Veřejné služby: východiska (a) diskuze příštích 15 let Připravili Petr Janský a Jan Straka jako pracovní materiál pro diskuzi v rámci projektu Česko hledá budoucnost. Verze: 1.4.2012.
Shrnutí Tato studie nastiňuje některé základní teze o roli a fungování veřejných služeb v kontextu české společnosti na počátku 21. století. Studie se snaží ukázat, jak veřejné služby přispívají k naplňování hodnot, které považuje společnost za důležité. Studie analyzuje veřejné služby z pohledu rozdělení rozhodování, placení a poskytování veřejných služeb mezi různé aktéry jako například jejich uživatele, stát, neziskové organizace a soukromé firmy. Veřejné služby úzce souvisí s konceptem sociálního státu, který v této fázi studie zatím neakcentujeme, hodláme se mu však věnovat v příští verzi. Tam rovněž detailněji rozvedeme některé trendy a výzvy v oblasti fungování veřejných služeb a detailněji popíšeme fungování veřejných služeb v několika vybraných specifických oblastech.
1
Úvod: Veřejné služby jako veřejné politiky
Konceptuálně i obsahově navazujeme na studii Ekonomika a hospodářská politika, využíváme mnohé tamější předpoklady, ostatní východiska a zásady kvalitních veřejných politik. Definice: Pojem veřejné služby je široký a v různých kontextech může mít různé významy. Na nejvíce obecné úrovni veřejnými službami rozumíme služby, jejichž existenci může přímo ovlivňovat stát a které nepatří mezi základní funkce státu (tedy obrana, bezpečí a zabezpečení fungování společnosti)1 Veřejné služby může stát zajišťovat buď přímo tím, že je poskytuje sám nebo je platí u soukromých provozovatelů, nebo je může podporovat pomocí nastavení daňového a dávkového systému. Ve studii postupně zodpovídáme následující otázky: Z jakých důvodů existují a měly by existovat veřejné služby? (kapitola 2) 1
Stát, tj. orgán veřejné správy, státní správa, kraje, místní samosprávy i další příspěvkové organizace a podobně – pro účely této studie zahrnujeme všechny tyto instituce do termínu „stát“. Obecně ale platí, že tím, kdo ovlivňuje, nemusí být jen stát, ale například i firmy nebo neziskové společnosti apod. Alternativně veřejné služby jsou, když občané prostřednictvím státu či jiných organizací poskytují společně služby sami sobě. Případně je možné využít definice veřejných služeb diskutovaných v rámci Evropské unie a služeb obecného zájmu a obecného hospodářského zájmu, viz také http://ec.europa.eu/services_general_interest/index_en.htm. Další možností je nahlížet na veřejné služby jako ty, které má stát ovlivňovat aktivněji než jen v rámci obecné regulace volného trhu.
1
Identifikujeme hlavní důvody, proč občané chtějí a jsou pro ně přínosné veřejné služby. Jakým způsobem fungují a měly by fungovat veřejné služby? (kapitola 3) Popisujeme základní otázky a principy fungování veřejných služeb včetně možných odpovědí na otázky kdo o nich rozhoduje, platí je a poskytuje je. Jaké veřejné služby existují a jaké by měly existovat? (kapitola 4) Popisujeme současný stav veřejných služeb a navrhujeme na základě odpovědí na předešlé dvě otázky možná zlepšení a jak jich dosáhnout.
2
Veřejné služby: Proč?
Veřejné služby chápeme jako nástroj pomáhající naplňovat hodnoty občanů a společnosti jako celku. Ve studii Ekonomika a hospodářská politika byly definovány tři všeobecné základní hodnoty, které můžou veřejné politiky sledovat: kvalita života, rovnost a udržitelnost. K nim v tomto kontextu přidáváme ještě hodnotu čtvrtou, a to rozsah individuální volby při výběru a konzumaci veřejných služeb.2 Veřejné služby je tak v tomto kontextu možné chápat jako jednu skupinu nástrojů, kterými těchto hodnot lze dosáhnout a zároveň jako jednu z oblastí, v nichž by měl stát hrát vědomou roli.
2.1 Zdůvodnění veřejných služeb: Kvalita života a efektivita Kvalita života je subjektivní spokojenost s vlastním životem. V ní hrají významnou roli i objektivní faktory – hospodářská prosperita země či dostupnost základních služeb (zdravotnictví, školství, další péče, doprava atd.). V mnoha případech je efektivnější, aby se na existenci služeb - a tedy na zvyšování kvality života - dohodla větší skupina lidí, například občanů státu, než aby se o ně pokoušel každý jednotlivec sám. S daným omezeným množstvím prostředků, kterými každá skupina občanů (stát) disponuje, je díky veřejným službám – podobně jako díky trhům v jiných případech – možné vytvořit více veřejného blaha, než kdyby se každý občan staral pouze sám o sebe. V této kategorii přináší teorie několik zdůvodnění. Efektivita se projevuje například tím, že veřejné služby mohou přinést výnosy z rozsahu (ty může přinést jak stát, tak i privátní sektor – viz též níže.) Veřejné služby, na rozdíl od služeb poskytovaných tržně, mohou hrát důležitou roli při selhání trhu. Se selháním trhu úzce souvisí i to, že poskytování veřejných služeb může mít pozitivní externality, a to i na ty, kteří z nich přímo nemají velký přínos.
2.2 Zdůvodnění veřejných služeb: Rovnost a solidarita Občané sdílejí a vzájemně podporují služby také ze solidárních důvodů – veřejné služby tak často snižují nerovnosti, a to jak v podobě nerovnosti příležitostí (např. všeobecné vzdělávání, podpora dětí z rodin ze znevýhodněného socio-ekonomického prostředí), tak v podobě nerovností výsledků. Nedávná studie OECD např. ukázala, že veřejné služby (vzdělávání, 2
Preferujeme tento termín před výrazem „svoboda“, protože se nám jeví jako užší a snáze uchopitelnější – cílem je popsat především to, do jaké míry má občan možnost vybrat si kolik a jaké služby bude konzumovat, nebo zda tento výběr byl již učiněn za něj někým jiným.
2
zdravotnictví, péče o nemohoucí atd.) působí redistribučně a mohou snižovat nerovnost (neplatí to ale paušálně u všech veřejných služeb – například vysoké školství může být daňově regresivní).3 Vedle vysoké míry přímého přerozdělování (dávky, podpory atd.) jsou veřejné služby základem českého sociálního státu. Viz též schéma na poslední straně.4
2.3. Příklady U většiny veřejných služeb se koncept efektivity i solidarity prolínají: Existence veřejného zdravotnictví je efektivní, solidární i má pozitivní externality pro ty, co se léčí v soukromých nemocnicích (epidemie). Navíc teorie sociálního státu ukazuje, že veřejné zdravotnictví může být efektivnější než soukromé (informační asymetrie apod.) – v praxi viz markantně vyšší výdaje na pacienta v USA než v Evropě, přitom celkově není americký systém lepší než evropský. Povinná základní a střední školní docházka by se jen obtížně realizovala individuálně. Relativně jednotný centralizovaný systém (samozřejmě do určité míry) na prvním a druhém stupni může být (a do značné míry stále je) velmi efektivní, navíc produkuje mnoho důležitých externalit – kvalitně vzdělaná populace přispívá k vyššímu hospodářskému růstu, důležité je rovněž posilování sociální koheze, snižování efektů vyloučení atd.
3
Veřejné služby: Jak?
Popisujeme základní otázky procesního fungování veřejných služeb včetně toho, kdo o nich rozhoduje, platí je a poskytuje je (obecněji také podporuje, ovlivňuje, reguluje, nabízí, zaručuje), ať už se jedná o jejich uživatele, stát, neziskové organizace, soukromé firmy a podobně. Obecněji tento přístup odvozujeme od zásad kvalitní hospodářské politiky formulované ve studii Ekonomika a hospodářská politika. Kdo rozhoduje, platí a poskytuje veřejné služby, jsou přirozeně provázané skutečnosti, i když níže prezentujeme každou otázku zvlášť.
3.1 Kdo rozhoduje o veřejných službách O tom, jaké veřejné služby budou všeobecně ve státě poskytovány, rozhoduje interakce mnoha skupin společnosti: svůj názor do rozhodování promítnou voliči, politici, byrokraté, 3
OECD 2011 – Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising. Na rozdíl od efektivity, která je kvantifikovatelná a dá se na ní využít jednoduchý kalkulus, je rovnost hodnotou, již má každý člověk nastavenou jinak (mezi státy existují obrovské rozdíly) a míra solidarity, která bude společností akceptovatelná, závisí na jiných faktorech. Ve společnosti musí existovat alespoň elementární množství společenské koheze a důvěry – jedním z hlavních důvodů, proč v severských zemích (Švédsko, Dánsko atd.) může fungovat systém s vysokou úrovní přerozdělování, je právě důvěra mezi občany a důvěra občanů ve stát. Pokud dochází k erozi této důvěry mezi občany (určité skupiny jsou vnímány tak, že systém pouze dlouhodobě zneužívají) nebo pokud naopak poskytovatel služeb není schopen (či ochoten) služby dodávat v kýženém množství a kvalitě, představuje to pro fungování systému závažnou výzvu. Z pohledu ideálu solidarity a rovnosti je jedním z nejzávažnějších prohřešků, pokud stát upírá (ať již cíleně, nebo nevědomky, opomenutím) služby určitým skupinám nebo naopak určité skupiny bezdůvodně privileguje (viz například romské děti, které se disproporčně ocitají v tzv. zvláštních školách; VIP pacienti v nemocnicích atd.). 4
3
nátlakové a zájmové skupiny, občanská společnost, elity a výsledný stav je produktem interakcí těchto skupin. Jejich vliv se mění v závislosti na jednotlivých otázkách a tématech. Je nad rámec a možnosti této studie pokusit se pojmenovat procesy, kterými tyto skupiny prosazují svůj vliv, a popsat způsoby, jak se ve státě činí rozhodnutí. Všeobecným pravidlem by však mělo být, aby rozsah poskytovaných veřejných služeb reflektoval konsenzus ve společnosti a aspoň do určité míry odrážel preference občanů. Nežádoucí je naopak stav, kdy některé veřejné služby jsou poskytovány ze setrvačnosti, ačkoliv k nim mohou existovat efektivnější a kvalitnější varianty, nebo když je veřejná služba poskytována na základě tlaku určité skupiny a na úkor – či dokonce ke škodě – zbytku společnosti. V takovém případě se nemusí ani jednat o veřejnou službu, pouze je výdaj za veřejnou službu vydáván. V závislosti na typu a formě služby mají občané více či méně prostoru přímo spolurozhodovat o tom, jakou podobu budou služby mít (např. u komunálních služeb se názory občanů přímo promítnou do praxe častěji, než při reformě zdravotnictví). Důležitá je rovněž interakce jednotlivých úrovní veřejné správy (tzv. princip subsidiarity), kdy se krátkodobé či partikulární zájmy regionů nebo obcí mohou rozcházet s dlouhodobými zájmy státu.
Kdo platí veřejné služby Odpověď na to kdo platí nebo by měl platit veřejné služby je většinou kombinace některých následujících možností: Přímo občany, uživateli veřejných služeb (například poplatky u lékaře, různé místní poplatky) Občané prostřednictvím daní a jiných odvodů státu (zdravotní pojištění, veřejné školství placené z veřejných rozpočtů) nebo nadnárodním organizacím (například Evropská Unie). Stát pak veřejné služby z těchto peněz ovlivňuje a podporuje různými způsoby včetně Přímé dotace občanům Granty, dotace, daňové a jiné zvýhodnění a podpory, PPP a veřejné zakázky prostřednictvím neziskového a soukromého sektoru Orgány státní správy a veřejné příspěvkové organizace Občané prostřednictvím firem V rámci zaměstnaneckých a odborových smluv V rámci společenské odpovědnosti firem (CSR) a filantropie Občané prostřednictvím neziskových organizací Filantropie a charita
4
3.2 Kdo poskytuje veřejné služby Námi načrtnuté důvody pro veřejné služby (efektivita, solidarita) ještě samy o sobě neurčují, zda bude službu poskytovat stát, neziskový nebo soukromý sektor.5 Stát (ministerstva (a jim podřízené instituce a orgány), veřejné příspěvkové organizace, kraje, obce s pověřením 3. stupně, místní samosprávy) Firmy (veřejná zakázka, grant, PPP apod.) Neziskové organizace (mnoho organizací získává značnou část prostředků z ministerských grantů a od Evropské unie). Občané sami a ostatní neformální poskytovatelé (péče o nemocné, o děti apod.)
4
Veřejné služby: Co?
Jaké veřejné služby existují a jaké by měly existovat? Vybíráme služby, na kterých se dá dobře ilustrovat jejich zasazení do výše zmíněného kontextu. V této sekci popisujeme několik základních oblastí veřejných služeb a v budoucí verzi studie, jak by měly v ideálním případě fungovat, a jakou roli tak ve společnosti plnit.6
5
V případě selhání trhu tak často stačí regulační činnost státu nebo službu může poskytovat veřejný sektor. Kdo – či zda vůbec – službu poskytuje, závisí často na místních zvyklostech, preferencích občanů a na dalších faktorech (zdravotnictví i školství jsou historicky státní, v ČR existuje veřejnoprávní televize atd). V případě veřejných služeb se nedá paušálně určit, zda by je měl poskytovat stát či soukromý sektor (většinou za státní peníze a často rovněž podrobený striktní regulaci – viz například soukromí lékaři) – každý případ je záhodno posuzovat zvlášť. Proč má (některé) služby poskytovat stát? Praxe ukazuje, že stát může být špatný hospodář a státem poskytované služby se nezřídka vyznačují vysokou mírou neefektivity a plýtvání. Reformy veřejných byrokracií probíhají jen velmi pomalu, pokud vůbec, a pokud mají být efektivní, vyžadují velké množství politického kapitálu a pozornosti, kterých se nedostává. Tyto a mnohé další argumenty jsou uváděny jako důvod pro to, aby se stát zapojoval do veřejného života co nejméně a péči o blahobyt občanů přenechal soukromému sektoru, který dosahuje vyšší efektivity. Je několik důvodů, proč se vyvarovat takovémuto plošnému zjednodušení. V případě veřejných služeb nepůsobí soukromé společnosti na volném trhu, ale peníze získávají od státu, čímž se na ně mohou přenášet a také přenáší neefektivity veřejné správy, třeba v podobě zmanipulovaných nebo pouze špatně zadaných veřejných zakázek, nedostatečné kontroly kvality atd. V případě veřejných služeb – a fungování státní správy všeobecně - se také operuje s delšími časovými horizonty (výsledky se projeví až za mnoho let či desetiletí, v případě školství), kdy důraz na kontinuitu a dlouhodobou úroveň služeb je důležitější než krátkodobé úspory. Konečně v případě zapojení soukromého sektoru neustále hrozí v teorii dobře popsaný problém veřejných nákladů a soukromých výnosů – toto riziko je nejpalčivější v případě PPP. Protože při zapojení veřejného i soukromého sektoru existují významné problémy a výzvy, musíme se, zejména u komplexních služeb (školství, zdravotnictví) spokojit s tzv. „ second-best“ možností, kdy ani jedno z řešení nebude optimální. Veřejné služby a moc státu. Vzhledem k rozsahu činností, které stát již vykonává a které jsme v této studii načrtli jako ideální stav, je nutné zamyslet se nad rolí státu v životech občanů. V mnoha oblastech totiž platí, že omezení svobody jedince vede k přírůstku blahobytu společnosti (zákaz kouření, očkování atd.) Kde ale leží hranice, za kterou se už stát nemá zajímat o životy občanů a nemá se snažit ovlivňovat jejich rozhodnutí? Jinými slovy, jak moc paternalistický může stát být? 6 Rozsah a úroveň veřejných služeb také záleží na místních zvyklostech a historii: viz. například velmi vysoká úroveň MHD v Praze (ve srovnání s jinými státy) – občané jsou zvyklý na určitý standard, který poté implicitně vyžadují. Pokud tento standard naopak chybí (například ve školství), občané nepožadují změnu k lepšímu. Za téměř všechny veřejné služby platí občané skrz stát nebo jeho orgánů (výjimkou jsou výše zmiňované neziskové organizace, které žijí z daní a všeobecně prospěšná činnost firem (CSR). Z pohledu celkového objemu prostředků jsou však tyto marginální)
5
4.1 Základní veřejné služby Základní veřejné služby představují předpoklady pro to, aby stát a ekonomika mohly vůbec fungovat, a nejsou proto předmětem této studie. Vzhledem k tomu, jak velkou roli ve společnosti hrají a jak velkou moc mají nad jednotlivými občany, jsou a měly by i dále být financovány skrz daně, poskytovány a rozhodovány státem – riziko zneužití v případě jejich privatizace je příliš vysoké. Patří sem především: bezpečí, obrana, armáda, policie, tajné služby, justice, veřejná správa (včetně například územního rozvoje a plánování).7
4.2 Infrastrukturální a municipální služby Infrastrukturální a municipální služby pomáhají občanům ve výkonu základních činností, ať už se jedná o podnikání nebo cestování, a doplňují tak roli základních veřejných služeb – na rozdíl od základních služeb je však v této oblasti mohou vykonávat i soukromé firmy, které jsou často efektivnější než stát. Většinou jsou a z velké části by měly být rozhodovány státem, financovány skrz daně, uživatelem i charitou, poskytovány státem, neziskovým sektorem i soukromými firmami. Mezi infrastrukturální a municipální služby řadíme například: doprava (patří sem fyzická infrastruktura jako silniční a železniční síť včetně oprav, stejně tak jako veřejná hromadná doprava), informace, internet, odvoz odpadu, úklid obce, vodné, stočné, poštovní služby.
4.3 Vzdělávání V rámci ČHB se tématu vzdělávání věnuje samostatná studie.
4.4 Kulturní a volnočasové služby Například muzea, galerie, divadla, sport atd.8 Kulturní a volnočasové aktivity zvyšují především kvalitu života občanů. V případě kultury dochází ze strany státu k napravení selhání trhu, který nedodává dostatek kvalitních kulturních statků, s nimiž mohou souviset i pozitivní externality. Pokud souhlasíme s předpokladem, že kultura je hodnotou, kterou je potřeba podporovat, protože jí volný trh nedodává dostatek a protože má pozitivní externality, může být dále podporována státem. Ke státnímu financování se přidává podpora firem i jedinců (dary i vstupné).
7
Rozvoj měst, obcí a celé země by se měl řídit dlouhodobými zájmy všech občanů a ne jen krátkodobými potřebami různých lobby. Stát by měl proto infrastrukturu budovat po zvážení všech jejích dopadů na všechny občany, a to především v dlouhodobém horizontu. Rozhodnutí učiněná zde jsou často nevratná popřípadě jen velmi špatně napravitelná. V této oblasti je obzvláště důležitá dimenze udržitelnosti. 8 Místní život – kultura, sport, atd. V současné době obce často investují do aktivit, které reflektují pouze zájmy zastupitelů a jejich přátel, a ne zájmy obce jako celku (viz. investice do místních fotbalových stadionů vs. kultura či dětská hřiště). Organizace místního života by se měla snažit odrážet zájmy všech občanů.
6
4.5 Zdravotnictví Důvodem pro zapojení státu ve zdravotnictví vychází z ekonomické teorie. Volný trh ve zdravotnictví nefunguje zejména z důvodu informačních asymetrií, takže stát ho musí významně regulovat, aby zvýšil jeho efektivitu. V rámci této regulace by stát měl brát v potaz i solidaritu – zaručit, aby se základní péče dostalo všem, v důsledku čehož se některým jedincům může dostat méně péče, než by si přáli nebo byli ochotni zaplatit. Ideální zdravotní systém se tedy snaží vyvážit efektivitu s rovností a individuální volbou – tedy hodnoty, jež jsou v některých kontextech protichůdné. Z těchto důvodů zdravotní služby většinou jsou a měly by být rozhodovány z části státem a z části uživatelem, financovány skrz daně i uživatelem, poskytovány státem i soukromými firmami. Mezi zdravotní služby řadíme různé druhy (základní, nadstandardní, preventivní) péče a dlouhodobá zdravotní péče, která se částečně překrývá se sociálními službami.
4.6 Sociální služby Sociální služby mají hlavní účely jako sociální začleňování, ale jsou také součást systému přerozdělování ze sociálních důvodů a jejich financování je vyjádření solidarity občanů se spoluobčany. Protože se o sebe občan často nemůže postarat sám (například i pomocí pojištění) ani ve spolupráci se svou rodinou (a nejbližším okolím), je zde potenciální role pro stát, aby takovýmto občanů občanům vypomohl i jiným způsobem, než jen dávkami, podporami či úlevami na dani.
7
Obrázek jen jako příklad. Role veřejných služeb a dalších veřejných politik v jedné z mnoha dimenzí - přerozdělování . Vydělaný hrubý příjem DÁVKY
Důchody
(před zásahem státu, například příjem z hlavníhozaměstnání, podnikání, apod.)
DANĚ
(starobní důchody apod.)
Peněžní dávky státnísociální podpory (přídavky na děti, apod.) Celkový hrubý příjem Přímé daně
Čistý příjem
(včetněs ociálního a zdravotního pojištění, majetková daň apod.) Nepřímé daně (Daň z přidané hodnoty)
Státem poskytované a podporované služby
Čistý příjem očištěný o nepřímé daně
(vzdělání, zdravotnictví, apod.) Celkový čistý příjem
8
