Verloopt de re-integratie volgens plan?

Hoofdstuk 10

Verloopt de re-integratie volgens plan?

10.1

Het trajectplan en zijn rechtskarakter

Het trajectplan is de ondertekende bijlage bij de uitkeringsbeschikking waarin het uitvoeringsorgaan een traject richting werk voor de cliënt uitstippelt en de rechten en plichten vastlegt die beiden hebben om het traject tot een succesvol einde te brengen. Het traject wordt gevormd door de voorzieningen die in de tijd worden ingezet. Het uitvoeringsorgaan is op grond van de wet in formele zin of een gemeentelijke verordening bevoegd dit plan (in samenspraak met de cliënt) op te (laten) stellen en vast te stellen. Het trajectplan dat in de sociale zekerheidswetten is opgenomen, kan op grond van deze kenmerken als een beschikking worden gekwalificeerd. Het trajectplan is geen contract, omdat geen wilsovereenstemming over de inhoud van het plan bereikt hoeft te worden. Blijkens de parlementaire geschiedenis komt de cliënt slechts een recht op inspraak toe. De CRvB heeft dit in diverse uitspraken bevestigd. Ook als er tussen cliënt en uitvoeringsorgaan wilsovereenstemming wordt bereikt over de inhoud van het plan, komt er geen contract tot stand. De rechtsgevolgen treden bij een contract in werking zodra er wilsovereenstemming is bereikt, bij een beschikking pas zodra het bestuursorgaan het besluit heeft vastgesteld. Dat het uitvoeringsorgaan het plan vaststelt, en daarmee het laatste woord heeft, heeft de wetgever in de parlementaire geschiedenis bevestigd. De rechtsgevolgen van het plan treden dus ook bij wilsovereenstemming pas in nadat het uitvoeringsorgaan het plan heeft vastgesteld. Het plan is tevens een beschikking nu er een nauwe verwevenheid bestaat tussen het plan en het besluit waarbij de uitkering wordt toegekend. De nauwe verwevenheid blijkt uit de wettelijke bepalingen waarin de bevoegdheid tot het opstellen van een trajectplan voor de invoering van de Wet WIA was opgenomen. Hierin stond dat het plan een bijlage is bij de uitkeringsbeschikking. De wetgever onderstreept de nauwe verbondenheid door in de parlementaire geschiedenis te vermelden dat in het plan de expliciete voorwaarden worden opgenomen die zijn verbonden aan de uitkering. De cliënt dient tot slot niet voor akkoord het plan te ondertekenen, zoals bij een contract het geval is. Integendeel, de cliënt kan zelfs een maatregel verwachten, indien hij het plan niet ondertekend. De grondslag voor het opleggen van deze maatregel was voorheen expliciet in de sociale zekerheidswetten opgeno-

318

RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN

men. Dit is niet langer het geval, maar de rechtbanken en de Centrale Raad van Beroep stellen nu dat het niet zetten van een handtekening een schending van de arbeidsverplichtingen oplevert. Deze nieuwe grondslag bevreemdt mij. De cliënten tekenen namelijk slechts voor gezien. Het zetten van de handtekening betreft dus een procedurele handeling waarmee wordt verzekerd dat de cliënt op de hoogte raakt van de concrete inspanningen die van hem worden verwacht (‘verduidelijkingsfunctie’). Het weigeren te tekenen kan dan mijn inziens ook nooit worden bestempeld als het niet mee willen werken aan de re-integratie. Hoogstens als een schending van de informatieplicht, omdat de cliënt het plan ondertekend moet terugzenden.

10.2

Geschiktheid trajectplan om werkwijze te verbeteren

Het trajectplan kan juridisch geduid worden als een beschikking. Het is evenwel de vraag waarom dit instrument gebruikt zou moeten bij re-integratie en of het daarvoor het juiste instrument is. In dit onderzoek staat deze vraag centraal. De vraag die beantwoord wordt, luidt als volgt: Is het trajectplan een geschikt instrument bij de re-integratie van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen? Het trajectplan dient in de praktijk een tiental functies te vervullen. In de eerste plaats dient het plan een aantal functies te vervullen waardoor de werkwijze bij re-integratie verbeterd kan worden. In de praktijk blijkt het trajectplan een beperkte rol bij het verbeteren van de werkwijze van re-integratie te vervullen. De verduidelijkingsfunctie die hiervoor al genoemd werd, is de eerste functie waarmee de werkwijze beoogd wordt te verbeteren. In de ogen van de gemeenten en re-integratiebedrijven is dit een belangrijke functie van het plan. Het onderzoek onder de cliënten toont ook aan dat als de cliënt weet wat van hem verwacht wordt, hij het plan vaker naleeft. Tevens draagt bekendheid van de cliënt met zijn rechten, plichten en sancties bij aan de re-integratie van de cliënt. De functie wordt echter veelal niet vervuld, omdat de cliënten niet voor gezien tekenen, maar voor akkoord. De rechten en plichten worden bovendien zelden in de plannen vermeld. De wijze waarop de meeste cliënten over hun rechten en plichten worden geïnformeerd, is nog altijd mondeling. Gelukkig begrijpt een deel van de cliënten zonder expliciete vermelding van de plichten wel wat van hem wordt verwacht. Het plan heeft meer functies waarmee een betere werkwijze kan worden gerealiseerd. Zo pleit bijvoorbeeld de PvdA voor invoering van het plan in de Abw van 1996, omdat met het plan maatwerk kan worden geleverd (functie ‘leveren van maatwerk’).Uit het emprisch onderzoek blijkt dat in de praktijk vaak standaardpakketten met voorzieningen aan cliënten worden aangeboden, waardoor van maatwerk weinig sprake lijkt te zijn. Dit doen de re-integratiebedrijven naar eigen zeggen, omdat de middelen en de voorzieningen die de re-

VERLOOPT DE RE-INTEGRATIE VOLGENS PLAN?

319

integratiebedrijven in kunnen zetten op grond van de contracten met de opdrachtgevers beperkt zijn. Cliënten zijn minder negatief over het gebruik van de standaardpakketten dan de uitvoeringsorganen en re-integratiebedrijven. De meerderheid stelt dat het traject op hun persoonlijke situatie aansloot. Kamerlid Schimmel, die in de jaren negentig van de vorige eeuw pleitbezorger is voor invoering van het plan in de werknemersverzekeringen, ziet in het plan de mogelijkheid een snelle re-integratie te bevorderen. De functie ‘bevorderen snelle re-integratie’ komt in de praktijk duidelijk in de plannen tot uitdrukking; de plannen bevatten een tijdpad. Slechts bij een kwart van de cliënten werd het doel evenwel gehaald. De kenmerken van de cliënt en de economische situatie zijn hiervan belangrijke oorzaken. Uit het onderzoek onder cliënten blijkt dat ook het daadwerkelijk uitvoeren van alle afspraken van grote invloed is op het bereiken van het doel. Maatwerk en duidelijkheid over de rechten en plichten spelen tevens een stimulerende rol. Dit neemt niet weg dat het maken van afspraken over een tijdsplanning van belang is voor een snelle re-integratie. Uit het onderzoek onder cliënten blijkt dat de termijnen die overeen worden gekomen, worden nageleefd. Het nut van het gebruik van het trajectplan wordt al veel langer ingezien dan de parlementaire geschiedenis van de sociale voorzieningen en sociale verzekeringen doen vermoeden. Adriani, secretaris van de Armenraad, vindt in de jaren twintig van de vorige eeuw het plan al een geschikt instrument om de werkwijze bij re-integratie te verbeteren. Met het plan kan in zijn ogen planmatig handelen worden bevorderd. Planmatig handelen houdt in doordacht en doelgericht handelen waarop veelvuldig reflectie plaatsvindt. Het idee om trajectplannen te gebruiken bij re-integratie ontleende Ardriani aan het social casework uit Amerika, welke werkmethode tot doel heeft problemen planmatig aan te pakken. Het trajectplan blijkt in de praktijk ook in overwegende mate bij te dragen aan een planmatige aanpak van re-integratie, maar bij het UWV worden de plannen nauwelijks bijgesteld. De onmogelijkheid een plan bij te stellen, is waarschijnlijk het gevolg van het feit dat de re-integratiebedrijven standaardtrajectplannen opstellen en niet trajecten op maat leveren, zoals de casemanagers van het UWV zelf aangeven. Bij de gemeenten en re-integratiebedrijven bestaat er eveneens een probleem die een goede vervulling van de functie in de weg staat. Beide instanties geven aan dat het doel in het plan voor de cliënt regelmatig te hoog is gegrepen. Dit komt doordat er geen goede diagnoses worden gesteld. Re-integratiebedrijven komen soms tot een verkeerde diagnose, omdat niet op voorhand duidelijk is wat iemand werkelijk kan. Soms is de foute diagnose te wijten aan de gemeenten en het UWV. De gemeenten en het UWV verstrekken de re-integratiebedrijven namelijk vaak een verkeerde diagnose of delen cliënten in een te hoge fase in. Het gevolg daarvan is dat de cliënt in een verkeerd traject terecht komt. Het doel wordt soms ook te hoog gesteld, omdat de uitvoeringsorganen alleen betaald werk als doel accepteren. De re-integratiebedrijven moeten dit dan ook als doel in de plannen opnemen, hoewel dit voor een individuele cliënt niet altijd

320


reëel is te noemen. Indien het doel te hoog is gesteld, leidt dit ertoe dat het plan in de loop van de tijd moet worden bijgesteld of dat het plan mislukt.

10.3

Geschiktheid trajectplan om evenwicht te brengen in rechten en plichten

In de parlementaire geschiedenis wordt vaak gesproken over de contractsgedachte. Met deze contractsgedachte wordt gedoeld op het contractmodel dat de Subcommissie Bijstand in haar rapport aanbeval om de nieuwe Bijstandswet fraudebestendiger en beter uitvoerbaar te maken. Het uitgangspunt van dit model is dat een ieder zelf in zijn bestaan moet kunnen voorzien. Een cliënt die een uitkering ontvangt moet zich inspannen om spoedig weer in zijn eigen bestaan te kunnen voorzien. Om cliënten bewust te maken van het feit dat tegenover het recht op uitkering de plicht bestaat alles in het werk te stellen om zelf weer in het bestaan te kunnen voorzien, worden in het trajectplan de reintegratieplichten neergelegd en wordt dit plan als bijlage bij de uitkeringsbeschikking gevoegd. De relatie tussen rechten en plichten wordt op deze wijze (expliciet) tot uitdrukking gebracht (functie ‘benadrukken samenhang rechten en plichten’). De sterke nadruk op de teruggeleiding naar de arbeidsmarkt in dit model brengt met zich mee dat de overheid de uitkeringsgerechtigde hierin bij zou moeten staan. Over en weer bestaan er voor partijen dus rechten en plichten. De plichten voor de overheid worden om deze reden in het plan opgenomen. Uit het empirisch onderzoek blijkt dat de functie ‘benadrukken van de samenhang tussen rechten en plichten’ in de praktijk niet tot uitdrukking komt. Cliënten blijken met name mondeling gewezen te worden op hun rechten en plichten. In het trajectplan staan de rechten en plichten bovendien veelal niet. Indien ze wel in het plan staan, heeft dit niet tot gevolg dat cliënten door het plan bewust worden van de samenhang tussen rechten en plichten, omdat het mondeling wijzen op de rechten en plichten cliënten hiervan al doordrongen heeft. Het trajectplan is dus niet een instrument dat daarvoor (nog) ingezet hoeft te worden. Bij de behandeling van de werknemersverzekeringen in de Tweede Kamer werd door Kamerlid Schimmel gepleit voor het brengen van evenwicht in de rechten en plichten. Zij benadrukte niet zozeer de plichten, maar de rechten van de cliënten. Schimmel was van mening dat er geen evenwicht was tussen de rechten en plichten, nu cliënten geen re-integratie konden afdwingen en geheel afhankelijk waren van wat de uitvoeringsorganen bereid waren voor hen op het terrein van re-integratie te ondernemen. Deze stellingname was wellicht niet verrassend daar de parlementaire enquête net had uitgewezen dat aan de reintegratie van uitkeringsgerechtigden door de uitvoeringsorganen nauwelijks aandacht werd besteed. Om de balans in evenwicht te brengen wilde Schimmel dat er per uitkeringsgerechtigde een plan werd opgesteld waarin zwart op wit de reintegratieafspraken werden vastgelegd, zodat de individuele uitkeringsgerech-


321

tigde het uitvoeringsorgaan aan zijn gegeven woord kon houden (functie ‘versterken verplichtende karakter re-integratie’). In de praktijk blijkt de functie ‘versterken van het verplichtende karakter van re-integratie’ voor de casemanagers een belangrijke functie van het plan te zijn. Ook is het één van de weinige functies waarbij geen problemen door hen worden ondervonden. Het onderzoek onder cliënten toont ook aan dat cliënten hun verplichtingen in de regel nakomen. Voor zover de cliënten niet uit angst voor de oplegging van maatregelen hebben meegedeeld hun verplichtingen uit het plan te zijn nagekomen, lijkt het er op dat deze functie in zoverre wordt vervuld. Het onderzoek onder de cliënten toont wel aan dat cliënten vaak niet worden gesanctioneerd als ze hun verplichtingen niet nakomen. Het trajectplan lijkt daarentegen niet de positie van de cliënt te hebben verbeterd. Een aanzienlijk deel van de cliënten geeft namelijk aan dat de uitvoeringsorganisaties niet hun verplichtingen nakomen. Misschien heeft dit te maken met het feit dat de casemanagers (behalve die van het UWV) het instrument in hoofdzaak als een stok achter de deur voor de cliënten beschouwen en niet voor zichzelf. Schimmel dicht het trajectplan ook een controlefunctie toe. Door het vastleggen van toetsbare afspraken kan eenvoudig nagegaan worden of iedereen ook doet wat hij belooft. Toetsbare afspraken bevat het plan in de praktijk veelal niet. Rechten en plichten worden, zo blijkt uit het onderzoek bij de uitvoeringsorganisaties en de cliënten, meestal niet in de plannen opgenomen. Er blijkt bij het UWV en de gemeenten dan ook een probleem te zijn bij de controle en handhaving. Beide instanties hebben vaak geen goed zicht op wat bij de reintegratiebedrijven gebeurt.

10.4

Geschiktheid trajectplan om gedrag cliënt en uitvoeringsorgaan te beïnvloeden

Dat met het trajectplan beoogd wordt een beter evenwicht in rechten en plichten te realiseren, is een belangrijke reden waarom het instrument contractachtige kenmerken heeft. Een andere belangrijke reden om het trajectplan een contractachtig uiterlijk te geven is een psychologische. De wetgever meent dat cliënten zich gehouden zullen voelen om de afspraken in het plan na te komen, indien zij hun handtekening onder het plan hebben gezet (functie ‘verkrijgen van commitment’). Zij zullen dan menen dat zij zichzelf hebben gebonden. Dit zal naar het oordeel van de wetgever zeker zo zijn, indien de cliënten ook betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Zij hebben dan zelf mede de inhoud van het plan kunnen bepalen. De wetgever ziet zich genoodzaakt om de burger op deze wijze te benaderen, omdat naar zijn oordeel het nakomen van plichten louter omdat het gezag dat vraagt, velen niet meer aanspreekt. De cliënt kan in de ogen van de wetgever beter ‘op basis van een transactie (of sociaal contract)’ worden benaderd ‘dan op basis van gezag’.

322


Het idee van en de noodzaak tot het sluiten van een transactie is ontleend aan de door de WRR geschreven rapporten. Aan deze rapporten heeft Wolfson meegewerkt, de bedenker van het transactiemodel. Het transactiemodel houdt in ‘dat inkomensoverdrachten in het teken komen te staan van ruilrechtvaardigheid; tegenover een prestatie van de overheid dient een prestatie van de burger te staan’. Het betrekken van de cliënt bij de vaststelling van de inhoud van het plan werkt in de ogen van de wetgever bovendien ook positief stimulerend (functie ‘bevorderen motivatie’). Indien de cliënt mag re-integreren overeenkomstig zijn eigen ideeën zal de cliënt volgens de wetgever meer inzet tonen. De functie het ‘bevorderen van de motivatie’ wordt door de casemanagers van het UWV als een belangrijke functie van het trajectplan ervaren. De helft van alle casemanagers geeft echter aan dat het trajectplan niet de motivatie bevorderen kan. De motivatie wordt volgens hen vooral door de begeleider gestimuleerd. Daarnaast zijn er cliënten die in het geheel niet te motiveren zijn. Het standpunt van deze casemanagers is niet geheel terecht. Cliënten zijn namelijk gemotiveerder, indien hen inspraak wordt gegeven. Uit het onderzoek blijkt dat cliënten meer tevreden zijn over het traject als deze ‘contractachtig’ tot stand is gekomen. De veronderstelling van de wetgever dat het betrekken van de cliënt motiverend werkt, is dus wel degelijk juist, en in zoverre is het gebruik van het plan dan ook zeker zinvol. Het ‘verkrijgen van commitment’ is niet een belangrijke functie van het plan in de ogen van de casemanagers. De casemanagers voelen zich, indien zij het plan ondertekenen door de ondertekening niet gehouden om het plan na te leven. Zij voeren het plan uit, omdat het hun werk is. Bij de cliënten wordt deze functie daarentegen wel vervuld. Cliënten voelen zich door het zetten van een handtekening gehouden de afspraken na te komen. De handtekening werkt ook in andere opzichten positief. De cliënten die een handtekening hebben gezet zijn namelijk iets meer tevreden over de gang van zaken en vinden vaker opnieuw een baan. Het plan heeft nog een derde functie (naast de functies ‘bevorderen commitment’ en ‘bevorderen motivatie’) waarbij beoogd wordt het gedrag van de cliënt te beïnvloeden, te weten de functie ‘bevorderen emancipatie’. Ook bij deze functie staat de participatie c.q. betrokkenheid van de cliënten bij de totstandkoming van het plan centraal. Uit het empirisch onderzoek dat door mij is uitgevoerd, blijkt dat deze functie in de praktijk deels wordt vervuld. Zo wordt door de re-integratiebedrijven aan cliënten inspraak verleend bij de opstelling van een plan. Keuzevrijheid wordt cliënten nauwelijks gegeven. De cliënten geven aan zelf zelden een re-integratiebedrijf te mogen kiezen. Hoewel de casemanagers van het UWV aangeven dat cliënten bij hen een voorkeur mogen uitspreken voor een re-integratiebedrijf, ervaren cliënten dit dus niet als het hebben van keuzevrijheid. Overigens klopt het standpunt van de casemanagers van het UWV en de gemeenten dat het voor cliënten lastig is om een beargumenteerde keuze te maken voor een re-integratiebedrijf als ze mogen kiezen. Cliënten ge-


323

ven aan dat als ze zelf mogen kiezen, zij toch het advies van de casemanager vragen alvorens een keuze te maken.

10.5

Redenen waarom functies niet (volledig) worden vervuld en nieuwe functies trajectplan

Kijkend naar de wijze waarop het trajectplan in de praktijk de functies vervult dan blijkt dat het instrument trajectplan soms geen valide instrument is om de functies te vervullen die de wetgever voor ogen heeft. Zo kan bijvoorbeeld met het trajectplan niet de functie ‘verkrijgen commitment cliënt en uitvoeringsorgan’ volledig worden vervuld nu de casemanagers zich niet gebonden achtten na het zetten van een handtekening. Ook bij de functie ‘versterken verplichtende karakter re-integratie’ lijkt het erop dat het trajectplan niet altijd ervoor kan zorgen dat de uitvoeringsorganen en re-integratiebedrijven zich gebonden achtten na het vastleggen van afspraken in een plan. Voor de meeste functies geldt dat het plan op zichzelf niet een ongeschikt instrument is om de functies te vervullen, maar dat er andere (externe) omstandigheden zijn die maken dat de functies niet (volledig) worden vervuld. Zo is de snelle re-integratie van cliënten zeer afhankelijk van hoe het met de Nederlandse economie gaat. De functie ‘leveren van maatwerk’ komt in de praktijk onvoldoende tot uitdrukking omdat het voor re-integratiebedrijven (financieel) aantrekkelijker is om standaardpakketten aan te bieden aan cliënten (wellicht door de eisen die gemeenten en UWV stellen in hun contracten) dan maatwerk te leveren. Er zijn een aantal functies die niet (volledig) worden vervuld, omdat het plan niet wordt gebruikt zoals de wetgever voor ogen stond. Het gaat daarbij om de ‘verduidelijkingsfunctie’, de functie ‘benadrukken van samenhang tussen rechten en plichten’ en de functie ‘vergemakkelijken van controle en handhaving’. Deze functies worden niet vervuld, omdat de rechten en plichten zelden in de plannen worden opgenomen. Het ontbreken van de rechten en plichten lijkt zijn oorzaak te vinden in een gebrek aan kennis bij de uitvoeringsorganisaties omtrent de functies van het plan. Een afwijkende invulling van het plan treffen we ook aan bij de betekenis die de uitvoeringsorganen en re-integratiebedrijven aan de handtekening van cliënten toedichten. Cliënten moeten in de praktijk voor akkoord tekenen, hoewel de wet stelt dat cliënten voor gezien dienen te tekenen. Ook hier lijkt een gebrek aan kennis de oorzaak. Of is men daarentegen goed van de psychologische ‘truc’ van de wetgever op de hoogte en beoogt men deze juist te versterken door de cliënt voor akkoord te laten tekenen? Wellicht speelt mee dat met de invoering van de Wet SUWI een nieuwe partij bij de opstelling en uitvoering van de plannen is betrokken (het re-integratiebedrijf). Een handtekening van de cliënt waaruit blijkt dat de cliënt instemt met het traject is immers een prima bewijs dat het re-integratiebedrijf het goed doet.

324


Uit het empirisch onderzoek blijkt dat door de inschakeling van reintegratiebedrijven bij de opstelling en uitvoering van het plan, het plan in ieder geval een nieuwe functie heeft gekregen. Het plan dient als opdrachtbevestiging van het uitvoeringsorgaan aan het re-integratiebedrijf. Enkele casemanagers van de re-integratiebedrijven benoemen deze functie zelf, maar deze nieuwe functie blijkt tevens uit de werkwijze van een aantal gemeenten en het UWV. Bij deze gemeenten en het UWV ondertekent de Afdeling Inkoop het plan. Dit is dezelfde afdeling die gaat over het sluiten van de raamcontracten met de reintegratiebedrijven en over de naleving van deze contracten. In het licht van deze functie is het wellicht niet erg om geen rechten en plichten in het plan te expliciteren. Tussen uitvoeringsorgaan en re-integratiebedrijf dient immers enkel duidelijk te zijn welke cliënt wordt gere-integreerd, op welke termijn, met behulp van welke voorzieningen en tegen welke prijs. De overige rechten en plichten staan al in het (raam)contract.

10.6

Verschil tussen gebruik contract en beschikking bij re-integratie

Het trajectplan is een bijzonder instrument daar het contractachtige kenmerken heeft. In het trajectplan worden de rechten en plichten van uitvoeringsorgaan en cliënt vermeldt. Daarnaast wordt deze beschikking door de cliënt en het uitvoeringsorgaan ondertekend en dient de cliënt betrokken te worden bij de opstelling van het plan. De huidige Wet SUWI en Wet WIA spreken zelfs over ‘het in samenspraak met’ de cliënt opstellen van het plan. Omdat het trajectplan ‘contractachtige’ kenmerken heeft en door Kamerleden voor de invoering van een contract is gepleit, is in dit onderzoek tevens onderzoek gedaan naar de vraag: Maakt het bij re-integratie verschil of het trajectplan is neergelegd in een contract of is vastgesteld bij beschikking? De contracten die de overheid sluit, kunnen onderverdeeld worden in drie groepen: vermogensrechtelijke overeenkomsten, bevoegdhedenovereenkomsten en gemengde overeenkomsten. Indien hetgeen in het trajectplan is opgenomen bij contract zou moeten worden geregeld, dan zou dit in een bevoegdhedenovereenkomst kunnen worden neergelegd. Indien tevens de verlening van de bijstand onderdeel zou maken van het contract (zoals het trajectplan nu ook onderdeel uitmaakt van de uitkeringsbeschikking) dan zou dit kunnen bij beschikkingsvervangende overeenkomst. Dit wordt door Scheltema en Scheltema als bevoegdhedenovereenkomst gepresenteerd, maar is in feite een vermogensrechtelijke overeenkomst daar het publiekrecht geheel ter zijde wordt gesteld. De verschillen tussen het gebruik van het contract bij re-integratie en het gebruik van de beschikking is afhankelijk van de soort van overeenkomst waarvoor wordt gekozen. Ook is dit afhankelijk van de wijze waarop cliënten worden benaderd: eenzijdig of ‘contractachtig’.


325

Het vermelden van de rechten en plichten in een trajectplan beoogt de rechtszekerheid te dienen. De rechten en plichten kunnen zowel nader in een beschikking worden geconcretiseerd, als in een contract. Cliënten die op een ‘contractachtige’ wijze worden benaderd blijken echter vaker volledig geïnformeerd te zijn over wat er van hen, het re-integratiebedrijf en het uitvoeringsorgaan mag worden verwacht. Een ‘contractachtige’ benadering gaat dus gepaard met de vermelding van de rechten en plichten van partijen. In de beschikking kunnen geen verplichtingen worden opgenomen die niet zijn te herleiden tot de re-integratieverplichtingen uit de wet. In zoverre wordt met de beschikking recht gedaan aan het legaliteitsbeginsel. Er kleeft voor het uitvoeringsorgaan aan de gebruikmaking van de beschikking bij de re-integratie van niet-uitkeringsgerechtigde werklozen evenwel een nadeel. Nietuitkeringsgerechtigde werklozen hebben geen re-integratieverplichtingen. Het uitvoeringsorgaan kan bij gebruik van de beschikking hen niet tot naleving van het trajectplan prikkelen of nakoming van het plan vorderen. In zoverre is de beschikking geen geschikt instrument om het verplichtende karakter van reintegratie te bevorderen. Bij gebruikmaking van het contract moeten de grondrechten en het EVRM in acht worden genomen. In tegenstelling tot de bevoegdhedenovereenkomst, zijn bij gebruikmaking van de beschikkingsvervangende overeenkomst de rechten en plichten uit de sociale zekerheidwetten niet bepalend voor de inhoud van het contract. Bij een beschikkingsvervangende overeenkomst kunnen de sociale zekerheidswetten ter zijde worden gesteld. Dit kan ertoe leiden dat de in de wet geregelde bevoegdheidsverdelingen worden doorkruist. Daar staat tegenover dat het uitvoeringsorgaan kan vorderen dat niet-uitkeringsgerechtigde werklozen het contract nakomen. Ook kan in het contract een tegenprestatie van de cliënt worden verlangd voor de diensten die door het uitvoeringsorgaan worden geleverd. Te denken valt aan een beding waarin de kosten van een re-integratietraject worden verhaald op de cliënt, indien hij het re-integratietraject niet begint of afmaakt. Bij gebruikmaking van de bevoegdhedenovereenkomst is dit eveneens mogelijk. De cliënt heeft bij gebruikmaking van de beschikking een recht van inspraak. Het re-integratiebedrijf adviseert vervolgens het uitvoeringsorgaan waarmee hij een contract heeft gesloten over de inhoud van het traject. Bij het contract heeft de cliënt een medebeslissingsrecht. Het contract kan om deze reden ook als het meest democratische instrument worden beschouwd. Daar staat tegenover dat bij het sluiten van een beschikkingsvervangende overeenkomst de democratische controle kan worden ontdoken. Het toezicht van de IWI beperkt zich tot de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden. Uiteraard kan een uitvoeringsorgaan besluiten een cliënt mee te laten beslissen over de inhoud van de beschikking. Op andere terreinen van het recht gebeurt dit ook veelvuldig. De burger is bij de beschikking evenwel altijd afhankelijk van het uitvoeringsorgaan voor de mate van invloed die hem wordt geboden.

326


Uit het in 2004 uitgevoerde onderzoek blijkt dat van de cliënten die mee hebben gewerkt aan het onderzoek slechts 18 % een overwegend ‘contractachtige’ gang van zaken heeft ervaren bij de vaststelling en uitvoering van het trajectplan. Dit is derhalve een relatief klein percentage gelet op het belang dat de wetgever hecht aan een ‘contractachtige’ benadering. Bij re-integratie wordt dus door de uitvoeringsorganisaties maar beperkt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Zowel bij het instrument contract als het instrument beschikking bestaat het gevaar dat de cliënt niet naar de rechter durft te stappen om de inhoud van het traject te laten toetsen. Stapt de cliënt wel naar de rechter dan is de rechtsbescherming die wordt geboden van belang. Is de cliënt het niet eens met de inhoud van de beschikking dan kan hij in bezwaar en beroep. De bestuursrechter toetst evenwel slechts marginaal de inhoud van het traject. Indien het traject niet wordt uitgevoerd of met vertraging, dan staat de weg naar de bestuursrechter bovendien niet open. De cliënt kan wel op grond van onrechtmatige daad een schadevergoeding claimen. Nakoming vorderen is evenwel niet mogelijk. Indien de cliënt niet instemt met de inhoud van het contract, kan hij naar de burgerlijke rechter. Doordat een contract door wilsovereenstemming tot stand komt, wordt door de burgerlijke rechter de inhoud van het contract op andere wijze getoetst dan door de bestuursrechter. De burgerlijke rechter kijkt of de wil van de cliënt gebrekkig tot stand is gekomen. De cliënt kan bij gebruikmaking van een contract bij de burgerlijke rechter nakoming vorderen van de gemaakte afspraken. De cliënt kan dan tevens schadevergoeding vorderen. Indien een bevoegdhedenovereenkomst wordt gesloten, zal in een bezwaar- of beroepsprocedure de vraag moeten worden beantwoord of ten onrechte een voorziening is geweigerd. Afhankelijk van de verwachtingen die in de overeenkomst zijn geschapen, zal de beschikking waarin de voorziening is geweigerd wegens strijd met het vertrouwensbeginsel worden vernietigd. Ook bij het bereiken van een cliëntgerichte uitvoering zijn er verschillen tussen het gebruik van het contract en de beschikking. In de eerste plaats bij het leveren van maatwerk. Het contract biedt meer waarborgen dat een plan wordt opgesteld dat aansluit bij de wensen en mogelijkheden van de cliënt, nu de cliënt mee mag beslissen over de inhoud van het contract. Uit het empirisch onderzoek blijkt dat cliënten waarbij een ‘contractachtige’benadering is gevolgd ook vaker vinden dat het trajectplan aansloot op de persoonlijke situatie dan cliënten die eenzijdig zijn benaderd. Sinds de Wet SUWI zijn de re-integratiebedrijven betrokken bij de opstelling en uitvoering van trajectplannen. De rol van deze bedrijven is voor het doen slagen van een traject daardoor erg groot. In het contract kan de samenwerking met het re-integratiebedrijf worden geregeld. In de beschikking is dit niet mogelijk, omdat de wetgever hierin niet de relatie uitvoeringsorgaan–re-integratiebedrijf heeft willen regelen. De relatie re-integratiebedrijf–cliënt kan in de beschikking


327

niet geregeld worden, omdat het re-integratiebedrijf geen bestuursorgaan is en in een beschikking enkel de rechten en plichten tussen overheid en burger worden vastgelegd. De relatie re-integratiebedrijf–cliënt is bij gebruik van de beschikking slechts een feitelijke. Het plan dat het bedrijf opstelt voor het uitvoeringsorgaan betreft dan ook een advies. Doordat in een contract wel de samenwerking met het re-integratiebedrijf kan worden vastgelegd, biedt dit instrument betere mogelijkheden om de afspraken goed af te stemmen en duidelijkheid te creëren over wie waarvoor verantwoordelijk is dan de beschikking. Een praktisch nadeel dat aan het sluiten van een contract is verbonden, is dat de overheid genoodzaakt is te onderzoeken of de cliënt onder curatele is gesteld alvorens een contract kan worden gesloten. Een contract gesloten met een onder curatele gestelde is namelijk nietig, indien de wettelijk vertegenwoordiger geen schriftelijke toestemming voor het sluiten van het contract heeft gegeven. Ook loopt de overheid de kans dat de cliënt het contract laat vernietigen wegens een geestelijke stoornis. Om te komen tot een snelle re-integratie valt een beschikkingsvervangende overeenkomst te prevaleren boven een beschikking nu deze overeenkomst met minder procedurele regels is omgeven dan de beschikking. Dit voordeel is alleen aan de beschikkingsvervangende overeenkomst verbonden nu na het sluiten van een bevoegdhedenovereenkomst de besluiten waarin de voorzieningen voor de re-integratie worden toegekend nog genomen moeten worden. Omdat het evenwel lang kan duren voordat wilsovereenstemming is bereikt, kan het contract de snelheid van re-integratie ook vertragen. Het is zelfs denkbaar dat bij gebruikmaking van het contract geen wilsovereenstemming wordt bereikt. In dit opzicht is de beschikking daarom een geschikter instrument dan het contract. Een ander argument voor de beschikking is dat hiermee voorkomen kan worden dat het bestuursorgaan compromissen sluit, die afbreuk doen aan de kortste weg naar werk (het algemeen belang). Uit het empirisch onderzoek blijkt echter dat cliënten waarbij een plan op ‘contractachtige’ wijze tot stand is gekomen, vaker het doel uit het plan behalen dan cliënten die eenzijdig zijn benaderd. De meerzijdige benadering scoort opvallend genoeg echter niet beter dan de meer gematigde benadering, waarbij wel enige inspraak wordt toegestaan. Het contract staat mede vanwege de instemming die nodig is van de cliënt bij het vaststellen van de inhoud van het plan bekend als het instrument waarmee de eigen verantwoordelijkheid benadrukt kan worden, de emancipatie bevorderd kan worden, de motivatie bevorderd kan worden en het commitment van de cliënt kan worden verkregen. Uit het empirisch onderzoek blijkt dat cliënten inderdaad gemotiveerder zijn, indien zij betrokken worden bij de totstandkoming van het plan. In de praktijk doet zich de merkwaardige situatie voor dat een ‘contractachtige’ benadering niet tot meer commitment leidt. Het zijn daarentegen de cliënten die een procedure hebben meegemaakt die kan worden ge-

328


typeerd als eenzijdig en opleggend, die juist geneigd zijn om de stelling te onderschrijven dat het zetten van een handtekening verplichtingen voor hen meebrengt De ‘contractachtige’ benadering werkt wel in andere opzichten positief. Zo is er een zwak positief verband tussen de betekenis die cliënten aan de handtekening toedichten en het bereiken van het doel van het plan. Cliënten die een handtekening zetten, omdat ze het eens zijn met de inhoud van het plan, bereiken vaker het doel van het plan dan cliënten die tekenen omdat het moet. Ook zijn cliënten die een handtekening zetten meer tevreden over de gang van zaken.

10.7

Aanbevelingen

Gelet op het feit dat het trajectplan in de praktijk zijn nut bewijst, is het belangrijk dat dit instrument in de werknemersverzekeringen gehandhaafd blijft, zodat het UWV en de re-integratiebedrijven dit instrument blijven gebruiken. Gelet op de voordelen van het gebruik van het plan zou ik tevens gemeenten die dit instrument niet gebruiken, op het gebruik van dit plan over te stappen. Met name nu aan re-integratie nog steeds veel belang wordt gehecht en zij op de reintegratie van cliënten financieel worden afgerekend. Daar waar het trajectplan niet altijd de functies vervult die het moet vervullen, ligt er een taak voor de uitvoeringsorganen en de wetgever om de mogelijkheden van het instrument beter te benutten of reëler het instrument in te zetten. Dat in de plannen te hoge doelen worden gesteld, kan voorkomen worden, indien de wetgever en de uitvoeringsorganen durven te accepteren dat niet een ieder (meteen) naar betaald werk kan worden gere-integreerd. Uit de reintegratiedoelstellingen die in hoofdstuk drie uitvoerig zijn beschreven, blijkt dat met re-integratie ook andere doelen worden nagestreefd dan mensen aan het werk helpen, zoals het scheppen van gelijke kansen, zelfontplooiing en vergroten van het welbevinden van mensen. Het is dus, hoewel het een mooi streven is, niet noodzakelijk om iedereen naar werk te re-integreren. Naar mijn mening zal het stellen van reële doelen in de praktijk positief kunnen uitwerken. In de eerste plaats zal het aantal cliënten dat het doel uit het plan haalt stijgen. Bovendien staat voor cliënten na het behalen van een doel uit het plan tevens de weg open voor het opstellen van een nieuw plan met een hoger doel, welk doel zonder eerder genoemd plan waarschijnlijk nooit had kunnen worden gehaald. Wil een reëel plan tot stand komen dan zullen niet alleen de doelen bijgesteld moeten worden, maar zal er ook meer aandacht moeten worden geschonken aan het verbeteren van de diagnostische fase. Voor het stellen van een correcte diagnose zal meer tijd moeten worden uitgetrokken. De re-integratiebedrijven zullen meer met de cliënten moeten hebben gesproken voordat een plan wordt opgesteld, of cliënten moeten de gelegenheid krijgen zich langer te oriënteren alvorens een plan wordt opgesteld. Re-integratiebedrijven zullen in de gelegenheid moeten worden gesteld om andere voorzieningen bij re-integratie in te zetten, zodat cliënten vaker een pas-


329

send traject kan worden aangeboden. Om beter maatwerk te kunnen leveren kunnen het UWV en de gemeenten ook hun eigen casemanagers de bevoegdheid geven om de plannen op te stellen en voorzieningen in te kopen. Dit laatste zou tevens de controle van de uitvoering van de plannen vergemakkelijken, daar de casemanager dan zelf meer betrokken is bij de uitvoering van het plan. Voor de meeste gemeenten (het UWV lieten kort na de uitvoering van het empirisch onderzoek casemanagers al zelf voorzieningen inkopen) is een minder ingrijpende oplossing voor het probleem dat men geen zicht heeft op wat bij de reintegratiebedrijven gebeurt een ‘driegesprek’ tussen cliënt, uitvoeringsorgaan en re-integratiebedrijf. Daarbij is het wenselijk dat rechten en plichten van zowel cliënt als uitvoeringsorgaan vervolgens in het plan worden opgenomen, wil het plan de functie ‘vergemakkelijken controle en handhaving’ gaan vervullen. Het driegesprek en de opname van rechten en plichten biedt ook een oplossing voor het probleem dat het plan de verduidelijkingsfunctie niet vervult. Een contractuele aankleding van de beschikking (beschikking met handtekening en vermelding van rechten en plichten van beide partijen) valt op grond van het empirisch onderzoek te prefereren boven het gebruik van de klassieke beschikking. In plaats van een contractueel aangeklede beschikking beveel ik aan om met cliënten een ‘echt’contract te sluiten. De psychologische ‘truc’ die met het zetten van een handtekening onder de beschikking wordt uitgeoefend, vind ik namelijk verre van sympathiek. Met name nu de uitvoeringsorganen in de praktijk ervoor kiezen cliënten te laten tekenen voor akkoord. Hiermee wordt gesuggereerd dat cliënten kunnen weigeren het plan te ondertekenen. Uit de jurisprudentie blijkt bovendien dat deze werkwijze problemen oplevert. Cliënten procederen tegen het feit dat zij een maatregel krijgen opgelegd, indien zij weigeren een plan voor akkoord te ondertekenen.Een contract valt tevens aan te bevelen, omdat op dit moment in de plannen zelden de rechten en plichten van uitvoeringsorgaan en cliënt worden geëxpliciteerd. Indien daadwerkelijk een contract door partijen wordt gesloten, zullen uitvoeringsorgaan en cliënt verplicht zijn de rechten en plichten in het plan te expliciteren. Het empirisch onderzoek geeft ook om een andere reden aanleiding om uitvoeringsorganen met cliënten een contract te laten sluiten. Uit het empirisch onderzoek blijkt dat een ‘contractachtige’ benadering van de cliënt (de werkwijze waarbij de cliënt een grote mate van invloed op de inhoud van het traject heeft) op bijna alle vlakken beter scoort dan een eenzijdige benadering. Het draagt onder meer bij aan het voornoemde aspect van het beter informeren van de cliënt over zijn rechten en plichten, maar ook aan het bereiken van het doel van het plan. Nu kan een uitvoeringsorgaan een beschikking volledig in samenspraak en naar de wens van de cliënt vaststellen. Uit het empirisch onderzoek blijkt echter dat in de praktijk de contractachtige benadering maar in 18% van de gevallen wordt gevolgd. Uitvoeringsorganen zullen er dus toe verplicht moeten worden om meer samen met cliënten de inhoud van het plan vast te stellen. Dit kan door het opstellen van een contract verplicht te stellen, nu dit het meest

330


democratische instrument is. Een contract komt immers pas tot stand nadat wilsovereenstemming is bereikt. Een contract heeft meer voordelen boven een beschikking dan voornoemde. Het contract bevordert de emancipatie, benadrukt de samenhang tussen rechten en plichten, bevordert de motivatie en zorgt voor een meer cliëntgerichte uitvoering (maatwerk en samenwerking). Belangrijk voor de uitvoeringsorganen is voorts dat zij bij het sluiten van een contract met een niet-uitkeringsgerechtigde werkloze nakoming kunnen vorderen van de afspraken uit het traject. Het contract past bovendien goed in het huidige sociale zekerheidsstelsel, daar in dit stelsel de afgelopen jaren tal van marktbeginselen zijn intrede heeft gedaan. Hoewel de Work First aanpak van gemeenten anders doet vermoeden, is de wetgever nog steeds doende om een evenwicht van rechten en plichten tussen cliënt en uitvoeringsorgaan te bereiken. Met het contract kan hieraan een bijdrage worden geleverd, doordat bij een contract een cliënt, veel meer dan nu, invloed op de inhoud van het traject kan uitoefenen. Zowel in de fase van totstandkoming van het plan, doordat de cliënt mee kan beslissen over de inhoud, als bij de rechter, nu de bestuursrechter slechts marginaal de plannen toetst. Van een contract kan een cliënt ook daadwerkelijk nakoming vorderen en van de afspraken uit de beschikking niet. In tegenstelling tot wat de meeste commentatoren vrezen, zal naar mijn mening met de invoering van het contract in de sociale zekerheid het recht op bijstand dan ook niet weer een gunst worden, in plaats van een recht. In tegendeel, re-integratie zal in plaats van een gunst een recht worden. Voor het kunnen gebruiken van het contract zal er wel een wettelijke grondslag moeten worden gecreëerd. Omdat er ook nadelen aan het gebruik van het contract zijn verbonden, zullen deze in de wettelijke regeling moeten worden ondervangen. Om te voorkomen dat er geen re-integratietraject tot stand komt, omdat geen wilsovereenstemming kan worden bereikt, is het van belang dat de wet regelt dat er een onafhankelijke derde, c.q. deskundige kan worden ingeschakeld om zijn oordeel over het te volgen re-integratietraject te geven.

Verloopt de re-integratie volgens plan?

Recommend Documents