Verhuisketens in Amsterdam reconstructie en effectverkenningen
In opdracht van Huurdersvereniging Amsterdam
André Buys
april 2005
RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020 522 11 11 telefax 020 627 68 40 http://www.rigo.nl
Rapportnummer: 88280
Inhoudsopgave 1
INLEIDING
1
2
VERHUISKETENS GERECONSTRUEERD
4
3
EFFECTVERKENNINGEN
9
3.1
EFFECTEN VAN NIEUWBOUW
9
3.2
EFFECTEN VAN HERSTRUCTURERING
13
3.3
EFFECTEN VAN VERKOOP
14
4
BELEIDSIMPLICATIES
17
5
BIJLAGE: HET VERHUISKETENMODEL
20
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
INLEIDING
1 Inleiding Aanleiding en doel van deze studie De verhuisdynamiek in Amsterdam is de afgelopen jaren veel kleiner geweest dan in de tweede helft van de jaren negentig, net als trouwens in de meeste andere plaatsen in Nederland. Dit heeft allerlei vervelende consequenties. Woningzoekenden komen minder gemakkelijk aan een woning, wat zich uit in oplopende wachttijden. Ook worden vernieuwingsplannen gefrustreerd, omdat er minder speelruimte is om mensen te herhuisvesten en om woningen aan de circulatie te onttrekken. Er zijn meerdere oorzaken aan te wijzen voor de verminderde dynamiek. De teruggelopen nieuwbouwproductie en de gestegen koopprijzen, in combinatie met de onzekere economische situatie, kunnen in dit verband worden genoemd. Er zijn ook meerdere initiatieven en suggesties om de dynamiek weer aan te zwengelen. Sommige van deze ideeën zijn mede gericht op het beïnvloeden van de doorstroming. Zo wordt een oplossing gezocht in het bouwen van woningtypen die veel doorstroming opleveren, zodat naast de nieuwbouw zelf ook woningtypen uit de voorraad worden vrijgemaakt. Ook wordt een doorstroombevorderend effect verwacht van de verkoop van huurwoningen en van wat wel een ‘marktconform huurbeleid’ wordt genoemd. Dit type ideeën komt in feite neer op het sleutelen aan de verhuisketens. De hypothese is dat investeringen of veranderingen in bepaalde marktsegmenten via doorstroming elders in de verhuisketens gewenste effecten teweegbrengen. Dit roept de vraag op hoe die verhuisketens in Amsterdam eigenlijk in elkaar zitten. Pas als we daar meer over weten, kan een schatting worden gemaakt wat we van diverse doorstroombevorderende ideeën voor effecten, gewenste of ongewenste, mogen verwachten. De Huurdersvereniging Amsterdam heeft RIGO gevraagd hier onderzoek naar te verrichten.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
1
2 INLEIDING
Werkwijze, definities en bronnen Onder een verhuisketen verstaan we een keten van aan elkaar geschakelde verhuizingen, bestaande uit initieel aanbod (door nieuwbouw, woningverlating, vertrek uit de stad of huishoudenvorming), eventueel een aantal doorstromingen en eindigend met een woning die wordt betrokken door een starter, een vestiger of een woning die wordt gesloopt. De stad Amsterdam wordt voor dit onderzoek als een gesloten systeem (een eigen woningmarkt) beschouwd. Het is ons te doen om keteneffecten op Amsterdams grondgebied. Daarnaast worden enkele analyses zowel op de schaal van Amsterdam als op regionale schaal (ROA + Almere) uitgevoerd.1 Dit doen we omdat Amsterdam feitelijk geen gesloten markt is. Wat vanuit Amsterdams perspectief vestiging of vertrek is, kan op hoger schaalniveau als doorstroming worden gezien. Door uit te zoomen naar de regio krijgen we gevoel voor de relativiteit. Het onderzoek bestaat om te beginnen uit een (globale) reconstructie van de verhuisketens, zoals die er in het begin van deze eeuw (de periode 2000-2002) hebben uitgezien. De gereconstrueerde ketens vormen een model van de Amsterdamse woningmarkt, waarmee vervolgens kan worden gevarieerd. Hierdoor kan het keteneffect van bepaalde ingrepen (zoals nieuwbouw) worden geschat. Met het keteneffect doelen we op het gecombineerde effect van de ingreep zelf en de gevolgen in de volgende schakels van de verhuisketens.
Als bron wordt gebruik gemaakt van het Woningbehoefte Onderzoek (WBO) van het ministerie van VROM, dat in 2002 onder bijna drieduizend Amsterdammers is afgenomen, onder wie circa 450 recent verhuisden. Dit is voldoende voor globale reconstructies van verhuisketens, met daarbij een uitsplitsing naar de grotere marktsegmenten en doelgroepen. Voor uitspraken over specifieke, kleine marktsegmenten of op het niveau van stadsdelen is de statistische betrouwbaarheid helaas onvoldoende. Voor deze studie is de Amsterdamse woningvoorraad onderverdeeld in een aantal segmenten. De onderverdeling is weergegevens in onderstaande tabel. Wanneer in het vervolg van deze rapportage over marktsegmenten wordt gesproken dan wordt daarmee gedoeld op de segmenten zoals die hier zijn gedefinieerd.
Huur HS
Woningen met een huur beneden de aftoppingsgrens van de huursubsidie, gelegen buiten de ring (de rijksweg A10) en gebouwd voor 1976
Goedkope huur
Overige huurwoningen met een huur tot de kwaliteitskortingsgrens van de huursubsidie
voetnoot 1
Waar in dit rapport over de regio wordt gesproken, wordt daarmee ROA + Almere bedoeld.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
INLEIDING
Middeldure huur
Overige huurwoningen met een huur tussen de kwaliteitskortingsgrens en de aftoppingsgrens
Duurdere huur
Woningen met een huur tussen de aftoppingsgrens en de liberalisatiegrens
Vrije sector huur
Woningen met een huur boven de liberalisatiegrens (vrije sector)
Goedkope koop
Koopwoningen met een marktwaarde onder de 185.000 euro
Dure koop
Koopwoningen met een marktwaarde boven de 185.000 euro
De prijsklassen behoeven geen nadere toelichting. Het segment ‘Huur HS’ is toegevoegd om de effecten van herstructurering zo goed mogelijk te kunnen benaderen (HS staat voor herstructurering). We nemen in de verkenning aan dat herstructurering plaats vindt onder woningen met een huur onder de aftoppingsgrens, gelegen buiten de ringweg en gebouwd voor 1976. Helemaal zuiver is deze afbakening uiteraard niet, maar voor een globale effectverkenning is hij afdoende. Leeswijzer De rapportage valt uiteen in drie delen. Allereerst vindt een reconstructie plaats van de verhuisketens zoals die er in het begin van deze eeuw in Amsterdam hebben uitgezien. Vervolgens worden de verhuisketeneffecten verkend van nieuwbouw, herstructurering en verkoop. Ten slotte wijden we nog enkele woorden aan de beleidsimplicaties van de onderzoeksuitkomsten.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
3
4 VERHUISKETENS GERECONSTRUEERD
2
Verhuisketens gereconstrueerd
Zoals in het inleidende hoofdstuk al is vermeld, verstaan we onder een verhuisketen een serie van aan elkaar geschakelde verhuizingen, bestaande uit initieel aanbod (door nieuwbouw, woningverlating, vertrek uit de stad of huishoudensvorming), eventueel een aantal doorstromingen en eindigend met een woning die wordt betrokken door een starter, een vestiger of een woning die wordt gesloopt. Niemand weet eigenlijk goed hoe verhuisketens er uit zien. Er wordt zelden onderzoek naar gedaan in het veld. Dat is ook wel te begrijpen, want het traceren van in een keten verbonden woningen en hun bewoners is gecompliceerd.
figuur 1
Schatting van de bestemming van het jaarlijkse aanbod aan woningen in de gemeente Amsterdam over starters, vestigers en doorstromers
Dure koop Goedkope koop Vrije sector huur
doorstromers starters
Duurdere huur
vestigers
Middeldure huur Goedkope huur Huur HS -
2.000
4.000
6.000
8.000
Het vrijkomende aanbod en de bestemming daarvan Voor een goed begrip van de werking van verhuisketens (en voor een goede reconstructie) is inzicht nodig in de start, het vervolg en het einde van de ketens. Informatie over het vervolg en het einde van de ketens is uit het WBO af te leiden door
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
VERHUISKETENS GERECONSTRUEERD
te kijken naar de instroom in vrijkomende woningen. Hoe die instroom er in Amsterdam aan het begin van deze eeuw uitzag is weergegeven in figuur 1. In totaal komen er naar schatting jaarlijks 30.300 woningen op de markt. Een deel van dit aanbod wordt betrokken door starters en vestigers. In dat geval betekent dit het einde van de keten. Een deel van de vrijkomende woningen wordt betrokken door doorstromers. In dat geval zet de keten zich nog minimaal één schakel voort. In de figuur is te zien dat goedkope huurwoningen relatief vaak aan het einde van de keten staat. Deze woningen worden veelal betrokken door starters en vestigers.
figuur 2
Schatting van de bestemming van het jaarlijkse aanbod aan woningen in de regio Amsterdam (ROA + Almere) over starters, vestigers en doorstromers
Dure koop Goedkope koop Vrije sector huur
doorstromers starters
Duurdere huur
vestigers
Middeldure huur Goedkope huur Huur HS -
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
Het beeld voor de totale regio (figuur 2) verschilt van het Amsterdamse in zoverre dat er veel meer aanbod is van koopwoningen. Hierin weerspiegelen zich zowel de voorraad als de nieuwbouw, die buiten de stad meer koopwoningen omvatten. Ook in de regio komt het echter niet vaak voor dat starters een dure koopwoning betrekken. Binnen de regio als geheel bedraagt het aantal betrokken woningen naar schatting 53.200 per jaar.2 De start van de ketens Het initiële aanbod (de start van de verhuisketens) kan worden geschat door het door doorstromers achtergelaten woningen af te trekken van het totale aantal betrokken woningen. We weten dat er begin deze eeuw naar schatting 30.330 woningen per jaar in Amsterdam werden betrokken. We weten ook dat er 13.790 voetnoot 2
Let op dat vestigers vanuit Amsterdams perspectief in sommige gevallen doorstromers of starters worden als we uitzoomen naar regionaal perspectief. Dit is het geval met huishoudens die zich van elders in de regio in Amsterdam vestigen. Vestigers vanuit regionaal perspectief zijn huishoudens die van buiten de regio komen.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
5
6 VERHUISKETENS GERECONSTRUEERD
woningen werden achtergelaten door doorstromers die binnen Amsterdam een andere woning betrokken. De rest van het aanbod (16.640) moet op een andere manier beschikbaar zijn gekomen: nieuwbouw, vertrek naar buiten de gemeente, relatievorming (samenwonen), overlijden of vertrek naar een intramurale instelling (in het jargon ook wel woningverlating genoemd). Dit zijn allemaal beginpunten van verhuisketens. De precieze aard van het initiële aanbod kan helaas niet op een betrouwbare manier uit het WBO worden achterhaald. Op dezelfde manier als dat hierboven voor alle verhuizingen is voorgerekend, kan ook per segment het initiële aanbod worden afgeleid.
figuur 3
Schatting van de oorsprong van het jaarlijkse aanbod van woningen in de gemeente Amsterdam, naar initieel aanbod en aanbod als gevolg van doorstroming
Dure koop Goedkope koop
initieel aanbod
Vrije sector huur Duurdere huur vrij door doorstroming binnen A'dam
Middeldure huur Goedkope huur Huur HS -
2.000
4.000
6.000
8.000
In figuur 3 is te zien hoe het aanbod in verschillende segmenten ‘ontstaat’. Aanbod van goedkope huurwoningen ontstaat voor een groot deel door doorstroming. Dat is niet zo opmerkelijk, aangezien er in dit segment nauwelijks woningen worden toegevoegd en aangezien goedkope huurwoningen voor de meeste bewoners niet het einde van hun verhuisketen vormen. Opmerkelijker is dat het aanbod van middeldure en vooral duurdere huurwoningen helemaal niet zo vaak het gevolg is van doorstroming. Je zou toch verwachten dat ook bewoners van deze segmenten nog veelvuldig een stap in hun wooncarrière willen maken. Kennelijk lukt dat niet goed. Hierin herkennen we een bekend knelpunt op de Amsterdamse woningmarkt: wie eenmaal een redelijke huurwoning bewoont stroomt niet snel meer door. Wie een middeldure of duurdere huurwoning zoekt in Amsterdam moet het dan ook niet
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
VERHUISKETENS GERECONSTRUEERD
hebben van de doorstromers, maar van initieel aanbod afkomstig van (onder andere) vertrekkers, mensen die gaan samenwonen en nieuwbouw. Wie iets zoekt in de vrije sector huur zal allereerst merken dat het aanbod in deze sector klein is ten opzichte van de andere huursegmenten. Het aanbod in de vrije sector huur is voor het grootste deel afkomstig van doorstromers. Daarnaast is er enig initieel aanbod, waarin ook nieuwbouw een rol speelt. In de koopsector zien we veel initieel aanbod in het duurdere segment, terwijl goedkopere koopwoningen veelal vrijkomen als gevolg van doorstroming. Deze verhouding weerspiegelt de accenten in de nieuwbouw (veelal in het duurdere segment) en het feit dat er binnen de koopsector kennelijk goed wordt ‘opgestroomd’. Overigens zal ook in de koopsector een deel van het initiële aanbod vrijkomen als gevolg van huishoudens die hun wooncarrière buiten Amsterdam voortzetten. Hoe veel dat er precies zijn valt niet te achterhalen.
figuur 4
Schatting van de oorsprong van het jaarlijkse aanbod van woningen in de regio Amsterdam (ROA + Almere), naar initieel aanbod en aanbod als gevolg van doorstroming
Dure koop Goedkope koop
initieel aanbod
Vrije sector huur Duurdere huur vrij door doorstroming binnen de regio
Middeldure huur Goedkope huur Huur HS -
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000 12.000
In de regio als geheel (figuur 4) bestaat het aanbod zoals we reeds zagen veel meer dan in de stad Amsterdam uit koopwoningen. Goedkope koopwoningen komen in groten getale vrij als gevolg van doorstroming. Vanuit regionaal perspectief bezien bestaat het aanbod aan goedkope huurwoningen vrijwel geheel uit door doorstromers achtergelaten woningen.3
voetnoot 3
Een deel van wat vanuit Amsterdams perspectief ‘initieel aanbod’ heet, is in feite vertrek naar elders in de regio. Vanuit regionaal perspectief is dat doorstroming.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
7
8 VERHUISKETENS GERECONSTRUEERD
De opeenvolgende schakels Met de kennis over het initiële aanbod en de verdeling over de instroom per segment over doorstromers, starters en vestigers is de gehele verhuisketen te reconstrueren. Hoe dit precies in elkaar zit staat beschreven in de bijlage (hoofdstuk 5). In figuur 5 is nog eens grafisch weergegeven hoe veel woningen in Amsterdam in de opeenvolgende schakels van de verhuisketens vrijkomen. De meeropbrengst neemt snel af. Meer dan de helft van het initiële aanbod haalt het niet tot een tweede schakel. Ketens van drie of meer schakels zijn zeldzaam. De gemiddelde verhuisketen in Amsterdam heeft een lengte van 1,83. Daarbij past wel de relativering dat vestigers vanuit regionaal perspectief niet altijd het einde van de verhuisketen hoeven te betekenen. Als zich een doorstromer vestigt, zet de keten zich buiten de stad voort. Als we de ketens binnen de regio volgen komen we op een lengte van 2,05. Ter vergelijking: in de regio Haaglanden kwamen we bij een vergelijkbare analyse eveneens tot een ketenlengte van gemiddeld 2,05.
figuur 5
Vrijkomend woningaanbod in Amsterdam per schakel in de verhuisketen (aantallen per jaar)
18.000 16.000 14.000 12.000 10.000
vestigers starters
8.000
doorstromers
6.000 4.000 2.000 1
2
3
4
5
6
7
schakel in de verhuisketen
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
EFFECTVERKENNINGEN
3
Effectverkenningen
Drie ‘ingrepen’ in de woningmarkt worden op hun effecten bekeken, namelijk nieuwbouw, herstructurering en verkoop van huurwoningen. De effecten worden op twee manieren in beeld gebracht. Ten eerste in termen van vrijkomende woningen. Ten tweede in termen van bediende (doel)groepen, te weten starters, vestigers en doorstromers en woningzoekende met een benedenrespectievelijk bovenmodaal inkomen. De effecten worden uitgedrukt ten opzichte van de referentiesituatie, de gereconstrueerde jaarlijkse verhuisbewegingen aan het begin van deze eeuw. Voor alle duidelijkheid: de effecten die in beeld worden gebracht zijn eenmalige effecten. Een woning wordt één keer gebouwd, gesloopt of verkocht en heeft daarbij één keer een verhuisketen effect. Daarnaast hebben de ingrepen die we op hun (eenmalige) effecten verkennen ook structurele effecten. Ze veranderen langzaam maar zeker de samenstelling van de woningvoorraad en dat heeft op termijn gevolgen van de structuur van de toekomstige verhuisketens. Die structurele effecten blijven hier buiten beeld, maar zijn wel van belang voor een genuanceerd oordeel over nut en noodzaak van de instrumenten. Een ingreep als sloop / nieuwbouw is juist (mede) bedoeld om de samenstelling van de woningvoorraad blijvend te veranderen en daarmee een basis te leggen voor een beter functionerende markt in de toekomst. Op korte termijn gaat dit gepaard met eenmalige verstoringen in het aanbod.
3.1
Effecten van nieuwbouw Nieuwbouw is de enige manier om het aantal verhuisketens te beïnvloeden. Met elke nieuwe woning wordt een keten opgestart. Op zich hoeft die nieuwbouw niet in Amsterdam te staan. Ook nieuwe woningen in, pakweg, Almere die worden betrokken door Amsterdammers zorgen in Amsterdam voor initieel aanbod. We beperken onze verkenning echter tot nieuwbouw in Amsterdam. In een gesloten woningmarkt geldt per definitie dat voor elke nieuw aan de voorraad toegevoegde woning er uiteindelijk één starter tot de markt kan toetreden. Elke nieuwe woning is immers de start van een verhuisketen en elke verhuisketen eindigt bij een starter. Daar tussenin kunnen eventueel doorstromers nog een stap
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
9
10 EFFECTVERKENNINGEN
maken. Hoe veel dat er zijn, verschilt naar gelang het nieuwbouwaanbod en de opbouw van het woningbestand. Ideaal gesproken is de voorraad hiërarchisch opgebouwd. Als je in zo een situatie aan de top van de hiërarchie een woning toevoegt, kunnen meerdere doorstromers, die in verschillende fasen van hun wooncarrière verkeren, allemaal een stapje omhoog maken en kan een starter onderaan instappen. In de praktijk zitten de ketens niet zo ideaal in elkaar. De woningmarkt is niet gesloten, zodat een deel van het rendement kan weglekken naar buiten de gemeente. Hoe meer vestigers, hoe minder Amsterdamse starters. Daar komt bij de opbouw van de voorraad niet zo mooi hiërarchisch is. Er zit bijvoorbeeld een groot gat tussen de huur- en de koopsector, waardoor de schakel van huur naar koop veelal niet tot stand komt. Dit is nadelig voor starters die afhankelijk zijn van de huursector. Deze onvolkomenheden ten opzichte van het ideaalplaatje leiden er toe dat in menig gemeente stemmen opgaan om toch maar direct (huur)woningen voor starters – en dan liefst de eigen starters - te bouwen. Hoe zit dat in Amsterdam? In figuur 6 is een schatting gemaakt van de verhuisketens die als gevolg van initieel aanbod in verschillende segmenten mogen worden verwacht. Dit geeft een indruk van wat we van nieuwbouw mogen verwachten. Daarbij zijn de goedkope en middeldure huursegmenten niet echt relevant, aangezien daar toch niet nieuw gebouwd wordt. Deze dienen als vergelijkingsmateriaal.4
figuur 6
Schatting van de lengte en het einde van de verhuisketens binnen de gemeente Amsterdam als gevolg van een initieel aanbod van duizend woningen in een gegeven segment
Dure koop
initieeel aanbo
Goedkope koop Vrije sector huur
starters vestigers
Duurdere huur
doorstromers Middeldure huur Goedkope huur -
500
1.000
1.500
2.000
2.500
bediende groepen
voetnoot 4
In het segment ‘huur hs’ wordt per definitie niets meer toegevoegd. Initieel aanbod in dit segment is daarom buiten beschouwing gelaten.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
EFFECTVERKENNINGEN
Telkens is uitgegaan van duizend nieuwe verhuisketens. De figuur laat twee dingen zien. Ten eerste: duizend nieuwe ketens betekent ook duizend keer een einde van de verhuisketen. De keten eindigt ofwel bij een starter, ofwel bij een vestiger. Daarbij valt op dat ketens die beginnen aan de top van de markt (duurdere koop en vrije sector huur) relatief vaak eindigen bij een vestiger. Ten tweede: tussen begin en einde komen doorstromers aan bod. De opbrengst aan doorstroming verschilt opmerkelijk weinig tussen de verschillende segmenten, met uitzondering van de dure koop. Nieuwbouw van duurdere koopwoningen levert duidelijk meer doorstroming op dan nieuw aanbod in de andere segmenten. Met een zelfde aantal nieuwe woningen worden dus meer woningzoekenden bediend. Maar voor de rest maakt het eigenlijk niet zo veel uit wat toegevoegd wordt, de daarmee gegenereerde doorstroming is even groot (of beter: even klein).
Schatting van de lengte en het einde van de verhuisketens binnen de regio Amsterdam (ROA + Almere) als gevolg van een initieel aanbod van duizend woningen in een gegeven segment
Dure koop Goedkope koop initieeel aanbo
figuur 7
Vrije sector huur
starters vestigers
Duurdere huur
doorstromers Middeldure huur Goedkope huur -
500
1.000
1.500
2.000
2.500
bediende groepen
Op regionale schaal bezien (figuur 6) is er een wat duidelijker relatie tussen het initiële aanbod en de lengte van de keten. Koopwoningen, zowel goedkope als dure, genereren meer doorstroming dan huurwoningen en duurdere huurwoningen iets meer dan goedkopere. Ook hier springt de dure koop er uit. Goedkopere koopwoningen hebben op regionale schaal bezien duidelijk meer doorstroomeffect dan als we uitsluitend binnen Amsterdam kijken.
In figuur 8 is te zien wat er via via in Amsterdam vrijkomt in de verhuisketens die door nieuwbouw in gang worden gezet. Deze opbrengst is berekend over alle schakels en betreft dus niet alleen de eerste instroom in de nieuwe woning. Het blijkt dat nieuwbouw aan de top van de markt toch ook zorgt voor aanbod van goedkopere huurwoningen. Dit zijn woningen die door doorstromers worden achtergela-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
11
12 EFFECTVERKENNINGEN
ten. Ook nieuwbouw in de vrije sector huur levert verrassend veel doorstroming op uit goedkopere huur op.
Door doorstroming vrijkomend aanbod binnen de gemeente Amsterdam als gevolg van initieel aanbod van duizend woningen in een gegeven segment
Dure koop Huur HS
Goedkope koop initieel aanbo
figuur 8
Goedkope huur
Vrije sector huur
Middeldure huur
Duurdere huur
Duurdere huur Vrije sector huur
Middeldure huur
Goedkope koop
Goedkope huur
Dure koop -
250
500
750
1.000
1.250
1.500
vrijgemaakt aanbod
Met behulp van de gegevens in figuur 8 kan worden geschat wat we zouden kunnen doen om extra aanbod te genereren aan goedkope en middeldure huurwoningen, afgezien van direct bouwen in deze segmenten. Stel dat we via doorstroming 1.500 huurwoningen willen vrijmaken in de ‘onderste’ drie segmenten (huur HS, goedkope huur en middeldure huur). Die 1.500 is ongeveer het aanbod dat (direct en indirect) verloren gaat als gevolg van sloop / herstructurering van 1.000 woningen (zie daarover paragraaf 3.2). Dit aanbod kan worden gegenereerd door ofwel de nieuwbouw van 2.600 duurdere koopwoningen, ofwel de bouw van 2.600 vrije sector huurwoningen, ofwel de bouw van 4.000 goedkopere koopwoningen. Uiteraard is ook een mix van deze categorieën mogelijk. Bediende inkomensgroepen In figuur 9 is weergegeven hoe het initiële aanbod (lees: de nieuwbouw) uitpakt voor de inkomensgroepen, waarbij een simpele tweedeling is gemaakt tussen beneden en boven modaal. Er is onderscheid gemaakt tussen directe bediening (de instroom in de duizend nieuwe woningen) en indirecte bediening (de instroom in de woningen die vrijkomen in de ketens die met de nieuwbouw in gang worden gezet).
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
EFFECTVERKENNINGEN
figuur 9
Bediende inkomensgroepen als direct en indirect gevolg van initieel aanbod van duizend woningen in een gegeven segment
Dure koop
initieeel aanbod
Goedkope koop
< modaal direct
Vrije sector huur
< modaal indirect (via doorstroming) > modaal direct
Duurdere huur
> modaal indirect (via doorstroming) Middeldure huur Goedkope huur -
500
1.000
1.500
2.000
2.500
bediende groepen
Het beeld is enerzijds weinig verrassend: hoe duurder wordt gebouwd, hoe meer naar verhouding de groep boven modaal wordt bediend. Anderzijds valt een aantal zaken op. De bouw van dure koopwoningen komt toch enigszins ten goede aan woningzoekenden met een beneden modaal inkomen. Dat gebeurt uiteraard niet direct – bijna niemand met een benedenmodaal inkomen betrekt direct een duurdere koopwoning – maar wel indirect. Dure nieuwbouw maakt woningen vrij waar ook lagere inkomensgroepen van profiteren. Een opmerkelijke constatering in dit verband is dat met duurdere koopwoningen per saldo meer beneden modale woningzoekenden worden bediend dan met goedkope koopwoningen. Ook de bouw van vrije sector huurwoningen is gunstiger voor woningzoekenden met een benedenmodaal inkomen dan de bouw van goedkope koopwoningen.
3.2
Effecten van herstructurering Herstructurering grijpt op twee manieren in de verhuisketens in. Ten eerste worden woningen die op reguliere manier vrijkomen rijp voor de sloop verklaard en dus niet meer verder verhuurd. Daarmee wordt een verhuisketen die normaal gesproken een vervolg zou hebben gekregen voortijdig afgekapt. Ten tweede wordt een deel van het totale aanbod aan huurwoningen (alle segmenten met uitzondering van de vrije sector) geclaimd ten behoeve van herhuisvesting van bewoners van slooppanden, die anders niet zouden zijn verhuisd. Dit gaat ten koste van andere instromers en dus voor een deel ook weer ten koste van aanbod in de volgende schakels. Uiteindelijk is er altijd ofwel één starter ofwel één vestiger de dupe van sloop. Naast starters en vestigers hebben ook doorstromers te lijden onder eenmalige
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
13
14 EFFECTVERKENNINGEN
effecten van sloop. Sommige te slopen of geclaimde woningen zouden wellicht nog voor doorstromers aantrekkelijk zijn geweest. Aan de hand van het verhuisketenmodel zijn de effecten van herstructurering gesimuleerd. De uitkomsten staan vermeld in tabel 1.
tabel 1
Eenmalige effecten van de sloop van duizend woningen op het totale woningaanbod 5
Huur HS Goedkope huur Middeldure huur Duurdere huur Vrije sector huur Goedkope koop Dure koop totaal
sloop via natuurlijk verloop
claims tbv herhuisvesting
-1.240 -170 -70 -40 -20 -120 -30 -1.700
-340 -620 -390 -180 -70 -120 -20 -1.730
sloop via natuurlijk verloop
claims tbv herhuisvesting
doorstromers starters vestigers totaal
-700 -640 -370 -1.700
-730 -600 -400 -1.730
beneden modaal boven modaal totaal
-1.020 -680 -1.700
-1.030 -700 -1.730
Het blijkt dat de herstructurering van duizend woningen via via leidt tot een eenmalige vermindering van het totale woningaanbod met om en nabij 1.700. Voor het aanbodeffect in kwantitatieve zin blijkt het niet zo veel uit te maken of we nu duizend woningen via natuurlijk verloop uit de markt nemen of duizend woningen claimen ten behoeve van herhuisvesting. Wel is het zo dat het ‘verlies’ anders is verdeeld over de segmenten. Sloop van duizend woningen zorgt er voor dat er bij elkaar duizend minder starters en vestigers aan bod komen. Daarnaast worden zo’n 700 minder doorstromers bediend. Het zijn vooral woningzoekenden met een beneden modaal inkomen die worden ‘getroffen’ door het verminderde aanbod. Dit is niet zo vreemd, gezien het feit dat vooral minder goedkopere en middeldure huurwoningen vrijkomen. Op regionale schaal gezien is het effect van sloop op het vrijkomende aanbod nog iets groter dan de genoemde 700. Een deel van de ‘gedupeerde’ vestigers zou namelijk een woning hebben achtergelaten. Tellen we het cumulatieve effect daarvan op, dan loopt het totale ‘verlies’, inclusief de duizend gesloopte woningen op tot 1.860.
3.3
Effecten van verkoop Verkoop van huurwoningen heeft ook effect op de woningmarkt. We hebben het dan over verkoop van vrijkomende huurwoningen, niet over verkoop aan zittende huurders. Zo’n vrijkomende woning zou normaal gesproken opnieuw zijn verhuurd. In plaats daarvan wordt hij verkocht. Daarmee krijgt de verhuisketen een ander verloop.
voetnoot 5
Door afronding op tientallen kunnen totalen iets afwijken van de opgetelde celwaarden.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
EFFECTVERKENNINGEN
Een van de argumenten voor verkoop is dat het goed is voor de doorstroming. Of dat zo is, zal hieronder blijken. We moeten ons op voorhand echter realiseren dat, mocht verkoop al goed zijn voor de doorstroming, verkoop per definitie nooit zal leiden tot meer aanbod voor starters en vestigers. Er worden door verkoop immers niet meer verhuisketens opgestart. Verkoop kan leiden tot langere verhuisketens, indien er inderdaad vooral wordt verkocht aan doorstromers, maar niet tot meer verhuisketens. Aan het einde van één verhuisketen staat ofwel één starter ofwel één vestiger. Het feit dat onderweg ergens een woning van huur in koop verandert, doet daar niets aan af. Hooguit verandert de verhouding tussen aantallen starters en vestigers, maar of dit in het voordeel van starters uitvalt staat niet bij voorbaat vast. Kijken we even terug naar de instroom per marktsegment (figuur 1 in hoofdstuk 2), dan zien we waar de meeste ‘winst’ is te behalen, namelijk in de categorie middeldure huur. Dit segment wordt relatief weinig door doorstromers betrokken. Als deze woningen aan doorstromers zouden kunnen worden verkocht, in plaats van aan starters verhuurd, zal dit allicht leiden tot oprekken van de verhuisketens. Het effect van verkoop hebben we gesimuleerd door in het verhuisketenmodel vrijkomende middeldure huurwoningen (initieel of verderop in de keten) in de volgende schakel aan te bieden als goedkope koopwoningen.
tabel 2
Eenmalig effect van de verkoop van duizend middeldure huurwoningen op het totale woningaanbod in Amsterdam effect op het woningaanbod Huur HS Goedkope huur Middeldure huur Duurdere huur Vrije sector huur Goedkope koop Dure koop totaal
-10 -150 -1.000 30 70 1.090 70 110
effect op bediende groepen doorstromers starters vestigers totaal
110 -70 70 110
beneden modaal boven modaal totaal
-440 540 110
De opbrengst van de verkoopoperatie staat vermeld in bijgaande tabel 2. De effecten zijn klein ten opzichte van het totale aantal verhuizingen (minder dan 1% van het totale jaarlijkse aantal betrokken woningen). Het blijkt dat er inderdaad per saldo iets meer woningen worden betrokken dan zonder verkoop het geval zou zijn. Het aantal goedkope en middeldure huurwoningen dat vrijkomt, neemt enigszins af, maar dat wordt meer dan goedgemaakt door toenemend aanbod van duurdere huurwoningen en koopwoningen. De verhuisketens worden dus iets langer. Het zijn logischerwijze de doorstromers die van dit extra aanbod profiteren. Aangezien verkoop niet voor extra verhuisketens zorgt, zullen starters en vestigers samen nooit kunnen profiteren van verkoop. Aan het einde van de verhuisketens is wel een lichte accentverschuiving te verwachten van starters naar vestigers. Door-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
15
16 EFFECTVERKENNINGEN
stromers zijn dus gebaat bij verkoop, starters (althans Amsterdamse starters) niet, integendeel. Het effect op bediende inkomensgroepen is relatief groot. Het aanbod voor lagere inkomensgroepen wordt verminderd en dat voor hogere inkomensgroepen vermeerderd. Per saldo worden door de verkoop van duizend duurdere huurwoningen 440 minder woningzoekende met een beneden modaal inkomen bediend en 540 meer met een bovenmodaal inkomen.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
BELEIDSIMPLICATIES
4
Beleidsimplicaties
In deze studie hebben we achterhaald hoe verhuisketens in Amsterdam er uit zien en onderzocht wat de eenmalige effecten kunnen zijn van nieuwbouw, herstructurering en verkoop van huurwoningen op het totale woningaanbod. In dat totale effect is dus ook het indirecte effect inbegrepen van aanbod dat eventueel via doorstroming ontstaat. De uitkomsten van de verkenningen staan vermeld in het voorgaande hoofdstuk. Hieronder bespreken we enkele implicaties van de bevindingen voor het beleid.
Wat te verwachten van nieuwbouw? Om te beginnen moeten we constateren dat verhuisketens binnen Amsterdam niet lang zijn: gemiddeld 1,83. We mogen dan ook op korte termijn geen wonderen verwachten van bouwen voor de doorstroming. Met één nieuwe woning in de stad worden direct en indirect nog niet eens twee Amsterdamse woningzoekenden geholpen. Dit komt omdat veel aanbod meteen in de eerste of tweede schakel terecht komt bij starters en vestigers. Er wordt eenvoudigweg weinig doorgestroomd binnen Amsterdam. Wie eenmaal een woning heeft, blijft zitten of maakt wooncarrière door de stad te verlaten. Bij zulke korte ketens maakt het voor de doorstroming op korte termijn ook niet zoveel uit wat er nu precies nieuw wordt gebouwd. Of een keten nu start bij middeldure huurwoningen of bij goedkope koopwoningen, de verhuisketen is nagenoeg even kort. Op langere termijn maakt het voor de differentiatie van het woningaanbod natuurlijk wel uit wat er wordt gebouwd. Dat de verhuisketens in Amsterdam zo kort zijn, hangt deels samen met de eenzijdigheid van het aanbod. Een van de voorwaarden voor lange verhuisketens is een zekere hiërarchie in het woningaanbod. Er is veel voor te zeggen om met nieuwbouw leemten in die hiërarchie te vullen, juist met oog op een gezond functionerende markt in de toekomst. Voor de doorstroming op korte termijn maakt het echter weinig verschil wat er wordt gebouwd. Slechts de bouw van duurdere koopwoningen (boven de € 185.000) levert op korte termijn substantieel langere verhuisketens op dan initieel aanbod in andere segmenten (namelijk een ketenlengte van 2,45). Met nieuwe duurdere koopwoningen worden dus meer doorstromers bediend (direct en indirect) dan met andere vor-
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
17
18 BELEIDSIMPLICATIES
men van nieuwbouw. Die doorstromers maken via via ook aanbod vrij in de goedkopere segmenten. Alleen: wie denkt dat daar ook Amsterdamse starters van profiteren komt bedrogen uit. Verhuisketens die starten bij duurdere koopwoningen eindigen namelijk relatief vaak bij vestigers. Lange verhuisketens (dus veel doorstomers) gaan in Amsterdam dus niet samen met het bedienen van veel starters. Wie starters wil helpen kan beter goedkope koopwoningen bouwen of, nog beter, middeldure huurwoningen. Maar dat is weer nadelig voor de doorstroming. Een substantieel aandeel van het aanbod aan middeldure en duurdere huurwoningen in Amsterdam ontstaat overigens niet door doorstroming binnen Amsterdam, maar door vertrek naar buiten de stad. Nieuwbouw hoeft dus niet in Amsterdam zelf te staan om toch aanbod in de stad te generen. Ook een fors nieuwbouwprogramma in Almere of Haarlemmermeer is uiteindelijk goed voor Amsterdamse starters. Op regionale schaal bezien (ROA + Almere) is de gemiddelde verhuisketen langer (2,05) dan in Amsterdam zelf (1,83). Op regionale schaal bezien levert de bouw van koopwoningen (dure, maar ook goedkope) ook duidelijk langere verhuisketens op dan de bouw van huurwoningen. Een ketenlengte van 2,05 is niet uitzonderlijk kort voor een stedelijke regio. In de regio Haaglanden is de gemiddelde verhuisketen eveneens 2,05.
De zure appel van herstructurering Herstructurering vermindert het aanbod. Elke duizend woningen die worden gesloopt zorgen eenmalig voor een vermindering van het woningaanbod met naar schatting 1.700, waarvan de meerderheid (zo’n 1.500) in de goedkope en middeldure huursector. Dit is niet te vermijden. Je kunt niet ongestraft woningen aan het aanbod onttrekken en verwachten dat niemand daar iets van merkt. Hier staat tegenover dat met (vervangende) nieuwbouw ook weer verhuisketens worden opgestart. Met een nieuwbouwprogramma van tussen de 2.500 en de 4.000 woningen kunnen de gevolgen van de herstructurering van 1.000 woningen voor het aanbod in de goedkope en middeldure sector geheel worden gecompenseerd. Dit kan zelfs als die (vervangende) nieuwbouw geheel in de duurdere segmenten plaatsvindt. Bovendien draagt sloop / nieuwbouw structureel bij aan een meer gedifferentieerde woningvoorraad. Het lange termijn effect daarvan op de verhuisketens hebben we niet onderzocht.
Heeft verkoop van huurwoningen zin? Een van de argumenten voor verkoop van vrijkomende huurwoningen is dat het goed is voor de doorstroming. Op grond van deze studie kunnen we daar ernstige vraagtekens bij zetten. Op duizend verkochte middeldure huurwoningen zijn 110 extra doorstromers te verwachten, wat een marginaal effect mag worden genoemd. Bovendien zijn starters niet gebaat bij verkoop, integendeel.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
BELEIDSIMPLICATIES
Of deze ‘opbrengst’ van de verkoopoperatie de moeite waard is, valt te bezien. Het betekent grofweg dat verhuurders tien woningen moeten verkopen om één extra doorstromer te kunnen helpen. Op een totaal van meer dan 30.000 vrijkomende woningen per jaar valt dit effect helemaal in het niet. Wel moeten we bedenken dat verkoop ook structurele woningmarkteffecten heeft. Een woning die eenmaal is verkocht zal ook in het vervolg altijd in de vorm van een koopwoning op de markt komen. Daarnaast zijn er tal van andere argumenten voor of tegen verkoop denkbaar, bijvoorbeeld in termen van beheer, leefbaarheid en geldstromen. En tot slot is er de doelstelling van het vasthouden / bedienen van midden- en hogere inkomensgroepen. Daar draagt verkoop in ieder geval wel aan bij. Door woningen niet meer te verhuren maar te verkopen worden minder woningzoekenden met een beneden modaal en meer woningzoekenden met een bovenmodaal inkomen geholpen.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
19
20 BIJLAGE: HET VERHUISKETENMODEL
5
Bijlage: het verhuisketenmodel
Om de effecten van ingrepen als nieuwbouw, herstructurering en verkoop op de woningmarkt te schatten is gebruik gemaakt van een verhuisketenmodel. Dit model schat de in de achtereenvolgende schakels van de ketens vrijkomende woningen, waarbij de door doorstromers achtergelaten woningen het aanbod vormen in de volgende schakel. In elke schakel vermindert het aanbod, doordat een deel van de woningen terecht komt bij starters en vestigers en doordat een deel van de woningen wordt gesloopt of gebruikt voor de herhuisvesting van huurders uit te slopen woningen. In al die gevallen komt er geen woning vrij voor de volgende schakel. Na tien schakels komt er geen nieuw aanbod meer beschikbaar en wordt het model afgekapt. Voor deze studie is de markt onderverdeeld in zeven segmenten, vijf in de huursector, twee in de koop. De ‘opbrengst’ per aanbodsegment (de verhouding tussen vrijkomende woningen, starters en doorstromers) alsmede het initiële aanbod zijn geschat aan de hand van het Woningbehoefte Onderzoek 2002. De invloed van nieuwbouw in een specifiek segment kan worden geschat door uitsluitend in dat segment initieel aanbod in het model te brengen en de opbrengst over alle schakels en in alle segmenten bij elkaar op te tellen. Ook het totale aanbod effect van een gecombineerd bouwprogramma kan op zo’n manier worden geschat. De invloed van verkoop is geschat door vrijkomende duurdere huurwoningen (initieel of verderop in de keten) in de volgende schakel in de vorm van goedkope koopwoningen aan te bieden. De invloed van de herstructurering is in op twee manieren het model gebracht. Ten eerste wordt in elke schakel een deel van het vrijkomende aanbod in het segment ´huur hs´ uit de markt gehaald ten behoeve van sloop. Dit gaat ten koste van het aanbod in de volgende keten. Ten tweede wordt een deel van het totale aanbod aan huurwoningen (alle segmenten met uitzondering van de vrije sector) geclaimd ten behoeve van herhuisvesting van bewoners van slooppanden die anders niet zouden zijn verhuisd. Dit gaat ten koste van andere instromers (doorstromers, starters en vestigers naar verhouding) en dus voor een deel ook weer ten koste van aanbod in de volgende keten.
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
BIJLAGE: HET VERHUISKETENMODEL
In bijgaand figuur is het model nog eens schematisch weergegeven.
initieel aanbod
nodig voor herhuisvesting
sloop vrijkomend aanbod
vestigers
starters
Dure koop
einde verhuisketens Goedkope koop
Vrije sector huur
Duurdere huur
Middeldure huur
Goedkope huur
Huur HS
herkomst doorstromers
totaal
Huur HS
100%
Goedkope huur
100%
Middeldure huur
100%
Duurdere huur
100%
Vrije sector huur
100%
Goedkope koop
100%
Dure koop
100%
totaal
aanbod tweede schakel
nodig voor herhuisvesting
sloop vrijkomend aanbod
vestigers
starters
Dure koop
einde verhuisketens Goedkope koop
Vrije sector huur
Duurdere huur
Middeldure huur
Goedkope huur
Huur HS
herkomst doorstromers
totaal
Huur HS
100%
Goedkope huur
100%
Middeldure huur
100%
Duurdere huur
100%
Vrije sector huur
100%
Goedkope koop
100%
Dure koop
100%
totaal
en zo voort
R I G O
R e s e a r c h
e n
A d v i e s
B V
21
