Vázlat a politika és a társadalmigazdasági

Báger Gusztáv • Kovács Árpád

Vázlat a politika és a társadalmigazdasági szervezés kapcsolatáról A finanszírozási tükörkép egy töredezett olvasata

A

számvevőszéki ellenőrzés a közfinanszírozás biztonságát vizsgálva a jelenben a múltat idézi, de – a feltárt hibákból való okulás képességében bízva – a jövőnek szól. Erre gondoltunk írásunkban, amikor arra kerestünk választ, mit hozott a félmúlt és mit adhat a jövő Magyarország, a magyar gazdaság számára. A múlt, a jelen és a jövő kapcsolódásainak felvázolásakor nem tekinthetünk el attól sem, hogy a közel- és a távolabbi jövőt kutatók, elemzők napjaink sajátos válaszútjáról, útelágazásáról beszélnek, s nemcsak a reálgazdaság tekintetében.1 Ugyanis a fenntartható gazdasági fejlődés versenyképességi alapjaiba legkevésbé sem csak a szűken vett gazdasági racionalizálás, a gazdaság „dinamizálása” paraméterekben mérhető terheket növelő vagy csökkentő faktorai, a közfinanszírozásban a „megszorító” és „lazító”, úgynevezett stabilizációs intézkedések, hanem a kevésbé számszerűsíthető felkészülési, döntéshozatali (lehetőség felismerési), adaptációs-képességbeli tényezők is belefoglaltatnak, 1  Az egyik út szerintük a kiegyensúlyozott gazdasági fejlődés, a tudományos és technológiai újítások térnyerése, az egészségi állapot javulása, a prosperitás felé vezet, míg a másik irány a globalizáció káros mellékhatásaival, a sokasodó demográfiai problémák eluralkodásával, a politikai válsággócok fenyegetéseivel, egyszóval a világ működésének, a gazdasági folyamatoknak nehezen leküzdhető nehézségeivel jellemezhető.

és a célok elérése szempontjából ezek legalább olyan fontosak.2 Az, hogy milyen mértékben érvényesül a lehetőségek és adottságok harmonizálása – mondhatjuk divatosan: a „felelős irányítás”, a corporate governance –, az a különböző érdek- és értékhordozó, konszenzuskészségű, célrendszerű, alkalmazkodási képességű és készségű irányító-igazgató struktúráktól függ. A helyes megoldások megtalálásában mind hangsúlyosabb szerep jut a korszerű pénzügyi ellenőrzés kockázatfeltáró, partneri szerepének.3 Igaz, utóbbi feltételezi a 2  Közismert, hogy a legkülönbözőbb irányzatokat követő, tudományos és áltudományos dolgozatok foglalkoznak azzal, hogy a társadalom életének történelmi íve milyen fejlődési, társadalom- és gazdaságfejlesztési, sőt politikai-hatalmi (hatalomgyakorlási) meghatározottságot visz egy ország életébe, jövőjének kilátásaiba. Magunk részéről nem ezen „determinációelméletek” egyikét vagy másikát szándékozunk követni, hanem néhány – megítélésünk szerint fontos – politikai attitűd gazdasági-államháztartási visszatükröződését próbáljuk meg azonosítani. 3  A fejlett világban ugyanis mindinkább követelmén�nyé válik, hogy az állami ellenőrzés legfelső szintű intézményei ne csak szabályossági, célszerűségi és teljesítményvizsgálatokat (regulatory, compliance and performance audits) végezzenek, hanem ezek tapasztalatai alapján az államháztartás bevételi és kiadási oldala teljesítését veszélyeztető összes tényezőre nézve végezzenek kockázatelemzéseket (risk analises), majd ezek alapján tegyenek javaslatot a problémakezelés harmonizációjának, hatékonysága fejlesztésének segítésére (optimalisation). Természetesen az

báger gusztáv • kovács árpád

6 hatalmi szerkezet csúcsain a jelzések toleráns mérlegelését és hasznosítását, mondhatjuk: a demokratikus államszervezeti működést. Közismert, hogy a közszféra, így a közigazgatás hatékonyabbá tétele húsz éve van napirenden mind a fejlett országokban, mind nálunk. Ha a felzárkózás, a fenntartható fejlődés a cél, akkor inkább érdemes társadalmi teljesítményekben gondolkodni, mint a gazdaság növekedésének számaiban.4 Ez persze közel sem könnyű. A jólét és mutatóinak megtalálása mindig nehezebb, mint a gazdasági folyamatok „eredményeinek” olyan – bár közel sem egyszerű – indikátorokkal történő bemutatása, mint a GDP vagy a GNI. A globalizáció és regionalizáció által elérhető előnyök – például a liberalizált kereskedelem, a technikai innovációk gyors terjedéséből származó utóbbi két feladat teljesítése feltételezi az állami életben a demokrácia maradéktalan érvényesülését. Egy olyan segítség/közreműködés toleráns elfogadásáról van szó, amelyek a politikai és a gazdasági elitek együttműködésének területeit érinti. Nagy eredmény, hogy az ÁSZ ilyen stratégiai szerepvállalásának ma nemcsak tűrését, hanem bátorítását tapasztalhatjuk. Így születhetett meg a Budapesti Corvinus Egyetem kutatócsoportjával együttműködésben tanulmányunk, amely a különböző jelenségeket, tendenciákat, trendeket azok államháztartási-pénzügyi pénzügyi kockázatai oldaláról közelíti meg. Tapasztalatainkat először a Pénzügyi Szemle 2007/3–4. számában tettük közzé. Jelen írásunk felhasználja hivatkozott cikkünk gondolatait, de sok tekintetben továbbviszi az abban közreadottakat. 4  Az államot – némi leegyszerűsítéssel – szélesebb értelemben fogjuk fel írásunkban: ide értjük a központi és a helyi akaratot, sőt a mindinkább befolyásoló civil szféra egy részét is. Állami feladatnak pedig olyan közszolgáltatások nyújtását tartjuk, amelyek adó- és járulékbefizetéseink forrásait jól hasznosítva közösségi hasznot hoznak, és amelyek szervezését és teljesítését nem tudjuk egyénileg felvállalni. A kör széles, és nemcsak a nagy közösségi ellátórendszerek működtetése tartozik bele, hanem a pénzügyi biztonság, a gazdasági feltételteremtés és stabilitás, a jogi biztonság garantálása, a szerződéses viszonyok kiszámíthatósága stb.

hasznok – kiaknázása, a veszélyek – például az alacsonyabban fejlett országok helyzetének stagnálása –, a társadalmi-gazdasági felzárkózás elképzelhetetlen egy olyan kettősségben, hogy a reálgazdaság virágzik, miközben az állami irányítás, közigazgatás – a közszféra, államháztartás – nehézkesen működik, teljesítménye szerény, s a közélet frusztrált. Ha pedig ez így van, akkor el kell fogadnunk, hogy a felzárkózásnak, a „reálkonvergenciának” a folyamatát – Magyarországon különös súl�lyal – a külső környezet adta feltételrendszer és a gazdaság- és társadalomirányítás napi gyakorlatának minősége mellett a közeli társadalmi-gazdasági múlt befolyásolta belső meghatározottság és az általuk generált közbizalmi, társadalmi azonosulási feltételek és problémakezelési reflexek is befolyásolják. Nyilvánvaló, hogy a gazdasági erőforrások feletti rendelkezés társadalmi és politikai determinációkat hoz, mégis, a továbbiakban – már csak terjedelmi okokból sem – nem érintjük azokat a kérdéseket, amelyek közvetlenül kapcsolódnak a húsz év előtti társadalmi-politikai kompromisszumok értékeléséhez, a többpárti demokrácia működtetésének, hatalomgyakorlásának vagy akár az önkormányzatiságnak az ügyéhez, vagy esetleg felvállalnánk a „mi lett volna, ha…”, a „lett volna más, radikálisabb út” gondolatkísérletét.5 Annyit azonban témánkat, 5  Az is messze meghaladja erőnket, hogy akár csak témánk szűkebb területét érintően felvázoljuk, hogy a „szocialista piacgazdasági” modell, az egykor volt „új gazdasági mechanizmus” nosztalgiái és az azok megalkotásában és megvalósítási kísérletében érintett szakpolitikusi csoportosulások súlya és széles személyi üzleti-politikai kapcsolatrendszere (elfogadottsága) Nyugaton milyen erőt jelentett vagy akár a szuperhatalmi megszállás mennyiben volt determináló. Ha teljességre törekedhetnénk, azt sem kerülhetnénk el, hogy ne kutassuk, hogy a „másik oldal(ak)” megközelítése, célrendszere mennyiben volt maga is az elmúlt évtizedek által determinált, s kapcsolatrendszerük a világban mit üzent.

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági… a gazdaságot és az államháztartást érintően így is megjegyezhetünk, hogy ma már látható, a rendszerváltás sarkalatos kérdéseinek sorában a nyilvános alkukban legalábbis a gazdaságra viszonylag kisebb figyelem jutott. Az államháztartási működés, a nagy társadalmi ellátórendszerek, irányító-igazgató mechanizmusainak ügye pedig a múlt továbbélését eredményező háttérmegegyezésekben öltött formát. Előbbit megoldottnak tekintették az állam tulajdonosi-gazdálkodói funkcióinak a radikális mérsékléséhez és a magángazdaság működését szolgáló szabályozási és intézményi keretrendszerek megteremtésével.6 Utóbbit – miközben az állam és társadalom kapcsolatának, az állam közösségi szolgáltatói szerepvállalásának teljes újragondolására is szükség lett volna – halaszthatónak tartották.7 Mondhatjuk úgy is, hogy a rendszerváltás a kialakult gazdasági válság – főleg az eladósodás – kezelésére koncentrált. Ennek külsődleges eszköze volt a demokratikus politikai berendezkedés átvétele. Kevésbé érvé6  E feladatok, „leckék” többségét sikerült megoldani. Az örökölt gazdasági feszültségek és pénzügyi terhek ellenére, jóllehet a rendszerváltással együtt járó transzformációs válság során a GDP nagyságrendileg egyötödével zsugorodott, előremutató változások bontakoztak ki. Gazdasági szempontból évekig a rendszerváltó országok élmezőnyéhez tartoztunk. 7  A rendszerváltás közigazgatási reformjai két

ütemben valósultak meg. A reformok I. ütemébe sorolandó lépések:

– A demokratikus intézményrendszert megteremtő és szabályozó törvények (választási szabályok; Alkotmánybíróság; önkormányzati rendszer; ombudsman; közszolgálat és politika szétválasztása; fellebbezési lehetőség a közigazgatási döntésekkel szemben) meghozatala. – A szocialista érából megörökölt törvényrendszer áttekintése, a szükségtelen jogszabályok kiiktatása. – Az új törvénykezési folyamat tervezett keretekben való megindítása. A II. ütembe a hatékonysági, minőségi reformok tartoznak.

7

nyesültek a gazdaságban és a társadalomban felgyülemlett deficitek gyors felszámolására irányuló törekvések, amelyek egyrészt a demokratizmus hiányát jelentették, másrészt a társadalmi működés hatékonyságának alacsony szintjében gyökereztek. A „kettős hiány” felszámolásában a rendszerváltás irányítói számára – érthetően – elsőbbséget jelentett a gazdasági válságkezelés és ennek alárendelten a demokratikus deficit megszüntetése, a hatékonysági szempontok háttérbe szorultak. Az állam gazdasági szerepvállalásának sajátos torzója jött létre. Életben tartása folyamatos forráskivonást követelt és követel, fékezte és fékezi a társadalmi-gazdasági kibontakozást. Az állam szabályozó, tulajdonosi,8 gazdasági és társadalmi szervező szerepében tartósnak bizonyult ellentmondásokat a „nominális konvergencia” érdekében vállalt lépések – értsd: az Európai Unió fiskális alkalmazkodási kritériumaihoz közelítő sarokszámok költségvetésben történő érvényesítése – a „modernizáció” érdekeire hivatkozó megszorítások , sőt a nyugdíj- és az egészségbiztosítás „finanszírozásának korszerűsítésére” hivatkozó, hatásszámításokat nélkülöző, kierő

8  A közvetlen állami gazdasági szerepvállalás egyik sajátos formája az állami vállalatok piaci jelenléte, működése. Ennek mértékét, irányát Magyarországon a rendszerváltást követő 15 év szinte megmásíthatatlanul és visszavonhatatlanul kialakította. Végbement a magánosítás, a csaknem 90 százalékos állami tulajdont – a tulajdoni kereteket és tereket felcserélve – a szinte pontosan ekkora terjedelmű magántulajdoni részesedés váltotta fel. Magyarországon a gazdaságban (ebből következően a társadalom más szegmensében is) a magántőke szerepe lett a meghatározó. E tények tükrében az állam (a kormányzat) gazdaságpolitikai szerepe, a piac működtetését és működését alakító, szabályzó – a különböző politikai, pénzügyi hatalmi terek jelenléte miatt sok tekintetben korlátozott – feladata került előtérbe.

báger gusztáv • kovács árpád

8 szakolt lépések sem pótolhatták. Inkább olyan következményekről beszélhetünk, amelyek még élesebben világítottak rá a döntések időbeli inkonzisztenciáira, a késlekedve megválaszolt vagy válasz nélkül maradt kérdésekre, és az úgynevezett „felülről vezérelt, agresszív társadalmi koordináció” kísérletei, a sikertelen „nagy projektek” nyomán mélyülő gondokra. Ennek a pénzügyi következményekben jól azonosítható bizonyítékai megtalálhatók az Állami Számvevőszék (ÁSZ) jelentéseiben.9 A világ gazdasági és politikai eseményei versengések sorozatát jelentik. Nyilvánvaló: a versenyben maradás alapfeltétele a minél kevesebb energiát felemésztő alkalmazkodási teljesítmény, a megfelelő válasz az új követelményekre. A felemelkedéshez a „gödrökkel tarkított, rossz talajú pályáról” a globalizációs „főáramlat” filozófiájának dogmaként köve9  Említhető itt a magánnyugdíjpénztárak többszörös működtetési költsége, befektetéseik vártnál sokkal szerényebb hozama, s következményében az „állami” nyugdíjnál jelentősen szerényebb ellátás valósága. Az ÁSZ jelentéseiből kitűnik: a szabályozás, a közösségi ellátórendszerek működtetése s az azt megvalósító intézményi struktúraépítés cikcakkjai nemcsak makro-, hanem mikroszinten, a szervezetrendszer elemei működésének napi gyakorlatában is súlyos finanszírozási veszteségeket, alkalmazkodási zavarokat okoztak és okoznak, s ezek jó része a választási éveket követő költségvetési beszámolók vagy akár az ÁSZ jelentései alapján számszerűsíthető. Ilyenek például az autópályák banki vagy költségvetési finanszírozása, vámkapus vagy svájci rendszerű megoldásainak cikcakkjai, a minisztériumok és a hozzájuk kapcsolódó feladatok ide-oda tologatása, a megkezdett, majd félbehagyott, nagyléptékűnek szánt (presztízs)beruházások és finanszírozási vargabetűik, késlekedésük következményei (világkiállítás, Nemzeti Színház, Művészetek Palotája, kormányzati negyed stb.). A később nem vagy nem a célnak megfelelő formában hasznosult elképzelések közvetlen kiadásai százmilliárdokban mérhetők. Nem beszélve a közvetett (például a piaci bizonytalanságból, felkészültségi és kapacitás hiátusból, az eljáró apparátusok elbizonytalanodásából eredő), nem számszerűsíthető veszteségekről.

tése, az uniós minták mechanikus másolása, a kötöttségek szolgai elfogadása önmagában nem adhat felelősségminimalizáló, biztos sikert kínáló megoldást. Igaz, ennek a döntésifelelősségi outsourcingnak az ellenkezője, a cselekvési mozgástér korlátainak lebecsülése, nosztalgiák táplálása, majd a „meg nem értő” világra hivatkozó kényszercselekvés is valahol a felelősség áthárítását jelenti. A szélesebb értelemben vett politikai-gazdasági elit sem így, sem úgy nem szabadulhat a magyar társadalom boldogulásáért viselt felelősségétől. Előbb-utóbb rákényszerül, hogy sokoldalú, hatásaiban felmért, a külső környezet és a társadalom széles rétegei által támogatható, járható cselekvéshez vezető, saját választ adjon azokra a fejlődést érintő kérdésekre, amelyeket eddig elmulasztott. Mondhatjuk úgy is: nem takarítható meg egy a realitásokra épülő, alternatívákban, átváltási pontokban gazdag, értelmes kompromisszumokra képes társadalmi-gazdasági forgatókönyv felépítése.

Kihívások, reformok Azáltal, hogy máig nem sikerült továbbfejleszteni a rendszerváltáskor létrejött, a társadalmi működés indításához nélkülözhetetlen kompromisszumokat, a modernizációs érdekek sérültek, s a paternalista államberendezkedés számos eleme élt tovább. A társadalombiztosítás, önkormányzati rendszer, közigazgatás így előálló, növekvő kiadásait a privatizációs bevételek, tartalékok felélése és a növekvő eladósodás próbálta fedezni (részletesebben Vigvári 2006a, Stumpf 2007). Különösen szembeötlő a helyi önkormányzati rendszer „konfliktuskonténer” szerepe. Az ország külső környezete megváltozott. Egyszerre kell megbirkózni az „euro­pai­záló­

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági… dással” és az EU tagjaként válaszolni a globális kihívásokra. Ázsia rohamléptekben feltörekvő hatalmai, kiváltképpen Kína és India, minden bizonnyal nemcsak a nemzetközi gazdaságot, hanem a geopolitikai viszonyokat is átformálják majd. Megállíthatatlanul élesedik a gazdasági verseny. Felgyorsul a tudásalapú gazdaság és társadalom kiépülése. Két-három évtized alatt a termelés megkétszereződhet, a világkereskedelem pedig háromszorosára bővülhet. Különös alkalmazkodási feltétellé vált a közkiadásokkal való hatékony gazdálkodás követelménye, az „üzleti minták”-nak, a „korszerű irányítás tudományos módszereinek” az alkalmazása, s nemcsak a reálgazdaság versenyfeltételeinek megteremtésében, hanem a társadalmi működés közösségi feladatainak meghatározásában és szervezésében is. Újra kérdéssé vált, hogy egy állam magára az alkotmányos alapjogok keretében mit és milyen formában vállalhat. Közismert, hogy az államháztartásra, a nagy közösségi ellátórendszerekre irányuló változások kezdeményezése mindig kétirányú megközelítést vet fel. Még akkor is, ha egyik vagy másik megoldás nem tisztán, hanem „is-is” megoldásokkal érvényesül. Az egyik, hogy ki mit „kap” az államtól – ez a mennyiségi oldal –, és az állam öngondoskodásban és/vagy szociális juttatásban (ezek szelektív vagy generális szűkítésében vagy bővítésében) megvalósuló lépéseket tesz. A másik, hogy miként lesz jobb és hatékonyabb a közszolgáltatás szervezése, technikai megvalósítása. A változások kiváltó okai között kevésbé a tudatosság, inkább a forrásteremtés mind nehezebbé válása a meghatározó. Az államháztartási finanszírozás változásaiban, a hatékonysági követelmények előtérbe kerülésében mindenütt meghatározó, megkerülhetetlen valóság lett a társadalom közszolgáltatásokkal szembeni – elsősorban a jóléti-szociális és egészségügyi – minőségi és mennyiségi igényének növekedése és az

9

előteremthető közpénz korlátossága. Az igénynövekedés két egymással szorosan összefüggő tényezőnek tulajdonítható. Egyrészt a gazdasági növekedés és technikai-technológiai forradalom eredményeinek, mindenekelőtt az információs technika és telematika, az egészségügyi diagnosztika és gyógyszergyártás vívmányainak hasznosításának, ami nemcsak mennyiségi, hanem új minőségi lehetőségeket is teremtett. Ez a mennyiségi-minőségi igény önmagában is óriási költségekkel (árfelhajtó hatással) jár. Másrészt ebből következően a technikailag szinte korlátlanná váló lehetőségteremtés, és magának a fejlődésnek köszönhetően növekvő életkor további olyan új feladatok megoldását követeli, amelyek társadalmi méretű finanszírozása messze meghaladja a korábbi mértékeket, s ez az államháztartás adott bevételi lehetőségei között mind kevésbé teljesíthető.10 Következményként – nem kis társadalmi feszültségeket kiváltva – a jóléti szolgáltatások biztosításában a minőségi és elérhetőségi polarizálódás tudomásulvétele, a piaci megoldások szorgalmazása mint lehetséges megoldási alternatíva került kényszerűen előtérbe. A bismarcki felosztó-kirovó rendszerek és az ezt széles körben intézményesítő szociális, szolidaritásra épülő „jóléti” társadalmi modell feladása azonban korántsem egyszerűen járható. A társadalom nosztalgiákból és – érthető – bizalmatlanságból, a kivívott értékek védelméből 10  A vázlatosan említett tendenciák, a kihívásokra adott válaszok pozitív vagy negatív közfinanszírozási következményei a maguk konkrétságában, egy adott ország életkörülményeire, szociális összetartására (kohéziójára) s természetesen a nemzetgazdaság versenyképességére visszahatva jelentkeznek. A demográfiai polarizálódást érzékelteti, hogy a fejlett országok lakossága 2050-re a világ népességének alig 10 százalékát teszi majd ki, és annak is igen messzemenő következményei vannak, hogy a valaha a világon élt 65 éven felüliek kétharmada napjainkban él.

báger gusztáv • kovács árpád

10 1. táblázat • A kormányzati kiadás funkcionális osztályozásban az EU egyes országaiban és Magyarországon (a GDP százalékában) Ebből: Állami Jóléti működés* funkciók

Oktatás Egészség- Lakás Kultúra ügy

Szociális Gazdasági Összesen védelem funkciók** (tb és jólét)

EU15 2000

9,9

31,4

5,1

5,9

1,0

1,0

18,4

4,3

45,6

2001

10,2

31,6

5,1

6,1

1,0

1,0

18,4

4,6

46,5

2002

10,2

32,2

5,3

6,3

0,9

1,0

18,7

4,6

47,0

2003

10,2

32,8

5,3

6,4

1,0

1,0

19,1

4,6

47,7

2004

10,0

32,7

5,2

6,5

1,0

1,0

19,0

4,5

47,2

2005

10,0

32,8

5,2

6,6

1,0

1,0

19,0

4,4

47,2

EU25 2003

10,1

32,8

5,4

6,4

1,0

1,0

19,0

4,7

47,6

EU25 2004

10,,0

32,5

5,3

6,4

1,0

1,0

18,8

4,6

47,0

EU25 2005

10,0

32,6

5,3

6,5

1,0

1,0

18,8

4,4

47,0

8,8

34,0

4,2

6,2

1,0

0,6

22,0

4,0

46,9

Egyesült Királyság

10,0

30,4

5,8

7,1

0,7

0,9

15,9

3,8

44,3

Franciaország

10,5

39,3

6,1

7,3

1,8

1,5

22,6

3,7

53,5

Portugália

10,3

32,1

7,4

7,2

0,6

1,1

15,8

4,9

47,3

7,5

25,2

4,4

5,7

0,9

1,4

12,8

5,5

38,1

Görögország

11,8

25,2

2,5

4,2

0,4

0,3

17,8

5,5

42,5

Csehország

9,5

26,3

4,8

6,1

1,4

1,2

12,8

8,1

43,8

Lengyelország

8,6

30,2

6,2

4,5

1,4

1,0

17,1

4,4

43,2

Szlovákia

10,1

22,5

4,0

5,1

0,8

0,9

11,7

4,5

37,1

Szlovénia

9,7

31,6

6,4

6,4

0,3

1,1

17,4

4,8

46,1

2001

13,7

27,1

5,2

4,8

0,9

1,6

14,6

6,4

47,3

2002

13,5

28,7

5,7

5,2

0,8

1,8

15,2

9,2

51,3

2003

12,4

30,2

6,2

5,6

0,7

1,7

16,0

6,5

49,1

2004

12,1

29,5

5,5

5,4

0,8

1,6

16,2

7,4

48,9

2005

12,7

30,8

5,8

5,5

0,9

1,6

17,0

6,3

49,9

2005

12,7

31,4

5,6

5,5

0,8

1,6

17,9

7,7

51,8

Egyes országok 2005 Németország

Spanyolország

Magyarország

Forrás: Eurostat-adatbázis, a 2006. évi magyar adat előzetes, saját becslés a pénzforgalmi tényadatok alapján * Tartalmazza az államadóság-kezelés (kamat) kiadásait is. ** Környezetvédelemmel együtt

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági…

11

táplálkozó szembenállás a fejlődésre fordítható energiákat csökkenti. A közösségi beszerzések szinergiái sem elhanyagolhatók. Fenntartásuk érdek, fontos piaci hozzájárulást jelentenek a gazdaság működtetéséhez.11 Világjelenség, hogy miközben a jóléti állam korszakának végéről, az „öngondoskodás” szükségességéről beszélünk, a jóléti közkiadások aránya a nemzeti GDP-khez viszonyítva a legkevésbé sem csökkent. A finanszírozás biztonságáért való felelősség pedig maradt állami teher, technikai kérdéssé téve, hogy magát az ellátást ki szervezi, technikailag ki – a köz- vagy a magánszféra – látja el. A Gazdasági Együttműködési és Fejlesztési Szervezet (OECD) legutóbbi felmérése szerint napjainkban a szervezet tagállamai közül 26 országban dolgoztak és dolgoznak korszerűsítési programokon. Ezek kiemelt célja a számítástechnikai eszközök széles körű alkalmazása, mérhető teljesítménycélok rögzítése s a társadalom, a gazdaság adminisztratív terheinek csökkentése. A valóságos kérdés a rendszerműködés hatékonysága. A tények azt mutatják, hogy az eddigi korszerűsítési törekvések érdemben nem változtattak a közszféra viszonylagos nagyságán, ami a legkevésbé sem – mint ezt a kommunikációban nap mint nap halljuk – a bürokrácia ellenállásának tulajdonítható, hanem a közfunkciók fontosságának, ha úgy tetszik „merevségének” bizonyítéka. 12

(Lásd az 1. táblázatot, ami a kormányzat kiadásait mutatja funkcionális osztályozásban, a GDP százalékában az EU egyes államaiban és Magyarországon).

11  Az alapvető közösségi szolgáltatásokhoz nélkülözhetetlen gyógyszerek, orvosi eszközök, ellátási formák stb. kiadásainak visszafogása bár az államháztartás egyensúlyzavarainak tüneti kezelését jelenti, de mint 2007-ben láttuk, ugyanakkor „növekedési áldozatként” visszahat a felzárkózás, a gazdaság dinamizálása esélyeire. 12  Közigazgatáson a nemzetközi statisztikai módszertan (Eurostat, illetve COFOG) szerinti általános közszolgáltatások funkciócsoportot, illetve az ezzel kapcsolatos kiadásokat értjük. A teljes közszférán belül a közigazgatás is gyakorlatilag változatlan maradt az elmúlt években. Ez ugyanúgy igaz az EU15

országaira, mint Magyarországra. Az összevetésből az is kiderül, hogy a kiadások aránya a GDP-ben az EU legtöbb tagjához képest még úgy is magasabb Magyarországon, hogy a legutóbbi években némileg csökkent ez az arány. Ez részben a hazai GDP lényegesen kisebb volumenéből adódik, de nyilvánvalóan abból is, hogy a magyar közigazgatás arányaiban magasabb költséggel működik, azaz bizonyos költséghatékonysági tartalékai vannak. 13  Tanulmányunkban nem kívánunk foglalkozni a „kommunista múlthoz” viszonyuló, gyakran érzelmi politizálás, szembenállás irracionális mértékű jelenlétével, illetve az e korszakhoz kötődő, személyes kap-

Változásokkal járó konfliktusok Közmegegyezés van abban, hogy mélyreható és sokoldalú reformok szükségesek. A társadalom és a gazdaság szereplői számára az is evidencia, hogy az objektív feltételek változásának, de a közmenedzsment hibáinak, késlekedésének is tulajdonítható veszteségek áthárítása a társadalomra és a gazdaságra nem egyenlő a reformmal. Az eladósodottság csapdájából való kilábalás, még ha a stabilizáció érdekében időlegesen elkerülhetetlen is, a társadalmi ellátórendszerekből a forráskivonás, alulfinanszírozott és minőségében, men�nyiségében romló közszolgáltatással hosszabb távon nem hozhat eredményeket, sőt terheket jelent. A modernizáció sehol sem csak szakmai-finanszírozási kérdés. Az eredményekhez különböző természetű politikai akadályok elhárítására van szükség. Ezek az akadályok részben pártpolitikai (politics) természetűek,13 részben közpolitikai (policy) jellegűek.

báger gusztáv • kovács árpád

12 A pártpolitikai akadályok közé sorolhatjuk a politikai erők szélsőséges szembenállását, a társadalom ideológiai és erkölcsi kettészakítását, a politikai elitek közötti konszenzus hiányát és a meghatározó, befolyásoló érdekcsoportokat érintő döntéshozatali ügyek kommunikálhatósági szempontok szerinti tematizálását, az erős politikai és gazdasági érdekcsoportok intenzív „járadékvadász” tevékenységét, a kormányon, illetve az ellenzékben lévő politikai erők rendszeres és kiélezett konfliktusait, valamint a koalíciós kormányzásból adódó negatív hatásokat. Sajátos határesetet jelentenek a párt- és a közpolitikai tényezők esetében a különböző kormányzati szintek – központi kormányzat, azok decentralizált szervei és a helyi önkormányzatok – közötti érdekkonfliktusok.14 A közpolitikai konfliktusok részben hatás- és feladatköri, részben pénzügyi természetűek. Súlyos teher lehet a szakpolitikai ágazatok (véleményformáló és érdekhordozó csoportok) korlátlan versengése, aminek kockázata például az úgynevezett „szakmai törvények” pénzügyi következményeinek teljes ismerethiánya, s ebből következően a finanszírozhatatlan és megvalósíthatatlan megoldások áterőszakolása. E törvények rétegérdekeket hordoznak, vagy (esetleg) azokkal szemben határoznak meg kereteket. Harmóniájuk azonban hatásvizsgálatok, megvalósíthatósági kockázatelemzések hiányában esetleges. Így oly módon teremtenek költségvetési determinációt, hogy azzal és a következményekkel tisztában lennének. Ugyancsak ellentmondásos pénzügyi teljesítményekben, finanszícsolatokra épülő politizálás erős dominanciájával, bár ezek súlyát ismerjük és elismerjük. 14  Amennyiben a helyi önkormányzati vezetők pártállása különbözik a központi kormányétól, úgy a politikai konfliktusok ezen a terepen is létrejönnek, illetve a közpolitikai konfliktusok pártpolitikai köntöst öltenek. Ennek elemzését lásd Vigvári 2006b.

rozási anomáliákban lecsapódó közpolitikai kockázatnak tekinthető a koordináció hiánya, a különböző szintű állami intézmények ágazati érdekekből vagy személyes vezetői meggyőződésből táplálkozó egyoldalú szemléletet tükröző menedzselése, egyes magas érdekérvényesítő és/vagy befolyásolási képességű tekintélyek egyoldalú, piaci fundamentalista szemlélete,15 vagy a személyes kis- és középvállalati tapasztalati szemhatáron nyugvó „üzleti” megközelítés. Poros menedzserkönyvbeli elméletek mechanikus adaptációja is lehet közpolitikai tévedés. Az igazgatási rendszer összeomlásához vezető kockázati tényező lehet például, ha a közigazgatásban a teljesítményeket a rendszer meghatározó építőelemei közötti, esetleg azon belüli vezetési struktúrák megkettőzésével és „versenyeztetésükkel” próbálják kicsikarni, miközben a meghatározó döntések mind szűkebb körben születnek meg. Természetesen – elméletileg – az is elképzelhető, hogy mindez tudatos vezetési felfogást tükröz, a politikaiigazgatási háttér nélküli, gyenge hatalmi pozíció ellensúlyozását szolgálja.16 15  Soros György Újragondolt kapitalizmus című cikkében hosszan foglalkozik a piac mindenhatóságának, a társadalomszervezésre gyakorolt hatásának veszélyeivel. HVG, 2002. szeptember 7. 16  A központi hatalom folyamatosan decentralizációt hirdetett, a feladatok leadását, a hatalom és a felelősség megosztását tervezte, de végül habozott végrehajtani saját döntéseit, illetve ha megtette, előbb vagy utóbb visszafordította őket, illetve ellehetetlenítette a végrehajtást, azaz a meghirdetett decentralizációval szemben igen erős hatalom- és igazgatáskoncentrálódási folyamatok valósultak, valósulnak meg. Ennek sajátos következménye, hogy a közpolitikai viták éle, a kritika mindinkább a legmagasabb kormányzati csúcsokra irányul, és nem vagy alig foglalkozik a rendszer többi elemével. Elméletileg egy a gazdasági mintákat másoló, az úgynevezett „porlasztott részvénytulajdonlás” analógiájában gondolkodó vezető, amikor nincs szilárd háttere, és az úgynevezett agresszív társadalmi koordinációs mechanizmusokat kívánja alkalmazni, érthetően abban érdekelt, hogy minél nagyobb legyen

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági… A pártpolitikától a köz­ politikáig A pártpolitika (politics) és a közpolitika (poli­ cy) fogalmának, viszonyrendszerének elem­ zésekor abból célszerű kiindulni, hogy a modern demokráciákban a pártok kormányra jutva elsődlegesen felelősek nem pusztán a jog- és az intézményrendszer működéséért, hanem a közpolitikák kialakításáért, eredményes végrehajtásáért, azaz a gazdaság zavartalan működéséért, a társadalom működőképességéért. Természetes, hogy politikai pártok saját eszmerendszerüknek, társadalmi, gazdasági, hatalmi érdekviszonyaiknak, mindenekelőtt hatalomra jutásuknak, hatalmuk megőrzésének a szempontjai alapján alakítják politikájukat, ami fő elveiben hosszabb távon stabilitást mutat, s az operatív pártfeladatok meghatározásának az alapjául szolgál.17 Elméletileg a közpolitika ezzel szemben szélesebb érdekeket hivatott érvényesíteni, mégpedig tekintet nélkül az ideológiai, társadalmi, poa szétaprózottság, ne legyen vele szemben erőt kifejteni képes vezetési-igazgatási struktúra. Olyan rendszer jöjjön létre, ahol a formális és informális irányítási struktúrák nem fedik egymást, s a valóságos döntések szinte automatikusan a legfelső szintre tolódnak. 17  Kiindulópont, hogy mindegyik párt az ország boldogulását kívánja elősegíteni. Ugyanakkor természetesen mindenekelőtt arra törekszik, hogy a saját választási bázisát alkotó társadalmi rétegek, csoportok jóléte növekedjen, társadalmi elégedettsége megfelelő legyen. Az állampolgár az ő szimpátiájáért versengő pártok közül választhatja ki azt, amelyik számára a leginkább támogathatónak látszik. Ugyanakkor éppen ez a választási verseny az, amely hűen mutatja a pártok magatartását a párt- és a közpolitikát illetően. A választási versenyben a pártok a választói bázis szélesítéséért „mindent” megígérnek, sőt ígéretlicitet folytatnak, ezzel azt a látszatot keltve, hogy éppen az adott párttól várható a „legtöbb”, a „leggyorsabban” és – természetesen – mindenkinek. Ez a legalapvetőbb oka, hogy a közpolitika nem rendelhető alá sem a kormányzó, sem az ellenzéki pártok politikájának.

13

litikai, tulajdonosi, jövedelmi különbségekre. Ebből következik, hogy az éppen kormányon lévő pártoknak nem pusztán a politikai preferenciákat kellene figyelembe venni, s minél teljesebben érvényesíteni, hanem a társadalom egyéb érdekeit, a „szűk” pártpolitikán kívül eső szempontokat, elvárásokat is. A ma már közel két évtizedes „magyar gyakorlat” bizonyítja, hogy milyen kockázatai vannak – elsősorban országos szinten –, ha a pártpolitika dominanciája erős és tartós, a közös célmeghatározás a kiásott árkok miatt nehéz. Amilyen kezdeti egyetértés volt a gazdasági elitben és a különféle politikai erők között a fordulat szükségességében a rendszerváltáskor, annál erőteljesebb szembeállás alakult ki közöttük a politikai-gazdasági hatalom megszerzéséért, illetve annak birtoklásáért folytatott küzdelemben. A végletekig túlzott ígéretlicitek és az ebből származó államháztartás-finanszírozási és gazdaságfejlesztési következmények az ÁSZ jelentéseiben is követhetők. Ilyen körülmények között nyilvánvalóan sokkal nagyobb a veszélye és a kockázata a korrupciónak, továbbá annak, hogy az ténylegesen jelentős méreteket öltsön. Az államháztartás deficitjének 80 százaléka olyan kormányzati döntésekhez, és nem az igazgatási-gazdasági szervezet napi hibáihoz kötődik, amelyek politikai természetűeknek tekinthetők (részletesebben: Ohnsorge-Szabó–Romhányi 2007). A  kétharmados jogszabályok megújításának, a bevezető gondolatokban említett „rendszerváltó társadalmi kompromisszumok” szükséges továbbfejlesztésének elmaradása is a közpolitika hiányára vezethető vissza. Ennek hiányában pedig nincs lehetőség harmonikus alkalmazkodási forgatókönyvek kialakítására. Ellentmondás, hogy miközben egyetértés mutatkozik abban, hogy a közszféra több alapvető területén elkerülhetetlenek a mélyreható modernizációs változások, és hosszú távú, nem pillanatnyi érdekeiket tekintve minden párt

báger gusztáv • kovács árpád

14 jövője a reformok sikerétől függ, ugyanakkor a legalapvetőbb, az ország sorsát, jövőjét érintő kérdések megítélésében megmerevedtek a frontvonalak, és szakpolitikailag sem lehet konszenzust kötni, s így a változásoknak utat engedni. Hiányzik a folytonosság, a közös kiindulási alap, a „minimum” a megtartandó értékek és a szükséges változások szelektív meghatározásában. Változások hiányában mindez hosszabb távon is kizárhatja, hogy a társadalom alapvető szféráiban kormányciklusokon átívelő, valóságos reformok valósulhassanak meg. Elméletileg három lehetőség adódik, másmás mozgástérrel, a közpolitika alakítására. Lehetőség, hogy egy adott kormányzat szélsőségesen gyenge teljesítménye és az ebből származó elutasítás új helyzetet teremt, s a felbillenő politikai palettán lesz olyan politikai erő, amely saját pártpolitikáját tekintheti közpolitikának. Elméletileg az úgynevezett nagykoalíciós kormányzás is lehetőség azonban. Ez eltérő politikák értékteremtő együttműködését, szélesebb érték- és érdekharmonizációt hozhat. A „nagykoalíció” fenntartása azonban közös platform, a közpolitikai megegyezés nélkül elképzelhetetlen. Az előnyök kétségtelenek, még akkor is, ha elkerülhetetlen a súrlódás, amiből további, úgynevezett „súrlódásos veszteségek” származhatnak akár a megegyezések időigényéből, vagy akár azért, mert erősíti a közpolitikai rendszer ágazati orientáltságát, hiszen minden partner igényt tart „erős tárcára”, amely természetszerű koalíciós súrlódásokat hoz. Más a helyzet a kiskoalíciós kormányzással. A nemzetközi szakirodalom – empirikus elemzések alapján – evidenciának tartja a fiskális fegyelem lazasága és az ilyen kormányzati berendezkedés (illetve az e mögött meghúzódó választási rendszerek) közötti összefüggést. Az ilyen kormányzás „költsége” azonban nem szűkíthető le kizárólag a fiskális fegyelem hiányosságaira. Hasonló gond lehet, hogy a koalíciós pártok „járadékszerző” tevé-

kenységet folytatnak, ami már a különböző tárcák elosztásakor elkezdődik, s a pénzosztáson túl a vezető pozíciók megszerzésére, betöltésére is kiterjed. Államháztartási kiadásokban, gazdaságpolitikai döntések torzulásaiban megjelenő kockázat, hogy a kisebbik koalíciós párt(ok) „zsarolási” potenciálja és pozíciója kiterjedhet a szakpolitikai szempontok érvényesíthetőségére. A kiegyensúlyozott közpolitikai platform megteremtése és a kormányzás napi gyakorlatában érvényesülő fenntartása ekkor talán a legnehezebb.

Vállalkozói érdekek és a közszféra kettős szerepe A különféle tevékenységek és folyamatok megközelítése korunkban a közpolitikák szintjén jellemzően majdnem minden esetben a gazdasági és a pénzügyi világ érdekeiből indul ki. Ezért van az, hogy az állam és egyes intézményei, intézményrendszere működésének a javításakor, e működés belső tartalmi elemzésekor, az ellenőrző szerepek kialakításakor szinte minden esetben a magángazdaság módszerei és viszonyai jelennek meg mint követelmények, követendő utak és módok. A mostani kor jellemzője pedig ugyanakkor éppen az, hogy a gazdaság szinte mindent el- és felborító túlsúlya ellenére a társadalom, az emberi lét és tevékenység egyre nagyobb köre kerül a gazdaságon kívülre, illetve a gazdasági szférán belül is a humán tőke, az alkotó és előrevivő emberi tudás lett és egyre inkább lesz a meghatározó tényező. Ebből azonban az is következik, hogy a hatékony problémakezelés érdekében egyszerre és egyforma súllyal kell számításba venni a gazdasági és az azon túli szférát. Ez vonatkozik a közigazgatás rendszerére, a politikai és a gazdasági hatalmi tereket ellenőrző rendszerekre egyaránt.

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági… Magyarországon viszonylag nagy a „vállalkozói osztály” jelenléte. Ez a társadalom legaktívabb csoportja (Matolcsy 2007). Szemben a másik nagy társadalmi aktivitású csoport, a nyugdíjasok, szociális ellátásból élők és természetesen az iskolába, egyetemre járók újraelosztástól közvetlenül függő pozíciójával, „sajátos függetlenség” vagy inkább közvetett függőség jellemzi a helyzetét. Az előbbiek a legérzékenyebbek azokra a szabályozó és gazdaságszervező lépésekre, amelyek a kormányzati teljesítményekben, a megszorító és élénkítő intézkedésekben, valamint természetesen a közberuházásokhoz kapcsolódó lehetőségekben öltenek testet. Hazánkban alapvető adottság a pártpolitika dominanciája. Ennek okait a reálgazdaságban számba véve úgy véljük, a legalapvetőbb az, hogy a rendszerváltás jellege, természete miatt a politikai szerepvállalás egyben létmeghatározói, gazdaságierőforrás-szerzési, az érdekkörbe tartozók közötti elosztási funkcióvá is vált, aminek jelenléte annál nyíltabb, ahogy külföldi tulajdonú (befektetői hátterű) cégek (nem csak multinacionálisak) gazdasági potenciálja, befolyása, versenyképességi előnye mind dominánsabb. Rajtuk kívül igen kevés olyan hazai vállalkozói csoport létezik, amely külföldi befektetéseivel, tőkeerejével, versenyképességével többé-kevésbé függetleníteni tudja magát a honi viszonyoktól. A politikai erők hátterében jelen lévő támogatók, különböző gazdasági erőt képviselő szerveződések – nem mindig stabil kötődésű klientúra – számára szűkültek a honi reálgazdaságban megszerezhető pozíciók. „Megoldásként” vállalkozói kedvezményekben, élénkítő lépésekben megnyilvánuló, meglehetősen cikcakkos sorsú, az újabb politikai kurzus által hatáselemzés nélkül lerombolt kedvezmények mellett (helyett) olyan új lehetőségek nyújtása merült fel, ami a közszféra szolgáltatásainak, az állami funkciók „piacosításához” (magán-

15

kézbe adásához) köthető. Következményként a közpolitikai döntésekben, a modernizációs, szolgáltatás-korszerűsítési lépésekben olyan közvetlen faktorok is megjelennek, amelyek nemcsak újak és ismeretlenek, s érvényre juttatásuk új pénzügyi-szabályozási konstrukciókat követel, hanem nyíltan vállalt és rejtett érdekkötődések által befolyásoltak. Ez a folyamat azóta is tart, s olyan következményei vannak, mint a magyar társadalom két táborra szakítása, ideológiai megosztása, az úgynevezett jobb- és baloldal végletekig menő szembeállítása. A hatalomra kerülő párt, pártok mindent megtettek eddig azért, hogy az államot, a gazdaságot, az apparátusokat és a szervezeteket befolyásuk alá vonják. Ezért van az, ha a másik oldalt képviselő párt kerül kormányra, mélyreható személyi és intézményi változásokat hajt végre, hogy még az írmagja se maradjon fenn annak, amit a másik párt létrehozott. Ezért van az, ha a másik oldalt képviselő párt kerül kormányra, mélyreható személyi és intézményi változásokat hajt végre, hogy még intézményi-személyi feltételei se éljenek tovább annak, amit a másik párt létrehozott. Ugyanakkor elméletben – optimális esetben – nemcsak pusztán összekapcsolódik, hanem egységes egészben működik a közszféra, a közigazgatás és a gazdaság, a gazdasági vállalkozások, a magánszektor, valamint a politikai intézményrendszer, a civil szféra, a nyereségérdekelt és a nonprofit szervezetek, azaz az intézmények, a működési struktúrák teljes sora. Az egyes szektorok a társadalom egészében működnek, de nem egyforma módon és formában. Mindegyiknek megvan a maga sajátos szerepe, ezeknek összességükben kell harmonizálniuk, összhatásuk csak így lehet megfelelő. A kölcsönhatás tehát nyilvánvaló. A feladatok világos és célravezető megfogalmazása szükségessé teszi azonban a közszféra kettős, közvetlen és közvetett szerepének

báger gusztáv • kovács árpád

16 megfogalmazását s elhatárolását. Egyrészt a közszféra intézményi és gazdálkodószervezeti rendszerének megvan az a feladata és felelőssége, hogy a rábízott közpénzeket és forrásokat minél hatásosabban hasznosítsa, egységnyi közpénzből egyre több és jobb minőségű közszolgáltatást teljesítsen. Ebből a szempontból a példakép – de nem kizárólagosan – a magánszféra, a piaci koordináció, amelynek minden esetben és helyzetben az erőforrásfelhasználás nyereségcentrikus racionalizálása az elsődleges. Hangsúlyozni szükséges, hogy a közszféra „rendeltetése” lényegéből adódóan ezt a célt semmilyen körülmények között nem abszolutizálhatja, hiszen a társadalmi hasznosság maximalizálására kell törekednie.18 A versenyképesség, a hatékonyság tehát itt nem tisztán piaci kategória, nem pusztán a piaci koordináció deriváltja. Másfelől a közszféra közszolgáltatást nyújt különféle formákban a magángazdaság számára, illetve jogi, társadalmi, politikai, intézményi közeget, normarendszert teremt a működéséhez. Ezt az úgynevezett közvetett funkcióját gyakorolja az állam (a közszféra) akkor is, amikor közvetlenül megrendel különféle javakat, szolgáltatásokat a magánszférától. Ennek „tisztasága”, a legnagyobb hasznosságot érvényesítő jellege szintén abban az irányba hat, hogy a magángazdaság e kapcsolatrendszerében is a gazdaságossági követelményekkel szembesüljön, hozzájárulva ezzel a saját és a közszféra versenyképességének a javításához, csökkentve a negatív externáliákat, szűkítve a korrupció életterét. Következésképpen nem csupán az eltérő történelmi múlt és az eltérő jelen teszi minden ország számára különbözővé a saját optimális „országműködést”, legalább ennyire meghatározó a politikailag megfogalmazott,

szakmailag alátámasztott, a társadalom több­sége által támogatott, megvalósítható jövőkép is. Ilyen érték- és célrendszer nélkül nincs értelme versenyképességről szót ejteni, de ugyanígy nagyon ingataggá válnak a már említett „legversenyképesebb közszféra” témájában folytatott viták, tudományos kutatások vagy éppen politikai véleménynyilvánítások is. Természetesen így többről van szó, mint egy formális dokumentumba foglalt „nemzeti” fejlesztési tervről. Mondhatjuk, inkább a politikai erők és a civil közvélemény által is elfogadott, azonos irányba húzó politikai-szakmai progresszióról, amely nélkül a közszféra hatékonyságjavításának bármily kísérlete kétséges, megvalósítása ingoványos, eredménye megjósolhatatlan.19

18  Ágh Attila (2006) az intézmények teljesítményének kritériumaként az „eredményesség, a hatékonyság és a hatásosság” fogalmait használja.

19  E kérdésekről, elméleti és a gazdaságpolitikai gyakorlatban jelentkező összefüggéseiről lásd részletesebben: Práger 2006.

A közpolitika formálá­ sának színterei A helyzetfeltáró-kritikai megjegyzések után írásunk felelőssége az is, hogy az adott körülmények között megtehető, talán technikainak tekinthető lépésekről is szó essen, hiszen a közpolitika formálásának és megvalósításának a demokratikus berendezkedésű társadalmakban igen gazdag szervezeti és intézményi rendszere alakult ki. A közpolitika formálásának és megvalósulásának négy színtere van: • a közszféra különböző döntési szintjein a centralizáció és decentralizáció; • a társadalmi érdekegyeztetési mechanizmusok és a civil szféra; • a pártpolitikai konszenzusok szerepe a közpolitika formálásában; s végül • a közpolitikák szakmai megalapozása.

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági… A sikeres közpolitika kialakításának és meg­valósításának feltétele a centralizáció és a decentralizáció optimális arányának megtalálása és érvényesítése. Az országos szinten jól előkészített közpolitikák sikeres végrehajtásában bizonyos fokú centralizáció szükséges. Ugyanakkor egy ország társadalmi-gazdasági fejlődése sikerességének záloga a fejlesztések térségi összehangolása, a helyi kezdeményezések bátorítása, a régiós és méretgazdaságossági szempontok, követelmények érvényesítése. Az Európai Unióban a fejlesztések ezen szin­terei különösen felértékelődtek, hiszen nemcsak nemzeti szinten, hanem szélesebb körben is kockázatközösséget alkotunk. A nyu­gat-európai fejlődést szemlélve megállapítható, hogy a központi, a megyei és a helyi önkormányzatok hármas tagolódásának valamilyen formában való megmaradása mellett alapvető változást hozott az Európai Unió regionális politikája, illetve szemléletmódja. E regionalizálódás – ha nem is borította fel az említett síkokat – a középső szint helyébe lépve vagy ahhoz kapcsolódva a korábbi helyzethez mérten új gazdasági, politikai és társadalmi teret teremtett. E politika tartalmilag szorosan kapcsolódik a gazdasági, társadalmi kohéziós, felzárkóztatási politikához, annak egyik megjelenési formája.20 Eszerint a versenyképességi szempontok a regionális szinten is fontos helyet foglalnak el, mégis talán a leginkább központi elem a felzárkózás és a felzárkóztatás.21 20  Az Európai Unió megfogalmazott filozófiájában, céljaiban az volt a meghatározó mozgatórugó, hogy minden ország optimális működéséhez szükség van egy olyan szintre, amely összekapcsolja a központot és nem is csupán az önkormányzatokat, a helyi intézményeket, hanem magát az egyes embert, a családot, a kisebb társadalmi-gazdasági közösségeket. 21  A felzárkózás egyaránt jelenti a nagy régió (EU), az egyes országok közelítését a világ mindenkor vezető

17

Sajátos helyzet, hogy Magyarországon a regionális politizálásnak – szemben a megyei, városi szintekkel – sem a politics, sem a policy értelemben nincsenek hagyományai, ezért az európai fejlődési pálya ismerete a magyar társadalom- és gazdaságpolitikai gyakorlat korszerűsítése szempontjából rendkívül fontos; szerkezete és működése viszonyulási és viszonyítási alap, mivel követése – és nem szolgai másolása – elkerülhetetlen. Általában is, de a regionalitásnak, a „követésnek” 2004-től, EUtagságunk kezdetétől fogva „kötelező” jellege is van, hiszen a régiók számára régiós politika nélkül a támogatások jelentős része nem nyerhető el. Emellett a régiók és a regionális politika kiemelt szerepe nem pusztán pénzügyi hátteret, forráslehetőséget jelent, hanem a közigazgatási szférát tekintve annak formáját, méretét és szervezetét is megvalósíthatja. Ezért a már létrehozott statisztikai régiók mellett a valóságos közigazgatási egységet jelentő régiók kialakítása minden bizonnyal elkerülhetetlen. Mindez azonban csak súlyos érdekütközések árán válhat valóra, hiszen a valóságos erővel, azaz eszközökkel és forrásokkal rendelkező régiók kialakítása a gazdasági-politikai hatalom újraelosztását is jelenti. Ez a különböző közigazgatási szintek kialakításáért, majd birtoklásáért való küzdelem nyilvánvalóan minden országban létezett, illetve létezik, a régiók kialakításának kísérő jelensége. Mindemellett valószínűsíthető, hogy európai viszonylatban a magyar valóság erős klientúrarendszerét s gazdasági (hatalmi) teréhez, ugyanakkor a régiókra alapozott támogatási rendszer maguknak az országon belüli kisebb területi egységeknek az egymáshoz való közeledését, a köztük lévő fejlettségbeli különbségek mérséklését is szolgálja. A régiók közötti fejlettségbeli közeledés pedig – a feltételezés szerint – nemcsak vagy nem elsősorban az ország egészére sugárzódik és terül szét, hanem fel- és lefelé is, azaz az egyes emberekre, a közbülső intézményekre, szervezetekre, így a helyi önkormányzatokra is. Lásd Ágh 2006.

báger gusztáv • kovács árpád

18 a létező korrupciót figyelembe véve az átlagosnál jóval erőteljesebb a küzdelem. A régiók kialakításában, de a régiókhoz kapcsolódó lehetőségek megragadásában ugyanis nemcsak egyfajta hatalomszerzésről van szó, hanem több összefüggő terület forrásai feletti rendelkezési dominanciáról. E területek közül kiemelkedik a politikai, a gazdasági, a pénzügyi, valamint a pénzelosztó hatalom: a költségvetési és az uniós források megszerzése és újraelosztása. Ezért is az egyik technikainak tűnő feladat a forráselosztás átláthatóságának a javítása. Az elsődlegest követő elosztás vagy újraelosztás ugyanis magában a központban történik meg. Mindebből következően az is valószínű, hogy a kialakuló régiók gazdálkodásának tisztasága és hatékonysága részben már a központ szintjén, annak átláthatóságában és ellenőrizhetőségében eldől. Ha a régiók átlátható szabályok szerint jutnak hozzá a központi forrásokhoz, akkor a régiókon belüli pénzosztás is nagyobb valószínűséggel lesz tiszta és szabályos. Ezért a régiók működése mindenképpen összekapcsolható a központi költségvetés kialakításának a mainál rendezettebb, átláthatóbb és a társadalom részéről is jobban ellenőrizhető rendszerével, amelyben még az uniós források felhasználásának kormányzati ellenőrzése sem csupán passzív „utómunkálat”, hanem a költségvetés egészére visszaható beleszólási lehetőség.22 A régiók, de bármilyen közigazgatási szint hatalmának birtoklása ugyanakkor nem pusztán a központtól áramló forráslehetőségek feletti uralom alapját adja meg. Akár a helyi önkormányzati, akár a középső regionális szint politikai birtoklása utakat nyithat a magánsz-, a vállalkozói szfé22  A tanulmányban kifejtett elvek érvényesülését a fejlett nyugati államokban, az EU tagországaiban már több helyen bevezetett (alkalmazott) technikák segítik elő. Minderről többek között lásd: Báger 2006 és OECD 2006.

rához, a tőke belső és nemzetközi erőtereihez. Megjegyezzük, ha az így felépülő irányítás egy közpolitikailag kiegyensúlyozott, har­ mo­nizált érdek- és célrendszerhez kapcsolódik, akkor minimalizálhatók a negatív ex­ ter­náliák, korrupciós kockázatok.23 Az Európai Unió filozófiájában a régió a legfontosabb szint és eszköz az országok fejlettségbeli közelítésére, de az egyes emberek, állampolgárok létfeltételeinek közelítésében, kiegyenlítésében is. Mindezt – más eszközökön kívül – az EU jelentős költségvetési forrásaival támasztja alá, elsősorban a Kohéziós és Strukturális Alapokon keresztül. Ugyanakkor a tények szerint az Európai Unió régiói között a keleti bővülést megelőző „nyugodt” időszakban nem ment végbe a vártnak megfelelő kiegyenlítődés, az 1993-at követő, a keleti bővülésig tartó évtizedben nem gyorsult fel az elmaradottabb, szegény régiók felzárkózása. Ezek ugyanis nem fejlődtek az átlagnál nagyságrendileg gyorsabb ütemben, azaz a különbségek alig enyhültek (Práger 2004). Az EU regionális politikájának a filozófiája nyilvánvalóan két célt is szolgál: a régiók fejlettségi szintjének közelítésén keresztül „felfelé” az országok, „lefelé” az egyes emberek gazdagságának, létfeltételeinek közeledését.24

23  A rendszerváltás másfél évtizede során a mára kialakult társadalmi, gazdasági struktúrákat, az egymásra ható erőtereket – amelyben a közigazgatás különböző szintjei elhelyezkednek, vagy fordítva: azokra hatnak – döntően meghatározta a magánosítás folyamata (Báger–Kovács 2004 és Kovács 2005). 24  A felzárkóztatás esélyeinek és útjainak elemzésekor megfogalmazható, hogy a szolidaritás erősítése, a társadalom viszonylagos konfliktusmentessége gazdasági versenyképességet növelő hajtóerő. A szolidaritás elvének kiemelése egyértelműen a különböző szintek, a társadalom és a gazdaság egyes rétegeinek az összekapcsolását, az egyes ember szerepének hangsúlyozását jelenti.

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági…

19

A  közgazdászok és a gazdaságpolitikusok a felső két szintet, az országokat és a régiókat figyelik és elemzik, a felzárkózás vagy elmaradás mértékét ezeken mérik. A valóságos felzárkózás tárgya azonban valójában maga az ember. Azt, hogy e tekintetben mekkora feladatokat kell még az EU kereteiben, a tagországokban megoldani, az alábbi néhány adat jól érzékelteti. A három szint közül a központi irányítás és a helyi önkormányzatok viszonya a legös�szetettebb, s hatása a közigazgatás egészének a teljesítményére a legmeghatározóbb. Mindehhez nemcsak e két szint önmagában is meghatározó volta, a közigazgatásban történelmileg is mindig erős helye játszik szerepet, hanem a „közbülső” szint, a megye politikai és gazdasági „térerejének” gyengesége, illetve jelentős gyengülése is.25 Mindehhez kapcsolódik az új szint, a valóságos régiók kialakításának a lemaradása, ami természetesen ugyancsak a hatalmi pozicionálásokra vezethető vissza. Az, hogy az elkerülhetetlen regionalizálódás folyamata Magyarországon lassú, alapvetően a központ és a további hatalomvesztéstől félő megyék ellenállásának a következménye.26 Közpolitikai értelemben is sajátos, hogy miközben erőteljes a hatalmi rendszer koncentrálódása, az Országgyűlés szintjén az önkormányzati vezetők – az országgyűlési képviselői mivoltnak is köszönhetően – erős területi

(nem feltétlenül regionális, inkább nagysággal, funkcióval stb. összefüggő) érdekszövetségekbe tömörülnek és működnek az alkalmi lobbi-, illetve a stabil, helyi érdekek mentén. Mindez jól kitapintható a költségvetési és az uniós források allokálásában. A központi közigazgatás (központi kormányzat) és a helyi önkormányzatok viszonyát a rendszerváltás első időszakában nyilvánvalóan az önkormányzatok, az önkormányzati szerep erősödése jellemezte. A magyarországi önkormányzati rendszer fejlődésének (de jelenlegi helyzetének is) létezik néhány olyan, a születésre visszavezethető jellemzője, amelyek nemcsak a mostani, hanem a jövőbeli működés lehetőségeit is meghatározzák. Az egyik ilyen tényező a helyi önkormányzatok méretnagysága és száma.27 Európában Magyarország azok közé az államok közé tartozik, ahol a legalacsonyabb az egy önkormányzatra jutó népesség száma. Ezen alapul az a vélemény, miszerint az önkormányzatok összevonása oldaná a decentralizált közigazgatási szintek finanszírozási problémáját. A gazdasági, pénzügyi megfontolásoktól azonban valószínűleg erősebb szempont, hogy még a legkisebb helyi önkormányzatoknak is fontos hely- és népességmegtartó szerepük van. A  megoldás a már jelenleg is létező, ám ma még gyenge kistérségi intézményi formák, a kisrégiók kialakításában keresendő, azaz

25  A megyék pénzügyi eszközei és kompetenciái an�nyira korlátozottak, hogy lényeges közigazgatási hatalmat már ebből adódóan sem építhetnek ki. Mindezt tetézi, hogy a megyei jogú városok, azaz valamennyi megyeszékhely, valamint egyes nagyobb városok nem részei a megyének, attól független irányítási központot képeznek. 26  A pártpolitika, a politikai pártok szerveződése is lassan veszi tudomásul a regionalizálódás, a nagyobb területi-gazdasági egységek irányába mozgó fejlődési tendenciát. Az összes parlamenti párt szerveződése megyei-települési szintű elemekből épül fel.

27  Az Európai Unióban többféle önkormányzati modell létezik, amelyek alapján nagyon eltérő önkormányzati szerkezet alakult ki az egyes országokban. Az észak-európai vagy skandináv modellben (Nagy-Britannia, Skandinávia, Németország északi része) a hatvanas-hetvenes években erőteljes koncentráció ment végbe. A skandináv területeken 6–10 települést vontak össze egy önkormányzat alá. Így az önkormányzati átlagnépesség 10–30 ezer, Angliában 120 ezer fő. A dél-európai modellt (Franciaország, Spanyolország, Olaszország, Görögország) elaprózott önkormányzati rendszer jellemzi (Franciaországban az egy önkormányzatra jutó átlagnépesség 1600 fő körüli).

báger gusztáv • kovács árpád

20 2. táblázat • Az önkormányzatok bevételei és kiadásai (milliárd forint) Bevételek

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

1656,1

1903,7

2181,0

2501,7

2673,5

2891,0

3053,4

Adók

478,9

569,6

646,9

759,5

869,2

887,0

961,0

ebből: saját adók

221,8

266,7

296,8

322,6

367,2

397,9

448,9

megosztott adók

257,1

303,9

350,1

436,9

502,0

489,1

512,1

Támogatások*

772,3

871,1

1066,2

1261,5

1320,9

1485,7

1557,0

404,9

463,1

467,9

480,7

483,4

518,3

535,4

Kiadások

Egyéb

1651,1

1902,4

2285,9

2533,4

2690,0

2972,4

3209,9

Folyó kiadások

1330,5

1516,8

1804,8

2106,2

2241,2

2410,0

2527,8

320,6

385,6

481,1

427,1

448,7

562,4

682,1

5,0

1,3

-104,9

-31,7

-16,5

-81,4

-156,5

Beruházási kiadások GSF pénzforgalmi egyenleg

* A támogatások tartalmazzák az alrendszerek között bevételeket és az EU-transzfereket is. Forrás: Pénzügyminisztérium, a 2006. évi zársámadás indoklásában szereplő tábllázat alapján (343–344. o.)

több kisebb, de földrajzilag is összefüggő területet alkotó önkormányzat önkéntes összefogásában.28 A törvényileg meghatározott önkormányzati feladatok egyfelől csaknem korlátlan tevékenységi és mozgási lehetőséget adnak az önkormányzatoknak, másfelől azonban e funkciók – miközben súlyos kötöttségeket jelentenek – szinte parttalanná szélesedtek. Ez különösen igaz a finanszírozás oldaláról. Az utóbbi időben nőtt a központi újraelosztás aránya, de csökkent az önkormányzatoknak nyújtott állami támogatás reálértéke, ezzel az önkormányzatok gazdálkodási mozgástere – azaz egyre nő a szakadék a rendelkezésre álló és a feladatok teljesítéséhez szükséges források között. Az elvárt tevékenység és az ön­kor­mányzatok reális teljesítőképessége elvált egymástól, ami nem reális teljesítmény28  2006 közepéig 168 kisrégió jött létre kb. 2000 településsel. Az adminisztratív módon bejegyzett régiók mintegy háromnegyede működik valóságosan, 48 kisrégió azonban csak „papíron” létezik. Az együttműködés leggyakoribb területe (mintegy 70 százaléka) az egészségügy, a szociális ellátás, az oktatás.

kényszert, vele együtt frusztrációt jelent a helyi önkormányzatoknak, miközben tovább nő a helyi önkormányzatok kormánytól való pénzügyi függősége (2. táblázat). A táblázatból látható, hogy a központi hatalom és az önkormányzatok közötti erőviszonyokat lényegében a kormányzat határozza meg. Ezért a központi pénzmegvonás, a rendelkezésre álló összegek nagyságának viszonylagos változása is jelentősen módosítja a helyi szervek teljesítőképességét, ily módon a megítélését, amire – érthetően – a helyi önkormányzatok a legérzékenyebbek, mivel ezek működnek leginkább emberközelben. A helyi önkormányzatok központnak való kiszolgáltatottsága tehát nagy, ami a pénzügyi függés csökkentése révén mérsékelhető. A függés azonban nem egyirányú. A helyi önkormányzati szektor erős formális és informális érdekérvényesítő képességű. Természetesen a helyi önkormányzatok is rendelkeznek önálló gazdasági és politikai erővel. A politikai hatalom és a gazdaság közötti, már említett közvetett összefüggések (összefonódások, támogatások stb.) mellett

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági… közvetlen összefüggések is kimutathatók – például számos esetben a helyi önkormányzatok gazdasági társaságok tulajdonosai. A­közpolitika alakításában az együttműködés ma helyi szinteken erősebb, mint országosan. Az azonban, hogy a pártpolitika túlzott dominanciája növekedni fog – ha csak országosan nem történik változás –, valószínűsíthető („A győztes pártok emberei” 2006). Ennek kockázatát csökkentheti az önkormányzatok pénzügyi-gazdasági függetlenségének növelése. Az EU szubszidiaritási elvét nem csupán azért szükséges a magyar közigazgatási gyakorlat egészében megvalósítani, mert ezen az elven keresztül vezet az út az Európai Unióhoz hasonló, azzal harmonizáló közigazgatási rendszer kialakításához. A döntések decentralizációjával, a leginkább érintett rétegek, emberek közelébe és körébe való telepítésével egyrészt maguk a döntések lesznek megalapozottabbak, másrészt – mivel a döntéshozók és a döntést végrehajtók teljesen vagy majdnem teljesen azonos kört alkotnak – a végrehajtás sikerének esélyei is javulnak. A szubszidiaritás érvényesítése változásokat hoz a központ és a középszint, valamint a központ és a helyi önkormányzati szint közötti viszonyban. Az előbbinél döntő tényező, hogy az állam szerepe csökkentésének – már-már politikai és gazdasági divatba jött – hangsúlyozásával ne jöjjenek létre olyan időbeli fáziseltolódások, amelyekben az állam megválik azon funkcióktól, amelyeket semmilyen más szerv nem vehet át, nem láthat el. Ez vonatkozik a gazdasághoz közvetlenebbül kötődő területekre, de még inkább az általános társadalmi és szociális feladatokra. Magában a gazdasági és infrastrukturális szektorban sem adható át felelősség nélkül számos állami funkció (például a tömegközlekedés). Az állami, az önkormányzati és a magánszféra közötti felelősségi, működtetési feladatmegosztások, az intézményi szerepek

21

meghatározása még érzékenyebb a szociális szektorban, az egészségügyben és az oktatásban. Ahol a tevékenység „elbírja” a nyereségérdekeltséget, piaci jelleget, ott az állami feladatok le- és feladása kisebb társadalmi és szociális zavart okoz, mint a klasszikus közszektorban. A szociális területeken az állam kiválása azonban nem jelentheti az ellátási vagy gondoskodási, de legalábbis az esélyteremtő, esélymegtartó felelősség feladását. A közigazgatás egyes szintjei közötti munkamegosztás nem pusztán a hatókörén belüli szférákat érinti. A tevékenységek felosztása, az ország hatékony működtetését biztosító közigazgatási, gazdálkodási, társadalomirányítási struktúrák kialakítása csak a közigazgatási körön kívüli területek bevonásával lehetséges, azaz – ismételjük – a hazai közszféra, a közigazgatás belső és nemzetközi versenyképessége az ország egésze hatékonyságának megteremtésével érhető el, de a kölcsönhatás fordítottan is érvényes. A közigazgatás hatékonyságának feltétele a külső ellenőrző rendszerek hatásos működése. Az ellenőrző mechanizmusok egésze teheti hatékonyabbá a közigazgatást, mégis az érdekegyeztetési mechanizmusok és a civil szféra az a két elem, amely az ellenőrző folyamatok egészében leginkább meghatározó, illetve egyre inkább azzá kell válnia.

Az érdekegyeztetési mechanizmusok és a civil szféra A társadalom (benne a gazdaság) egészséges és hatékony működésének egyik alapfeltétele, hogy a hatalommegosztás kiegyensúlyozott legyen. A társadalom egészében akkor biztosítható a fenntartható fejlődés, ha nem alakul ki monopolhelyzet, hanem jellem-

báger gusztáv • kovács árpád

22 zően egyen­rangú szereplők működnek, azaz többek között az egyes közigazgatási szintek egymástól viszonylag függetlenek, szerepük pedig bizonyos mértékben önálló. A központ, a középső szint és a helyi önkormányzatok kapcsolatrendszerében az egyenrangúság és a függetlenség azonban nehezen tör magának utat. Mindennek szervezeti, intézményi okai is vannak, de talán még erősebbek a gazdasági és pénzügyi tényezők. A globalizáció nyomán átalakult a munka világa, változott az állami szerepvállalás. Ebben a helyzetben a korábbi, politikai, közjogi szempontból megközelítőleg egyenrangú szereplők pozíciója megváltozott: a globalizált tőke monopolhelyzetbe került, gyengítve az állam érdekérvényesítő szerepét (lásd adók), korlátozva a széttagolt munkavállalók, gyenge szakszervezetek érdekérvényesítési képességét is (lásd bérek, munkaidő). A változások nem hagyták érintetlenül a pártpolitikát sem, amelynek eredményeként ma a pártpolitika és a pártprogramokban megjelenő érdekek kevésbé tudják betölteni a „hagyományos”, érdekintegráló szerepüket. Érdekeik nem tudnak erőteljesen felszínre jutni, és az érdekek képviselete is csorbát szenved. Igazi „törésvonalak” sem a pártideológiák mentén alakulnak ki, hanem a „hatalomra kerülni és a hatalmat megőrizni” kényszerében.29 A nemzeti tőke érdekérvényesítő képessége alacsony, politikai-gazdasági mozgástere is szűk, s ezek kötődnek a politikai elithez, adják a „klientúrát”. A pártok érdekellentétének legfőbb alapja a saját gazdasági klientúra (háttér) kiépítése, aminek lehetősége a privatizálandó 29  Európai jelenség, hogy a szavazatmaximalizálás, a szavazóbázisok szélesítése érdekében meghirdetett pártprogramok alig-alig mutatnak eltéréseket: a jobboldal klasszikus baloldali értékekkel kampányol, a baloldal liberális programokat vesz fel értékrendjébe, a konzervatívok hol jobboldali, hol liberális programelemeket emelnek be pártpolitikai céljaik közé.

állami vagyon szűkülésével egyre kisebb lesz, újabb gazdasági forrásokat (állami állások, felügyelőbizottsági tagságok stb.) kell keresni, illetve az állami megrendelésekből, uniós pénzekből minél nagyobb hányadban részesedni. Az érdekegyeztetési mechanizmusok nem szűkíthetők le a gazdaságra, a benne részt vevő három főszereplő – a kormány, a munkavállalók és a munkáltatók – közötti megállapodásokra, hiszen a társadalmi lét körei és határai sokkal tágabbak. A gazdaságra leszűkített érdekegyeztetés egy másik, további vetületből értelmezve sem járható. Az egyértelmű tény, hogy az elmúlt évtizedek során a munkastruktúrában, a tevékenységek és a tulajdon szerkezetében, a korösszetételben bekövetkezett változások miatt Magyarország 10 milliós lakosságának alig a fele kapcsolódik közvetlenül a munka világához,30 miközben a társadalmi munkamegosztásnak, specializálódásnak köszönhetően egyre kisebb érdekcsoportok képesek bénítani – anyagi érdekeik, pozicionáltságuk növelését kizáró­lagosnak tekintve – a nagyobb közösségek életét. Ebből következik, hogy át kell gondolni, hogy mit is jelent ilyen tekintetben valóságosan a társadalmi szolidaritás, hiszen nyilvánvalóan nem több költségvetési pénzről, hanem egy szerkezetében módosuló fedezet nélküli kiadástömegről van szó.

30  Hazánkban a munkához közvetlenül kötődő lakosság relatív számaránya az elmúlt időszakban drasztikusan csökkent, különösen a rendszerváltást követően (1998-ig több mint 1,5 millió fővel), az azt követő másfél évtizedben pedig – bizonyos ingadozásokkal – lényegében az akkor kialakult alacsony szinten maradt. A foglalkoztatottak száma 2005-ben 3,9 millió fő volt. A Központi Statisztikai Hivatal elemzése szerint annak a több mint 2,5 millió fős népességcsoportnak egy jelentős hányada, amely nem kötődik aktívan a gazdaság vagy a munka világához, már nem képes, illetve nem is kíván munkát vállalni (KSH 2006).

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági… Bár az Európai Unióban az érdekvédelemre, a szociális kérdésekre nincsenek direktívák, bizonyos ajánlások megszülettek,31 ezért a civil szférát is magába foglaló érdekvédelmi intézményrendszer kialakításához az EUtagországok gyakorlati példáit, tapasztalatait is érdemes tanulmányozni. Az EU15-öt tekintve csaknem minden országban évtizedek óta működik a gazdasági és szociális érdekvédelmet együttesen integráló intézményrendszer. E szervezetek azokat a társadalmi, közéleti, tudományos erőket fogják össze, amelyek együttműködése nélkül nem alakítható ki egyetértés azokban a kérdésekben, amelyek a nemzeti stratégia kialakításához és megvalósításához nélkülözhetetlenek. Magyarországon a civil szféra fejlődését – a rendszerváltás logikájából adódóan – a mennyiségi növekedés32 és egyidejűleg az erős „pártosodás”, ideologizáltság jellemzi. A domináns mennyiségi fejlődésben nem kis szerepet játszanak az anyagi szempontok, a különféle formákban kapható támogatások, közpénzek. Sajátos érdekhordozókká váltak azok a szervezetek, amelyek az „emberi értékek” védelmére, környezetvédelmi érdekre hivatkozva „hivatá31  Az európai kormányzás reformja civil szemmel című dokumentum ( Nemoda 2001) rögzíti a két szektor közötti együttműködés általános szempontjait. Ezek a következők: a polgárok bekapcsolása a döntéselőkészítés folyamatába; naprakész, online információszolgáltatás a döntéshozatal minden szakaszában; a helyi és a regionális önkormányzatok, valamint a civil társadalom szoros együttműködése; rendszeres párbeszéd az önkormányzatok, a nemzeti és az európai civil szervezeteken keresztül és között; a konzultáció minimális normáinak kialakítása, közzététele; nyitottság és reprezentativitás alapján partnerségi megállapodások kötése. 32  2003-ban 53 022 ilyen jellegű (ilyennek bejegyzett) szervezet működött hazánkban, ennek 40 százaléka alapítványi formában, a többi pedig társas nonprofit szervezetként. Lásd a KSH 2003-ra vonatkozó nonprofit adatgyűjtésének legfontosabb megállapításait.

23

sos” önjáró opponensei lettek a pártpolitikának, illetve a gazdasági érdekhordozó testületeknek. A civil szféra és a statisztikában jobban megközelíthető, az előbbit nagyrészt átfedő, de mindenképpen azzal párhuzamosan alakuló nonprofit szervezetek száma az 1989–1995 közötti időszakban növekedett a legdinamikusabban. A civil társadalom ereje, hatása elsődlegesen attól függ, hogy az egyes civil szervezetek mennyire felkészültek, milyen a szakmai hátterük. Ez azért sem közömbös, mert hosszú távon azok a civil szervezetek maradhatnak fenn, lehetnek erősek, képviselhetik érdekeiket, amelyek az erős szakmai háttér következtében nem vesztik el államtól, de főleg a politikától való függetlenségüket, annál is inkább, mert meghatározott társadalmi réteg, csoport létérdekeit, s nem politikai, ideológiai nézeteit képviselik. Az eddigi felmérésekből mégis az a következtetés vonható le, hogy a civil szervezetek érdemi működésének a legnagyobb korlátja ma Magyarországon a valóságos függetlenség hiánya. Ez döntően a közvetlen vagy közvetett politikai kapcsolódásokból, az ideológiai szempontok előtérbe helyezéséből, illetve az áttételes érdekkötődésekből, másrészt a pénzügyi függőségből adódik. Ezzel természetesen együtt jár a kívánatosnál nagyobb párt-, állami és kormányzati függőség. (Ki és mit vár el? Van, akinek ez jó?) A „központ alatti” szervezetek önálló működését nemcsak ez a fajta függőség veszélyezteti, hanem az is, hogy a központi forrásmegvonások után az adott szervezet a vállalati szférától, a belső vagy a külső magánszektortól válik függővé.

báger gusztáv • kovács árpád

24

A politikai ciklusváltások és a közszféra versenyképessége A közszféra, a kormányzati szektor nem vonhatja ki magát a különböző gazdasági érdekcsoportok versenye és járadékvadász tevékenysége alól. A hazai közszektor reformjának kulcskérdése e helyzet korlátok közé szorítása. Alapvető kérdés, hogy növeljük a kormányzati szektor transzparenciáját, javítsuk a felelős közpolitikai döntések információs feltételeit.33 További fontos feladat, hogy az állami szektor és a magánszféra együttműködésében ne engedjünk szabad teret annak, hogy az állami megrendeléseket (például kiszervezést, PPP[Public Private Partnership] programokat) akár politikai, akár egyéb „nemes” szempontok alapján kapják a kedvezményezettek, hanem kizárólag szakmai, gazdaságossági, azaz teljesítménykritériumokat kell figyelembe venni, illetve ezeket maximálisan érvényesíteni. Különösen veszélyes az a helyzet, amikor a járadékvadászat és a pártfinanszírozás „ös�szeér”, hiszen ekkor a jogalkotó maga válik az érdekcsoportok foglyává. A kormányváltások, ha úgy tetszik, a polgári demokrácia „rezsije”, mint más összefüggésekben már említettük, nemcsak a politikai elit cserélődéseiből, hanem a különféle projektek diszkontinuitásából, „elsüllyedt költségeiből” adódó veszteségekből is „táplálkozik”. A közpénzekkel való gazdálkodásban is fellelhetők ezen időszakokban olyan kedvezőtlen jelenségek, amelyek nemzetgazdasági szinten veszteségként könyvelhetők el.34 Ebből a szempontból három terület érdemel kiemelt figyelmet: 33  Ehhez kívánt hozzájárulni az ÁSZ, amikor a Fejlesztési és Módszertani Intézet (FEMI) közreműködésével elkészítette közpénzügyi téziseit. 34  A veszteséget tágan értelmezzük, azaz veszteségnek tekintjük az államháztartás hiányának és az államadósságnak ilyen okok miatt bekövetkező nö-

• a makrogazdasági folyamatokban tetten érhető változások a választások éveiben; • a választási évek költségvetéseinek az eredeti tervtől való eltérései, a különböző támogatások alakulása; végül • a kormányzati cikluson átívelő beruházások „sorsának” alakulása, a kormányváltások okozta veszteségek kimutatása. Mindezek jellemzéséül néhány tényt említünk. A reálbérek Magyarországon a választások éveiben mindig nagyobb mértékben nőttek, mint a választások előtt vagy után.35 A kormányzati beruházások alakulása – jellemzően – szoros korrelációt mutat a választási ciklussal. Ezek értéke 1994-ben 15, 1998-ban 32, 2002-ben pedig több mint 23 százalékkal nőtt. Emellett a cikluson átívelő kormányzati beruházásokhoz jelentős veszteségek kapcsolódtak azért, mert azokat, amelyeket az előző kormányzat kezdeményezett, illetve elkezdett, lebontották, nem folytatták, halasztották. Mindezek alapján nem véletlen, hogy a központi költségvetés hiánya a választások éveiben rendszeresen rekordszintet ért el, ami időrendben még növekedett is. Az államháztartás hiányának a GDP százalékában kifejezett finanszírozási igényét az elmúlt több mint egy évtizedben az jellemezvekedését, a kiesett vagy elhúzódó fejlesztések miatti elmaradt hozamokat, bevételkieséseket, társadalmi károkat stb. 35  1994-ben az egy keresőre jutó reálbér 7, a költségvetési szférán belül 9,1, 2002-ben még kirívóbb mértékben: 9, illetve 20 százalékkal nőtt. A nyugdíjak reálértékének változása is önmagáért beszél: 1994-ben 5, 1998-ban 6,4, 2002-ben pedig 9,9 százalékkal emelkedett. A választást követő évben minden esetben visszaesés volt tapasztalható. Mindez alól az utolsó – 2006. évi – választási év volt az ismert okokból kivétel, mert bár volt ígéretözön a választás előtt, de ezek betartása elmaradt. Nem volt osztogatás, mert nem járt kormányváltással, és az államháztartás súlyos hiánya, az államadósság elfutása pedig azonnali központi megszorító intézkedéseket követelt.

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági… te, hogy a választás éveiben magasan a többi évek hiánya fölé emelkedett, amit még azzal is ki lehet egészíteni, hogy a választási évek hiányának csúcsértékei egyre magasabbak és magasabbak lettek. Mindez nyilvánvalóan következménye a már érzékeltetett „irracionális” pártmagatartásnak, a közvetlenül a választások előtti kormányzati osztogatásnak. Sok tekintetben azonos képet mutat a privatizációs bevételek alakulásának pályája. A politikai váltások trendvonalat megtörő hatása a ciklusváltás tényén felül tartalmi összefüggéseket takar, azaz az 1995-ös, 1997-es és a 2004-es kiugró bevételi csúcsok több összefüggésre mutatnak rá. Pusztán gazdasági oldalról tekintve nyilvánvaló az az összefüggés, miszerint a nagyobb költségvetési hiány nagyobb privatizációs bevételre késztet vagy ad elvi alapon hátteret. A magánosítás mozgástrendjéből azonban világosan kitűnik az eltérő gazdaságpolitika, célrendszer, a belső vagy a nemzetközi erőterekhez való viszonyulás, valamint az is, hogy a pártpolitikából szakmapolitikává való átalakulás nemcsak politikai akarathiány miatt lehet nehéz, hanem azért is, mert az eltérő érték- és érdekrendszerek valójában ciklusonként karakterisztikusan eltérő szakmapolitikákat is jelenthetnek. Természetesen hiba lenne, ha a ciklusváltások politikamentességét feltételeznénk, illetve ténylegesen ezt várnánk el. A parlamenti többpártrendszeri szisztémának a politikai szembenállások állandósága felel meg, másfelől az ellenzéknek értelemszerűen „hatalomelfutást” gátló szerepe is van. E szembenállásoknak azonban a pártpolitika síkjában kell maradniuk, a szakmapolitikát nem hathatják, főleg nem rajzolhatják át. A vonalak megtörése, a tevékenységi és az eredménygörbék hullámzása azonban önmagában is megerősíti azt a valós tapasztalatokon nyugvó feltételezést, miszerint a magyarországi valóságban a pártpolitika közvetlenül (hatalom birtokában) és közve-

25

tetten (ellenzéki oldalról – lásd népszavazás) túlzottan uralja a társadalmi és gazdasági szférákat, folyamatokat, ami kedvezőtlenül hat egyáltalán, de reális közpolitika kialakítására és érvényesítésére különösen. A közszféra és a közigazgatás hatékonyságának alakulásában fontos szerepe van a politikai ciklusváltásoknak, ezért itt röviden érzékeltetjük, hogy a rendszerváltás óta a négyévenként bekövetkező választások, a velük együtt járó kormányváltások, a 2006-os választásokig minden esetben bekövetkezett teljes politikai váltások és fordulatok miképpen hatottak az ország működésének hosszú távú fenntarthatóságára. E kérdés mögött alapjában a párt- és a közpolitika (szakpolitika) viszonya, ennek változása áll. Valamennyi hatalomra (kormányzásra) jutott párt mindig a közpolitika elsőbbségét és azt hirdette, hogy pártpolitikáját aláveti a köz-, illetve szakpolitikának. Elemzésünkben tételesen nem kívánjuk bemutatni a politikai deklarációk sikerét vagy sikertelenségét, őszinteségét vagy taktikai jellegét. Mérése ugyanis nehéz vagy csaknem lehetetlen. Megközelítésünkben olyan módszert alkalmaztunk, amel�lyel elemezhető, hogy az egyes (négyéves) poli­ tikai ciklusváltások milyen változást hoztak bizonyos meghatározó, az „or­szág­működés” hatékonyságát mutató területeken, illetve lehetőséget teremt bizonyos társadalmi megítélés közvetítésére. A politikai elitnek, bármelyik párt vagy koalíció legyen is hatalmon, abból kell kiindulnia, hogy egy kiegyensúlyozottan működő, fő céljaiban egységes, „ráció vezérelte” országban a tudatosan előkészített forgatókönyv-választás és az erre épülő, lépései sorrendjében is átgondolt cselekvés alapvetően szakmai ügy, s nem hatalmi-politikai kérdés. Következésképpen lehetőség (és egyben kőkemény objektív kényszer) van a politikai konszenzus megteremtésére a társadalmi elvárások megisme-

báger gusztáv • kovács árpád

26 rése, a stratégiai célok kialakítása, a döntések meghozatala és programozása tekintetében. A lehetőséget jelentősen megnövelné, ha e folyamatokban és döntésekben nagyobb, elsődleges szerephez jutnának a szakértői vélemények, s nem a tisztán napi politikai megfontolások, főleg pillanatnyi hatalmi érdekek határoznák meg őket. Ehhez a szakmai jellegnek, a szakmai szakértői bázisnak – a fentiekben kifejtettekkel összhangban – stabilizálódnia kell.36 Végül fontos, az előzőekkel összefüggő és azokból következő feladat az állami újraelosztás kereteit, az állami jelenlét és beavatkozás szükséges és célszerű mértékét meghatározni, illetve az adó- és járulékszinteket a gazdasági növekedés adta lehetőség szerint mérsékelni. Ennek keretében lehet az állam által finanszírozandó feladatok körét kijelölni, célszerűen szűkíteni vagy bővíteni, a finanszírozott célok között olyan arányeltolódásokat kezdeményezni, amelyek előnyben részesítik a nemzetközi ver­seny­képesség-fejlesztési, oktatási-képzési 36  A pártoknak ugyanis nincs (nem is kell lennie) megfelelő szakpolitikusi és ágazati szakhátterük, így „belülről” nincs is meg az ésszerű szakpolitika-alkotás feltétele. Jó példa erre az egészségügyi reform. Az ÁSZ FEMI ezzel kapcsolatban már 2003-ban a következő összegző megállapítást tette: „Jóllehet több – szakmai, gazdálkodási, finanszírozási – oldalról a rendszerváltás óta szinte minden kormány szorgalmazta az egészségügyi reformot, a szektor válságos helyzete nemhogy megszűnt volna, a nehézségek inkább fokozódtak. Ez kedvezőtlenül befolyásolja az életminőséget és a lakosság jövőre vonatkozó kilátásait. Az egészségügyi rendszer »stop and go« jellegéért felelős okok között mindenekelőtt a reformtervezetek átfogó jellegének és hosszú távú szemléletének hiányát kell megemlíteni. E hiányosságok következményei – és részben okai is – annak a ténynek, hogy a reform nem tudott kilépni a mindenkori kormánypolitikai körből, mind ez ideig nem alakult ki egy választási ciklusokon átívelő, szakmai szempontokra építő átfogó reformkoncepció.” A leírtak – úgy ítéljük meg – önmagukért beszélnek (ÁSZ FEMI, 2003).

és kör­nyezetvédelmi követelményeket a termeléshez kapcsolódó közvetlen kiadásokkal vagy kedvezményekkel szemben. Ismételten hangsúlyozzuk, hogy az állami jelenlét és beavatkozás célszerű és átgondolt korlátozása feltételezi az állami szerepvállalás újragondolását, valamint ennek megfelelően az állami feladatok – társadalmi-politikai konszenzust, új kompromisszumokat igénylő – tartalmi tisztázását. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a különböző cselekvési forgatókönyvek eltérő struktúrájú, súlypontú és jövedelemcentralizációjú államháztartást követelnek, illetve a kölcsönhatások nyomán természetesen más-más tartalmú és koordinációs mechanizmusokat alkalmazó állami szerepvállalás tartozik egyik vagy másik forgatókönyvhöz. E kérdéssel kapcsolatban itt mindenekelőtt arra szükséges rámutatni, hogy a helyi önkormányzatok központi forrásszabályozási és fejlesztésfinanszírozási, támogatási rendszere mintegy „állatorvosi lóként” képezi le az alrendszer összes problémáját. A forrásszabályozás eredeti racionális, zárt rendszerét egy, a pártpolitikai preferenciákat és az ágazati érdekeket jól közvetítő „torzó” váltotta fel.37 A közigazgatási reformról, általában refor­ mértékű változásokról akkor beszélhetünk, ha az közpolitikai megalapozottságú. A megvalósított változtatások, reformok akkor sikeresek és maradandó hatásúak, ha azok a funkció, feladat és a választott eszközök vonatkozásá37  Az ÁSZ jelentései és a FEMI-ben készült elemzések azt mutatják, hogy e törekvéseknek esett áldozatul a központi adók (szja) megosztásának rendszere. Az átláthatatlan, a sok normatívával működő finanszírozástól kezdve a finanszírozhatatlan és – részben fölösleges  – új egészségügyi és oktatási kapacitások létrehozása mellett jól példázzák ezt a helyi iparűzési adó körüli történések. Ez utóbbi esetben a kormány az ésszerű és logikus helyiadó-reformok helyett a multinacionális vállalati lobbi nyomásának áldozta fel ezt az adónemet.

vázlat a politikai és társadalmi-gazdasági… ban konzisztensek és megfelelő intézményi beágyazottságúak. Az említett diszfunkciók vilá­gos hatás- és feladatkör-elhatárolással – ide értve a horizontális és vertikális vonatkozásokat is –, a nemzetgazdaság tervezési rend­szerének stratégiai alapokra helyezésével, valamint egy erős kormányzati (belső) kontrollingfunkció beiktatásával szüntethetők meg. Olyan intézményi és finanszírozási megoldásokra van szükség, amelyek mind a pártpolitikai pressziót, mind az egyes (ágazati) érdekcsoportok túlzott járadékvadászatát ki tudják iktatni, azaz a közszektor hatásosabb működését képesek megalapozni, hozzájárulva ezzel a nemzetgazdaság versenyképességének a javításához, a fenntartható fejlődéshez.

Irodalom Ágh Attila: Az intézményi reformok Zöld Könyve. A szinergiák éneke. Kézirat, második változat. IDEA Program, 2006. A győztes pártok emberei. Világgazdaság, 2006. október 19. ÁSZ FEMI: A fekvőbeteg-ellátás 10 éve – egy lehetséges terápia elemei. Budapest, 2003. ÁSZ FEMI. Báger Gusztáv: A programalapú költségvetés jellemző vonásai és gyakorlati tapasztalatai. Pénzügyi Szemle, 2006/3.

27

Báger Gusztáv – Kovács Árpád: Privatizáció Magyarországon. I–II. kötet. Budapest, 2004. ÁSZ FEMI. Kovács Árpád: Versenyképesség és államháztartás. Pénzügyi Szemle, 2005. összevont szám. KSH: Magyarország 2005. Budapest, 2006. KSH. Matolcsy György: Értékrend és politikai stratégia. Polgári Szemle, 2007. szeptember. Nemoda István: Az európai kormányzás reformja civil szemmel. Háttéranyag (összeállítás) a kormány és a civil szféra közötti megállapodás előkészítéséhez. 2001. OECD: Budgeting in Hungary. 2006. Ohnsorge-Szabó László – Romhányi Balázs: Hogyan jutottunk ide: magyar költségvetés, 2000–2006. Pénzügyi Szemle, 2007/2. Práger László: A magyar felzárkózás: versenyképesség, érdek- és értékrendek a XXI. század elején a globális világ és az Európai Unió terében. Politikatudományi Szemle, 2004/1–2. Práger László: A világ(gazdaság) és Magyarország a XXI. század elején. Budapest, 2006. Unió Kiadó. Soros György: Újragondolt kapitalizmus. HVG, 2002. szeptember 7. Stumpf István: Új közteherviselés – új társadalmi szerződés. Nemzeti Érdek, 2007/1. Vigvári András: A leggyengébb láncszem. In: Vissza az alapokhoz! Magyarország 2015 – Stratégiai Kutatások. Budapest, 2006a. Új Mandátum. Vigvári András: Politika, gazdaság és reformkényszer a helyi önkormányzati szektorban, 1990–2004. In Böhm Antal (szerk.): A helyi hatalom és az önkormányzati választások Magyarországon 1990-2002. Budapest, 2006b. MTA PTI.