Versterken van
bestuurlijke capaciteit
| LGCP
Capaciteitsopbouw door Nederlandse lokale bestuurders bij LGCP
Inhoud 4 Voorwoord 5 Doel en doelgroepen 6 De collega-tot-collega methode 7 Wanneer heeft er nu versterking van capaciteit plaatsgevonden? 9 Inzet van Nederlandse bestuurders en de 5Cs 14 Goede voorbereiding is het halve werk 16 Vormen van capaciteitsopbouw door lokale bestuurders 18 Bijlage - Aandachtspunten (pointers) bij de 5Cs
Voorwoord Iedere bestuurder in Nederland houdt zich dagelijks bezig met het versterken van het lokale bestuur en dat geldt dus ook voor mij als wethouder in Winterswijk. Niet als doel op zich, maar om de doelen uit onze strategische agenda te realiseren. Daarnaast ben ik door mijn betrokkenheid bij de uitvoering van het Local Government Capacity Programme (LGCP) in de gelegenheid kennis te delen met bestuurders van o.a. de gemeente Camdeboo en de provincie Eastern Cape in Zuid-Afrika. VNG International maakt in dit programma, gefinancieerd door Buitenlandse Zaken, namelijk actief gebruik van kennis van Nederlandse bestuurders en ambtenaren over lokaal bestuur om haar doelstellingen te behalen. Ik hecht grote waarde aan het goed informeren van de eigen gemeente en burgers over deze werkzaamheden, niet alleen vanwege de noodzakelijke verantwoording, maar meer nog om zo een brug te slaan tussen (het versterken van) lokaal bestuur in Nederland en daarbuiten, en om het ‘van elkaar leren’ te faciliteren. Ik ben dan ook blij dat ik mij sinds september 2014 ook binnen de internationale VNG-commissie voor het LGCP kan inzetten.
allerlei ‘lessons learned’ uitgewisseld waarbij ook de grote waarde voor de Nederlandse projectmanagers en raadsleden bleek. Voor alle partijen een uiterst nuttige en leerzame ervaring. Bij het afreizen naar het buitenland of het naar Nederland halen van een delegatie komt een hoop kijken voor de Nederlandse bestuurder en zijn of haar ambtelijke ondersteuning. Hoe ga je bijvoorbeeld om met de publieke opinie en media? Hoe informeer je je eigen college of de gemeenteraad? En wat zijn de richtlijnen tijdens missies in het buitenland? Deze brochure biedt handvatten aan Nederlandse bestuurders met betrekking tot het vormgeven aan capaciteitsopbouw binnen LGCP. De brochure is grotendeels gebaseerd op input die gegeven werd tijdens een bestuurdersbijeenkomst in het voorjaar 2014. Een brochure ván bestuurders vóór bestuurders dus. Tot slot nog dit; laat u zich vooral niet afschrikken door de voorwaarden en richtlijnen, ik kan u meegeven dat naast de ‘lessons learned’, de ervaring van een LGCP project op zich meer dan de moeite waard is!
Rik Gommers | In het najaar van 2013 ontvingen we in Wethouder in Winterswijk Winterswijk een delegatie uit Camdeboo. Tijdens het bezoek aan het stadhuis werden Lid VNG commissie Europa en Internationaal 41
Doel en doelgroepen Het doel van LGCP is om in tien landen het lokale bestuur te versterken op het gebied van water management, voedselzekerheid, economische ontwikkeling en lokale veiligheid en wederopbouw. De capaciteitsversterking richt zich op twee doelgroepen: ambtenaren en lokale bestuurders. Bij de laatste gaat het dan om burgemeester, raadsleden en leden van een dagelijks bestuur van een gemeente of een waterschap. Bij de versterking van capaciteit gaat het dus niet alleen om ambtelijke expertise. Ambtenaren kunnen goed gekwalificeerd zijn, maar dan is er nog niet automatisch sprake van goed beleid of effectieve besluitvorming. De politiek spreekt een stevig woordje mee. Waarop worden de keuzen gebaseerd? Hoe wordt er omgegaan met tegengestelde belangen? Hoe is de verhouding tot het lokale bedrijfsleven? Hoe is de relatie met de bevolking en met andere bestuurslagen? Van belang is ook de politieke controle op de uitvoering van de genomen besluiten. De verhoudingen tussen politici enerzijds en ambtenaren anderzijds bepalen ook goeddeels het succes van capaciteitsversterking.
Bij het versterken van capaciteit bij politieke bestuurders gaat het kortgezegd om: • Besluitvormingsprocessen • Het omgaan met bewoners (participatie), belangenorganisaties, het bedrijfsleven en lokale instituties • Bestuurlijke verhoudingen met andere gemeenten, provincies en de landelijke overheid • Politieke aansturing van een ambtelijk apparaat • Werkprocessen en de interne gemeentelijke- of waterschaporganisatie Voor het behalen van de doelstellingen van LGCP is de betrokkenheid van Nederlandse lokale bestuurders van groot belang. Door de lange traditie van decentralisatie in Nederland hebben zij op de hierboven genoemde terreinen veel ervaring die een uitstekende basis biedt voor kennisoverdracht in het buitenland.
3 2 5
De collega-tot-collega methode De capaciteitsopbouw bij LGCP vindt vooral plaats met de beproefde collega-tot-collega methode van VNG International. Politieke bestuurders uit twee landen werken heel praktisch samen om de capaciteit van de gemeentelijke- of waterschaporganisatie te versterken. Ze wisselen ervaring en kennis uit; ze analyseren samen problemen en delen mogelijke oplossingen.
eenmalige aangelegenheid. Nederlandse bestuurders zijn daarom bekend met culturele verschillen, andere gebruiken en ook het andere bestuurlijke systeem in een land. Daarnaast zien Nederlandse bestuurders hun kennis en ervaring niet als een blauwdruk; de samenspraak met de buitenlandse collega zorgt voor maatwerk.
Uit de evaluatie van de voorganger van LGCP, LOGO South, is gebleken dat dit bijzonder effectief is omdat bestuurders in een vergelijkbare functie of positie elkaar goed verstaan. Elkaars positie wordt niet alleen snel en goed begrepen, adviezen over en weer worden ook op waarde geschat; er gebeurt iets mee.
Wanneer heeft er nu versterking van capaciteit plaatsgevonden? LGCP wil in een land en in een gemeente of waterschap graag verschil maken. Dat gebeurt door nuttig gebruik te maken van specifieke kennis van Nederlandse bestuurders. Maar hoe valt de toename van capaciteit nu vast te stellen? We gebruiken in LGCP daarvoor de 5Cs. De 5Cs fungeren als een lens waardoorheen de bestaande capaciteit onderzocht kan worden en de ontwikkeling van de capaciteit inzichtelijk gemaakt kan worden. De C in 5C staat voor ‘capability’; letterlijk betekent dat bekwaamheid; het in staat zijn iets te doen. De 5Cs zijn: to act and to commit, to deliver on development objectives, to adapt and self-renew, to relate to external stakeholders & to achieve coherence (zie ook volgende pagina’s). Alle 5Cs zijn even belangrijk; er is geen rangorde. Er zijn ook geen stadia in de 5Cs. Als met de 5Cs naar versterking van capaciteit gekeken wordt, gaat het om het proces; de uitkomst staat niet centraal. Vandaar dat de nadruk zo sterk ligt op het ‘in staat zijn om …’. Capaciteitsontwikkeling vindt ook al plaats in een organisatie; de bijdrage van buiten – door de Nederlandse bestuurder
Er zijn nog een aantal andere factoren die de collega-tot-collega methode tot een succes maken. Het gaat niet om een enkel of toevallig contact. De inzet van burgemeesters, wethouders, raadsleden en dijkgraven is ingebed in een programma voor het land waar de capaciteitsversterking plaatsvindt. Menig bestuurder heeft ook veel ervaring met kennisoverdracht in de gemeente in kwestie en is ook bekend met de collegabestuurder en de omstandigheden ter plaatse. De kennisoverdracht is ook geen 6
bijvoorbeeld – is te beschouwen als een bijdrage aan dat proces. Het gaat dan dus om het ‘in staat stellen tot …’. De 5Cs zijn in 2008 ontwikkeld door de Maastrichtse denktank ECDPM (European Centre for Development Policy Management). Op basis van onderzoeken in diverse ontwikkelingslanden heeft ECDPM de 5Cs geformuleerd om de capaciteitsversterking in de ontwikkelingssamenwerking beter te kunnen beoordelen. De Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van Buitenlandse Zaken heeft de 5Cs toegepast in een grote evaluatie van de capaciteitsopbouwprogramma’s van het ministerie. Daarmee zijn de 5Cs verder ontwikkeld. Vanaf 2012 gebruikt VNG International het binnen LGCP.
72
Inzet van Nederlandse bestuurders en de 5Cs
Waar richt – in de praktijk – de inzet van de Nederlandse bestuurders zich nu op? Voor de bijdrage aan de capaciteitsopbouw van de collega-bestuurder in het buitenland zijn een aantal richtpunten te noemen. Deze richtpunten zijn afgeleid van de 5Cs. Ze zijn opgenomen in het schema op de volgende pagina. Om de 5Cs toepasbaar te laten zijn op het lokaal bestuur heeft VNG International voor iedere C een aantal aandachtspunten geformuleerd (in het Engels noemen we deze pointers). Deze zijn bijgevoegd als bijlage.1 1 De aandachtspunten zijn in het Engels omdat ze van toepassing zijn op lokale besturen in het buitenland. Franse en Spaanse versies zijn ook beschikbaar bij VNG International.
1
92
5C
Gaat om
Richtpunten bestuurders
To act and commit
In staat zijn wilskracht te tonen, vertrouwen en motivatie te laten zien, besluitvaardig te zijn en leiderschap ten toon te spreiden
• Besluitvormingsprocedures • Verantwoording afleggen aan de bevolking en andere bestuurslagen • Verhouding dagelijks bestuur en de gemeenteraad • Verhouding politici en ambtenaren • Politiek leiderschap • Visieontwikkeling, strategische plannen, uitvoeringsplannen
To deliver on development objectives
In staat zijn de doelen van de organisatie uit te voeren en in staat zijn voldoende middelen te genereren om de gestelde taken uit te voeren
• Doelen organisatie staan bij besluitvorming centraal • Toezicht op realisatie van gestelde doelen en vastgestelde strategieën • Toezicht op adequate dienstverlening • Voldoende budget en mensen om doelen te kunnen bereiken • De juiste mensen op de juiste plek
To adapt and self-renew
In staat zijn om te leren, strategieën te ontwikkelen, te reageren op gewijzigde omstandigheden
• Interne gemeentelijke organisatie • Lerend vermogen van de organisatie • Leren van anderen • Kunnen omgaan met veranderingen
To relate to external stakeholders
In staat zijn relaties met andere organisatie te onderhouden, het vermogen hebben te netwerken, maar ook de eigen doelstelling of strategie niet te laten overschaduwen door wensen van andere organisaties
• Interbestuurlijke verhoudingen • Netwerk analyses • Inventarisatie van relevante stakeholders • Relatie tot lokaal bedrijfsleven • Bevolking informeren en laten participeren • Coalities sluiten met lokale organisaties
To achieve coherence
In staat zijn innovatie te stimuleren, om te gaan met complexiteit en fragmentatie te voorkomen
• Werkprocessen • Verhouding politici en ambtenaren • (Middel)lange termijn in plaats van ad hoc benadering • Onderscheid primaire taken en bijzaken
10
11 2
KANTTEKENING Als de 5Cs gebruikt worden in de context van het lokale bestuur is er wel een kanttekening te plaatsen. Ook al is het niet zo bedoeld, het heeft er alle schijn van dat de 5Cs vooral toegespitst zijn op niet-gouvernementele organisaties. Deze organisaties hebben een duidelijk doel, zijn vaak zelfs one-issue en kennen een relatief eenvoudige organisatiestructuur. Er zijn tal van zaken waarin lokale besturen zich onderscheiden van niet-gouvernementele organisaties. Allereerst is een lokaal bestuur een gegeven; het is er. Als inwoner van een gemeente heb je er op de een of andere manier altijd mee te maken. Een lokaal bestuur is een politiek geleide organisatie met scheiding tussen beslissers en uitvoerders, tussen politici en ambtenaren dus. Taken en bevoegdheden zijn in de wet vastgelegd. De legitimatie van een lokaal bestuur is vooral door verkiezingen geschraagd. Naast verkiezingen zijn er veel andere vormen van participatie, vaak bij wet geregeld. Bij de bevolking leven verschillende verwachtingen van het lokale bestuur. Een lokaal bestuur kent veel uiteenlopende doelstellingen, zoals goede bereikbaarheid, economische ontwikkeling, milieubescherming, veiligheid. Een lokaal bestuur kent daarnaast de noodzaak van
het leveren van primaire diensten, zoals betrouwbaar drinkwater leveren, afvalwater verwerken en huisvuil ophalen. Een lokaal bestuur is complex in haar taken en in de organisatiewijze. Een externe bijdrage aan de ontwikkeling van capaciteit moet ook vanuit dat oogpunt bekeken worden.
12
2
Goede voorbereiding is het halve werk Omdat de versterking van capaciteit geval aandacht voor: relatie tot eerder volgens de collega-tot-collega methode uitgevoerde activiteiten, doel van de uit verloopt, leggen lokale bestuurders te voeren activiteit, het beoogde resultaat werkbezoeken af aan een land. LGCP van de activiteit, kwalificaties waaraan stelt een aantal voorwaarden aan de de bestuurder minimaal voldoet om de activiteit die tot capaciteitsversterking leidt. activiteit goed uit te kunnen voeren. Daarnaast geven we graag een aantal • In het verslag van de activiteit voor aanbevelingen die opgevolgd kunnen VNG International is het aandeel van de worden bij de voorbereiding van een reis en bestuurder in de uitgevoerde activiteiten brengen we hier ook een aantal ‘doen en helder terug te vinden. In dit verslag beter niet doen’ zaken bij reizen onder de komen in elk geval aan de orde: de aandacht. resultaten van de uitgevoerde activiteiten en mogelijke vervolgstappen. Voorwaarden gesteld door LGCP • Het meereizen van partners wordt niet vergoed uit het programma. We raden • De activiteit staat niet op zichzelf, maar het (op eigen kosten) meenemen van partners ten zeerste af vanwege het is ingebed in een breder kader: het negatieve beeld dat hierdoor makkelijk jaarlijkse werkplan en het meerjarige kan ontstaan. Overigens geldt deze regel LGCP programma voor het land in evengoed voor reizende ambtenaren en kwestie. medewerkers van VNG International. • De bijdrage van de bestuurder aan de • Het langer laten duren van een reis uit te voeren activiteiten richt zich altijd op capaciteitsopbouw. Dat is immers het – nadat het werk is afgerond – is tot doel van het programma. drie dagen (72 uur) toegestaan. Dit • De toegevoegde waarde van de inzet is een regel die voor alle reizen geldt gefinancierd door LGCP. De regel is van de bestuurder is helder verwoord. afgeleid van het beleid dat het ministerie Nederlandse bestuurders hebben iets van Buitenlandse Zaken zelf voor het speciaals te bieden, ze voegen iets toe. eigen personeel hanteert. • Voorafgaande aan een reis van een Nederlandse bestuurder stelt de gemeente of het waterschap een Terms of Reference (ToR) op. In de ToR is in elk 14 1
Aan te bevelen • Als een bestuurder gaat reizen is het goed dat de gemeente of het waterschap zelf een persbericht uitgeeft. In een persbericht komt in elk geval aan de orde: aanleiding van het bezoek, doel van het bezoek, de capaciteitsopbouw(activiteiten) waar de bestuurder aan bijdraagt, het inhoudelijke programma, de relevantie voor het bereiken van de doelstelling van het landenprogramma LGCP. De gemeente of het waterschap kan bij het opstellen van een persbericht advies inwinnen bij VNG International. • Licht als reizende bestuurder het college van B&W, het dagelijks bestuur van het waterschap en de raad vooraf in over de reis, ook als dat volgens de interne procedures niet hoeft. • Geef als gemeente of waterschap inzicht in de kosten die gemaakt worden en uit welke bronnen de financiering afkomstig is. Kosten vergoed uit LGCP zijn gebonden aan regels. Zo zijn vliegreizen uitsluitend per economy class mogelijk, gaat het om vergoeding voor treinreizen 2e klas en is er een door de Verenigde Naties vastgesteld budget voor hotel en eten. Dat budget gaat uit van het gebruik van een middenklasse hotel. • Rapporteer over de reis naar de raad en extern. In een dergelijk verslag komt in elk geval aan de orde: aanleiding van het bezoek, het inhoudelijke programma, de relevantie voor het bereiken van de doelstelling van het landenprogramma LGCP, de resultaten van de uitgevoerde
activiteiten en mogelijke vervolgstappen. • Eerbiedig ook in het buitenland de eigen (gemeentelijke of waterschap) regels over relatiegeschenken. Vermeld in het verslag naar de raad welke geschenken zijn ontvangen en wat daar mee gedaan is. Doen en beter niet doen • Wees open en transparant over alle aspecten van de reis en heb een eigen verhaal; leg uit wat er gaat gebeuren of gebeurd is. De nadruk ligt daarbij op de inhoudelijke bijdrage aan LGCP en de noodzakelijkheid van de eigen inzet. • Bij verslagen en in blogs: houd je aan de inhoudelijke bijdrage die geleverd wordt, beschrijving van veel ‘couleur locale’ leidt af. • Beperk foto’s tot het inhoudelijke werk dat gedaan is. Vermijd foto’s die niet stroken met het inhoudelijke werk dat verricht wordt: terras bezoeken, diners, lokale toeristische trekpleisters. • Vermeld ook wat geleerd is voor gebruik in de eigen gemeente of waterschap. • Stel collega-bestuurders van Nederlandse gemeenten die in eenzelfde land actief zijn op de hoogte van een voorgenomen activiteit waarvoor een reis moet worden ondernomen. • Wissel vooraf en achteraf met collegabestuurders ervaringen uit over de inzet voor capaciteitsontwikkeling. Dit is eens te meer van belang als de capaciteitsopbouw zich in hetzelfde land afspeelt. 15
Vormen van capaciteitsopbouw door lokale bestuurders Inhoudelijke bijdrage aan een LGCP activiteit De Nederlandse bestuurder verzorgt een inhoudelijke bijdrage aan de activiteit. Om enkele activiteiten te noemen: dat kan een training zijn, een workshop of het gezamenlijk doen van een sterktezwakte analyse. Bij elke vorm van capaciteitsversterking kan het effectief zijn de doelgroep te beperken tot collegabestuurders. Werkbesprekingen: een probleem bij de kop pakken en dat intensief bespreken In werkbesprekingen komt een nijpend probleem aan de orde bij de gemeente die bezocht wordt. De besprekingen kunnen meerdere sessies beslaan. Aan het slot kan een stappenplan opgesteld worden. Waar mogelijk en effectief kan met de bestuurlijke kennis uit de Nederlandse gemeente ondersteuning gegeven worden bij deze uitvoering van het plan. Dat kan telefonisch, per mail of met Skype.
Meelopen: observeren en vragen De Nederlandse bestuurder loopt een aantal dagen mee met de collegabestuurder. Alle overleggen, vergaderingen, werkbezoeken en afspraken worden bijgewoond. De Nederlandse bestuurder is dan de observant die gerichte vragen stelt waarom de aanpak is zoals die naar voren komt. Aan het einde van iedere dag kunnen de observaties en vragen onderling besproken worden. Vooraf staat er dus geen onderwerp vast; de dagelijkse praktijk is leidend. Deze vorm van collegiale consultatie is het meest effectief als er gezamenlijk afspraken worden gemaakt over een ‘verbetertraject’. De Nederlandse bestuurder kan bij de uitvoering daarvan ondersteuning geven. Ook dat kan op afstand gebeuren door gebruik te maken van mail, telefoon of Skype. Het spiegelbeeld van het meelopen is ook mogelijk. De collega-bestuurder loopt in de Nederlandse gemeente mee. Hij of zij observeert dan en stelt de vragen. De aanpak blijft dezelfde: alle overleggen, vergaderingen, werkbezoeken en afspraken worden bijgewoond. Ook 16
nederlands buitenlands beleid
hier bespreken de collega-bestuurders op gezette tijden de observaties en kunnen gezamenlijk afspraken gemaakt worden over verbeteringen en een mogelijk vervolgtraject. Analyseer de 5Cs Om zicht te krijgen waar versterking van capaciteit nodig en mogelijk is, kunnen gezamenlijk de aandachtspunten (pointers) van de 5Cs geanalyseerd worden. De discussie zelf is daarbij meer van belang dan de uitkomsten van de analyse. Elk van de aandachtspunten bij de 5Cs levert vanzelf een discussie op over voorbeelden in de praktijk. De 5Cs zijn dan een kapstok om ideeën en plannen te ontwikkelen over verbetering van de bestuurlijke capaciteit.
De doelstelling van LGCP sluit aan bij de vier prioritaire thema’s van het Nederlandse buitenlandse beleid. Het ministerie van Buitenlandse Zaken onderschrijft nadrukkelijk de toegevoegde waarde van de aanwezigheid van Nederlandse lokale bestuurders als het gezicht van Nederland in een land, zeker als er in hetzelfde jaar geen bezoek van een minister aan dat land plaats vindt. Daarom vindt ook afstemming plaats over de zogenoemde ‘strategische reisagenda’, het geheel aan geplande internationale reizen van bewindspersonen, lokale bestuurders en topfiguren uit het bedrijfsleven, met name als het gaat om reizen met een economisch doel. VNG International heeft dan ook met het ministerie van Buitenlandse Zaken de afspraak dat alle reizen waar Nederlandse lokale bestuurders bij betrokken zijn aan het ministerie worden gemeld. We geven naam, functie, bestemming en reis data van de reizende bestuurder aan het ministerie door om mogelijkheden voor synergie te kunnen benutten.
17 2
Bijlage Aandachtspunten (pointers) bij de 5Cs To relate to external stakeholders
To act and commit • Decision making of local government is transparent, timely, and functional • Political leadership of the local government is willing to be open about decision-making to central government and/or to their constituents • Management of the administrative organisation in local government is willing to be open about policy preparation and implementation to the political leadership • Strategies and policies, development plans, association strategic plans, service delivery plans are in place and describe the priorities of the local government • Strategies to mobilize resources (human, institutional and financial) are in place To deliver on development objectives • Decision making by political leadership of the local government takes development objectives into account • Number, composition and expertise of staff is adequate in view of the objectives of the local government
• Relationships between politicians and administrative staff are effective, there are no conflicts of competences • Implementation plans are carried out and results are achieved • Funding levels are adequate in view of the objectives of the local government To adapt and self-renew • Political leadership of the local government responds adequately to changes in the context and the environment • Local government has organised strategies for lobby and advocacy • The political leadership of the local government encourages internal learning and reflection • Monitoring and Evaluation moments are determined and realised • Learning from within the organisation and from other organisations has taken place
18 1
• Relevant stakeholders have been identified in strategy papers and implementation plans of the local government • The local government maintains relevant relationships with external stakeholders in private, civil society and central government arenas • The local government is flexible and adapts to changing circumstances in its relationships with external stakeholders • The local government is accountable to its constituents and to central government • The local government is participating in coalitions with the private sector and civil society to achieve development objectives
• The local government is capable of handling external support coherently in its strategies and policies (plans) (projects, programmes, budgets) • The local government is capable of integrating external support in an adequate way into their own strategy and operations • There is a balance between innovation and consolidation
To achieve coherence • Political leadership of the local government is capable of maintaining coherence between ambition, vision, strategy and operations • The management is able to deal strategically with external pressure and conflicting demands
19 2
Meer informatie VNG International www.vng-international.nl
[email protected] +31(0)70 37 38 401
The Local Government Capacity Programme 2012-2016 is financed by the Netherlands Ministry of Foreign Affairs.
Colofon Tekst: Hans Buis Opmaak: Bertine Colsen
1
