Visa: een instrument in de strijd tegen mensensmokkel en mensenhandel? Gert Vermeulen1
1. Inleiding Illegale immigratie, mensensmokkel en mensenhandel zijn fundamenteel verschillende concepten. In de praktijk en ook beleidsmatig werden – en worden – deze fenomenen echter al te vaak voortdurend aan elkaar gelinkt. De stijgende aandacht voor het fenomeen van economische exploitatie is een belangrijke aanwijzing dat de mensenhandelproblematiek verder reikt dan de (traditionele) seksuele uitbuiting en dat er een onmiskenbaar verband bestaat met de massale arbeidsmigratie in onze huidige samenleving. Sinds jaren vermelden beleidsdocumenten inzake mensenhandel uitdrukkelijk de noodzaak om de structurele oorzaken van het fenomeen aan te pakken. Het mensenhandelbeleid vereist daarom aanknoping met het migratiedebat. Dit debat hangt nauw samen met de vraag naar de concrete invulling van het vrij verkeer van werknemers binnen de uitgebreide EU 2 en vormt één van de meest actuele politieke thema’s binnen nagenoeg alle ‘oude’ EU-lidstaten. Hieronder wordt vooreerst nagegaan in welke mate er een verband bestaat tussen migratie en mensenhandel? Vervolgens wordt een evaluatie gemaakt van het huidige migratiebeleid – inclusief het visumbeleid – en de gevolgen hiervan voor de (bestrijding van) mensenhandel. Daarbij is er uitdrukkelijk voor gekozen om een restrictief visumbeleid slechts als een exponent te beschouwen van een restrictief migratiebeleid in ruimere zin, samen met zo vele andere maatregelen die de (illegale) toegang en het (illegaal) verblijf tot het (Europese of Schengen-) grondgebied zoeken te beperken of minstens te reguleren. Ten slotte worden de verschillende beleidskeuzes in dit verband tegen elkaar afgewogen en wordt getracht na te gaan in hoever maatregelen op het vlak van migratie al dan niet toelaten om mensenhandel doelgerichter en op een meer structurele wijze aan te pakken. 2. De link tussen migratie en mensenhandel Slachtoffers van mensenhandel zijn in belangrijke mate migrantenarbeiders die op legale of illegale wijze naar een vreemd land trekken in een poging om aan armoede of discriminatie te ontsnappen, om hun levensstandaard te verbeteren of enkel maar om te kunnen overleven.3
1
Docent strafrecht en directeur Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP), Universiteit Gent (www.ircp.org). Voorliggende analyse kreeg ook een plaats in het evaluatieonderzoek dat in 2005-2006 onder promotorschap van auteur en in opdracht van de Koning Boudewijnstichting werd verricht inzake het Belgisch mensenhandelbeleid. Met bijzondere dank aan Laurens van Puyenbroeck, onderzoeker voor genoemd onderzoeksproject. Zie recent ook over het onderwerp: G. VERMEULEN, ‘Matroesjka’s: tien jaar later. Repressie en controle als speerpunten van het vernieuwde mensenhandelbeleid?’, Panopticon, 2005, nr. 2, 1-10 2 De centrale kwestie binnen dit debat betreft de vraag of de overgangsperiode die de meeste oude EU-lidstaten (waaronder België) met betrekking tot het vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe lidstaten hebben ingevoerd, al dan niet moesten verlengd worden, en die opnieuw zal rijzen voor Bulgarije en Roemenië, die in principe per 1 januari 2007 tot de EU toetreden. Concreet moest België vóór 1 mei 2006 beslissen of ze haar arbeidsmarkt volledig zou openstellen – wat, zoals bekend, niet is gebeurd – dan wel de bestaande beperkingen te verlengen of geleidelijk af te bouwen tegen 30 april 2009. 3 Zie o.a. GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Irregular migration, state security and human security, September 2005, 33 p. (consulteerbaar via www.gcim.org); ANTI-SLAVERY INTERNATIONAL, The migration-trafficking nexus, The Printed Word (UK), 2003, 27 p.
De reële vraag in landen van bestemming naar goedkope en flexibele arbeidskrachten is een bijkomende aantrekkingsfactor. Voor veel migranten is hun reis dus een weloverwogen en bewuste (economische) keuze. Het is meestal pas bij aankomst in de landen van bestemming (of doortocht) dat echte problemen beginnen. Zoals hierna zal worden verduidelijkt, houden deze problemen vaak nauw verband met de illegale of – b.v. na visumverloop – illegaal geworden status van de betrokken immigrant in het land van bestemming of doortocht. De laatste jaren is niet op afdoende wijze tegemoetgekomen aan de steeds toenemende internationale vraag naar migrantenarbeiders. Enerzijds heeft het gebrek aan legale migratiemogelijkheden – gevolg o.m. aan een restrictief visumbeleid – niet weinig immigranten genoodzaakt beroep te doen op de diensten van smokkelaars. In dit verband dient trouwens benadrukt dat visummisbruik en vervalsing in de internationale en nationale literatuur en – de schaarse degelijke – empirische studies geenszins op overtuigende wijze in verband wordt gebracht met mensenhandel, maar wél met illegale migratie of mensensmokkel (ook al worden die fenomenen ongelukkigerwijs al te vaak in één adem met mensenhandel vermeld). De – eerste – statistische analyse van de databank die het Centrum voor gelijkheid van kansen en racismebestrijding (CGKR) bijhoudt van dossiergegevens van de drie erkende Belgische opvang- en begeleidingscentra van slachtoffers van mensenhandel die momenteel wordt uitgevoerd,4 laat ter zake zien dat bijna 45% van de slachtoffers op niet-geheel legale wijze naar België is gereisd (volledig of gedurende een deel van het traject illegaal of pseudo-legaal). Nu zijn de risico’s verbonden aan illegale smokkeldiensten uiteraard veel groter dan voor andere (legale) diensten. Bijgevolg ruimt in bedoelde gevallen de bewust en gewild aangegane dienstenovereenkomst inzake het vergemakkelijken of hulp bieden bij illegale immigratie daarbij kennelijk niet zelden de plaats voor scenario’s van mensenhandel, waarin van reële vrije wil en geïnformeerde weloverwogen keuzes geen sprake meer is, 5 gevolg o.m. aan schuldbinding. Anderzijds echter worden ook die immigranten die wel met officiële, legale identiteits-, toegangs- en verblijfsdocumenten de EU of de Schengenruimte zijn binnengekomen – en dus over een geldig en legaal visum, doorgaans voor kort verblijf – beschikten, niet onvaak alsnog het slachtoffer van mensenhandel, voornamelijk gevolg aan de precaire, illegale verblijfstoestand waarin zijn na verstrijken van hun visum (voor kort verblijf) zijn terechtgekomen. Zeer illustratief in dat verband is dat volgens de hiervoor aangehaalde statistische analyse van Belgische mensenhandelslachtofferdossiers, hoewel tussen de 80-85% van de slachtoffers bij opstart van de begeleiding een illegale verblijfsstatus in België had, ruim 55% van de slachtoffers op geheel legale wijze naar België is gereisd en er initieel legaal is binnengekomen. Het gros van de slachtoffers is m.a.w. slechts na aanvankelijk legale binnenkomst in België – in regel op basis van een toeristenvisum of visum voor kort verblijf – in een illegaal statuut beland, t.t.z. na verstrijken van hun visum. Visumverplichtingen halen kennelijk weinig of niets uit in de strijd tegen mensenhandel. Het risico op uitbuiting van migrantenarbeid – inclusief in de seksuele sfeer – hangt dus nauw samen met de illegale of illegaal geworden status van betrokkene en de verhoogde economische, sociale en politieke kwetsbaarheid die hieruit voortvloeit.6 Onderzoek naar mensenhandel bij illegale Oost-Europese vrouwelijke migrantenarbeiders heeft uitgewezen dat de fundamentele factor die bepaalt of men al dan niet verzeild geraakt in een netwerk van mensenhandel de mogelijkheid is tot legale migratie – waarbij die mogelijkheid, zeker als ze voor 4
Uitgevoerd door het Institute for International Research on Criminal Policy (IRCP) van de Universiteit Gent, onder leiding van schrijver van deze bijdrage (in het tweede halfjaar van 2006). 5 G. VERMEULEN, l.c., 4. 6 Zie ook: GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migration in an interconnected world: New directions for action, October 2005, 34 (consulteerbaar via www.gcim.org).
langere duur of permanent is, dan wel eenvoudig vernieuwbaar, een contra-indicator voor slachtofferschap vormt – gekoppeld aan een ontwikkeld sociaal netwerk.7 De reële link tussen het gebrek aan langdurige of hernieuwbare legale migratiemogelijkheden voor migrantenarbeiders en de verhoogde kwetsbaarheid voor mensenhandel is een eerste fundamentele vaststelling. De globalisering en toenemende deregulering van de arbeid verhogen bovendien de kwetsbaarheid van (voornamelijk ongeschoolde) migrantenarbeiders. De informalisering van voorheen formele sectoren, zoals de constructie, landbouw en transport neemt in vele landen toe. De arbeid in dergelijke sectoren is goedkoop, vervangbaar en dus bijzonder kwetsbaar voor uitbuiting.8 3. Het huidige migratiebeleid en de impact op de mensenhandelproblematiek a. De noodzaak van een soepeler en gemeenschappelijk migratiebeleid Het Belgische migratiebeleid en de daarmee verbonden mensenhandelproblematiek kunnen niet los gezien worden van de ruimere Europese context. De sociale en economische implicaties van de demografische veroudering en de voorspelde terugval van Europa’s lokale bevolking beginnen in toenemende mate hun stempel op het migratiedebat te drukken. Demografische studies tonen aan dat, zelfs met het doorvoeren van maatregelen om meer mensen op de arbeidsmarkt te krijgen en te houden (cf. het generatiepact), onze economieën steeds meer afhankelijk zullen worden van migrantenarbeiders.9 De Europese Commissie heeft deze boodschap al enige tijd begrepen. Reeds in 2003 werd op EU-niveau gepleit voor de noodzaak van arbeidsmigratie naar de EU, niet enkel als antwoord op de economische (cf. de Lissabon-strategie10) en demografische realiteit maar ook om de toenemende illegale immigratie en de alarmerende betrokkenheid van de georganiseerde misdaad bij mensensmokkel en -handel aan te pakken.11 Ook het begin 2005 door diezelfde Commissie uitgegeven Groenboek over het beheer van de economische migratie spreekt in dit verband klare taal: indien gemeenschappelijke criteria voor de toelating van economische migranten ontbreken, zal een groeiend aantal onderdanen van derde landen de EU illegaal binnenkomen zonder enige waarborg op regulier werk – en 7
J. DAVIES, The role of Migration Policy in creating and sustaining trafficking harm, Migration Research Centre, University of Sussex, 2002, 3; IOM, Trafficking and Prostitution: The Growing Exploitation of Migrant Women from Central and Eastern Europe, Migration Information Programme, Budapest, 1995, 12-14. 8 Sommige sectoren verhuizen naar plaatsen waar de arbeidsvoorwaarden werknemers het minst bescherming bieden. Andere sectoren worden informeel door het gebruik van contractanten of subcontractanten. Zie: COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, Brussels, 22 december 2004 (europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/crime/trafficking/doc/report_expert_ group_1204_en.pdf), 65 en 146. 9 Om de omvang van de actieve bevolking in de 15 ‘oude’ EU lidstaten te stabiliseren, zou er tussen 2003 en 2050 een netto aanvoer van ongeveer 68 miljoen buitenlandse werknemers nodig zijn (IOM, World Migration 2003, Geneva, 2003, 245). Zie ook IOM, World Migration 2005, Geneva, 2005, 139-152. 10 Op 20 maart 2000 werd op de Europese Raad te Lissabon de strategie bekendgemaakt die tot doel heeft van de EU de meest competitieve en dynamische op kennis gebaseerde economie in de wereld te maken. 11 COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2003) 336 final, Immigration, integration and employment, Brussels, 3 June 2003. Zie ook COMMISSION OF THER EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2004) 508 final, First annual report on migration and integration, Brussels, 16 July 2004 en COMMISSION OF THER EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2004) 4002 final, Area of Freedom, Security and Justice: Assessment of the Tampere Programme and future orientations, Brussels, 2 June 2004, 9-10; COMMISSION OF THER EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2005) 669 final, Policy Plan on Legal Migration, Brussels, 21 December 2005.
daarom op integratie in onze samenleving. Een duidelijke waarschuwing dus voor een toename inzake mensensmokkel en mogelijk -handel indien de gepaste initiatieven zouden uitblijven.12 b. Een controlepolitiek op nationaal niveau Ondanks deze signalen hebben de regeringen van vele EU-lidstaten hun restrictieve migratiepolitiek voortgezet door het blijvend of zelfs verder inperken van legale migratiemogelijkheden en het verstrengen van controles en procedures – inclusief wat het bekomen van een visum betreft. In de media en het politieke discours wordt (illegale) immigratie vaak omschreven als een bedreiging van de nationale soevereiniteit door het ondermijnen van de controle die staten dienen uit te oefenen over hun grenzen.13 Het belang van de overheid bij de perceptie door de burgers dat een fenomeen als migratie wel degelijk “onder controle is”, mag niet onderschat worden.14 Bovendien past een restrictief immigratiebeleid (“controlepolitiek”) binnen de actuele globale inspanningen ter voorkoming en bestrijding van terrorisme. Er is een groeiende consensus dat een controlepolitiek illegale immigratie niet kan voorkomen.15 Het voor de hand liggende bewijs hiervan is het toenemende aantal illegale binnenkomsten in verschillende bestemmingslanden waar de laatste jaren een dergelijke politiek gevoerd werd. Een restrictief visumbeleid leidt m.a.w. niet tot minder illegale binnenkomst; zeer wel mogelijk zelfs tot meer. Bovendien liggen sommige van de factoren die migratie in de hand werken buiten het bereik van directe overheidsinterventie, zoals globalisering, gewapende conflicten en breder wordende economische ongelijkheden tussen verschillende delen van de wereld. Een controlepolitiek heeft met andere woorden geen of nauwelijks invloed op de fundamentele redenen voor illegale immigratie. Migratie blijft dus hoe dan ook bestaan, indien niet legaal, dan illegaal – en hoe restrictiever het migratie- en daarvan deel uitmakend visumbeleid, hoe vaker illegaal. Restrictieve migratieregimes lijken daarenboven onverenigbaar met het toenemende vrije verkeer van goederen, kapitaal en buitenlandse investeringen.16 Een restrictief immigratiebeleid wordt niet alleen meer en meer erkend als zijnde ineffectief in de strijd tegen illegale immigratie, maar leidt bovendien tot een toename van illegale smokkel en handel in migranten. Georganiseerde misdaad richt zich op elke markt waar de “opportuniteit” om winst te maken aanwezig is. Welnu, een restrictief migratiebeleid is de ideale voedingsbodem voor een illegale immigratiemarkt. Minder mogelijkheden tot legale migratie, in combinatie met sterke “push- en pull” factoren, hebben migranten ertoe gebracht – en gedwongen – steeds wanhopiger middelen te gebruiken om te migreren en maken hen tezelfdertijd kwetsbaarder dan ooit voor mensenhandelaars.17 c. Mensenhandel en de bestrijding van immigratie
12
COMMISSION OF THER EUROPEAN COMMUNITIES, COM(2004) 811 final, Green Paper on the management of economic migration: an EU approach, Brussels, 17 January 2005, 4. 13 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 10-11. 14 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Irregular migration, state security and human security, September 2005, 11 (consulteerbaar via www.gcim.org). 15 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 14-15. 16 IOM, World migration 2005, 14. 17 Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 148.
Het is ongetwijfeld zo dat de huidige illegale immigratie voor een groot deel gedreven wordt door de toenemende vraag binnen de EU naar migrantenarbeiders. Een arbeidsmigratiepolitiek die op rationele wijze aan deze vraag zou voldoen (inclusief voor die “knelpuntenberoepen” die niet als zodanig worden erkend omdat ze zich in de illegale sfeer situeren, zoals b.v. dat van prostituee) zou de noodzaak voor migranten om in zee te gaan met mensensmokkelaars en -handelaars gevoelig kunnen verminderen. Desondanks wordt mensenhandel nog steeds al te vaak voorgesteld als een legitieme reden om het anti-immigratiebeleid repressiever en strikter te maken. Dat achter de strijd tegen de mensenhandel vaak (mee) de zelfstandige bedoeling schuilgaat om immigratie tegen te gaan, wordt in groeiende mate door terreinactoren expliciet erkend en betreurd. De strijd tegen mensenhandel is in wezen gericht op de bescherming van personen tegen gedwongen of onvrije exploitatie. Het vrijwaren van de menselijke waardigheid houdt voor de overheid het recht en de plicht in om mensenhandel met alle mogelijke middelen te bekampen. Een dergelijk beleid heeft op zich niets te maken met de strijd tegen illegale immigratie, die – zoals gezegd – hoofdzakelijk ingegeven is door de wil tot vrijwaring van nationale belangen.18 Dat binnen het huidig restrictief migratiebeleid de bescherming van de menselijke waardigheid wordt voorgesteld als zijnde een reden om de grenzen te sluiten, kan derhalve niet overtuigen.19 d. Nood aan een nuchter en doordacht migratiebeleid De strijd tegen de mensenhandel maakt veelal een wezenlijk deel uit van nationale antimigratieprogramma’s die ontegensprekelijk mede zijn ingegeven door de bescherming van de eigen welvaart. Een dergelijke politiek is echter vanuit twee opzichten misleidend. Ten eerste zijn de gesmokkelde illegale immigranten – ter wiens bescherming de migratiepolitiek zogezegd restrictief en repressief gehouden wordt – zelf de voornaamste slachtoffers. Gevolg aan het almaar verder bemoeilijken van legale migratie en de illegale status die derhalve met migratie gepaard gaat (ab initio, bij binnenkomst, ondanks visumverplichtingen, dan wel naderhand, na verstrijken van een afgeleverd visum voor kort verblijf) worden ze immers almaar kwetsbaarder worden voor reële uitbuiting. Ten tweede, gelet op de stijgende afhankelijkheid van onze nationale economieën van een instroom van economische migranten, vormt een streng migratiebeleid net een wezenlijke bedreiging voor de eigen welvaart – ter behoud waarvan de grenzen volgens het huidige beleid nochtans strak dicht worden gehouden. Dit lijken alvast voldoende en zwaarwichtige redenen om de de facto-vermenging in het huidige beleid tussen de strijd tegen illegale immigratie en de strijd tegen mensenhandel aan de kaak te stellen. Hoewel in verschillende fora reeds herhaaldelijk werd gewezen op de noodzaak en het belang van het onderscheid tussen mensenhandel en –smokkel – wat in België juridisch uiteindelijk ook culmineerde in een juridisch-strafrechtelijk onderscheid met de Wet van 10 augustus 2005 tot wijziging van diverse bepalingen met het oog op de versterking van de strijd tegen mensenhandel en mensensmokkel en tegen praktijken van huisjesmelkers – worden beide fenomenen en misdrijfvormen in de praktijk nog steeds integraal benaderd en is de strijd tegen mensenhandel heel sterk verweven met de strijd tegen mensensmokkel. Uiteraard kan het niet anders dan dat dit de vermenging van beide concepten in de hand werkt. 18
GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 10. Zie ook G. VERMEULEN, l.c., 3. 19 Vgl. J. DAVIES, l.c., 6.
Bij Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 werd beslist om de rol van de Interdepartementale Coördinatiecel in het kader van de strijd tegen de mensenhandel terug te versterken en haar tevens in te schakelen in de strijd tegen de mensensmokkel.20 21 Vandaag heeft de Interdepartementale Coördinatiecel de belangrijke opdracht om het geïntegreerde beleid inzake de strijd tegen de mensenhandel en -smokkel concreet gestalte te geven, en heeft ze in dat verband zowel een beleidsuitvoerende als -voorbereidende taak. Tegelijk werd voorzien in de oprichting van een Informatie- en Analysecentrum Mensensmokkel en Mensenhandel (IAMM) die moet instaan voor de verzameling, centralisering en vlotte uitwisseling van alle informatie over zowel mensenhandel als mensensmokkel, waarop tevens strategische analyses zullen uitgevoerd worden. Bij hetzelfde Koninklijk Besluit werden ook de bevoegdheden van het CGKR uitgebreid. Sindsdien staat het CGKR in voor de bevordering, coördinatie en opvolging van het beleid ter bestrijding van zowel de mensenhandel als -smokkel en moet zij jaarlijks een evaluatieverslag opmaken over de evolutie en de resultaten van de bestrijding van beide fenomenen.22 Verder dient de Regering in haar tweejaarlijks rapport aan het Parlement voortaan niet alleen verslag uit te brengen over de toepassing van de mensenhandelwet en de bestrijding van de mensenhandel, doch ook over de strijd tegen de mensensmokkel.23 Gelet op het wezenlijke onderscheid – fenomenologisch én de jure – tussen mensenhandel en (consensuele en humanitair gezien niet-problematische) mensensmokkel, is de huidige beleidsoptie om ook de gevallen van mensensmokkel die níet gepaard gaan met een situatie van zeg maar misbruik, dwang, onvrijheid, gevaar of letstel onder de bevoegdheid te brengen van de Interdepartementale Coördinatiecel, het IAMM en het CGKR betwistbaar. Hoewel het logisch lijkt om deze organen in te schakelen in zowel de strijd tegen mensenhandel als mensensmokkel in mensenhandelachtige omstandigheden (t.t.z. waarbij misbruik is gemaakt van de kwetsbare of precaire situatie van betrokkene, waarbij gebruik is gemaakt van listige kunstgrepen, geweld, bedreigingen of dwang, waarbij het leven van betrokkene opzettelijk of door grove nalatigheid in gevaar is gebracht of waarbij ziekte, blijvende ongeschiktheid, verlies van (het gebruik van) een orgaan of zware verminking het gevolg is), 24 verdient het aanbeveling om een duidelijk onderscheid te maken met niet-problematische gevallen van mensensmokkel. Zoniet bestaat het risico dat de confusie tussen beide fenomenen de facto overeind blijft, zelfs na de nieuwe wet van augustus 2005. Er dient resoluut gepleit voor een maximale beleidsmatige scheiding van beide debatten. Dit neemt niet weg dat er op nuchtere wijze dient nagedacht over maatregelen op het vlak van migratie die niet enkel tegemoet komen aan de actuele economische en demografische nood20
De Interdepartementale Coördinatiecel ter bestrijding van de mensenhandel werd initieel opgericht bij Koninklijk Besluit van 16 juni 1995 tot uitvoering van artikel 11, § 5, van de Wet van 13 april 1995 houdende bepalingen tot bestrijding van de mensenhandel en van de kinderpornografie (B.S. 14 juli 1995). In de loop der jaren verdween deze cel echter naar de achtergrond. 21 Koninklijk Besluit van 16 mei 2004 betreffende de bestrijding van de mensensmokkel en mensenhandel, B.S. 28 mei 2004. 22 De Wet van 15 februari 1993 tot oprichting van een Centrum voor Gelijkheid van Kansen en voor Racismebestrijding (B.S. 19 februari 1993) werd in die zin aangepast door de Wet van 10 augustus 2005 en bepaalt nu dat het Centrum behalve de strijd tegen de mensenhandel, ook de strijd tegen de mensensmokkel dient te stimuleren en bevoegd is om in rechte op te treden in alle rechtsgeschillen waartoe de toepassing van de Wet van 13 april 1995 tot bestrijding van de mensenhandel én de mensensmokkel aanleiding kan geven. In dit verband dient erop gewezen dat het feit dat het Centrum voortaan is ingeschakeld in de strijd tegen de mensensmokkel, moeilijk te rijmen valt met haar andere taken in het kader van de strijd tegen racisme en xenofobie. 23 Artikel 40 van de Wet van 10 augustus 2005. 24 Zoals bedoeld in artikel 77quater, 2° tot 5°, Vreemdelingenwet.
wendigheden binnen de Europese ruimte maar die tevens een positieve bijdrage kunnen leveren in de strijd tegen mensenhandel. 4. Naar een soepeler migratiebeleid in de strijd tegen mensenhandel? a. Een restrictief migratieregime biedt geen oplossing Een versoepeling van het migratiebeleid – inclusief het visumbeleid - vormt op zichzelf niet de ultieme oplossing voor mensenhandel. Niettemin zijn er gegronde redenen waarom het debat op zijn minst moet gevoerd worden en het huidige migratiebeleid aan een kritische evaluatie dient onderworpen. De huidige migratiepolitiek – inclusief een restrictief visumbeleid – is er vooralsnog niet in geslaagd illegale immigratie, mensensmokkel en mensenhandel te verminderen,25 integendeel zelfs. De grote vraag naar buitenlandse arbeidskrachten heeft in de meeste EU-lidstaten nog net zo min geleid tot een soepeler economisch migratieregime. Het gegeven dat vele economische immigranten hun (desnoods illegale) immigratie slechts als een tijdelijke episode beschouwen in de overgang naar persoonlijke vrijheid en zekerheid wordt in het klassieke beleidsmatige discours quasi volledig genegeerd. Een soepeler migratiebeleid – inclusief liberaler en royaler visumbeleid – zal nochtans zeer wel mogelijk slechts leiden tot een recurrente influx van migranten op tijdelijke, mogelijk relatief langdurige basis, en niet tot een permanente influx. Een verscherpt migratiebeleid werkt met andere woorden contraproductief in de strijd tegen mensensmokkel en –handel. Het houdt immers geen rekening met de actieve en welbewuste “migratieagenda” van vele economische immigranten, ook trouwens wanneer die werkzaam worden in de prostitutie – het stereotiepe plaatje van begin tot midden jaren ’90 dat in de meeste gevallen nietsvermoedende slachtoffers in de prostitutie worden gelokt en gedwongen, en worden opgesloten, vernederd en geslagen, is onjuist. Meer nog, door een dergelijk beleid hebben de overheden in vele landen van bestemming zelf de uitbuiting van (illegale) arbeidsmigranten in de hand gewerkt. b. De voordelen van een soepeler migratiebeleid in de strijd tegen mensenhandel Er zijn overtuigende indicaties dat een soepeler migratiebeleid het eigenbelang van bestemmingslanden zou dienen. Recente studies tonen aan dat een toevoer van economische immigranten noodzakelijk zal zijn om onze welvaart op hetzelfde peil te houden. De bestaande vraag naar migrantenarbeid zal gevuld worden door illegale immigratie, tenzij de beleidsmakers dit proces op reguliere wijze beheersen.26 Economische immigratie heeft met andere woorden niet alleen het potentieel om onze welvaart op peil te houden, maar zou tevens kunnen bijdragen aan de beheersing van bestaande (illegale) migratiestromen.27
25
GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 3. 26 Anti-Slavery International, o.c., 13. 27 Zie o.a. de recente Resolutie van het Europees Parlement van 26 oktober 2005 (COM(2004) 811). Zie ook GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migrants in the global labor market, September 2005, 2 en GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Migration in an interconnected world: New directions for action, October 2005, 79-80 (consulteerbaar via www.gcim.org); “Legale migratie kan illegale terugdringen” Interview met Brunson Mckinley (IOM), De Standaard 30 januari 2006, consulteerbaar via (www.standaard.be).
Ook de migranten zelf zouden baat hebben bij meer legale migratiemogelijkheden. Een legaal statuut en een betere afdwingbaarheid van hun rechten verminderen significant de kansen op uitbuiting door mensenhandelaars. Economische immigratie kan dus een indirecte bijdrage leveren aan de bestrijding van de uitbuiting van illegale immigranten in de illegale of informele economie – daar bevindt zich een pak “knelpuntenberoepen”, zonder dat ze als zodanig erkend worden – en de mensenhandel.28 Indien een betere strijd tegen mensenhandel niet volstaat, dan zal wellicht het economische argument uiteindelijk de doorslag geven om een effectieve kentering in het migratiebeleid te weeg brengen. Een verminderde greep van de georganiseerde misdaad op de illegale immigratiemarkt en een betere bescherming van immigranten moet logischerwijze het gevolg zijn. Zowel vanuit economische (behoud van de eigen welvaart) als humanitaire (strijd tegen mensenhandel) overwegingen kan dus met recht en reden gepleit worden voor meer legale arbeidsmigratie – en een daarop gericht beleid inzake arbeidskaarten en visa, inclusief de aflevering daarvan met het oog op het zoeken van werk (zoals o.m. in het aangehaalde Groenboek van de Europese Commissie wordt voorgesteld). c. Een stapsgewijze aanpak als deel van de oplossing In afwachting daarvan dient alvast een einde gesteld te worden aan de hierboven aangehaalde instrumentalisering van mensenhandel in functie van het migratiebeleid. Bovendien zouden in het kader van de preventieve aanpak van mensenhandel een aantal structurele initiatieven kunnen opgezet worden om de toegang tot legale migratiekanalen te vergemakkelijken. Informatiecampagnes over legale arbeidsmigratie zouden hierbij zinvoller zijn dan campagnes met een louter afschrikkend of ontradend oogmerk.29 Legale arbeidsmigratie op zichzelf biedt – zoals gezegd – natuurlijk geen allesomvattende of alleenzaligmakende oplossing voor de mensenhandelproblematiek. Ook legale migranten kunnen het slachtoffer worden van mensenhandel. Er is daarom evenzeer nood aan een transparant en gereguleerd migratiebeleid dat voldoende aandacht besteedt aan het statuut en de rechten van de migrantenarbeiders en hun gezinnen.30 De exploitatie van arbeid moet ook aangepakt worden door de regulering van die sectoren waar werknemers het meest kwetsbaar zijn voor uitbuiting,31 ook soms waar die momenteel informeel of illegaal zijn, zoals b.v. in belangrijke mate de prostitutiesector. Migratie is in wezen niets meer dan een natuurlijke reactie van individuen op verschillende kansen en mogelijkheden binnen of buiten internationale grenzen. Er kan slechts gehoopt worden dat de beleidsmakers immigratie zullen beschouwen als een kans, niet enkel voor economische of demografische doeleinden maar ook om mensenhandel op een meer geïntegreerde wijze aan te pakken. Meer en meer terrein-actoren lijken alvast overtuigd te geraken van de noodzaak om het migratiedebat te openen en na te denken over een helderder en soe28
Resolutie van het Europees Parlement van 26 oktober 2005 (COM(2004) 811). Zie ook Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 65. 29 GLOBAL COMMISSION ON INTERNATIONAL MIGRATION (GCIM), Irregular migration, state security and human security, September 2005, 27. 30 Wat de status van migrantenarbeiders betreft zou alvast werk kunnen gemaakt worden van de ratificatie van de Conventie van de Verenigde Naties betreffende de Bescherming van de Rechten van alle Migrantenarbeiders en hun Families (1990). Dit Verdrag is de meest uitgebreide internationale norm met betrekking tot migrantenarbeiders. Voortbouwend op de principes van de ILO Conventies nr. 97 (1949) en 143 (1975) en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens tracht deze Conventie “to extend human rights law to all migrant workers and their families throughout the entire migration process” en “to prevent and eliminate the clandestine movements and trafficking in migrant workers and the employment of migrants in an irregular situation”. 31 Zie Report of the Experts Group on Trafficking in Human Beings, 149-151.
peler, royaler migratiebeleid, zowel in het kader van de strijd tegen mensensmokkel als mensenhandel. 5. Conclusie Zowel het nationale als internationale beleid inzake de bestrijding van mensenhandel besteedt tot op vandaag slechts zeer beperkte aandacht aan de migratieproblematiek. In het preventieluik van het (Belgische) geïntegreerde mensenhandelbeleid zijn er enkele initiatieven die zich toespitsen op de structurele oorzaken van mensenhandel. Deze maatregelen bleven tot nog toe echter grotendeels beperkt tot het lanceren van sensibiliseringscampagnes in landen van oorsprong, doortocht en bestemming. Van een echte invloed van het actuele migratiedebat op het mensenhandelbeleid is in België en de meeste andere EU-lidstaten vooralsnog geen sprake. Nochtans zijn er duidelijke en onmiskenbare aanwijzingen dat beide fenomenen nauw verbonden zijn. Op EU-niveau is er een sterke tendens om een meer realistisch migratiebeleid te voeren. De vraag tot versoepeling van de migratiepolitiek – zoals die de laatste dik tien jaar gevoerd werd – weerklinkt om verschillende redenen steeds luider. Een efficiëntere bestrijding van mensenhandel is er één van. Een evaluatie van het beleid in de meeste EU-lidstaten leert dat in werkelijkheid net het omgekeerde gebeurt. Een steeds repressiever en restrictiever migratiebeleid wordt aan het publiek voorgesteld als zijnde noodzakelijk om mensenhandelaars gemakkelijker te vervolgen en slachtoffers van mensenhandel beter te beschermen. De nadelige effecten van een dergelijk beleid krijgen minder tot helemaal geen media-aandacht, maar zijn des te meer voelbaar op het terrein. De fenomenen illegale immigratie en mensenhandel kunnen niet zomaar gelijkgeschakeld worden. Het beleid t.a.v. beide fenomenen mag dan ook niet vermengd worden. Niettemin hebben maatregelen op het vlak van migratie het potentieel om mensenhandel substantieel te verminderen door enerzijds de mogelijkheden tot legale arbeidsmigratie uit te breiden en anderzijds de sociale- en mensenrechten van immigranten in de landen van bestemming structureel te verbeteren. Op EU-niveau worden dergelijke maatregelen al enige tijd gestimuleerd.32 Dit is een plausibel argument om de kwetsbaarheid van immigranten voor uitbuiting door criminele personen/organisaties te verminderen en aldus een positieve bijdrage te leveren in de huidige strijd tegen mensenhandel.
32
Zie de hierboven vermelde documenten zoals het Groenboek van de Europese Commissie van 2004 en de Resolutie van het Europees Parlement van 26 oktober 2005. Zie ook de ‘Verklaring van Brussel’ die in september 2002 tot stand kwam in het kader van de Europese Conferentie voor de Preventie en Bestrijding van Mensenhandel. Er werd toen reeds uitdrukkelijk bepaald dat “de ontwikkeling van een bredere migratiepolitiek een substantiële bijdrage kan leveren om mensenhandel te verminderen en te voorkomen”.
