De gemeente en wetgevende instrumenten in de strijd tegen geluidshinder

Deze tekst vormt de ondersteuning bij een mondelinge uiteenzetting tijdens de informatievergadering van het BAO « Geluidshinder in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest » van dinsdag 6 december 2005

De gemeente en wetgevende instrumenten in de strijd tegen geluidshinder Françoise Lambotte en Vincent Ramelot, Adviseurs van de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest

Inleiding

In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bestaan er een aantal wetgevende teksten met betrekking tot geluidshinder. Wij zullen ons beperken tot de bepalingen die nuttig zijn voor de gemeenten. We onderscheiden twee groepen normen in deze materie: enerzijds de bijzondere politie (leefmilieu, stedenbouw, geluidshinder) en anderzijds de algemene bestuurlijke politie. De besluiten en politieverordeningen of –reglementen zijn de instrumenten van algemene bestuurlijke politie en vinden hun wettelijke grond in de Nieuwe Gemeentewet. Het onderscheid tussen deze twee groepen normen is essentieel. In de regelgeving stopt de gemeentelijke autonomie daar waar bijzondere politie van toepassing is: de gemeenteraad heeft geen bevoegdheid om een materie geregeld door een bijzondere regelgeving te reglementeren. Wij komen later op dit probleem terug.

I. Bepalingen waarop gemeenten zich kunnen beroepen buiten de Nieuwe Gemeentewet: de bijzondere politie

Laten we beginnen met de bepalingen waarop gemeenten zich kunnen beroepen buiten de Nieuwe Gemeentewet. We vinden deze bepalingen hoofdzakelijk in: 1° de ordonnantie van 17 juli 1997 betreffende de strijd tegen geluidshinder in een stedelijke omgeving; 2° de ordonnantie van 5 juni 1997 betreffende de milieuvergunningen; 3° het Brussels Wetboek voor Ruimtelijke Ordening (BWRO); 4° de stedenbouwkundige verordeningen; 5° het Boswetboek; 6° de ordonnantie van 25 maart 1999 betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu. Instrumenten waarover gemeenten beschikken in de strijd tegen geluidshinder

1


De Brusselse Huisvestingscode bevat geen enkele norm inzake geluidshinder.

1. De ordonnantie van 17 juli 1997 betreffende de strijd tegen geluidshinder in een stedelijke omgeving De ordonnantie van 17 juli 1997 betreffende de strijd tegen geluidshinder in een stedelijke omgeving1 is de enige gewestelijke wetgeving die volledig gewijd is aan de strijd tegen geluidshinder. De ordonnantie en drie uitvoeringsbesluiten van 21 november 20022 maken een onderscheid tussen geluidshinder op de openbare weg en buurtlawaai. A. De strijd tegen geluidshinder op de openbare weg Artikel 11 stelt dat elke persoon die op de openbare weg een activiteit uitoefent ervoor moet zorgen dat deze de rust en de gezondheid van de bewoners niet verstoort. Hij dient hiertoe de vereiste voorzorgsmaatregelen te treffen. Er bestaat echter geen duidelijke norm die niet mag worden overschreden. Artikel 12 verbiedt lawaai of herrie op de openbare weg tussen 22 uur en 7 uur. De ordonnantie van 1997 stelt dat de Regering in bepaalde bijzondere omstandigheden3 bij besluit kan afwijken van dit verbod. De burgemeester kan luidruchtige activiteiten toelaten die een artistiek, maatschappelijk, folkloristisch, wetenschappelijk of technisch nut hebben. Er stelt zich echter een probleem: het uitvoeringsbesluit van de regering tot uitvoering van deze bepalingen is nog steeds niet aangenomen. De voormalige minister van Leefmilieu, Didier Gosuin, gaf in juli 2000 te kennen dat hij geen besluit wilde aannemen om deze bepalingen van kracht te laten worden. De huidige minister van Leefmilieu, Evelyne Huytebroeck, heeft zich hierover nog niet uitgesproken. B. De strijd tegen buurtlawaai Op het vlak van buurtlawaai verbiedt artikel 6 van het Besluit van de Regering van 21 november 2002 betreffende de strijd tegen buurtlawaai het gebruik van motorapparaten zoals grasmaaimachines op zon- en feestdagen, alsook tussen 20 uur en 7 uur op andere dagen4. Artikel 13 van de ordonnantie van 1997 vereist dat eigenaars, directeurs of zaakvoerders van voor het publiek openstaande inrichtingen, zoals cafés, bars, restaurants, feestzalen, de door de Regering opgelegde geluidsnormen naleven en alle nodige maatregelen treffen opdat de geluidshinder verbonden aan de exploitatie van deze inrichtingen de rust of de gezondheid van de inwoners niet zou verstoren. 1

B.S., 23 oktober 1997. B.B.H.R. van 21 november 2002 betreffende de strijd tegen het buurtlawaai (B.S., 21 december 2002; err. B.S., 7 oktober 2003); B.B.H.R. van 21 november 2002 betreffende de strijd tegen geluids- en trillingenhinder voortgebracht door de ingedeelde inrichtingen (B.S., 21 december 2002); B.B.H.R. van 21 november 2002 tot vaststelling van de controlemethode en omstandigheden voor geluidsmetingen (B.S., 21 december 2002). 3 Wanneer het lawaai of de herrie onvermijdelijk voortvloeien uit de uitgevoerde bedrijvigheden en voor zover alle bijzondere voorzorgsmaatregelen worden getroffen of wanneer het lawaai of de herrie onvermijdelijk voortvloeien uit de uitoefening van een openbare dienst of van een activiteit van openbaar nut waarvan de dringende noodzaak aangetoond is (artikel 12, § 2). 4 Dit artikel is gebaseerd op artikel 9, 3° van de ordonnantie betreffende de geluidshinder en staat de Regering toe om « het gebruik te reglementeren van toestellen, tuigen of voorwerpen die in bepaalde omstandigheden zeer hinderlijke geluiden of trillingen voortbrengen of kunnen voortbrengen ». 2

Instrumenten waarover gemeenten beschikken in de strijd tegen geluidshinder

2


De bewoners van gebouwen dienen erop toe te zien dat het lawaai veroorzaakt door hun gedrag en dat van de personen of dieren die zij onder hun bewaring hebben, de rust of de gezondheid van de bewoners niet verstoren; de geluidsnormen die niet overschreden mogen worden zijn bepaald door de Regering (artikel 14). Opgelet: de normen betreffende het buurtlawaai zijn niet op iedereen van toepassing. Het gebeurt vaak dat de gemeentediensten klachten ontvangen over geluidshinder in de buurt van scholen of plaatsen van eredienst. Het geschreeuw van kinderen op de speelplaats of het klokgelui van bepaalde kerken kan hinderlijk zijn, maar het besluit van de Regering van 21 november 2002 betreffende de strijd tegen buurtlawaai is niet van toepassing op dit type geluidshinder (artikel 2, § 1, 5° van dit besluit). In deze gevallen bestaat er geen objectieve norm om te bepalen of het al dan niet een verstoring betreft van de openbare rust in de zin van de wetgeving betreffende geluidshinder. C. Kwantitatieve en kwalitatieve aanpak Ter vereenvoudiging zou men dus kunnen stellen dat buurtlawaai, opdat er een inbreuk is, gemeten moet worden en een minimale drempel, vastgelegd in een Regeringsbesluit, moet overschrijden. Dit is de zogenaamde « kwantitatieve » of « objectieve » aanpak. De situatie is anders bij geluidshinder op de openbare weg: de appreciatie gebeurt subjectief, zonder meetinstrument. Dit is de zogenaamde « kwalitatieve » of « subjectieve » aanpak. Het voordeel van de kwantitatieve aanpak is dat de verstoring geobjectiveerd wordt, er zijn ook nadelen aan verbonden: 1° het gebruik van een geluidsmeter is vereist en voor een goede meting is regelmatige oefening nodig; 2° er wordt enkel rekening gehouden met het volume van het storende geluid, niet met de frequentie. Is een dergelijk onderscheid gerechtvaardigd? Is het niet wenselijk om de reglementering te vereenvoudigen en de mogelijkheid om de verstoring op een kwalitatieve wijze vast te stellen uit te breiden, ongeacht het type geluidshinder? Gemeenten kunnen dan eenvoudiger overgaan tot vaststellingen: weinig gemeentediensten beschikken immers over een geluidsmeter en het nodige gekwalificeerde personeel. Onze Vereniging heeft deze bedenkingen reeds overgemaakt aan het kabinet van de Minister van Leefmilieu, maar we hebben nog geen antwoord ontvangen. D. Wetgevende bevoegdheid van gemeenten Artikel 8 van de ordonnantie geeft gemeenteraden de mogelijkheid om verordeningen inzake geluidshinder voor het gehele grondgebied of een gedeelte ervan uit te vaardigen. Deze verordeningen dienen de bepalingen en doelstellingen van het gewestplan betreffende de strijd tegen geluidshinder na te leven. De voorbereidende werken van de ordonnantie hebben aangetoond dat deze als doel hebben « bijzondere maatregelen te bepalen op lokaal niveau (bijvoorbeeld in functie van de aanwezigheid van een ziekenhuis) »; hun aard is vergelijkbaar met deze van gemeentelijke stedenbouwkundige verordeningen, waarop we later terugkomen5. 5

Gedr. St. Raad Brussels Hoofdstedelijk Gewest, 1996/1997, A-151/1, pag. 5. Instrumenten waarover gemeenten beschikken in de strijd tegen geluidshinder

3


De procedure voor de aanname van een dergelijke verordening is de volgende: - het advies van het BIM inzake de conformiteit met de wetgeving is vereist; - een openbaar onderzoek wordt gehouden gedurende 30 dagen; - een proces-verbaal tot sluiting wordt opgesteld en meegedeeld aan de Gemeenteraad; - de Gemeenteraad neemt de verordening aan. Voor zover wij weten hebben gemeenten artikel 8 van de ordonnantie van 1997 nooit toegepast. We moeten toegeven dat er veel vragen zijn over het nut en de aard van deze bepalingen. Wat zou hun effectieve inhoud kunnen zijn? Hebben de bepalingen een reglementaire waarde of zijn ze louter indicatief, zoals het gewestplan voor de strijd tegen geluidshinder? Kunnen gemeenten administratieve of strafrechtelijke sancties aannemen bij inbreuken? Op basis van welke wettelijke bepalingen? We hebben deze vragen vorige zomer aan het kabinet van de Minister van Leefmilieu voorgelegd, maar nog steeds geen antwoord ontvangen. In afwachting lijkt het ons moeilijk om gemeenten aan te sporen om dit instrument te gebruiken.

2. De ordonnantie van 5 juni 1997 betreffende de milieuvergunningen Naast de ordonnantie betreffende geluidshinder beschikken gemeenten ook over de ordonnantie van 5 juni 1997 betreffende de milieuvergunningen. Bepaalde activiteiten zijn onderhevig aan vergunningen, voornamelijk omwille van de geluidshinder die deze veroorzaken. Dit is bijvoorbeeld het geval voor discotheken, grote bouwplaatsen en kartings. Andere activiteiten zijn geklasseerd om andere redenen, maar kunnen eveneens de rust in de buurt verstoren. Artikel 63 van de ordonnantie van 5 juni 1997 stelt dat iedere activiteit onderhevig aan een milieuvergunning « alle nodige maatregelen moet treffen om de gevaren, hinder of ongemakken ten gevolge van de inrichting te voorkomen, te verminderen of te verhelpen ». Een dergelijke activiteit moet bovendien ook de voorwaarden van de vergunning zelf in acht nemen. Indien de vergunninghouder deze verplichtingen niet nakomt, kan de uitreikende overheid de vergunning schorsen of intrekken (artikel 65). Kortom, indien gemeenten milieuvergunningen uitreiken, moeten ze rekening houden met de geluidsimpact van het project en kunnen ze bijzondere voorwaarden opleggen om de geluidsoverlast te beperken.

3. Het Brussels Wetboek voor Ruimtelijke Ordening (BWRO) Gemeenten kunnen hetzelfde doen bij de afgifte van stedenbouwkundige vergunningen. Bij de tenuitvoerlegging van het BWRO stellen de administratieve overheden alles in het werk om de sociale en economische vooruitgang met de kwaliteit van het leven te verzoenen en de inwoners van het gewest ervan te verzekeren dat een harmonieuze ordening in acht wordt genomen (artikel 3 van het BWRO). Hieruit volgt dat de gemeentelijke overheden bij de appreciatie van een vergunningaanvraag rekening moeten houden met de gevolgen van het project op het milieu en de verenigbaarheid met de goede ordening van het grondgebied. Instrumenten waarover gemeenten beschikken in de strijd tegen geluidshinder

4


De goede ordening van het grondgebied is een onduidelijk principe. Verschillende criteria dienen zich aan, criteria die aanleunen bij deze gebruikt om na te gaan of er een abnormaal buurtlawaai is. De openbare overheid verwijst in het bijzonder naar de eigenschappen van de wijk, de afstand tussen de gebouwen en tot de weg, de bevolkingsdichtheid6,… De appreciatie van goede ruimtelijke ordening is een voorrecht van de openbare overheid. Dit hangt bijvoorbeeld geenszins af van een akkoord tussen buren7. De overheid moet de situatie op lange termijn en objectief appreciëren. Niets verzekert dat een buur die instemt met de situatie er volgend jaar ook nog woont… Dit houdt uiteraard niet in dat een gemeente nooit een stedenbouwkundige vergunning kan afleveren voor een luidruchtige activiteit. Dit is wel mogelijk mits een goede motivering, met eventueel een aantal voorwaarden, zoals het gebruik van geluidsisolerende materialen.

4. Stedenbouwkundige verordeningen Naast de bevoegdheden inzake vergunningen kunnen gemeenten zich eveneens beroepen op de bijzondere stedenbouwkundige politie om bepalingen aan te nemen. Krachtens artikelen 88 en 91 van het BWRO kunnen gemeenteraden, net zoals de Regering, stedenbouwkundige verordeningen aannemen met bepalingen die de geluidskwaliteit van gebouwen moeten verzekeren. Volgens ons hebben het gewest en de gemeenten nog geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. Er bestaan wel bepalingen in de Gewestelijke Stedenbouwkundige Verordening die als hoofddoel de bestrijding van een bepaalde geluidshinder hebben. Titel III betreffende de bouwplaatsen8 legt bijvoorbeeld uurroosters op voor het merendeel van de bouwplaatsen. De werkuren liggen in principe tussen maandag en vrijdag, met uitzondering van zaterdagen en feestdagen, tussen 7 en 19 uur. Dit uurrooster is zelfs beperkt van 7 tot 16 uur voor het heien van palen en damwanden en het vergruizen van puin (artikel 4, § 1, Titel III, GVS). Behoudens de bouwplaatsen waarvoor een milieuvergunning vereist is, kan de burgemeester afwijkingen toestaan in 3 gevallen: 1° de bouwplaats ligt buiten bewoonde gebieden; 2° de werken veroorzaken geen geluidshinder; 3° de specifieke werken kunnen om technische of veiligheidsredenen niet worden onderbroken (artikel 4, § 2, Titel III, GVS). Iedere aanvraag voor een afwijking wordt aangetekend door de bouwheer gericht aan de burgemeester, minstens zeven werkdagen vóór de werken waarvoor de afwijking moet worden verkregen. De burgemeester bepaalt de duur van de afwijking en koppelt hieraan voorwaarden om de hinder van de bouwplaats te beperken. Zo de burgemeester binnen de vijf werkdagen na de indiening van de aanvraag geen beslissing heeft genomen, is het uurrooster dat in de aanvraag om afwijking staat opgegeven van toepassing (artikel 4, § 3, Titel III, GVS).

6

Fr. HAUMONT, « Urbanisme - Région wallonne », Not. rep., deel II, 1996, nr. 745. RvS. nr. 41.142 van 24 november 1992, Mertes. 8 Deze titel geldt niet voor bouwplaatsen waarop de ordonnantie van 5 maart 1998 betreffende de coördinatie en de organisatie van de werken op de openbare weg in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van toepassing is. 7


5


Indien een gemeente een stedenbouwkundige verordening wenst aan te nemen in de strijd tegen geluidshinder, raden wij aan om contact op te nemen met onze Vereniging. Onze studiedienst legt momenteel de laatste hand aan een model van stedenbouwkundige verordening waarin bepalingen terug te vinden zijn over de akoestische kwaliteit van gebouwen.

5. Het Boswetboek We herhalen dat artikel 176bis van het Boswetboek het gebruik verbiedt van apparatuur met elektronische geluidsversterker die de rust van de bossen en wouden of van in het wild levende dieren verstoort.

6. De ordonnantie van 25 maart 1999 betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu. Het is eenvoudig om geluidshinder te verbieden en te beperken, maar veel moeilijker om de verbodsbepalingen en beperkingen effectief te doen naleven … Ter vereenvoudiging heeft de wetgever in de ordonnantie van 25 maart 1999 alle bepalingen betreffende de opsporing, de vaststelling, de vervolging en de bestraffing van misdrijven inzake leefmilieu samengebracht. De bepalingen zijn in het bijzonder van toepassing bij een schending van de ordonnantie betreffende geluidshinder, de ordonnantie betreffende de milieuvergunningen en het Boswetboek (artikel 2). Deze zijn niet van toepassing bij een stedenbouwkundige inbreuk. Om dit type inbreuk te bestraffen verwijzen we naar de procedures uiteengezet in het BWRO. De ordonnantie van 25 maart 1999 definieert de twee categorieën ambtenaren die de naleving van de milieuwetgeving moeten controleren. Het gaat om ambtenaren van het BIM aangeduid door de Regering en gemeenteambtenaren aangesteld door de colleges van burgemeester en schepenen (artikel 4). Artikel 5 van de ordonnantie van 25 maart 1999 bepaalt dat de tussenkomst van gewestelijke en gemeentelijke ambtenaren op samenlopende wijze plaatsvindt: de tussenkomst van de ene of de andere partij kan zonder onderscheid worden aangevraagd door de klager. In de praktijk moeten we vaststellen dat gemeentelijke ambtenaren vooral tussenkomen bij minder zware misdrijven of indien het gebruik van een geluidsmeter niet vereist is. De volgende procedure dient te worden gevolgd: 1° een verslag moet opgesteld worden met de volgende gegevens: de meetmethode, het gebruikte materiaal, het plan van de omgeving, de datum en het uur, de duur van de metingen, de identiteit van de aanwezige personen en het resultaat van de metingen (artikel 17); de geluidsmetingen gebeuren altijd in aanwezigheid van de vermoedelijke overtreder (artikel 15); 2° de vermoedelijke overtreder ontvangt vervolgens een waarschuwing; indien een mondelinge waarschuwing is gegeven, dient deze schriftelijk door de burgemeester te worden bevestigd binnen een termijn van 10 dagen (artikel 8); 3° indien de waarschuwing zonder gevolg blijft of nutteloos blijkt, wordt een proces-verbaal opgesteld dat bewijswaarde heeft tot het bewijs van het tegendeel (artikel 11) en binnen de 10 Instrumenten waarover gemeenten beschikken in de strijd tegen geluidshinder

6


dagen bezorgd aan de vermoedelijke dader van de inbreuk of de eigenaar van het goed, aan het BIM en aan het parket (artikel 36); 4° indien het parket besluit om de inbreuk niet te vervolgen of bij afwezigheid van een beslissing binnen een termijn van 6 maanden te tellen vanaf de mededeling van het procesverbaal, kan de leidende ambtenaar van het BIM een administratieve geldboete opleggen (artikelen 35 en 37); 5° indien het parket beslist om een vervolging in te stellen, kan een strafrechtelijke boete worden opgelegd; desgevallend is een administratieve geldboete niet meer mogelijk (artikel 37); We herhalen tot slot dat de met het toezicht belaste personeelsleden, van het gewest of de gemeente, te allen tijde maatregelen kunnen treffen of opleggen om de geluidshinder te verhelpen; bij hoogdringendheid of indien de uitbater in bestendige staat van misdrijf verkeert, kan de gedeeltelijke of volledige stopzetting van de activiteit of de sluiting van een inrichting bevolen worden (artikel 9).

II. Bepalingen waarop de gemeenten zich kunnen beroepen in de Nieuwe Gemeentewet: de algemene bestuurlijke politie

1. Ter herhaling

In de eerste plaats herhalen we dat artikel 135, § 2, lid 2, van de Nieuwe Gemeentewet stelt dat « gemeenten ook tot taak hebben om ten behoeve van de inwoners, te voorzien in een goede politie, met name over […] de rust op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen. Meer bepaald, en voor zover de aangelegenheid niet buiten de bevoegdheid van de gemeenten is gehouden, worden de volgende zaken van politie aan de waakzaamheid en het gezag van de gemeenten toevertrouwd: [...] 2° het tegengaan van inbreuken op de openbare rust, zoals vechtpartijen en twisten met volksoploop op straat, tumult verwekt in plaatsen van openbare vergadering, nachtgerucht en nachtelijke samenscholingen die de rust van de inwoners verstoren ». De gemeente heeft dus een eigen en autonome bevoegdheid in het kader van de zogenaamde algemene bestuurlijke politie. Het voorwerp van politie dat de term « openbare rust » dekt, is breder dan wat in de tekst staat: het staat immers vast dat, hoewel de lijst van voorwerpen van politiebevoegdheid in artikel 135, § 2, van de Nieuwe Gemeentewet beperkend is, de voorbeelden voor ieder voorwerp niet exhaustief zijn. Het is nodig en volstaat dat de maatregel of politieverordening zijn grond vindt in artikel 135, § 2, Nieuwe Gemeentewet9. Niettemin dient men het algemene wetgevende kader na te leven: de gemeente is bevoegd om de openbare rust te bewaren en niet om de strijd aan te binden tegen geluidshinder in de ruime betekenis van het woord! De maatregel die de bevoegde instantie neemt moet bijgevolg als 9

RvS. nr. 14.473 van 26 februari 1971, Van Look; RvS. nr. 25.378 van 29 mei 1985, Lagae; RvS. nr. 36.035 van 18 december 1990, Boucher en B.V.B.A. Trois Arches. Instrumenten waarover gemeenten beschikken in de strijd tegen geluidshinder

7


doel het behoud of het herstel van de openbare rust hebben, anders kan men spreken van een misbruik van bevoegdheid. De gemeente heeft geen enkele eigen bevoegdheid10 om na te gaan of het geluid afkomstig van een bepaalde inrichting – en die, per hypothese, geen inbreuk vormt op de openbare rust – conform de geluidsnormen is van een andere regelgeving. De gemeente kan evenmin zelf dergelijke normen aannemen.

We herhalen eveneens dat de gemeentelijke bevoegdheid zich op twee manieren kan uitdrukken: -

De gemeente kan een politieverordening (of politiereglement) aannemen. Dit is een algemene en abstracte regel van de Gemeenteraad (of, in bepaalde gevallen, maar niet in het onze, van de burgemeester) die positieve of negatieve gedragsregels oplegt die bestraft worden met politiestraffen of administratieve sancties.

-

De aanname van een politiemaatregel: een tijdelijke maatregel die een verbod, bevel, toelating, vrijstelling inhoudt of iedere andere maatregel die de openbare veiligheid, rust en gezondheid garandeert en die enkel van toepassing is op een bepaalde persoon, groep van personen of een bepaalde situatie11. Het besluit van de burgemeester, dat de politiemaatregel concretiseert, is geen sanctie – het is zelfs niet vereist dat het feit dat de tussenkomst motiveert een inbreuk is. Het besluit kan evenmin een sanctie inhouden bij schending.

Laten we na dit korte overzicht de kern van het probleem even onder de loep nemen.

2. Regelgeving A. Wie kan een politieverordening aannemen? a) De gemeentelijke autonomie stopt daar waar een bijzondere politie reeds van toepassing is. Artikel 119bis van de Nieuwe Gemeentewet verbiedt de Gemeenteraad bovendien om sancties te bepalen op inbreuken op een politieverordening, als deze reeds het voorwerp van sancties zou uitmaken krachtens een andere wetgeving (principe van het verbod op dubbele strafbaarstelling). De Gemeenteraad heeft dus geen regelgevende bevoegdheid indien de aangelegenheid door een andere regelgeving wordt behandeld! Zoals hierboven reeds is uitgelegd, dekt de ordonnantie van 17 juli 1997 betreffende de strijd tegen geluidshinder in een stedelijke omgeving een (zeer) groot deel van de gevallen waarin de openbare rust kan worden verstoord (activiteiten op de openbare weg die geluid of lawaai veroorzaken die de rust of gezondheid van de bewoners verstoort, buurtlawaai, abnormaal luidruchtig gedrag of het gebrek aan maatregelen bij gelijkaardig gedrag door personen of dieren onder zijn verantwoordelijkheid). Bovendien verbiedt artikel 561, 1°, van het Strafwetboek geluidshinder en nachtlawaai die de rust van bewoners verstoort. 10

Dit wil zeggen buiten de gevallen waarin de wet of ordonnantie hem uitdrukkelijk een dergelijke bevoegdheid toekennen. 11 M. HERBIET, G. CUSTERS, « Vade-mecum de la fonction de bourgmestre », Luik, La Charte, mei 2001, pag. II. 22. Zie ook J. ROBERT, « Police administrative : compétence respective du bourgmestre et du conseil communal », Mouvement Communal, 1999/02, pag. 115-117. Instrumenten waarover gemeenten beschikken in de strijd tegen geluidshinder

8


Enz. b) Een andere beperking op de regelgevende macht van de gemeenten ligt in de naleving van artikel 7 van het decreet van 2 en 17 maart 1791, het zogenaamde decreet d’Allarde12, dat de vrijheid inhoudt om een professionele activiteit uit te voeren en de mogelijkheid impliceert om een handel te organiseren met de middelen en methodes naar eigen keuze, in het bijzonder wat de openingsuren betreft. De enige beperkingen op deze vrijheid van handel en industrie kunnen bij wet vastgelegd worden. De verleiding is soms groot voor de Gemeenteraad om via een politieverordening een sluitingsuur op te leggen voor Horeca-inrichtingen (cafés, dancings,…) teneinde de openbare rust te bewaren. Er bestaat weliswaar een wet die sluitingsuren oplegt in de handel (de wet van 24 juli 1973 tot instelling van een verplichte avondsluiting in handel, ambacht en dienstverlening), maar drankgelegenheden zijn uitgesloten van diens toepassing. De uitbaters van deze inrichtingen genieten dus van het principe van vrijheid. Vormt artikel 135, § 2, van de Nieuwe Gemeentewet geen afdoende wettelijke basis om een politieverordening te rechtvaardigen die een sluitingsuur oplegt voor Horeca-inrichtingen? De (constante) rechtspraak van de Raad van State geeft hier een negatief antwoord op13: hoewel artikel 135, § 2, Nieuwe Gemeentewet, gemeenten de macht toekent om de nodige maatregelen te treffen om inbreuken op de openbare rust te voorkomen, staat deze bepaling gemeenten niet toe om uitbaters door middel van een politieverordening een algemeen en permanent verbod op te leggen om activiteiten tussen welbepaalde uren uit te oefenen. Deze opgelegde maatregel is te algemeen en staat niet in verhouding tot het nagestreefde doel. Een politieverordening die een beperkte sluitingsperiode oplegt (tussen twee en vijf uur ‘s morgens), geografisch beperkt tot bepaalde wijken van de stad (volgens objectieve criteria en in verhouding tot het nagestreefde doel) en met een beperkte duur (één maand) werd wel conform het decreet d’Allarde14 bevonden. c) Gemeenten kunnen dus slechts op een beperkte wijze bepaalde gedragingen aanklagen: geluidshinder afkomstig van autoradio’s, autoalarmen, enz. B. Gemeenteverordeningen inzake geluidshinder De politieverordening mag niet verward worden met een verordening inzake geluidshinder die de Gemeenteraad kan aannemen in uitvoering van artikel 8 van de ordonnantie van 17 juli 1997 betreffende de strijd tegen geluidshinder in een stedelijke omgeving (cf. supra). Deze heeft slechts een indicatieve waarde voor particulieren en houdt geen sancties in. C. Verordeningen aangenomen op basis van artikel 121 van de Nieuwe Gemeentewet We vergeten misschien dat de Nieuwe Gemeentewet een andere bepaling bevat die de Gemeenteraad toelaat een verordening aan te nemen om de openbare rust te bewaren: artikel 121 stelt dat « gemeenteraden verordeningen kunnen aannemen tot aanvulling van de wet van 12

Decreet van 2-17 maart 1791 tot afschaffing van het gildenwezen. Zie ook onder meer RvS. nr. 41.380 van 16 december 1992, BVBA Sound Processing Systems, J.L.M.B., 26 maart 1993, pag. 404-408, zie M. QUINTIN; RvS. nr. 114.489 van 15 januari 2003, Hardy, Seniura en BVBA « Loisilux ». 14 RvS. nr. 111.693 van 18 oktober 2002, Verzele. 13


9


21 augustus 1948 tot afschaffing van de officiële reglementering van de prostitutie, indien zij tot doel hebben de openbare zedelijkheid en de openbare rust te verzekeren. De door die verordeningen bepaalde misdrijven worden met politiestraffen gestraft. »

3. « Repressie » Bij het aannemen van een besluit van de burgemeester liggen de zaken heel anders. A. Principe De burgemeester kan bij besluit maatregelen opleggen om een einde te stellen aan een verstoring van de openbare orde of om een dreiging op verstoring voorkomen. Het materiële voorwerp van de tussenkomst is niet verbonden aan de reglementaire bevoegdheid van de gemeente; anders gezegd, hij kan een maatregel opleggen om een verstoring te stoppen die een federale of gewestelijke reglementering overtreedt. Voorbeeld: een discotheek veroorzaakt veel geluidshinder. Er is een schending van de milieuvergunning, van het koninklijk besluit van 24 februari 1977 houdende vaststelling van de geluidsnormen voor muziek in openbare en private inrichtingen, van artikel 561, 1°, van het Strafwetboek,… maar dit verhindert de burgemeester niet om een besluit aan te nemen op basis van artikelen 133, lid 2, en 135, § 2, van de Gemeentewet. B. Het « openbare » karakter van de ordeverstoring of dreiging op verstoring De verstoring die de burgemeester wil stoppen (of voorkomen) via een politiebesluit moet openbaar zijn, dus merkbaar in de openbare ruimte of in de buurt. Verstoringen afkomstig van de privé-sfeer, zoals burenruzies, verstoringen in gebouwen, enz. zijn uitgesloten van zijn tussenkomst. Vanaf het ogenblik dat de geluidshinder voor de omwonende is vastgesteld, ongeacht het aantal personen dat effectief slachtoffer is van deze verstoring van de rust (ongeacht of een bewezen strafrechtelijke inbreuk is gepleegd, de ruimtelijke indeling van de zone waarin de inrichting zich bevindt, enz.), kan de burgemeester ingrijpen. Het aannemen van een politiemaatregel hangt af van een effectief bestaande en voldoende bewezen verstoring van de openbare rust, zelfs indien slechts één persoon hier daadwerkelijk last van heeft15. Een besluit van de burgemeester dat restauranthouders verbiedt om muziek te spelen, spektakels te organiseren en te dansen is opgeschort door de Raad van State met het motief dat (inzake het risico op zware en moeilijk herstelbare schade) kan worden erkend dat in een restaurant van het type dat de eisende partij uitbaat, het opvoeren van muziek op een aanvaardbaar geluidsniveau een onmiskenbare aantrekking vormt voor het cliënteel en dat ieder verbod hierop een bepaald cliënteel zal weghouden, vooral indien de inrichting als handelsbeleid het aantrekken van verjaardagsfeesten heeft; dat, in dit opzicht, de eisende partij de aangevoerde hoogdringendheid rechtvaardigt, het niet nodig is om te wachten tot het cliënteel verloren is en een faillissement zich aandient. De Raad van State voegt ook toe dat de opschorting niet kan worden geïnterpreteerd als een toelating voor de eisende partij om eender wat te doen; […] de uitbater moet de wetten en verordeningen inzake geluidshinder strikt naleven en in de mate van het mogelijke rekening houden met de leefomstandigheden van zijn buren; […] alle nodige maatregelen moeten genomen worden om de hinder afkomstig van de uitbating te vermijden; […] de tussenkomende partijen dienen ook te 15

RvS. nr. 72.141 van 3 maart 1998, NV Enterprises, T.M.R., 1999, pag. 25, nota VERBEEK, pag. 28 en 29. Instrumenten waarover gemeenten beschikken in de strijd tegen geluidshinder

10


begrijpen dat deze uitbating hinder impliceert die zelfs met de beste wil enkel beperkt kan worden, maar niet voorkomen; dat het in dit opzicht excessief is om de eisende partij te straffen voor het geluid dat 60 personen maken bij het eten, praten en lachen, zelfs indien dit geluid subjectief zeer moeilijk te verdragen kan zijn16. C. Diversiteit bij de toepassing Niet enkel (Horeca-)inrichtingen kunnen het voorwerp uitmaken van een besluit van de burgemeester voor een inbreuk op de openbare rust; deze reglementering is ook van toepassing op particulieren, door hun eigen handelingen of door deze van zaken, personen of dieren waarvoor zij verantwoordelijkheid dragen. Zie bijvoorbeeld de motivering van een arrest van de Raad van Stade dat een verzoek tot opschorting van een besluit van de burgemeester afwijst dat onder meer de verwijdering oplegt van honden van een gebouw, met uitzondering van zes honden die de eisende partij kan behouden, op voorwaarde van castratie, en dit teneinde de openbare rust te herstellen: Overwegende dat de aangevochten beslissing de eisende partij gelast de niet in haar bezit toegelaten honden te verwijderen, erkennende dat zes gecastreerde honden in haar bezit kunnen blijven, dat de maatregel tot castratie van de honden die gehouden kunnen worden beantwoordt aan de zorg om de vermeerdering van deze dieren te voorkomen, een vermeerdering die zich in het verleden reeds heeft voorgedaan en die in dit geval in belangrijke mate heeft bijgedragen tot het ontstaan van een situatie die de openbare gezondheid (uitwerpselen, geurhinder) en de openbare rust (constante geluidshinder) in gevaar brengt; dat het voorkomen en stopzetten van dergelijke verstoringen afhangt van de administratieve gemeentelijke politie geregeld door artikel 135 van de Nieuwe Gemeentewet; dat de noodzaak voor de bekritiseerde maatregel wordt bewezen in het verslag van het bezoek dat de veterinaire diensten van de Minister van Middenstand en Landbouw op 4 juli 2001 brachten, een verslag dat stelt dat een castratie/sterilisatie van de honden nodig is om het aantal te beperken17. Anders gezegd, naast de traditionele maatregelen zoals een toegangsverbod of sluiting, kan de burgemeester maatregelen tot verwijdering en zelfs radicale (… en definitieve) maatregelen treffen zoals castratie, indien blijkt dat het gaat om een redelijke maatregel die in verhouding staat tot het nagestreefde doel. D. Artikel 134quater van de Nieuwe Gemeentewet In de strijd tegen verstoringen van de openbare orde kan de burgemeester ook gebruik maken van artikel 134quater van de Nieuwe Gemeentewet. Artikel 134quater van de Nieuwe Gemeentewet biedt de burgemeester de gelegenheid om per besluit de sluiting op te leggen van een openbaar toegankelijke inrichting, voor een duur van maximaal drie maanden, indien de openbare orde aan de buitenzijde wordt verstoord door gedragingen aan de binnenzijde van de inrichting. Het college van burgemeester en schepenen moet bij de eerstvolgende zitting dit besluit bekrachtigen, anders vervalt het. We stellen vast dat dit artikel haaks kan staan op de « algemene » bevoegdheid van de burgemeester, indien de orde wordt verstoord aan de binnenzijde en de buitenzijde van de 16 17

RvS. nr. 97.321 van 29 juni 2001, NV A. "Le Parthenon". RvS. nr. 107824 van 13 juni 2002, Mathieu Rachel. Instrumenten waarover gemeenten beschikken in de strijd tegen geluidshinder

11


inrichting. In dit opzicht zijn er twee arresten van de Raad van State, van september 1999, die in overweging genomen moeten worden; de arresten Horex18. Een kort relaas van de feiten. Een Horeca-inrichting is de bron van een belangrijke inbreuk op de openbare rust (de muziek die er wordt gespeeld bereikt een geluidsniveau hoorbaar in een straal van 50 meter; de deuren en ramen van de inrichting blijven ook open zodat het geluid verspreid wordt). De burgemeester, die de herhaaldelijke verstoringen van de openbare orde vaststelt aan de binnen- en buitenzijde van de inrichting, neemt een besluit aan op basis van de artikelen 133 en 135 van de Nieuwe Gemeentewet en beveelt de sluiting van de inrichting voor een duur van drie maanden. De uitbater dient een verzoek in bij de Raad van State tot opschorting bij hoogdringendheid. De motivering: indien een burgemeester, geconfronteerd met een verstoring van de openbare orde de keuze heeft tussen een besluit gebaseerd op artikelen 133 en 135 van de Nieuwe Gemeentewet en een besluit op basis van artikel 134quater, en indien hij de sluiting van de inrichting beveelt (maatregel die expliciet is bepaald door artikel 134quater), kan hij dit uitsluitend doen op basis van de voor de gemeente meest dwingende bepaling, dit wil zeggen artikel 134quater19. Het besluit is bijgevolg opgeschort op 6 september 1999, wegens een fout in de wettelijke grond20. Aangezien de verstoring zich voortzette nam de burgemeester een tweede besluit aan, dat opnieuw de sluiting beval van de inrichting voor een duur van drie maanden, op basis van artikel 134quater en met naleving van diens voorschriften. Het besluit werd opnieuw betwist bij hoogdringendheid voor de Raad van State, die de eisende partij opnieuw gelijk gaf: de burgemeesters heeft weliswaar het recht om een inrichting te sluiten voor een duur van drie maanden, mits naleving van de voorwaarden van artikel 134quater; maar bij een verstoring van de openbare orde die aanleiding kan geven tot twee types besluiten, een besluit dat een sluiting inhoudt en gebaseerd is op artikel 134quater of een besluit dat een andere maatregel oplegt en gebaseerd is op artikelen 133 en 135 van de Nieuwe Gemeentewet, kan de burgemeester niet automatisch kiezen voor de strengste maatregel zonder na te gaan of een soepelere maatregel, die meer in verhouding staat tot de verstoring, niet meer is aangewezen. Andere maatregelen, zoals het verbod om muziek te maken, het verduisteren van ramen, het opleggen van een tijdelijk sluitingsuur, enz., waren mogelijke maatregelen, op basis van artikelen 133 en 135 van de Nieuwe Gemeentewet, en hadden de verstoring kunnen stopzetten. Het besluit van de burgemeester werd opnieuw geschorst, op grond van buitensporigheid21.

E. Artikel 130, lid 1, Nieuwe Gemeentewet Artikel 130, lid 1, Nieuwe Gemeentewet biedt een gemeentelijke overheid de gelegenheid om een politiebesluit aan te nemen. De politie over de vertoningen behoort aan het college van burgemeester en schepenen; het kan in buitengewone omstandigheden elke vertoning verbieden teneinde de openbare rust te handhaven.

18

RvS. nr. 82.188 van 6 september 1999 en nr. 82.276 van 16 september 1999, BVBA Horex. We hebben inderdaad gezien dat dit artikel striktere voorwaarden oplegt inzake de grond dan de vorm. 20 Arrest Horex (I). 21 Arrest Horex (II). 19


12


De rechtspraak in deze aangelegenheid is volgens ons steeds zeer strikt geweest ten overstaan van het college dat een vertoning verbiedt. We citeren slechts de volgende besluiten: 1.

Op 8 mei 1948 verbood het College van burgemeester en schepenen van de stad Kortrijk het afspelen van de film « Le diable au corps », op basis van protesten tegen het opvoeren van deze film, de unanieme kritiek op deze film, die, ongeacht de uitzonderlijke technische waarde (sic), volledig immoreel zou zijn en door de gedurfde beelden en de cynische dialogen, een schadelijke invloed zou hebben op de jeugd en op basis van de vrees, volgens de ontvangen inlichtingen, op tegenbetogingen en ordeverstoringen. De Raad van State schorste het besluit van het college met het arrest van 9 mei 1949 en wees hierin in het bijzonder op het feit dat op basis van artikel [130 van de Nieuwe Gemeentewet], de fundamentele vrijheid van vertoningen slechts in buitengewone omstandigheden kan worden beperkt en enkel om de openbare rust te bewaren, en stelde bovendien dat het motief dat volgens de ontvangen inlichtingen, manifestaties en ordeverstoringen te vrezen waren, niet inhield dat het behoud van de openbare orde niet kon worden verzekerd; dat het verbod in artikel 97 enkel in buitengewone omstandigheden kon worden gerechtvaardigd; dat het aangevochten besluit geen buitengewone omstandigheden vermeldde22.

2.

Artikel 130 van de Nieuwe Gemeentewet staat het college van burgemeester en schepenen enkel toe om een vertoning te verbieden indien buitengewone omstandigheden dit vereisen; het verbod dient in dit geval het enige middel te zijn om de openbare rust te behouden. Een dergelijk verbod, dat een afwijking vormt op de algemene regel van vrijheid van meningsuiting, moet restrictief worden toegepast23.

3.

Zie ook RvS. nr. 38.018 van 31 oktober 1991, B.V.B.A. Sound and Vision.

Brussel, 7 december 2005

22

RvS. nr. 44 van 9 mei 1949, NV « Universal Film ». RvS. nr. 128544 van 25 februari 2004, B.V.B.A volgens Frans recht Bonnie Production en M’Bala M’Bala Dieudonné.

23


13

De gemeente en wetgevende instrumenten in de strijd tegen geluidshinder

Recommend Documents