Concept artikel voor Develop rrg.2 no. 4 (oktober 2006) 43-47
Van routine naar ontwikkeling: HRM en HRD in de onderwijssector dr. Marjan Vermeulen IVA en Interactum, federatie van lerarenopleidingen in het basisonderwijs en prof.dr. Marc Vermeulen IVA en TiasNimbas Business School
Inleiding Leraren zijn ontwikkelaars van talenten bij hun leerlingen of studenten. Alleen al door de snelle veranderingen in de leerlingenpopulatie en de maatschappelijke verwachtingen t.a.v. onderwijs zou het vak van leraar snel moeten veranderen en zouden leraren –om al die veranderingen bij te kunnen benen- zichzelf snel moeten ontwikkelen. De ontwikkeling van de ontwikkelaars is dus aan de orde. Maar hoe ontwikkelt deze praktijk zich eigenlijk. Uit een onlangs landelijk uitgevoerd websurvey onder de beroepsgroep van leraren (van primair onderwijs tot de universiteit valt de discrepantie op tussen enerzijds de hoge mate van betrokkenheid en tevredenheid met de uitvoering van het primair proces: het werken met leerlingen en anderzijds het hoge belang dat wordt gehecht aan maar tegelijkertijd de ontevredenheid met de onderwijs organisatie, het personeelsbeleid de arbeidsvoorwaarden en de ontwikkel en scholingsmogelijkheden binnen het leraarschap. Meer in detail leraren willen een personeelsbeleid dat gericht is op ontwikkeling en verbetering van het onderwijs. Uit diverse onderzoeken (zie o.a. IPB-monitor) weten we dat een dergelijk personeelsbeleid maar op enkele scholen in ontwikkeling is, terwijl dit volgens CAO afspraken reeds ingevoerd moet zijn. In dit artikel gaan we de vraag beantwoorden welke verklaringen er zijn die deze discrepantie tussen behoefte van leraren en afspraken met werkgevers enerzijds en de werkelijkheid in het onderwijs anderzijds verklaren. Om daaruit enkele verwachtingen en randvoorwaarden te formuleren inzake de ontwikkeling van HRD in de nabije toekomst van de onderwijssector.
Veranderingen in het onderwijsstelsel en de schoolorganisatie: van uitvoerder tot initiatiefnemer In de na-oorlogse periode werd onderwijs ontdekt als een belangrijk hulpmiddel bij maatschappelijke ontwikkeling. Enerzijds betrof dat de economische ontwikkelingen (human capital) en anderzijds de sociaal-
culturele ontwikkeling. Emancipatie werd een belangrijke doelstelling, niet in de laatste plaats omdat de eerste helft van de 20ste eeuw geleerd had wat voor een enorm effect sociale uitsluiting kan hebben op samenlevingen. De maatschappelijke belangstelling voor onderwijs nam enorm toe en via politieke processen vertaalde dat zich in een heel actief (constructief) onderwijsbeleid. Culminerend onder Van Kemenade in de Contourennota. Een belangrijk gevolg was dat heel veel mensen zich met onderwijs gingen bemoeien, niet alleen in de politiek, maar ook in het beleid en de onderwijsverzorging. Zo groeide het aantal ambtenaren op het departement van ..... in tot ..... nu. Het resultaat was een bijna niet aflatende stroom van circulaires, richtlijnen, normen etc. die scholen en leraren moesten hanteren.
Onderwijs is al sinds mensenheugenis een klassikale aangelegenheid. Sinds de invoering van het schoolbord werden leerlingen op leeftijd en capaciteit in homogene groepen geordend en stond er een leraar voor de klas. Combineren we dit nu met de hiervoor geschetste beeld van toenemende regeldruk dan zien we de contouren van een gevaarlijke chemie die in de jaren tachtig van de vorige eeuw ontstond: leraren in isolement in hun klas die elders bedachte richtlijnen proberen te hanteren en na te leven. In het laatste kwart van de vorige eeuw zijn er twee belangrijke momenten wat betreft de ontwikkeling van de besturing van onderwijs. Ten eerste komt in 1984 de commissie Geelhoed met een scherpe analyse van de regeldruk in de publieke sector. Dat vormt de start voor allerlei discussies over deregulering. Onderwijs is een van de sectoren waarover Geelhoed het ruim twintig jaar geleden (!) al had. De sector was overgereguleerd en dat stond een doeltreffend en doelmatig aanbieden van onderwijs in de weg. Negen jaar later komt de commissie Toekomst Leraarschap (ook wel commissie Van Es, 1993) met een scherpe analyse van wat er mis is met leraren in Nederland. Het komt er op neer dat de professionele autonomie in het klaslokaal feitelijk leidt tot vereenzaming en de professionaliteit aantast. Wanneer we nu de balans op maken dan zien we dat er gestreefd wordt om scholen meer ruimte te geven om tot eigen beleid te komen. Daarbinnen worden professionals aangesproken om zich minder op te stellen als routine professional die sterk voorgestructureerde taken uitvoert. De leraar van de toekomst is een intellectueel die in hoge mate verantwoordelijk is voor zijn eigen professionele handelen en die bereid is daar te allen tijde verantwoording over af te leggen. Althans zo zou het moeten worden. De praktijk is echter weerbarstiger.
Weerbarstige praktijk Om de deregulering mogelijk te maken is er sprake van een zeer forse schaalvergroting in het onderwijs. Inmiddels komen in de sector organisaties voor met vele duizenden studenten en vaak een paar duizend man personeel. Zo heeft de Haagse Mondriaangroep (ROC) bijna 2000 medewerkers in dienst en ruim 30.000 deelnemers. Daarnaast is er sprake van een zeer sterke bestuurlijke schaalvergroting. De grootste werkgever in Nederland vinden we in het voortgezet onderwijs, verzorgt in ca. 50 scholen onderwijs voor bijna 60.000 leerlingen, met (in fte’s) zo’n 6000 werknemers en een exploitatie in de orde van 350 miljoen euro. De mening zijn verdeeld over de effecten van deze schaalvegroting. Enerzijds hoort dit bijna inherent bij deregulering. Deze grote organisaties kunnen de nodige politieke invloed ontwikkelen en hebben in potentie de mogelijkheid om eigen innovatiebeleid te voeren. Er staat tegenover dat er grote bureaucratieën gegroeid zijn. Scholen zijn gegroeid en de aansturing daarvan verliep en verloopt niet zonder problemen. De van oudsher als uitvoeringsorganen van de overheid gepositioneerde onderwijssector ontwikkelt vanaf de jaren tachtig een bij deze opdracht passende professionele bureaucratie. Van de schoolleiding werd in de oude situatie vooral administratieve uitvoering en coördinatie verwacht. Deze functie werd meestal bekleed door een doorgegroeide leraar. Een sterke schaalvergroting, de invoering van lumpsum financiering en marktwerking en een beperking van de mogelijkheden om sociale zekerheid (wachtgeld) centraal af te wentelen maakt dat schoolorganisaties erg in de beheerslijn zijn gaan sturen. Terecht of beleefd is, de ruimte om de organisatie inhoudelijk te profileren lijkt gering.
Een tweede probleem is dat de overheid het onderwijs toch niet echt los laat of kan laten. Onderwijs is een belangrijke sector in de samenleving en de politieke druk om bepaalde doelen te realiseren blijft groot. Daardoor blijven er voortdurende ‘Haagse prikkels’ naar scholen komen, soms over vaak tamelijk onbenullige details. Het gevolg is dat scholen zich nog steeds gecontroleerd of gedirigeerd voelen en op onderdelen nog beperkt zijn in hun autonomie. Daarbij speelt een rol dat die ervaren beperking soms niet eens meer op feiten gebaseerd is. Scholen, directeuren en leraren zijn zo lang aan regulering gewend dat ze er op voor hand vanuit gaan dat allerlei initiatieven ‘toch niet mogen van Den Haag’. Dat wordt vaak als een excuus aangewend om maar niet te veel te vernieuwen. Dat dit in een groot aantal gevallen onzin is, blijkt wel uit de toenemende variatie tussen scholen in hun onderwijskundig beleid of HRM-beleid: het kan dus blijkbaar wel! Een derde belemmering ligt in de kwaliteit van leraren en het imago van het werken in het onderwijs. Onderwijs trekt –net als andere publieke sectoren- mensen aan die niet heel sterk ondernemend van aard zijn. Een
groot deel van de leraren die nu bijvoorbeeld in het voortgezet onderwijs werken, zijn links georiënteerd en hebben in de jaren zeventig gekozen voor het onderwijs onder andere om op die manier maatschappelijke veranderingen na te streven. Deze oriëntatie gecombineerd met de lange duur van hun verbintenis aan de school maakt een initiatiefrijke habitus niet al te voor de hand liggend. In het basisonderwijs komt daar nog bij de sterke feminisering van het beroep. Het overgrote deel van de leraren is vrouw en combineert werk met zorg in de privésfeer. Er is sprake van ‘additional workers’ die maar een beperkte betrokkenheid bij de schoolorganisatie kennen. Het voorgaande impliceert geen verwijt en doet niet af aan de vaak grote pedagogische betrokkenheid van mensen die voor de klas staan. Alleen vormen ze met elkaar een beroepsgroep die kenmerken heeft die eerder deprofessionaliserend zijn dan professionaliserend. Dat wordt vervolgens ook gezien door mensen die een beroep moeten kiezen. Daarnaast is er een sterk vermoeden van teruglopende kwaliteit van instroom in het lerarenberoep. Ook daarvoor is een simpele verklaring: waren lerarenopleidingen vroeger voor getalenteerde jongeren zo’n beetje de enige mogelijkheid om door te studeren, nu is er veel meer keuze. Alleen al daarom is het logisch dat er minder getalenteerde studenten naar de lerarenopleidingen komen en het beroep instromen. Zo loopt het aandeel VWO-ers dat instroomt in de PABO terug en stijgt het aantal MBO-ers. Daarnaast speelt ook de dalende status van het leraarschap een rol, hoewel dit niet heel sterk met onderzoek onderbouwd is (zie Commissie toekomst leraarschap 1993, Vermeulen 2003 voor een uitgebreidere beschouwing).
De moeizame weg van beheer tot beleid van scholen De geschiedenis van personeelsbeleid in het onderwijs op schoolniveau loopt van personeelsbeheer (administratieve uitvoering op schoolniveau, beleidsontwikkeling op overheidsniveau), via personeelszorg (uitvoering van enkele onderdelen zoals scholing en ontwikkeling, maar geen beloningsbeleid en secundaire arbeidsvoorwaarden (Vermeulen 1997) naar HRD (door verplichte invoering van integraal personeelsbeleid in 2005), waarin schoolspecifiek personeelsbeleid ingevoerd dient te worden gericht op competentie-ontwikkeling en functie differentiatie (Wet BIO 2006). Kortom: De omslag naar beleidsrijke scholen met bijpassend personeelsbeleid is in de geschiedenis van het onderwijs pas recentelijk ingegaan. Dit heeft op initiatief van de overheid plaatsgevonden. Het afleggen van verantwoordelijkheid (gouvernance beleid), het rond maken van kwaliteitscycli is nieuw en net als de invoering van personeelsbeleid eerder te typeren als een instrumentele invoering omdat het moet van de overheid of van door de CAO afspraken en vast wel nuttig zal zijn en niet omdat de sector daarin meerwaarde of noodzaak ziet. Het komt er feitelijk op neer dat HRM instrumenten zowel op het niveau van de doelen als op het niveau van de uitvoering zelden ingezet worden om in die specifieke
context de afgesproken organisatiedoelen beter te realiseren (zie bijvoorbeeld Wiersma, van der Mooren, Vermeulen 2002, Teurlings, Vermeulen en Wiersma (2003)). Uit een recent onderzoek naar de pilot scholen in primair en voortgezet onderwijs die IiP (Investers in People) invoeren blijkt dat de meeste scholen veel meer dan de vooraf afgesproken termijn van 2 jaar nodig hebben om te voldoen aan alle indicatoren en dus hun IiP keurmerk te kunnen halen. De scholen die meedoen zijn gemiddeld verder met hun invoering van Integraal personeelsbeleid dan de gemiddelde Nederlandse school. Voor deze scholen betekent het werken met IiP in dit project leren systematisch de PDCA cyclus te doorlopen, het personeelsbeleid (de ontwikkeling van mensen op individueel, team en organisatieniveau) te borgen, personeel te betrekken bij het personeelsbeleid (en het organisatiebeleid) (rapportage van dit project in afronding/druk IVA 2006). Kortom het professioneel ontwikkelen en uitvoeren van organisatiebeleid (inclusief HRM/HRD) binnen organisaties in het onderwijsveld zal nog een aantal slagen moeten maken alvorens we kunnen spreken van moderne arbeidsorganisaties, waarin een wisselwerking is tussen de organisatieontwikkeling en de ontwikkeling van het menselijk potentieel binnen die organisatie. Dat dit proces tijd kost heeft niet alleen te maken met een overheid die niet altijd consequente politiek voert ten aanzien van het onderwijs, of met een maatschappelijk middenveld waar vele spelers een eigen agenda kennen en de beroepsgroep van leraren nauwelijks een rol speelt, of met een gebrek aan kennis en kunde binnen scholen, of met de lange weg die afgelegd moet worden vanaf een uitvoerende organisatie naar een zelfsturende, beleidsontwikkelende organisatie met een zelfbewuste beroepsgroep die oog heeft voor de eigen professionele ontwikkeling (onderwijs aan het woord 2006).
Hoe nu verder Gras gaat niet harder groeien door aan de sprietjes te trekken, leert een oude volkswijsheid. Scholen hebben vermoedelijk vooral tijd nodig en er lijkt ook sprake te zijn van stadia die doorlopen moeten worden: Het personeelsbeheer is inmiddels ingevoerd, personeelsmanagement nog nauwelijks en development ligt nog een aantal straten verder Scholen moeten zich nog steeds aan erg veel regels houden op het gebied van bevoegdheden, ARBO, toetsing etc. Het zou een interessant experiment zijn om te kijken wat er gebeurt met het HRM/HRD-beleid op het moment dat scholen bijvoorbeeld onder hetzelfde regime worden gebracht als bedrijven. In het hoger onderwijs worden daar inmiddels de eerste experimenten mee uitgevoerd. Omdat scholen langdurig ingesponnen zijn in bestaande regelsystemen weten we domweg niet wat een school aan regelvrijheid aan kan en wat de consequenties zijn voor het HRD-beleid. Experimenten op dit vlak zijn zeer welkom, waarbij we
overigens niet terug moeten schrikken voor het mislukken van experimenten. Ook (juist) van fouten kan je veel leren Dergelijke vernieuwingen van werkprocessen kosten tijd, gaat met weerstanden gepaard en brengt onzekerheden met zich mee. Een belangrijke belemmering zou wel eens kunnen zijn dat leraren al behoorlijk op hun tenen lopen om de bestaande routines uitgevoerd te krijgen. Sowieso zijn leraren niet zo vernieuwingsgezind: ze zijn immers niet geselecteerd op en gesocialiseerd in ondernemerschap, risico’s nemen etc. Een aantal vernieuwingsprojecten zijn minder gelukkig verlopen en het gemopper hierover is luid hoorbaar. Deze mislukkingen worden wellicht ook gekoesterd als argument om rust in de sector te bepleiten. Willen we een vernieuwing van het primaire proces bereiken dan zal daar dus (emotionele) ruimte voor moeten komen en zullen de secundaire processen expliciet op die veranderingen in the primaire proces gericht dienen te zijn. In onze optiek is rust iets wat niet bij onderwijs past en gaat het erom mensen te ondersteunen in het omgaan met onrust. Ook op het niveau van het onderwijsbestel is het zoeken naar nieuwe evenwichten. Het departement moet positie bepalen en veel duidelijker maken waar nu precies de beleidsvrijheid van scholen uit bestaat. Bonden en werkgevers moeten een nieuwe werkwijze ontwikkelen die vrijheid aan de individuele scholen en de leerkrachten daarbinnen biedt. De werkgeversorganisaties zijn aan het hergroeperen (er groeit nu bijvoorbeeld één organisatie voor werkgevers in het voortgezet onderwijs). Ook op dit niveau is het belangrijk dat de groei van schoolbesturen geen autonoom proces wordt omdat het nu eenmaal zo loopt maar dat de schaalgrootte efficient is in relatie tot de doelen en de opdracht van de school. Leraren zijn nog weinig op grond van hun professionaliteit georganiseerd, anders dan dat dit bijvoorbeeld bij medici, architecten of accountants het geval is. In het politieke speelveld zijn leraren als beroepsgroep gen partner in de beleidsontwikkeling. Werkgevers zijn dat inmiddels wel. De versterking van een dergelijke organisatievorming van de beroepsgroep van leraren kan een belangrijke rol spelen bij de herprofilering van het beroep en de professionele ontwikkeling van de beroepsgroep in zijn geheel. Het SBL1 zou hierin een sleutelrol moeten spelen maar wordt vooralsnog in zijn speelruimte beperkt door enerzijds de vakbonden (die claimen de enige vertegenwoordiger van het onderwijspersoneel te zijn) en anderzijds door een zeer versplinterd veld van vakinhoudelijke vereniging zoals bijvoorbeeld de uit 1862 daterende Koninklijke Vereniging van Leraren Lichamelijke Opvoeding of de Vereniging van docenten Geschiedenis en staatsinrichting. Referenties Commissie Toekomst Leraarschap (1993). Een beroep met perspectief. De 1
Stichting Beroepskwaliteit Leraren en ander onderwijspersoneel.
toekomst van het leraarschap. Den Haag (SDU-DOP). Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen (1984). Eindbericht van de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen. Den Haag (TK 17931 nr. 9) . Linden, van der R. en C. Teurlings, M. Vermeulen (2003) De school als professionele organisatie. Opbrengsten van vijf jaar Kortlopend onderwijs onderzoek (1998-2002) Antwerpen/Apeldoorn Garant Vermeulen, M.J. (2003) Een meer dan toevallige casus Heerlen: Open Universiteit. Vermeulen, M.J. (2005). 'Met geheven hoofd en de blik vooruit gericht' in: Moerkamp,T. , J. Vedder en J. Vos (red.), Vermeulen, M. (1997) De school als arbeidsorganisatatie, De Lier ABC Wiersma, H. en A. van der Mooren, M. Vermeulen (2002) Ontwikkeling van medewerkers ontwikkeling schoolorganisatie Tilburg IVA Teurlings, C. en M. Vermeulen, H. Wiersma (2003) Naar duurzame competentieontwikkeling: implicaties voor ersoneelsbeleid. Tijdschrift voor HRM, 2, 7-38. ISSN 1338-1302 IVA onderzoek naar IiP project in afronding (druk november 2006) Leraren Leren. Een discussie over opleiden en professionaliseren van leraren. Den Haag (SBO)
