Visie op Risicobeheersing

Visie op Risicobeheersing Een agenda voor de toekomst 2006-2010

Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding

Visie op Risicobeheersing Een agenda voor de toekomst 2006-2010

x

Deze publicatie is een uitgave van de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR). Aan de totstandkoming van deze uitgave is de uiterste zorg besteed. Voor informatie die desondanks onvolledig of onjuist is opgenomen, aanvaarden auteur(s), redactie en uitgever geen aansprakelijkheid. Voor eventuele verbeteringen van de opgenomen gegevens houden zij zich graag aanbevolen. Samenstelling en redactie: Drs. Alexander Heijnen, Lysias Advies B.V., Amersfoort Opmaak en drukwerk: Drukkerij Roos en Roos, Arnhem Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopiëren, opnamen of enige andere manier, zonder schriftelijke toestemming van de NVBR. 1e druk, 1e oplage, juli 2006 © NVBR Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) Postbus 7010, 6801 HA Arnhem telefoon (026) 355 24 55 www.nvbr.nl

INHOUD Hoofdstuk 1 Agenda voor de toekomst 1.1 Doel 1.2 Bestuurlijke consultatieronde 1.3 Agenda voor de toekomst

5 5 5 6

Hoofdstuk 2 In grote lijnen 2.1 Stand van zaken 2.2 Inspelen op veranderingen 2.3 Rol van de veiligheidsregio

7 7 8 9

Hoofdstuk 3 Visie op risicobeheersing 3.1 Stip aan de horizon 3.2 Risicobeheersing: Taakveld pro-actie 3.3 Risicobeheersing: Preventie nieuwe stijl 3.4 Van Mono naar Multi

11 11 12 13 15

Hoofdstuk 4 Noodzakelijke inspanningen 4.1 Een transparante structuur 4.2 Kwaliteit bemensing 4.3 Wettelijke basis 4.4 Bestuurlijke randvoorwaarden 4.5 Vermaatschappelijking brandweer

17 17 18 19 20 21

Bijlage 1 Lijst met geïnterviewde personen

23

Bijlage 2 Lijst met gebruikte documenten

25

3

4

Hoofdstuk 1

Agenda voor de toekomst Vanuit de Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding (NVBR) is de behoefte geuit te komen tot een eigen visie op Risicobeheersing. De Programmaraad Risicobeheersing van de NVBR heeft vervolgens deze visie geformuleerd.

1.1 Doel Met dit visiedocument wil de NVBR een actieve bijdrage leveren aan enerzijds de landelijke te voeren relevante beleidsdiscussies én anderzijds de dialoog binnen de eigen branche richting geven. Uitgangspunt is de aandacht voor de specifieke rol en verantwoordelijkheid van de brandweer in het kader van brandweerzorg en crisisbeheersing. Doel is actief bij te dragen aan de verbetering van een duurzame en veilige leefomgeving. De visie dient duidelijkheid te verschaffen over: • de richting waarin de brandweer zich, mono- en multidisciplinair op het terrein van risicobeheersing de komende jaren wil ontwikkelen; • het ontwikkelpad waarlangs de brandweer de komende jaren wil toewerken naar de stip aan de horizon; • de bestuurlijke, wettelijke en organisatorische randvoorwaarden die nodig zijn om aan deze visie invulling te kunnen geven.

1.2 Bestuurlijke consultatieronde Deze visie is in een beperkte bestuurlijke consultatieronde voorgelegd aan mevrouw Brouwer, burgemeester Utrecht, en de heer Pop, burgemeester Haarlem. Beide zijn ook lid van de Veiligheidskoepel. In de met hen gevoerde gesprekken gaven zij de volgende aandachtspunten mee aan de NVBR: • Voor het opstellen van dit document is geen bestuurlijke opdracht verstrekt vanuit de Veiligheidskoepel. • Risicobeheersing wordt door de bestuurders bij uitstek beschouwd als een thema waarbij één geïntegreerde multidisciplinaire visie leidend moet zijn. Zij roepen de kolommen dan ook met elkaar tot één gezamenlijk voorstel te komen. • Daarbij is grote behoefte aan een te ontwikkelen eenduidig multidisciplinair referentiekader Risicobeheersing. Zij verwijzen hierbij als voorbeeld naar een instrument als de Leidraad Maatramp. Dit kader zou zowel aan bestuurders als betrokken operationele organisaties richting moeten geven bij het gezamenlijk opstellen van risicoanalyses en het maken van realistische scenario’s. Bestuurders willen meer dan nu een afgewogen oordeel en besluit kunnen nemen. • Het te ontwikkelen referentiekader is in de ogen van beide bestuurders leidend bij de te ontwerpen wetgeving rondom risicobeheersing in de Wet op de Veiligheidsregio. Er is zorg of bij het opstellen van de concept wetgeving de structuur de juiste inhoudelijke kaders volgt. • Zij zien dit document van de NVBR primair als een intern document, waarmee het management van de brandweer inzicht geeft in haar toekomstvisie over de rol en verantwoordelijkheid van de beroepsgroep in het kader van risicobeheersing. Deze visie kan daarmee input zijn voor de op lokaal én regionaal niveau te voeren discussies over de rol en verantwoordelijkheid van de brandweer.

5

HOOFDSTUK 1

1.3 Agenda voor de toekomst Legenda voor deze visie is de “agenda voor de toekomst”. Deze bestaat allereerst uit een schets van de meest relevante ontwikkelingen. De geschetste ontwikkelingen geven vervolgens richting aan de inhoudelijke visie op risicobeheersing, geformuleerd vanuit het perspectief van de brandweer. Deze visie is niet van vandaag op morgen gerealiseerd. Een overzicht wordt gegeven van de noodzakelijke inspanningen die moeten worden geleverd. Een weg die kan leiden tot het realiseren van de visie op risicobeheersing wordt samengevat in het routeplan. Thema In grote lijnen

Hoofdpunten Stand van zaken Inspelen op veranderingen Rol van de veiligheidsregio

Visie op risicobeheersing

Stip aan de horizon Risicobeheersing: Taakveld Pro-actie Risicobeheersing: Preventie nieuwe stijl Van Mono naar Multi

Noodzakelijke inspanningen

Een transparante structuur Kwaliteit bemensing Wettelijke basis Bestuurlijke randvoorwaarden Vermaatschappelijking brandweer

Routeplan

6

Te nemen stappen naar 2010

Hoofdstuk 2

In grote lijnen 2.1 Stand van zaken Al jaren wordt er in het veiligheidsdenken gebruik gemaakt van het denken in ketens (pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg). De ketenonderdelen pro-actie en preventie dragen, door het reduceren en beheersen van risico’s, bij aan het verhogen van de veiligheid tot een maatschappelijk aanvaardbaar niveau. Helder daarbij is wel dat de discussie over risicobeheersing de afgelopen jaren vooral is gevoed vanuit een traditionele definitie van externe veiligheid1. Een gehanteerde definitie van risicobeheersing is ”het adviseren of bestaande en nieuwe mobiele, stationaire en/of tijdelijke activiteiten die veiligheidsrisico’s en effecten tot gevolg hebben, geaccepteerd kunnen worden of niet. Vervolgens is een belangrijke vraag op welke wijze wordt geanticipeerd om het risico en het bijbehorende effect te kunnen verkleinen.” Maatschappelijke ontwikkelingen als economische groei en de rol van transport daarbij, de ruimtelijke strategie van verdichting en stapeling van functies in bebouwing én de verhoogde aandacht voor veiligheid leiden in toenemende mate tot onderlinge spanningen en een grote mate van versnippering (zowel in inhoud als organisatie). Niet alles kan overal tegelijk of gezamenlijk, maar er moeten keuzes worden gemaakt. In de praktijk blijkt dat deze keuzes vaak niet of onvoldoende worden gemaakt op basis van een integrale risicoanalyse of een integrale aanpak. Enerzijds ontstaat hierdoor bijvoorbeeld stagnatie in voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen en economische activiteit, anderzijds wordt de veiligheid uitgehold doordat bouwactiviteiten veelal toch door gaan. Bij het maken van keuzes speelt mee dat er tussen de betrokken partners geen algemene overeenstemming is over het begrip ‘maatschappelijk aanvaardbare risico’s’: de perceptie van risico’s en de standpunten ten aanzien van het realiseren van een zeker veiligheidsniveau lopen sterk uiteen. Dit leidt niet zelden tot voor burgers en risicoveroorzakende bronnen verwarrende discussies en onvolledige of tegenstrijdige informatievoorziening. Besluitvorming over risico’s en communicatie daarover is onvoldoende transparant. Door het kabinet wordt vastgesteld dat risico’s in redelijkheid en verantwoord gereduceerd moeten worden, maar dat een ieder moet beseffen dat risico’s niet volledig kunnen worden uitgebannen. Vastgesteld kan worden dat de doelstelling van continue verbetering van het veiligheidsniveau op de eerste plaats komt, en de maatlat of norm waarin deze doelstelling wordt uitgedrukt op de tweede plaats. Het kabinet wil de nadruk leggen op het inzichtelijk maken van de risico’s en veiligheidssituaties, welke mogelijkheden er zijn voor het verbeteren van de veiligheidssituatie en hoe de afweging van deze verbetering plaatsvindt in relatie tot andere bestuurlijke wensen. Daarbij wordt zowel gezocht in verbetering van de integraliteit van de veiligheidsketen (pro-actie – preventie – preparatie – repressie – nazorg) als in de keten van productie tot gebruik.

1

Definitie Externe veiligheid (BEVI): kans op overlijden buiten een inrichting als gevolg van een ongewoon ongeval/voorval vanuit de inrichting waarbij en gevaarlijke stof betrokken is.

7

HOOFDSTUK 2

2.2 Inspelen op veranderingen De ontwikkeling van het thema risicobeheersing wordt de komende jaren sterk bepaald door een aantal belangrijke al lopende of toekomstige ontwikkelingen. We noemen hierbij de meest relevante: • Inwerkingtreding Vuurwerkbesluit • Besluit externe veiligheid inrichtingen (BEVI) • De Vijfde Nota op de Ruimtelijke Ordening • Het Nationaal Milieubeleidsplan 4 • De VROM-omgevingsvergunning • AMVB Besluit Gebruik Bouwwerken • Certificering • Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio • Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 We gaan in deze visienota niet verder in op de dreiging van (cyber)terrorisme, de klimatologische veranderingen en van grootschalige gezondheidsrisico’s in de vorm van pandemieën (zoals SARS en Vogelgriep). We stellen wel vast dat ook deze ontwikkelingen relevant zijn in het kader van risicobeheersing én dat de rol van de brandweer in dit kader onderbelicht is. In de te ontwikkelen aanpak voor risicobeheersing dienen al deze ontwikkelingen een plaats te krijgen om een integrale risicoanalyse uit te kunnen voeren. In het ruimtelijke ordeningsbeleid, zoals neergelegd in de Vijfde Nota op de Ruimtelijke Ordening wordt gestreefd naar intensivering van het ruimtegebruik. Deze gedachte kan conflicteren met voornemens uit het Nationaal Milieubeleidsplan 4 (NMP4); daaruit blijkt juist dat meer ruimte voor veiligheid noodzakelijk kan zijn. Om risico’s te beheersen gaat het NMP4 ervan uit dat een keuze wordt gemaakt tussen de ruimtelijke ontwikkeling en de risicovolle activiteit. In de praktijk blijkt echter dat deze keuze niet expliciet wordt gemaakt. Dat leidt tot problemen: stagnatie van gewenste ruimtelijke ontwikkelingen en uitholling van het veiligheidsbeleid. De aanwezigheid van risicobronnen en onvolkomenheden in risicobeheersing én de wens tot een sterke intensivering van het ruimtegebrek, leidt er in de praktijk toe dat over grenzen van het geaccepteerde risico wordt gebouwd. De komst van de VROM-omgevingsvergunning speelt daarbij ook een belangrijke rol. Dit betekent dat de verschillende vergunningen (maar ook ontheffingen en andere toestemmingvereisten) voor wonen, ruimte en milieu zoveel mogelijk samen te voegen. In de toekomst dient één vergunning te volstaan. Dit dient te leiden tot het verminderen van administratieve lastendruk en anderzijds het scherper definiëren van de risicoaansprakelijkheid. Tevens is van belang de komst per 1 januari 2007 van de AMVB Besluit Gebruik Bouwwerken. Doel is te komen tot landelijke uniformering van de voorschriften van brandveilig gebruik van bouwwerken. Uitgangspunt is dat naast meer transparantie en toegankelijkheid in de opbouw en structuur van de voorschriften ook de afstemming met het Bouwbesluit 2003 beter wordt geborgd. Streven is het aantal gebruiksvergunningplichtige situaties drastisch in te perken, zonder het daarbij beoogde brandveiligheidniveau aan te tasten. Het vervoer van gevaarlijke stoffen zal de komende jaren toenemen, indien althans geen nadere maatregelen worden getroffen. Woonbebouwing rukt op en er bestaan plannen en wensen om op veel plaatsen grootschalige bouwprojecten te realiseren, juist daar waar sprake is van knooppunten van infrastructuur en bebouwing.

8

In grote lijnen

Al deze ontwikkelingen vragen zoveel mogelijk een proactieve beïnvloeding vanuit het brandweerveld. Dit kan variëren van het komen met een zelfstandige visie, het beïnvloeden van landelijk te ontwikkelen beleid en wetgeving of het in overleg met partners oppakken van een meer coördinerende taak. Immers al de genoemde ontwikkelingen raken het werk van de brandweer of bieden een legitieme kans voor de brandweer om een meer actieve bijdrage in het kader van risicobeheersing op te pakken. De brandweer heeft vanuit historisch perspectief de leiding bij het voorkomen en bestrijden van brand, grootschalige incidenten en rampen. De brandweer heeft daarbij een verbindende rol tussen de verschillende kolommen. Steeds meer taken voor de regionale brandweer worden wettelijk vastgelegd. Hierbij kan gedacht worden aan de adviestaken in het Vuurwerkbesluit, het Besluit externe veiligheid inrichtingen (BEVI) en de Circulaire risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen. In zijn brief van december 2005, betreffende de te hanteren Basisniveaus voor de veiligheidsregio geeft minister Remkes aan dat ‘het toetsen en adviseren van het gemeentelijke en sectorale proactie- en preventiebeleid ten behoeve van het (regionale) crisisbeheersingsbeleid’ een kerntaak is van de regionale brandweer.

2.3 Rol van de veiligheidsregio Eén belangrijke, nog niet genoemde, ontwikkeling is de totstandkoming van 25 veiligheidsregio’s in Nederland. Het kabinet heeft op 9 april 2004 een visie geformuleerd over hoe een duidelijke, daadkrachtige en consequente overheid de veiligheidsrisico’s in onze samenleving het hoofd kan bieden. De vorming van de veiligheidsregio’s is hiervoor een noodzakelijke randvoorwaarde. Van de veiligheidsregio, een multidisciplinair samenwerkingsverband van brandweer, politie, GHOR en gemeenten, wordt verwacht dat zij zich meer moeten gaan opstellen als veiligheidsadviseur op de hele veiligheidsketen. Niet alleen zal de veiligheidsregio moeten werken aan de afstemming en verbeteren van de kwaliteit binnen de sector, maar nog meer dan in het verleden ook multidisciplinair. Het doel is meer uniformiteit, eenduidigheid en doelmatigheid. Binnen de op te stellen visie op risicobeheersing vanuit de NVBR speelt de veiligheidsregio een centrale rol van betekenis. Dit wordt vanzelfsprekend in de hand gewerkt door het kabinetstandpunt om te streven naar verregaande regionalisering van de brandweer binnen de grenzen van de veiligheidsregio. Daarbij gaat het ook om het in regionale dienst nemen van lokaal brandweerpersoneel en schaarse specialisten vooral op het gebied van pro-actie en preventie. De vorming van de veiligheidsregio’s plaatst de brandweer de komende jaren voor een grote uitdaging die leidt tot concrete veranderingen in het denken en doen van de brandweer. Dit alles wordt verder versterkt door de landelijke ontwikkeling van de Wet op de Veiligheidsregio. Binnen deze wetgeving wordt ook, naar verwachting, invulling gegeven aan de wettelijke kaders rondom het thema risicobeheersing. Met deze visie wil de NVBR bijdragen aan de inhoudelijke discussie rondom de ontwikkeling van de wetgeving. Enerzijds zal deze gevoerd moeten worden met de diverse betrokken disciplines en anderzijds met het ministerie van BZK. In dat kader is voor het opstellen van deze visie ook kennisgenomen van het in opdracht van het ministerie van BZK geschreven Andersson Elffers Felix rapport “Beter beheersen dan bestrijden: adviesrol pro-actie en preventie veiligheidsregio’s” van 6 april 2006.

9

10

Hoofdstuk 3

Visie op risicobeheersing 3.1 Stip aan de horizon Op basis van de genoemde ontwikkelingen wordt in 2010 richting gegeven aan risicobeheersing aan de hand van de volgende belangrijke centrale uitgangspunten:

1. De ontwikkeling van Risicobeheersing is verbonden aan de totstandkoming van de veiligheidsregio’s De genoemde ontwikkelingen in hoofdstuk 2 vereisen schaalgrootte, specialismen en een investering in een hoogwaardige en soms complexe advisering in het kader van risicobeheersing2. In 2010 is er geen fysiek onderscheid meer tussen pro-actie en preventie, maar is toegewerkt naar een krachtige en herkenbare vorm van samenwerking tussen beide taakvelden, die zowel mono als multidisciplinair vorm en inhoud heeft gekregen. Een herkenbare beleidseenheid op het niveau van de veiligheidsregio is van belang om de ontwikkeling van en sturing op beleid mono- en multidisciplinair op elkaar af te stemmen. Uitvoering van beleid op risicobeheersing, voor beide taakvelden pro-actie en preventie, vindt bovenlokaal en lokaal plaats. Streven is het creëren van een netwerkorganisatie, welke bestaat uit lokaal ingebedde eenheden. De veiligheidsregio faciliteert deze netwerkorganisatie. Het zorgt voor de randvoorwaarden om op bovenlokaal en lokaal niveau een eenduidig kwaliteits- en kennisniveau na te streven. Het brengt informatie-uitwisseling tot stand en faciliteert het actief delen van kennis en beheert de gegenereerde risico-informatie. Inhoudelijke kwaliteitsimpulsen op het gebied van risicobeheersing worden op regionaal niveau geïnitieerd (bijvoorbeeld in de uitvoering van de BRZO-taak, de BEVI-adviesrol en de meer complexe RO- en bouwprojecten).

2. Risicobeheersing als het voorportaal van crisisbeheersing Risicobeheersing is het voorportaal van de crisisbeheersing. Aan de hand van een risicobeoordeling (taakveld pro-actie) is een bepaalde hulpverleningsbehoefte nodig die wordt vertaald in risicoreducerende maatregelen (taakveld preventie). De risicobeoordeling/ hulpverleningsbehoefte wordt door risicobeheersing doorgegeven aan de crisisbeheersing. Risicobeheersing “loopt” als het ware binnen de gehele veiligheidsketen mee. Het beziet (fysieke) veiligheid integraal en vanuit een breed spectrum, bijvoorbeeld ook aandacht voor vitale infrastructuren en integraal veiligheidsmanagement bij grootschalige evenementen. Risicobeheersing stijgt aldus uit boven het beperkte aantal geformuleerde scenario’s in de Leidraad Maatramp.

2

Zie Handreiking Versterking Pro-actie en Preventie van Cap Gemini Ernst & Young, gepubliceerd in 2002.

11

HOOFDSTUK 3

3. Verantwoordelijkheden voor het beheersen van risico’s zijn eenduidig toegewezen aan risicoveroorzakers, netwerkbeheerders en lokale bestuurders De verantwoordelijkheden en bevoegdheden van betrokken actoren ten aanzien van (fysieke) veiligheid dienen duidelijk te worden toegedeeld en ingevuld. Dit betekent dat relevante partijen bij elkaar moeten worden gebracht bij het beheersen van de risico’s en verantwoordelijkheden en bevoegdheden aan die partijen moeten worden toegekend. Het is van belang te komen tot een schikking waarin verantwoordelijkheden worden toebedeeld aan diverse partijen: de regelgever, de risicoveroorzaker, de netwerkbeheerder (bijvoorbeeld transport) en de lokale bestuurder. De verantwoordelijke actoren dienen hun verantwoordelijkheid te nemen en te werken aan permanente reductie van onveiligheid, om te beginnen aan de bron. Bestuurders maken op basis van de risico-inventarisatie een kosten-batenanalyse voor het na te streven basisveiligheidsniveau.

4. Belang van veiligheidsvoorlichting, veiligheidsbewustwording en risicocommunicatie De overheid draagt zorg voor een goede communicatie over risico’s, beheersing en besluitvorming richting burgers en bedrijven. Beïnvloeding van gedrag en mensen staat daarbij centraal. Ook maakt de overheid duidelijk wat de grenzen zijn van de verantwoordelijkheid van de overheid. In verband met een goede democratische controle zal het bestuurlijk geaccepteerde basisveiligheidsniveau moeten worden gecommuniceerd aan burgers. Bij deze risicocommunicatie moeten de mogelijkheden voor zelfredzaamheid worden aangegeven. Gemeenten hebben daarbij een wettelijke rol bij risicocommunicatie. Veiligheidsregio’s hebben geen wettelijke taak, maar wel een groot belang bij een goede risicocommunicatie. De Veiligheidsregio zorgt voor uniforme multidisciplinaire beleidskaders voor het verhogen van het veiligheidsbewustzijn, de veiligheidsvoorlichting en de risicocommunicatie.

3.2 Risicobeheersing: Taakveld pro-actie Op basis van de in paragraaf 2.1 geformuleerde centrale uitgangspunten voor Risicobeheersing ontwikkelt het taakveld pro-actie zich tot 2010 volgens de volgende kernvisie. Binnen risicobeheersing focust het taakveld pro-actie zich primair op: “activiteiten ten behoeve van een vroegtijdige structurele aandacht voor (integrale) veiligheid, waarbij de veiligheidsfilosofie en het veiligheidsketen-denken consequent worden toegepast”. Het taakveld pro-actie vult daarbij de ruimten/leemten op die bestaan naast/in de wet- en regelgeving. Het richt zich op: • Agendavorming en bewustwording van proactieve veiligheid op gemeentelijk, regionaal en nationaal niveau. • Het veilig inrichten en gebruik van de openbare ruime. • De bescherming van de vitale infrastructuur. • Risicocommunicatie. Onder veiligheidsfilosofie kan onder meer worden verstaan: • Scenariodenken/scenarioanalyses. • Werken aan een gelijkwaardige oplossing, gelijkwaardig veiligheidsniveau en afdoend veiligheidsniveau. • VeiligheidsEffect Rapportage. • Multidisciplinaire veiligheid.

12


Het taakveld pro-actie is binnen deze veiligheidsfilosofie zowel naar buiten als naar binnen gericht. De veiligheidsketen bestaat uit een soort schillenmodel, het zogenaamde matrousjka-model.

Werkveld Risicobeheersing

pro-actie

preparatie nazorg

repressie preventie

Hoewel in de veiligheidsketen in de eerste schakel wordt gesproken over pro-actie, wordt er met de huidige inzichten vanuit gegaan dat pro-actie binnen iedere fase plaats moet vinden. Om beter de rol van pro-actie te begrijpen, is het belangrijk het klassieke ketenmodel (pro-actie – preventie – preparatie – repressie – nazorg) los te laten en te denken in het Matrouska model. Dit model benadrukt de onderlinge afhankelijkheid van de ketenaspecten en belicht de continue rol die pro-actie in het gehele proces speelt. In de praktijk vertaald betekent dit dat de rol van pro-actie niet stopt zodra preventie in beeld komt. Over en weer moet een gegevensuitwisseling plaatsvinden, het bijzondere aspect van pro-actie is hierbij dat signalen uit de samenleving, de externe actoren, vertaald moeten worden naar de interne organisatie. Omgekeerd geldt hetzelfde; ervaringen en leermomenten uit de interne organisatie worden via pro-actie doorgegeven aan externe actoren, de zogenaamde agendavorming. De twee varianten betreffen een extern gericht proces (“procesbegeleider, agendavormer”) en een technisch gerichte pro-actie (“analist”). Pro-actie adviseert in de gehele veiligheidsketen dus, zowel aan de partners in de risicobeheersing als aan de partners in de crisisbeheersing.

3.3 Risicobeheersing: Preventie nieuwe stijl Op basis van de in paragraaf 2.1 geformuleerde centrale uitgangspunten voor Risicobeheersing ontwikkelt het taakveld preventie zich tot 2010 volgens de volgende kernvisie. Binnen risicobeheersing focust het taakveld preventie zich op de zorg voor het voorkomen van (directe oorzaken van) (brand)onveiligheid en het zoveel mogelijk beperken en beheersen van gevolgen van inbreuken op die veiligheid indien die inbreuken zouden optreden.

13

HOOFDSTUK 3

Het richt zich primair op: • Het ontwikkelen van brandveiligheidsconcepten (o.a. bouwen, infrastructuur, transport) om gewenst veiligheidsniveau te realiseren; • Het adviseren in het kader van vergunningverlening; • Het afgeven van vergunningen in het kader van gebruik en evenementen; • Het creëren van veiligheidsbewustzijn door het geven van voorlichting op gemeentelijk en regionaal niveau (doel beïnvloeden gedrag); • Het geven van brandveiligheidsadviezen aan burgers en bedrijven; • Het verstrekken van relevante informatie voor de operationele voorbereiding en repressieve uitruk. Het taakveld preventie is dus, evenals het taakveld pro-actie, zowel naar binnen als naar buiten gericht. Gezien de geschetste landelijke ontwikkelingen ligt de focus voor het taakveld preventie de komende jaren op onder meer het investeren in brandpreventisten nieuwe stijl, de “fire safety engineer”. Hun kracht ligt in hun specialistische kennis, hun politiek-bestuurlijk gevoel en de competentie om vanuit een netwerkgedachte effectief samen te werken met de betrokken ketenpartners. Zij zijn gepositioneerd binnen de veiligheidsregio. De fire safety engineer stelt voorwaarden en adviseert op hoogwaardig niveau aan andere partijen; gemeenten, bouwparticipanten en gebruikers (zelfredzaamheid) zodat een minimaal veiligheidsniveau gegarandeerd is. Dit vereist een omslag van het toepassen van regels naar het beoordelen van risico’s. Dat vereist conceptueel denken waarin abstracte veiligheidsdoelen worden omgezet in concrete eisen aan gebouwen en gebruik. Cruciaal hierbij is het organiseren van in- en externe informatieoverdracht. Tussen de brandweer en externe partners, maar ook tussen de fire safety engineer en de operationele voorbereiding en repressie. De gemeenten houden zich bezig met de komst van de omgevingsvergunning, met daarin ook aandacht voor de brandveiligheid. Hiervoor ontwikkelen ze een frontoffice en een backoffice. In het kader van brandveiligheid betekent deze ontwikkeling dat de brandweer een uitdaging van formaat heeft om bij complexe bouwwerken en ruimtelijke ontwikkelingen te komen tot gelijkwaardige oplossingen in de vorm van brandveiligheidsconcepten. Dit betekent hoogwaardige kwaliteit nastreven die uitstijgt boven de huidige planbeoordeling. Belangrijk aandachtspunt bij de invulling van dit gelijkwaardigheidprincipe is, dat binnen de huidige regelgeving onvoldoende maatwerk kan worden geboden. Hiervoor is bestuurlijke aandacht nodig en dient een wettelijke grondslag te worden gevonden. Als sluitstuk, gezien de reactiviteit, ontkomt de brandweer er niet aan de systematische (branchegerichte) rol op het gebied van integraal toezicht, controle en handhaving te versterken, inclusief de bijbehorende elementen van bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving. Dit betekent dat alle betrokken ketenpartners, inclusief de brandweer, werken vanuit één integrale visie en kaderstellend regionaal beleid. De Veiligheidsregio kan hierbij een faciliterende rol spelen (expertisebundeling, informeren, signaleren, bepalen kwaliteitsstandaard).

14


3.4 Van Mono naar Multi De rol van de Veiligheidsregio op het thema risicobeheersing dient naarmate 2010 nadert steeds belangrijker te worden. In de visie van de NVBR dient de visie op risicobeheersing zich dan ook nadrukkelijk de komende jaren te ontwikkelen van Mono naar Multi. De NVBR is graag bereid in samenspraak met de andere betrokken kolommen van gemeenten, GHOR, politie en ook Milieudiensten te komen tot één geïntegreerde visie op risicobeheersing. De beroepsgroep Brandweer ziet, mede gezien de geschetste landelijke ontwikkelingen, de noodzaak van een verdere professionalisering van haar specifieke rol en verantwoordelijkheid op het gebied van risicobeheersing. Dit betekent het maken van strategisch inhoudelijke beleidskeuzes en het durven investeren in veranderingen en de gewenste kwaliteit van de organisatie. Monodisciplinair is daarbij het centrale uitgangspunt de integrale samenwerking en informatieoverdracht tussen risicobeheersing en operationele voorbereiding én repressie te versterken. Multidisciplinair is het centrale uitgangspunt in de route naar 2010 te investeren in een integrale benadering van vraagstukken. Integraal valt in de zienswijze van de NVBR te herleiden naar vier dimensies: A. Ketenbenadering (veiligheidsketen). B. Diverse veiligheidsvelden (sociaal, verkeer, fysiek). C. Integraal onderdeel van het publieke belang. D. Gezamenlijke aanpak van veiligheidspartners. De NVBR onderstreept daarbij de door de bestuurders geuite behoefte om op korte termijn te komen tot een wettelijk geborgd multidisciplinair referentiekader.

15

16

Hoofdstuk 4

Noodzakelijke inspanningen 4.1 Een transparante structuur Een heldere verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden is mono- en multidisciplinair cruciaal voor het realiseren van de visie op Risicobeheersing. Deze helderheid dient in een zo vroeg mogelijk stadium zowel binnen het brandweerveld als tussen de disciplines betrokken bij de ontwikkeling van de Veiligheidsregio te worden geschapen. Doel moet niet zijn een blauwdruk te ontwikkelen voor een nieuwe organisatie, maar effectieve en doelmatige vormen van samenwerking te organiseren binnen de bestaande structuren, een zogenaamde netwerkorganisatie. Binnen de op te zetten structuur voor risicobeheersing binnen de structuur van de veiligheidsregio hanteert de brandweer het volgende model. Risicobeheersing binnen de veiligheidsregio Taakveld Pro-actie: - hoogekwalificeerd - specialisten/analisten - procesbegeleiders - mono / multidisciplinair - koppeling crisisbeheersing

Taakveld Preventie Bovenlokale preventie: - hooggekwalificeerd - fire safety engineers - complexe vraagstukken met gelijkwaardigheidsprincipe - mono / multidisciplinair - koppeling crisisbeheersing Lokale preventie: - brandpreventie specialisten - monodisciplinair - vraagstukken met preparatieve en repressieve ingrediënten - risicobeheersing versus lokale brandweerzorg - aanspreekpunt gemeente - (kennis)netwerken en relatie onderhouden.

-

Routinematige basis brandpreventie geen noodzakelijke koppeling met de lokale brandweerzorg géén bovengemiddeld risico en/of géén veiligheidsexpertise noodzakelijk

Voldoende kritische massa. Specialisten op regionale steunpunten

Lokale preventisten verspreid over de regio, verbonden in regionale kennisnetwerken.

Gemeenten (bijvoorbeeld afd. vergunningverlening & handhaving)

17

HOOFDSTUK 4

De Veiligheidsregio is de regisseur van de mono- en multidisciplinaire risicobeheersing en vult voor de gemeenten binnen de regio de “één-loketgedachte” in: • De veiligheidsregio ontwikkelt mono- en multidisciplinair beleid en laat dit bestuurlijk vaststellen. Het definieert beleidskaders voor ruimtelijke ontwikkelingen en (fysieke) veiligheid en stelt specifieke beleidsdoelen vast in het kader van brandpreventie. • De kennis rondom risicobeheersing is regionaal geborgd, maar uitgangspunt is dat lokale inbedding het centrale uitgangspunt blijft. Het zo dicht mogelijk bij de burger organiseren van veiligheid blijft daarmee gewaarborgd. • De veiligheidsregio creëert, mede op basis van inzichten uit risicokaarten, mono- en multidisciplinair inzicht in de risico’s en veiligheidssituaties (risicoanalyse en scenario-ontwikkeling) in de regio. Zij inventariseert welke mogelijkheden er zijn voor verbetering van de veiligheidsituatie en voorziet het regionale en lokale bestuur van advies voor het maken van de noodzakelijke afwegingen op basis van een kosten-batenanalyse. • Uiteindelijk streven is op beleidsniveau één multidisciplinair beleidsteam in te richten met bestuurlijke,- beleids- en procesgerichte kwaliteit en lokaal netwerken te organiseren voor de uitvoering van vooral de preventief gerichte taken. Dit beleidsteam kan worden opgehangen binnen het veiligheidsbureau. • Vanuit dit multidisciplinaire beleidsteam kan ook de voorbereiding op grootschalige evenementen worden voorbereid, waarvoor bij calamiteiten een GRIP-2 situatie wordt verwacht. • De Veiligheidsregio draagt zorg voor het aanleveren van multidisciplinaire kaders voor veiligheidsvoorlichting, veiligheidsbewustwording en risicocommunicatie.

4.2 Kwaliteit bemensing Het welslagen van de visie op risicobeheersing hangt niet alleen af van een transparante structuur. Het vereist ook een forse investering in de kwaliteit van het benodigde personeel. Er bestaat niet één ideaaltype medewerker dat pro-actie of preventie kan invullen binnen de nieuwe definitie van risicobeheersing. Wel is duidelijk aan te geven welke competenties vereist zijn om de werkzaamheden uit te voeren.

Competenties taakveld pro-actie De competenties op het gebied van pro-actie kunnen worden onderverdeeld in twee categorieën: de pro-actiemedewerker als procesbegeleider en als analist. De analist heeft kennis om veiligheidskwesties bij ruimtelijke ontwikkelingen, rondom vitale infrastructuren of grootschalige evenementen te analyseren en te beoordelen. Hij is in staat de (domino) effecten van mogelijke incidenten te benoemen. De procesbegeleider zorgt dat met behulp van deze kennis uiteindelijk op bestuurlijk niveau een totaaloordeel kan worden gepresenteerd en de belangenafweging kan worden gemaakt. De procesbegeleider moet op ‘macroniveau’ kunnen denken: er moet begrip zijn voor de verschillende belangen die spelen en relevante ontwikkelingen dien actief te kunnen worden beïnvloed. Om invloed uit te oefenen op de ambtelijke en bestuurlijke besluitvorming moet informatie over veiligheid op hoofdlijnen, duidelijke en resultaatgericht worden overgedragen. De analist maakt echter gebruik van specialistische en technische kennis uit andere disciplines en weet als volwaardig gesprekspartner te communiceren met de specialisten van gerelateerde vakgebieden, zoals Ruimtelijke Ordening en Milieu.

18


Belangrijke vraag is of deze functies van analist en procesbegeleider in de praktijk gesplitst of juist gecombineerd moeten worden. Het brandweerveld zal zich hier nader over uit moeten spreken.

Competenties taakveld preventie De veiligheidsadviseurs op het gebied van brandpreventie moeten kunnen werken binnen het complexe taakveld van fysieke veiligheid waar expertise vereist is op het terrein van bouwen, gebruik/gedrag, evenementen en installaties. Zij moeten de breedte dan ook opzoeken. Hun nieuwe manier van werken vereist een omslag van het toepassen van regels naar het beoordelen van risico’s. Een preventist dient daarbij ook oog te hebben voor de mogelijkheden en onmogelijkheden van de operationele voorbereiding en repressieve dienst. Een onontbeerlijke competentie is dat conceptueel kan worden gedacht. Abstracte veiligheidsdoelen worden omgezet in concrete eisen aan gebouwen en gebruik. Ook voor de brandpreventisten nieuwe stijl, de fire engineer, geldt dat deze vooral wordt ingezet bij complexe projecten om het gewenste veiligheidsniveau kunnen realiseren vanuit hun specialistische kennis en een bijdrage te leveren aan de complexe afweging van de diverse geldende belangen. Een politiek-bestuurlijk gevoel en de competentie om vanuit een netwerkgedachte effectief samen te werken met de betrokken ketenpartners is hiervoor tevens benodigd. Een investering in risicobeheersing betekent dus een investering in kwaliteit van bemensing. Het realiseren van deze visie vereist een hoog opleidingsniveau en dus een hogere inschaling. Hiervoor zal financieel ruimte moeten worden geschapen. Onduidelijk is of de huidige opleidingen op universitair niveau en binnen de specifieke brandweeropleiding voldoen om deze vakspecialisten van de toekomst op te leiden. Ondersteunend zijn in ieder geval de huidige opleidingen Master of Public Safety (TU Delft) en Specialist Risico’s en Veiligheid en Specialist Brandpreventie (beide Nibra). In het veranderproces dat wordt ingezet, dient specifiek aandacht te zijn voor de gevolgen voor de huidige bemensing op het gebied van pro-actie en preventie. Deze zal lang niet altijd kunnen voldoen aan het vastgestelde competentieprofiel. Duidelijk is dat hiervoor een passende oplossing noodzakelijk is.

4.3 Wettelijke basis Risicobeheersing moet op een wettelijke basis zijn gefundeerd. Dit is een belangrijke randvoorwaarde voor een duurzame en succesvolle samenwerking tussen alle betrokken partners. De huidige wetgeving leidt eerder tot versnippering dan tot integraliteit én beperkt de mogelijkheden tot het streven naar maatwerk en gelijkwaardigheid. In dit kader is de ontwikkeling van de Wet op de Veiligheidsregio ook van groot belang voor het scheppen van een wettelijk multidisciplinair inhoudelijk kader voor Risicobeheersing. Naar aanleiding van de regionalisering van de brandweer dienen er ook inspanningen te worden verricht om wettelijke taken, zoals het BEVI, in te bedden binnen een vorm van hoogwaardige bovenlokale preventie vanuit de veiligheidsregio die daardoor ook interessant is voor gemeenten om in te huren of in te kopen.

19

HOOFDSTUK 4

4.4 Bestuurlijke randvoorwaarden Voor het realiseren van de deze visie op Risicobeheersing dienen de volgende bestuurlijke randvoorwaarden te worden ingevuld. We stippen deze randvoorwaarden hierbij slechts kort inhoudelijk aan.

Onderstrepen bestuurlijk belang Allereerst dienen de bestuurders op nationaal, regionaal, provinciaal en lokaal niveau het belang van een nieuwe visie op risicobeheersing te onderstrepen. De meerwaarde voor de bestuurders is dat door deze visie te steunen risicobeheersing op de bestuurlijke agenda komt te staan. Transparant wordt vervolgens welke risico’s er zijn, welke toekomstige risico’s te verwachten zijn en op welke wijze de overheid, het bestuur omgaat met deze risico’s. Transparant wordt ook of bestuurders de risico’s en mogelijke effecten daarvan accepteren of daarop anticiperen met een doelgerichte aanpak. Op nationaal niveau heeft het kabinet dit belang al onderstreept in bijvoorbeeld haar kabinetsreactie “Verantwoorde risico’s, veilige ruimte.” Ook in de door het kabinet geformuleerde Basisniveaus Veiligheidsregio dicht het kabinet het bestuur van de veiligheidsregio een taak toe in het kader van advisering en toetsing van pro-actie en preventieactiviteiten door gemeenten. Ook het veiligheidsbestuur binnen de veiligheidsregio dient zich bestuurlijk uit te spreken over haar bestuurlijke ambities op het terrein van risicobeheersing. Bestuurlijke legitimatie kan plaats vinden door binnen de gemeenschappelijke regeling de verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor risicobeheersing eenduidig toe te kennen en te verdelen. De lokale bestuurlijke eindverantwoordelijkheid voor veiligheid blijft echter het belangrijkste uitgangspunt in het kader van risicobeheersing. Dit betekent dat gemeenten moeten blijven investeren in verbetering van de lokale veiligheidsituatie. Dit kan alleen als alle betrokken partners hun verantwoordelijkheid nemen en dragen. Belangrijk uitgangspunt hierbij is dat bestuurders meer dan nu in staat zijn om een afgewogen oordeel te maken tussen de diverse belangen van ruimte, wonen, gebruik, milieu én brandveiligheid.

Toekennen van middelen Voor het kunnen realiseren van deze visie is een investering in kwaliteit noodzakelijk. Deze middelen zullen enerzijds moeten voortkomen uit de multidisciplinaire begroting van de veiligheidsregio, voor een belangrijk deel gestoeld op de inwonerbijdrage van gemeenten. Gezien de ambities van het kabinet met de Veiligheidsregio en het thema risicobeheersing lijkt het vanzelfsprekend dat ook het kabinet in de vorm van een brede doeluitkering “Versterking Risicobeheersing” een startimpuls geeft aan dit veranderproces.

20


4.5 Vermaatschappelijking brandweer De brandweer is, mede op basis van haar vrijwilligheid, stevig ingebed in de (lokale) maatschappij. Toch vraagt deze visie op risicobeheersing om een noodzakelijke impuls vanuit de brandweer om verder te vermaatschappelijken. Hierbij wordt specifiek gedoeld op: • Een versterkt gevoel van omgevingsmanagement. Voor een krachtige rol op het gebied van risicobeheersing dient de brandweer mono- en multidisciplinair goed op de hoogte te zijn van het speelveld en alle betrokken actoren (actorenanalyse). Wie zijn het, wat zijn hun belangen, wat is hun invloed? Kortom, van de brandweer wordt gevraagd proactief te investeren in stakeholdermanagement. • De noodzaak om te investeren in gevoel voor, en invloed op, agenderingsprocessen. De brandweer dient vanuit het oogpunt van risicobeheersing meer dan nu in staat te zijn de ambtelijke en politieke agenda te beïnvloeden op basis van haar netwerk, haar kennis en haar invloed. • Het vereiste om te investeren in haar eigen PR en marketing. In het kader van risicobeheersing dient de brandweer ook te leren zichzelf beter te ‘verkopen’ naar bestuurders, partners, klanten en de maatschappij. Dat geldt niet alleen voor de totale organisatie, maar ook voor de door haar te leveren producten en (advies)diensten. Bewustwording voor houding, gedrag en het uitdragen van een gevoel van betrokkenheid bij het werk is hierbij van belang.

21

22

Hoofdstuk 5

De Routeplanner Eerder is al vastgesteld dat deze visie op risicobeheersing niet van vandaag op morgen is gerealiseerd. Het vastgestelde tijdpad voor het implementeren van deze visie loopt van 2006 tot en met 2010. Om betrokkenen binnen en buiten het brandweerveld aan de hand te nemen bij de te nemen route, worden de volgende te nemen stappen op hoofdlijnen voorgesteld: Planning

Stappen

2006 - 2007

1. Vaststellen visie en informeren achterban 2. Creëren bestuurlijk en financieel draagvlak op alle niveaus 3. Brandweer start monodisciplinair met beleid gericht op versterking samenwerking tussen taakvelden pro-actie en preventie. -

Pro-actie: focus op verankering veiligheidsprocesgedachte in gehele veiligheidsketen. Agendavorming voor risicobeheersing is daarnaast het primaire aandachtspunt.

-

Preventie: actieve beïnvloeding vanuit de brandweer richting Rijk en gemeenten op komst AMVB Gebruik en Omgevingsvergunning

3

Start organisatieveranderproces, gekoppeld aan proces van regionalisering brandweer.

2008 -2009

4

De Veiligheidsregio neemt vanuit een multidisciplinaire en integrale

5

Vanuit de veiligheidsregio worden in het veiligheidsbureau multidisci-

benadering het thema risicobeheersing op. plinaire beleidskaders voor risicobeheersing ontwikkeld. Deze vinden vanuit de samenwerking tussen de kolommen hun vertaalslag naar de gemeenten. 6

De Veiligheidsregio formuleert de regionale kaders voor veiligheidsvoorlichting, veiligheidsbewust-wording en risicocommunicatie. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering.

2010

8. Meerdere partijen worden door de veiligheidsregio actief betrokken bij de totstandkoming van beleid op het gebied van risicobeheersing. Niet alleen politie, GHOR, gemeenten en milieudiensten, maar ook de organisaties met vitale infrastructuren zoals waterschappen, NUTSbedrijven, Telecom.

23

24

Bijlage 1

Lijst met geïnterviewde personen • • • • • •

Mevrouw J. Buitendijk, Voorzitter Landelijk Netwerk Brandpreventie De heer H. Meuleman, Voorzitter Landelijk Netwerk Pro-actie De heer J.D. Berghuijs, Voorzitter bestuur NVBR De heer J. Scherjon, voorzitter Programmaraad Risicobeheersing Mevrouw A.H. Brouwer-Korf, burgemeester Utrecht De Heer J.J.H. Pop, burgemeester Haarlem

25

26

Bijlage 2

Lijst met gebruikte documentatie • Kabinetsreactie op het gezamenlijke advies “Verantwoorde risico’s, veilige ruimte” van de Raad voor Verkeer en waterstaat en de VROM-raad, 2004. • Vijfde Nota op de Ruimtelijke Ordening • Nationaal Milieubeleidsplan 4 • Model Risicobeheersing Veiligheidsregio, 20 mei 2005 Jan Kuyvenhoven • Jaarrede Voorzitter NVBR, uitgesproken op het jaarcongres op 3 november 2005 • Een visie op risicobeheersing in de veiligheidsregio, Netwerk Preventie, 2005. • Pro-actie in de veiligheidsregio’s, Landelijk netwerk pro-actie, 11 november 2005.

27

Visie op Risicobeheersing

Recommend Documents