De Wrp: een brevet van onvermogen in de strijd tegen mensenhandel
Bacheloressay Marieke Pietermans i6043356 2013-2014 Faculteit der Rechtsgeleerdheid Nederlands recht Dr. D. Roef 7674 Woorden
Inhoudsopgave Inleiding................................................................................................................................................... 2 1. Geschiedenis Nederlands prostitutiebeleid .......................................................................... 3 1.1 Zedelijkheidwetgeving als vertrekpunt………………………………………………………4 1.2 Op naar een gedoogbeleid .................................................................................................... 4 1.3 Hervorming via regulering en legalisering .................................................................... 8 2. De illusie van een schone branche..........................................................................................11 2.1 Mensenhandel: stand van zaken……………………………………………………………….12 2.2 Mankementen vigerend prostitutiebeleid....................................................................12 2.2.1 Waterbedeffect ....................................................................................................................12 2.2.2 Verschuiving naar een onzichtbaar circuit ...............................................................14 3. Wetsvoorstel Wrp .........................................................................................................................16 3.1 Aanleiding .................................................................................................................................16 3.2 Inhoudelijke behandeling ...................................................................................................16 3.2.1 Peespas en criminalisering van de prostituee en klant .......................................16 3.2.2 Uniform vergunningenstelsel ........................................................................................17 3.2.3 Einduitkomst ........................................................................................................................19 4. Kritische kanttekeningen ...........................................................................................................22 Conclusie ...............................................................................................................................................29 Literatuurlijst ......................................................................................................................................30
1
Inleiding Het is inmiddels meer dan vier jaar geleden dat een wetsvoorstel werd ingediend waarmee de misstanden in de prostitutiebranche zouden moeten worden opgelost. Een van die misstanden binnen de branche betreft het feit dat de prostitutiebranche zeer vatbaar is voor mensenhandel. Een aanzienlijk onderdeel van het wetsvoorstel behelst de uitbreiding en uniformering van het huidige gemeentelijke vergunningenstelsel met betrekking tot de seksbranche. Centraal in dit essay staat dan ook de volgende probleemstelling: ‘’Kan de vergunningenplicht in het wetsvoorstel Regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche een belangrijke bijdrage leveren bij de bestrijding van mensenhandel binnen de Nederlandse prostitutiebranche?’’ Om deze vraag te kunnen beantwoorden is het ten eerste van belang om bekend te raken met de ontwikkeling van het Nederlandse prostitutiebeleid in combinatie met mensenhandel. In het eerste hoofdstuk zal dan ook de geschiedenis van het prostitutiebeleid in Nederland beschreven worden. Vervolgens zal in hoofdstuk 2 gekeken worden naar de huidige situatie als het gaat om mensenhandel binnen de prostitutiesector alsook naar hiaten in de vigerende wet- en regelgeving. In hoofdstuk 3 wordt het desbetreffende wetsvoorstel besproken. De onderdelen die ooit deel uit maakten van het voorstel alsook gehandhaafde elementen worden behandeld. Tot slot wordt in hoofdstuk 4 kritische kanttekeningen gezet bij het wetsvoorstel en zullen juridische suggesties besproken worden die mijns inziens iets kunnen betekenen in de strijd tegen mensenhandel in de prostitutiebranche.
2
1. GESCHIEDENIS NEDERLANDS PROSTITUTIEBELEID In dit hoofdstuk wordt de geschiedenis van het Nederlandse prostitutiebeleid inzichtelijk gemaakt. De ontwikkeling van dit beleid zal continu gekoppeld worden aan de rol van mensenhandel binnen de prostitutiebranche. De constant veranderende maatschappelijke en politieke opvattingen hebben hun weerslag gehad op de strafwetgeving inzake mensenhandel en prostitutie. Duidelijk zal worden gemaakt dat onderhavig beleid zich kenmerkt door een proces van een constant veranderende toe- en afname van overheidsinterventie.
1.1 ZEDELIJKHEIDSWETGEVING ALS VERTREKPUNT De eerste wetgeving met betrekking tot mensenhandel, destijds nog vrouwenhandel genoemd, en prostitutie is afkomstig uit 1911. Eind 19e eeuw initieerde zich vanuit Engeland een abolitionistische beweging die zich tegen het gedogen van prostitutie keerde. Zij streefde naar de afschaffing van prostitutie, omdat zij veronderstelde dat dit gelijk stond met slavernij door de wijze waarop de prostituee onderdrukt werd.1 De abolitionistische beweging verspreidde zich radicaal over Europa en zodoende ontwikkelde zich ook in Nederland deze invloedrijke omwenteling.2 Het begin van de 20e eeuw was een tijd waarin sociaal-maatschappelijke misstanden niet meer zomaar werden geaccepteerd. Er ontstonden dan ook steeds meer verenigingen en bonden die opkwamen voor de positie van de vrouw en die zich verzetten tegen de regulering van de prostitutie. Verontrustende verhalen gingen in het land de ronde over meiden die op brute wijze gedwongen werden om in de prostitutie te werken.3 De verontwaardiging over de exploitatie en handel in vrouwen groeide onder de ‘’brave burgers’’. Een algeheel bordeelverbod paste dan ook perfect bij de zedelijke mentaliteit van die tijd. Het draagvlak voor de abolitionistische opvattingen werd eveneens groter binnen de politiek. Op 20 mei 1911 werd dan ook de Zedelijkheidswet ingevoerd, hetgeen resulteerde tot de invoering van het algeheel bordeelverbod en het verbod op vrouwenhandel in het Wetboek van Strafrecht.4
Wijers & Haveman 2001, p. 191. Outshoorn 2012, p. 234. 3 Wijers & Haveman 2001, p. 192. 4 Stb. 1911, 130. 1 2
3
Het doel van de wetgever was om middels het bordeelverbod een einde te maken aan de georganiseerde prostitutie.5 Door de bordeeleigenaren te straffen, zou de vrouw beschermd worden tegen seksuele uitbuiting. Prostitutie was op zichzelf staand niet strafbaar, enkel de exploitatie ervan alsook het souteneurschap.6 De invoering van de wet had dan ook niet het doel om prostitutie uit te roeien, maar om de persoonlijke vrijheid en integriteit van de prostituee te waarborgen.7 Tevens werd gedacht dat door het bordeelverbod het aanbod zou dalen, waardoor de vrouwenhandel vanzelf zou verdwijnen. Naast de strafbaarstelling van georganiseerde prostitutie, werd het eerste wetsartikel doorgevoerd betreffende mensenhandel.8 Dit artikel stelde vrouwenhandel ten behoeve van de prostitutie strafbaar. Het leveren van vrouwen aan de prostitutie, viel voortaan standaard onder het delict vrouwenhandel.9 Zo ontstond reeds aan het begin van de 20e eeuw een nauwe band tussen de prostitutiebranche en mensenhandel.
1.2 OP NAAR EEN GEDOOGBELEID Ondanks de strenge seksuele moraal in het begin van de 20e eeuw, verdween het prostitutieaanbod niet middels het bordeelverbod. Prostitutie kwam op grote schaal voor, waardoor menig gemeente besloot om het te gedogen. De overheid dacht door het bordeelverbod de exploitatie en handel van vrouwen in de prostitutiebranche te kunnen uitbannen. Daarentegen kon de meerderheid van de prostituees niet langer op een legale wijze haar inkomsten vergaren, waardoor zij, alsook souteneurs, creatiever werden in het verzinnen van bordelen in andere vormen, zoals tabakswinkels en massagesalons.10 Eveneens boden steeds meer prostituees vanuit hotels en woningen hun diensten aan. Prostitutie werd desalniettemin door de overheid grotendeels oogluikend toegelaten. Door sommigen werd prostitutie zelfs gezien als pure noodzaak voor mannen om hun geslachtsdrift bot te vieren, zodat ze zich niet aan andere vrouwen zouden vergrijpen. Het bordeelverbod werd neergelegd in art. 250bis Sr. Art. 250bis Sr luidde: ‘’Hij die van het opzettelijke teweegbrengen of bevorderen van ontucht door anderen met derden een beroep of eene gewoonte maakt’’. 6 Boonen 1995, p. 148.; TK, zitting 1909-1910, bijlage 56 nr. 3. 7 Handelingen II 1910-1911, p. 1456; Boonen 1995, p. 148. 8 Art. 250ter Sr luidde van origine: ‘’ Hij die eenige handeling pleegt, ondernomen met het oogmerk om eene vrouw aan prostitutie over te leveren, wordt als schuldig aan vrouwenhandel, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vijf jaren’’, maar is uiteindelijk geworden: ‘’Vrouwenhandel wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vijf jaren’’; TK, zitting 1910-1911, bijlage 28, nr. 5. 9 Andere vormen van mensenhandel werden nog niet als zodanig erkend. 10 ‘Geschiedenis prostitutie Amsterdam’. Prostitutie Informatie Centrum. (z.j.), P. 5, http://www.picamsterdam.com/pdf/geschiedenis%20prostitutie.pdf Geraadpleegd op 7 maart 2014. 5
4
De wetgever had in 1911 het doel om middels het bordeelverbod de prostituee te beschermen tegen uitbuiting. Desalniettemin werd zij juist slachtoffer van de Zedelijkheidswet. Doordat het verbod nauwelijks zijn functie vervulde, keerde de strafbaarstelling zich tegen de prostituee. De bekommernis ging namelijk niet uit naar het welzijn van de prostituee, maar naar de bedreiging die zij vormde voor de openbare orde en de volksgezondheid.11 Prostituees moesten zoveel mogelijk geweerd en bestreden worden. Het verbod zorgde ervoor dat de prostituee wel moest kiezen voor de illegaliteit om inkomsten te kunnen verwerven. Inherent hieraan viel ze in handen van de criminaliteit. De conditie en omstandigheden van de prostituee waren dan ook allesbehalve belangrijk. In de naoorlogse jaren kwam de seksuele revolutie op gang, waardoor het idee dat seks louter bedoeld was voor voortplanting, op de achtergrond kwam. Seksuele en intieme thema’s werden steeds vaker en plein public besproken.12 Door de minder strenge seksuele maatschappelijke moraal, ontplooide zich een steeds openlijker gedoogbeleid, waardoor zich tevens nieuwe prostitutievormen ontwikkelden. Zo deed door de expansie van het autoverkeer de liftprostitutie haar opkomst en ontstond de ‘’callgirl’’ door de toename van telefoons.13 Dit opende weer nieuwe deuren voor de mensenhandel. Dit coulante beleid uitte zich in 1949 toen Nederland een verdrag van de Verenigde Naties werd voorgelegd, waarin iedere exploitatie van prostitutie diende te worden bestreden.14 Nederland heeft destijds dit verdrag niet bekrachtigd, omdat het niet paste bij het prostitutiebeleid. Bij het verdrag werd namelijk het dwangvereiste losgelaten. Het Nederlandse beleid was destijds louter gericht op de vormen van exploitatie waarbij overduidelijk sprake van dwang was en niet op vrijwillige prostitutie.15 Nederland had het beeld van de mondige onafhankelijke vrouw die uit vrije wil koos voor de prostitutie en voor zichzelf opkwam, zodra een ander profiteerde van haar werkzaamheden.16
Wijers & Haveman 2001, p. 192. Outshoorn 2004, p. 167. 13 Stoffels 1964, p. 22. 14 Resolutie 96/1342 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (2 december 1949), Convention for the Suppression of the Traffic in Persons and of the Exploitation of the Prostitution of Others, UN Doc A/RES/96/1342; Outshoorn 2001, p. 437. 15 Alink & Wiarda 2010, p. 184. 16 Kamerstukken II 1988-1989, 21 027, nr. 3, p. 6 (MvT). 11 12
5
In de jaren ’50 en ’60 ontstond een golf van gewelddadige moorden op prostituees op de Wallen in Amsterdam.17 Verschillende wantoestanden aangaande de seksbranche kwamen in het land boven water en werden aan de kaak gesteld.18 Ondanks dergelijke gruwelijkheden, werd de fascinatie voor prostitutie steeds groter en nam het aantal seksbedrijven onveranderlijk toe.19 Zo werden de Wallen in Amsterdam wereldwijd een bekende toeristische trekpleister en stond Nederland steeds meer bekend als een land waarin prostitutie en drugs de orde van de dag waren.20 Bovendien nam de vraag naar buitenlandse, exotische dames gestaag toe alsook het sekstoerisme.21 In de volgende decennia nam de prostitutie alsmaar toe. Door de grootschaligheid ervan was het voor gemeenten moeilijk om de expansie te reguleren.22 Doordat prostitutie in principe onvermijdelijk was, werd het gedoogd. Er miste een effectieve, landelijke regeling, waardoor gemeenten zelf het heft in handen namen middels gemeentelijke verordeningen. De gedachte van de overheid was dat door deze eigen regelingen meegewerkt werd aan een situatie die juist moest worden bestreden. Immers, het stellen van een kader waarbinnen prostitutie werd toegelaten, impliceerde goedkeuring ervan. Prostitutie zou op die wijze enkel worden uitgelokt en bewerkstelligd. Veel gemeenten hadden dan ook behoefte aan afschaffing van het bordeelverbod.23 Decennia lang was het beleid louter gericht op het afwenden en het bestrijden van prostitutie.24 De positie van de prostituee, zoals haar rechten, arbeidsomstandigheden enzovoorts, speelden geen enkele rol.25 Het bordeelverbod had zich tegen de prostituee gekeerd als gevolg van de discretionaire bevoegdheid c.q. het werende beleid van gemeenten. Het verbod dwong immers de prostituee de illegaliteit en criminaliteit in. Zij werd door de overheid in de hoek van uitbuiting en rechteloosheid gedreven.26 In de jaren ’80 werd ingezien dat de invoering van het bordeelverbod juist het tegenovergestelde in de hand had gewerkt, een branche waarin criminaliteit de overhand
Stoffels 1964, p. 24; ‘De Wallen’, Geschiedenis 24 (z.j.) ,http://www.geschiedenis24.nl/andere-tijden/afleveringen/20072008/De-Wallen.html 18 Stoffels 1964, p.24. 19 Van San & Bovenkerk 2013, p. 68; Stoffels 1964, p. 24. 20 Sabat 2012, p. 159; Outhoorn 2004, p. 167. 21 Outshoorn 2004, p. 167; Staring 2012, p. 63. 22 Outshoorn 2012, p. 234. 23 Otten 2004, p. 4. 24 Van Dijk 2002, p. 255. 25 Wijers & Haveman 2001, p. 192. 26 Boonen 1995, p. 148. 17
6
had.27 Binnen de politiek ontstond het besef dat de problematiek van seksueel geweld en onderdrukking, omvangrijker en gecompliceerder was dan gedacht werd.28 Het feit dat bij een groot deel van de prostituees nauwelijks sprake was van vrije wil, werd eindelijk ingezien. Dat vrouwen uit arme landen onder valse voorwendselen naar Nederland werden gehaald om vervolgens onder dwang in de prostitutiebranche te werken, was niet langer een broodje-aapverhaal.29 De bron voor deze late belangstelling is gelegen in het feit dat mensenhandelzaken tot in de jaren ’80 nauwelijks voorkwamen. Lange tijd wist men amper iets van het verschijnsel mensenhandel of wat nu eigenlijk onder het delict viel.30 Bekend was dat Oost-Europese en Aziatische vrouwen naar Nederland kwamen om in de prostitutie te werken, maar de gruwelijke schaduwzijde was vrijwel onbekend.31 In 1983 werd door de Minister van Justitie een wetsvoorstel gedaan tot wijziging van de strafbepaling met betrekking tot het souteneurschap.32 Dit voorstel mondde uit in een langdurige discussie over het wel of niet afschaffen van het bordeelverbod. Een meerderheid van de Tweede Kamer gaf aan dat het een vergunningenbeleid wenste ten aanzien van de exploitatie van prostitutie om zodoende de prostituee beter te kunnen beschermen.33 Over het originele voorstel betreffende het souteneurschap werd nog maar amper gesproken. Nog voor de mondelinge behandeling in de Eerste Kamer, werd door de nieuw aangetreden Minister van Justitie een nieuw wetsvoorstel ingediend waardoor de Kamer besloot om de behandelingen van het ‘’oude’’ wetsvoorstel aan te houden.34 In 1988 deed de Minister van Justitie een voorstel om het bordeelverbod te schrappen en te vervangen door een artikel waarin de aantasting van de keuzevrijheid van de prostituee centraal zou staan.35 Hierbij zou op gemeentelijk niveau per geval bepaald moeten worden of de exploitatie van prostitutie strafbaar was. Door middel van gemeentelijk toezicht zou de pakkans op vrouwenhandel verhoogd worden. Indien de gemeente het eerste contactpunt zou zijn, zou beter grip verkregen kunnen worden op het signaleren, bestrijden en sanctioneren van uitbuiting van prostituees.36 Tevens zou exploitatie van prostituees die meerderjarig waren en vrijwillig voor het vak zouden kiezen, niet meer Outshoorn 2001, p. 474. Kamerstukken II 1983/84, 18 542, nr. 2, p. 7 (Voorstel van wet); Outshoorn 2005, p. 141. 29 Kamerstukken II 1983/84, 18 542, nr. 2, p. 34. 30 Otten 2004, p. 8. 31 Aldus ook Werson 2012, p. 49; Outshoorn 2001, p. 481. 32 Kamerstukken II 1983/84, 18 202, nr. 2 (Voorstel van wet). 33 Kamerstukken II 1986/87 18 202, nr. 10. 34 Alink & Wiarda 2010, p. 190. 35 Kamerstukken II 1988/89, 21 027, nr. 3, p. 3 (MvT). 36 Kamerstukken II 1990/91, 21 027, nr. 5, p. 3-4 en 8. 27 28
7
strafbaar zijn. Het voorstel strandde in 1993 bij de Eerste Kamer. Wel werd middels dit voorstel
het
vrouwenhandelartikel
aangescherpt.37
Waar
voorheen
geen
delictsomschrijving was, werd nu de basis van het delict neergelegd alsook de strafbaarstelling uitgebreid. Daarentegen bleef de wet- en regelgeving een dode letter binnen het prostitutiebeleid. Het loze beleid werd wederom uitgevoerd ten koste van de positie van de prostituee.
1.3 HERVORMING VIA REGULERING EN LEGALISERING Aan het eind van de vorige eeuw nam de aandacht voor mensenhandel binnen de prostitutiebranche toe. Het aantal opsporingsonderzoeken steeg, waardoor aan het licht werd gebracht dat ongeveer een vijfde van het totaal aantal geschatte prostituees slachtoffers van mensenhandel waren.38 De Minister van Justitie was destijds van mening dat prostitutie nou eenmaal bij de maatschappij hoorde, maar dat het een overheidstaak was om de branche te sturen en te ordenen. De gedachte om het bordeelverbod op te heffen, werd dan ook niet verwaarloosd. Op 1 juli 1997 werd door de Minister van Justitie het voorstel tot afschaffing van het bordeelverbod aan de Tweede Kamer aangeboden. Het voorstel hield tevens de aanscherping van de strafbaarstelling van ongewenste vormen van exploitatie in, zoals onvrijwillige prostitutie of waar minderjaren bij zijn betrokken. Bovendien behelsde het voorstel de opheffing van het verbod op het souteneurschap.39 Door de verdeling tussen strafbare en niet-strafbare exploitatie van prostitutie, zou de branche ontketend worden van criminele randverschijnselen, waaronder mensenhandel.40 Binnen de politiek was voldoende draagvlak voor het voorstel en het trad dan ook in op 1 oktober 2000.41 Het algemeen bordeelverbod en het verbod op het souteneurschap kwam ten einde. De exploitatie van meerderjarige prostituees, die vrijwillig kozen voor het vak, was niet langer strafbaar.
Stb. 1993, 679. Van Dijk & Bijkerk 2002, p. 158. 39 Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr. 2 (Voorstel van wet); Outshoorn 2001, 483. 40 Otten 2004, p. 5; Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr. 3, p. 11 (MvT). 41 Stb. 2000, 38. 37 38
8
Verondersteld werd dat door de opheffing en de legalisering van exploitatie van vrijwillige prostitutie, de branche effectiever kon worden gereguleerd. Deze regulering moest bereikt worden middels een bestuursrechtelijke aanpak. Voortaan konden gemeenten een actief vergunningenbeleid voeren om de branche binnen hun gemeentegrenzen te reguleren. Gemeenten mochten verordeningen uitvaardigen met voorwaarden waaronder prostitutie toegestaan was. Aansluitend hadden gemeenten de bevoegdheid om te controleren of daadwerkelijk aan de voorschriften voldaan werd. Door de controle zouden exploitanten theoretisch gedwongen moeten worden tot een normale bedrijfsvoering, zonder mensenhandel, criminaliteit en andere misstanden. De wetswijziging zou van prostitutie een doodnormale transparante branche moeten maken met louter legale bedrijven. In principe werd de wetgeving aan het begin van deze eeuw simpelweg afgestemd op de heersende situatie waarin het bordeelverbod amper werd nageleefd.42 Het succes en de doorvoering van het vergunningenstelsel liep daarentegen niet vlekkeloos. Een van de doelen van de opheffing was het verbeteren van de positie van de prostituee, maar na de opheffing leek het erop dat opnieuw deze positie vergeten werd.43 Tevens werd vrij snel vastgesteld dat een zwak punt lag bij de niet-gereguleerde sector, zoals straatprostitutie en escort. Deze sector was namelijk moeilijk traceerbaar en controleerbaar.44 Doordat gemeenten zelf hun invulling van het prostitutiebeleid mochten bepalen, wrongen zij zich in allerlei ingenieuze bochten om prostitutie te bestrijden en zoveel mogelijk weg te houden.45 Bovendien werd geconstateerd dat verschuivingen van prostitutie en mensenhandel plaatsvonden naar minder strikt gecontroleerde locaties en gemeenten.46 De verschillende gemeenten hadden een enigszins vergelijkbaar beleid, maar er ontstond versnippering doordat iedere gemeente zijn eigen beleid vorm gaf en uitvoerde. Het legale circuit werd voor prostituees alsook souteneurs steeds onaantrekkelijker en het illegale vooral aantrekkelijker. Bovendien liep het aantal opsporingsonderzoeken en aangiftes van slachtoffers van mensenhandel vanaf 2000 constant toe.47 Wel dient daarbij
Brants 1998, p. 632. Outshoorn 2012, p. 235; Batsyukova 2007, p. 49; Van Dijk 2012, p. 258. 44 Batsyukova 2007, p. 49; Van Dijk 2002, p. 253. 45 Wijers & Haveman 2001, p. 195; Outshoorn 2004, p. 172; Outshoorn 2012, p. 236; Van Dijk 2012, p. 255. 46 Daalder 2002, p. 44. 47 Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2010, p. 119; ‘Hoeveel slachtoffers van mensenhandel zijn er?’ CoMensha. (z.j.). http://mensenhandel.nl/pagina/hoeveel-slachtoffers-van-mensenhandel-zijn-er 42 43
9
gemeld te worden dat mensenhandel vanaf 2000 een belangrijk speerpunt van de overheid is geworden.48 Uit het tijdsverloop is gebleken dat de strafbaarstelling van mensenhandel altijd nauw verweven is geweest met het prostitutiebeleid. Na een eeuw van gedogen, is het prostitutiebeleid getransformeerd naar een beleid gericht op tolerantie door middel van legalisatie en regulatie.
48
Huisman & Kleemans 2014, p. 220; Jaaroverzicht CoMensha 2012, p. 28; Staring 2012, p. 64.
10
2. DE ILLUSIE VAN EEN SCHONE BRANCHE Prostitutie en mensenhandel zijn al jaren lang verstrengeld met elkaar. In dit hoofdstuk wordt dan ook de vraag beantwoord hoe het momenteel met betrekking tot de mensenhandel in de prostitutiebranche staat. Heeft de opheffing van het algemeen bordeelverbod iets opgeleverd of juist niet? Tevens worden opvallende effecten besproken die zijn ontstaan als gevolg van hiaten in de huidige wet- en regelgeving omtrent de seksbranche.
2.1 MENSENHANDEL: STAND VAN ZAKEN Ondanks de opheffing van het bordeelverbod in 2000, komt mensenhandel binnen de prostitutiebranche nog altijd voor en hoogstwaarschijnlijk zal dit ook altijd zo blijven. Blijkens de tweede evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod komt het wel in mindere mate voor dan voor de opheffing.49 Bij deze tweede evaluatie werd geconcludeerd dat zowel de vraag als het aanbod van prostitutie is teruggelopen.50 Ook volgens gemeenten zou het aantal seksbedrijven binnen de vergunde sector met ongeveer een zesde zijn afgenomen.51 Daalder wijt in de tweede evaluatie de afname van vergunde bedrijven niet aan de opheffing van het bordeelverbod, maar onder andere aan de slechte economische situatie en de toename van thuisprostitutie en escortservices.52 Wagenaar, Altink en Amesberger schrijven deze daling echter toe aan het strikte Nederlandse beleid, waaronder de vergunningstelsels en het gemeentelijk beleid.53 Omgekeerd zijn het aantal meldingen van slachtoffers54 bij het Coördinatiecentrum Mensenhandel gestegen. In de periode van 2000 tot en met 2009 is het aantal slachtoffers bijna verdriedubbeld en deze stijging is sindsdien een constante.55 Zo meldt het Coördinatiecentrum dat in 2012 sprake was van een stijging van 40% van mogelijke
Daalder 2007, p. 13. Daalder 2007, p. 12; Aldus ook Biesma e.a. 2006, p. 50. 51 Altink & Bokelman 2006, p. 20-28; Daalder 2007, p. 36. 52 Daalder 2007, p. 36 en 37; Aldus ook Bietsma e.a. 2006, p. 50-54. 53 Wagenaar, Altink & Amesberger 2013b, p. 22. 54 Het gaat hierbij om potentiele slachtoffers en het betreft alle gevallen van mensenhandel, dus ook die buiten de seksindustrie. 55 Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2010, p. 119; ‘Hoeveel slachtoffers van mensenhandel zijn er?’ CoMensha. (z.j.). http://mensenhandel.nl/pagina/hoeveel-slachtoffers-van-mensenhandel-zijn-er 49 50
11
slachtoffers ten opzichte van 2011.56 Toegespitst op de seksindustrie blijkt dat 79% van de vrouwelijke slachtoffers en 23% van de mannelijke slachtoffers is uitgebuit binnen de seksbranche.57 Daarbij moet wel wederom vermeld worden dat de aandacht voor mensenhandel in de politiek alsmaar is toegenomen en de samenwerking tussen instanties met betrekking tot meldingen is verbeterd.58 Sommigen beargumenteren echter dat in landen waar prostitutie gelegaliseerd is, de mensenhandel inherent toeneemt.59 Uit de tweede evaluatie van de afschaffing van het bordeelverbod was te concluderen dat de vergunningverlening op orde was en dat de vergunde seksbedrijven prima werden gecontroleerd.60 De gedachte dat de prostitutiebranche anno 2007 transparant was, was een illusie. Nog geen jaar later liet de zaak-Sneep zien dat ook binnen de vergunde sector op grote schaal, meer dan honderd vrouwen, prostituees konden worden uitgebuit middels grof geweld.61 Ergo, mensenhandel kon dus blijkbaar ook prima jarenlang opereren in de vergunde sector. De totale omvang van mensenhandel binnen de prostitutiebranche is een combinatie van cijfers van bekende en onbekende mensenhandel. Door het verborgen karakter van mensenhandel is het immers moeilijk in te schatten om hoeveel gevallen het gaat. Bovenstaande cijfers kunnen dan ook heel goed het topje van de ijsberg zijn, terwijl het grootste aandeel van mensenhandel binnen de prostitutiebranche onzichtbaar is.
2.2 MANKEMENTEN VIGEREND PROSTITUTIEBELEID 2.2.1 Waterbedeffect Gemeenten hebben sinds 2000 de discretionaire bevoegdheid om hun prostitutiebeleid zelf in te vullen. Doordat zij deze bevoegdheid hebben, ontstaan regionale verschillen met betrekking tot regelgeving en handhaving.62 Uit een onderzoek van Leek & van Montfort bleek dat 1 op de 7 gemeenten middels ‘’achterdeurconstructies’’ probeert de vestiging
Jaaroverzicht CoMensha 2012 p, 22; Coevert 2013. Jaaroverzicht CoMensha 2012, p. 14 en 32. 58 Staring 2012, p. 64; Jaaroverzicht CoMensha 2012, p. 28; Wagenaar, Altink & Amesberger 2013b, p. 29; ‘Stevigere aanpak van mensenhandel’, NU 12 maart 2014; ‘Straffen mensenhandel omhoog’, NOS Nieuws 19 december 2012; Huisman & Kleemans 2014, p. 220; ‘Minister Opstelten voert de aanpak van mensenhandel verder op’, Rijksoverheid 24 juni 2014. 59 Cho, Dreher & Neumayer 2013, p. 75-76; Jakobsson & Kotsadam 2013, p. 92; Anders: Batsyukova 2007, p. 47. 60 Daalder 2007, p. 83. 61 Van Hout & van de Laan 2008 (Schone schijn KLPD), p. 32-39; zie ook Hof Leeuwarden 12 maart 2012 LJN BV8521 (Koolvis-zaak); Huisman & Kleemans 2014, p. 218. 62 Leek & van Montfort 2004, p. 104. 56 57
12
van seksbedrijven onmogelijk te maken.63 Er zijn verschillende trucs om het prostitutiebeleid geheel naar eigen wens te kunnen invullen. Zo kunnen gemeenten de vergunningsvoorwaarden strikt maken, het bestemmingsplan aanpassen of de leges extreem hoog maken, waardoor het (door)starten van een seksbedrijf in die gemeente onmogelijk wordt gemaakt.64 Tevens kunnen typen prostitutie, zoals straat- of raamprostitutie, geweerd worden of een maximumbeleid gehanteerd worden.65 Het is zelfs mogelijk om een nuloptiebeleid, een totaal vestigingsverbod, te voeren om iedere vorm van prostitutie te weren.66 Gemeenten hebben vlak na 2000 een bevriezingssituatie gecreëerd.67 Vergunningen zijn aan bestaande seksbedrijven afgegeven, maar nieuwe seksbedrijven kunnen in die gemeente in zijn geheel niet worden opgezet.68 Niet alleen bemoeilijkt dit de keuzevrijheid voor prostituees en exploitanten, maar dit remt tevens de innovatie en groei van de seksbranche af. Tevens heeft niet iedere gemeente een beleid ten aanzien van thuisprostitutie of escortservices. In de ene gemeente is er een vergunning voor vereist en in de andere weer gemeente niet.69 Een gevolg van dit wisselende beleid is het fenomeen wat in de literatuur het ‘’waterbedeffect’’ genoemd wordt. Seksbedrijven verschuiven naar andere gemeenten, omdat het daar gemakkelijker is om zich te vestigen.70 Tevens verschuiven seksbedrijven naar kleinere gemeenten en gemeenten met een lage bevolkingsdichtheid. In deze gemeenten wordt over het algemeen ook minder strikt gehandhaafd, maar dan wegens een gebrek aan deskundigheid en handhavingscapaciteit.71 Gemeenten denken zo de sekswerker te kunnen beschermen tegen mensenhandel, maar vervolgens ontstaat een patstelling waarbij sekswerkers juist in een onveilige situatie en kwetsbare positie terecht komen die men wilde vermijden.72 Niemand bekommert zich daarna over hen of weet waar zij terecht komen. Het huidige beleid zou moeten legaliseren, maar is in feite een beleid van schrijnende regulering waarmee de prostituee bestraft wordt.
Leek & van Montfort 2004, p. 105; Aldus ook Outshoorn 2004, p. 172; Van Dijk 2002, p. 255. Daalder 2007, p. 47; Bietsma e.a. 2006, p. 45; Wijers & Haveman 2001, p. 195. 65 Van Dijk 2002, p. 255-256. 66 Zie ook Wijers & Haveman 2001, p. 195. 67 Outshoorn 2012, p. 237. 68 Wagenaar, Altink & Amesberger 2013; Biesma e.a. 2006, p. 32. 69 Daalder 2007, p. 47; Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 8 (MvT). 70 Batsyukova 2007, p. 49; Goderie & Boutellier 2006, p. 26; Staring 2012, p. 69. 71 Daalder 2007, p. 81; Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2013, p. 56; Outshoorn 2012, p. 239. 72 Outshoorn 2001, p. 487; Van Hout & van de Laan 2008 (Schone schijn KLPD), p. 32-39. 63 64
13
2.2.2 Verschuiving naar een onzichtbaar circuit Outshoorn voorspelde reeds in 2001 dat veel sekswerkers zouden verdwijnen in het ondergrondse circuit.73 Zo wordt momenteel een andere wijze van verschuiving waargenomen, namelijk die van de verplaatsing van sekswerkers naar een moeilijker te controleren deel van de branche, zoals de escortservices.74 Sinds de opheffing van het bordeelverbod is deze dienstverlening enorm toegenomen.75 Zo hoeven sekswerkers niet meer persé voor een exploitant te werken. Daarentegen moet niet vergeten worden dat ook een zelfstandige escort voor een pooier kan werken.76 Een moeilijkheid aan deze branche is dat de escorts zich iedere dag onder een andere naam en een ander telefoonnummer kunnen adverteren. De controle en handhaving zijn gemakkelijk te omzeilen, doordat deze tak zeer mobiel en vrij onzichtbaar is.77 Correspondentie vindt voornamelijk plaats door middel van online advertenties, hetgeen de kans op het ontdekken van mensenhandel minimaliseert.78 Een van de opvallendste verschuivingen is die naar de thuisprostitutie.79 Woningen of slaapkamers worden verhuurd aan pooiers waar vrouwen, al dan niet vrijwillig, zich prostitueren.80 Op deze manier kunnen pooiers sekswerkers uitbuiten, totaal onttrokken aan alle controle en handhaving.81 Zodra enig vermoeden bestaat dat politie of buurtbewoners weet van de prostitutie hebben, vinden uitbuiters moeiteloos een nieuwe plek om hun praktijken voort te zetten. Zo was in een documentaire van de EO te zien hoe gemakkelijk het was, dus ook voor een uitbuiter, om een ruimte te vinden waar prostitutie kon worden uitgeoefend.82 Er was zelfs een woningeigenaar te zien die al een aantal jaren een van zijn slaapkamers te huur aanbood en iemand die een vrouw in de kelder haar diensten liet aanbieden. Bekend is dat mensenhandel zich onherroepelijk afspeelt binnen de thuisprostitutie.83 Onbekend is daarentegen op welke schaal deze verplaatsing plaatsvindt alsook in welke mate sprake is van mensenhandel binnen de thuisprostitutie.84
Outshoorn 2001, p. 17; Alsook Outshoorn 2004, p. 173. Van Dijk 2002, p. 253; Della Giusta 2010 p. 7; Siegel 2012, p, 260; Daalder 2007, p. 81; Outshoorn 2012, p. 237. 75 Daalder 2007, p. 82. 76 Wagenaar 2006, p. 226; Huisman & Kleemans 2014, p. 219. 77 Batsyukova 2007, p. 49. 78 Van Rij 2012, p. 241; Cunningham & Kendall 2011, 275; Staring 2012, p. 68; Siegel 2012, p, 260. 79 Hubbard, Matthews & Scoular 2008, p. 147 80 Stoker 2013. 81 Huisman & Kleemans 2014, p. 219. 82 ‘Thuisprostitutie: van de Wallen naar het woonerf’, EO Nederland 2, 1 april 2014. 83 Recentelijk is nog een geval van mensenhandel binnen de thuisprostitutie aan het licht gekomen, ‘Zes aanhoudingen voor mensenhandel’ Almere Vandaag 28 april 2014. 84 Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 2014Z06085, p. 3. 73 74
14
Een oorzaak voor deze verschuivingen zoekt plaatsvervangend korpschef Ruud Blik in de strengere controles op legale seksbedrijven.85 Des te moeilijker het exploitanten gemaakt wordt, des te creatiever zij worden en dus onder andere hun toevlucht zoeken tot nietvergunde seksbedrijven, zoals caravans op parkeerplaatsen.86 Bij de afweging van baten en lasten is het aantrekkelijker om een illegaal seksbedrijf op te zetten dan een legaal seksbedrijf. De facto betekenen deze verschuivingen dat de niet-vergunde takken van de prostitutie aan het zicht onttrokken zijn, waardoor deze sectoren zeer gevoelig zijn voor mensenhandel. De illusie werd voorgehouden dat mensenhandel automatisch zou verdwijnen middels het invoeren van een vergunningensysteem. De wet werd in 2000 ontworpen om de prostituee tegen uitbuiting te beschermen en een gesaneerde en transparante branche te realiseren. A priori leek deze wetswijziging de oplossing, maar de overheid was zo naïef om te denken dat de misstanden in de seksbranche vanzelf zouden worden opgelost.87 Daarnaast is de positie van de prostituee er enkel slechter op geworden en werd juist slachtoffer van het stelsel. Waar eerst nog enige vorm van controle en toezicht uitgeoefend kon worden, valt dit nu geleidelijk weg door het werende beleid. Noch de branche, noch de sekswerker is er beter van geworden.
Stoker 2013. Outshoorn 2004, p. 172. 87 Huisman & Kleemans 2014, p. 217. 85 86
15
3. WETVOORSTEL WRP Uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat de huidige situatie in de seksbranche niet zo rooskleurig is als dat men dacht. Mensenhandel zal dan ook altijd als een vloek over de seksbranche blijven rusten. Een wapen in deze strijd moet de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (hierna: Wrp) worden. In dit hoofdstuk wordt de aanleiding van de Wrp besproken alsook het verloop ervan in het kader van de politieke en maatschappelijke discussie.
3.1 AANLEIDING Uit de tweede evaluatie88 van de opheffing van het bordeelverbod kwam naar voren dat nog steeds misstanden bestaan in de prostitutiebranche, waaronder mensenhandel. Dit wordt geweten aan de gemeentelijke en regionale verschillen in het prostitutiebeleid, het ontbreken van voldoende zicht op de niet-vergunde sector en bepaalde vormen van prostitutie, zoals escort en thuisprostitutie. De Wrp moet deze oorzaken aanpakken door onder andere lokale en regionale verschillen te verkleinen en door alle verschillende vormen van prostitutie onder de regulering te laten vallen.89 Alle publiciteit aangaande mensenhandel en de tweede evaluatie van de opheffing van het bordeelverbod zijn voor de politiek een eyeopener geweest om opnieuw actie te ondernemen.90 In november 2009 is dan ook het wetsvoorstel ingediend.91
3.2 INHOUDELIJKE BEHANDELING 3.2.1 Peespas en criminalisering van de prostituee en klant De oorspronkelijke gestalte van de Wrp heeft een hoop aanpassingen ondergaan. In het originele voorstel staat onder andere dat alle prostituees zich moeten inschrijven in een landelijk register bij de gemeente waarna zij vervolgens een bewijs van inschrijving
Daalder 2007. Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 2 (MvT). 90 Outshoorn 2012, p. 240. 91 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 2 (Voorstel van wet).; ‘Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche’ Eerste Kamer (z.j.) http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/32211_wet_regulering_prostitutie Geraadpleegd op 16 april 2014. 88 89
16
krijgen, in de praktijk bekroond tot ‘’peespasje’’.92 Dit pasje moeten ze vervolgens aan een klant laten zien die dan een bepaald nummer moet bellen om te controleren of de prostituee daadwerkelijk staat ingeschreven. Heeft de prostituee zich niet ingeschreven of is werkzaam bij een niet-vergund prostitutiebedrijf, dan is de prostituee in beginsel strafbaar. Registratie van prostituees zou het zicht en grip op de branche moeten vergroten. Het zou hen beter bereikbaar moeten maken om hen te informeren en hulp aan te bieden. De signalering van eventuele uitbuiting zou tijdens het contactmoment bij de gemeente vereenvoudigd moeten worden.93 Tevens zorgt registratie ervoor dat een klant strafbaar gesteld kan worden. Een klant die seks koopt van een prostituee, die geen registratiebewijs heeft of afneemt bij een seksbedrijf zonder vergunning, is strafbaar. Dit zou bij de klant bewustzijn moeten creëren tussen legale en illegale prostitutie en laten beseffen dat hij bij de verkeerde keuze illegaliteit of zelfs mensenhandel in stand houdt. Deze onderzoeksplicht van de klant zou moeten bijdragen aan het opsporen en bestrijden van illegale prostitutie.94
3.2.2 Uniform vergunningenstelsel Reeds tijdens de bespreking van het wetsvoorstel betreffende de opheffing van het bordeelverbod, werd de kwestie voorgelegd of niet moest worden voorzien in uniforme regelgeving bij wet ten aanzien van het vergunningenbeleid. De Minister van Justitie vond destijds dat de tijd niet rijp was voor nadere regelgeving, omdat gemeenten volgens haar ook zonder juridisch kader een vergunningenbeleid konden voeren. Dit zou effectief genoeg zijn om criminele verschijnselen, waaronder mensenhandel, uit te bannen.95 De wetgever van de Wrp vond het anno 2009 toch noodzaak dat vergunningenstelsels meer uniformiteit moesten krijgen op lokaal niveau. Bepaalde gedragseisen en verplichtingen van exploitanten, zoals hygiënevoorschriften, verplichtingen ten aanzien van de prostituee en voorlichting over de rechten en plichten van de prostituee, dienen binnen iedere gemeente hetzelfde te zijn. Verplaatsingen naar gemeenten met minder strikte voorwaarden zouden volgens de wetgever zo voorkomen moeten worden, het zogeheten
Handelingen II, 2010/11, 32 211, nr. 46, p. 44. Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 10 (MvT). 94 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 35 (MvT). 95 Kamerstukken II, 1997/98, 25 437, nr. 5, p. 17 (Nota naar aanleiding van het verslag). 92 93
17
waterbedeffect.96 Wel kunnen gemeenten nog altijd aanvullende eisen stellen met betrekking tot de vergunningverlening.97 Bij wet wordt tevens bepaald dat de verplichtingen c.q. gedragseisen opgelegd aan exploitanten van een prostitutiebedrijf evident zwaarder zijn dan andere seksbedrijven. Zo moet de exploitant een bedrijfsplan overleggen, waarin hygiëne, gezondheid en de sociale positie van de prostituees voornaam moeten zijn.98 De wetgever is van mening dat de exploitant van een prostitutiebedrijf een grote verantwoordelijkheid heeft om de prostituees te beschermen, vandaar deze extra verplichtingen.99 Naast bovenstaande verplichtingen worden voorwaarden gesteld aan het (strafrechtelijk) verleden van de vergunningaanvrager, waardoor de verplichte weigeringsgronden voor een vergunning worden uitgebreid.100 Door middel van de Wet Bibob kan dan vervolgens een
vergunning
geweigerd
of
ingetrokken
worden.101
Door
deze
extra
vergunningsvoorwaarden en gedragseisen in een AMVB op te nemen, gelden een aantal basisvoorwaarden in iedere gemeente waardoor verschillen verkleind moeten worden.102 Gemeenten hebben wel nog altijd de keuze voor een nuloptie als het gaat om prostitutiebedrijven en kunnen nog steeds een maximumbeleid hanteren ten aanzien van het aantal vergunningen dat voor seksbedrijven wordt verleend.103 Ze kunnen er ook zoals vanouds voor kiezen om bepaalde soorten prostitutie niet toe te staan middels het bestemmingsplan.104 Gemeenten behouden dus de ruimte, om naast de wet, in te spelen op lokale wensen en behoeften.105 Tevens moeten voortaan alle seksbedrijven een vergunning bij de gemeente aanvragen, dus ook escort, parenclubs, webcamseksbedrijven et cetera. Het gaat dan om alle bedrijven waar seksuele handelingen met of voor een ander tegen betaling plaatsvinden.106 Sekswerkers die zelfstandig een escortservice willen aanbieden, dienen
Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 3 (MvT). Handelingen I 2012/13, 32 211, nr. H, p. 2; Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 17 (MvT). 98 Joosten 2010, p. 15; Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 52-53 (MvT). 99 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 18 (MvT). 100 Bijlage bij Kamerstuk I 2013/14, 32 211, nr. N, p. 5 (Ontwerpbesluit). 101 Art. 3 Wet Bibob 102 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 19 (MvT). 103 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 21 (MvT). 104 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 16 (MvT); Handelingen I 2012/13, 32 211, nr. 7, p. 2. 105 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 4 (MvT). 106 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 3 (MvT). 96 97
18
dus ook een vergunning aan te vragen.107 Hierdoor moet beter zicht en grip op de seksbranche worden verkregen. Tot slot dienen alle geweigerde, ingetrokken en uitgegeven vergunningen van seksbedrijven voortaan in een landelijk vergunningenregister te worden opgenomen. Het stelt burgemeesters in staat om kennis te nemen van vergunningaanvragen die in andere gemeenten geweigerd of ingetrokken zijn. Vanwege de beweeglijkheid van de escorttak, is het noodzakelijk om gemakkelijk inzicht te krijgen in de wel of niet afgegeven vergunning en de betrokken exploitant.108 Zo kunnen verplaatsingen beter gesignaleerd en voorkomen worden. Gemeenten kunnen tenslotte op deze wijze inzien of een exploitant al eerder een vergunning heeft gehad of aangevraagd.
3.2.3 Einduitkomst Het wetsvoorstel viel in eerste instantie niet in goede aarde bij de Raad van State, het enige element dat de Raad in stand wilden houden, was het uniforme en verplichte vergunningenstelsel. Alle andere onderdelen zouden niet bijdragen aan het idee dat daarmee misstanden bestreden konden worden. De Raad van State haalde het feit aan dat gemeenten nog steeds veel speling hebben binnen hun discretionaire bevoegdheid, waaronder de nuloptie. Het zicht en de grip op de seksbranche zou hiermee niet verbeterd worden en prostitutie zou juist meer verschuiven richting de illegaliteit.109 Aangaande de registratieplicht merkte de Raad op dat de vereiste papieren nog niets zeggen over de mogelijke aanwezigheid van mensenhandel.110 De sekswerker die geregistreerd is en in een vergund bedrijf werkzaam is, kan tenslotte nog altijd slachtoffer van mensenhandel zijn. Niet alleen vanuit de politiek, maar ook vanuit de samenleving ontstaat veel kritiek op de registratieplicht.111 Naast het punt dat het niets zou toevoegen in de bestrijding van mensenhandel, ontstaat onder sekswerkers grote weerstand door het verlies van anonimiteit en aantasting van hun privacy.112 Zij zullen zich niet willen, of zelfs durven, te registreren waardoor zij sneller in het onzichtbare circuit kunnen verdwijnen.
Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 16 (MvT). Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 29 (MvT). 109 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211 nr. 4, p. 3 (Advies Raad van State en Nader rapport). 110 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 4, p. 5 (Advies Raad van State en Nader rapport). 111 Handelingen I 2012/13, 32 211, nr. 5; Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 5, p. 6 -16 (Verslag). 112 ‘Prostituees verzetten zich tegen de peespas ‘ Nieuwsuur 3 januari 2011; Outhsoorn 2012, p. 242. 107 108
19
Door alle weerstand is de plicht voor prostituees om te bewijzen dat ze zijn ingeschreven, de ‘’peespas’’, geschrapt uit het wetsvoorstel.113 Naast de peespas sneuvelde ook de registratieplicht van de prostituees doordat de Eerste Kamer de motie Strik aannam. 114 Eerste Kamerleden betwisten of het prostituees niet nog gevoeliger maakt voor de mensenhandel, doordat menig prostituee zal weigeren om zich te registreren in verband met de schending van privacy en verlies van anonimiteit. Tevens menen enkelen dat het contactmoment bij de gemeente geen waarde heeft bij de bestrijding van mensenhandel, omdat een gemeenteambtenaar moeilijk kan inschatten of sprake is van dwang of geweld respectievelijk mensenhandel.115 Een onderdeel dat zich wel tot nu toe staande heeft gehouden, is de verhoging van de minimumleeftijd voor prostitutie van 18 jaar naar 21 jaar. Men dacht in eerste instantie niet dat een verhoging van de leeftijd iets zou betekenen in de strijd tegen mensenhandel.116 Iemand van 21 jaar zou namelijk geestelijk meer volwassen en weerbaarder zijn dan iemand van 18 jaar, waardoor een beslissing om in de prostitutie te werken beter overwogen wordt.117 De klant strafbaar stellen die gebruikmaakt van illegaal aanbod van prostitutie, heeft het niet tot de finish gehaald. Volgens de Wrp dient de klant, voordat hij gebruik maakt van de dienst, te onderzoeken of het seksbedrijf een vergunning heeft. In de Eerste Kamer ontstaat daarentegen een hoop weerstand tegen deze regeling. Deze regeling zou namelijk niet te handhaven zijn.118 De uitbreiding van de vergunningenplicht alsook het landelijke vergunningenregister hebben het echter wel overleefd.119 De uitbreiding van het huidige stelsel moet de grip en het zicht op de seksbranche verbeteren om zo misstanden beter te kunnen voorkomen en te bestrijden. De vraag is echter of deze uitkomst een manier is om effectief mensenhandel te kunnen bestrijden en tegelijkertijd de schade voor prostituees beperkt.
Kamerstukken II 2010/11, 32 211, nr. 29 (Amendement van het lid Arib). Kamerstukken I, 2012/13, 32 211, nr. L (Motie van het lid Strik c.s.). 115 Handelingen I 2011/12, 32 211, nr. A, p. 2, 5-6. 116 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 13 (MvT); Outshoorn 2012, p. 241. 117 Kamerstukken II 2009/10, 32 211, nr. 8, p. 30 (Nota naar aanleiding van het verslag). 118 Handelingen I 2011/12, 32 211, nr. D Herdruk, p. 8. 119 Kamerstukken I 2013/14, 32 211, nr. N (Brief van de Minister van Veiligheid en Justitie); Bijlage bij Kamerstuk I 2013/14, 32 211, nr. N, p. 5 (Ontwerpbesluit). 113 114
20
Door de motie van de Eerste Kamer op 9 juli 2013 om de Wrp te splitsen, is een novelle ontstaan.120 Deze splitsing houdt in dat enkel het uniforme vergunningenstelsel in stand zou moeten blijven en de registratieplicht en vergewisplicht geschrapt moeten worden. De motie is inmiddels in de eerste kamer aangenomen en is de Wrp aan de Tweede Kamer aangeboden.121 Het moment van goedkeuring en eventuele inwerkingtreding liggen dan ook nog ver in de toekomst.
120 121
Kamerstukken I, 32 211, nr. L (Motie van het lid Strik c.s.). Handelingen I, 32 211, nr. 14 (Stemmingen).
21
4. KRITISCHE KANTTEKENINGEN Kan het vergunningenstelsel van de Wrp een solide functie vervullen in de bestrijding van mensenhandel of is het slechts een restant van hetgeen de Wrp origineel ten doel had? Zijn we weer terug af naar anno 2000? Op deze vragen wordt gepoogd een antwoord te geven en tot slot worden suggesties weergegeven van maatregelen die mogelijk een rol kunnen vervullen in de strijd tegen mensenhandel.
Bespreking Een
onderdeel
van
de
uniformering
betreft
het
verzwaren
van
de
vergunningsverplichtingen die een exploitant heeft ten aanzien van zijn personeel. Hygiënevoorschriften en voorlichting over de rechten en plichten die de prostituee heeft, klinken rooskleurig en veelbelovend voor de positie van de prostituee.122 Echter, in de praktijk is het gemakkelijk om deze aanpassingen door te voeren. Een exploitant die mensenhandel in zijn bedrijf faciliteert, zal deze wijzigingen toepassen zodat geen enkel signaal van ongehoorzaamheid kan worden opgevangen door gemeente en/of politie. Dit ongemak stelt niets voor tegenover de lucratieve opbrengsten van mensenhandel. Tevens mag niet vergeten worden dat er nog altijd derden, pooiers, kunnen zijn die iemand dwingen om in de seksbranche te werken.123 Hier hoeft een exploitant niet eens op de hoogte van te zijn. Wat betekenen deze voorwaarden dan nog in dit kader? Het is dus enkel een schijn van legitimiteit. De extra vereisten die aan een seksbedrijf worden gesteld, kunnen bovendien exploitanten pushen om het bedrijf ondergronds voort te zetten.124 Het traceren van prostituees alsook eventuele mensenhandel wordt dan verder bemoeilijkt. Daarentegen kan met behulp van de antecedententoetsing, middels de Wet Bibob, al in een vroeg stadium het kaf van het koren gescheiden worden. Vergunningaanvragers met mogelijk kwade bedoelingen worden door de beoordeling van hun strafrechtelijke integriteit zo al enigszins eruit gefilterd.125 De keerzijde van de medaille betreft het feit dat dit gemakkelijk omzeild kan worden door de vergunning door een ander aan te laten
Joosten 2010, p. 15; Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 52-53 (MvT). Daalder 2007, p. 86; Segers & Pot 2013; Huisman & Kleemans 2014, p. 219; Rijken & van Krimpen, p. 67. 124 Outshoorn 2004, p. 173; Staring 2012, p. 69; Siegel 2012, p, 260. 125 Rijken & van Krimpen 2008, p. 64. 122 123
22
vragen die wel door de toetsing heen zal komen.126 Niet alleen is deze schijnconstructie moeilijk te voorkomen, maar ook moeilijk te achterhalen.127 Tevens dient ook hierbij opnieuw te worden vermeld dat een exploitant zijn zaken op orde kan hebben alsook een zelfstandige escort, maar dat er altijd een pooier op de achtergrond kan zijn.128 Tevens moet opgemerkt worden dat voor een aantal gemeenten niet veel zal veranderen, omdat het bestaande beleid reeds aansluit bij de Wrp. Zo is in de gemeente Kerkrade de antecedententoetsing middels de Wet Bibob reeds een standaard instrument bij de vergunningaanvraag.129 Dit laatste geldt ook voor vijftien gemeenten in Noord-Limburg. Vanaf de opheffing van het bordeelverbod op 1 oktober 2000 hanteert men binnen de gemeenten, waaronder Maasgouw, van de Veiligheidsregio Limburg-Noord, namelijk een uniform beleid. Deze beleidsregels hebben betrekking op antecedentenonderzoek, vergunningsvoorwaarden, maximumstelsel, nadere regels en ‘handhaving en toezicht’. De Wrp sluit dus aan bij het bestaande beleid en niet andersom.130 In de provincie Limburg wordt thans gepoogd om alle gemeenten dezelfde APV en beleidsregels te laten toepassen met betrekking tot intrekkings- en weigeringsgronden en nadere verplichtingen.131 Door het voorkomen van wisselende regelgeving en beleid wordt onder andere gepoogd om verschuivingen van seksinrichtingen tussen Limburgse gemeenten te voorkomen. Daarnaast krijgt de aanpak van mensenhandel een juridische grondslag. Dit initiatief is een regionale invulling van de landelijk gegeven beleidsvrijheid. Het eerder aangehaalde waterbedeffect zou middels de Wrp voorkomen moeten worden, doordat in iedere gemeente dezelfde voorwaarden gelden. Door een aantal aanpassingen wordt het prostitutiebeleid op landelijk niveau enigszins uniformer en is de kans op speling voor seksbedrijven kleiner. Gedacht kan worden aan de voorwaarden omtrent het gedrag van de exploitant en eisen aan de bedrijfsvoering. Door dezelfde basisvoorwaarden te creëren, is reeds een goede stap in de richting gezet om het ‘’hoppen’’ tussen gemeenten te verminderen. Het toezicht en de grip op de legale branche wordt zo in zekere mate vergroot. Echter, het tegenstrijdige hierbij is dat de wetgever wel nog de optie aan gemeenten biedt om aanvullende eisen te stellen met betrekking tot vergunningverlening. Zij kunnen extra Huisman & Kleefmans 2014, p. 226; Interview S. Stassen 17 april 2014. Interview S. Stassen 17 april 2014. 128 Huisman & Kleemans 2014, p. 219. 129 Interview S. Stassen 17 april 2014. 130 Interview J. Moonen 1 mei 2014. 131 Interview P. Ronteltap 2 mei 2014. 126 127
23
voorwaarden stellen aan praktische voorschriften met betrekking tot het seksbedrijf, maar ook aanvullende weigerings- en intrekkingsgronden stellen.132 Er moest toch uniformiteit gecreëerd worden zodat verplaatsingen voorkomen worden. Waar is dat adagium gebleven? Een andere discrepantie aangaande de uniformering betreft het feit dat gemeenten nog altijd middels een verordening kunnen kiezen voor een nuloptie met betrekking tot prostitutiebedrijven.133
Tevens
mogen
zij
bij
gemeentelijke
verordening
een
maximumbeleid stellen ten aanzien van het aantal vergunningen voor seksbedrijven.134 Bovendien hebben gemeenten de mogelijkheid om bepaalde soorten prostitutie te verbieden wegens strijd met het bestemmingsplan, zoals raam- of thuisprostitutie.135 Er kan dan geredeneerd worden dat gemeenten zo tenminste kunnen inspelen op lokale wensen en behoeften, maar waar is de gedachtegang van uniformiteit gebleven door middel van al deze aanvullende opties? Het waterbedeffect blijft zo de overhand houden. De keuzevrijheid binnen de legale sector neemt voor sekswerkers gestaag af. Prostituees in bepaalde takken van de seksbranche worden in principe gedwongen om in een andere gemeente of sector te werken.136 Zo blijven de verplaatsingen naar andere gemeenten aanlokkelijk, maar ook de optie om ondergronds te gaan werken, lijkt een logische keuze.137 Door middel van de Wrp ontstaat een uitbreiding naar een vergunningsplicht voor alle seksbedrijven. Een risicogroep binnen deze vergunningplichtigen is de zelfstandige sekswerker. De uitbreiding van de regulering kan er namelijk voor zorgen dat een groot aantal van hen kiest om zonder vergunning te fungeren als gevolg van alle rompslomp eromheen. Zo geeft ook Sietske Altink van Sekwerkerfgoed aan dat sommigen een vergunning achterwege zullen laten, omdat een vergunningverlening geplaatst moet worden in het gemeentelijke huis-aan-huisblad met naam en adres.138 Op deze wijze verliezen zij geheel hun anonimiteit.139 Velen zullen dit willen voorkomen vanwege het feit dat hun beroep dan vervolgens bekend raakt bij bijvoorbeeld familie en vrienden.140 Daarnaast zijn sekswerkers vaak bang voor de immigratiedienst van hun thuisland indien Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 17 en 53 (MvT). Outshoorn 2012, p. 241. 134 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 48 en 49 (MvT). 135 Kamerstukken II, 2009/10, 32 211, nr. 3, p. 16 en 21 (MvT). 136 Siegel 2012, p, 260. 137 Outshoorn 2001, p. 487. 138 Notitie VVR Clara Wichmann 2012, p. 7; Contact via e-mail S. Altink, 23 april 2014. 139 Outshoorn 2012, p. 242. 140 Thompson 2000, p. 243; Rijken & van Krimpen 2008, p. 67; Outshoorn 2001, p. 487. 132 133
24
prostitutie daar verboden is.141 Tevens zijn de leges voor een vergunning extreem hoog waardoor de drempel tot een vergunningaanvraag wederom hoger wordt.142 De sekswerker, als zwakste partij, betaalt wederom de hoogste prijs.143 Het wordt door de overheid vrijwel onmogelijk gemaakt om zelfstandig en tegelijkertijd legaal te willen werken. Een keuze die overblijft voor een sekswerker, is werkzaam te zijn voor een exploitant. Echter, velen zullen dit waarschijnlijk niet willen, omdat zij dan controle verliezen over hun werk en een deel van hun inkomsten moeten afstaan aan de exploitant. Een andere logische optie is om ervoor te kiezen om de vergunningplicht te ontlopen en illegaal te werken.144 Het ondergrondse circuit zal zo alsmaar groter worden.145 Doordat geen zicht op deze ‘’branche’’ is, zijn de sekswerkers moeilijker te bereiken. Dit maakt ze mogelijk kwetsbaar en afhankelijk. Ergo, de kans en het gevaar op misstanden in de seksbranche, neemt via deze weg alsmaar toe. De zogenaamde uniformiteit van de Wrp zou moeten zorgen voor transparantie, maar er ontstaat een voortdurende verschuiving van legale naar ondergrondse prostitutie. Desondanks zal enige toezicht essentieel zijn om de kans op misstanden niet uit de hand te laten lopen. Het is van groot belang om een kader te schetsen met voorwaarden waarbinnen prostitutie wél is toegestaan. De Wrp biedt in ieder geval meer handvatten in de bestrijding van mensenhandel dan voorheen. Vraag en aanbod van prostitutie zullen altijd blijven bestaan. Hiermee gepaard zullen verplaatsingen, regionaal dan wel qua activiteiten, tevens plaatsvinden ongeacht welke wet- en regelgeving wordt doorgevoerd. Mensenhandel is te lucratief om het achterwege te laten. Een mensenhandelaar zal hoe dan ook creatieve constructies verzinnen om zijn illegale praktijken voort te kunnen zetten.146 De intentie achter de Wrp is goed, maar de doeltreffendheid is te verwaarlozen.
Interview A. van Dijk 25 april 2014. Zo kost de aanvraag van een vergunning in Heerlen voor thuisprostitutie € 1.151,30; 3.3.1.4. van de Tarieventabel, behorende bij de Legesverordening 2014 Gemeente Heerlen; Lensink & Hompes 2013; Brants 1998, p. 633. 143 Brants 1998, p. 635. 144 Outshoorn 2012, p. 239. 145 Brants 1998, p. 634. 146 Batsyukova 2007, p. 49. 141 142
25
Suggesties Het is een illusie om te denken dat mensenhandel ooit kan worden opgelost. Dé ideale oplossing bestaat dan ook niet. Mijns inziens is het van belang om het vergunningenbeleid middels de Wrp toegankelijker te maken om zo de legale weg van sekswerk aantrekkelijker te maken Ten eerste dient in de Wrp opgenomen te worden dat gemeenten ten aanzien van de vergunningverlening
niet
langer
de
mogelijkheid
hebben
om
aanvullende
vergunningseisen te stellen. De Wrp staat voor uniformiteit en dus is gelegenheid tot het creëren van extra hindernissen om die uniformiteit te bereiken, onbegrijpelijk. In alle gemeenten dienen simpelweg de voorwaarden hetzelfde te zijn. Indien wederom de optie tot speling aan gemeenten gegeven wordt, blijft versnippering ontstaan. Zo zal iedere gemeente zijn eigen beleid vorm blijven geven en uitvoeren. Gemeenten werpen verschillende barrières op om prostitutie binnen de perken te houden. Echter, naar mijn mening worden te hoge financiële drempels gecreëerd hetgeen legale prostitutie vrijwel onmogelijk maakt.147 Het opmerkelijke in casu betreft het feit dat wanneer iemand zelfstandig en legaal wil werken, verplicht is om een vergunning aan te vragen. Tegelijkertijd wordt degene gepusht om extreem hoge leges te betalen. De verhouding tussen de vereiste leges en de verplichting om een vergunning aan te vragen is geheel disproportioneel. De verplichting om een vergunning aan te vragen, gecombineerd met extreem hoge verplichte leges, levert een te grote barrière op voor de toegang tot de op grond van art. 13 EVRM vereiste effectieve procedure. Immers, de hoogte van de leges werpen enorme drempels op tegen de toegang tot een vergunningaanvraag. Een welwillende vergunningaanvrager wordt de weg naar legaal sekswerk radicaal versperd. Nederland is reeds eerder door het Europese Hof op de vingers getikt vanwege haar extreem formalistische opstelling. In 2002 werd een vreemdeling in het gelijk gesteld die procedeerde tegen de hoge leges bij de aanvraag van een verblijfsvergunning. De disproportionele verhouding tussen de vereiste leges en het maandelijkse inkomen hield de klager geheel af van een effectief nationaal rechtsmiddel, hetgeen in strijd was met
147
Zo kost de aanvraag van een vergunning in Heerlen voor thuisprostitutie € 1.151,30; 3.3.1.4. van de Tarieventabel, behorende bij de Legesverordening 2014 Gemeente Heerlen; Lensink & Hompes 2013; Brants 1998, p. 633.
26
art. 13 EVRM.148 In casu houdt de extreem formalistische houding van gemeenten, de aanvrager af van een effectief nationaal rechtsmiddel. Zoals Barkhuysen stelt: ‘’Gewaakt dient echter te worden voor ‘excessief formalisme’, dat wil zeggen formalisme dat verder gaat dan noodzakelijk om de belangen van betrokken partijen te waarborgen. Het is op dit punt – hoewel cliché, maar daarom nog niet minder juist – steeds zoeken naar de juiste balans.’’149 In casu is de balans tussen de vergunningplicht en de hoogte van de leges ver te zoeken. Naast dat de hoge leges hoogstwaarschijnlijk in strijd zijn met art. 13 EVRM, kan afgevraagd worden of het niet ook in strijd is met artikel 19, derde lid, van de Grondwet, het recht op vrije arbeidskeuze. Uit de wetsgeschiedenis van deze bepaling blijkt dat het recht op vrije arbeidskeuze niet enkel bewerkstelligt dat niemand mag worden gedwongen tot het verrichten van arbeid die hij niet vrij heeft gekozen of aanvaard. Het artikel beoogt ook te voorkomen dat iemand wordt belemmerd om bepaalde arbeid te kiezen of de gekozen arbeid te (blijven) verrichten.150 Nu de mogelijkheden om een arbeidskeuze te realiseren, de toetreding, door de hoogte van de leges voor een zelfstandige sekswerker vrijwel onmogelijk wordt gemaakt, dient dit als een inbreuk op de vrijheid van arbeidskeuze te worden beschouwd.151 Al met al dienen de leges voor zelfstandige sekswerkers radicaal door gemeenten verminderd te worden. Een optie is om hieromtrent een plafondbedrag in de Wrp op te nemen. Naast de extreem hoge leges, is de formaliteit dat bij een vergunningtoewijzing, de aanvrager met naam en adres in een openbaar blad geplaatst wordt, tevens in strijd met het recht op vrije arbeidskeuze. Immers, door de openbaarmaking kunnen sekswerkers zich belemmerd voelen om te kiezen voor een beroep binnen de seksbranche. In het kader van de Wrp is mijn voorstel dan ook dat aanvragers bij een toewijzing de keuze hebben tot geheimhouding dan wel openbaarmaking van hun toegewezen vergunning. Hetgeen wellicht tevens in strijd is met art. 19 lid 3 Gw, is de nuloptie die gemeenten hebben ten aanzien van het prostitutiebeleid. Ook bij deze constructie wordt de vrijheid van arbeidskeuze aanzienlijk geschonden. Legale exploitatie van een seksinrichting is de
EHRM 10 januari 2012, nr. 22251/07, (G.R. tegen Nederland); Barkhuysen 2012, p.1. Barkhuysen 2012, p.1. 150 Kamerstukken II 1985/86, 19 376, nr. 1-2. 151 Vg. Rb. Maastricht (pres.) 3 juli 1997, KG 1997, 238; Kamerstukken II 1985/86, 19 376, nr. 1-2 (Notitie), p.7. 148 149
27
facto niet of nauwelijks mogelijk. Een nuloptie dient mijns inziens dan ook in strijd te worden geacht met art. 19 lid 3 Gw en deze constructie voor gemeenten te verbieden.152 Ook lijkt een dergelijke optie in strijd te zijn met de bedoelingen van de wetgever ten tijde van de opheffing van het algemeen bordeelverbod. Het volgende is namelijk door de wetgever gesteld: ‘’Als het algemeen bordeelverbod zal zijn opgeheven, kunnen aan het Wetboek van Strafrecht geen argumenten worden ontleend om exploitatie van prostitutie binnen de gemeentegrenzen geheel te weren. In de nieuwe wet ontbreekt een voorziening die het gemeenten toestaat exploitatie van prostitutie te verbieden’’. Een nuloptie lijkt dan ook niet binnen deze strekking te passen.153 De juridische toelaatbaarheid van bovengenoemde constructies valt evident te betwisten. De mogelijkheid voor gemeenten om in het kader van de Wrp een nulbeleid te hanteren, dient afgeschaft te worden nu het de effectiviteit van het vergunningenbeleid alsook het concept van de legalisering geheel ondermijnt. Zoals eerder betoogt, blijven op deze wijze bovendien grote verschillen in gemeentelijk beleid bestaan en inherent hieraan het waterbedeffect. Lost het bovenstaande de mensenhandel binnen de seksbranche op? Nee, maar zo kunnen mijns inziens stappen gezet worden richting een branche waarin enkel mensenhandel geweerd wordt en niet ook prostitutie. Middels deze suggesties bevorder je dat sekswerkers zelfstandig, alsook legaal willen en kunnen werken. De kans op het wegzinken in de illegale branche, en daarmee het in handen kunnen vallen van de mensenhandel, wordt zo verminderd. Het feit dat de legale weg onmogelijk wordt gemaakt, geeft hen immers geen andere optie dan illegaal te werken hetgeen ze mogelijk kwetsbaar en afhankelijk maakt.
152 153
Zie ook Rb. Dordrecht 14 december 2001, Awb 01/752. Kamerstukken II 1997/98, 25 437, nr. 5, blz. 4; Kamerstukken II 1918/19, 408.3, p. 19 (MvT); Grundmeijer 2012, p. 509.
28
Conclusie Dit essay draaide geheel om de vraag of de vergunningenplicht in de Wrp een belangrijke bijdrage kan leveren bij de bestrijding van mensenhandel binnen de Nederlandse prostitutiebranche. Geconcludeerd kan worden dat het vergunningenstelsel, zoals deze ingevuld moet gaan worden, daar geen aanzienlijk aandeel in zal hebben. Gemeenten behouden nog altijd een discretionaire bevoegdheid om hun beleid naar eigen wens te kunnen invullen, waardoor verplaatsingen blijven bestaan. De uitbreiding van de vergunningenplicht zorgt er tevens voor dat ook zelfstandige escorts een vergunning aan moeten vragen. Vergeten wordt dat zij hiermee hun privacy en anonimiteit moeten opgeven en daarmee genoodzaakt zijn om alsnog voor een exploitant of in de nietvergunde sector te werken. Het wordt daarnaast onmogelijk gemaakt om überhaupt een seksbedrijf te kunnen opzetten. Sinds 2000 is prostituee net zo’n normaal beroep als de slager, althans zo zou het moeten zijn. Daarentegen wordt prostitutie nog altijd door de overheid, bewust al dan niet onbewust, gestigmatiseerd. Door middel van excessieve overheidsregulering wordt gepoogd om prostitutie uit te bannen en als dat niet mogelijk is, wordt het zoveel mogelijk belemmerd. Een uniform vergunningenstelsel is een beleidsinstrument dat nauwelijks aandeel zal hebben in de bestrijding van mensenhandel. Integendeel, de lasten van de bestrijding van mensenhandel worden onherroepelijk gedragen door de sekswerker. De huidige Wrp is slechts een voortzetting van een model uit 2000 waarmee mensenhandel in zijn totaliteit niet kan worden bestreden. De aandacht bij dit alles op de prostituee als slachtoffer, lijkt bij het wetsvoorstel enigszins vergeten te zijn. De ogen voor de onderdrukte sekswerker worden gesloten en tegelijk wordt er op allerlei manieren, alles aan gedaan om prostitutie zoveel mogelijk te weren. In eerste instantie lijkt het erop dat zoveel mogelijk grip en zicht op de branche wil worden verworven om zo de prostituee te kunnen beschermen. Daarentegen keren de gevolgen van deze overheidsmaatregelen zich tegen de prostituees en dwingen hen het ondergrondse circuit in. Het circuit dat verzekerd is van mensenhandel.
29
Literatuurlijst
Boeken en tijdschriftartikelen Altink & Bokelman 2006 S. Altink & S. Bokelman, ‘Rechten van de prostituees’, Amsterdam: De Rode Draad 2006. Alink & Wiarda 2010 M. Alink & J. Wiarda, ‘Materieelrechtelijke aspecten van mensenhandel in het Nederlands strafrecht’, in: D. de Prins e.a., Preadviezen voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 175262. Barkhuysen 2012 T. Barkhuysen, ‘Excessief (in)formalistisch bestuursrecht’, Nederlands Juristenblad 2012241. Batsyukova 2007 S. Batsyukova, ‘Prostitution and Human Trafficking for Sexual Exploitation’, Gender Issues 2007-24, p. 46-50. Boonen 1995 K. Boonen, ‘Het ‘’absolute’’ bordeelverbod gerelativeerd’, Nemesis 1995-6, p. 147-152. Van de Bunt 2007 H.G. van de Bunt, ‘In het hart van de vergunde sector’, Justitiële Verkenningen 2007-7, p. 87-81. Brants 1998 C. Brants, ‘The Fine Art of Regulated Tolerance: Prostitution in Amsterdam’, Journal of Law and society 1998-25 (4), p. 621-635.
30
Cho, Dreher & Neumayer 2013 S. Cho, A. Dreher & E. Neumayer, ‘Does Legalized Prostitution Increase Human Trafficking?’, World Development 2013-41, p. 67-82. Cunningham & Kendall 2011 S. Cunningham & T.D. Kendall, ‘Prostitution 2.0: The changing face of sex work’, Journal of Urban Economics 2011-69, p. 273–287. Daalder 2007 A.L. Daalder. ‘De opheffing van het bordeelverbod: Gevolgen voor mensenhandel?’, Justitiële Verkenningen 2007-7, p. 64-77. Della Giusta e.a. 2009 M. Della Giusta, ‘Who is watching? The market for prostitution services’, Journal of Population Economics 2009-22, p. 501-516. Della Giusta 2010 M. Della Giusta. ‘Simulating the impact of regulation changes on the market for prostitution services’, European Journal of Law and Economics 2010-29, p. 1-14. Van Dijk 2002 M.D. van Dijk, 'Groen licht voor het Rode Licht: gemeente, prostitutie en de gevolgen van de opheffing van het algemeen bordeelverbod', de Gemeentestem 2002-7163, p. 253-258. Grundmeijer 2012 T. Grundmeijer, ‘Het wetsvoorstel Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche. Een schemergebied in de schijnwerpers’, de Gemeentestem 2012-7377, p. 506-513. Hubbard, Matthews & Scoular 2008 P. Hubbard, R. Matthews & J. Scoular, ‘Regulating seks work in the EU: prostitute women and the new spaces of exclusion’, Gender, Place and Culture 2008-15, p. 137-152.
Huisman & Kleemans 2014 W. Huisman & E.R. Kleemans, ‘The challenges of fighting seks trafficking in the legalized
31
prostitution market of the Netherlands’, Crime, Law and Social Change 2014-61, p. 215228. Jakobsson & Kotsadam 2013 N. Jakobsson & A. Kotsasam, ‘The law and economics of international sex slavery: prostitution laws and trafficking for sexual exploitation’, European Journal of Law and Economics 2013-35, p. 87-107. Joosten 2010 F. Joosten, Prostitutie bedrijven: nieuw wettelijk kader. Amsterdam: Berghauser Pont Publishing 2010. Leek & van Montfort 2004 J.P. Leek & A.J.G.M. van Montfort, 'Liever kwijt dan rijk? Gemeentelijk bordeelbeleid na legalisering prostitutie', Bestuurswetenschappen 2004-2, p. 101-117. Notitie VVR Clara Wichmann 2012 Notitie VVR Clara Wichmann ten behoeve van expertmeeting Wetsvoorstel regulering prostitutie, bijlage bij Kamerstuk I, 2011/12, 32 211, nr. H. Otten 2004 L. Otten. Mensenhandel, de strafrechtelijke grens van exploitatie van prostitutie. Utrecht: Wetenschapswinkel Rechten, Universiteit Utrecht 2004. Outshoorn 2001 J. Outshoorn, ‘Debating Prostitution in Parliament: A Feminist Analysis’, European Journal of Women’s Studies 2001-8: 472. Outshoorn 2004 J. Outshoorn, ‘Pragmatism in the Polder: Changing Prostitution Policy in The Netherlands’, Journal of Contemporary European Studies 2004-12, p. 165-176. Outshoorn 2005 J. Outshoorn, ‘The Political Debate on Prostitution and Trafficking of Women’, Social
32
Politics 2005-12, p. 141-155. Outshoorn 2012 J. Outshoorn, ‘Policy Change in Prostitution in the Netherlands: from Legalization to Strict Control’ Sexuality Research and Social Policy 2012-9, p. 233-243. Van Rij 2012 J. van Rij, ‘Dutch Invitation: Hungarian Women Welcome’ Jura: A Pecsi Tudomanyegyetem Allam- es Jogtudomanyi Karanak Tudomanyos Lapja 2012-2, p. 239-243. Rijken & van Krimpen 2008 C. Rijken & L. van Krimpen, ‘The introduction of quality labels in the prostitution sector as a means to combat trafficking in human beings’ European Journal of crime, criminal law and criminal justice 2008-16, p. 59-88. Sabat 2012 M. Sabat, ‘From red light to black light’, City: analysis of urban trends, culture, theory, policy, action 2012-16, p. 158-171. Van San & Bovenkerk 2013 M. van San & F. Bovenkerk, ‘Secret seducers’, Crime, Law and Social Change 2013-60, p. 6780. Segers en Pot 2013 G.J. Segers & J. Pot, ‘Het normaliseren van prostitutiewerk’, Nederlands Juristenblad 20131777. Siegel 2012 D. Siegel, ‘Mobility of Seks Workers in European Cities’, European Journal of Criminal Policy and Research 2012-18, p. 255-268. Staring 2012 R.H.J.M. Staring, ‘Human trafficking in the Netherlands: trends and recent developments’, International Review of Law, Computers & Technology 2012-26, p. 59-72.
33
Stoffels 1964 H.K.A. Stoffels, Prostitutie en strafrecht: Rapport van de commissie ingesteld bij besluit van de Minister van Justitie van 21 maart 1962, Stafafdeling Wetgeving nr. 88/66, ’s Gravenhage: Staatsuitgeverij 1964. Thompson 2000 S. E. Thompson, ‘Prostitution- A Choice Ignored’, 21 Women’s Rts. 2000-217. Wagenaar 2006 H. Wagenaar,’Democracy and prostitution: deliberating the legalization of brothels in The Netherlands’ Administration and Society 2006-38(3), p. 198–235. Werson 2012 H. Werson, De fatale fuik. Amsterdam: Uitgeverij Carrera 2012. Wijers & Haveman 2001 M. Wijers & R. Haveman, ‘Sekswerk: De Moraal van seks voor geld’, Nemesis 2001, p. 190202. Zaitch & Staring 2009 D. Zaitch & R. Staring, ‘The flesh is weak, the spirit even weaker: prostitution clients and woman trafficking in the Netherlands’, in: A. Di Nicola e.a., Prostitution and Human Trafficking: Focus on Clients, New York: Springer Science+Business Media 2009.
Jurisprudentie Hof Leeuwarden 12 maart 2012 LJN BV8521 (Koolvis-zaak). EHRM 10 januari 2012, nr. 22251/07, (G.R. tegen Nederland). Rb. Maastricht (pres.) 3 juli 1997, KG 1997, 238. Rb. Dordrecht 14 december 2001, Awb 01/752.
34
Internetbronnen ‘Geschiedenis prostitutie Amsterdam’. Prostitutie Informatie Centrum. (z.j.), P. 5, http://www.pic-amsterdam.com/pdf/geschiedenis%20prostitutie.pdf Geraadpleegd op 7 maart 2014. ‘De Wallen’, Geschiedenis 24 (z.j.),http://www.geschiedenis24.nl/anderetijden/afleveringen/2007-2008/De-Wallen.html Geraadpleegd op 7 maart 2014. ‘Hoeveel slachtoffers van mensenhandel zijn er?’ CoMensha. (z.j.). http://mensenhandel.nl/pagina/hoeveel-slachtoffers-van-mensenhandel-zijn-er Geraadpleegd op 12 maart 2014. ‘Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche’ Eerste Kamer (z.j.) http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/32211_wet_regulering_prostitutie Geraadpleegd op 16 april 2014.
Rapporten Biesma e.a. 2006 S. Biesma e.a., Verboden bordelen. Evaluatie Opheffing bordeelverbod niet-legale prostitutie, Groningen: Intraval 2006. Daalder 2002 A.L. Daalder, Het bordeelverbod opgeheven: Prostitutie in 2000-2001, Den Haag: WODC, Boom Juridische uitgevers 2002. Daalder 2007 A.L. Daalder, Prostitutie in Nederland na opheffing van het bordeelverbod, Den Haag: WODC, Boom Juridische Uitgevers 2007. Van Dijk & Bijkerk 2002 E.M.H. van Dijk en R. Bijkerk, Mensenhandel in Nederland: 1997-2000. Zoetermeer: Korps Landelijke Politiediensten 2002. Goderie & Boutellier 2006 M.J.H. Goderie en J.C.J. Boutellier, Prostitutie in Rotterdam, Utrecht: Verwey-Jonker Instituut 2006.
35
Van Hout & van de Laan 2008 M.M.J. van Hout en F.J. van der Laan, Schone schijn. De signalering van mensenhandel in de vergunde prostitutiesector. Driebergen: Korps Landelijke Politiediensten 2008. Jaaroverzicht CoMensha 2012 Jaaroverzicht Coördinatiecentrum Mensenhandel 2012, Amersfoort: CoMensha 2012. Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2010 Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Achtste rapportage van de Nationaal Rapporteur, Den Haag: NRM 2010. Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2012 Nationaal Rapporteur Mensenhandel, Mensenhandel. Jurisprudentie mensenhandelzaken 2009-2012. Een analyse. Den Haag: BNRM 2012. Nationaal Rapporteur Mensenhandel 2013 Nationaal Rapporteur Mensenhandel. Negende rapportage van de Nationaal Rapporteur, Den Haag: NRM 2013. RIEC Noord-Holland 2010 Methodiek ‘Inzicht in prostitutiebranche’, Noord-Holland: RIEC 2010. Wagenaar, Altink & Amesberger 2013b H. Wagenaar, S. Altink, & H. Amesberger, Complexiteit en uitdagingen van prostitutiebeleid. Internationaal vergelijkend onderzoek naar prostitutiebeleid in Nederland en Oostenrijk, Den Haag: Platform31 2013.
Krantenartikelen Coevert 2013 A. Coevert, ‘Aantal meldingen mensenhandel met 40 procent toegenomen’, NRC 12 april 2013. Van Dongen 2011 M. van Dongen, ‘Voor een habbekrats gevangen in de escorthel’, Volkskrant 17 maart 2011.
36
Lensink & Hompes 2013 H. Lensink & D. Hompes, ‘Prostitutiebeleid: dialoog der doven’, Vrij Nederland 22 mei 2013. Stoker 2013 E. Stoker, ‘Uitbuiting van prostituees verschuift naar woningen’, De Volkskrant 17 juni 2013. Wagenaar, Altink & Amesberger 2013a H. Wagenaar, S. Altink, & H. Amesberger, ‘Het Nederlandse prostitutiebeleid is mislukt’, Trouw 29 september 2013. ‘Stevigere aanpak van mensenhandel’, NU 12 maart 2014. ‘Straffen mensenhandel omhoog’, NOS Nieuws 19 december 2012. ‘Zes aanhoudingen voor mensenhandel’ Almere Vandaag 28 april 2014. ‘Prostituees verzetten zich tegen de peespas ‘ Nieuwsuur 3 januari 2011. ‘Minister Opstelten voert de aanpak van mensenhandel verder op’, Rijksoverheid 24 juni 2014.
Televisieprogramma’s ‘Thuisprostitutie: van de Wallen naar het woonerf’, EO Nederland 2, 1 april 2014.
Interviews Stephanie Stassen Beleidsmedewerkster Openbare Orde en Veiligheid bij de Gemeente Kerkrade 17 april 2014 (telefonisch contact) Sietske Altink Onderzoeker en journalist binnen de prostitutiebranche en oprichter van www.sekwerkerfgoed.nl 23 april 2014 (mailcontact)
37
Alexandra van Dijk Laatste directrice bij de Rode Draad en oprichtster van Buro Brycx www.burobrycx.nl 25 april 2014 (telefonisch contact) Jacques Moonen Beleidsmedewerker Openbare orde en Veiligheid bij de Gemeente Maasgouw 1 mei 2014 Pieter Ronteltap Specialist Bestuursrecht Politie Limburg 2 mei Heidi Holla Rechercheur Mensenhandel, Vreemdelingenpolitie Limburg-Noord 5 mei 2014 Trudy Jansen Ketenregisseur Mensenhandel Provincie Limburg 8 mei 2014 Karin Janssen Officier van Justitie (Mensenhandel Arrondissementsparket Limburg) 9 mei 2014
38
