproblemen” (Milieufederatie Drenthe, 2009. Zienswijze Provinciaal Waterplan Drenthe). 56 Waterschap Hunze en Aa’s, 2009. Status, toestand, kwaliteitsdoelen en maatregelen voor oppervlaktewaterlichamen bij Waterschap Hunze en Aa’s. Bijlage bij het beheerplan 2010-2015. September 2009. (Bijvoorbeeld bij de algemene onderbouwing van significante schade als gevolg van maatregel S12, Peilwijziging in agrarisch gebied, wordt gesteld dat “(bij) de teelt van gewassen die optimaal renderen bij een bepaalde grondwaterstand (…) het aanpassen van het peil (…) tot gevolg (heeft) dat de optimale waterhuishoudkundige situatie wordt verstoord en opbrengstderving aan de orde is.” En: “verplaatsing van de gebruiksfunctie (…) alleen mogelijk (is) tegen onevenredig hoge kosten.” Over de opbrengst van andere teelten die ”optimaal” zouden passen bij een andere grondwaterstand blijkt niet te zijn nagedacht.

25

provinciaal omgevingsplan Drenthe 2009-201357 wordt gewezen op overstromingsrisico’s voor één of meerdere gebruiksfuncties als gevolg van het verwijderen van waterkeringen in dit gebied. Het verplaatsen van hierdoor getroffen gebruiksfuncties zou onevenredig hoge kosten veroorzaken. Het vasthouden van water in de bovenlopen van het watersysteem door middel van stuwen en/of het verondiepen van waterlopen zou leiden tot opbrengstderving als gevolg van vernatting van landbouwareaal. Deze zou niet te mitigeren zijn door bewezen aanpassingen in de goede landbouwpraktijk. Op grond van deze overwegingen is de Drentsche Aa als sterk veranderd water bestempeld. De Milieufederatie Drenthe vindt dat, mede namens andere natuurorganisaties, voor een beek met deze beschermingstatus en potenties niet terecht58. Een groot deel van de hydromorfologische aantasting van de beek is op te heffen na functieverandering van alle relatief laaggelegen gronden rond de beek. In dat geval bestaat de schade uit het verloren gaan van landbouwproductie. Hieraan is een aankoopbedrag voor landbouwgrond gekoppeld. Deze “schade” moet worden geplaatst tegenover de baten van de nieuwe functies. Deze baten zijn naar mening van de Milieufederatie aanzienlijk en overtreffen de kosten: een groot oppervlak voor waterberging in het beekdal, veel meer natuurwaarden, geen kadeverhogingen in de benedenloop meer nodig, stopzetting van klink en oxidatie van venige gronden en een hogere basisafvoer van de beek ten behoeve van de drinkwatervoorziening. Bij het toekennen van de status “sterk veranderd” had de provincie Drenthe enerzijds de baten moeten betrekken en anderzijds de negatieve effecten moeten kwantificeren. De overwegingen voor de Drentse Aa gelden ook voor de Hunze (Drenthe) en de Westerwoldsche Aa zuid/Ruiten Aa (Groningen), beide gelegen in hetzelfde stroomgebied van de Eems en het beheergebied van hetzelfde waterschap. De daar al uitgevoerde hermeanderingsprojecten hebben laten zien dat door het naar buiten verplaatsen van kades een breed beekdal ontstaat waarbinnen de natuurlijke beekprocessen veilig hun gang kunnen gaan. De kosten van deze ontwikkeling zijn financieel (aankoop gronden, verplaatsing kades) en in de vorm van productieverlies. Waar deze tot nu toe niet hebben gestuit op significante schade of onaanvaardbare veiligheidsveiligheidsrisico’s zal dat ook bij voortzetting van die ontwikkeling niet het geval zijn.

3.4.3. Voorbeelden afleiding Goed ecologisch potentieel Voor alle in par. 3.4.3 genoemde voorbeelden hebben de natuur- en milieuorganisaties die deze aandroegen in hun zienswijzen beoogd met een andere weging van significante schade te komen tot hogere doelen voor het Goed ecologisch potentieel.

57

Bijlage bij POP 2009-2013 Status Toestand, Kwaliteitsdoelen en maatregelen voor oppervlaktewater- en grondwaterlichamen in de provincie Groningen 58 Zienswijze Milieufederatie Drenthe e.a. (13 februari 2009) op ontwerp-Besluit doelen en maatregelen oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen op grond van de Europese Kaderrichtlijn Water van GS Drenthe.

26

4. Beschermde Gebieden (Natura 2000) tussen wal en schip KRW art. 4.1c, 4.2, 6, bijlage IV Samenvatting en conclusies Doelen en maatregelen voor Natura 2000-gebieden dienen volgens de KRW deel uit te maken van de Stroomgebiedbeheerplannen. In de Nederlandse SGBP’s is dat zeer onvolledig het geval. Alleen voor volledig met oppervlaktewaterlichamen samenvallende Natura 2000gebieden, waaronder die in de rijkswateren, en 30 zg. sense-of-urgency gebieden, is dat in de SGBP’s terug te vinden. De belangrijkste reden daarvoor is het ontstane faseverschil tussen de beleidimplementatietrajecten voor de KRW en Natura 2000. Met meer inzet en prioriteit had dit kunnen worden voorkomen. In de SGBP’s wordt verwezen naar de totstandkoming van aanwijzingsbesluiten en beheerplannen Natura 2000 tussen nu en 2014. In de ogen van de natuur- en milieuorganisaties ontslaat dat de waterautoriteiten niet van de verplichting doelen en maatregelen te laten passen in de KRW-vereisten, waaronder publieke participatie, mogelijkheid tot uit uitbrengen van zienswijzen en de verplichting de ‘scherpste doelen’ uiterlijk eind 2015 te hebben bereikt. De Nederlandse natuurorganisaties delen de visie van de Nederlandse natuur- en milieurechtdeskundige mr. J. Veltman dat de voor Natura 2000-gebieden geen uitstel van het bereiken van de ‘scherpste’ waterdoelen mogelijk is voorbij 2015. Daarbij gaat het dan om zaken als lage concentraties meststoffen in het water, vergaande verdrogingsbestrijding en het toelaten van dynamische natuurlijker waterpeilregimes. Voor zover er maatregelenprogramma’s zijn opgenomen voor Natura 2000-gebieden wordt in de SGBP’s het bereiken van de KRW-doelstellingen voor de betreffende waterlichamen echter nauwelijks eerder voorzien dan voor overige waterlichamen. Dat geldt zelfs voor 14 (van de 30) sense-of-urgency gebieden, die op grond van de HR en nationaal beleid uiterlijk in 2015 hersteld zouden moeten zijn. Indien art. 4.4 toch van toepassing zou mogen zijn voor Natura 2000-gebieden is het uitstel in de ogen van de natuurorganisaties zelden voldoende onderbouwd conform de vereisten van art. 4.4 (technische onmogelijkheid, disproportionele kosten, natuurlijke omstandigheden). Voor de Rijkswateren maakt Nederland ten onrechte onderscheid tussen KRW-maatregelen en ‘extra’ Natura 2000-maatregelen. Het niet opnemen van de laatste categorie in de KRWmaatregelenplannen 2010-2015 is gevolg van competentiestrijd tussen de voor het waterbeleid c.q. natuurbeleid verantwoordelijke ministeries. Dit valt niet onder de uitzonderingsgronden van de KRW. Het is de bedoeling dat een ‘Strategie water en Natura 2000’ o.l.v. het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie leidt tot versnelling van de integratie met de KRW-verplichtingen. Deze strategie is echter nog niet operationeel en is niet in de SGBP’s opgenomen. De op 30 september 2010 aangekondigde Rijksbezuinigingen lijken onevenredig diep in te grijpen op de realisatie van de watercondities voor KRW en Natura 2000 in de rijkswateren en in nog onbekende mate in Natura 2000-gebieden daarbuiten.

27

4.1. KRW-verplichting in het kort Op grond van KRW art. 6 moeten de lidstaten zorgdragen voor het aanleggen van een register waarin beschermde gebieden worden opgenomen, waaronder de Natura 2000gebieden. In art. 4.1(c) schrijft KRW voor dat doelen en maatregelen moeten worden vastgesteld voor deze gebieden. In art. 4.2 bepaalt de KRW dat waar doelen voor grond- of oppervlaktewaterlichamen en de doelstellingen voor daarmee overlappende beschermde gebieden niet direct overeenkomen, de ‘scherpste’ doelstelling dient te prevaleren. In de SGBP’s zou daarom maximaal rekening gehouden moeten worden met de watervereisten van Natura 2000 gebieden. Dit besef heeft van meet af aan deel een rol gespeeld bij de voorbereiding van de Nederlandse KRW-implementatie, zoals bijvoorbeeld blijkt uit het uitgangspunt in de Notitie Pragmatische Implementatie Kaderrichtlijn Water: “om prioriteit te geven aan het behalen van waterkwaliteitsdoelen voor beschermde gebieden” en latere herinneringen hieraan van het Rijk richting waterschappen59. Vreemd genoeg is desondanks omzetting van de betreffende KRW-artikelen in Nederlandse wetgeving niet terug te vinden in het Besluit Kwaliteitseisen en Monitoring Water. 4.1.1. Termijn Op grond van KRW art. 4.1(c) moeten de lidstaten uiterlijk in 2015 voldoen aan de “normen en doelstellingen” voor beschermde gebieden. Een juridische analyse in opdracht van Natuurmonumenten wijst uit dat uitstel van het bereiken van de doelen voor Natura 2000gebieden voorbij 2015 in is strijd met de KRW. Onder meer omdat het betreffende KRWartikel 4.4 alleen van toepassing is op oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen en een verwijzing naar art. 4.4 niet is opgenomen in art. 4.1(c)60. Hoewel de Nederlandse waterautoriteiten in 2004 nog van mening waren dat het jaar 2015 voor beschermde gebieden veel harder geldt dan voor overige waterlichamen61, reageerde de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op de analyse van mr. Veltman afwijzend. Ook de Europese CISGuidance on Exemptions is van mening dat exemptions voor Natura 2000 gebieden gewoon mogelijk zijn, maar op de argumenten van het genoemde juridisch advies is door beiden niet ingegaan. In het Nederlandse tijdschrift Milieu en Recht is wel gediscussieerd over de interpretatie van de KRW in dit opzicht, waarbij de opsteller van het advies voor Natuurmonumenten, mr. J. Veltman, bij zijn visie blijft62. Los van de discussie of fasering voorbij het jaar 2015 nu wel of niet van toepassing kan zijn op Natura 2000-gebieden, stelt de nieuwe Europese beleidslijn inzake Biodiversiteit dat de biodiversiteit in 2020 moet zijn hersteld. Dat impliceert dat maatregelen conform art. 4.1(c) en 4.2 van de KRW niet voorbij die datum kunnen worden geprogrammeerd. Dat houdt in dat de tweede plan periode maar gedeeltelijk, en de derde in het geheel niet voor uitstel kan worden benut. De Commissie zelf lijkt de eerst aangewezene om de SGBP’s aan haar eigen biodiversiteitbeleid te toetsen.

59

Notitie ‘Pragmatische implementatie Europese kaderrichtlijn Water in Nederland’ (2004) en: Brief staatssecretaris Huizinga aan Vereniging Natuurmonumenten dd. 15 april 2008 in afschrift aan de RBO’s. 60 J. Veltman, 2008, juridisch advies in opdracht van Natuurmonumenten. 61 “De termijn waarop die doelstelling moet worden gehaald kan verschillen, echter voor de beschermde gebieden geldt 2015.” (Uit: LBOW (2004) Notitie resultaats- en inspanningsverplichting, Den Haag: Landelijk Bestuurlijk Overleg Water; zie: http://www.helpdeskwater.nl/wetgeving-beleid/kaderrichtlijnwater/publicaties/proces_en/publicaties/proces_en/?ActItmIdt=16784) 62 Milieu en Recht, maart 2009.

28

4.1.2. Maatregelen in Natura 2000-gebieden buiten aangewezen waterlichamen Natura 2000-gebieden zijn ondergebracht in de categorie Beschermde Gebieden die is opgenomen in Bijlage IV, lid 1, onder V. Gezien de omschrijving van deze categorie Beschermde Gebieden kan worden afgeleid dat niet alleen de begrensde waterlichamen binnen de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen als Beschermd Gebied, maar alle wateren die zijn gelegen binnen de Natura 2000-gebieden.

4.2 Implementatie in de Nederlandse SGBP’s 4.2.1. Doelen en maatregelen De Nederlandse Staat is er niet in geslaagd om in de SGBP’s invulling te geven aan de verplichtingen van onder meer KRW-art. 4.1(c) en 4.2, en art. 11.3 (d), het formuleren van doelen en maatregelenprogramma’s voor beschermde gebieden op grond van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen (Natura 2000). Weliswaar bevatten de SGBP’s kaarten van de Nederlandse Natura 2000-gebieden, maar voor vaststelling van de ‘scherpste doelen’ wordt verwezen naar de in Nederland nog niet afgeronde procedures voor de aanwijzing van deze gebieden en de nadere detaillering en invulling van de instandhoudingsdoelen in beheerplannen. De aanwijzingsbesluiten moeten volgens de HR uiterlijk in 2010 worden genomen, maar worden voor een groot deel in 2011 verwacht. De beheerplannen moeten dan drie jaar later gereed zijn. Als de SGBP’s dus nog willen voldoen aan de KRW op dit punt zullen ze gedurende deze planperiode moeten worden aangevuld, inclusief de voorwaarden voor publieke participatie, de mogelijkheid zienswijzen in te dienen en overige vormvereisten die de KRW stelt. De SGBP’s bevatten geen consequente vermelding van KRW-doelen voor Natura 2000gebieden conform KRW-art. 4.1(c). De maatregelenprogramma’s betreffen alleen maatregelen voor grond- en oppervlaktewaterlichamen conform art. 4.1(a) en 4.1.(b)63. Voor zover deze overlappen met Natura 2000-gebieden heeft “daar waar mogelijk (…) afstemming van doelen en maatregelen plaatsgevonden in de regionale KRW-gebiedsprocessen in de periode 2006-2009.” Alleen de “maatregelen, die bijdragen aan het bereiken van de Natura 2000-doelen, waarover partijen in de gebiedsprocessen overeenstemming hebben bereikt” zijn in de SGBP’s opgenomen64. De natuurorganisaties hebben echter veelvuldig ervaren dat als Natura 2000-gebieden in die gebiedsprocessen de revue passeerden, deze werden genegeerd onder het argument dat dit niet aan de orde kon zijn zolang de instandhoudingsdoelen conform de Habitatrichtlijn niet definitief waren vastgesteld in definitieve aanwijzingsbesluiten. Overigens vormen de rijkswateren met een Natura 2000status, de -of-urgency gebieden en enkele grote Natura 2000-gebieden zoals de Oostelijke Vechtplassen (Utrecht, Noord-Holland), Nieuwkoopse Plassen (Zuid-Holland) en Zuidlaardermeer (Drenthe, Groningen) hierop gunstige uitzonderingen. Wat niet altijd wil 63

In Nederland zijn niet alle wateren in Natura 2000-gebieden ingedeeld in waterlichamen. In het Nederlandse Besluit kwaliteitseisen monitoring water (BKMW) worden de KRW-doelstellingen slechts gekoppeld aan waterlichamen. Zo is in het BKMW art. 4.1 vastgelegd dat bij de vaststelling van waterhuishoudingsplannen en waterbeheerplannen het bevoegd gezag “voor elk daarin opgenomen waterlichaam rekening (houdt) met de volgende richtwaarde: met ingang van 22 december 2015 is een goede oppervlaktewatertoestand bereikt”. Dit betekent dat deze richtwaarde niet zou gelden voor wateren in Beschermde Gebieden die niet zijn begrensd als waterlichaam, hetgeen in strijd is met de KRW, o.a. met art. 4.1(c). 64 Citaten uit: SGBP Rijndelta (p. 50).

29

zeggen dat de maatregelenprogramma’s in die gevallen ook volledig zijn gericht op het halen van de al dan niet vermoedelijke instandhoudingsdoelen: voor de rijkswateren is expliciet de component “extra Natura 2000-maatregelen”uit de maatregelenprogramma’s gehouden (zie par. 4.4.2). Andere uitzonderingen op de terughoudende implementatie van art. 4.1(c) vormen die Natura 2000-gebieden uit het nationale beleid voor verdrogingsbestrijding (TOP-gebieden) waarover ten tijde van vaststelling van de SGBP’s en achterliggende waterplannen bestuurlijke overeenstemming over de maatregelen was. Dat betreft lang niet alle verdroogde Natura 2000-gebieden (zie par. 5.2.2 van deze Visie). Andere waterproblemen in Natura 2000-gebieden, zoals eutrofiëring, onnatuurlijk waterpeil en onnatuurlijke inrichting van de oeverzone, komen vergeleken met verdrogingsbestrijding nog minder aan bod. De rapportage “Watercondities voor beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2015” 65 constateert dat in 51 onderzochte beschermde natuurgebieden gebied niettemin vaak zo'n 80% van de benodigde maatregelen al wel bekend is66. Net zoals dat is gelukt voor de sense-of-urgency gebieden en voor de rijkswateren hadden deze maatregelen voor de overigen Natura 2000-gebieden in de gebiedsprocessen de revue kunnen passeren en in de SGBP’s worden opgenomen. 4.2.2. Termijn Een groot deel van de te nemen maatregelen in de (waterlichamen in of onder) Natura 2000-gebieden zijn in de Nederlandse SGBP’s pas geprogrammeerd voor de periode 20162027. Daarmee heeft Nederland ruimschoots gebruik gemaakt van art. 4.4 dat fasering voorbij 2015 onder speciale randvoorwaarden in uitzonderlijke omstandigheden toestaat. Hoewel de CIS-Guidance on Exemptions dit ook toepasbaar acht op (waterlichamen in/onder) beschermde gebieden, delen wij de opvatting van mr. J. Veltman dat dit voor Natura 2000-gebieden zeer onwaarschijnlijk is. Dat geldt temeer voor ‘sense-of-urgency gebieden’ waarvan nationaal is vastgesteld dat hier onherstelbaar biodiversiteitverlies dreigt indien niet vóór 2016 is ingegrepen en in dat geval dus tevens sprake is van strijdigheid met art. 6.2 van de Habitatrichtlijn (zie kader). Overigens is ook het optreden van ‘herstelbare’ achteruitgang niet toegestaan volgens zowel de KRW (art. 4.4) als de HR (art. 6.2. Ook voor deze dubbel beschermde waterlichamen wordt de fasering in SGBP’s en achterliggende waterplannen veelal zeer globaal onderbouwd. In het algemeen is slechts in een tabel aangekruist (‘box-ticking’) op welke algemene grond maatregelen worden uitgesteld. Verdere onderbouwing ontbreekt.

65

Fluit, N. van der et al, 2009. Watercondities voor beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2-15. Een analyse op basis van 51 voorbeeldgebieden. I.o.v. Staatsbosbeheer, Vereniging Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen. 1 april 2009. 66 In de bijlage ‘Basisgegevens’ van het rapport ‘Watercondities van beschermde natuurgebieden in de ontwerpwaterplannen (zie hiervóór) bovengenoemde rapportage wordt geconcludeerd dat in veel Natura 2000 gebieden strengere en/of aanvullende ecologische eisen gelden voor de habitattypen dan nu in de SGBP’s zijn opgenomen. Deze ecologische vereisten per habitattype (Zie www.minlnv.nl/natura2000).

30

Kader “Sense-of-urgency” In Nederland heeft een aantal Natura 2000 terreinen de status “sense-of-urgency” gekregen. Dertig daarvan op grond van ontoereikende watercondities (zie par. 4.4.2 voor een overzicht). Het predicaat “sense-of-urgency is in 2006 door het ministerie van LNV toegekend aan Natura 2000 gebieden waarvoor de verwachting is dat bij uitblijven van maatregelen, binnen tien jaar een mogelijk onherstelbare situatie ontstaat67. De instandhoudingsdoelen zijn dan niet meer realiseerbaar. Dit betekent dat in die gebieden zo snel mogelijk maar uiterlijk in 2015, concrete maatregelen moeten worden genomen om de watercondities op orde te brengen. Ook de Nederlandse waterautoriteiten beschouwen de status “sense of urgency voor water” als een aanvullend argument voor het uitvoeren van maatregelen in de eerste KRW-beheerplanperiode. Uitstel naar het volgende SGBP mag in principe niet aan de orde zijn. Immers dan wordt niet alleen niet voldaan aan de eis van het behalen van de normen en doelstellingen in de Beschermde gebieden uiterlijk in 2015, maar zal er ook nog eens sprake zijn van mogelijk onherstelbare schade, waardoor deze doelen ook in een latere periode niet meer zijn te behalen.

(Onderdelen van) beschermde gebieden, die niet door een of meer waterlichamen worden gedekt, worden in het geheel niet behandeld in de SGBP’s. Ook dit is o.i. niet alleen in strijd met art. 4.1(c) maar aanvullend ook met art. 4.4, indien komende paar jaar blijkt dat later geformuleerde maatregelen niet meer vóór 2015 in de watergerelateerde ‘scherpste’ doelstellingen kunnen resulteren. Hiervoor verwijzen de SGBP’s naar de beheerplannen Natura 2000 die in 2013 staan geprogrammeerd. Maatregelen die daarin worden voorzien voor de periode na 2015 dienen dan alsnog expliciet te worden onderbouwd met de vereisten van art. 4.4 van de KRW. Hetzelfde geldt voor Natura 2000-maatregelen die in dat traject aanvullend worden geformuleerd ten opzichte van de nu voorliggende SGBP’s voor de periode na 2015. Hoewel in deze Visie dus wordt betwist dat voor Natura 2000-gebieden uistel van doelbereik tot voorbij 2015 mogelijk is, zou in het geval dat art. 4.4 toch hiervoor zou mogen worden toegepast, de dubbele bescherming met VHR en KRW tot een gunstiger beeld moeten leiden voor de toepassing van fasering in deze gebieden. Ook de Nederlandse nationale overheid is overigens de mening toegedaan: “prioriteit te geven aan het behalen van waterkwaliteitsdoelen voor beschermde gebieden”, waaronder met name Natura 2000gebieden en de Ecologische Hoofdstructuur68. De SGBP’s maken het niet mogelijk dit te 67

Minister van LNV, 2006. Natura 2000-doelendocument: “Duidelijkheid bieden, richting geven en ruimte laten”. Den Haag. 68 Notitie ‘Pragmatische implementatie Europese kaderrichtlijn Water in Nederland’ (Ministerie V&W, 2004). Deze afspraak is daarna herhaald in de zg. Decembernota’s en communicatie van het Ministerie van Landbouw met de regio’s, waaronder de waterschappen. Uit de Notitie resultaats- en inspanningsverplichting uit 2004 (zie voetnoot bij par. 4.1.1 van deze Visie) blijkt een besef dat de KRW om zo’n prioriteitstelling vraagt: “(…) van de Lidstaten mag worden verwacht dat ze zich zeker voor wat betreft de Beschermde gebieden er van hadden overtuigd dat de te nemen maatregelen voldoende zouden zijn voor het halen van de doelen. Bij twijfel dienen dus op voorhand meer maatregelen te worden overwogen.” en: Niet wordt uitgelegd in hoeverre hier sprake is geweest van in het Nederlandse KRW-implementatiebeleid afgesproken terughoudendheid voor hanteren van het criterium ‘onevenredig kostbaar’ bij beschermde gebieden.

31

toetsen. In één aan de opstellers van deze Visie bekend geval blijkt dit overigens wel het geval te zijn69. Zie verder hoofdstuk 6 van deze Visie. 4.3 Aanvullend beleid buiten de SGBP’s. Zoals ook is aangegeven in het rapport ‘Watercondities beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2015’ (zie par. 4.2.2) is er over het algemeen veel meer bekend van doelen en benodigde maatregelen in Natura 2000-gebieden dan is meegenomen in de SGBP’s. In een aantal van de in genoemd rapport onderzochte 51 gevallen is dat beeld ook vastgelegd in projectplannen of andere beleidsstukken van Rijk, provincies en waterschappen. Ook het verdrogingbestrijdingsbeleid betreft meer zg. TOP-gebieden dan in de SGBP’s zijn opgenomen (zie verder par. 5.3 van deze Visie). Inmiddels is door de minister van LNV op 1 juli 2010 aan de Tweede Kamer de notitie Strategie Water en Natura 2000 gezonden70. Doel is de realisatie van een evenwichtige wateropgave voor Natura 2000-, TOP-gebieden en hun omgeving. In die notitie schetst de minister een aantal stappen om wateropgave daadwerkelijk te kunnen realiseren. Daarnaast wordt een aantal prioritaire acties benoemd, waaronder het maken van bestuurlijke afspraken tussen de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de minster van LNV over het stroomlijnen van de processen KRW en N2000. Doel van de minster daarbij is dat de N2000 en KRW processen in 2015 gelijkgetrokken zijn. De Strategie Water en Natura 2000 wacht nog op concrete uitwerking door het Regiebureau Natura 2000. Zeer recent zijn zware bezuinigingen afgekondigd door de Nederlandse regering op maatregelen ter uitvoering van het natuur- en waterbeleid. Hoewel de regering aangeeft prioriteit te blijven geven aan uitvoering van internationale verplichtingen, zijn er tal van aanwijzingen dat ook herstel van watercondities voor Natura 2000-gebieden onder druk staat. Er moet tenminste gevreesd worden voor uitblijven van structurele oplossingen en voor verder uitstel en fasering. Verwijzing in de SGBP’s naar het ‘minder harde’ traject van de beheerplannen Natura 2000 is daarmee minder garantie voor daadwerkelijke aanvulling op de SGBP’s dan wellicht op het eerste gezicht zo lijkt. Zo had het waterschap Hunze en Aa’s (SGBP Eems) eind november 2010 een overzicht gereed van 16 ‘integrale gebiedsprojecten’, die door de bezuinigingen op het Integraal Budget Landelijk Gebied (ILG) en de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) in het gedrang lijken te komen. Daaronder bevinden zich negen projecten in Natura 2000 gebieden (Drentse Aa, Drenthe; Ruiten A, Groningen). 4.4 Voorbeelden 4.4.1. Niet in de maatregelenprogramma’s opgenomen Natura 2000-gebieden In par. 4.2.1 is al aangegeven dat in de SGBP’s alleen doelen en maatregelen zijn opgenomen voor waterlichamen. Natura 2000-gebieden die daar slechts gedeeltelijk of in het geheel niet 69

Volgens antwoorden op schriftelijke vragen aan het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa’s is het doelbereik in de waterlichamen met in EHS en/of Natura 2000-gebieden in 2015 gemiddeld per waterlichaam 80%, terwijl dat in de overige waterlichamen gemiddeld 47% bedraagt. Met gemiddeld doelbereik wordt bedoeld het gemiddelde voor de samenstellende delen van de ecologische toestand, dus géén score ‘one out all out’. 70 Brief van de minister van landbouw, natuur en voedselkwaliteit aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Den Haag, 1 juli 2010. Tweede Kamer Vergaderjaar 2009–2010, 30 654 nr. 83.

32

mee overlappen blijven in deze SGBP’s dus buiten beeld. De SGBP’s zijn niet transparant over de vraag voor welke gebieden dit wel en niet aan de orde is. In de in 2005 conform KRW-art. 5 gepubliceerde ‘Karakteriseringen’ van de stroomgebieden werden dergelijke tabellen wel gepresenteerd. Doordat sindsdien veel minder van het Nederlandse oppervlaktewater als oppervlaktewaterlichaam is begrensd, is ook veel minder van het Natura 2000-areaal in Nederland op die manier in de SGBP’s terecht gekomen. Een compleet overzicht daarvan kan in deze Visie niet worden geleverd. Wel zijn in de zienswijzen van natuur- en milieuorganisaties en aantal Natura 2000-gebieden genoemd die hierdoor buiten beschouwing zijn gebleven in de SGBP’s. Het betreft onder meer: (Delen van het) Beekdal Koningsdiep (Friesland), Drents-Friese Wold (Friesland), Duinen van de Waddeneilanden (Friesland), Fochteloërveen (Friesland), Leekstermeer (Groningen, Drenthe), Leekstermeergebied (Groningen, Drenthe), Norgerholt (Drenthe), Dwingelderveld (Drenthe), Leggelderveld (Drenthe), Binnenveld, Hel en Blauwe Hel (Gelderland, Utrecht), Kolland en Overlangbroek (Utrecht), Schraallanden Meije/Nieuwkoopse Plassen (Utrecht, Zuid-Holland) en Polder Zegvelderbroek ZW (Utrecht). In ieder geval voor deze, maar ongetwijfeld voor meer andere Natura 2000-gebieden zijn doelen en maatregelen niet opgenomen in de SGBP’s. Een medewerker van een natuurbeherende instelling verzucht: “Het stuitendst, binnen mijn blikveld, zijn de Waterland/Zaanstreek gebieden (red.: Ilperveld, Varkensland, Oostzanerveld & Twiske, Noord-Holland) die bijna allemaal een ‘wateropgave’ kennen maar in de praktijk nauwelijks maatregelen”. Verwijzing naar de beheerplannen Natura 2000 ontslaat de overheid niet van de plicht om ‘scherpste doelen’ en bijbehorende maatregelen vast te leggen conform de KRW, inclusief onderbouwing van afwijking daarvan. De tijd die hiervoor nodig is, had niet verloren hoeven gaan als de afstemmingspogingen tussen beide implementatietrajecten direct na inwerkingtreding van de KRW later voortvarend waren voortgezet. Dat e.e.a. wel is gelukt voor sense-of-urgency gebieden en voor de Natura 2000-gebieden in de Rijkswateren bewijst volgens ons dat dit een kwestie is van politieke wil, niet van technische onmogelijkheid, disproportionele kosten of een andere in de KRW genoemde uitzonderingsgrond. 4.4.2. Termijn Voor hoeveel van de oppervlaktewaterlichamen die geheel of gedeeltelijk overlappen met Natura 2000-gebieden de ‘scherpste doelen’ pas na 2015 worden bereikt is zonder intensieve analyse niet uit de SGBP’s te bepalen. Voor de 30 zg. sense-of-urgency gebieden hebben een aantal van dergelijke analyses plaatsgevonden, zie daarvoor par. 4.4.3. Van een aantal ‘gewone’ Natura 2000-gebieden is het te late doelbereik her en der aangekaart in de zienswijzen van natuur- en milieuorganisaties op de ontwerp-waterplannen van Rijk, provincies en/of waterschappen: Noordzeekustzone (Zeeland, Zuid-Holland, Noord-Holland, Friesland, Groningen), Waddenzee (Friesland, Groningen, Noord-Holland), Eems-Dollard (Groningen), Lieftinghsbroek (Groningen), Drentse Aa en Zuidlaardermeer (Drenthe, Groningen), Witterveld (Drenthe), Drouwenerzand (Drenthe), Zwarte Meer (Flevoland), Markermeer-IJmeer (Flevoland, Noord-Holland), Bekendelle (Gelderland), Rijntakken (diverse provincies), Zuid-Kennemerland (Noord-Holland), Botshol/Polder Nellestijn (Utrecht), Volkerak-Zoommeer (Zuid/Holland, Zeeland) en Maasduinen (aan de Wellse Molenbeek – Limburg).

33

Voor een aantal andere ‘gewone’ Natura 2000-gebieden wordt in de voornoemde zienswijzen niet expliciet op het al dan niet terecht gebruik van art.4.4 ingegaan, maar wel geklaagd over “onvoldoende synergie tussen de KRW- en Natura 2000-beleidstrajecten”. In dat verband worden aanvullend op par. 4.4.3 en de in de vorige alinea aangehaalde gebieden genoemd: Beekdal Koningsdiep (Friesland), Drents-Friese Wold (Friesland), Duinen van de Waddeneilanden (Friesland), Fochteloërveen (Friesland), Norgerholt (Friesland), Leekstermeergebied (Groningen), Norgerholt (Drenthe), Dwingelderveld (Drenthe), Leggelderveld (Drenthe), Leekstermeer (Drenthe), Vledder Aa (Drenthe), Dinkel en Rühenbergerbeek (Overijssel), Vollenhover- en Kadoelermeer (Flevoland), Teeselinkven (Gelderland) en Noorderpark/Bethunepolder (Utrecht). Als willekeurige voorbeelden uit voorgaande lijst wordt hieronder kort ingegaan op het Natura 2000-gebied Zuidlaardermeer71 en op de aanpak van de watercondities voor rijkswateren met een Natura 2000-aanwijzing. Het Zuidlaardermeer (Drenthe, Groningen) is aangewezen als Natura2000 gebied en dient daarom in 2015 aan de scherpste chemische en ecologische doelen te voldoen. In de bijlage bij het POP-Drenthe 2009-2015 is aangegeven dat “een deel van de doelen pas na 2015 worden gehaald omdat niet alle maatregelen voor 2015 worden uitgevoerd en het effect van de uitgevoerde maatregelen niet altijd al in 2015 wordt bereikt”. Zo worden de aanleg van een zuiveringsmoeras en andere inrichtingsmaatregelen pas na 2015 gerealiseerd. Als motivering voor deze gefaseerde aanpak en het pas later bereiken van de gestelde doelen worden technische onhaalbaarheid in verband met uitvoeringscapaciteit genoemd en te grote financiële beperkingen. Om de lastenstijging “binnen een maatschappelijk acceptabele bandbreedte” te houden, is gekozen voor een gefaseerde uitvoering van het maatregelenpakket in de periode na 2015. Inzicht in de omvang van de capaciteitsproblemen en financiële beperkingen wordt niet gegeven. Deze worden niet vergeleken met de baten van tijdige realisatie van de doelen. Niet wordt uitgelegd in hoeverre hier sprake is geweest van in het Nederlandse KRW-implementatiebeleid afgesproken terughoudendheid voor hanteren van het criterium ‘onevenredig kostbaar’ bij beschermde gebieden72. Ook wordt geen inzicht gegeven of er in de tussentijd geen sprake is van geen achteruitgang, zoals art. 4.4 van de KRW vereist (zie verder par. 6.2.1 van deze Visie) Voor de meeste rijkswateren met een Natura 2000-aanwijzing worden de ecologische doelen niet gehaald in 2015 met het in de SGBP’s en BPRW opgenomen maatregelenpakket. Dit geldt bijvoorbeeld voor nutriënten, doorzicht, vissen, macrofauna en macrofyten (zeegras in de zoute wateren). Dit is voor een belangrijk deel het gevolg van het uitstellen van de benodigde maatregelen tot de periode na 2015. De ecologische doelen en geïdentificeerde maatregelen zijn gebaseerd op een integratie van alle relevante beleidsvelden: KRW, Natura2000, veiligheid, waterberging. Van dat pakket legt het Rijk zich 71

Bron: Zienswijze Milieufederatie Drenthe e.a. op het ontwerp Provinciaal Omgevingsplan (POP) Drenthe 2010-2015. 72 “Zeker voor beschermde gebieden moet (…) rekening worden gehouden dat niet licht naar het criterium ‘onevenredig kostbaar’ kan worden gegrepen.” (Notitie resultaats- en inspanningverplichting. Landelijk bestuurlijk overleg water, 2004.

34

in de SGBP’s slechts vast op “KRW-maatregelen” voor zover deze passen bij de volgens KRWbijlage V afgeleiden doelen voor oppervlaktewaterlichamen conform KRW-art. 4.1(a). Voor het resterend beleidstekort ten opzichte van Natura 2000 (de ‘scherpste doelstelling’ ad KRW-art. 4.2) wordt alleen nader onderzoek voorzien. Verantwoordelijkheid voor concrete “extra maatregelen Natura 2000” houdt RWS af. Mede daardoor geven de rijksplannen geen garanties voor het tijdig halen van de Natura 2000-doelen in een aantal rijkswateren. Zo blijkt uit het Programma IJsselmeergebied dat de ecologische kwaliteit van het Zwarte Meer zo is verslechterd dat op korte termijn maatregelen nodig zijn om de ecologisch randvoorwaarden (nodig voor behalen N2000-doelen) re realiseren. Uit het BPRW blijkt dat maatregelen om bijvoorbeeld de ondiepe zones uit te breiden, pas zijn voorzien in de periode 2016-2027. Uit het BPRW blijkt dat voor N2000 gebied Volkerak-Zoommeer pas na 2015 maatregelen worden getroffen om de blauwalgenproblematiek aan te pakken. Opvallend is het geringe bedrag dat Rijkswaterstaat uittrekt voor extra beheer- en inrichtingsmaatregelen voor het bereiken van de N2000-doelen, bovenop de voorgenomen KRW-maatregelen. In een zienswijze op het BPRW geeft Natuurmonumenten aan deze als ‘disproportioneel’ laag te ervaren. De indruk ontstaat daardoor dat Rijkswaterstaat de natte Natura 2000-opgaven in de rijkswateren niet voldoende als de hare beschouwt. Uit dit BPRW kan niet worden afgeleid of bij het ‘wegschrijven’ van hydrologische herstelmaatregelen wegens significante schade of bij het motiveren van fasering van maatregelen, voor EHS- en Natura 2000-doelen andere afwegingen zijn gemaakt dan voor ‘gewone’ KRW-doelen. Uiteraard komt de ambitie van het Rijk voor waterkwaliteit en Natura 2000 in de rijkswateren in een problematischer daglicht te staan nu de nieuwe Regering (‘kabinet Rutte’) voor de periode 2010-2015 150 miljoen euro wil bezuinigen op KRW-maatregelen voor deze wateren. Dat is 40% van de in de SGBP’s vastgelegde bedragen. Behalve dat hier in de ogen van de natuurorganisaties een SGBP-herziening voor nodig is, passen de puur budgettaire keuzen die hieraan ten grondslag liggen niet in de uitleg die de CIS-Guicance on Exemptions geeft aan het criterium ‘disproportionele kosten’ (zie par. 6.2.2 en kader over dit onderwerp in par. 1.1). 4.4.3. Natura 2000 ‘Sense-of-urgency’ gebieden Zoals hierboven aangegeven moeten in ‘sense-of-urgency’ gebieden de Natura 2000-doelen uiterlijk in 201573 gehaald worden om onomkeerbare achteruitgang van soorten en/of habitats te voorkomen. De hiervoor benodigde maatregelen zullen dus in alle gevallen met resultaatsverplichting moeten worden opgenomen in de SGBP’s 2010-2015. In een aantal gevallen geven de Nederlandse SGBP’s aan dat dat niettemin niet is te garanderen voor de 14 van de in totaal 30 sense-of-urgency gebieden: Duinen Schiermonnikoog (Friesland), Oudegaasterbrekken, Fluessen en omgeving (Friesland), Lemselermaten Overijssel), Landgoederen Brummen (Gelderland), Binnenveld (Gelderland), Gelderse Poort (Gelderland), Groot Zandbrink (Utrecht), Oostelijke Vechtplassen/Noorderpark/Bethunepolder (Utrecht) (Noord-Holland), Oosterschelde (Zeeland), Brabantse Wal (Noord-Brabant), Ulvenhoutse Bos (Noord-Brabant), Bunder- en Elsloërbos (Limburg), Geleenbeekdal (Limburg), Geuldal (Limburg).

73

Zie par. 4.2.2 van deze Visie.

35

Uitgelicht Onherstelbaar biodiversiteitsverlies in het Binnenveld Het Binnenveld (incl. Hel en Blauwe Hel) is aangewezen als Natura 2000 gebied met een sense-of-urgency voor water in verband met de herstel en onwikelingsopgave voor kalkmoerassen, trilvenen, schraal- en blauwgraslanden. Dit zijn allen landelijk sterk bedreigde habitattypen. Het gebied levert (in potentie) een grote bijdrage aan het landelijk doel. Mede naar aanleiding van de recente rijksbezuinigingen op het natuurbeleid (zie kader in par. 1.2) is in december door de Provincies Utrecht, Gelderland en het Waterschap Vallei en Eem besloten om af te zien van het uitvoeren van de vereiste watermaatregelen voor het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen in sense-of-urgency gebied Binnenveld (zie boven). Van hiervoor noodzakelijk geachte peilopzet in het waterlichaam De Grift wordt afgezien vanwege “gebrek aan middelen”. Dat betekent dat ook in het ‘tweede spoor’ deze, volgens HR en KRW noodzakelijke maatregel, niet wordt gerealiseerd in de periode 20102015. Gezien de definitie van sense-of-urgency (kader par. 4.2.2) impliceert dit dat de betreffende overheden onherstelbaar biodiversiteitsverlies aanvaarden. Dit is in strijd met meerdere artikelen uit de KRW (art. 4.2 en 4.4) en de HR (art. 6.2).

Overigens is de Dienst Landelijk Gebied (DLG) nog een stuk pessimistischer over het aantal sense-of-urgency gebieden dat met de SGBP-maatregelenpakketten eind 2015 ‘op orde’ kan zijn74. Naast de in de SGBP’s genoemde 14 gebieden twijfelen zij ook aan tijdige realisatie van de ‘scherpste doelen’ conform KRW-art. 4.2 in: Âlde Feanen (Friesland), De Deelen (Friesland), Wijnjeterper Schar (Friesland), Elperstroomgebied (Drenthe), Bargerveen (Drenthe), Weerribben (Overijssel), Wieden (Overijssel), Buurserzand & Haaksbergerveen (Overijssel), Ketelmeer & Vossemeer (Flevoland), Nieuwkoopse Plassen & De Haeck (ZuidHolland), Broekvelden, Vettenbroek & Polder Stein (Zuid-Holland), Zouweboezem (ZuidHolland), Westerschelde / Saeftinghe (Zeeland). Opvallend is dat DLG wel vertrouwen heeft in tijdig herstel van de watercondities voor het beschermde gebied Ulvenhoutse bos (NoordBrabant). In het SGBP Maas komt deze voor op de ‘negatieve lijst’. Uitgelicht Wat gaat er mis in de sense-of-urgency gebieden? Uit het DLG-rapport Watermaatregelen in de meest kwetsbare Natura 2000 gebieden (zie voetnoot elders bij deze paragraaf) zijn een aantal voorbeelden te destilleren van ecologische problemen en problemen met instandoudingsdoelen van de sense-of-urgency gebieden waar doelbereik in 2015 momenteel niet zeker is. Het is goed om zich te realiseren dat de verstrekte informatie is ontleend aan vaak globale beschrijvingen en/of dat achter de genoemde soorten/habitats uiteraard meer schuil gaat. Ook m.b.t. niet genoemde gebieden, soorten en/of habitats kunnen vergelijkbare problemen spelen.

74

Watermaatregelen in de meest kwetsbare Natura 2000 gebieden. Stand van zaken september 2009. Dienst Landelijk Gebied. 7 december 2009.

36

Oudegaaster Brekken en Fluessen (Friesland) - Het belangrijkste ecologische knelpunt voor de noordse woelmuis is onvoldoende geschikt leefgebied, ontstaan door de afname in peildynamiek, waardoor het areaal nat leefgebied (natte ruigten en rietlanden en nat structuurrijk grasland) sterk achteruit is gegaan. - Voor het porseleinhoen is onvoldoende leefgebied aanwezig door te weinig structuurrijk moeras met ondiep water, natte ruigten, natte graslanden en ontbreken van een natuurlijke peilfluctuatie. - Het belangrijkste ecologische knelpunt voor het habitattype krabbenscheer en fonteinkruiden is het beperkte doorzicht, wat mede samenhangt met een ongunstige waterkwaliteit. Het water is te voedselrijk. - Het belangrijkste ecologische knelpunt voor het habitattype ‘ruigten en zomen’ is onvoldoende peildynamiek. De Deelen (Friesland) - Onvoldoende rietontwikkeling voor de realisatie doelen voor de grote karekiet. Nieuw waterriet ontstaat nauwelijks doordat de petgaten te steil zijn en door de slechte waterkwaliteit (te gering doorzicht). De ontwikkeling van waterriet is gebaat bij periodiek droogvallende plaatsen. - De waterkwaliteit is onvoldoende voor een goede ontwikkeling van krabbenscheer, waardoor het natuurlijk broedbiotoop van de zwarte stern (instandhoudingsdoel) ontbreekt. Elperstroomgebied (Drenthe) - De watercondities zijn in 2015 waarschijnlijk niet in orde om het instandhoudingsdoel/ habitattype kalkmoeras te halen. Door onvoldoende kwel en de daarmee samenhangende te lage grondwaterstanden is verdroging en verzuring opgetreden en is het areaal kalkmoeras gereduceerd tot een oppervlakte van 0,1 hectare, wat daarbij matig ontwikkeld is. Duidelijk is wel dat een (forse) peilverhoging in het landbouwgebied onontkoombaar is. - De Elperstroom is geen waterlichaam in de zin van de Kaderrichtlijn Water (KRW), het gebied is hiervoor onvoldoende groot. Wieden en Weerribben (Overijssel) - In ieder geval zijn er nu nog geen maatregelen opgenomen om de wegzijging te verminderen, peilbeheer te veranderen en waterkwaliteit duurzaam te verbeteren. Groot Zandbrink (Utrecht) - De voorlopige resultaten van onderzoek geven aan dat herstel van het habitattype blauwgraslanden haalbaar lijkt te zijn. Ook herstel van het habitattype kalkmoerassen lijkt mogelijk. Voor herstel van de habitattypen blauwgraslanden en heischrale graslanden zijn o.a. (grootschalige) aanpassingen in de waterhuishouding buiten het gebied noodzakelijk.

37

Oostelijke Vechtplassen (Utrecht, Noord-Holland) - De kwaliteit van met name kranswierwateren, meren met krabbenscheer en fonteinkruiden en de daarbij horende fauna, staat onder druk doordat de deelgebieden steeds minder worden gevoed door kwelwater. Zouweboezem (Zuid-Holland) - Er zijn de volgende knelpunten voor het gebied gesignaleerd: voortgaande verlanding en verdroging door starre peilen en wegzijging; matige waterkwaliteit, slibaanwas, inlaat sulfaatrijk water uit Merwede en via Vlietmolen. - In deelgebied “polder Achthoven” komen blauwgraslandrelicten voor. Het gebied is te versnipperd en het waterbeheer is niet toegesneden op het natuurdoel. - Het betreft dan met name het instellen van een meer natuurlijk peilbeheer en het verminderen van de wegzijging naar de omgeving. Geleenbeekdal (Limburg) - Door een vergaande verwijdering van nutriënten op RWZI Heerlen zal de waterkwaliteit van de Geleenbeek een positieve impuls krijgen. Daar waar dit aan de orde is, worden vismigratieknelpunten als aparte projecten opgelost. Maatregelen op het gebied van verdrogingsbestrijding concentreren zich op natuurterreinen in de beekdalen, de Natura 2000-gebieden in het Geleenbeekdal (met zijbeken) en de Brunssummerheide. De te treffen maatregelen zullen vooral bestaan uit hydrologische ingrepen Geuldal (Limburg) - De kwaliteit van het grondwater is niet op orde in 2015. Nitraatgehalte in het grondwater voldoet niet aan normen.

38

5. Kwantitatieve toestand grondwaterlichamen: verdroogde natuurgebieden KRW 1(a), 4.1(b), 4.1.(c), bijl. V, par. 2.1.1 Samenvatting en conclusies In de Nederlandse SGBP’s geeft Nederland maar zeer beperkt invulling aan de KRWverplichting om het tegengaan van verdroging van waterafhankelijke ecosystemen op te nemen in de doelstelling voor grondwaterlichamen en voor beschermde gebieden: Minstens 150.000 hectare verdroogd natuurgebied is niet in beeld van de SGBP’s. Te grote grondwaterlichamen, een onjuiste interpretatie van het begrip kwantitatief evenwicht en de beperking van waterafhankelijke ecosystemen tot slechts enkele Natura 2000-gebieden zijn daar onder meer debet aan. Niettemin bestaat er een goed aanvullend verdrogingbestrijdingsbeleid voor zg. ‘TOP-gebieden’. Dit is reeds bestuurlijk vastgelegd tussen Rijk, provincies en waterschappen en voorzien van het leeuwendeel van de benodigde middelen, al staan deze sinds kort onder druk van centrale bezuinigingen. Voor eventueel noodzakelijke maatregelen zoals onteigening en het gedogen van vernatting van landbouwpercelen of gebouwen bestaan in het Nederlandse beleid en wetgeving voldoende instrumenten. Daarom kunnen volgens de Groene NGO’ alle verdroogde natuurgebieden van de TOP-lijsten worden verdisconteerd in de KRW-maatregelenprogramma’s. Voor alle natuurgebieden van de TOP-lijsten en de daarop niet opgenomen verdroogde Natura 2000gebieden dienen herstelmaatregelen nog in de periode 2010-2015 te zijn genomen. Voor de gebieden waarvoor dit niet is gebeurd is sprake van onvoldoende onderbouwing conform de KRW art. 4.4 te vinden in de SGBP’s of achterliggende waterplannen. Het is onbegrijpelijk dat er nog Natura 2000-gebieden zijn met een sense-of-urgency opgave voor water ontbreken in de SGBP’s waarbij Nederland zich niet met een resultaatsverplichting durft te binden aan het uitvoeren van de benodigde maatregelen in uiterlijk 2015.

5.1. KRW-verplichting in het kort De KRW geeft in de hoofddoelstelling in art. 1 duidelijk aan dat het de bedoeling is om met de richtlijn grond- en oppervlaktewater zodanig te beschermen dat het niet alleen aquatische ecosystemen beschermt of verbetert, maar ook “terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen”. Onder de definitie van een goede kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen, waarvan de realisatie in 2015 in art. 4.1(b) wordt verplicht gesteld (behoudens uitzonderingen) verstaat bijlage V in par. 2.1.1 het bereiken van de milieudoelstellingen voor bijbehorende oppervlaktewateren en het voorkómen van schade “aan terrestrische ecosystemen die rechtstreeks van het grondwaterlichaam afhankelijk zijn”. Uiteraard wordt via art. 4.1 (c) daarbij ook weer speciale aandacht gevraagd voor beschermde gebieden. 5.2. Implementatie in de Nederlandse SGBP’s In de Nederlandse implementatie van de doelstelling voor een goede kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen vallen enkele zaken op: (a) de strikte beperking van het begrip ‘goede kwantitatieve toestand’ tot geen achteruitgang van stijghoogten ten opzichte van de situatie op het moment van inwerkingtreding van de KRW, t.w. december 2000; (b) de grote omvang van de grondwaterlichamen;

39

(c) het niet beoordelen van negatieve effecten van de grondwatertoestand op de milieudoelstellingen voor bijbehorende oppervlaktewateren; (d) de beperking van “significante schade aan terrestrische ecosystemen enz.” uit bijl. V par. 2.1.1 tot significante schade aan terrestrische ecosystemen enz. in alleen Natura 2000 gebieden; (e) de beperking van op verdroging gerichte maatregelen tot zg. TOP-gebieden, waarbinnen alleen maatregelen voor Natura 2000-gebieden met een zg. ‘sense-of-urgency’ voor verdroging als resultaatverplichting in de SGBP’s zijn opgenomen; 5.2.1. Kwantitatieve toestand te rooskleurig voorgesteld De interpretatie van geen achteruitgang ten opzichte van het jaar 2000 lijkt ons niet zoals de KRW dat bedoelde: in zeer veel gevallen verkeerden veel grondwaterlichamen op dat moment in een kwantitatief slechte toestand met veel lagere grondwaterpeilen dan voorheen. Zeker op de schaal van de (grote) Nederlandse grondwaterlichamen. Op het niveau van het freatisch grondwater is nog steeds sprake van een structurele geleidelijke grondwaterstandverlaging, enerzijds als gevolg van schaalvergroting en intensivering van de grondgebonden landbouw, anderzijds als gevolg van bodemdaling en inklinking en oxidatie van gecultiveerde veenbodems met daarmee gelijk op gaande grondwaterpeilverlaging. In die zin is er dus nog steeds sprake van onbalans. Klink en oxidatie van veenbodem hebben geheel antropogene oorzaken: dit wordt veroorzaakt door… grondwaterstandverlaging! De KRW vraagt in zulke situaties om herstel, het past dan niet om die situatie als voldoende te betitelen en die als doelstelling voor dat grondwaterlichaam te definiëren. Door de grote omvang van de Nederlandse grondwaterlichamen (23 voor heel Nederland, gemiddeld overeenkomend met ruim 31 ‘bovenliggende’ oppervlaktewaterlichamen, veel groter dan bijvoorbeeld Duitsland of Hongarije) is op die schaal al gauw sprake van een goede kwantitatieve toestand in deze interpretatie. In de praktijk is in de meeste Nederlandse waterafhankelijke natuurgebieden echter sprake van een onbalans, resulterend in een zodanig snelle afvoer van systeemeigen grond- en oppervlaktewater dat er sprake is van structurele verdroging of handhaving van een (vaak nog te laag) grondwaterpeil door aanvulling met van elders aangevoerd oppervlaktewater, dat voor veel natuurgebieden een verkeerde samenstelling heeft. Door een overmaat aan stikstof- en fosforverbindingen en/of door een macro-ionensamenstelling (m.n. sulfaat) waarmee nutriënten uit slib en waterbodems worden vrijgemaakt kan dat resulteren in eutrofiëringverschijnselen die niet zouden optreden als het grondwatersysteem niet was verstoord. Dit had moet worden verdisconteerd in de parameter “effect op oppervlaktewaterlichamen”, hetgeen niet is gebeurd (SGBP’s tab. 4-5 met toelichting). Hoewel in de Nederlandse SGBP’s wel wordt erkend dat een aanzienlijk deel van de grondwaterafhankelijke Natura 2000-gebieden is verdroogd, waardoor niet aan de grondwatercondities wordt voldaan die nodig zijn voor het bereiken van de Natura 2000-doelen voor de terrestrische grondwaterafhankelijke ecosystemen (KRW artikel 4.1.c) en daartoe ook een aantal maatregelen zijn opgenomen in de SGBP’s, wordt in de betreffende tabellen de kwantitatieve toestand van de grondwaterlichamen ten onrechte als goed beoordeeld, zelfs ten aanzien van de parameter “effect op beschermde natuur” (tab. 4-5 in de SGBP’s).

40

Zeer onlangs oordeelde de Inspectie voor Verkeer en Waterstaat negatief over de juistheid van de in de SGBP’s opgegeven status van de grondwaterlichamen75.

5.2.2. Te weinig waterafhankelijke ecosystemen in beeld Volgens ons stelt de KRW nergens dat bij de beoordeling van schade aan waterafhankelijke terrestrische ecosystemen lidstaten alleen maar hoeven te kijken naar effecten op Natura 2000-gebieden. Niettemin beperkt Nederland zich in de SGBP’s daartoe76. Effecten op daarbuiten gelegen waterafhankelijke ecosystemen zijn niet meegenomen bij het beoordelen van de kwantitatieve toestand en dus ook niet bij het plannen van maatregelen. Hoewel de in de SGBP’s gescreende parameter “effect op beschermde natuur”77 dus al een te beperkte interpretatie is van de KRW-voorschriften, suggereert de benaming daarvan veel meer dan in werkelijkheid is gebeurd: verdrogingeffecten op gebieden of dier- en plantensoorten die buiten N2000-gebieden zijn beschermd in het kader van de Natuurbeschermingswet, de Flora- en faunawet of de Wet ruimtelijke ordening (Ecologische Hoofdstructuur) zijn noch in de beoordeling van effecten noch in de planning van maatregelen betrokken. Minimaal 130.000 ha78 verdroogd natuurgebied buiten Natura 2000 blijft daarmee buiten beschouwing in de SGBP’s. Los daarvan zijn in de maatregelenprogramma’s alleen verdrogingbestrijdingsmaatregelen opgenomen “waarover partijen in het stroomgebied consensus hebben bereikt in het kader van de gebiedsprocessen.”79 Het is onduidelijk voor welke Natura 2000-gebieden daarmee de benodigde maatregelen onvoldoende zijn vastgelegd. De SGBP Rijndelta verstrekt alleen een kaart met de gebieden die wel worden voorgedragen in het SGBP, maar het is in de SGBP’s zelf niet eenvoudig na te gaan welke daar dan buiten zijn gebleven. Het SGBP Schelde en SGBP Eems leggen zich vast op slechts twee (van de vijf) resp. vier (van de acht) N2000gebieden en het SGBP Maas heeft het over “ten minste” maatregelen voor zg. sense-ofurgency80 gebieden. Alle SGBP’s geven echter aan dat voor een aantal sense-of-urgency gebieden de uitvoering van de maatregelen “zo mogelijk” in de periode van 2010-2015 wordt opgestart. Al met al betekent dat de verdrogingaanpak voor een groot aantal Natura 2000-gebieden niet als resultaatsverplichting in de SGBP’s is opgenomen. Daarmee komt het totaal van de verdroogde natuurgebieden waarvoor geen bindende KRW-maatregelen zijn opgenomen in de SBPS’s op meer dan 150.000 ha. Overigens laten de SGBP’s op de kaarten met verdroogde natuurgebieden waarvoor KRWmaatregelen worden voorzien (steeds Fig. 6-1) opmerkelijk grote verschillen zien tussen de verschillende provincies. Waar provincies als Drenthe en Noord-Holland de aanpak van 75

H. Paters et al, 2010. IVW-rapport IW/WB/2010/000013. Inspectie Verkeer en Waterstaat, Lelystad. 25 oktober 2010. 76 Het is onduidelijk waarom in de SGBP’s is aangegeven dat Nederland zich hierbij “vooralsnog” beperkt tot Natura 2000-gebieden (bv: SGBP Rijndelta p. 58). Wil men dit in de volgende generatie SGBP’s verbreden? Wacht men op een oordeel van de Europese Commissie? 77 Vb.: SGBP Maas, tab 4-5 met toelichting. 78 De Natuurbalans 2008 van het Planbureau voor de Leefomgeving (ISBN 978-90-6960-204-2) noemt 220.000 ha verdroogd natuurgebied binnen de Ecologische Hoofdstructuur. Elders in de zelfde bron is te achterhalen dat ca. 92.000 ha daarvan een Natura 2000-status heeft. Uit de brief van de Minister van LNV aan de Tweede Kamer van 6 juli 2007 zou kunnen worden afgeleid dat het om minder gaat: ruim 76.000 ha. 79 Standaardtekst in de vier Nederlandse SGBP’s, par. 6.2.2. 80 Sense-of-urgency: zie kader par. 4.2.2.

41

vrijwel al hun (soms omvangrijke) TOP-gebieden81 als resultaatsverplichting opvoeren, blijken provincies als Zeeland, Utrecht, Flevoland en Groningen het grootste deel van hun verdrogingbestrijdingsbeleid buiten zicht van de SGBP’s te houden. Binnen provincies als Noord-Brabant en Gelderland blijken dergelijke verschillen op te treden tussen de beheergebieden van verschillende waterschappen. Zo zijn de meeste TOP-gebieden van waterschap Brabantse Delta en waterschap Aa en Maas in Noord-Brabant niet terug te vinden in Fig. 6-1 in het SGBP Maas, terwijl dat voor de andere Brabantse waterschappen veel meer het geval is. Dit kan o.i. moeilijk worden uitgelegd met de uitzonderingsregels van de KRW, zoals art. 4.4 (disproportionele kosten, technische onmogelijkheid, natuurlijke omstandigheden – zie ook par. 6 van deze review). Worden er dus nog voor teveel gebieden slagen om de arm gehouden, in zijn algemeenheid zijn wel alle typen maatregelen in beeld die experts nodig achten om de verdroging aan te pakken: het gaat daarbij om technische interne maatregelen, verwerving van in- en omliggende landbouwgronden en inrichting daarvan als natuurgebied, peilverhoging in de hydrologische invloedssfeer van de betreffende natuurgebieden e.d. Vooral verwerving en peilverhoging van/in landbouwgronden stuit veelvuldig op lange procedures, omdat de meeste provincies resp. waterschappen niet willen overgaan tot onteigening of gedwongen peilverhoging, al beschikken zij daarvoor over de wettelijke middelen en was er de laatste jaren in toenemende mate politieke bereidheid deze in te zetten bij nationale regering en parlement. Het buiten beschouwing laten van gebieden en maatregelen omdat partijen in het stroomgebied daarover nog onvoldoende “consensus hebben bereikt in het kader van de gebiedsprocessen.”82 is o.i. geen afdoende onderbouwing in het licht van de voorwaarden die art. 4.4 van de KRW stelt aan uitstel: in het nationaal beleid is al sinds 1989 sprake van een verdrogingreductiedoelstelling en in het zg. Nationaal Bestuursakkoord Water uit 2000 spraken de verantwoordelijke overheden af om de noodzakelijke studies (GGOR) voor Natura 2000- en TOP-gebieden al in 2007 gereed te hebben. Deze afspraken zijn herbevestigd in het zg. NBW Actueel. Zoals blijkt uit bevindingen van de Inspectie voor Verkeer en Waterstaat is in al die beschikbare tijd ten onrechte niet aan deze overeengekomen opgave gewerkt83. 5.3. Aanvullend beleid buiten de SGBP’s De maatregelen voor herstel van verdroging zijn in Nederland vervat in het zg. TOPgebiedenbeleid. Dit betreft bestuurlijke afspraken uit 200784 over de aanpak van verdroging in 287 prioritaire natuurgebieden, aangeduid als TOP-gebieden, onder andere over financiering van maatregelen85. Het aantal en oppervlak (totaal ruim 88.000 ha) van deze 81

TOP-gebieden beslaan tezamen ongeveer 40% van het verdroogde areaal natuurgebied in Nederland. Zie verder par. 5.3 van deze review. 82 Standaardtekst in de vier Nederlandse SGBP’s, par. 6.2.2. 83 Inspectie Verkeer en Waterstaat, 2010. Provinciale regie inzake GGOR en NRW. Landelijk beeld van de uitvoering van afspraken uit het NBW-Actueel. Rapportnr. 2009/000028, 26 februari 2010. 84 Bestuursakkoorden tussen provincies en Rijk (Minister van LNV) over het Investeringsbudget Landelijk Gebied. Zie ook Tweede Kamer Vergaderjaar 2006-2007, 30 800 XIV nr. 134, brief Minister Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, 6 juli 2007. 85 In totaal 430 mln euro, bestaande uit 395 mln oorspronkelijk tussen provincies en LNV overeengekomen TOP-gelden (50% rijksbijdrage), waaraan het Rijk later nog 35 mln heeft toegevoegd. Deze middelen zijn t/m 2013 beschikbaar.

42

gebieden is zodanig gekozen dat het ongeveer samenvalt met 40% van het verdroogde areaal natuurgebied in Nederland. Sinds 1989 is het overheidsbeleid om dit reductiepercentage te realiseren. Aanvankelijk in 2010, sinds de verdere uitwerking ervan in het TOP-gebiedenbeleid in 2015. Het doel is daarbinnen de verdroging met 70-80% te reduceren. Tot de TOP-gebieden behoren zowel Natura 2000-gebieden als natuurgebieden uit de Ecologische Hoofdstructuur die die Europese beschermingsstatus ontberen. Tot de waterafhankelijke, verdroogde, Natura 2000-gebieden die niet op de lijst terecht zijn gekomen behoren zeer omvangrijke gebieden als Wieden-Weerribben en het Korenburgerveen. Beiden zijn sense-of-urgency gebieden voor verdroging. Dat ze niet op de TOP-lijsten staan wil overigens niet zeggen dat de verdroging daar niet tijdig wordt opgelost. Dit gebeurt dan in het kader van de beheerplannen Natura 2000 en zonder gebruik van de bij het TOP-beleid behorende financiële middelen. De natuur- en milieuorganisaties die onderhavige review opstellen zijn in 2007 akkoord gegaan met deze stapsgewijze aanpak van de verdroging, waarbij aanpak van verdroging in de TOP-gebieden in 2015 de eerste stap is. Hoewel er over de TOP-lijsten, de bijbehorende middelen en de in aanmerking komende instrumenten al sinds 2007 tussen Rijk, provincies en waterschappen consensus is, zijn nog niet voor alle TOP-gebieden maatregelenprogramma’s opgesteld. Uit een door de provincies vastgestelde voortgangsmeting uit januari 201086 blijkt dat de provincies voor ongeveer de helft van de TOP-gebieden een oplossing vóór 2015 binnen handbereik zien. Voor 12% van de gebieden lijkt dat onwaarschijnlijk, van de rest kon men succes of falen nog niet inschatten. In de voortgangsrapportage meldden de provincies waarschijnlijk niet genoeg te hebben aan de aan het TOP-gebiedenbeleid gekoppelde middelen. Mede met het oog op de bezuinigingen bij Rijk en provincies in het kader van de economische crisis moet er mee worden rekening gehouden dat die extra middelen niet komen87 en wellicht een deel van de reeds overeengekomen TOP-gelden alsnog worden teruggetrokken. In dat geval zal de inspanningsverplichting om in 2015 40% van het verdroogde areaal natuurgebied te hebben aangepakt niet volledig zijn ingevuld. In de SGBP’s heeft Nederland zich met een resultaatverplichting vastgelegd op een deel daarvan, verder terugschroeven zal bij de Europese Commissie moeten worden verantwoord.

5.4. Voorbeelden Allereerst zouden alle niet in de SGBP´s opgenomen TOP-gebieden alsnog met resultaatsverplichting onder de KRW moeten worden gebracht. Het zou een veel te lange lijst zijn om deze hieronder weer te geven. Vanwege omvang en natuurwaarden kunnen als opmerkelijke ‘missers’ worden genoemd: Beekdal Ruiten Aa (Groningen), alle TOP-gebieden in het Gronings Westerkwartier, zoals de Grootegastermolenpolder, het Matslootgebied, Peizerdiep en Reitdiep-Zuid: Koningslaagte/Selwerderdiepje (Groningen), het Fochteloërveen 86

Landelijk steunpunt verdroging, 2010. Voortgangsrapportage verdrogingsbestrijding 2009. Werkdocument. www.steunpuntverdroging.nl. 87 Een bij meerderheid aangenomen motie in de Tweede Kamer om de middelen aan te passen aan het doel, conform de adviezen van de Taskforce Verdroging (motie Polderman, 2007, Tweede Kamer Vergaderjaar 20062007, 30 800 XIV nr. 94) heeft in de huidige politieke context waarschijnlijk geen betekenis meer.

43

(Drenthe), De Reest (Drenthe), Witterveld (Drenthe), polders rond het Zuidlaardermeer (Drenthe, Groningen). Verder: Nieuwe Zuiderlingedijk (Gelderland), Binnenveld (Gelderland), Dal Staverdense beek (Gelderland), Baakse Beek (Gelderland), de EHS in de Gelderse Vallei, zoals de Veldbeek en de Appelse Kruishaarse heide (Gelderland). Alle TOP-gebieden in de Flevopolders, zoals de Kievitlanden (Flevoland). In Utrecht zijn niet alleen zg. ‘sub-TOP gebieden’ uit de EHS, zoals het omvangrijke Langbroekerweteringgebied (Utrecht), Soesterveen, Pluismeer en Hazenwater (Utrecht) niet in de SGBP’s opgenomen, maar ook Natura 2000-gebieden zoals Kolland/Overlangbroek en Groot Zandbrink (Utrecht). In ZuidHolland worden veel TOP-gebieden gemist op figuur 6-1 uit het SGBP Rijndelta, ondermeer Vlaardingse Vlietlanden (Zuid-Holland) en Duivenvoordse en Veenzijdse Polder (ZuidHolland). In Zeeland gaat het om alle TOP-gebieden, waaronder de vanwege de omvang en de bedreigde natuurwaarden belangrijke Natura 2000-gebieden: Kop van Schouwen (Zeeland). In Noord-Brabant gaat het bijvoorbeeld om Brabantse Wal (Noord-Brabant), Kreken Biesbosch (Noord-Brabant) en Ulvenhoutse Bos/Chaamse Beken (Noord-Brabant) en in Limburg moet worden genoemd het IJzerenbosch (Limburg) en Grasbroek (Limburg). Tussen de voornoemde gebieden zijn enkele Natura 2000-gebieden met een sense-ofurgency voor water zoals Binnenveld (Gelderland), Brabantse Wal (Noord-Brabant) en Ulvenhoutse Bos/Chaamse Beken (Noord-Brabant). Het is onbegrijpelijk dat Nederland zich in de SGBP’s niet met een resultaatsverplichting durft te binden aan het uitvoeren van de benodigde maatregelen in uiterlijk 2015. Daarnaast zijn de verdrogingbestijdingsmaatregelen niet opgenomen in SGBP’s voor enkele Natura 2000-gebieden die niet op de TOP-lijsten staan, zoals het Korenburgerveen (Gelderland) en Wieden-Weerribben (Overijssel), allebei nota bene in het Nederlandse beleid voorzien van een sense-of-urgency opgave voor watercondities. Zonder spoedige aanpak van de verdroging zal hier sprake zijn van onherstelbaar biodiversiteitverlies. Eerder wees het Planbureau voor de Leefomgeving al op deze omissie88. In de praktijk is in deze gevallen momenteel (zonder KRW-resultaatsverplichting) niettemin sprake van vooruitgang in de verdrogingaanpak. Het is echter onzeker of hier in 2015 sprake zal zijn van voldoende herstel.

88

Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), 2008. Kwaliteit voor Later. Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn water. Bilthoven, juni 2008.

44

6. Behalen KRW-doelen: uitstel tot na 2015 KRW art. 4.4 Samenvatting en conclusies Voor naar schatting 75 tot 80% van de waterlichamen en beschermde gebieden doet Nederland een beroep op de mogelijkheid om het bereiken van de goede toestand uit te stellen voorbij 2015. Daarmee behoort het tot de slechtst presterende EU-landen in dit opzicht. Dit staat haaks op de visie van de Europese Commissie en de Europese Waterdirecteuren dat gebruik van ‘exemptions’ zich zou moeten beperken tot uitzonderlijke gevallen. Voor beschermde gebieden zou eigenlijk in het geheel geen sprake mogen zijn van fasering en zeker niet voor sense-of-urgency gebieden. De praktijk in de Nederlandse SGBP’s is anders. De onderbouwingen van de faseringen beperken zich meestal tot het aanvinken van de betreffende categorie en zijn vrijwel nooit kwantitatief toetsbaar. Dat voldoet niet aan de vereisten van de KRW en de aanbevelingen uit de CIS-Guidance on Exemptions: een toetsbare en gebiedsgewijze invulling van de gebruikte uitzonderingsgronden. De natuurorganisaties vinden het niet terecht dat vertragingsgronden die gelegen zijn in bestuurlijke, politieke of organisatorische problemen worden weggeschreven onder de faseringgrond ‘technische onmogelijkheid’. Bij de vaststelling dat te maken kosten ‘disproportioneel’ zijn, blijken zelden ecologische of economische baten te zijn meegewogen of buiten de specifieke verantwoordelijkheden van de betreffende waterautoriteit te zijn gekeken. De reserveringen voor de KRW-maatregelen in ons land komen neer op ca. 70 cent per huishouden per jaar (prijspeil 2009). Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft Nederland ervoor gewaarschuwd dat dat moeilijk ‘disproportioneel’ genoemd kan worden. Hoewel dit door de waterautoriteiten is erkend, is het ambitieniveau daarop niet aangepast. De voorwaarde dat alleen gefaseerd mag worden indien wordt aangetoond dat in de tussentijd geen verslechtering optreedt, is voor zover door ons is nagegaan in de SGBP’s niet opgevolgd. Van de verwachting dat in veel gevallen achter de formele SGBP’s nog aanvullend beleid schuil gaat waardoor doelen wellicht eerder worden bereikt dan in de SGBP’s gesuggereerd wordt blijkt bij nadere beschouwing maar weinig sprake te zijn. De recent aangekondigde bezuinigingen op de KRW-budgetten voor de rijkswateren gaan zeker opnieuw tot vertraging leiden, tenzij de Europese Commissie Nederland aan haar resultaatsverplichting van de begin 2010 ingeleverde maatregelenprogramma’s weet te houden.

6.1. KRW-verplichting in het kort De Kaderrichtlijn Water verplicht de lidstaten om voor waterlichamen en beschermde gebieden (waaronder Natura2000 gebieden) chemische, ecologische en kwantitatieve doelstellingen vast te stellen. Deze doelstellingen dienen binnen 15 jaar na inwerkingtreding, i.c. eind 2015, te zijn bereikt (art. 4.1). Artikel 4.4 onder a. van de KRW stelt dat uitstel eventueel mogelijk is als er sprake is van technische onhaalbaarheid, onevenredige kosten of de natuurlijke kenmerken een tijdige verbetering van het waterlichaam beletten. De eventuele termijnverlenging moet met de redenen daarvoor in het SGBP worden

45

opgenomen en toegelicht. In de CIS-Guidance on Exemptions89 geven Europese Commissie en de lidstaten samen aan hoe zij met de toepassing van dit artikel het beste kunnen omgaan. Daarbij wordt o.a. ingegaan op het verschil tussen ‘disproportionele kosten’ (KRWfaseringsgrond) en ‘betaalbaarheid’ (geen faseringsgrond). In hoofdstuk 4 van deze visie is beargumenteerd waarom deze mogelijkheid van uitstel minder of in het geheel niet geldt voor Natura 2000-gebieden. Hoewel de CIS-Guidance on Exemptions expliciet stelt dat art. 4.4 ook voor beschermde gebieden geldt, wordt dit betwist door gespecialiseerde juristen (zie verder par. 4.1.1 van deze Visie). Sowieso is het inzicht wijd verbreid dat het bestaan van een register Beschermde gebieden binnen de reikwijdte van de KRW een signaal is om dergelijke gebieden prioriteit te geven bij bescherming en herstel van aquatische ecosystemen in Europa. Het standpunt van de Europese Commissie en de Europese waterdirecteuren is dat fasering beperkt moet worden tot uitzonderlijke situaties90.

6.2. Implementatie in de Nederlandse SGBP’s 6.2.1. Fasering van doelen voor oppervlaktewaterlichamen Exemptions: no exeption In de Nederlandse SGBP’s wordt realisatie van de ecologische doelen (GEP en GET) in 75 à 80% van de oppervlaktewaterlichamen pas voorzien in de periode 2016-202791. Samenhangend daarmee zijn voor de meeste Nederlandse waterlichamen reeds benoemde maatregelen pas voor de periode gepland (factsheets per waterlichaam, bijlagen bij regionale waterplannen of digitale informatie op websites waterautoriteiten). Als willekeurig voorbeeld kunnen twee maatregelen genoemd worden uit het maatregelenprogramma van het waterschap Reest en Wieden, waar maar een zeer klein deel van de noodzakelijk geachte maatregelen uitgevoerd zal worden voor de eerste periode. Van de totaal t/m 2027 geplande aanleg van natuurvriendelijke oevers wordt maar 1,7 % gerealiseerd in 2015 en van de benodigde vispassages bij stuwen en kunstwerken maar 4,7%92. Er is dus allerminst sprake van beperking van ‘exemptions’ tot uitzonderlijke omstandigheden, zoals Commissie en Waterdirecteuren met elkaar afspraken. Van de door

89

European Community, 2009. CIS Guidance document on exemptions to the environmental objectives’. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC), CIS Guidance Document nr. 20. 90 Conclusions on Exemptions and Disproportionate Costs. Annex III. Europese Waterdirecteurenoverleg, Brdo, Slovenië, 16-17 Juni 2008. 91 N. van der Fluit, A. van Leerdam & R. Torenbeek. Watercondities voor beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2015. Een analyse op basis van 51 voorbeeldgebieden. 1 april 2009; WISE, 2009. Plunge into the debate. Conference document 2nd European water conference, Brussel, 2-3 April 2009. Water Information Service Europe; Didderen, K., P.F.M. Verdonschot, 2010. Kaderrichtlijn Water en waterafhankelijke EHS: de actuele toestand van de onderlinge afstemming. Wageningen, Alterra, Alterra-rapport 1997. 92 Vergelijk hiervoor de tabellen voor het tijdvak 2010-2015 met die voor het tijdvak 2016-2027 in de bijlagen P bij de SGBP’s (‘Toelichting maatregelen per beheergebied‘)

46

WISE onderzochte concept-SGBP’s zaten de vier Nederlandse in dit opzicht ver in de achterhoede. In alle gevallen is daarbij getoetst aan het ‘one out all out’ principe93. Haalbaar, betaalbaar: disproportioneel? Op zich is dit precies wat de Nederlandse waterautoriteiten samen wilden: een minimale invulling geven aan de verplichtingen van de KRW, geen “nationale top” op de Europese verplichtingen. Andere vergelijkbare begrippen die in de intranationale discussie over de KRW-implementatie zijn gevallen zijn “pragmatisch” en “haalbaar en betaalbaar”94. Er is een rechtstreeks verband tussen deze opstelling en het gekozen tweesporenbeleid (zie par. 1.1). Wat minder bekend is, is dat deze strategie van haalbaar en betaalbaar in de loop der jaren steeds “betaalbaarder” werd: in 2005 werd nog uitgegaan van totale kosten van de KRW in Nederland van 12,1 miljard euro van 2010 t/m 2027. Een jaar later was deze prognose gedaald tot 9,2 miljard (7,3 na correctie voor synergie met klimaatadaptatiemaatregelen WB21) 95. Een ex-ante analyse door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) becijferde begin 2008 een concept KRW-maatregelenpakket op ongeveer 7,1 miljard euro en de in de Nederlandse SGBP’s gepresenteerde maatregelenprogramma’s tenslotte bedragen een totale uitgavenpost van 4,2 miljard euro over dezelfde periode 2010-2027. Wat in 2005 nog betaalbaar werd geacht, was vier jaar later tot een derde daarvan gedaald! De berekende lastenstijging bij de laatste inschatting is 0,4%96. In 2006 werd een maximale stijging met 2% nog acceptabel geacht door rijk en waterschappen97. Toen nog uitgaande van 7,1 mld KRWkosten met een bijbehorende lastenstijging van 0,7% stelde het PBL in haar ex-ante evaluatie de vraag “(…) of de verwachte lastenstijging als disproportioneel kan worden aangemerkt en daarmee voldoendegewicht in de schaal legt om fasering tot 2027 te legitimeren”98. Het PBL waarschuwde de Nederlandse waterautoriteiten daarmee voor het niet voldoen aan de vereisten uit par. 4.4 van de KRW. Die waarschuwing is zeker op zijn plaats als men zich ook nog realiseert dat tegenover deze maatschappelijke kostenpost ook maatschappelijke baten staan. In de Decembernota 2006 werden deze nog geschat op ongeveer 6 miljard. In haar ex-ante evaluatie durfde het PBL deze niet meer te becijferen wegens ontoereikende gegevens. Wel is uit diverse diverse casestudies die het PBL in dezelfde publicatie noemt af te leiden dat de aantoonbare baten toch in dezelfde grootteorde moeten liggen. (Zie voor een verdieping ook het kader ‘Significante schade: baten vs. Kosten‘ in par. 4.3.1 van deze Visie.) 93

Voor onderdelen scoren alle SGBP’s uiteraard hoger. In de Nederlandse SGBP’s voor Rijndelta, Maas en Eems komt het onderdeel ‘hogere waterplanten’ tot deelscores van ca. 20-40% doelbereik, op de overige onderdelen van de ecologische doelstelling halen meer waterlichamen de goede toestand of -potentieel, tot maximaal ca. 60-70% voor nutrient-gerelateerde kenmerken. Het beeld van SGBP Schelde wijkt af van dit algemene beeld. De SGBP’s geven geen informatie over de one out all out scores. Bron: SGBP’s par. 6.9 en fig. 6-4. 94 Dat dit bewust beleid was blijkt goed uit de KRW-evaluatie van de Technische Universiteit Delft (Heuvelenhof, E.F. ten et al, 2010. Evaluatie van de implementatie van de Kaderrichtlijn Water. Rapportage – conceptversie, 1 juni 2010. TU Delft). 95 Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 2005 en 2006. Decembernota’s KRW-WB21 2005 resp. 2006. 96 Dit komt neer op ca. 6 eurocent per huishouden per maand (bron: Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), 2008. Kwaliteit voor Later. Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn water. Bilthoven, juni 2008. Cijfers voor correctie voor 4,2 miljard totale KRW-kosten i.p.v. 7,1 waarmee PBL nog rekende informeel bevestigd door dr. ir. C. Brink van het PBL). 97 Ministerie van Verkeer & Waterstaat, 2006. Decembernota KRW-WB21 2006. 98 Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), 2008. Kwaliteit voor Later. Ex ante evaluatie Kaderrichtlijn water. Bilthoven, juni 2008 - Samenvatting, p. 9.

47

Onderbouwing van exemptions De onderbouwing van de fasering is in de waterplannen heel globaal weergegeven. In het algemeen is slechts in een tabel aangekruist (‘box-ticking’) op welke algemene grond doelbereik en/of maatregelen worden uitgesteld tot na 2015. In sommige gevallen worden dergelijke gronden in zijn algemeenheid toegelicht in (of in bijlagen bij) achter de SGBP’s liggende plannen van waterschappen. Maar de onderbouwingen zijn zelden tot nooit kwantitatief toetsbaar op het niveau van individuele waterlichamen. In KRW art. 4.4 worden drie criteria genoemd op grond waarvan uitstel van doelbereik tot na 2015 acceptabel kan zijn: technische onhaalbaarheid, onevenredige kosten of natuurlijke omstandigheden. In de regionale discussies met publiek en stakeholders over doelen en maatregelen werd dit meestal samengevat in de kreet “het moet wel haalbaar en betaalbaar zijn”. Ook tussentijdse discussie in het nationale Parlement vonden plaats in die terminologie. Een systematische en objectieve analyse zoals de Guidance on Exemptions voorschrijft vond meestal niet plaats, of pas nadat er reeds bestuurlijke besluitvorming had plaatsgevonden op grond van een subjectieve beleving van dat haalbaar en betaalbaar, inclusief de blootstelling aan politieke sentimenten. Zo is het oorspronkelijke conceptmaatregelenprogramma in het werkgebied van het waterschap Hollandse Delta (SGBP’s Rijndelta en Maas) zeer aanzienlijk uitgedund en gefaseerd na aantreden van een nieuw waterschapsbestuur in 2009. In onze ogen is er op grote schaal sprake geweest van “onderbouwing achteraf”. Zo hadden de conclusies van een juridische kwaliteitstoetsing van de concept-waterplannen99 geen aantoonbaar effect meer op het ambitieniveau (minder uitstel van maatregelen) maar op de kwaliteit van de onderbouwing daarvan. Dit blijkt ook uit het bestuurlijk overleg tussen rijk en regio medio 2009: volgens het verslag daarvan is toen geconstateerd dat de kosten voor de KRW inmiddels zo laag uit waren gekomen dat de faseringsgrond ‘disproportionele kosten’ niet goed meer verdedigbaar was (zoals het PBL in de ex-ante evaluatie al had voorspeld). Het kaartenhuis van de maatregelenprogramma’s stond toen echter al stevig in de steigers. Afgesproken werd om het lage ambitieniveau niettemin te handhaven maar de kwaliteit van de onderbouwing op te voeren en eventueel meer nadruk te leggen op de andere exemption-gronden, technische onhaalbaarheid en natuurlijke omstandigheden100. In de SGBP’s wordt keurig gescoord in hoeveel gevallen sprake is van de formele faseringgronden van art. 4.4: technische onhaalbaarheid, natuurlijke omstandigheden of disproportionele kosten. Uit achterliggende waterbeheerplannen van sommige

99

Sterk Consultants, 2009. Checklist voor en beoordeling van de kwaliteit van de nieuwe waterplannen. I.o.v. Directoraat Generaal Water. 100 Uit het verslag Landelijk Bestuurlijk Overleg RBO’s-DGW (LBO-R) van 15 juli 2009 (LBOR 03/2009): ”(…) Echter, nu de ontwerpplannen gereed zijn, blijkt de lastenstijging in een aantal gevallen aanmerkelijk lager uit te vallen dan oorspronkelijk gedacht. Dit brengt de vraag met zich mee of in die gevallen nog wel langer een beroep kan worden gedaan op het criterium ‘onevenredig kostbaar’ (…). In die gevallen kan mogelijk nog wel een beroep worden gedaan op het criterium ‘natuurlijke omstandigheden’ en/of ‘technische onhaalbaar’. (…) Besluit: 1 Ambities in termen van fasering worden in de plannen niet gewijzigd. 2 Wel dient de motivatie van fasering per waterlichaam op orde te worden gebracht in de factsheets. (…) De verantwoordelijkheid voor deze actie ligt bij de waterbeheerders.

48

waterschappen101, 102 valt af te leiden dat daar een veelheid aan redenen achter schuilgaat. In onze ogen vallen deze niet altijd onder wat de KRW en de later vastgestelde CIS-Guidance bedoelden. Technische onhaalbaarheid De Guidance on Exemptions verstaat onder technische onhaalbaarheid: - er is geen technische oplossing beschikbaar - het kost meer tijd om het probleem op te lossen dan dat er beschikbaar is - het is niet bekend wat het probleem veroorzaakt en dus zijn er ook geen oplossingen. In de achter de SGBP’s liggende regionale waterbeheerplannen wordt echter eerder gebruikt gemaakt van ‘maatschappelijke’ dan ‘technische onhaalbaarheid’. Zo wordt deze faseringsgrond in een aantal regionale waterbeheerplannen opgesplitst in: (a) onhaalbaarheid van grondverwerving (b) onhaalbaar maatschappelijk draagvlak (c) onhaalbare synergie met andere beleidvoornemens en (d) onhaalbaar vanwege tekortschietende uitvoeringscapaciteit. Ad (a) wordt erop gewezen dat verwerving van voor maatregelen benodigde grond op basis van vrijwilligheid meer tijd kost dan realiseerbaar is voor 2016. De toelichtende teksten laten onvermeld dat in dergelijke gevallen onvrijwillige grondverwerving in het Nederlandse beleid en wetgeving mogelijk is (onteigening, peilbesluiten of gedogen van waterberging) en ook her en der wel plaats vindt. Los daarvan is het de vraag of en dergelijk politiek probleem als technisch onhaalbaar mag worden gedefinieerd: als de benodigde instrumenten er niet waren, had Nederland volgens ons moeten zorgen dat ze er vanwege de KRW-verplichtingen alsnog kwamen. Ad (b): Hoewel het uiteraard lastig is als er geen maatschappelijk draagvlak voor een maatregel is, kan dit evenmin als een technische onhaalbaarheid worden gepresenteerd: met veel politieke wil, communicatie en compenserende maatregelen is het verkrijgen van draagvlak in het leeuwendeel van de gevallen meer een kwestie van willen dan van kunnen. Ook synergie met gerelateerde beleidstrajecten (voorbeeld: instandhoudingsdoelen en beheerplannen Natura 2000 voor KRW-beschermde gebieden, grondverwerving voor Ecologische Hoofdstructuur combineren met grondverwerving voor vasthouden of bergen van water) is iets dat met voldoende politieke wil beïnvloedbaar is. Juist bij het afstemmen van KRW- en Natura 2000-trajecten hebben water- en natuurautoriteiten elkaar jaren lang de bal naar elkaar teruggekaatst. In dergelijke gevallen dient volgens ons de eindverantwoordelijke partij, i.c. het Rijk, hier extra regie op te zetten. Dat dat kan blijkt uit het feit dat in de zomer van 2010 de Minister van LNV dit toezegde naar aanleiding van constateringen van de Tweede Kamer dat het beleid inzake watercondities Natura 2000 extra rijksregie behoefde103. Voor de SGBP’s 2010-2015 komt dit evenwel te laat, wat niet wil zeggen dat dit gedurende die periode geen inhaalslag zou kunnen zijn. Door 101

Waterschap Hunze en Aa’s, 2009. Status, toestand, kwaliteitsdoelen en maatregelen voor oppervlaktewaterlichamen bij Waterschap Hunze en Aa’s. Bijlage bij het Waterbeheerplan 2010-2015. Veendam, September 2009. 102 Kennelijk gaat het om een landelijke aanbeveling of format: de opsplitsing is in de (bijlagen bij) de waterbeheerplannen van de waterschappen Hunze en Aa’s en Stichtse Rijnlanden bijna identiek geformuleerd. Dit is door ons niet gecheckt voor andere waterbeheerplannen. 103 Motie Cramer-Koopmans, Tweede Kamer Vergaderjaar 2009–2010, 32 123 XIV, nr. 159 (18 februari 2010). Zie ook Tweede Kamer Vergaderjaar 2009–2010, 30 654 nr. 83 (1 juli 2010).

49

dit afstemmingsprobleem op voorhand als technische onhaalbaar te betitelen, ontbreekt de drive om hier nog in deze planperiode iets van te maken. Het argument ad (d) onvoldoende uitvoeringscapaciteit, is evenmin een technische kwestie: dit punt kan eenvoudig worden opgelost door aanstelling of inhuren van personeel. Pas bij zeer hoge kosten zou dit eerder onder het deelargument disproportionele kosten kunnen vallen dan onder technische onhaalbaarheid. Natuurlijke omstandigheden In een aantal gevallen wordt het faseringsargument ‘natuurlijke omstandigheden’ gebruikt in SGBP’s en achterliggende waterplannen. Het gaat daarbij dan om nalevering van nutriënten uit kwel of historische belasting in agrarische gronden of waterbodems. Op zich zijn dit inderdaad vaak oorzaken waardoor ecologische effecten van maatregelen pas vele jaren later of soms zelfs helemaal niet optreden. Toch is mogelijk om met extra maatregelen de effecten eerder te bewerkstelligen: nutriëntrijke kwel kan bijvoorbeeld worden verminderd door peilverhoging en nalevering uit vervuilde land- of waterbodems kan worden verminderd door die bodems af te graven, te baggeren, uit te mijnen of chemisch of fysisch te immobiliseren. Bij het aanvoeren van het argument ‘natuurlijke omstandigheden’ moet daarom ook worden aangegeven waarom dergelijke aanvullende maatregelen niet of niet tijdig mogelijk zouden zijn. Dit is lang niet altijd gebeurd in de SGBP’s. Disproportionele kosten Het aantal oppervlaktewaterlichamen waarvoor in de vier Nederlandse SGBP’s het faseringsargument ‘disproportionele kosten’ is opgevoerd is in totaal 400. Dit is 64% van de 625 oppervlaktewaterlichamen waarvoor de ecologische doelen niet voor 2016 kunnen worden gerealiseerd104. Dat is erg veel, gezien de context van het hierboven gememoreerd overleg, waarin van de zijde van het Rijk de regionale waterautoriteiten werd duidelijk gemaakt dat er steeds minder grond is voor het hanteren van deze faseringgrond (zie kopje ‘Onderbouwing van exemptions’). Het valt moeilijk te begrijpen hoe dit kan worden volgehouden, als het totaal van KRW-maatregelen in Nederland tot een lastenstijging van maximaal 0,4% leidt, waarbij eerder 2% als plafond was gesteld (zie hierboven onder kopje ‘Haalbaar, betaalbaar: disproportioneel?’). Globaal doorrekenend met deze gegevens zou slechts 64*0,4/2, ca. 13%, van de oppervlaktewaterlichamen op grond van dit argument mogen worden gefaseerd tot voorbij 2015. Los van de frequentie waarmee op grond van disproportionele kosten is gefaseerd, is een onderbouwing ervan maar met moeite terug te vinden in de SGBP’s en achterliggende waterplannen. Nergens is een toetsbaar criterium geformuleerd dat op het niveau van individuele waterlichamen duidelijkheid verschaft over de vraag of kosten disproportioneel zijn. In sommige (achterliggende stukken bij) waterbeheerplannen wordt dit nader beargumenteerd met: (a) efficiënte inzet van beschikbare middelen, (b) spreiding van de kosten, aansluiten bij gebruikelijke onderhoudscycli, of (c) het beperken van de lastenstijging binnen een maatschappelijk acceptabele bandbreedte. Navolgbaar op het niveau van waterlichamen zijn deze argumenten nooit. Volgens ons is het zeer de vraag in hoeverre hantering van argument (a) en (b) conform de KRW en de CIS-Guidance nr. 20 on exemptions’ is.

104

Zie Tabel 3-5 in de Nederlandse SGBP’s.

50

Verder worden bij de overwegingen inzake disproportionele kosten voor zover wij kunnen nagaan zelden of nooit schattingen gemaakt van de baten of vermeden kosten (bijvoorbeeld voor drinkwaterzuivering of natuurbeheer) die zouden optreden als maatregelen niet worden gefaseerd en een afweging tegen de schade of kosten die ontstaan bij het uitstellen van dergelijke maatregelen. Ook de Europese Commissie wijst op de noodzaak van het verrekenen van baten bij het bepalen van de proportionaliteit van de kosten. In een aantal gevallen wordt expliciet duidelijk dat ‘onbetaalbaarheid’ wordt bedoeld in plaats van disproportionaliteit van de kosten. Los van de zeer frequent gehanteerd oneliner dat de KRW-plannen ‘haalbaar en betaalbaar’ moeten blijven, wordt in veel waterschappen de discussie over het ambitieniveau van de waterplannen, i.c. de KRWmaatregelenpakketten, gevoerd aan de hand van de al dan niet gewenste omvang van de jaarlijkse stijging van de waterschapsheffing, zonder daarbij stil te staan bij de mate van de daarmee te realiseren waterkwaliteitsverbetering. Het Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren stelt expliciet dat er doelen en maatregelen worden gefaseerd in het geval dat er “onvoldoende middelen beschikbaar” zijn105. Zelfs voor Natura 2000-gebieden, waarvoor gezien art. 4.1.(c) en 4.2 extra hoge ambities gelden. Sinds het concept-Regeerakkoord tussen VVD en CDA lijkt dit dus werkelijkheid te worden (zie par. 1.1). Het is echter een kwestie van politieke wil en prioriteit om deze ter middelen beschikking te stellen, met ‘disproportionele kosten’ heeft dit niets te maken. Hierop doelden de waterdirecteuren en de Europese Commissie toen zij zich in meerderheid uitspraken dat overwegingen met betrekking tot ‘betaalbaarheid’ niet zonder meer mogen worden meewegen bij het besluiten tot disproportionaliteit van de kosten106, 107. Los daarvan werd al in de Notitie resultaats- en inspanningsverplichting uit 2004 geconstateerd dat: “Zeker voor beschermde gebieden (…) daarbij rekening (moet) worden gehouden dat niet licht naar het criterium ‘onevenredig kostbaar’ kan worden gegrepen.”108 Geen verslechtering Art. 4.4 stelt als algemene voorwaarde voor het toestaan van fasering dat er geen sprake mag zijn van verslechtering van de toestand van het betreffende waterlichaam. Voor zover ons bekend wordt dit hele criterium bij geen enkel waterlichaam, waarvoor fasering wordt toegepast, getoetst in de Nederlandse SGBP’s109 of achterliggende waterplannen. 6.2.2. Fasering van doelen voor grondwaterlichamen Voor grondwaterlichamen faseren de SGBP’s het bereiken van de goede toestand in 8 van de 23 grondwaterlichamen tot voorbij het jaar 2015. Daarbij baseren zij zich alleen op het dan niet voldoen aan de chemische kwaliteit en onderbouwen dat (wellicht met reden) met de faseringsgrond “natuurlijke omstandigheden”. Daarbij gaan de SGBP’s volgens ons ten onrechte uit van een reeds nu geldende goede kwantitatieve toestand, waarbij zij stellen dat 105

Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren, Rijkswaterstaat WD1209ZH010, december 2009: p. 77. Conclusions on Exemptions and Disproportionate Costs. Annex III. Europese Waterdirecteurenoverleg, Brdo, Slovenië, 16-17 Juni 2008. 107 “The Commission indicated that in its views the adoption of the WFD by the Council and the European Parliament entails obligations for Member States to make available the necessary means for its implementation.” (p.14 in: European Community, 2009. CIS Guidance document on exemptions to the environmental objectives’. Common implementation strategy for the water framework directive (2000/60/EC), CIS Guidance Document nr. 20). 108 Zie voetnoot bij par. 4.1.1. 109 Ook par. 3.6.2 en de daarin opgenomen tabellen geven hierover geen inzicht. 106

51

“termijnverlenging voor grondwaterkwantiteit dus niet aan de orde is”. In par. 5.2.1 van deze visie komen wij tot een ander oordeel over de huidige kwantitatieve toestand van de grondwaterlichamen, mocht dat oordeel juist zijn, dan had hier had dus ook moeten worden nagedacht over de periode waarin die goede toestand wel realiseerbaar is en of daarvoor gefaseerd zou moeten worden. Omdat de problematiek in onze ogen vooral te maken heeft met verdroging van waterafhankelijke terrestrische natuurgebieden, dit in alle grondwaterlichamen speelt en alleen voor een deel (ca. 40%) van het totale areaal verdroogde natuur (zg. TOP-gebieden) oplossing van verdroging in uiterlijk 2015 is voorzien, gaan wij er van uit dat voor alle grondwaterlichamen onderbouwing van fasering aan de orde is. Omdat de verdrogingaanpak veelal stuit op trage grondverwerving, acceptatie van vernatting in de directe omgeving en daarbij behorende kosten, kan o.i. hoogstens het argument disproportionele kosten worden aangevoerd bij fasering van het bereiken van de kwantitatief goede toestand. Maar ook dan zal de disproportionaliteit van de kosten per waterlichaam moeten worden aangetoond. 6.2.3. Fasering van doelen voor beschermde gebieden Ook voor waterlichamen die geheel of gedeeltelijk samenvallen met beschermde gebieden (Natura 2000) wordt in de SGBP’s ruimhartig gebruik gemaakt van de uitstelmogelijkheden van art. 4.4. (Onderdelen van) beschermde gebieden, die niet door een of meer waterlichamen worden gedekt, worden in het geheel niet behandeld in de SGBP’s. Ook dit is o.i. niet alleen in strijd met art. 4.1(c) maar aanvullend ook met art. 4.4, indien komende paar jaar blijkt dat later (in het kader Natura 2000) geformuleerde maatregelen niet meer vóór 2015 in de watergerelateerde ‘scherpste’ doelstellingen kunnen resulteren. Hiervoor verwijzen de SGBP’s naar de aanwijzingsbesluiten en beheerplannen Natura 2000 die in 2011 resp. 2013 staan geprogrammeerd. Maatregelen die daarin worden voorzien voor de periode na 2015 dienen volgens ons dan alsnog expliciet te worden onderbouwd met de vereisten van art. 4.4 van de KRW. Hetzelfde geldt voor Natura 2000-maatregelen die in dat traject aanvullend worden geformuleerd ten opzichte van de nu voorliggende SGBP’s voor de periode na 2015. Zie verder par. 4.2.2 van deze visie. 6.3. Aanvullend beleid buiten de SGBP’s Juist ten aanzien van het onderdeel ambities tot 2015 was flinke discussie tussen de natuurterreinbeheerders en de waterschappen. In het rapport ‘Watercondities voor beschermde natuurgebieden in de ontwerp-waterplannen 2010-2015’, dat in hun opdracht tot stand kwam werd geconstateerd dat te veel KRW-doelen voor natuurgebieden pas na 2015 worden gerealiseerd. In een reactie stelden de waterschappen dat zij buiten de KRWverplichtingen aan initiatieven werken die veelal sneller tot het gewenste resultaat leiden dan wordt opgegeven in de SGBP’s. Inderdaad concludeert het rapport ‘Watercondities’ dat “vaak gedetailleerde plannen voor uit te voeren maatregelen zijn opgesteld en soms ook al uitgevoerd of in uitvoering. (…) Het zou goed zijn om in de waterpannen alle processen en projecten aan te geven die in de natuurgebieden en TOP-gebieden lopen en deze mee te nemen in de maatregelenprogramma’s en te betrekken in de schatting van het doelbereik in 2015.” Het rapport noemt als voorbeeld het ecologisch herstel van het hoogveenreservaat Bargerveen in het werkgebied van het waterschap Velt en Vecht (geen waterlichaam wel Natura 2000-gebied). Er is ons echter geen bron bekend waaruit kan worden afgeleid in hoeveel van de in de SGBP’s opgegeven 625 oppervlaktewaterlichamen en de 8

52

grondwaterlichamen waarvoor fasering is opgegeven, de ecologische doelen tóch voor 2015 zullen zijn gehaald.

6.4. Voorbeelden 6.4.1. Fasering van doelen voor oppervlaktewaterlichamen In de zienswijzen die natuur- en milieuorganisaties indienden op de SGBP’s en de achterliggende waterplannen werden een flink aantal wateren of waterafhankelijke natuurgebieden genoemd waarbij zij twijfels hebben bij de juistheid van de onderbouwing van de fasering voorbij het jaar 2015. Een flink aantal van die bezwaren betreft beschermde gebieden (Natura 2000) of verdroogde waterafhankelijke natuur boven grondwaterlichamen. Zie voor voorbeelden daarvan de paragrafen 4.4.2 resp. 5.4. Van de overige regionale oppervlaktewateren gaat het in werkgebied van het SGBP Rijndelta onder meer om De Lauwers, Paterswoldse Meer en Schildmeer (allen Groningen), Reest, Ruiner Aa, Oude Diep, Oude Vaart, Loodiep en Peizerdiep (allen Drenthe), Oostelijke Ringvaart Haarlemmermeer en Aalsmeer (Noord-Holland), Geerplas en Geerpolder (NoordHolland - kosten gering volgens Milieufederatie Noord-Holland), Kamerikse Nessen (Utrecht – nationale status Beschermd Natuurmonument), Staelduinse bos (Zuid-Holland - idem) en Braassemermeer, Westeinderplas, Kagerplas (Zuid-Holland). Ook voor de grotere rijkswateren worden in de ogen van de natuur- en milieuorganisaties teveel maatregelen voor de periode na 2015 geprogrammeerd. Volgens het Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2010-2015 worden voor de meeste rijkswateren de ecologische doelen niet of lang niet gehaald in 2015 met het voorgestelde maatregelenpakket. Dit geldt bijvoorbeeld voor nutriënten, doorzicht, vissen, macrofauna en macrofyten (zeegras in de zoute wateren). Dit is voor een belangrijk deel het gevolg van het uitstellen van de benodigde maatregelen tot de periode na 2015. Voor bv. het rivierengebied betreft dat tweederde van de maatregelen. Fasering van maatregelen langs de Rijntakken wordt voornamelijk op argumenten van Rijntakken lastenspreiding onderbouwd. Dat lijkt ons meer met betaalbaarheid dan met disproportionaliteit van de kosten te maken hebben. Voor deze zelfde riviertakken wordt de parallelle uitvoering van het programma Ruimte voor de Rivier wel volledig uitgevoerd voor 2015. Een nadere onderbouwing van deze beperkte synergie lijkt noodzakelijk. Het argument dat de markt onvoldoende capaciteit heeft (ook aangevoerd voor uitstel maatregelen Markermeer/IJmeer; sense-of-urgency Natura 2000!) lijkt niet overtuigend. Het motief voor het uitstellen van het doelbereik voor nutriënten overtuigt evenmin. In SGBP’s Schelde en Maas worden maatregelen aangekondigd om de ZW-Delta, die vanaf de jaren ’50 inmiddels grotendeels van de zee is afgesloten, in ecologisch opzicht te herstellen. De invloed van zout en getij moet er langzaamaan weer worden hersteld. Heel concreet worden genoemd het op een ‘kier’ zetten van de Haringvlietsluizen en het weer toelaten van het getij in Grevelingen en Volkerak-Zoommeer. Alleen de eerstgenoemde maatregel staat concreet geprogrammeerd in het achter het SGBP liggende Beheer- en Ontwikkelplan voor de Rijkswateren 2010-2015. De overige maatregelen staan niet met KRW-resultaatverplichting geprogrammeerd voor deze periode. Ook zijn er geen ecologische

53

doelen geformuleerd die bij de gewenste situatie passen. Volgens de natuur- en milieuorganisaties gaan de onderbouwingen van significante schade (art. 4.3) en technische onmogelijkheid (art. 4.4) uit van een overdreven voorzichtige inschatting van de voortgang van het politieke besluitvormingsproces en daarmee niet in overeenstemming met de KRW. In hun ogen leidt dit tot blijvende onduidelijkheid, hetgeen leidt tot het steeds weer ter discussie stellen van deze maatregelen door bepaalde belangengroeperingen, terwijl voor miljoenen euro’s compenserende maatregelen aan hun bezwaren kan worden tegemoet gekomen. Op het moment van opstellen van deze visie heeft deze onduidelijkheid zelfs geleid tot het voornemen van de nieuwe Nederlandse regering om het al tien jaar oude Kierbesluit Haringvliet in te trekken. Daarmee wordt dan ook tegen het reeds vastgesteld SGBP gehandeld (zie ‘Uitgelicht’). Uitgelicht Intrekken Kierbesluit: SGBP’s Maas en Rijn geschonden In 2000 stelde de Nederlandse Regering het zg. ‘Kierbesluit Haringvliet’ vast. Dit besluit was het gevolg van jarenlange discussie in en buiten het Parlement, maar ook in de Internationale Rijncommissie. Sinds 1969 was deze belangrijkste monding van de internationale rivieren Rijn en Maas op onnatuurlijke wijze afsloten van de invloed van de zee. Grote delen brakwater-overgangsgebied en zoetwatergetijdereservaten in de Biesbosch en omgeving waren sindsdien omgevormd tot soortenarme zoetwaterhabitats waar dikke (en toen giftige) sliblagen zich ophoopten en het bodemleven verstikten. De voordeur van de migratieroute voor tussen zee en achterland migrerende vissen als zalm, fint, steur, aal en zeeforel was hiermee in één klap dichtgegooid. Het Kierbesluit was een eerste stap in herstel van deze onwenselijke situatie. Tot het Kierbesluit behoort een pakket compenserende maatregelen voor het verplaatsen van drinkwaterwinningen en alternatieve aanvoer van zoet water voor de om het westelijk Haringvliet gelegen landbouwgebieden. Sinds 1969 waren deze sterk afhankelijk geworden van het beschikbaar gekomen zoetwaterbekken. In de tien jaar die inmiddels zijn verstreken sinds het besluit genomen werd is in de regio voortdurend gediscussieerd over deze alternatieven, hetgeen drie maal tot uitstel van de uitvoering van het besluit heeft geleid. Het laatste uitstel, in het voorjaar van 2010 per brief gemeld aan de Tweede Kamer, was aanleiding voor de Regering om een onderzoek in te stellen naar de oorzaken daarvan. De net aangestelde onafhankelijk ‘Deltacommissaris’, dhr. Wim Kuijken, werd gevraagd dit onderzoek te leiden en advies uit te brengen over een definitief uitvoeringsbesluit, zodat een vierde uitstel kon worden voorkomen. De nieuwe Regering ‘Rutte’ wenste dit advies niet af te wachten: op de dag dat de Deltacommissaris op zijn weblog kon vermelden dat hij "de laatste hand (had) gelegd aan het adviesrapport 'Kierbesluit Haringvliet” 110, verscheen het concept-regeerakkoord waarin werd aangekondigd het Kierbesluit definitief in te trekken. Dit in weerwil van waarschuwingen van de vorige regering dat hier onder meer sprake is van internationale 110

Weblog deltacommissaris week 39 2010 (29 september): www.deltacommissaris.nl/organisatie/deltacommissaris/weblog/Weblogdeltacommissarisweek402010.aspx .

54

verplichtingen, nog in september bevestigd door een brief van de voorzitter van de Internationale Rijncommissie aan de Minister van Verkeer en Waterstaat: geplande en reeds uitgegeven investeringen in het IRC-project ‘Wanderfische Rhein’ van honderden miljoenen euro’s verliezen hun betekenis zonder toegang van en naar de Noordzee. De helft van het voor de Kier benodigde bedrag is reeds uitgegeven, de andere helft staat al jaren op de begrotingen van het Rijk. Voor uitstel bestaan al nauwelijks redenen die passen in de KRW, voor afstel al helemaal niet! (Nagekomen bericht: mede naar aanleiding van protesten van de Internationale Rijncommissie, de Rijn- en Maasoeverstaten en de Europese Commissie in de maand november van het jaar 2010 heeft de Nederlandse staatssecretaris voor Infrastructuur en Milieu op 13 december aan het Parlement toegezegd geen onomkeerbare besluiten te nemen ten aanzien van het vigerende Kierbesluit, in afwachting van een grondige analyse van internationale, juridische, financiële en ecologische aspecten. Deze analyse wordt uiterlijk 13 maart 2011 verwacht.).

Het moge duidelijk zijn dat deze bezwaren voor meer maatregelen en meer rijkswateren gaan gelden als de in het concept-regeerakkoord aangekondigde bezuinigingen ook daadwerkelijk worden doorgevoerd (zie kader in par. 1.1 van deze Visie). 6.4.2. Fasering van doelen voor grondwaterlichamen Het betreft hier alle verdroogde natuurgebieden die niet via Natura 2000 of TOP-gebieden beleid vóór 2015 aan de lat staan in de SGBP’s. Hiervan zijn voorbeelden genoemd in par. 5.4. Overigens wil dit niet zeggen dat sommige van deze gebieden niet alsnog in 2015 op orde kunnen zijn, maar dat gebeurt dan geheel buiten de resultaatsverplichting van de KRW om. Het feit dat deze gebieden niet in de SGBP’s zijn opgenomen geeft in ieder geval aan dat de waterautoriteiten niet durven garanderen dat doelbereik in 2015 ook werkelijkheid zal worden. 6.4.3. Fasering van doelen voor beschermde gebieden Het doelbereik van een aantal Natura 2000 sense-of-urgency gebieden is in de SGBP’s uitgesteld tot na 2015, ondanks dat daardoor een ‘onherstelbaar biodiversiteitverlies’ wordt voorzien. Ook van enkele andere Natura 2000-gebieden is op voorhand duidelijk dat de waterautoriteiten zich niet durven binden aan het tijdig op orde hebben van de watercondities. Voor een overzicht van die gebieden, zie par. 4.4.2 van deze Visie. Voor geen daarvan worden de uitstelgronden vergeleken met de voorwaarden die de KRW in art. 4.4 stelt: redenen als wachten op de “effectiviteit van het generiek mestbeleid” (i.c. nitraatrichtlijn) of “afwachten regionale bestuurlijke besluitvorming”overtuigen in dit opzicht niet. 6.4.4. Geen verslechtering Zoals eerder is geconstateerd in par. 6.2 van deze Visie, geven de SGBP’s noch de achterliggende waterplannen van Rijk, provincies en waterschappen systematisch informatie over de mate waarin voldaan wordt aan de algemene voorwaarde van KRW-art. 4.4 dat er bij fasering geen sprake mag zijn van verslechtering van de toestand van het betreffende

55

waterlichaam. Het optreden van dergelijke verslechtering is nadrukkelijk aan de orde bij de Natura 2000-gebieden met een ‘sense-of-urgency’ (sou) waar naar verwachting de waterafhankelijke instandhoudingsdoelen niet in de periode 2010-2015 kunnen worden gerealiseerd. In een rapportage van de Dienst Landelijk Gebied111 kan voor de sense-ofurgency gebieden waarvoor de SGBP’s aangeven dat de watercondities eind 2015 voldoende op orde zijn, niet worden gegarandeerd dat “de negatieve ontwikkeling” zal “zijn gekeerd en er een verdere achteruitgang meer plaatsvindt.” (Zie ook par. 4.4.3 van deze Visie). Overigens wil dat niet zeggen dat “het tussendoel ‘geen achteruitgang’” niet kan zijn bereikt. In het DLG-onderzoek kon dat niet worden beoordeeld. Alleen voor sense-of-urgency-gebied Ulvenhoutse bos (Noord-Brabant) zou volgens DLG de gewenste situatie uiterlijk in 2015 kunnen worden bereikt, waardoor voor dit gebied ten onrechte fasering is aangegeven in het SGBP Maas. Ons zijn sindsdien geen studies bekend waaruit dat wel blijkt voor meer sense-of-urgency-gebieden. Van waterlichamen die niet geheel of gedeeltelijk overlappen met Natura 2000-gebieden worden er in de zienswijzen van natuur- en milieufederaties soms wateren genoemd waar men toestandverslechtering verwacht bij het uitblijven van maatregelen in de eerste planperiode. In dit verband zijn bijvoorbeeld de waterlichamen Oostelijke Ringvaart en Aalsmeer (Noord-Holland) genoemd112.

111

Watermaatregelen in de meest kwetsbare Natura 2000 gebieden. Stand van zaken september 2009. Dienst Landelijk Gebied. 7 december 2009. 112 Deze waterlichamen zijn onderdeel van de EHS, niettemin wordt uitvoering tot ná 2015 doorgeschoven. In dit gebied speelt een ernstige problematiek met betrekking tot de afslag van oevers. Vertraging van de uitvoering van de (KRW-)maatregelen zal de problematiek nog verder vergroten. De constatering van het waterschap dat de huidige ecologische toestand niet zal verslechteren als er geen maatregelen plaats vinden vóór 2015 deelt de Milieufederatie Noord-Holland niet (cf. KRW-art. 4.4).

56

Bijlage Uit: Algemene denklijn Significante schade, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, DG Water, 21 augustus 2007. Overlegorgaan Water en Noordzee, OWN-2007/348.

57

58