Veiligheid ten aanzien van overstromingsrisico’s; weerstand versus veerkracht Een beschrijving en een analyse van het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingsrisico’s vanaf 1953 en een doorkijk naar de toekomst.
Ben J.H. Smit MCDM leergang 8 31 december 2006
2
Inhoudsopgave Voorwoord ................................................................................................................................. 4 Samenvatting.............................................................................................................................. 5 1. Inleiding ................................................................................................................................. 7 1.1 Aanleiding .................................................................................................................... 7 1.2 Centrale vraag .............................................................................................................. 8 1.3 Onderzoeksmethode ..................................................................................................... 8 1.4 Afbakening .................................................................................................................. 8 1.5 Opbouw van de scriptie................................................................................................ 9 2. Theoretisch kader ................................................................................................................. 10 2.1 Inleiding ..................................................................................................................... 10 2.2 Veerkracht en anticipatie............................................................................................ 10 2.3 Agendavorming; stromenmodel ................................................................................. 11 2.4 Veiligheidsketen......................................................................................................... 12 2.5 Operationalisatie theoretisch kader ............................................................................ 13 3. Het veiligheidsbeleid t.a.v. overstromingen......................................................................... 14 3.1 Inleiding ..................................................................................................................... 14 3.2 Periode 1953-1995 ..................................................................................................... 14 3.2.1 Deltacommissie 1953: Normen voor de kust .......................................................... 14 3.2.2 Commissie Becht 1975 en Commissie Boertien 1992: Normen voor de Rivieren. 15 3.2.3 Hoogwater 1993: Commissie Boertien 2 ................................................................ 16 3.2.4 Hoogwater 1995: Deltaplan Grote Rivieren............................................................ 17 3.3 Periode 1996-heden.................................................................................................... 18 3.3.1 Wet op de waterkering 1996: Normen voor veiligheid........................................... 18 3.3.2 Ruimte voor de Rivier 1996: nieuwe visie bescherming rivieroverstromingen...... 20 3.3.3 Commissie Waterbeheer 21e eeuw, 2000: Anders omgaan met water ................... 21 3.3.4 3e Kustnota, 2000: Anders omgaan met water ....................................................... 22 3.3.5 Technische Adviescommissie Waterkeringen, 2003: Zwakke schakels ................. 23 3.3.6 Veiligheid Nederland in kaart, 2003: overstromingsrisico’s en faalmechanismen. 23 3.3.7 Commissie Noodoverloopgebieden, 2002: Restrisico’s en niet structurelemaatregelen ...................................................................................................................... 24 3.3.8 Rampenbeheersingsstrategie bij overstromingen Rijn en Maas (RBSO), 2003 ..... 25 3.3.9 Orkaan Katrina, 2005 ............................................................................................. 26 3.3.10 Verbeterprogramma organisatorische voorbereiding op overstromingen, 2006... 27 3.4 Afsluitend ................................................................................................................... 27 4. Het beleid, een analyse......................................................................................................... 28 4.1 Inleiding ..................................................................................................................... 28 4.2 De rol van calamiteiten en crises................................................................................ 28 4.3 Het raam staat open .................................................................................................... 29 4.4 (F)actoren: krachtenveld overstromingen .................................................................. 30 4.5 Afsluiting.................................................................................................................... 32 5. Slotbeschouwing .................................................................................................................. 33 6. Literatuur.............................................................................................................................. 36 Bijlage 1 Overzicht beleid en projecten ................................................................................... 39 Bijlage 2 Selectie dijkringen binnen VNK .............................................................................. 43 Bijlage 3 Agenda voor de toekomst ......................................................................................... 44 Bijlage 4 Overzicht verbeterprogramma .................................................................................. 46 Bijlage 5 Geïnterviewde personen ........................................................................................... 48
3
Voorwoord In oktober 2005 ben ik begonnen met de 8e leergang Master of Crisis- and Disaster Management (MCDM). Ter afronding van het eerste deel van deze opleiding is deze scriptie geschreven. Ook ik ben als Hollandse jongen opgegroeid met de overtuiging dat het na 1953 nooit meer mis zou gaan met onze dijken. We hadden de Deltawerken toch?! Niks om je druk over te maken. Daarnaast bracht ik mijn jeugd door in Twente, ‘hoog’ op de zandgronden tegen de Duitse grens aan. Inmiddels woon ik al ruim 15 jaar in Houten, onder de rook van Utrecht. In 1995 stond ik op station Houten te wachten op de stoptrein uit Tiel die me naar Utrecht zou brengen voor de overstap naar mijn werk in Den Haag. Het was een moment om nooit te vergeten: de trein uit Tiel kwam aanrijden en stopte, er ging geen enkele treindeur open…Dat was al opvallend, maar daarnaast bleek de trein ook nog eens compleet leeg te zijn…….. Vrijwel meteen realiseerde ik me: er waren geen passagiers omdat iedereen uit het (rivieren)gebied, waar de trein vandaan kwam, geëvacueerd was. Al die dagen dat het ‘enkele dorpen verderop’ al spannend was geweest, had ik me compleet veilig gevoeld. Het nieuws had ik gevolgd uit de krant en via de TV. “Not in my backyard” was de algemene gedachte en ook die van mij. Dit ging niet over mij of mijn jonge gezinnetje. Nu pas, bij de aanblik van de lege trein, realiseerde ik me hoe ‘het water’ ook voor mij en mijn gezin veilige omgeving heel dicht genaderd was. Een bizarre en beangstigende gedachte tegelijkertijd. Inmiddels werk ik alweer sinds 2002 bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat, het verantwoordelijk ministerie als het gaat om het voorkomen van dijkdoorbraken, en vertel bovenstaande anekdote nog regelmatig. Een onderwerp voor mijn scriptie was dan ook zo gevonden. Graag bedank ik alle mensen die op één of andere manier hebben bijgedragen aan deze scriptie. Collega’s ook, ben ik dank verschuldigd voor hun geduld en vermogen om het allemaal nóg eens een keer uit te leggen, terwijl het gewone werk ook doorging. Een woord van dank ook aan mijn decaan Menno van Duin voor zijn constructieve en enthousiaste feedback. Ook ben ik dank verschuldigd aan mijn werkgever, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en het Directoraat-generaal Rijkswaterstaat die het mogelijk hebben gemaakt om de MCDM opleiding te kunnen volgen. En tot slot: mijn vrouw Evelyn en kinderen Hugo, Berend en Isabel voor wie het vaak een opoffering betekende als ik (ook) in het weekend me weer opsloot op de zolderkamer….. Bedankt voor alle steun!
Ben J.H. Smit Houten, december 2006
4
Samenvatting Veiligheid tegen overstromen is in Nederland één van de oudste politieke onderwerpen. De Waterschappen stammen al uit 1250 en Rijkswaterstaat is in 1798 opgericht. Waterstaatstechnisch is Nederland inmiddels één grootschalig systeem geworden dat door de mens wordt gecontroleerd en gereguleerd. Zonder waterkeringen zou de helft van ons land geregeld onder water staan. Aan de hand van een aantal deelvragen en met gebruikmaking van de agendavormingstheorie van Kingdon, de veerkracht en anticipatietheorie van Wildavsky en de veiligheidsketen analyseer ik het beleid ten aanzien van overstromingsrisico’s. De centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe heeft het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingsrisico’s zich vanaf 1953 ontwikkeld en hoe is dit te analyseren. De aandacht voor overstromingen is van oudsher sterk beïnvloed door calamiteiten en crises. De ontwikkeling naar meer veiligheid bleek in het verleden een proces te zijn dat ook zonder calamiteiten voortging en waarin tot die plannen werd gekomen die, na een calamiteit, werden uitgevoerd. Een stap verder is het koppelen van crises en institutionele weerbaarheid aan vooruitgang: zonder crises is technologische of maatschappelijke vooruitgang niet of nauwelijks mogelijk. Zowel na de watersnood in 1953 als het hoogwater in 1993 en 1995 werden door de overheid direct forse stappen gezet in de aanpak van het overstromingsgevaar. De plannen lagen immers al klaar. Altijd technisch van aard en gericht op weerstand: hogere dijken en waterstaatswerken. In de tweede helft van de jaren negentig kwam de omslag naar de ruimtelijke component en veerkracht: anders omgaan met water. De orkaan Katrina in New Orleans blijkt de meest actuele crisis te zijn die de aandacht voor (specifiek) overstromingsgevaar levend houdt. De ministeries van Binnenlandse Zaken en Verkeer en Waterstaat, die al voor ‘Katrina’ geconstateerd hadden dat de rampenbeheersing bij overstromingen niet op orde was, worden door deze ramp nog eens extra met de neus op de feiten gedrukt. Samen met de Tsunamiramp in Azië blijkt deze echter ook de verkondiger van een nog grotere (sluimerende) mondiale crisis: de verandering van ons klimaat. In het overstromingsdossier wordt de agenda, naast politiek en besluitvorming (beleid) mede bepaald door de actoren wetenschap en opinievorming. De juiste verhouding tussen de vier krachtenvelden bepalen de wervende kracht van een agendapunt. Zij bezitten samen de middelen om met oplossingen te komen: macht, geld en vertrouwen Crises kunnen tenslotte ook andere uitkomsten hebben dan alleen veranderingen. Een crisis genereert mogelijkheden maar kan geen uitsluitsel geven wie of wat gebruik kan maken van een ‘window of opportunity’. Voorheen lag de nadruk op het belang van individuele actoren als de beleidsentrepreneurs, maar die zijn er eigenlijk niet meer, hoogstens onder wetenschappers en het bedrijfsleven. Deze krachtenvelden zijn echter vaak te verdeeld om één geluid te kunnen voortbrengen. Politici scoren niet op het voorkomen van overstromingen, veiligheid tegen overstromen is vaak lange termijn politiek en daarnaast gaat het om grote sommen geld. Water is voor politici niet ‘sexy’ genoeg. Anders wordt het als eind 2006 internationale grootheden als Al Gore en Bill Clinton zich aandienen. De aarzelende houding van Nederlandse politici ten opzicht van het klimaat lijkt om te slaan in grote betrokkenheid en er is veel media-aandacht. Vanuit de mondiale 5
klimaatveranderingdiscussie wordt veiligheid tegen overstromen ‘meegenomen’ en prominent onderdeel van deze (internationale) ‘window of opportunity’. Dit biedt mogelijkheden voor het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingsrisico’s, ook voor de langere termijn.
6
1. Inleiding 1.1 Aanleiding Al in 1936 waarschuwde Rijkswaterstater Johan van Veen voor de bedreigingen die op de loer lagen voor de Zeeuwse Delta. De Stormvloedcommissie in 1940 ging nog een stapje verder en kwam tot een conclusie waarvan ze zelf zó schrok, dat ze de consequenties nauwelijks onder ogen wilde zien: de veiligheid van het westen van het land kon niet langer worden gewaarborgd. Kilometers dijk bleken niet alleen veel te laag, maar bovendien in zeer slechte staat. De prioriteiten lagen echter, mede ook door de oorlogsjaren, niet bij de veiligheid tegen overstromen. De plannen werden wél gemaakt. Al vanaf 1938 verschenen de eerste nota’s over het afdammen van zeearmen om zo tot kustverkorting te komen1. Tot uitvoering kwam het in die jaren daarna niet, daarvoor was een watersnoodramp nodig. Na de ramp van 1953 werd dan ook volop gebruik gemaakt van de plannen en theorieën die daarvoor al waren ontwikkeld. Waterstaatstechnisch is Nederland inmiddels één grootschalig systeem geworden dat door de mens wordt gecontroleerd en gereguleerd. Het heeft primaire waterkeringen met een lengte van ongeveer 3500 km bestaande uit duinen, rivier-, meer- en zeedijken, stormvloedkeringen en dammen2. Zonder deze waterkeringen zou de helft van het land geregeld onder water staan. Nederlanders voelen zich veilig achter hun dijken. Vroeger waren opeenvolgende generaties zich maar al te goed bewust van de gevaren van het water. Ze hadden geleerd ermee te leven, maar gerust waren ze nooit. Dat bewustzijn lijkt verdwenen. Het wordt ook nog maar nauwelijks gevoed, al kwam het gevoel van gevaar even terug bij de extreem hoge rivierwaterstanden van 1993 en 1995. Dijken behoren inmiddels tot onze ‘natuurlijke’ omgeving; de honderden gemalen, vaak onopvallend in het landschap opgenomen, laten nauwelijks nog zien dat ze stad en land drooghouden. Als ambtenaar van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, werkzaam in de crisisbeheersing, kom ik regelmatig in aanraking met de gevolgen van een dijkdoorbraak of hoogwatersituatie. Behoudens de dijkverzakkingen in Wilnis (2003) en Stein (2004) betrof het altijd gesimuleerde situaties waarbij het soms ging om veel slachtoffers en veel economische schade. Als frequente deelnemer aan dit soort oefeningen wen je daar enerzijds ook snel aan; het is per slot van rekening maar een oefensituatie. Anderzijds werpt het de vraag op of we met het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingen op de goede weg zijn. De burger denkt dat de overheid overal voor zorgt, zeker als je kijkt naar overstromingen: “de dijken zijn hoog genoeg en anders worden we op tijd gewaarschuwd”. De overheid daarentegen probeert de burger juist duidelijk te maken dat er ook zoiets is als de eigen verantwoordelijkheid: “als je gaat bouwen in het winterbed van een rivier dan neem je risico’s”. Daarnaast is de houding “we hebben het toch op orde? Er gebeurt hier toch nooit wat”. Er is op gebied van hoogwater- en overstromingsbeleid veel gebeurd in het laatste decennium van de vorige eeuw en de eerste jaren van de huidige. Talrijke beleidsnota’s, kabinetsstandpunten en onderzoeken zijn gepubliceerd: natuurwaarden werden belangrijk, een combinatie met bouwen en recreëren, ruimtelijke oplossingen etc, altijd onder beslag van een te klein budget en lange termijn3. Daarnaast sloop er een groter, mondiaal probleem 1
Bosch, A., Ham van der, W., Twee eeuwen Rijkswaterstaat 1798-1998, Den Haag, 1998. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Unie van Waterschappen, De Waterwijzer 2004-2005, feiten en cijfers waterbeheer in Nederland, juli 2005. 3 Zie bijlage 1 Overzicht beleid en projecten. 2
7
tussendoor: de verandering van ons klimaat en de daarmee gepaard gaande (onvermijdelijke) zeespiegelstijging, extreme regenval en toename van het rivierwater. Ook kampen we in Nederland al tientallen jaren lang met het inklinken van onze (polder)bodem. Ik kom hiermee tot de volgende centrale onderzoeksvraag van deze scriptie: 1.2 Centrale vraag De volgende vraag staat in deze scriptie centraal: Hoe heeft het veiligheidsbeleid t.a.v. overstromingsrisico’s zich vanaf 1953 ontwikkeld en hoe is dit te analyseren. Om antwoord te geven op de centrale vraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd die in deze scriptie aan de orde komen: • Welke overstromingsrisico’s zijn er en hoe ontwikkelde deze risico’s en de aandacht hiervoor zich in de loop der jaren? • Hoe ziet het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingen eruit vanaf 1953; • Welke beleidsmatige ontwikkelingen hebben zich voorgedaan; • Welke (f)actoren zijn van invloed op die ontwikkelingen; • Wat is er – op basis van de geschetste ontwikkelingen - te verwachten voor de komende jaren. Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden maak ik gebruik gemaakt van de theorieën van Aaron Wildavsky4, John Kingdon5 en de Veiligheidsketen6. 1.3 Onderzoeksmethode Om antwoord te kunnen geven op de centrale vraag heb ik uitgebreid literatuuronderzoek verricht. Relevante beleidsnota, kabinetsstandpunten, rapporten en essays aangevuld met literatuur op waterstaatshistorisch gebied zijn bestudeerd. Daarnaast is empirisch onderzoek verricht door middel van gesprekken en (diepte)interviews met (voormalige) ambtenaren van verschillende ministeries en mede-overheden. 1.4 Afbakening Er is al veel geschreven over de strijd van de Hollanders tegen het wassende water. Ook de overheid heeft zich wat dat betreft niet onbetuigd gelaten. Een afbakening is dan ook noodzakelijk. Ik heb ervoor gekozen het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingen te beschrijven vanaf de watersnoodramp in 1953 tot en met de tegenwoordige tijd. Nog altijd is ons huidige veiligheidsbeleid tegen overstromingen gebaseerd op de ramp van 1953. De analyse van deze scriptie is voornamelijk gericht op de laatste tien jaar, de landelijke overheid en dan met name het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Het theoretisch kader belicht een aantal relevante wetmatigheden. De gemeentelijke en provinciale overheid vallen nadrukkelijk buiten de scope van deze scriptie. Ook de publieke opinie is buiten beschouwing gelaten.
4
Wildavsky, A. Searching for Safety, New Brunswick, NJ transaction, 1988. Kingdon, J.W., Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. 2003, Longman Classics. 6 www.fema.gov 5
8
1.5 Opbouw van de scriptie In dit eerste hoofdstuk is naast de aanleiding, de probleemstelling met de centrale vraag en de daarvan afgeleide deelvragen besproken, evenals de gebruikte onderzoeksmethode om antwoord te krijgen op die vragen. In hoofdstuk twee wordt het theoretisch kader beschreven met daarin de theorie van Wildavsky over de relatie tussen risico en veiligheid: anticipatie versus veerkracht. Daarnaast het model van Kingdon om processen van agenda- en beleidsvorming te analyseren en als laatste de procesmatige aanpak in benadering van risico’s: de veiligheidsketen. In hoofdstuk drie beschrijf ik zoveel mogelijk chronologisch het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingen vanaf 1953-1996 en 1996 tot heden en beantwoord ik de eerste drie deelvragen. Welke overstromingsrisico’s zijn er en hoe ontwikkelde deze risico’s en de aandacht hiervoor zich in de loop der jaren? Hoe ziet het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingen eruit vanaf 1953 en welke beleidsmatige ontwikkelingen hebben zich voorgedaan. In hoofdstuk vier analyseer ik met behulp van aspecten uit het theoretisch kader de vierde deelvraag: welke (f)actoren zijn van invloed op de (huidige)beleidsmatige ontwikkelingen van het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingen. Het laatste deel van de scriptie, hoofdstuk vijf, een afsluitende beschouwing met een doorkijk naar de toekomst, beantwoord ik deelvraag 5: Wat is er – op basis van de geschetste ontwikkelingen - te verwachten.
9
2. Theoretisch kader 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de theoretische kaders die helpen bij het aanbrengen van structuur in het beantwoorden van de centrale vraag: “Hoe heeft het veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingsrisico’s zich vanaf 1953 ontwikkeld en hoe is dit te verklaren”. Ik gebruik daarvoor de theorie van Aaron Wildavsky over de relatie tussen risico en veiligheid: anticipatie versus veerkracht. Daarnaast het model van John W. Kingdon om processen van agenda- en beleidsvorming te analyseren en als laatste de procesmatige aanpak in benadering van risico’s: de veiligheidsketen. 2.2 Veerkracht en anticipatie Aaron Wildavsky heeft in de jaren tachtig studie verricht naar de relatie tussen risico en veiligheid. In zijn klassieker ‘Searching voor Safety’ bespreekt hij de afweging tussen veerkracht en anticipatie als mogelijk scenario voor toepassing bij veiligheidsvraagstukken7. Enerzijds kunnen de inspanningen gericht zijn op het zoveel mogelijk vermijden van risico’s en onzekerheden terwijl aan de andere kant sprake kan zijn van het accepteren van bepaalde risico’s en onzekerheden. In zijn algemeenheid stelt Wildavsky dat een gunstige ontwikkeling alleen mogelijk is door het nemen van risico’s. Veerkracht definieert Wildavsky als het vermogen om te gaan met onverwachte gevaren nadat ze daadwerkelijk hebben plaatsgevonden, het vermogen om hiertegen weerstand te bieden en je tegen de gevolgen ervan te verzetten. Veerkracht is wenselijk in situaties waarin het risico onbekend is en onzeker en waarbij onvoldoende zicht is op concrete maatregelen ter beperking van het risico. Hierbij accepteert een organisatie (beperkte) risico’s en organiseert men zich op zo’n manier, dat het mogelijk is flexibel en slagvaardig te reageren op een eventueel incident. Anticipatie beschouwt hij als een wijze van beheersen van gevaren en is gericht op het vermijden van risico’s. Dit gebeurt vanuit de centrale gedachte dat inspanning moet worden verricht om mogelijke gevaren te voorspellen en te vermijden (pro–actie), nog voordat ze hebben plaatsgevonden, en om je hiertegen te wapenen (preventie/preparatie) en zo goed mogelijk te bestrijden (respons). Wildavsky concludeert dat er een evenwicht moet bestaan tussen veerkracht en anticipatie. Het is volgens hem onmogelijk om overal op voorbereid te zijn en elk risico en onzekerheid uit te sluiten (anticipatie). Daarnaast zou het allemaal niet meer te bekostigen zijn. Veerkracht komt dan bewust of onbewust in beeld. Aan de andere kant kan een organisatie ook niet uitsluitend op veerkracht vertrouwen. Daarmee is het ook mogelijk beide strategieën, in verschillende mate, te combineren. Wildavsky8 geeft aan dat de geschikte keuze voor een strategie te verdelen gebaseerd is op twee dimensies: kennis hoe risico’s voorkomen of bestreden kunnen worden en kennis van de gevolgen van risico’s:
7 8
Wildavsky, A. Searching for Safety, New Brunswick, NJ transaction, 1988. Idem als 7, p. 122.
10
Kennis risicobestrijding groot Accent op veerkracht en minder op anticipatie
Anticipatie
Risicobekendheid groot
Risicobekendheid laag Veerkracht
Accent op veerkracht en minder op anticipatie
Kennis risicobestrijding laag
Ondanks het feit dat in de huidige (westerse) samenleving anticipatie een overheersende strategie is stelt Wildavsky in zijn boek dat de maatschappij de vooruitgang te danken heeft aan risicovol gedrag (trial and error). Hij is van mening dat een organisatie bij onzekerheid geen risicomijdend gedrag moet vertonen maar juist op onderzoek moet gaan. Uiteraard moet dit niet leiden tot verslechtering van het totale veiligheidsbeeld. Juist de winst die per saldo wordt bereikt door bestaande risico’s te verkleinen rechtvaardigt het nemen van beperkte risico’s. 2.3 Agendavorming; stromenmodel John W. Kingdon een Amerikaanse politicoloog, heeft in de jaren ’70 veel onderzoek verricht naar de agenda- en beleidsvorming op het terrein van gezondheidszorg en transport in de Verenigde Staten. 9 Centrale vraag in zijn onderzoek was hoe onderwerpen politieke aandacht krijgen en op de (landelijke) agenda komen. Daarna was de vraag hoe ze op de besluitvormingsagenda komen. M.a.w. wanneer is de tijd rijp voor een idee en wanneer is de situatie gunstig genoeg om een doorbraak (in het beleid) te realiseren. Kingdon is hierbij uitgegaan van het ‘vuilnisbakmodel’ (Garbage Can Model) van Cohen, March en Olson vanwege dezelfde basislogica als zijn stromenmodel; het bestaan van verschillende stromen en koppelingen daartussen. Cohen e.a. beschouwen het besluitvormingsproces als een ‘vuilnisbak’; binnen complexe organisaties komen problemen, oplossingen en beslissingen voor, maar geen overeenstemming hierover. Het proces van besluitvorming is de vuilnisbak waarin verschillende actoren oplossingen gooien. Vaak is de uitkomst onzeker. De overheid wordt gezien als een georganiseerde anarchie. Kingdon legt in zijn filosofie (structuren en patronen) echter meer de nadruk op het georganiseerde. Hij maakt ook een onderscheid tussen actoren (participanten) en processen. Kingdon onderscheidt drie processtromen, die zich onafhankelijk ontwikkelen en ieder hun eigen dynamiek hebben:
9
Kingdon, J.W., Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. 2003, Longman Classics.
11
-
-
problemenstroom; het herkennen van problemen, een samenstelling van problemen waar beleidsmakers aandacht aan besteden (ook een ramp of crisis); beleidsalternatievenstroom; formulering van beleidsalternatieven die technisch uitvoerbaar zijn en aansluiten bij de heersende waardestructuur en afhankelijk van de problemen bij politieke besluitvorming; politiek-bestuurlijke stroom; het plaatsvinden van politieke ontwikkelingen, verandering in de publieke opinie, verkiezingsuitslagen en partijpolitieke verhoudingen.
Om inzicht te krijgen in de agenda en de beleidsveranderingsprocessen moeten de drie stromen gekoppeld worden. De actoren kunnen betrokken zijn bij elk van de drie stromen en soms tegelijkertijd. Ze zijn afkomstig van binnen de overheid (ambtenaren, adviesorganen) en daarbuiten (politiek, belangengroepen, professoren) en kunnen door met elkaar te interacteren invloed uitoefenen op het beleidsproces. Dit kan bewust of onbewust zijn, door actief te zijn of juist afzijdig te houden. Zichtbare actoren hebben vooral invloed op de agenda, terwijl de minder zichtbare actoren zich vooral bezighouden met de beleidsvoorstellen. Als de tijd rijp is en de verschillende stromen zijn samengekomen spreekt Kingdon van “policy windows”. De politieke omstandigheden zijn gunstig en de actoren zijn in staat de problemen te koppelen aan beschikbare beleidsalternatieven. Een ‘policy window’ blijft niet onbeperkt openstaan. De aandacht kan afnemen om er gewoon beleid gemaakt is, de aandacht wegzakt of het probleem geen probleem meer is. In veel gevallen is een plotselinge gebeurtenis zoals een calamiteit aanleiding voor een tijdelijk open raam.
2.4 Veiligheidsketen In de Integrale Veiligheidsrapportage 1993 is de veiligheidsketen in Nederland geïntroduceerd om daarmee een systematische aanpak van risico’s te kunnen bewerkstelligen.10 Het doel van de veiligheidsketen is om door middel van een ketenaanpak, bestaande risico’s te reduceren of een effectieve aanpak van deze risico’s te realiseren. De veiligheidsketen is een procesmatige benadering van risico’s: vanaf het benoemen van het risico tot het daadwerkelijk plaatsvinden daarvan in de vorm van een ramp of crises. De oorsprong van de veiligheidsketen ligt bij het Amerikaanse overheidsbureau voor rampenbestrijding en crisismanagement het Federal Emergency Management Agency. Deze keten bestaat uit de schakels mitigation, preparedness, response en recovery11. In Nederland worden vijf schakels onderscheiden: pro-actie, preventie, preparatie, respons en nazorg.12 Deze indeling is inmiddels algemeen bekend en wordt overheidsbreed gehanteerd. Pro-actie betreft het voorkomen van structurele oorzaken van onveiligheid zoals op het terrein van ruimtelijke ordening en infrastructuur. Preventie is er op gericht om de risico’s zo klein mogelijk te houden en de gevolgen van eventuele ongevallen te beperken, bijvoorbeeld door het stellen van eisen in vergunningen voor bedrijven en evenementen. 10
Handelingen Tweede Kamer, 1992-1993, 23 096, nrs. 1-2. www.fema.gov 12 Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007, juni 2004, ministerie van Binnenlandse Zaken. 11
12
Preparatie omvat de voorbereiding op de bestrijding van crises. Denk hierbij aan planvorming, procedures, opleiding en training. Respons betreft de daadwerkelijke reactie op crises Nazorg staat voor zaken als zorg voor slachtoffers, financiële afwikkeling, evaluatie en verantwoording. Voor de veiligheidsketen geldt niet – in tegenstelling tot bijvoorbeeld een dijk – dat de keten zo sterk is als de zwakste schakel. Juist door sterke inzetten van maatregelen op een bepaalde schakel kan de inzet op andere schakels worden beperkt13. 2.5 Operationalisatie theoretisch kader Het hierboven geschetste theoretisch kader wordt door mij in hoofdstuk 4 gebruikt bij de analyse van het beleid. Zo breng ik het krachtenveld overstromingen in beeld: wetenschap, beleid, opinie en politiek. Het krachtenveld dat elkaar zo moet versterken dat politici en bestuurders er niet omheen kunnen en het dossier overstromingen op de agenda krijgen én houden. Van oudsher is het wetenschappelijke veld, “de Delftse maffia”, mede een (f)actor van belang bij het bepalen van die agenda en het laten samen komen van de stromen van Kingdon. Maar de tijden zijn veranderd, ook nieuwe actoren zijn in beeld. Actoren ook die, als kijkt naar de veiligheidsketen, soms hun accenten hebben verschoven van pro-actie en preventie naar met name preparatie. Het ministerie van VROM bleek al tijdens het hoogwater in 1995 een actor van belang en zette dat door met de komst van ruimtelijke concepten als ‘Ruimte voor de rivier’. Een mooi voorbeeld van de veerkrachttheorie van Wildavsky. Van oudsher is het beleid tegen overstromingen gericht op anticipatie. Weerstand door dijken, hoogstaande techniek en de overtuiging daarmee de natuur de baas te kunnen. Schijnbaar heeft het ministerie van Binnenlandse zaken, met name, na 2003 en na ‘Katrina’ het initiatief naar zich toe getrokken als het gaat om preparatie en respons. Gebruikmakend van de ‘policy window’ rond Katrina staan (oude) thema’s als evacuatie en zelfredzaamheid weer op de agenda. Interessant is ook in hoeverre het ministerie van VenW nog een dominante actor is in het veld of dat het ministerie andere keuzes heeft gemaakt.
13
Saeijs, G.E.M, Hertzberger, E.R., Essay, Risicobeheersing overstromingen: de veiligheidsketen in internationaal perspectief, Den Haag, november 2005, p.6.
13
3. Het veiligheidsbeleid t.a.v. overstromingen 3.1 Inleiding Bescherming tegen overstromingen is onlosmakelijk verbonden met de geschiedenis en cultuur van Nederland. Het kan gezien worden als één van de oudste politieke onderwerpen in ons land. Omstreeks 800 had het huidige Nederland nog een vrijwel gesloten kust, met alleen in het zuidwesten enkele zeearmen die over een afstand van enige tientallen kilometers het land binnendrongen14. De Zeeuwse en Zuid-Hollandse eilanden bestonden nog niet, evenals de Waddenzee. De Rijn mondde indertijd nog bij Katwijk uit in zee. Omstreeks 1250 was die kaart al danig gewijzigd. Stormvloeden hadden inmiddels met grote regelmaat de kust geteisterd. In het noorden en zuidwesten was de zee steeds verder het land binnengedrongen en had grote delen van het gebied verzwolgen. In de veengebieden was het land door ontginning sterk ingeklonken, waardoor het onder zeeniveau was komen te liggen. Deze bedreigende situatie was rond 1250 aanleiding tot het ontstaan van gespecialiseerde besturen die de zorg van de waterstaat ter hand namen: de waterschappen. In 1798 gevolgd door de oprichting van Rijkswaterstaat. Tegenwoordig is veiligheid tegen overstromingen een structureel probleem dat vrijwel volledig is geïnstitutionaliseerd15. In dit hoofdstuk worden, zoveel mogelijk chronologisch, de belangrijkste beleidsprocessen geschetst die bepalend zijn geweest voor het Nederlandse beleid tegen overstromingen vanuit de zee en de rivieren. 3.2 Periode 1953-1995 3.2.1 Deltacommissie 1953: Normen voor de kust 1 februari 1953 Nog nooit waren in het zuidwesten van Nederland zulke hoge waterstanden waargenomen. Ze leidden tot de grootste watersnoodramp in Nederland sinds de Sint-Elizabethsvloed van 1421, met meer dan 150 dijkdoorbraken waarvan er zich 89 ontwikkelden tot grote stroomgaten. Een gebied van ongeveer 150.000 ha liep onder water en de hoofdwaterkeringen raakten over een lengte van 187 km beschadigd. Bij de stormvloed verloren 1835 mensen het leven, 72.000 anderen moesten worden geëvacueerd. Ook have en goed moest het ontgelden: 47.000 stuks vee en 140.000 stuks pluimvee verdronken; 4300 gebouwen werden vernield en 43.000 andere beschadigd. De totale schade werd geraamd op 1,5 miljard gulden. Het had allemaal nog veel erger gekund. De stormvloed vond plaats onder relatief gunstige omstandigheden. Zo was de afvoer van de rivieren eind januari abnormaal laag en was het laag springtij. Een dijkdoorbraak langs de Hollandse IJssel kon bovendien als door een wonder worden voorkomen waardoor het laagste deel van Nederland (6,20 m beneden N.A.P.) zoals de Alexanderpolder bij Rotterdam en de Zuidplaspolder bij Gouda niet onderliep. De bewoners van deze gebieden zouden bij een overstroming (4 m boven N.A.P.) geen schijn van kans hebben gehad). Mogelijk zou in zo’n geval niet alleen Zuid-Holland tot aan Scheveningen toe, maar zelfs een gebied tot aan Amsterdam zijn overstroomd. (Uit: Hoogwater, 50 jaar na de watersnoodramp, Inez Flameling, Den Haag, 2003) 14
Bosch, A. en Ham van der, W. Twee eeuwen Rijkswaterstaat 1798-1998, Zaltbommel, 1998, p. 11. Saeijs, G.E.M., Otten, M.H.P., Van Duin, M.J., Rosenthal, U., Essay, de perceptie van veiligheid tegen overstromingen door politici en bestuurders, Den Haag, april 2004.
15
14
Ons huidige veiligheidsbeleid tegen overstromingen is gebaseerd op de ramp van 1953. Zo’n drie weken na de ramp, op 21 februari 1953, installeerde de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat (VenW), mr. J. Algera, de Deltacommissie. Deze commissie moest onderzoeken welke maatregelen genomen moesten worden om de kans op herhaling zo klein mogelijk te houden. De belangrijkste opdracht van deze commissie betrof het onderzoeken van de mogelijkheid en de wenselijkheid van de afsluiting van de zeegaten in de zuidwestelijke delta. Al in februari 1954 kwam de Deltacommissie met haar belangrijkste advies: afsluiting van alle zeegaten, met uitzondering van de Westerschelde en de Nieuwe Waterweg, die open moesten blijven voor de scheepvaart. Uiteindelijk zouden de Deltawerken hiervan het resultaat worden. In 1997 werd het sluitstuk gerealiseerd: de Maeslantkering die bij stormvloed de Nieuwe Waterweg afsluit. Ook stelde de Deltacommissie in 1960 een deltanorm in van minimaal 5 meter boven NAP (Nieuw Amsterdams Peil) bij Hoek van Holland waar alle hoofdwaterkeringen aan dienden te voldoen16. Deze norm, het zogenaamde basispeil, zou een overschrijdingskans17 van één keer in de 10.000 jaar voorkomen en veilig moeten worden gekeerd. De hoogte van dit basispeil varieert langs de kust en is leidend voor de hoogte van de waterkeringen van de dijkringgebieden. Vaak zijn deze hoogtes lager dan het basispeil op grond van de economische waarde van de te beschermen gebieden. Alleen voor Zuid- en Noord-Holland is de hoogte van de waterkeringen gelijk aan het basispeil (1/10.000)18. Voor Zeeland, Groningen en Friesland is vastgesteld dat de dijkvakken 2-4 decimeter lager konden zijn dan in Centraal Holland, wat voor de overschrijdingskans uitkomt op 1/4000 per jaar. Deze normering wordt (nog steeds) gebruikt als basis voor de toetsing van onze huidige (kust)dijken. Al jaren is er stevige kritiek op deze normering omdat met name de economische waarde en het inwonertal van de achterliggende gebieden inmiddels een veelvoud is van de waarden en aantallen bij vaststelling eind jaren vijftig. 3.2.2 Commissie Becht 1975 en Commissie Boertien 1992: Normen voor de Rivieren Vanaf 1850 werd in Nederland voor de rivieren uitgegaan van het normaliseringstreven: de onregelmatige, ‘abnormale’ vorm van de rivieren moest getransformeerd worden in een regelmatige ‘normale’ gedaante, een streven dat in de honderd jaar die volgde het rivierenbeleid volledig zou domineren. De toenmalige regering geloofde sterk in de mogelijkheid en noodzakelijkheid de natuur in dienst te stellen van de economische behoeften van de mens19. Met de watersnoodramp van 1953 werden ook de bestaande twijfels over de sterkte van onze rivierdijken bevestigd. De minister van Verkeer en Waterstaat stelde in 1956 de afvoer van de Rijn vast op 18.000 kubieke meter per seconde met een kans van voorkomen van 1/3000 per jaar. Hiermee wordt aangegeven wat de rivierdijken maximaal kunnen keren in een periode gerekend naar doorstroomsnelheid en hoeveelheid van het water. Men ging er dan van uit dat de riviergebieden economisch vergelijkbaar waren met Friesland, Groningen en Zeeland maar dat de gevolgen van zoet water minder ernstig waren dan een overstroming door zout water. De consequentie was wel dat van de rond 650 kilometer dijk ongeveer 550 kilometer moest worden versterkt, waarvan een groot deel ingrijpend20. Deze plannen zorgden in het 16
Flameling, I., Hoogwater 50 jaar na de watersnoodramp, Den Haag, 2003, p. 96. Overschrijdingskans van een waterstand is de kans dat de ontwerpwaterstand bereikt of overschreden wordt. De ontwerpwaterstand wordt gebruikt om een veilige dijk of kunstwerk te ontwerpen., Van Overschrijdingskans naar Overstromingskans, Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen, Den Haag, 2000, p. 7. 18 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, Bilthoven 2004, p. 33. 19 Van Heezik, A.A.S., Strijd om de rivieren, Den Haag, mei 2006, p.23. 20 Idem als 19, p. 39. 17
15
rivierengebied voor veel commotie omdat men niet altijd de noodzaak tot dijkversterking inzag. In 1975 was de onrust en weerstand over de gevolgen van de rivierdijkversterkingen zo opgelopen dat de minister van Verkeer en Waterstaat de commissie Becht (Commissie Rivierdijken) instelde om de gekozen norm van 1/3000 per jaar te evalueren. Op dat moment was nog maar zo’n 100 kilometer versterking gerealiseerd. De commissie Becht kwam in 1977 met de conclusie dat het verantwoord was van een lagere veiligheidsnorm uit te gaan: 1/1250 per jaar met een afvoer van 16.500 kubieke meter per seconde. Toch bleef het onrustig tussen voor- en tegenstanders van dijkverzwaring, met name om de aantasting van het cultuurhistorische rivierenlandschap. Het was ook een ‘clash’ tussen technocratische dijkenbouwers, normalisten, (weerstand) versus voorstanders van creatievere oplossingen (veerkracht). N.a.v. deze voortdurende onrust werd in 1992 wederom een commissie ingesteld die eigenlijk het werk van Becht ging overdoen: de commissie Boertien. Deze commissie moest kijken of er veranderingen in de uitgangspunten van de rivierversterkingen waren opgetreden die reden konden zijn om de bestaande veiligheidsnorm te herzien. De commissie concludeerde in 1993 dat dit inderdaad het geval was en bracht de afvoer nog verder terug naar 15.000 kubieke meter per seconde. Daarnaast werd tegemoet gekomen aan de maatschappelijke onrust over dijkverzwaring doordat de commissie nadrukkelijk keek naar landschap, natuur en cultuurhistorische waarden. Het zogenaamde uitgekiend ontwerpen werd ingevoerd; het minimalistisch uitvoeren van versterkingswerken met zo weinig mogelijk onrust voor de omgeving. Verder was er niet veel nieuws onder de zon en schaarde de commissie zich vrijwel geheel achter haar voorganger de commissie Becht. Alternatieven voor dijkverzwaring zoals overlaten, groene rivieren, zomerbedverlaging en opvangbekkens werden (nog steeds) resoluut van de hand gewezen. De normering zoals vastgesteld door de commissie Becht is uiteindelijk de basis geweest voor de normering van de bovenrivieren in de Wet op de Waterkering uit 1996. 3.2.3 Hoogwater 1993: Commissie Boertien 2 In december 1993, vlak voor Kerstmis, trad de Maas op vele plaatsen in Limburg buiten haar oevers. De overstromingen, veroorzaakt door een periode van aanhoudende regen, leidden tot het overstromen van 7 % van het provincieoppervlak, zesduizend ondergelopen huizen en de evacuatie van ongeveer achtduizend mensen. De totale schade werd geraamd op een kwart miljard gulden21. Vanwege de indringende beelden over de wateroverlast en de overstromingen sloeg de publieke opinie over dijkverzwaring om. Dijkverzwaring was een issue en moest onmiddellijk ter hand genomen worden. De minister van VenW stelde in februari 1994 de Commissie Watersnood Maas in o.l.v. dr. C. Boertien (Commissie Boertien 2) met als opdracht te inventariseren welke maatregelen genomen konden worden om de wateroverlast in de toekomst te verminderen. Anders dan bij Boertien 1 en in weerwil van de publieke opinie, vóór dijkverzwaring, richtte Boertien 2 zich nu wel meer op ruimtelijke en natuurlijke oplossingen. De commissie gaf eind 1994 in haar rapport ‘De Maas terug’ aan dat de hoge rivierafvoeren een natuurlijk verschijnsel waren en daarmee bij menselijke activiteit rekening gehouden moest worden. Daarom werd er gepleit voor een verbod op bouwactiviteiten in het winterbed en verbreding en verdieping van de Maas om overstromingen tegen te gaan. Ook legde de 21
Van Heezik, A.A.S., Strijd om de rivieren, Den Haag, mei 2006, p. 10-12.
16
commissie al de link met grindwinning - natuurontwikkeling, zomerbedverlaging zandwinning en de aanleg van kades waar de eerste twee geen optie was. Deze Maaskades moesten een overschrijdingskans hebben van 1/250 per jaar en een afvoer van 3650 kubieke meter per seconde. 3.2.4 Hoogwater 1995: Deltaplan Grote Rivieren De rivier de Maas wilde echter niet wachten en ongeveer zes weken na het verschijnen van het rapport Boertien 2 diende zich eind januari 1995 een nieuw hoogwater aan. Dankzij 1993 en gealarmeerd door de berichten over zware regenval en wateroverlast in België en Frankrijk nam men nu tijdig voorzorgsmaatregelen. Grote ongerustheid ontstond nu vooral ook in het Gelders en Zuid-Hollands rivierengebied. Binnen 36 uur moesten tweehonderdduizend mensen langs Rijn en Maas huis en haard verlaten. Ook het vee werd elders ondergebracht: tweehonderdduizend koeien en varkens, dertigduizend schapen en anderhalf miljoen kippen22. Het waren vooral de massale evacuaties die ditmaal een grote schadepost vormde. Hoewel de overstromingsschade relatief beperkt was, bleek ‘the sense of urgency’ hoog. De tijd was rijp voor actie. In februari 1995 besloot het kabinet Kok, onder de naam ‘Deltaplan Grote Rivieren’ tot drastische versnelling van de uitvoering van de rivierversterkingen. Dit werd in april ’95 vastgelegd in een noodwet. Met deze Deltawet werden tijdrovende procedures omzeild en kon men snel aan het werk. In totaal ging het om bijna honderdvijftig kilometer dijkversterking tegen een prijskaartje van drie miljard gulden.23 In het jaar 2000 moest het dijkversterkingprogramma afgerond zijn. Naar aanleiding van de gebeurtenissen in ’93 en ’95 kwam de (maatgevende) afvoer van de Rijn bij Lobith op 16.000 kubieke meter per seconde te liggen.
22 23
Van Heezik, A.A.S., Strijd om de rivieren, Den Haag, mei 2006. Idem als 22.
17
3.3 Periode 1996-heden 3.3.1 Wet op de waterkering 1996: Normen voor veiligheid
Uit: Risico’s in bedijkte termen
In 1996 werd de Wet op de waterkering vastgesteld. De in de Deltacommissie (1960) aanbevolen normeringen (overschrijdingskansen) voor de dijkringgebieden langs de kust en de meren werden één voor één overgenomen in de Wet. Ook de door de commissies Becht (1977) en Boertien (1992) aanbevolen normkans van 1/1250 per jaar en 1/2000 per jaar voor de boven- en benedenrivieren en het IJsselmeer werden eveneens overgenomen. Met het stellen van een veiligheidsnorm wordt er een onderscheid gemaakt tussen het beleid ter handhaving van de norm (met structurele maatregelen) en het beleid voor het omgaan met restrisico (met niet-structurele maatregelen). Structurele maatregelen zijn gericht op het voorkomen of beperken van schade. Niet structurele maatregelen zijn rampenbeheersingsmaatregelen en worden pas genomen wanneer een mogelijke overstroming zich aandient. De maatregelen in het bereik van het restrisico zijn gericht op het zoveel mogelijk beperken van schade en slachtoffers. De Wet op de waterkering vereist dat waterkeringbeheerders van primaire waterkeringen (keringen die direct of indirect het water van de zee, estuaria, de grote rivieren en het IJsselmeer keren) iedere vijf jaar toetsen of dijken, duinen en kunstwerken, zoals sluizen en afsluitbare doorgangen in een dijk voldoen aan de wettelijke normen voor veiligheid. De toetsing van een waterkering kan tot drie oordelen leiden: de waterkering ‘voldoet’ aan de norm, de waterkering ‘voldoet niet’ of er is door onvoldoende informatie ‘geen oordeel’ mogelijk. In 2001 is de eerste toetsing geweest, begin 2006 werden de resultaten bekend van de tweede toetsing.
18
Met het uitvoeren van de eerste toetsing op veiligheid van de primaire waterkeringen in 2001 is veel beter dan voorheen inzicht verkregen in de landelijke veiligheidstoestand van de primaire waterkeringen. De tweede toetsing heeft de zwakke punten in de primaire waterkeringen nogmaals onder de aandacht gebracht en enkele nieuwe zwakke plekken bekendgemaakt. De twee toetsronden hebben aan het licht gebracht dat over de helft van de primaire waterkeringen, te verdelen in a- en b-keringen, nog geen uitspraak gedaan kan worden of de keringen aan de eisen voldoen24. De resultaten van de a- en b-keringen op peildatum 1 januari 2006, en vergeleken met de toetsing van 2001 samengevat: • • •
1264 km voldoet aan de wettelijke norm. Het percentage ‘voldoet’ is daarmee 44%; bij de vorige toetsing in 2001 was dit 40%. 680 km voldoet niet aan de wettelijke norm. Het percentage ‘voldoet niet’ is nu 24%; bij de vorige toetsing was dit 19 %. 931 km krijgt de score ‘geen oordeel’. Het percentage ‘geen oordeel’ is nu 32 %; dit was 41%
Kunstwe rke n cate gorie a e n b
Dijke n e n duine n cate gorie a e n b 22%
24%
29%
44%
32%
voldoet
voldoet
geen oordel
geen oordel
voldoet niet
Figuur 1. Toetsing primaire waterkeringen 2006 - categorie a en b (totaal 2875 km)
49%
voldoet niet
Figuur 2. Toetsing primaire waterkeringen 2006 - kunstwerken categorie a en b (totaal 942 kunstwerken)
Uit: Primaire waterkeringen getoetst, landelijke rapportage toetsing 2006
De uitkomsten van de tweede toetsronde leidden tot beperkte opwinding en een roep om aanscherping van de normen en meer investeringen in achterstallig dijkonderhoud. Recentelijk nog in het advies van de Adviescommissie Water (ACW) o.l.v. Prins Willem Alexander. Deze commissie stelt vast: “dat de voor het veiligheidsbeleid gehanteerde normstelling gedateerd is en niet meer spoort met de actuele financieel-economische en ook immateriële waarden van de dijkringgebieden. Op basis van de Tweede Landelijke Toetsing van de primaire waterkeringen stelt de commissie eveneens vast dat de overheid er in belangrijke mate nog steeds niet in slaagt aan de wettelijke vastgestelde normen te voldoen.” 25
24
Primaire waterkeringen getoetst, Landelijke Rapportage Toetsing 2006, Inspectie VenW, Lelystad, september 2006. 25 Veiligheid tegen overstroming, Adviescommissie Water, Den Haag, 13 oktober 2006.
19
Ook is er kritiek vanuit de wetenschappelijke hoek26 die “zich afvraagt waarom onze dijken na vijftig jaar nog niet voldoen aan de eisen uit de Deltawet uit 1957”. Daarnaast is er kritiek op de financiering van het kabinet dat tot 2011 420 miljoen euro heeft gereserveerd terwijl is vastgesteld dat er 1,6 miljard geraamd is voor noodzakelijke investeringen in de primaire waterkeringen. Het huidige kabinet schuift de financiële reservering voor de noodzakelijke investeringen door naar het nieuwe kabinet. Aanscherping van de normeringen aan de huidige tijd wordt wel als een effectieve maatregel gezien maar niet als rendabel. 27 Met andere woorden: het huidige kabinet vindt de kosten voor de aanpassingen in de waterkeringen die plaats moeten vinden naar aanleiding van aanscherping van de normen een te dure optie. In het advies van Boertien 2 uit 1994 was al duidelijk geworden dat alleen dijkversterkingen niet genoeg waren om de uitdagingen van de toekomst het hoofd te kunnen bieden. Men kon niet doorgaan met de traditionele aanpak, vrijwel alle voormalige dijkverzwaarders waren, n.a.v. ‘93/’95, in korte tijd van hun geloof gevallen. Daarnaast werd in 1995 ook in EU verband al afgesproken dat er voor de Rijn en Maas niet alleen maar naar waterbouwkundige oplossingen gekeken moest worden maar ook naar maatregelen op het gebied van ruimtelijke ordening en grondgebruik. Het accent moest liggen op het waterbergende vermogen van de rivieren door bijv. de ontwikkeling van overloopgebieden, natuurontwikkeling langs de rivier en herbebossing. 3.3.2 Ruimte voor de Rivier 1996: nieuwe visie bescherming rivieroverstromingen In 1996 is de nieuwe visie Ruimte voor de Rivier (RvdR) gepresenteerd door de ministeries van VROM en VenW. Dé nieuwe visie op bescherming tegen rivieroverstromingen. De gedachte achter RvdR is het behouden en waar mogelijk vergroten van de afvoercapaciteit van de grote rivieren en het voorkomen van nieuwe schadegevallen bij hoogwater n.a.v. de hoogwaters van 93’en 95’. Met RvdR werd officieel afscheid genomen van de traditionele benadering van hoogwaterbescherming. Rivieren zouden de toename van het water voor een groot deel in de breedte en de diepte kwijt moeten kunnen, in plaats van in de hoogte. Hiermee leek definitief een einde gekomen te zijn aan een periode, vanaf de tweede helft vorige eeuw, van weerstand bieden aan het water met vooral technocratische oplossingen. De tijd was rijp om terug te keren naar de aloude veerkrachtstrategie, die vroeger vooral tot uiting kwam door het toepassen van overlaten. Deze lijn werd definitief aangekondigd in de Vierde nota Waterhuishouding van het ministerie van VenW van december 1998. De nota pleitte om te “herstellen waar wij te ver gegaan zijn en anticiperen op de op ons afkomende veranderingen. Zorgen dat er ruimte was voor berging van water”28. In deze nota werd voor het eerst (beleidsmatig) rekening gehouden met de mogelijkheid dat waterkeringen zouden kunnen bezwijken en dat er dus ook binnendijks gezocht moet worden naar ruimte voor waterberging. Begin jaren negentig deed de wetenschappelijke discussie over klimaatverandering haar intrede binnen het ‘waterveld’. Na de hoogwaters in ’93 en ’95 in Nederland en de overstromingen in Tsjechië, Polen en Duitsland ging klimaatverandering ook beleidsmatig spelen. RvdR (1996) was hierin duidelijk vernieuwend, gevolgd door de Vierde nota waterhuishouding (1998) en het advies van de Commissie Waterbeheer 21ste eeuw (2000). In 26
Algemeen Dagblad, Dijken al vijftig jaar onder de maat, Jeroen de Vreede, 18 oktober 2006. Kabinetsstandpunt Rampenbeheersing Overstromingen, brief aan de 2e Kamer, Den Haag, 10 november 2006. 28 Vierde Nota waterhuishouding, Regeringsbeslissing, Den Haag, december 1998. 27
20
dit laatste advies werd geconcludeerd dat de waterhuishouding niet op orde was en dat het huidige systeem niet in staat was om toekomstige ontwikkelingen op te vangen. Letterlijk zei de commissie: “Inmiddels zijn de laatste jaren al wel ideeën voor een andere aanpak gepresenteerd, maar van een werkelijke omslag in het beleid is echter nog geen sprake”. 3.3.3 Commissie Waterbeheer 21e eeuw, 2000: Anders omgaan met water In ‘Anders omgaan met Water’, het kabinetsstandpunt over het waterbeleid 21e eeuw uit augustus 2000, waarin de aanbevelingen van de Commissie Waterbeheer 21ste eeuw waren meegenomen, werd de lijn doorgezet en kwam het Rijk met een overkoepelende visie op veiligheid en wateroverlast voor rivieren en kust. Het standpunt bestond naast ‘Anders omgaan met Water’uit ‘Ruimte voor de Rivier’ en de 3e Kustnota. De in het kabinetsstandpunt verwoorde visie ging uit van de drie uitgangspunten: 1. Anticiperen i.p.v. reageren. 2. Niet afwentelen van waterhuishoudkundige problemen en bestuurlijke verantwoordelijkheden door het volgen van het stramien vasthoudenbergen-afvoeren. 3. Meer ruimte nodig om water (incidenteel) op te vangen. Prominent werd aangegeven hoe belangrijk het is rekening te houden met klimaatverandering, zeespiegelstijging en bodemdaling die we in de toekomst kunnen verwachten. Daarbij werd uitgegaan van een mix van technische en ruimtelijke maatregelen.
21
3.3.4 3e Kustnota, 2000: Anders omgaan met water
Uit: 3e Kustnota, Traditie, Trends en Toekomst
Gedurende de jaren negentig was het kustbeleid er op gericht de kustlijn te handhaven op de plaats waar die in 1990 lag29. Daarmee werd tegelijkertijd voldaan aan de basisvoorwaarde voor bescherming tegen overstroming. Structureel verlies van land aan de zee werd voorkomen door zandsuppleties, het zgn. ‘meegroeien’. Harde kustverdediging was sluitstuk van beleid. Per jaar is dit een investering van 44 miljoen euro. In de 3e Kustnota uit 2000, onderdeel van ‘Anders omgaan met water’, werd dit beleid voortgezet en tegelijkertijd werd er gezocht naar mogelijkheden om meer in te spelen op natuurlijke processen: minder tegen de natuurkrachten in, meer met de natuurkrachten mee. Er werd gezocht naar minder intensieve vormen van kustonderhoud. Veerkracht, verkregen door flexibiliteit, buffers en dynamiek is waar het om draaide. Met als resultaat een kust die zich kan aanpassen aan bijvoorbeeld geleidelijke gevolgen van klimaatverandering30. Naast ‘meegroeien’ met zeespiegelstijging moesten ook de opties ‘zeewaarts’: uitbreiding kustlijn door grootschalige zandbuffers, en ‘landwaarts’: druk wordt landinwaarts opgevangen, opengehouden worden. Bij meegroeien werd rekening gehouden met de factor zeespiegelstijging over een periode van 200 jaar. Volgens een eerste indicatie is hiervoor 1000 ha aan ruimte nodig. De beheerders aan de kust (waterschappen, gemeenten en Rijkswaterstaat) moesten in hun plannen rekening gaan houden met ruimtereserveringen die in de toekomst zo nodig benut kan worden voor verbreding van de dijk of smalle duin. Het bergen van water langs de kust was geen optie; de waterhoeveelheden bij een stormvloed zijn hiervoor eenvoudigweg veel te groot. Zandbuffers in de duinen zijn langs de kust de beste vorm van bescherming. Ook kan compartimentering, een tweede waterkering, als alternatief voor verhoging en verbreding een oplossing zijn bij dijken wanneer een onacceptabele hoeveelheid overslag van water optreedt. 29 30
3e Kustnota Traditie, Trends en Toekomst, ministerie van VenW, Den Haag, 2000, p. 9. Idem als 29, p. 11.
22
3.3.5 Technische Adviescommissie Waterkeringen, 2003: Zwakke schakels In de 3e Kustnota werd ook al gesproken over de zogenaamde ‘zwakke schakels’, al werden deze genuanceerd door ze ‘potentieel’ te noemen31. In 2003 bleek n.a.v. nieuwe berekeningen van de Technische Adviescommissie Water (TAW) dat de kracht van de golven op de kust groter was dan altijd gedacht. Daarmee waren acht van tien ‘potentieel’ zwakke schakels meteen ‘prioritair’ geworden. Het kabinet besloot in 2003, 742 miljoen euro ter beschikking te stellen voor de aanpak van de zwakke schakels. Op enkele van de tien plekken zijn in 2003/2004 tijdelijke noodmaatregelen uitgevoerd om aan de veiligheidsnorm te voldoen, maar van alle tien moet vóór 2020 een structurele oplossing komen. Dit jaar (2006) is in samenspraak met de regionale beheerders gekozen om de Uit: Risico’s in bedijkte termen zeewering te versterken én de ruimtelijke kwaliteit een impuls te geven. Vaak gaat het dan om zeewaarts versterken met zand en/of landwaarts versterken door verhogen van de zeedijk met ruimte voor natuur, landschap en recreatie. In Noordwijk en Scheveningen bijvoorbeeld wordt, naast zeewaarts versterken, ook gekeken naar een architectonisch plan voor de boulevard. 3.3.6 Veiligheid Nederland in kaart, 2003: overstromingsrisico’s en faalmechanismen Op basis van een door de Technische Adviescommissie Waterkeringen (TAW) ontworpen berekening voor overstromingskansen is het ministerie van VenW in samenwerking met provincies en waterschappen in 2000 begonnen met het in kaart brengen van de overstromingskansen en –gevolgen voor heel Nederland: het project ‘Veiligheid Nederland in Kaart’(VNK). In 2003 bleek de materie toch wat weerbarstiger dan gedacht en beperkte men zich tot de 16 meest representatieve dijkringen in Nederland. In heel Nederland liggen 95 dijkringen, inclusief de Maaskaden32. Uitgangspunt van VNK is dat naast de overschrijdingskans waar onze dijken, volgens de Wet op de Waterkering, op worden getoetst ook andere faalmechanismen in kaart worden gebracht. Daarnaast wordt bekeken wat de potentiële gevolgen zijn van een overstroming. Essentie van de methode is dat verschillende faalmechanismen een overstroming in gang kunnen zetten: niet alleen extreem hoge waterstanden, maar ook instabiliteit van een dijk of 31 32
3e Kustnota Traditie, Trends en Toekomst, ministerie van VenW, Den Haag, 2000, p. 57. Zie bijlage 2, Selectie dijkringen VNK.
23
het niet tijdig sluiten van een kunstwerk. Ieder faalmechanisme levert een kans op een overstroming op. In 2005 werden de eerste resultaten bekend33. Bij een overstroming kunnen tientallen tot enkele duizenden slachtoffers vallen, afhankelijk van de dijkring en de aard van de overstroming. De meeste slachtoffers zijn te verwachten als een overstroming onverwacht optreedt zodat geen evacuatie meer mogelijk is. Voor de zestien dijkringen is de maximale economische schade berekend die ontstaat als de hele dijkring tot de kruin van de dijk vol water staat. De maximale schade varieert van 160 miljoen euro op Terschelling tot bijna 300 miljard euro in Zuid-Holland. Volgens de berekeningen levert in de meeste dijkringen het faalmechanisme “opbarsten (TAW) en piping” de grootste kans op overstroming. Hierbij worden watergangen gevormd onder de dijk, waardoor de dijk in elkaar zakt. Ook het faalmechanisme “niet sluiten van kunstwerken” veroorzaakt in een aantal dijkringen een grote overstromingskans. In 2008 moet er een landelijk dekkend beeld zijn van de situatie van onze waterkeringen. 3.3.7 Commissie Noodoverloopgebieden, 2002: Restrisico’s en niet structurelemaatregelen Restrisico Het bestaande hoogwaterbeleid is erop gericht dat de keringen voldoen aan de veiligheidsnormen zodat overstromingen worden voorkomen. Wanneer een waterkering niet voldoende sterk blijkt te zijn worden maatregelen genomen. Zo krijgen de rivieren meer ruimte via de projecten Ruimte voor de Rivier en de Maaswerken. Ook vindt er in Nederland een impuls plaats voor de bescherming tegen overstromingen vanuit zee door het aanpakken van de zogenaamde zwakke schakels langs de kust. Maar al voldoen de keringen aan de veiligheidsnormen, er blijft altijd een kleine kans op overstromingen bestaan. Absolute veiligheid bestaat niet. De natuur is onvoorspelbaar en het gedrag van keringen is evenmin volledig bekend. Het beheren van restrisico’s is een thema dat bij alle ramptypen speelt, ongeacht of dit nu een overstromingsramp een vliegtuigramp of een vuurwerkramp betreft. (Uit: kabinetsstandpunt Rampenbeheersing Overstromingen, 10 november 2006).
Zoals al aangegeven in paragraaf 3.3.1‘Wet op de waterkering 1996: Normen voor veiligheid’ bestaan er structurele maatregelen en, in kader van omgaan met restrisico’s, niet-structurele maatregelen. Al midden jaren negentig was in verschillende beleidsnota’s aangekondigd dat er ruimte gevonden moest worden om water (tijdelijk) te bergen. Op zich voor Nederland geen nieuw idee. Tot het begin van de 20ste eeuw kende men in Nederland het systeem van overlaten waarmee men in tijd van nood de druk van de dijken haalde en een gebied gecontroleerd onder water liet lopen. Met de mogelijkheid dat waterkeringen kunnen bezwijken, wordt in het rivierenbeleid wel en in het kustbeleid geen rekening gehouden. Langs de kust levert de waterberging, die bij de rivier wel werkt, geen oplossing. De waterhoeveelheden bij een stormvloed zijn hiervoor eenvoudigweg te groot34. Wanneer een rivier een hogere afvoer te verwerken krijgt dan de afvoer waarop hij berekend is wordt het verloop van de overstroming onvoorspelbaar en de kans op grote schade groot. 33
Veiligheid Nederland in Kaart, Tussenstand onderzoek overstromingsrisico’s, ministerie van VenW, november 2005. 34 Risico’s in bedijkte termen, RIVM, Bilthoven, 2004, p. 182.
24
Daarom heeft het kabinet aan de Commissie Noodoverloopgebieden, o.l.v. dhr. Ir. D. Luteijn, gevraagd om te komen met een advies over nut en noodzaak van gecontroleerd overstromen in tijden van dreigende watersnood. Deze commissie kwam in mei 2002 met het advies om een drietal noodoverloopgebieden aan te wijzen: Ooijpolder en Rijnstrangen voor de Rijn en de Beersche Overlaat voor de Maas als onderdeel van een rampenbestrijdingsstrategie voor overstromingen. De commissie constateerde dat bij een dergelijk gecontroleerde overstroming de kans op slachtoffers kleiner en de schade en maatschappelijke ontwrichting aanzienlijk geringer dan bij ongecontroleerde overstroming. De schade door een ongecontroleerde overstroming kan oplopen tot 55 miljard voor Rijn en Maas samen. De inzet van noodoverloop kan de schade reduceren tot circa 0,7 miljard euro35. 3.3.8 Rampenbeheersingsstrategie bij overstromingen Rijn en Maas (RBSO), 2003 In december 2003 kwam het kabinet in haar standpunt RBSO met haar antwoord. De drie (geadviseerde) gebieden voor noodoverloop zouden met een beperkte inrichting gereserveerd worden. In het kabinetsstandpunt werden verder nog vier (fysieke) maatregelen aangekondigd om de risico’s van grootschalige rivieroverstromingen in te dammen en waarna een onderzoeksprogramma zou worden gestart. Het ging om: - internationale afstemming, - compartimenteren, - verhogen van veiligheidsnormen, - organisatorische maatregelen. In april 2005 werd besloten36 voor de Rijn af te zien van noodoverloopgebieden met als voornaamste reden de kosten-batenanalyse. Daarnaast was de maatschappelijke onrust in de potentiële gebieden Ooijpolder en Rijnstrangen erg groot omdat de inwoners niet overtuigd waren van de noodzaak, het water zou toch nooit zo hoog komen. Daarnaast vond men dat er ook alternatieven waren zoals dijkverhoging. Hoewel de commissie Luteijn een noodoverloop beschouwde als een niet-structurele maatregel zijn ze feitelijk gewoon onderdeel van het veiligheidsbeleid en dus structureel omdat op voorhand bekend is dat bij inzet van noodoverloop het rivierengebied niet zal overstromen i.c. de wettelijke overschrijdingsnorm wordt overschreden. Het eindrapport ‘Organisatorische en fysieke (nood)maatregelen’ van mei 2005, één van de vier onderzoeksthema’s uit de RSBO van december 2003, concludeerde dat de organisatie van de rampenbeheersing in Nederland onvoldoende voorbereid was voor een extreme situatie. Aanvullende organisatorische maatregelen waren noodzakelijk om het overstromingsrisico te beheersen. Die maatregelen varieerden van een meer duidelijke toedeling en afbakening van de verantwoordelijkheden en de planvorming tot de verbetering van een aantal essentiële processen in de rampenbestrijding. Het ging daarbij onder meer om evacuatie,
35
Gecontroleerd overstromen, Advies Commissie Noodoverloopgebieden, Den Haag, 2002. Tussenbesluit Rampenbeheersingsstrategie overstromingen Rijn en Maas, ministerie van VenW, Den Haag, 2005.
36
25
informatievoorziening, communicatie/informatie uitwisseling tussen alle operationele diensten en de beschikbaarheid van voldoende mensen en materieel37. 3.3.9 Orkaan Katrina, 2005 Op vrijdag 25 augustus 2005 trekt de orkaan Katrina van de zuidpunt van Florida de Golf van Mexico in. Volgens de verwachting neemt de orkaan daarbij in kracht toe van categorie 1 naar categorie 2. De experts zijn bezorgd want een verdere toename in kracht wordt verwacht en de voorspelde baan van de orkaan leidt over de staten Alabama, Mississippi en Louisiana en over de stad New Orleans. Op zaterdag 27 augustus neemt de orkaan inderdaad in kracht toe naar een categorie 3. Langs de kust komt een vrijwillige evacuatie op gang. Door middel van het contra-flow systeem worden alle banen van de snelwegen rond New Orleans gebruikt om verkeer uit het bedreigde gebied te leiden. Experts verwachten dat de waterkeringen rond de stad zullen bezwijken. In New Orleans wordt aangekondigd dat de Superdome als een shelter of last resort zal fungeren. Op zondag 28 augustus neemt de orkaan toe tot categorie 5. In New Orleans wordt een verplichte evacuatie afgekondigd. Toch blijven naar schatting 100.000 mensen in de stad achter, zo’n 80 % is vertrokken. Op maandagochtend komt de orkaan ten zuid-oosten van New Orleans aan land en trekt oostelijk van New Orleans naar het noorden. De schade aan een 400 kilometer lange kuststrook van Alabama, Mississippi en Louisiana is enorm. De eerste berichten spreken van 55 doden en 60 miljard dollar schade. Terwijl de windkracht boven New Orleans afneemt lijkt de stad gespaard. Maar na enkele uren blijkt het water vanuit de Golf van Mexico en vanuit Lake Pontchartrain door breuken in de waterkeringen de stad in te lopen. Het meest extreme scenario van de plannen voor crisisbeheersing wordt bewaarheid. (Uit: Beheersing van risico’s en rampen langs de kust in de VS, Balfoort, Erenstein, VenW, Rijswijk, december 2005)
Indien de effecten van Katrina doorvertaald worden naar de Nederlandse situatie blijkt hoe dramatisch de gevolgen zouden zijn voor de samenleving. Bij een gelijktijdige doorbraak bij Monster, Katwijk en de Rotterdamse Alexanderpolder, onder een combinatie van springtij en extreme weersomstandigheden loopt 1.200 vierkante kilometer land onder water. De schade bedraagt 100 miljard euro, 1.7 miljoen mensen worden door de watervloed getroffen, en ca. 150.000 mensen kunnen niet op tijd evacueren en zullen de ramp niet overleven38.
37
Rampenbestrijdingsstrategieën overstromingen Rijn en Maas, eindrapport De organisatorische voorbereiding op overstromingen van Rijn en Maas, COT, Twijnstra Gudde, ministerie van Binnenlandse zaken, Riza, Den Haag, juli 2005. 38 Matthijs Kok, Directeur HKV Lijn in Water tijdens de Bestuurlijk conferentie ‘Lessons learned’ New Orleans “Als het toch gebeurt”, Scheveningen, 31 mei 2006.
26
3.3.10 Verbeterprogramma organisatorische voorbereiding op overstromingen, 2006 N.a.v. de overstromingsramp in New Orleans is door de ministeries van VenW en Binnenlandse Zaken in mei 2006 een (bestuurlijke) ‘Agenda voor de Toekomst’ opgesteld. Deze agenda richt zich vooral op (crisis)communicatie, planvorming en scenarioontwikkeling. Als uitvloeisel van de ‘Agenda voor de Toekomst’39 is op 11 november 2006 de Taskforce Management Overstromingen (TMO) opgericht. Deze taskforce, o.l.v. de Commissaris der Koningin in Zuid-Holland, de heer J. Franssen moet leiding geven aan het zogenaamde ‘Verbeterprogramma organisatorische voorbereiding op overstromingen’. Hierin worden diverse initiatieven van verschillende overheden gebundeld en op elkaar afgestemd. De overkoepelende doelstelling voor het programma is: “De samenleving is beter voorbereid op de bestrijding van de gevolgen van een (dreigende) overstroming, die kán leiden tot maatschappelijke ontwrichting”40. Daarnaast zijn er doelstellingen geformuleerd voor vier verschillende doelgroepen: burgers, bestuurders, professionals en het bedrijfsleven. Zoals de naam al aangeeft is het verbeterprogramma vooral gericht om op organisatorisch vlak beter voorbereid te zijn op overstromingen vanuit de kust, rivieren en meren. Het programma41 bevat ruim dertig projecten en is onderverdeeld in ‘Onderzoek en beleidsvorming’, ‘Risico/crisiscommunicatie en informatievoorziening’, Planvorming en oefening’ en inzet van middelen. Een aantal projecten was al gestart in het RBSO-traject en wordt binnen het verbeterprogramma gecombineerd met nieuwe initiatieven. Naar verwachting komt het ministerie van VenW in 2008 met de ‘Nota Waterveiligheid’. In deze nota wordt aandacht besteed aan alle infrastructurele ingrepen voor waterveiligheid: zowel die zijn gericht op het voorkomen van overstromingen als die de gevolgen beperken. De belangrijkste punten zijn: - actualisatie van het preventiebeleid, - vergroten van de aandacht voor het beperken van gevolgen van overstromingen, - vergroten van het waterveiligheidsbewustzijn. 3.4 Afsluitend Uit deze chronologische beschrijving van het beleid blijkt dat het overstromingsgevaar voortdurend leeft, soms van aard is veranderd, maar het beleid in Nederland altijd door calamiteiten in binnen- en buitenland wordt gestuurd. In de rustige periodes wanneer er weinig politieke aandacht is voor het onderwerp wordt het voorbereidende werk gedaan waardoor de politiek de besluiten kan nemen die na een calamiteit nodig zijn. Maatregelen en plannen worden vaak al door commissies voorbereid voorafgaand aan de calamiteit. In het volgende hoofdstuk ga ik hier verder op in.
39
Zie bijlage 3. ‘Agenda voor de toekomst’. Verbeterprogramma organisatorische voorbereiding op overstromingen, Twijnstra Gudde, Amersfoort, 22 augustus 2006. 41 Zie bijlage 4. Overzicht verbeterprogramma. 40
27
4. Het beleid, een analyse 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk wil ik de deelvraag beantwoorden welke (f)actoren van invloed zijn op de huidige beleidsmatige ontwikkelingen van het veiligheidsbeleid voor overstromingen. Uit de beschrijving over het veiligheidsbeleid in hoofdstuk 3 blijkt dat de aandacht voor overstromingen van oudsher sterk beïnvloed is door calamiteiten. Deze aandacht is nodig om politieke daadkracht te krijgen die voor uitvoering van plannen essentieel is. De ontwikkeling naar meer veiligheid bleek in het verleden een proces te zijn dat ook zonder calamiteiten voortging en waarin tot die plannen werd gekomen die, na een calamiteit, werden uitgevoerd. 4.2 De rol van calamiteiten en crises Calamiteiten en crises alleen bepalen niet de ontwikkeling naar meer veiligheid. Zij bepalen wel het tempo van die ontwikkeling. Vanuit deze gedachtegang is de crisis-hervormingsthese ontstaan42. Crises van uiteenlopende aard spelen een belangrijke ‘aanjagende’ rol bij hervormingen en ontwikkelingen in gevestigde beleidssectoren en maken daarmee fundamentele veranderingen mogelijk43. Als gevolg van die ontwikkeling én aandacht worden maatregelen genomen die de mate van beleid omhoog stuwen. Zonder nieuwe calamiteiten, in rustige periodes, blijft nieuw beleid uit. Deze ‘rustige’ periodes worden gekenmerkt door (wetenschappelijk) onderzoek en beleidsvoorbereidende maatregelen44. Kingdon noemt dit de beleidsalternatievenstroom die afhankelijk is van problemen bij politieke besluitvorming45. In deze ‘rustige’ periodes is er altijd wel een commissie of projectgroep bezig problemen in kaart te brengen voorafgaand aan een ramp of calamiteit: Stormvloedcommissie in 1939, commissie Boertien in 1992 en, in mindere mate, RBSO (Rampenbeheersingsstrategie Overstromingen) uit mei 2005. Hoewel de resultaten van de Stormvloedcommissie (waarschuwde voor een ramp als in ‘53) en RBSO (organisatie rampenbeheersing onvoldoende) toch redelijk alarmerend zijn leidde dit niet direct tot politieke opwinding. Daar is toch echt een calamiteit of crisis voor nodig: de Watersnoodramp in 1953 en de gevolgen van de orkaan Katrina in de Verenigde Staten van augustus 2005. Kingdon herkent hierin de problemenstroom naar aanleiding van een ramp of crisis waar beleidsmakers aandacht aan besteden. Voordeel van dit fenomeen is dat het bijdraagt aan de daadkracht en snelle politiek consensus na een ramp. De politiek-bestuurlijke stroom komt op gang. De noodzakelijk te implementeren maatregelen naar aanleiding van een ramp of calamiteit zijn in de periode voorafgaand aan de ramp voorbereid. Een klassiek voorbeeld is de Deltawet Grote Rivieren die in een recordtijd door de Kamer werd afgehandeld naar aanleiding van de watersnood in 1995.
42
Boin, A. en P. ’t Hart (2000), Institutional Crisis and Reforms in Policy Sectors, in H. Wagenaar, Government and Institutions, 2000, Dordrecht, p. 9-31. 43 Saeijs, G.E.M., Otten, M.H.P., Van Duin, M.J., Rosenthal, U., Essay, de perceptie van veiligheid tegen overstromingen door politici en bestuurders, Den Haag, april 2004, p. 95. 44 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, Bilthoven 2004, p. 200. 45 Kingdon, J.W., Agenda’s, alternatives and public policies, 2nd ed. 2003, Michigan.
28
4.3 Het raam staat open Kingdon spreekt in bovenstaande gevallen van een ‘policy window’ of ‘window of opportunity’, het raam staat open: de politieke omstandigheden zijn gunstig en de actoren koppelen de problemen aan de beschikbare beleidsalternatieven. De verschillende stromen zijn samengekomen. De gevolgen van de orkaan Katrina in de Verenigde Staten van augustus 2005 hebben gezorgd voor een behoorlijk ‘policy window’ voor het Nederlandse veiligheidsbeleid ten aanzien van overstromingen. Deze ‘policy window’ is feitelijk nog steeds van kracht. In november 2005 werden door het ministerie van VenW de eerste resultaten bekendgemaakt van het onderzoek naar overstromingsrisico’s in 16 dijkringen46. De resultaten spraken over duizenden slachtoffers en miljarden euro’s aan schade; niet bepaald een boodschap die je makkelijk brengt. Door het tijdstip van bekendmaking, ruim twee maanden ná Katrina, kwam de boodschap effectief binnen. De ‘badkuip’ Zuid-Holland, de mogelijkheid van het vollopen van de randstad, de kans op het stil komen te liggen van het economische hart van Nederland kwam plotseling op de agenda. In de discussie werd voortdurend de parallel getrokken met de gevolgen van de orkaan Katrina: “Dat mag hier niet gebeuren”, was de alom heersende gedachte. Voorheen was de opvatting bij beleidsmakers over een doorbraak aan de ZuidHollandse kust: “Als het gebeurd is het een megaramp en kunnen we er toch niets aan doen”…….. Na ‘Katrina’ en de uitkomsten uit het VNK-project over de overstromingsrisico’s is, in ieder geval bij BZK, VenW en de hele watersector, de mening: “Als het gebeurt, is het een megaramp maar met de informatie die we nú hebben moeten en kunnen we ons er op voorbereiden”47. Met andere woorden: preparatie en respons komen (weer) structureel op de agenda. BZK, als vanouds verantwoordelijk voor, het ‘beheersdeel', de rampenbestrijding neemt hierin het voortouw. VenW, vanuit haar verantwoordelijkheid voor het ‘voorkomen’ van overstromingen sluit zich hierbij aan. Veiligheidsketen bij overstromingen De veiligheidsketen bestaat uit vijf schakels: pro-actie, preventie, preparatie, respons en nazorg. Een voorbeeld van een pro-actieve maatregel bij overstromingen is de beleidslijn Grote Rivieren, die bebouwing in de uiterwaarden aan regels bindt. Voorbeelden van preventie zijn waterkeringbeheer, dijkversterkingen, dijkverhogingen en sturing van een overstroming door aanleg of instandhouding van waterkeringen. Early-warning systemen, monitoringssystemen van waterstanden, planvorming, oefeningen, risicokaarten, stormvloedwaarschuwings- en hoogwaterberichtgeving en evacuaties zijn voorbeelden van preparatieve maatregelen. In de responsfase vindt alarmering, besluitvorming en coördinatie, inzet van fysieke maatregelen, informatievoorziening, communicatie en geneeskundige hulpverlening plaats. In de nafase vindt tot slot schadeafwikkeling (verzekeringen), fysiek herstel, verantwoording, evaluatie en psychosociale nazorg plaats. (Uit: Kabinetsstandpunt Rampenbeheersing Overstromingen, Den Haag, 10 november 2006)
46
Veiligheid Nederland in Kaart, Tussenstand onderzoek overstromingsrisico’s, ministerie van VenW, november 2005. 47 Lessons learned New Orleans ‘Als het tóch gebeurt’, bestuurlijke conferentie 31 mei 2006.
29
De tot dan toe latente discussie tussen beide ministeries over de maatregelen uit de Rampenbeheersingsstrategie (RBSO) van 2003 en met name de ‘Organisatorische en fysieke (nood)maatregelen’ uit mei 2005 is inmiddels omgezet in tientallen daadwerkelijke projecten48. Met dit RBSO-project en, overkoepelend, het ‘Verbeterprogramma organisatorische voorbereiding op overstromingen’ van augustus 2006 lijkt de overheid in belangrijke mate een rol te willen spelen in het voorkomen en beperken van toekomstige overstromingsrampen. De overheid faciliteert, stelt middelen ter beschikking, licht voor en gaat publiek-private relaties aan om de veiligheid te bevorderen, zowel op het gebied van preventie als van preparatie49 4.4 (F)actoren: krachtenveld overstromingen De politieke en maatschappelijke aandacht voor het gevaar van overstromingen is kort na een calamiteit het grootst. Wildavsky gaat nog een stap verder door crises en institutionele weerbaarheid te koppelen aan vooruitgang: zonder crises is technologische of maatschappelijke vooruitgang niet of nauwelijks mogelijk. Vanuit dit perspectief gezien behoort een moderne samenleving bereid te zijn risico’s te nemen50. In de tussenliggende ‘rustige’ periodes lijkt deze aandacht te worden bepaald door het samenspel van de krachtenvelden wetenschap, beleid, maatschappelijke opinie en politiek51. Actoren in genoemde krachtenvelden zijn niet alleen politici en bestuurders. Zij vervullen wel een sleutelrol bij het bepalen van de agenda en de besluitvorming. Zij maken uit welke problemen ‘rijp’ zijn voor politieke besluitvorming. In het overstromingsdossier wordt de agenda, naast politiek en besluitvorming (beleid) mede bepaald door de actoren wetenschap en opinievorming52. De wetenschap levert de onderbouwing van de opties en de opinievorming mobiliseert de maatschappelijke steun voor bepaalde opties. De juiste verhouding tussen de vier krachtenvelden bepalen de wervende kracht van een agendapunt. Zij bezitten samen de middelen om met oplossingen te komen: macht, geld en vertrouwen53. Hieronder licht ik de krachtenvelden toe en geef hun huidige status aan: 1. Wetenschap: De wetenschap heeft altijd een prominente rol gespeeld in het overstromingsdossier en dit is historisch bepaald. De noodzaak om ons te verdedigen tegen het water heeft de technologische ontwikkeling opgedreven. Het traditionele front van ingenieurs, bouwers en statistici heeft zich verbreed naar sociaalwetenschappers, ecologen, milieu- en klimaatdeskundigen. Daarmee is ook de onenigheid ontstaan en wordt er soms met verschillende monden, verschillende boodschappen verkondigd. Op dit moment staat de vorming van een Delta-instituut op stapel, een onafhankelijk kennisinstituut waarin al het wateronderzoek in Nederland wordt ondergebracht. Op aanbeveling van de Commissie Wijffels, die de innovatie- en concurrentiekracht van de Nederlandse economie wil versterken zouden delen van Rijkswaterstaat, WL Delft, 48
Verbeterprogramma organisatorische voorbereiding op overstromingen, Twijnstra Gudde, Amersfoort, 22 augustus 2006. 49 Crisis oorzaken, gevolgen, kansen, Crisis Onderzoek Team, Leiden, 2001, p. 241. 50 Wildavsky, A. Searching for Safety, New Brunswick, NJ transaction, 1988. 51 Risico’s in bedijkte termen, RIVM, Bilthoven, 2004, p. 201. 52 Saeijs, G.E.M., Otten, M.H.P., Van Duin, M.J., Rosenthal, U., Essay, de perceptie van veiligheid tegen overstromingen door politici en bestuurders, Den Haag, april 2004. 53 Idem als 51.
30
TNO en de TU Delft dit instituut gaan vormen, met de Rijksoverheid als eerste maar niet als enige opdrachtgever. 2. Beleid Volgens Kingdon is de kritische succesfactor de mate waarin rond een bepaald beleid een gemeenschap (“policy communities”)van specialisten is gevormd54. De traditioneel sterke positie in Den Haag van Rijkswaterstaat (RWS) lijkt echter uitgehold door de strikte scheiding van uitvoering en beleid. De combinatie van beleidsvoorbereiding en uitvoering, vroeger de sterke kant van RWS, is uit elkaar getrokken. De ‘policy entrepreneurs’, voorstanders van verandering55, politiek- en maatschappelijk invloedrijke RWS-functionarissen zijn er daarom nauwelijks meer. Binnen het ministerie zijn de beleidstaken overgenomen door het Directoraat-generaal Water (DGW), een relatief kleine speler. Zoals al aangegeven houdt het ministerie van BZK zich na 2003 nadrukkelijker, mede naar aanleiding van de kritiek op de organisatie van de rampenbestrijding,56 bezig met de preparatie en respons op overstromingsrisico’s. Samen met het DGW van het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt er in tientallen projecten samengewerkt. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) speelt een belangrijke rol als het gaat om ruimtelijke reserveringen voor water en het wankele evenwicht tussen bouwen, de natuur en het water. Op nationaal niveau heeft het ministerie van VROM sinds maart 2006 de regie over het nationaal klimaatprogramma.57 3. Opinie Het beleid voor veiligheid tegen overstromingen lijkt nog steeds niet ‘sexy’ genoeg voor politici. Politici scoren niet op het voorkomen van overstromingen en het overgrote deel van de burgers is te weinig met overstromingen bezig. De burger vertrouwt op het beleid van de overheid en wordt pas wakker als er een ramp is. Sinds de voltooiing van de Deltawerken zijn we veilig, is de gedachte. De mythe van de technologie heeft de burgers in slaap gesust58. Wel is er een kleine groep van belangengroeperingen die zich wel druk maken. Vaak gaat het om mensen die zelf aan een dijk of in een laaggelegen gebied wonen en een duidelijk belang hebben. Sinds medio 2004 bestaat er de Waterbond, een onafhankelijke consumentenorganisatie op het gebied van water59 die zich bezighoudt met alle Nederlandse ‘waterinstanties’ zoals waterschappen, drinkwaterbedrijven, zuiveringsschappen en gemeenten. Z.K.H.de Prins van Oranje vervult in zijn rol als voorzitter van de Adviescommissie Water een belangrijk rol als (internationale) ‘aanjager’ en ‘stimulator’ in de media. Als boegbeeld of entrepreneur lijkt de Prins, als lid van het Koninklijk Huis, minder op zijn plaats.
54
Kingdon, J.W., Agenda’s, alternatives and public policies, 2nd ed. 2003, Michigan p. 117. Idem als 54, p. 122. 56 Rampenbestrijdingsstrategieën overstromingen Rijn en Maas, eindrapport De organisatorische voorbereiding op overstromingen van Rijn en Maas, COT, Twijnstra Gudde, ministerie van Binnenlandse zaken, Riza, Den Haag, juli 2005. 57 Naar een klimaatbestendig Nederland, Het nationaal Programma Adaptie Ruimte en Klimaat (ARK) 20062017. 58 Saeijs, G.E.M., Otten, M.H.P., Van Duin, M.J., Rosenthal, U., Essay, de perceptie van veiligheid tegen overstromingen door politici en bestuurders, Den Haag, april 2004 p. 17. 59 www.waterbond.nl 55
31
4. Politiek Het beleid voor het beschermen tegen overstromen lijkt binnen politiek Den Haag weinig status te hebben. Vanwege de lange looptijd van de projecten kan er slecht mee gescoord worden terwijl de kosten van de uitvoering wel hoog zijn. Een politicus zit er maar een paar jaar, het overstromingsbeleid gaat soms over 15 jaar. Daarnaast moet het waterdossier onder politici in vaste kamercommissies concurreren met andere belangrijkere VenW-dossiers als luchtvaart, OV en verkeersveiligheid. Ook binnen het waterdossier zelf is er concurrentie: waterkwaliteit. In de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen voor de Tweede Kamer verkiezingen in november 2006 blijkt dat het onderwerp ‘water’ van ondergeschikt belang is. Daarnaast valt op dat kamerleden die zich de afgelopen jaren het waterdossier hebben eigen gemaakt vanwege een onverkiesbare plek niet terug zullen keren. Het zegt iets over het belang dat politiek partijen aan water hechten. Wel kunnen we stellen dat het veranderende klimaat, als overkoepelend begrip, zich naar aanleiding van ‘Katrina’ in zomer van 2005 in de VS en de ‘Tsunami’ in december 2004 in Azië een definitieve plek op de (wereld) agenda heeft veroverd. Oud vice-president Al Gore60 en oud-president Bill Clinton reisden eind 2006 beiden de wereld over om aandacht te vragen voor de klimaatveranderingen door menselijk handelen. Het ontlokte demissionair ministerpresident Balkenende in december 2006 de opmerking: “dat het onderwerp deel uit maakt van de informatiegesprekken61." 4.5 Afsluiting Tijdens een crisis klinkt vaak de roep om verandering. Crises worden dan ook regelmatig in verband gebracht met hervormingen. De hierboven genoemde metaforen van Kingdon ‘window of opportunity’ en ‘policy window’ worden daarbij gebruikt om het idee te duiden. Hoewel een crisis de vraag naar verandering creëert en kansen biedt, wil dat nog niet zeggen dat een crisis automatisch condities schept voor een gemakkelijke acceptatie en implementatie van initiatieven tot hervorming(en). Crises kunnen tenslotte ook andere uitkomsten hebben dan alleen veranderingen62. Een crisis genereert mogelijkheden maar kan geen uitsluitsel geven wie of wat gebruik kan maken van een ‘window of opportunity’. Kingdon 63 legt, zoals we gezien hebben, de nadruk op het belang van individuele actoren als de beleidsentrepreneurs. Deze blijken er binnen de overheid echter nauwelijks meer te zijn. ‘Entrepreneurachtige’ ideeën en voorstellen moeten tegenwoordig komen uit de hoek van de wetenschap en het bedrijfsleven. Anderen geven aan dat, met name, parlementsleden, de politiek dus, vaker het initiatief nemen om te hervormen als gezagdragers. Niet-meer actieve (Amerikaanse) politici als Clinton en Gore zijn daar voorbeelden van waarbij actieve (Nederlandse) politici proberen aan te sluiten bij het mondiale probleem van klimaatverandering en zeespiegelstijging. Het (Nederlandse) beleid tegen overstromingen lijkt hiermee, sterker dan ooit, onderdeel te worden van het mondiale probleem. Dit schept kansen. In mijn slotbeschouwing ga ik hier verder op in.
60
‘An inconvenient Truth’. NOS-journaal, november 2006. 62 Fleur Alink. Crisis als kans?, proefschrift, University Press, Amsterdam 2006. 63 Kingdon, J.W., Agenda’s, alternatives and public policies, 2nd ed. 2003, Michigan, p. 122. 61
32
5. Slotbeschouwing In deze slotbeschouwing wil ik komen tot een synthese van de belangrijkste bevindingen die voortgekomen zijn uit het literatuur- en empirisch onderzoek. Daarnaast kijk ik, waar mogelijk, wat er – op basis van de geschetste (beleids)ontwikkelingen - te verwachten is voor de toekomst. Hoewel een crisis de vraag naar verandering creëert en kansen biedt, wil dat nog niet zeggen dat een crisis automatisch condities schept voor een gemakkelijke acceptatie en implementatie van initiatieven tot hervorming(en). Crises kunnen tenslotte ook andere uitkomsten hebben dan alleen veranderingen64. Normen voor overstromingen De normen waaraan onze dijken moeten voldoen zijn aan een heroverweging toe, alle deskundigen zijn het erover eens65. Van normering op basis van overschrijding, waterstanden die de kering veilig moet kunnen keren, naar normering op basis van overstromingskans. Daarbij moet rekening gehouden worden met faalmechanismen, het veranderende schadepotentieel en de toekomstige ontwikkelingen zoals verandering van het klimaat. Het kabinet heeft al aangegeven aanscherping van normeringen een te dure optie te vinden66. In aanloop naar de beleidsnota Waterveiligheid die in 2008 moet verschijnen heeft de verantwoordelijke staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, Melanie Schultz-Van Haegen al aangegeven een type normering op basis van overstromingsrisico’s wel te zien zitten. Daarvoor wil ze echter nog een nauwkeuriger inzicht hebben in de specifieke gevolgen van overstromingen67. De vraag is of dit reëel is, de discussie over normeringen wordt al jaren lang geteisterd door de technische benadering. Deze technische benadering lijkt langzaam over te gaan naar meebewegen, de niet technische oplossing. Te vaak echter nog stagneert de omslag naar ruimtelijke ordening en veiligheid door een terugval naar de technische benadering. Risicobenadering Het huidige beleid is vooral gericht op het beperken van de kans op overstromingen. Inmiddels heerst bij Verkeer en Waterstaat de opvatting dat een maatschappelijke verantwoord waterveiligheidsbeleid redeneert vanuit een risicobenadering. Dit betekent ook het accepteren dat risico’s nooit tot nul gereduceerd kunnen worden De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, heeft daarvoor in 2003 al een voorschot opgenomen68. Het denken vanuit een risicobenadering, risico = kans x gevolg, betekent dat er meer aandacht geschonken moet worden aan de mogelijkheden om de omvang van de gevolgen van overstromingen te beperken. Daarnaast is het ook duidelijk dat de bescherming tegen overstromingen niet alleen een verantwoordelijkheid van de (rijks)overheid kan zijn. Ook provincies, gemeenten en waterschappen horen een bijdrage te leveren. Op andere veiligheidsterreinen is van oudsher meer aandacht voor maatschappelijke ontwrichting ten gevolge van een ramp. Het nadenken over een ‘what-if’-scenario staat in het waterveiligheidsbeleid nog in de kinderschoenen.
64
Fleur Alink. Crisis als kans?, proefschrift, University Press, Amsterdam 2006. Risico’s in bedijkte termen, RIVM, Bilthoven, 2004, p.182. 66 Kabinetsstandpunt Rampenbeheersing Overstromingen, brief aan de 2e Kamer, Den Haag, 10 november 2006. 67 Voortgang verkenning Waterveiligheid 21e eeuw, brief aan de 2e Kamer, Den Haag, 15 december 2006. 68 Staatssecretaris Melanie Schultz van Haegen, Cleveringalezing, Leiden, 27 november 2003. 65
33
Ruimtelijke processen Ruimtelijke ordening en waterveiligheid zijn processen die nog niet altijd hand in hand gaan. Water wordt nog onvoldoende als ordenend principe onderkend in de ruimtelijke ordening, ook het bouwen op risicovolle locaties lijkt gewoon door te gaan. Ondanks het feit dat het ministerie van VROM water als een leidend principe heeft gekenmerkt69. Toch valt er niet aan te ontkomen. Keuzen ten aanzien van de ruimtelijke inrichting die mede gebaseerd zijn op waterveiligheid en fysieke maatregelen die gericht zijn op het beperken van eventuele schade en slachtoffers zijn daarbij nodig. Ook (mede)overheden, betrokken bij het ruimtelijke beleid, hebben als taak en verantwoordelijkheid om vroegtijdig de mogelijke gevolgen van overstromingen te verkennen. Deze risico’s dienen meegenomen te worden bij keuzes over locatie en inrichtingsvraagstukken70. Daarnaast is de (rijks)overheid zelf ook debet aan onduidelijkheid over ruimtelijk ordening en waterveiligheid door slecht te communiceren over de keuze van bouwprojecten in het winterbed van rivieren en op laaggelegen locaties in de polder71. Financiering Een zekere- en continue financiering van de veiligheid tegen overstromingen is op dit moment niet gewaarborgd. Financiering is afhankelijk van de politieke korte termijn agenda. Ook het huidige kabinet schuift de financiële reservering voor de noodzakelijke investeringen door naar het nieuwe kabinet. Ondanks het vrijmaken van miljardenbudgetten voor bijvoorbeeld de PKB Ruimte voor de Rivier, het Nationaal Bestuursakkoord Water en de Kaderrichtlijn Water is het erg moeilijk om de financiering rond te krijgen als ‘windows of opportunity’ zoals de zwakke schakels aan de kust of de (slechte) toetsingsresultaten van keringen bekend worden. Op verzoek van de Unie van Waterschappen en het ministerie van Verkeer en Waterstaat is er eind 2006 door een adviescommissie72 gekeken hoeveel geld er voor een adequate bescherming tegen overstromen nodig is en langs welke weg dit geld beschikbaar moet komen. Per jaar moet er zo’n 800 miljoen euro geïnvesteerd worden in de primaire waterkeringen. Dat is ongeveer 300 miljoen euro per jaar méér dan waar tot nu toe rekening gehouden werd. Tevens concludeert de commissie dat de meeste zekerheid biedt als de waterschappen deze investering financieren. Zij zijn er organisatorisch, waterschapsbelastingen, al op ingericht en het sluit aan bij hun andere taken. Op termijn zou deze manier van financieren een lastenverschuiving van het Rijk naar de waterschappen betekenen. Een nieuw kabinet moet hierover beslissen. Klimaatverandering De zeer warme zomer van 2003 is in 2050 de gemiddelde zomer. Alle klimaatscenario’s van het KNMI laten voor de komende decennia een stijging zien van de zeespiegel en de rivierafvoeren. Daarnaast blijft de bodem van Nederland dalen. Zowel de dreiging als de mogelijke gevolgen van overstromingen nemen daarmee toe. De ‘sense of urgency’ bij politici en beleidsmakers lijkt zich met name te richten op klimaatverandering als een internationaal probleem. Op nationaal niveau heeft het ministerie van VROM sinds maart 2006 de regie over het nationaal klimaatprogramma73. In dit programma biedt het waterveiligheidsbeleid een belangrijke drager voor een klimaatbestendig inrichting van 69
VROM, Nota Ruimte, Den Haag, 27 februari 2006. Voortgang verkenning Waterveiligheid 21e eeuw, brief aan de 2e Kamer, Den Haag, 15 december 2006. 71 Zie bijlage 66. Overzicht beleid en projecten. 72 Adviescommissie Financiering Primaire Waterkeringen, Tussensprint naar 2015, Den Haag, december 2006. 73 VROM, Naar een klimaatbestendig Nederland, Het nationaal Programma Adaptie Ruimte en Klimaat (ARK), Den Haag 2006-2017. 70
34
Nederland. Er is een duidelijke relatie tussen landinrichting en gesteld staan voor klimaatverandering. Rampenbeheersing Al voor de ramp in New Orleans werd door de ministeries van Binnenlandse Zaken en Verkeer en Waterstaat geconstateerd dat de organisatie van de rampenbeheersing onvoldoende voorbereid was voor een extreme situatie als een (grootschalige) overstroming. De rampenplannen zijn onvolledig en sluiten niet op elkaar aan, de regievoering is onduidelijk en er zijn voorzienbare capaciteitstekorten. Zoals te verwachten was, nam naar aanleiding van New Orleans de aandacht voor de rampenbeheersing een grote vlucht. In een verbeterprogramma hebben beide ministeries afgesproken in de periode 2007-2008 de grootste knelpunten op te lossen. Een bestuurlijke taskforce zorgt voor de begeleiding. Het werkterrein is de organisatorische kant van de preparatie, respons en nazorg, met nadruk op preparatie. Vanuit Verkeer en Waterstaat gaat het om basisgegevens voor risicokaarten, kennis van overstromingskansen en gevolgen, rekenmodellen voor evacuaties en het participeren in planvorming en onderzoek. Zo nieuw als de veiligheidsketen is voor waterbeheerders, zo nieuw zijn in de veiligheidsregio’s de begrippen als dijkringen en maatgevende hoogwaters. Wat dit betreft zijn er ná New Orleans grote stappen gezet in de rampenbeheersing ten aanzien van overstromingen. Een doorkijk naar de toekomst wordt vooral ingegeven door de talrijke scenario’s die er liggen over de verandering van ons klimaat, ook in figuurlijke zin. De ongemakkelijke waarheid van opwarming, verdroging, wateroverlast, honger en vluchtelingen begint realiteit te worden. 2006 is het warmste jaar ooit geworden en verdringt zijn voorganger 2005 van de koppositie in de lijst van heetste jaren, waarvan het merendeel in de laatste vijftien jaar voorkwam. Slechts een enkeling noemt het nog toeval, de aarde wordt alsmaar warmer, er is geen ontkennen meer aan. Het klimaat was de laatste jaren vooral een (internationale) zaak van moeizaam onderhandelen over kleine stapjes, van gevechten met sceptici en onwillige landen. Ook in dat opzicht lijkt 2006 het jaar van de kentering de worden: de ‘window of opportunity’ staat stevig open, het licht staat op groen. Mede geholpen door New Orleans maakt veiligheid ten aanzien van overstromingsrisico’s prominent onderdeel uit van de klimaatveranderingdiscussie en profiteert daar ten volle van. Tientallen projecten op het gebieden van waterveiligheid, in alle schakels van de veiligheidsketen en met soms een doorlooptijd van meer dan 20 jaar, bepalen op dit moment het beeld74. Daarbij helpt ook dat de overheid tot de conclusie is gekomen dat communiceren over risico’s loont. Ook daarin spelen overstromingsrisico’s een belangrijke rol. Voor bestuurders en politici moeten overstromingsrisico’s een vanzelfsprekend onderdeel van hun afweging worden. Voor burgers en bedrijven moet het begrip creëren voor ingrijpende maatregelen en duidelijk maken wat zij zélf kunnen doen om de gevolgen van overstromingen te bepreken. De tijd is er nú rijp voor!
74
Zie bijlage 1 Overzicht beleid en projecten en bijlage 4 Overzicht verbeterprogramma
35
6. Literatuur Bosch, A., Ham van der, W., Twee eeuwen Rijkswaterstaat 1798-1998, Den Haag, 1998. Balfoort, H., Erenstein, H., Beheersing van risico’s en rampen langs de kust in de Verenigde Staten, Voorbeelden voor Nederland, Rijswijk, december 2005. Commissie Waterbeheer 21ste eeuw, Waterbeleid voor de 21e eeuw, Geef water de ruimte en de aandacht die het verdient, Den Haag, augustus 2000. Commissie Noodoverloopgebieden, Gecontroleerd overstromen, Utrecht, mei 2002. Duin van, M., Hendriks, A., Watersnood 1995, Een terugblik voor de toekomst, NIBRA, Arnhem, juni 1995. Duin van, M. Otten, M., Oosthoek, M., Dijkman van, E., Extreme regen 1998, Schurende ketens binnen het openbaar bestuur, COT, Den Haag, juni 1999. Flameling, I., Hoogwater, 50 jaar na de watersnoodramp, Den Haag, 2003. Ham van der, W., Meester van de Zee, Johan van Veen waterstaatsingenieur 1893-1959, Amsterdam, 2003. Heezik van, A., Strijd om de rivieren, Rijkswaterstaatserie,Utrecht, 2006. Inspectie Verkeer en Waterstaat, Primaire waterkeringen getoetst, Landelijke Rapportage Toetsing 2006, Lelystad, september 2006. Kingdon, J.W., Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2e edition, Michigan, 2003. MCDM 4, Water kent geen grenzen, Arnhem, 2004. Ministerie van Binnenlandse Zaken, Verbeterprogramma organisatorische voorbereiding op overstromingen, Twijnstra Gudde, Amersfoort, 22 augustus 2006. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Vierde Nota waterhuishouding, Regeringsbeslissing, Den Haag, december 1998. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Anders omgaan met water, Waterbeleid in de 21e eeuw, Den Haag, december 2000. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Ruimte voor de rivier, Waterbeleid in de 21e eeuw, Den Haag, december 2000. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Veiligheid Nederland in Kaart, Tussenstand onderzoek overstromingsrisico’s, Den Haag, november 2005. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 3e Kustnota, Traditie, Trends en Toekomst, Waterbeleid in de 21e eeuw, Den Haag, december 2000.
36
RIVM, Risico’s in bedijkte termen, een thematische evaluatie van het Nederlandse veiligheidsbeleid tegen overstromen, Bilthoven, mei 2004. Rosenthal, U., Boin A., Kleiboer, M., Otten, M., Crisis oorzaken, gevolgen, kansen, COT Leiden, 1998. Rosenthal, U., Saeijs, G., Getuige de ramp, De watersnoodramp 1953 in crisisperspectief, COT, Den Haag, 2003 Roth, D., Warner, J., Winnubst, M., Een noodverband tegen hoog water, Waterkennis, beleid en politiek rond noodoverloopgebieden, Wageningen, 2006 Saeijs, G., Hertzberger, E., Essay, Risicobeheersing overstromingen: de veiligheidsketen in internationaal perspectief, COT, Den Haag, 1 november 2005. Saeijs, G., Otten, M., Duin van, M., Rosenthal, U., Essay, de perceptie van veiligheid tegen overstromingen door politici en bestuurders, COT/RIVM, 14 april 2004. Slager, K., De ramp, Een reconstructie van de watersnood van 1953, vierde druk, Amsterdam, februari 2003. Wildavsky, A., Searching for Safety, New Brunswick, 4e druk, 1991.
37
38
Bijlage 1 Overzicht beleid en projecten
2000
februari
februari
juni
augustus
december
2001
februari mei oktober
2002
mei
februari maart augustus september
november december
‘Loevesteinbijeenkomst’, presentatie discussienota Ruimte voor de Rivier door staatssecretaris Monique de Vries (gecontroleerd overstromen is goedkoper dan ongecontroleerd overstromen) Advies Ruimte voor Rijntakken en Integrale verkenning benedenrivieren (nu beginnen met rivierverruiming om veiligheid blijvend te handhaven) Van Overschrijdingskans naar Overstromingskans, Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen (onderzoeksprogramma naar overstromingskansen van dijkringgebieden) Waterbeleid voor de 21e eeuw, advies van de Commissie Waterbeheer 21e eeuw o.l.v. F. Tielrooy (Waterhuishouding niet op orde, omslag is nodig) Kabinetsstandpunt Waterbeleid in de 21ste eeuw Anders omgaan met water: - 3e Kustnota, Traditie, Trends en Toekomst, - Anders omgaan met water - Ruimte voor de rivier (kabinet stelt 2,8 miljard euro extra ter beschikking tot 2020) Instelling Partners voor Water (Rijk, bedrijfsleven, NGO’s en kennisinstituten voor integrale wateroplossingen in buitenland) Startovereenkomst gezamenlijk waterbeleid IPO, VNG, UVW en VenW (voorloper Nationaal Bestuursakkoord water) Instelling Commissie Noodoverloopgebieden (commissie Luteijn, nut en noodzaak noodoverloopgebieden) Instelling Watertoets (inbreng water in ruimtelijke ordening) Gecontroleerd overstromen, Advies Commissie Noodoverloopgebieden (aanwijzen Ooijpolder, Rijnstrangen en Beersche Overlaat als noodoverloopgebied) Beleidsagenda voor de kust (aanpak zwakke schakels) Rijnatlas van internationale Commissie ter bescherming van de Rijn (overstromingsrisico’s voor gehele stroomgebied Rijn in beeld) Rijkswaterstaat stuurt noodpompenteam naar Duitse Halle (extreme regenval in Midden-Europa) Onderzoek RIZA/KNMI extreme regenval in Nederland n.a.v. overstroming Elbe in augustus (conclusie: Rijn en Maas kunnen dergelijke hoeveelheden aan) Start discussie noodoverloopgebieden (vraag aan regio’s voor alternatieven noodoverloopgebieden) Ingebruikname opblaasbare waterkering Balgstuw Ramspol (Hoogwaterbescherming vanuit IJsselmeer, gebied tot aan Zwolle)
39
2003
februari februari
maart mei juli november
december 2004
januari februari
februari maart juli
mei
november december 2005
januari februari
Start publiekscampagne Nederland leeft met Water Primaire waterkeringen getoetst, Landelijke Rapportage Toetsing 2001 (toetsing primaire waterkeringen (15% voldoet niet, 35 % geen oordeel) Derde Wereld Waterforum Japan (meer samenwerking met ‘armere’ landen bij overstromingen) Onderzoek kades Maas (n.a.v. instorting kadewand Steyl in januari) Ondertekening Nationaal Bestuursakkoord Water (aanpak water op regionaal gebied, 100 miljoen) ‘Geen dag zonder risico’s, Cleveringalezing staatssecretaris Schultz van Haegen (waterveiligheid vanuit risicobenadering) Rampenbeheersingsstrategie overstromingen Rijn en maas-RBSO, (start onderzoeksprogramma naar: internationale afstemming, compartimentering, veiligheidsnormen en organisatorische maatregelen) Kabinet besluit tot ruimtereservering noodoverloopgebieden (gecontroleerd overstromen serieuze optie) Onderzoek aanvullende inspectiemethoden dijken (n.a.v. dijkverschuiving Wilnis) Kabinetsstandpunt financiering/bestuursstructuur waterschappen op basis IBO-advies (vereenvoudiging heffingenstelsel Waterschappen, behouden van structuur) Instelling Adviescommissie Water o.v.v. ZHK Prins van Oranje (gevraagd en ongevraagd adviseren over waterbeleid) Droogtestudie Nederland (aard, omvang en oplossingen droogteproblematiek) Europese actieplannen tegen overstromingen (coördinatie op stroomgebiedniveau) Vernieuwde verdringingsreeks warmte (verdeling beschikbare rijkswater in tijd van schaarste) Risico’s in bedijkte termen, RIVM., een evaluatie van het beleid inzake de veiligheid tegen overstromingen. (in opdracht van het Directoraat-generaal Water) ‘De kost gaat voor de baat uit’, Commissie van Advies inzake waterstaatswetgeving (ruimte reserveren voor waterstaatsdoeleinden) Terpenplan Overdiepse polder (16 woningen en bedrijven op terpen, één keer in de 25 jaar overstromen, RvdR) Beleidslijn Grote rivieren vastgesteld incl. 15 EMAB-experimenteel met aangepast bouwen- locaties (kader voor bouwplannen en projecten in de uiterwaarden) Oprichting Landelijk Bestuurlijk Overleg Water-LBOW en Hoogwater-LBOH (ander opzet overlegstructuur water, opheffing TAW) Onderzoek haalbaarheid landaanwinning Zuid-Holland (verkenning naar randvoorwaarden, financieel mogelijk) Goedkeuring VenW bouw 4000 woningen Zuidplaspolder (één van de laagste punten van Nederland)
40
april mei mei juli
september september oktober
november november
december 2006
januari januari februari februari maart
mei
mei mei juni juli
Kabinetsstandpunt 2 miljard reservering in stroomgebied Rijn en Maas tegen overstromingen (PKB dl1) Water in beeld 2005 (jaarlijkse voortgangsrapportage waterbeheer) Eindrapport RSBO Organisatorische en fysieke (nood)maatregelen (Rampenbeheersing onvoldoende voorbereid voor extreme situatie) Ondertekening Grensmaasproject door overheid, bedrijfsleven en Natuurmonumenten (natuurontwikkeling en grindwinning t.b.v. hoogwaterdoelstelling in 2017) Rijkswaterstaat assisteert bij ramp New Orleans (inzet pompenteam en specifieke deskundigheid) Ontwikkeling risicokaart voor toetsing rampenplannen voor overstromingen (aankondiging VenW en BZK) Advies Commissie Bescherming en ontwikkeling buitendijks gebied in kustplaatsen-commissie Poelmann (maatregelen ten behoud huidige beschermingsniveau en economische ontwikkeling kustplaatsen) Project Waterveiligheid 21e eeuw, Aankondiging verkenning Veiligheid Nederland in kaart, Tussenstand onderzoek overstromingsrisico’s (onderzoek overstromingsrisico’s 16 dijkringen, slachtoffers en economische schade) Kabinetsstandpunt Ruimte voor de Rivier naar 2e kamer (aanpassing n.a.v. inspraak, 3000 reacties) Bescherming en ontwikkeling buitendijkse gebieden (uitwerking commissie Poelmann in 13 kustgemeenten) Nota Ruimte-VROM (Water als leidend principe) Besluit tot oprichting Delta-instituut (samengaan instituten tot een zelfstandig, vraaggestuurd kennisinstituut op gebied van water) Maeslantkering niet klaar voor 1:10.000 superstorm (faalkans is 1:25 i.p.v. 1:100) Vierde Wereld Waterforum Mexico (oprichting informeel internationaal netwerk van waterbeheerders) Nieuwe Waterschapswet door 2e kamer (geïntegreerde waterschapsheffing en gemoderniseerd kiesstelsel) Verkenning kustuitbreiding Scheveningen en Hoek van Holland (geen grootschalig woningbouw wel ontwikkeling van natuur, recreatie en toerisme) Agenda voor de toekomst, Lesson Learned New Orleans (crisiscommunicatie, planvorming en scenario-ontwikkeling) Nieuwe generatie klimaatscenario’s van het KNMI (hogere temperaturen, neerslag neerslag en zeespiegelstijging rond 2050) Instemming EU ministers met Hoogwaterrichtlijn (gezamenlijke aanpak stroomgebieden) Waterveiligheid 21e eeuw, Aandachtspunten uit de verkenning WV21 (synthese).
41
augustus
september oktober
oktober oktober november november november
december december
Verbeterprogramma organisatorische voorbereiding op overstroming (dertig verschillende projecten op het gebied van organisatorische voorbereiding op overstromingen) Primaire waterkeringen getoetst, Landelijke Rapportage Toetsing 2006 (toetsing primaire keringen:24 % voldoet niet, 32 % geen oordeel) Veiligheid tegen overstromen, advies van Adviescommissie Water (meer geld naar verbetering keringen, nieuwe normen, aandacht communicatie) Hoogwaterbeschermingsprogramma 2007-2011 (rijksfinanciering voor primaire waterkeringen) Vaststelling Waterwet door 2e Kamer (acht wetten naar één wet, regelt beheer van oppervlaktewater en grondwater) PKB Ruimte voor de Rivier (goedkeuring parlement uitvoeringsplan ‘Anders omgaan met water’) Kabinetsstandpunt Rampenbeheersingsstrategie Overstromingen (beheersen door organisatorische voorbereiding en fysieke ingrepen) Instelling Taskforce Management Overstromingen o.l.v. CdK ZuidHolland, J. Franssen (verbeterprogramma overheden t.a.v. overstromingen) Agenda Waterveiligheid 21e eeuw (voortgang verkenning actualiseren preventiebeleid) Tussensprint naar 2015, advies over de financiering van de primaire Waterkeringen (te weinig geld beschikbaar voor keringen, financiering naar waterschappen)
42
Bijlage 2 Selectie dijkringen binnen VNK
Uit: Veiligheid Nederland in Kaart, tussenstand onderzoek overstromingsrisico’s
43
Bijlage 3 Agenda voor de toekomst Lessons learned New Orleans ‘Als het tóch gebeurt’, bestuurlijke conferentie 31 mei 2006. I. Realistische scenario’s: In de planvorming is het wenselijk om rekening te houden met – voor Nederland – realistische scenario’s. Zo wordt het niet zinvol geacht wanneer Nederland zich voorbereidt op stormen van 250 kilometer per uur, terwijl de sterkste storm in Nederland maximale windstoten van 160 kilometer per uur kende. De scenario’s zijn nodig als uitgangspunt voor de planvorming en het maken van afspraken tussen betrokken partijen. II. Veiligheidsregio’s: De veiligheidsregio’s zullen als scharnierpunt in de aanpak van crises in het algemeen en derhalve ook van grootschalige overstromingen fungeren. De besturen van de veiligheidsregio’s gaan de dijkgraven bij de besluitvorming in geval van overstroming betrekken. Het huidige wettelijke instrumentarium en de toekomstige rol van het bestuur van de veiligheidsregio zijn naar verwachting toereikend om ook crises bij overstromingsrisico’s aan te sturen. III. Plan per Veiligheidsregio & Landelijk Plan: Planvorming is nodig voor diverse processen, van communicatie tot en met nazorg. In een regionaal plan moet tot uitdrukking komen wat de veiligheidsregio zélf aankan. In aanvulling daarop zal een landelijk plan moeten worden vastgesteld dat ingaat op de landelijke bijstand, bijvoorbeeld rondom de evacuatieproblematiek en de beveiliging van vitale objecten. IV. Landelijk expertiseteam: Een landelijk team wordt ingesteld dat kennis en kunde van bijvoorbeeld KNMI, universiteiten enz. bundelt en analyseert en aan de hand daarvan, op afroep, de regionale beleidsteams adviseert tijdens een crisissituatie. Het landelijk expertiseteam weet tevens private partijen en experts in binnen- en buitenland aan zich te binden. V. Landelijk oefenen: Betrokken partijen gaan integraal oefenen in een meerjaarlijkse cyclus. Er komen integrale oefeningen met alle betrokken partijen, waarbij specifieke aandacht uitgaat naar het oefenen en/of nabootsen van evacuaties en opschalingsprocedures in de besluitvorming. Veiligheidsregio’s die deel uitmaken vaneen zelfde dijkring prepareren zich op overstromingsrisico’s door gezamenlijk te oefenen. VI. Nazorgstrategie: De ervaring leert dat de implicaties van een overstroming worden onderschat. Bij een grote ramp als in New Orleans is de nazorg zeer omvangrijk en wordt deze gekenmerkt door een lange doorlooptijd. Planvorming over het weer op gang brengen van de samenleving is noodzakelijk. Daarbij gaat het om zaken als eten, drinken, woonruimte, psychosociale opvang en dergelijke. Bepleit wordt dan ook voor onderzoek naar de nafase om inzicht te verkrijgen in de maatregelen die zinvol vooraf genomen kunnen worden. VII. Risicocommunicatiestrategie: Er wordt een risicocommunicatiestrategie ontwikkeld die rekening houdt met de wensen op lokaal (gemeenten), regionaal (veiligheidsregio), provinciaal en landelijk (BZK/VenW) niveau. Hiermee wordt beoogd om dor alle lagen van de overheid heen een consistente boodschap uit te dragen over het overstromingsrisico in Nederland en de maatregelen die de burgers en bedrijven zelf kunnen nemen om voorbereid te zijn op een overstroming. Het gaat om het schetsen van handelingsperspectieven voor burgers en bedrijven en het aanreiken van concrete hulpmiddelen.
44
VIII. Crisiscommunicatiestrategie: Een veiligheidsregio stemt met naburige veiligheidsregio’s af hoe de crisiscommunicatie verloopt bij (dreigende) overstroming van een of meerdere dijkringen. Hierbij wordt vastgelegd wie vanuit de bestuurlijke hoek optreedt als woordvoerder indien een dijkring die in meerdere regio’s (of provincies) ligt wordt getroffen, en hoe wordt toegewerkt naar eenduidige crisiscommunicatie richting burgers. IX. Taskforce: Tot slot dient er een taskforce te komen, die leiding geeft aan de uitvoering van deze acties en de voortgang bewaakt.
45
Bijlage 4 Overzicht verbeterprogramma
46
47
Bijlage 5 Geïnterviewde personen Hans Balfoort
Beleidsmedewerker programma Water & Veiligheid, Directoraatgeneraal Water, ministerie van Verkeer en Waterstaat
Hein Dek
Hoofd strategische communicatie, Staf DG, Rijkswaterstaat
Geerd Drost
Crisismanager Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing, ministerie van Verkeer en Waterstaat tevens lid Taskforce Management Overstromingen
Isabel van der Geer
Senior beleidsmedewerker Directoraat-generaal Water, ministerie van Verkeer en Waterstaat
Peter Glas
Watergraaf, Waterschap De Dommel
Ale van der Hoek
Vml. hoofd Waterkeren, Hoofdkantoor Rijkswaterstaat
Gerard Laanen
Hoofd Departementaal Coördinatiecentrum Crisisbeheersing, ministerie van Verkeer en Waterstaat
Jelle Leenes
Bestuurslid Waterbond
Nils Ligthart
Senior beleidsmedewerker, Directie Crisisbeheersing, ministerie van Binnenlandse Zaken
P.J. Mersie
Clustercoördinator Openbare Orde en Veiligheid, Provincie Zeeland
Laura Plezier
Senior beleidsmedewerker, Directie Algemene Beleidszaken, ministerie van Verkeer en Waterstaat
Ron Thiemann
Hoofd Corperate Strategy & Communications, Waterloopkundig Laboratorium, Delft Hydraulics
Bert Toussaint
Waterstaatshistoricus, Rijkswaterstaat
Frank Vergeer
Senior-communicatieadviseur, Expertisecentrum Risico- en Crisiscommunicatie, ministerie van Binnenlandse Zaken
48
