Veřejné finance, rozpočty a daně jako součást studia práva v ČR a SR
Snad zde na úvod nepronesu nic kacířského a ani nic objevného, řeknu-li, že právo a ekonomie se k sobě často mají jako oheň a voda, ačkoli je to zcela nelogicky v přímém rozporu s podstatou těchto základních komponentů každodenní existence byť i jen průměrně civilizované společnosti. Zde by spíš mělo platit, že se k sobě mají „jako maso a kost“, že jsou neoddělitelně spojeny a svými účinky a celkovým působením provázány natolik, že jsem si na úvod této věty dovolil použít čínského příměru. Není-li to způsobeno podstatou, čím tedy? Zjednodušeně, je to v systému a v lidech. Spíš v těch lidech, neboť oni vytvářeli a vytvářejí rozměry, kontury a proporce společenského, politického a hospodářského systému té které země, v jednotlivých stádiích jejího vývoje. Mohu z osobní zkušenosti potvrdit, že tento stav do určité míry přetrvává, ačkoli za posledních deset až patnáct let se mnohé změnilo, osobně se domnívám, že k lepšímu. Bylo mi dopřáno nahlédnout za obě strany pomyslné barikády, a to ve dvojím významu. Za prvé z pozice toho, který vzhledem k datu svého narození okusil výhod i nevýhod lidově demokratického zřízení a socialismu, a následně i toho, že mu se nyní už ne zcela přesně říká kapitalismus nebo také tržní hospodářství v prostředí pluralitní demokracie. A za druhé z pozice absolventa právnické fakulty, který po ukončení vysokoškolského studia působil téměř šestnáct let na ministerstvu financí a dalších téměř osmnáct let působí jako vysokoškolský pedagog s habilitací v oboru obchodního a finančního práva. Snad je to dostatečný pouvoir na to, abych mohl nyní formulovat některé úvahy, hodnocení a závěry k danému tématu. Nosil bych sovy do Athén, kdybych se zde dopustil nepředloženosti a nepředpokládal, že všichni zde známe obsah pojmů jako finance, veřejné finance, rozpočet, rozpočtová soustava a podobně. Společným jmenovatelem těchto a mnoha dalších jsou peníze. Peníze pro tuto chvíli vnímány v širších souvislostech, nikoli jen jako vnější, naturální projev či podoba měny, ať už národní nebo jiné. Míním peníze jako každodenní realitu, fenomén a determinant doslova každé minuty naší mikroi makroexistence. Pokud to platilo i v období hlubokého socialismu, kdy hodnotová kriteria ustupovala kritériím hmotným a existovalo zde cosi jako státní plánovací komise a Rada vzájemné hospodářské pomoci, platí to dvojnásob i v současných tržních podmínkách.
Realita našeho života je realitou peněžní, je její každodenní motivací až do té míry, že rozsah překračování společensky tolerované hranice, za níž nastupuje sankční postih, je v případě získávání peněžních a ekonomických výhod vůbec skutečně znepokojivý až alarmující. Suma sumárum: přibývá osob s právnickým vzděláním, o to víc, že je zde bakalářská i magisterská forma. V souladu s celospolečenskou realitou by trvalou součástí jejich studia měla být i výuka předmětů týkajících se finančního a peněžního hospodaření, veřejných (a soukromých) financí, problematiky veřejných rozpočtů a jednotlivých forem jejich příjmů. Je tomu tak? A jestli ano, děje se tak v dostatečné míře a s dostatečným stupněm provázanosti k ostatním předmětům (na jedné straně) a k potřebám praxe (na straně druhé)? Do Vítězného Listopadu 1989 (prosím o prominutí za určitou nadsázku, která nesměřuje proti nikomu) zde byly právnické fakulty v Praze, Brně, Bratislavě a Košicích. Druhým mezníkem se stal proces státoprávní dezintegrace, vznik České (a Slovenské) republiky s jejich vlastními problémy, v neposlední řadě i na úseku vysokého školství právnického
směru.
Setrvačníkový
efekt
několika
desetiletí
společného
státu
a socialistického vývoje zde ovšem ještě dlouho působil. Pak vzniklo několik dalších právnických fakult (například v Plzni, na Slovensku v Trnavě a v Banské Bystrici). Začaly vznikat soukromé vysoké školy s často hybridní ekonomicko-manažersko-právní orientací a s rozdílným stupněm akreditačního hodnocení. O nějaké jednotné linii se zde už několik let nedá mluvit. V této chvíli konstatuji, nehodnotím. Zjednodušeně lze říci, že problematika veřejných financí et cetera se k uším a snad i hlouběji posluchačů těchto škol dostává v současnosti třemi hlavními formami. Především je zde tradiční odvětví a současně pedagogický a vědní obor Finanční právo, někde taky konformně s oborovou klasifikací Finanční právo a finanční věda. Zde se studenti seznamují nejen s teorií finančního práva, ale především s právní úpravou veřejných rozpočtů, daní, poplatků a cla, ale také s měnovou a devizovou problematikou, s otázkami fungování finančního trhu a s tím, co obnáší institut finanční kontroly. To jako základ, samozřejmě pod zorným úhlem aktuální právní úpravy těchto jednotlivých pododvětví. Dále je zde ve větší či menší míře vytvořen prostor pro výuku standardních
2
předmětů z ekonomické líhně, jako Veřejné finance, Národní hospodářství a ekonomika, Daňovnictví, Daňová statistika a další. Zde jsou vyučujícími prakticky výlučně absolventi vysokých ekonomických škol. A nakonec je zde možnost studia volitelných předmětů dle výběru studenta (podbarveného samozřejmě i kreditovým hodnocením). Jen tak namátkou: Clo a celnictví, Základy ekonomických teorií, Finanční vztahy se zahraničím nebo Finanční hospodaření samosprávných územních celků. Stěžejním předmětem zatím zůstává finanční právo, které má za sebou téměř devadesát let prakticky nepřerušeného vývoje, byť často v rozdílných společenskoekonomických podmínkách. To se projevuje v dostupnosti velkého množství učebnic a studijních textů z pera několika generací vysoce erudovaných odborníků. Za svou osobu vysokoškolského pedagoga s primární orientací na tento předmět mohu potvrdit, že jednoznačně jako výhoda se ukázalo být předešlé působení v centrální finanční instituci, neboť takto je možno nahlédat na finanční problematiku nejen z ryze normativního hlediska, ale i v širších souvislostech. Určitým problémem se ukazuje být snaha o určité přehodnocení systému finančního práva, tedy toho, co je a co event. není nebo by nemělo byt předmětem jeho výuky. V žádném případě nehodlám být považován za staromilce, pokud vyjádřím názor, že ne vše, co je nové nebo co připomíná finančněprávní disent, je skutečným přínosem. Problémem je například – do jisté míry vysvětlitelná – infiltrace finančního práva soukroměprávními prvky. Nejsem příznivec natahování ostnatého drátu mezi jednotlivými předměty a disciplinami, ale finanční právo vždy bylo typickým veřejněprávním předmětem a plejáda renomovaných kapacit to nade vši pochybnost už několikrát odůvodnila, proč tomu tak bylo a je. Máme-li předmět Bankovnictví, pak by v rámci finančního práva mělo zaznit jen několik vstupních vět o historii a systému a dále pak jen o úloze a postavení centrální banky, neboť ta není osobou soukromého práva. Problematika bankovní soustavy, náplně její finanční činnosti a postavení je pak plně v rukou obchodního práva (neboť jde o akciové společnosti) a event. parciálně orientovaného volitelného předmětu. Problematika veřejných financí je ostatně institucionálně neodmyslitelně spojena především s institucí národní (zatím) centrální banky. Nebo ještě jeden příklad – výuka směnečního a šekového práva. Jako doména občanskoprávní a také obchodněprávní není a nemůže být organickou součástí finančního práva, jen jeho rozšířením v podobě volitelného předmětu.
3
Setkáváme se i se snahami vyčlenit daňové právo jako samostatný předmět, ačkoli se tak děje spíše na Slovensku než v České republice. Důvody jsou vcelku nejasné a poukaz na kvantum právní úpravy a cosi jako společenskou objednávku mohou být snad důvodem pro zdvojnásobení počtu volitelných předmětů s touto problematikou, nikoli však na úkor proporcionality systému finančního práva. Jde zde i o vybudované a vesměs fungující vazby a propojení na výuku korespondujících předmětů ekonomického zaměření. Ve finančním právu a korespondujících aplikovaných předmětech se studenti setkávají s celou řadou institutů, které jsou dvojího charakteru. Za prvé, jde o instituty, které jsou výsledkem zkoumání vědy o finančním právu, získaly prvotní legislativní podobu v normách finančního práva a tam se i uplatňují a používají. Za druhé, jsou také instituty, které sice finanční právo používá, jde ovšem o instituty svou povahou hybridní, které mají svůj původ v jiných odvětvích našeho právního řádu (např. v občanském nebo obchodním právu) a v podmínkách praktické aplikace norem finančního práva mají postavení tzv. sekundárních, resp. převzatých nebo také odvozených institutů. Většině institutů první nebo druhé skupiny je společné, že na jejich počátku stálo zkoumání finanční vědy – původně tedy jde o kategorie z oblasti ekonomických věd. Finančně právní normy tedy představují jeden z nástrojů jejich promítání do právního prostředí. Některé z finančně právních norem – v první řadě máme na mysli normy rozpočtové – mají pak v právním řádu zvláštní postavení. Finanční, resp. rozpočtový zákon se musí totiž v příslušných publikačních orgánech zabezpečujících obecnou platnost právních norem objevit každoročně, i kdyby žádný jiný právní předpis vrcholného zastupitelského sboru nebyl vydán. Tento charakter rozpočtových norem nevyplývá z nějaké jejich formální primárnosti, ale z toho, že státní rozpočet představuje principy, podle kterých v stanoveném, převážně ročním období, stát může odčerpat z vytvořeného ročního národního důchodu či společenského produktu část potřebnou pro úhradu celospolečenských výdajů. Takové výdaje vyjadřují tedy v zásadě funkci státu, takže bez jejich plnění by stát vlastně nemohl dlouhodobě existovat. Třebaže ne všechny finančně právní normy mají uvedený výlučný charakter, možno o všech říci, že představují především promítání ekonomických kategorií do forem, systému a terminologie právní.
4
Tato skutečnost ovšem není nějakou zvláštní, specifickou vlastností finančně právních norem. Všechny právní předpisy promítají vztahy, které vznikají na ekonomickém základě příslušné společnosti, do právní oblasti. Finančně právní předpisy pak zahrnují určitou sféru hospodářských procesů, které jsou vyjadřovány v podobě hodnotové, tj. peněžní; takové procesy jsou abstrahovány do příslušných ekonomických kategorií. S poznatky ekonomické vědy se tak zachází jako s hotovými produkty; považují se za obecně platné a uznávané. Tím je ovšem formálně negována povinnost uvádět původ převzatých pojmů, ovšem zároveň se vytváří situace, že jejich obsah nemusí být jednotně chápán a vykládán. K tomu je potřebné poznamenat, že tento postup je při praktické normotvorbě většinou nevyhnutný, vzhledem k tomu, že metody řízení se soustavně zdokonalují podle získávaných poznatků a v této souvislosti se mění i náplň jednotlivých pojmů. Zmíněné nebezpečí různorodé aplikace finančně právních norem je do jisté míry paralyzováno institucionálně i tím, že orgány státní moci a správy mají kontrolovat a zabezpečovat jednotné uplatňování a vykonávání zákonodárných aktů. Kromě pouhého přijímání ekonomických kategorií jako obecně platných jsou praktikovány ještě další formy vzájemného spojení teoretických ekonomických konstrukcí a jejich právní úpravy. Je to hlavně metoda tzv. legálních definic a způsob pomocného vysvětlování právních pojmů přímo v příslušném právním předpise nebo ve vykonávací normě. Naše zákony i ostatní obecně závazné předpisy se ovšem uchylují k metodě legálních definic, tj. k tomu, aby stanovily, jaký obsah mají mít některé obecné pojmy při aplikaci daného právního předpisu spíše výjimečně. Je tomu tak hlavně tehdy, jestliže se určitým způsobem definovaný obsah příslušného pojmu odlišuje od obecně uznávaného obsahu. Jako příklad takové zužující právní definice možno uvést například vymezení pojmu zlata nebo cenných papírů v devizovém zákoně. Určitou modifikací legálního definování pojmů je metoda bližšího určování termínů použitých v právní normě, tj. vymezování právních skutečností, skutkových podstat, prvků právních vztahů apod. Takto legálně vymezené skutečnosti mají použití jen pro daný právní vztah, existují tedy jen jako pojmy právní, na rozdíl od skutečností existujících nezávisle na právním vztahu.
5
Ve sféře finančního práva toto tvrzení platí například pro nástroje, kterými si stát zabezpečuje prostředky na úhradu celospolečenských potřeb, jako jsou daně, odvody, poplatky, pro určení jednotlivých institutů, jako např. měny, platidel apod., a dále pro celou řadu jiných ekonomických skutečností, které existují většinou výlučně jen v právní sféře. Nejčastějším způsobem pro transformaci ekonomických pojmů do sféry finančního práva je jejich vysvětlování a bližší vymezování v prováděcích předpisech k zákonným normám. Tradičně normy finančního práva sloužily především k realizaci fiskálních a politických úkolů. Na jedné straně šlo totiž o to, aby státu, který nebyl bezprostředním účastníkem výrobního procesu, byly zabezpečeny hmotné prostředky nutné pro plnění úloh státu. Na druhé straně v souvislosti s rozvojem parlamentarismu šlo o to, aby parlamentu bylo zabezpečeno rozhodování a kontrola v oblasti finanční činnosti státu. Zásadní změny charakteru norem finančního práva a finančně právních institutů způsobily osvobození finančního práva od ochranných křídel státního a správního práva. Nemožno ovšem nevidět úzkou spojitost finančního práva se státním a správním právem, avšak jistá spojitost existuje i s občanským právem, s obchodním právem, pracovním právem a jinými odvětvími práva. Na základě nepochopení mnoha charakteristických specifik bylo finanční právo přiřazováno do státního práva nebo do správního práva, jako jejich relativně autonomní součást. Taková nedorozumění vyplývala z nepostřehnutí zásadních změn, ke kterým došlo v této oblasti práva a to už i za socialismu. Finanční právo se stalo odvětvím práva lišícím se od jiných odvětví na základě kritérií týkajících se předmětu. V důsledku rozvoje nových ekonomických základů finanční právo vyžaduje tak od legislativy, jako i od praxe používající toto právo, ale i od vědy finančního práva znalosti nejen různých společenských a politických, ale také ekonomických předpokladů a účinků tohoto práva. Instituty finančního práva jsou zpravidla současně ekonomickými kategoriemi a finančně právní vztahy jsou současně ekonomickými vztahy. Vedle původních (originálních) finančně právních institutů, jakými jsou např. měna, rozpočet, daň a podobně, operuje finanční právo i s instituty převzatými (sekundárními). Jde např. o pojištění, úvěr a mnohé další.
6
Finanční
právo
je
klasickým
právním
odvětvím,
úctyhodnou
vědeckou
a pedagogickou disciplinou. Musí jí být, vždyť se na tom již několik desítek let shoduje tolik kapacit a tolik učebnic, tolik odborných a vědeckých prací. Není to vlastně nic nového – bylo tomu tak již v období socializace naší společnosti, je tomu tak i nyní. Skutečně? Současnost ovšem přinesla dlouho nevídanou polarizaci i pokud jde o tak kmenové záležitosti jako např. postavení finančního práva a jeho vztah k ostatním právním odvětvím, že se lze setkat i se zařazením finančního práva jako podsystému práva správního, s drahými kovy jako s jedním z finančně-právních institutů a podobně. Útěchou může být jedině skutečnost, že v tomto případě nejde o vědecké dílo – kde by se ovšem určitá dávka tvořivé invence dala očekávat – ale „pouze“ o věcný rejstřík jisté sbírky zákonů a prováděcích předpisů. Nechci množit dávnou polemiku v tom směru, jsme-li více pedagogové či vědci v tom svém vykolíkovaném finančně-právním prostoru. Nechci podceňovat naše studenty ani kohokoli z nás, ale jsem přesvědčen, že určitou základní abecedu by měl úspěšný student finančního práva absorbovat ve vhodné formě hned zpočátku. Zda má koncentrovaná představa, v níž se přiznávám k některým postřehům bývalého publicisty Radovana Seluckého. Nuže: všude v tržním hospodářství rostou ceny, třebaže nabídka převyšuje poptávku a třebaže je to pro běžného občana na první pohled absurdní. Objevil to – či spíše zformuloval – v roce 1936 pan J. M. Keynes a podle jeho poznání léčí kapitalismus své neduhy – mimo jiné – i mírnou inflací v mezích zákona. Aby rostla výroba, je nutno investovat. Aby se investovalo, musí růst zisky. Aby rostly zisky, musí růst ceny. Proto tedy rostou. Aby se prodalo, musí růst mzdy. Proto tedy – jak kde a jak komu – rostou. Proto se tedy někdy stávkuje, proto se nadává a kritizuje, proto pokračuje inflace. Proto se tedy – mimo jiné – kapitalismus i nadále vyvíjí. Mírou všech hodnot jsou peníze, mírou blahobytu jsou věci. Lidé se dělí na kategorie, proti kterým jsou leckteré indické kasty úplní břídilové – podle toho, kde bydlí, kde nakupují – a kolik nakupují. Samozřejmě, tu i tam žijí lidé, kteří se těmto měřítkům více či méně vymykají. Nyní i naše konzumní společnost je ovšem nebere příliš na vědomí.
7
V jejím pojetí je člověk stvořen k tomu, aby pracoval a kupoval spotřební statky. Ráda mu odpustí, když nepracuje, ale neodpustí mu, když nekupuje. Požitek ze života se redukuje na hromadění zboží a zážitků, jež si lze pořídit za peníze. Ostatní se jeví jako plýtvání energií, které si mohou dovolit pouze ti, kteří se nemusí živit svou vlastní prací nebo ti, jimž je dopřána výsada intelektuální tvůrčí činnosti. Závěr první – něco na tento způsob je vhodné zvláště nyní studentům práva mezi řádky podsouvat. I když to působí poněkud jako abeceda pro laiky. Proč? Protože jde o finanční právo, jde o peníze. V tomto duchu bych chtěl na tomto místě učinit poznámku i pokud jde o tradiční institut úvěru, který se objevoval v našich učebnicích již v osmdesátých letech a po krátké, stydlivé pauze se opět stal součástí studijních textů. Nechme teď stranou otázku, nakolik tento smluvní institut je i institutem veřejného práva. Zdá se mi totiž, že v naší společnosti je zaděláno na smrtící paradox. Např. na jedné straně se v oblasti zdravotnictví umožňuje mocensky rozhodovat, co je to nemoc a zda si můžeme dovolit stonat, na druhé straně se shovívavě přihlíží, jak běžný člověk bere na sebe často v nouzi naprosto vražedné podmínky úvěru, které jej dříve nebo později do náruče zdravotnictví zaženou. V křesťanství a judaismu tvořících spolu kulturně historický odkaz naší společnosti, se s možností dluhu vždy počítalo. Avšak dluh byl pokládán za neštěstí pod tlakem nepříznivých okolností – Bible dokonce varuje i před ručením za úvěr přítele. Společenský trend života na dluh s sebou přináší řadu problémů vyplývajících z iluze, že si lze dovolit v podstatě vše a pokud možno ihned. Spokojeni jsou obchodníci s úvěry, se zbožím, se zábavou, snad i psychologové a farmaceutický průmysl. Překračuji teď určité hranice, když tvrdím, že my bychom si neměli tento pocit – ať už na poli vzdělávacím nebo pedagogickém – dovolit tolerovat? Další zastavení je v předtuše blížícího se „dne daňové svobody“. Datum je to každoročně proměnlivé, pro mne a zřejmě i pro mnoho dalších spíše deprimující. Daně jsou sice známy již několik tisíc let, napadá mne však o něco bližší stádium. I ty dnešní daně mají svůj základ v období roboty, desátků a jiných feudálních symbolů. Tehdy se ovšem pánům pomalu odnechtělo zlobit se s nespokojenými poddanými – což takhle kdyby si sami volili své zástupce, kteří by jim daně pravidelně předepisovali, zvyšovali a pro klid i občas přejmenovávali? Nebylo to zpočátku tak zlé – koncem 19. století
8
představovalo daňové zatížení občanů monarchie sotva třetinu toho, co z kapes svých voličů vytahají jejich demokraticky zvolení představitelé dnes. Jistě je třeba peněz na soudnictví, školství a zdravotnictví – jenže zvláštní shodou okolností se tento seznam vzácně kryje se soupisem toho, co v našem státě funguje s přimhouřením obou očí. Připomeňme i my svým studentům, proč vznikly moderní republiky: byla to obrana těch, kdo něco dělají, proti těm, kdo jen berou. Vnímejme více než dosud sociální funkci finančního práva a najděme si pro to vhodnou formu svého vkladu. Vpravdě janusovky se začíná projevovat fenomén doby zvaný internet. Již se přišlo na to, že doslova revoluci může přinést i do oblasti daní. Svou schopností překračovat hranice může narušit daňové systémy jednotlivých zemí tak, že jejich vlády přestanou být schopny uspokojovat legitimní požadavky svých občanů týkající se veřejných služeb. Je to v první řadě anonymita, kterou internet poskytuje, a kterou bude možno mnohem snadněji zneužít k daňovým únikům. Elektronické převody finančních částek, zákazníkova možnost nákupu přímo u výrobců bez mezičlánku tvořeného prodejci, nedokonalé zákony – to jsou všechno faktory, jež odpovědným úřadům doposud zvyklým na klasické „papírování“, budou ztěžovat sledování toků peněz a příjmů osob nebo společností. Navíc přibližuje na dosah ruky – či spíše kliknutí myši – daňové ráje. Problematiku zdaňování elektronického obchodu otevřel již v r. 1998 Kongres USA; následně přijatý Internet Tax Freedom Act se však neukázal být tím nejlepším řešením. Tato otázka je i v našich podmínkách dosud otevřená. Zastavení poslední a docela krátké – tím klíčovým slovem je fiskální decentralizace. Nebyl jsem nikdy zásadním odpůrcem demokraticky znějící myšlenky přesunu
části
kompetencí
státní
správy
na
územní
samosprávu,
samozřejmě
s odpovídajícím věcným, personálním i finančním zázemím. Je to ostatně i ústavně prejudikováno. Jev však postupně dostává nové kontury. Peněz a spokojenosti není více; mám vážné pochybnosti o vyváženosti jednotlivých prvků soustavy veřejných rozpočtů včetně jejich daňových a jiných zdrojů. Nejdřív to byla jen v mysli zasunutá svatokrádežná myšlenka. Pak vám úředník či úřednice s plechovou tváří a stejně znějícím hlasem unisono omílá málem Boží podstatu účelnosti decentralizace např. při udělování stavebních povolení nebo trojnásobného zvýšení daně z nemovitostí (někde i více). A pak předseda slovenské vlády Fico prohlásí: „Decentralizovat dnes znamená především decentralizovat korupci a nepoctivost.“. Prostě efekt vysokých komínů – exhalátů nebude méně, pouze se
9
rozptýlí tak, aby jejich koncentrace nebyla natolik zřetelná. Svatá slova. I kdyby je takto v souvislosti s některým z našich výkladů uznale kvalifikoval jen jeden student ze sta. Jsem toho názoru, že nejen účast ekonomů odborníků z praxe na vybraných partiích výuky práva, ale i společná pracovní setkání vysokoškolských odborníků obojí odbornosti napomůže lepší profilaci a orientaci našich studentů.
Doc. JUDr. Lubomír Grúň, CSc. Právnická fakulta UP Olomouc
10
