Van nationaal naar Europees

Van nationaal naar Europees De ontwikkeling van het buitenlands beleid van Nederland ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict 1967-1980 Dorien de Vos

Masterthesis Dorien de Vos

Van nationaal naar Europees De ontwikkeling van het buitenlands beleid van Nederland ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict 1967-1980

Dorien de Vos Masterthesis Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen Universiteit van Amsterdam

Begeleidster: Dr. M. van Leeuwen

Maart 2011

2


Inhoud Inleiding

4

1.

Het Arabisch-Israëlisch conflict

9

2.

De Europese integratie

13

3.

Europa en het Palestijns-Israëlisch conflict

17

4.

Nederland als het pro-Israëlische bastion in Europa 1967-1973

26

Een emotionele band

26

Het embargo; Nederland wordt gestraft

29

Naar een evenwichtig beleid 1974-1989

34

Het evenwichtige beleid

36

De Palestijnse kwestie

38

De Verklaring van Venetië

42

Publieke opinie

44

5.

Conclusie

49

Inhoudelijke verschuivingen

49

Verklaringen

50

Literatuur en Bronnen

54

3


Inleiding Het conflict in het Midden-Oosten – en met name de Palestijns-Israëlische betrekkingen – houdt de internationale gemeenschap al sinds de Junioorlog van 1967 in zijn greep. Nog altijd is het een zeer precair onderwerp. Verschillende landen, maar ook iedere politieke partij en verschillende groeperingen, willen hun mening erover geven en lijken een rol te willen spelen in de vredesonderhandelingen. Zo is anno 2010 een passage opgenomen in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte over het standpunt van Nederland inzake de Palestijnse kwestie en de wenselijkheid van verder investeren in de band met de staat Israël.1 Ook de Europese Unie (EU) heeft lange tijd getracht een rol te spelen in het PalestijnsIsraëlisch conflict. In 1970 begon de relatief jonge Europese Economische Gemeenschap (EEG)2 met het formuleren van een gemeenschappelijk buitenlands beleid binnen het kader van de Europese Politieke Samenwerking (EPS). Het conflict in het Midden-Oosten werd uitgekozen als een van de eerste gebieden waarop een gemeenschappelijk beleid gevormd moest worden. De historische, economische, sociale en politieke banden met de regio, maar ook de angsten voor escalatie van het conflict zorgden – en zorgen nog steeds – voor een bijzondere relatie tussen Europa en het Midden-Oosten. In eerste instantie hadden de leden van de Europese Gemeenschap (EG) moeite om tot een gezamenlijk standpunt te komen. Het gemeenschapsgevoel was nog niet groot genoeg om de nationale belangen aan de kant te schuiven. Geleidelijk formuleerde de Europese Gemeenschap echter een eenduidig en opvallend consistent standpunt. De aanzet hiervoor werd in de jaren zeventig gezet. In het Europese beleid was van meet af aan veel oog voor de Palestijnse kwestie. ProIsraëlische landen als Nederland en West-Duitsland hadden hier moeite mee en probeerden hun poot stijf te houden. Aan het eind van de jaren zeventig waren de nationale belangen echter – onder andere door de Junioorlog van 1967, het Palestijns terrorisme en de oliecrisis van 1973 die een (her)oriëntatie op de Arabische wereld tot gevolg hadden – aan de kant gezet voor het Europese gemeengoed.3 Sinds de jaren tachtig spreekt de Europese Gemeenschap (vanaf 1993 de Europese Unie) zich eendrachtig uit voor een onafhankelijke en levensvatbare Palestijnse staat. Sindsdien gaat steun voor Palestijnse onafhankelijkheid

Concept regeerakkoord VVD en CDA, Vrijheid en verantwoordelijkheid (30 september 2010), 7. Voor het gemak duid ik de Europese Economische Gemeenschap aan met Europese Gemeenschap of EG. 3 H. Yacobi en D. Newman, ‘The EU and the Israel-Palestine conflict’ in T. Diez, M. Albert en S. Stetter (eds), The European Union and Border conflicts: The power of integration and association (Cambridge 2007), 181. 1 2

4

Masterthesis Dorien de Vos gepaard met Europese hulp aan de Palestijnse gebieden. De Europese keuze voor de Palestijnen wijkt af van het beleid van de Verenigde Staten, die vanaf de oprichting van de staat Israël in 1948 sterk op Israël zijn gericht. Standpunten die de EG in de jaren zeventig innam stuitten in de Verenigde Staten op hevig verzet, maar werden veelal een aantal decennia later ook daar omarmd. Zo was de Gemeenschap vroeg in de erkenning van de Palestine Liberation Organisation (PLO) als gesprekspartner bij de vredesonderhandelingen in het Midden-Oosten. Ook erkende het eerder dan de Verenigde Staten het recht van de Palestijnen op een thuisland. Het beleid van de EG ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict kan dan ook vooruitstrevend genoemd worden. Het komen tot dergelijke gemeenschappelijke verdragen en standpunten ging echter niet zonder slag of stoot. De afzonderlijke lidstaten van de Europese Gemeenschap hadden moeite hun nationale standpunten op te geven voor het grote goed dat Europa was. Uiteindelijk is het toch gelukt om een structuur voor een gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid te ontwerpen. Nog steeds levert het echter regelmatig problemen op tussen de inmiddels 27 lidstaten om tot één standpunt te komen. Op het gebied van de Palestijns-Israëlische kwestie is men het inmiddels eens. De laatste decennia heeft Nederland geen opvallende rol gespeeld in het conflict in het Midden Oosten of een poging daartoe gedaan, maar dit was in het verleden wel het geval. In de jaren zestig en zeventig was de beleidsvorming op dit gebied onderwerp van veel discussie in zowel de Nederlandse politiek als in de samenleving. Temeer daar Nederland moest zien te laveren tussen het Amerikaanse (en dus pro-Israëlische) beleid, de pro-Israëlische publieke opinie en de pro-Arabische houding van de Europese Gemeenschap. In de Europese Gemeenschap en in de Arabische landen werd Nederland immer gezien als de dwarsligger. In de loop van de jaren zeventig stemde de Nederlandse regering echter in met een aantal pro-Palestijnse Europese verklaringen, iets wat nog geen tien jaar eerder ondenkbaar was. Volgens Europadeskundige Alfred Pijpers is er dan ook sprake van een Europeanisering van het Nederlandse buitenlands beleid.4 In deze thesis wordt de ontwikkeling van het Nederlandse buitenlands beleid ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict in de periode 1967-1980 geschetst als een verschuiving van een nationaal naar een Europees beleid.

A. Pijpers, ‘Dekolonisatie, compensatiedrang en de normalisering van de Nederlandse buitenlandpolitiek’, Internationale Spectator 45:2 (1991), 69. 4

5

Masterthesis Dorien de Vos Het gebruik van de termen pro-Palestijns, pro-Arabisch en pro-Israëlisch verlangt enige nuancering. Zo wordt in dit onderzoek onder een pro-Israëlische houding steun aan het bestaan en voortbestaan van Israël verstaan en sympathie voor het volk van de staat Israël. Een pro-Israëlische houding betekent echter niet per definitie een anti-Palestijnse houding. Met een pro-Israëlisch Nederland wordt dan ook bedoeld dat Nederland in zijn buitenlands beleid geneigd was standpunten in te nemen ten gunste van Israël. Een proPalestijnse houding betekent in de onderzochte periode oog voor de rechten van het Palestijnse volk en erkenning van de PLO als de enige vertegenwoordiger van de Palestijnen. Dit sluit echter niet sympathie voor Israël uit. Een pro-Palestijnse Europese Gemeenschap betekent dat Europa in zijn standpuntbepaling constant de belangen en rechten van het Palestijnse volk in het oog hield. In deze thesis wordt onderzocht hoe Nederland kwam tot de omslag van een nationaal (Israël-georiënteerd) naar een Europees standpunt waarin meer oog was voor het Palestijnse aspect. Daarbij wordt gekeken naar de directe besluitvormers, namelijk het kabinet en het parlement. Het economische aspect wordt daarbij buiten beschouwing gelaten. Vragen die centraal staan, zijn; waarom heeft de Nederlandse regering er uiteindelijk voor gekozen om toch het Europese belang voorop te zetten in plaats van het nationale? Ging dit gepaard met veel discussie in het parlement en de samenleving? Werd er grote druk gezet vanuit de rest van Europa? Heeft Nederland nog geprobeerd zijn poot stijf te houden? En welke gebeurtenissen waren beslissend voor de omslag? Voor dit onderzoek is het niet alleen van belang te beschrijven wat de verschuivingen in het Nederlandse standpunt waren, maar ook welke internationale en binnenlandse gebeurtenissen een rol speelden in de positiebepaling. Politicoloog Ben Soetendorp is van mening dat de standpunten van Nederland inzake het Palestijns-Israëlisch conflict niet zijn gebaseerd op pro-Israëlische sentimenten, maar op nationale belangen als handel en veiligheid. Dit Nederlandse standpunt viel regelmatig samen met het Israëlische. Na de olieboycot paste de Nederlandse regering haar standpunt aan, om niet langer geïsoleerd te staan binnen de EG. Nog langer geïsoleerd staan zou slecht zijn voor de Nederlandse economie. De regering probeerde daarbij een balans te zoeken tussen de Verenigde Staten en de Europese Gemeenschap.5 Historicus Fred Grünfeld heeft kritiek op het standpunt van Soetendorp dat het nationale belang als enige grondslag diende R.B. Soetendorp, ‘Netherlands’, in D. Allen en A. Pijpers, European foreign policy-making and the Arab-Israeli conflict (Den Haag 1984) en R.B. Soetendorp, Het Nederlandse beleid ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict 1947-977 (proefschrift, Groningen 1982).

5

6

Masterthesis Dorien de Vos voor het beleid. Grünfeld benadrukt dat het besluitvormingsproces van de regering onderhevig is aan zowel interne beperkingen – vanuit het parlement, de journalistiek, pressiegroepen, kerken, het volk en het bedrijfsleven – als externe druk vanuit het buitenland. Het beleid dat was gevormd naar aanleiding van de interne druk had problemen veroorzaakt, waaronder het olie-embargo van 1973 en de daaropvolgende geïsoleerde positie binnen de EG. Tijdens het embargo was zowel de interne als externe druk op de Nederlandse regering op zijn hoogtepunt. Nederland probeerde met het evenwichtige beleid zo min mogelijk toe te geven aan de internationale druk en zoveel mogelijk zijn MiddenOostenbeleid te continueren. De verschuiving die vervolgens toch plaatsvond in de periode 1974-1980 was niet onder directe druk van het embargo. De regering sloot zich aan bij de EPS maar probeerde het gemeenschappelijke Europese beleid zoveel mogelijk te matigen. Grünfeld noemt dit ‘inschikkelijke aanpassing’. De EPS vormde daarbij een beschermfunctie tegen binnenlandse kritiek.6 Deze discussie brengt mij tot de volgende onderzoeksvraag: Wat zijn de inhoudelijke verschuivingen in het Nederlandse standpunt inzake het Arabisch-Israëlisch conflict in de jaren zeventig en hoe zijn die te verklaren? Dit onderwerp is niet alleen wetenschappelijk, maar ook maatschappelijk relevant ter verkrijging van inzicht in de totstandkoming van de Europeanisering van het Nederlandse buitenland beleid. De omslag van een nationaal naar een Europees beleid vond voor het grootste deel plaats in de jaren zeventig. Natuurlijk moet er eerst het een en ander gezegd worden over de pro-Israëlische tijd. Daarom begint het onderzoek bij de verschillende reacties van de afzonderlijke Europese lidstaten na de Junioorlog van 1967. Pas in 1970 begon Europa met een gemeenschappelijk buitenlands beleid met de oprichting van de Europese Politieke Samenwerking. Een mooi eindpunt is de ondertekening van het Verdrag van Venetië in 1980. Dat was het moment waarop alle Europese landen gezamenlijk in dat verdrag de Palestijnse rechten erkenden en de PLO erkenden als vertegenwoordiger van het Palestijnse volk. Voor het eerst probeerde de EG met alle lidstaten gezamenlijk een aanzienlijke rol te spelen in de vredesonderhandelingen. In de periode tussen 1974 en 1977 zijn er vrijwel geen ontwikkelingen te zien in zowel de EG als de Nederlandse politiek als het F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten. De Nederlandse rol in de internationale politiek ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict 1973-1982 (Proefschrift Maastricht 1991).

6

7

Masterthesis Dorien de Vos om de standpuntvorming aangaande het Midden-Oosten gaat. Aan deze periode wordt dan ook vrijwel geen aandacht besteed. Om de hoofdvraag te beantwoorden is archiefmateriaal van het ministerie van Buitenlandse Zaken en het Nationaal Archief gebruikt. Het gaat hierbij voornamelijk om correspondentie tussen de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken, de Directie Afrika en MiddenOosten en de Nederlandse ambassadeurs in Israël en de Arabische landen. Daarnaast is gebruik gemaakt van de handelingen van de Eerste en Tweede Kamer voor de standpunten van zowel het kabinet als het parlement. In het eerste hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste gebeurtenissen in het Arabisch-Israëlisch conflict tot en met de jaren zeventig. Vervolgens worden in hoofdstuk twee en drie respectievelijk de Europese integratie en de ontwikkeling van een Europees buitenlands beleid, en in het bijzonder van een gemeenschappelijk standpunt inzake het Arabisch-Israëlisch conflict, beschreven. In hoofdstuk vier – en dit is de kern van deze scriptie – wordt het pro-Israëlische beleid van Nederland tot aan de jaren zeventig beschreven en in het volgende hoofdstuk de omslag in de jaren zeventig van dit beleid en de verklaringen die daarvoor te geven zijn.

8


1. Het Arabisch-Israëlisch conflict

Het nog steeds voortdurende conflict tussen Israël en de Palestijnen gaat in hoofdzaak over territorium. Op 14 mei 1948 werd de staat Israël gesticht op gebied van het mandaat Palestina. Het voormalig Britse mandaat werd opgedeeld in een Arabisch en een Israëlisch deel. Grote groepen joden vertrokken vanuit West-Europa naar de nieuwe staat. In rap tempo werd een stabiele staat opgebouwd onder leiding van een socialistische regering. De Arabische landen waren hier verbolgen over. Al in 1956 ontstond een eerste conflict; de Suezcrisis. Egypte besloot over te gaan tot nationalisering van het Suezkanaal en verbood de doorvaart van Israëls scheepvaart. Daarop viel Israël de Gazastrook en een deel van de Sinaïwoestijn binnen, daarbij gesteund door het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Onder druk van de Verenigde Staten trokken de troepen zich uiteindelijk terug. Een belangrijk keerpunt in het conflict is de Junioorlog van 1967 – ook wel de Zesdaagse Oorlog genoemd – die tot aanzienlijke territoriale veranderingen in het voordeel van Israël leidde. De sluiting van de Golf van Akaba voor Israëlische vaartuigen door Egypte werd gezien als een casus belli. Op 5 juni viel Israël daarom Egypte, Syrië en Jordanië aan en bezette binnen zes dagen de Sinaï, de Gazastrook, de Golanhoogvlakte en de Westelijke Jordaanoever, inclusief Oost-Jeruzalem. Hierdoor kon Israël niet langer gezien worden als zwakke natie, maar als agressor. Het centrale thema in het Arabisch-Israëlisch conflict was dan ook niet langer het bestaansrecht van Israël, maar de teruggave van de in deze oorlog door Israël bezette gebieden. Als reactie op de aanval van Israël werd in november in de VNveiligheidsraad resolutie 242 aangenomen. Dit document groeide uit tot het fundament van vrijwel alle latere diplomatieke pogingen om tot een oplossing te komen voor de PalestijnsIsraëlische kwestie. Er ontstond onenigheid, omdat de resolutie multi-interpretabel was. Volgens de Engelse versie moest Israël zich terugtrekken uit gebieden die bezet waren in het recente conflict, terwijl de Franse vertaling terugtrekking uit de (dus alle) bezette gebieden verlangde. In 1973 was het opnieuw raak met de Oktoberoorlog of Yom Kippoeroorlog, waarin Syrië en Egypte een verrassingsaanval uitvoerden op de door Israël bezette gebieden. De eerste dagen leed Israël zware verliezen, maar al snel wist het de aanvallers terug te dringen. De Verenigde Staten en Nederland veroordeelden de aanval op Israël, terwijl WestDuitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk niet bereid waren een standpunt in te 9

Masterthesis Dorien de Vos nemen en zich dus neutraal opstelden. De Arabische landen hadden echter een belangrijke troef in handen; het oliewapen. Als wraak voor hun steun aan Israël tijdens de oorlog kregen de Verenigde Staten en Nederland een olieboycot opgelegd. De overige Europese landen werden door de Arabische landen gestraft met een productiebeperking van olie van 25 procent en vervolgens een maandelijkse mindering van vijf procent. Met de oliecrisis die op de Oktoberoorlog volgde, drong het conflict in het Midden-Oosten pas echt door in de internationale gemeenschap. Duidelijk was dat de westerse landen veel economisch belang hadden in de regio en dus strategische standpunten in moesten nemen. De daaropvolgende jaren was het relatief rustig in het Midden-Oosten. Ondanks de hoog opgelopen spanningen kwam het tot 1978 niet tot een treffen tussen de Arabische landen en Israël. In de Verenigde Naties (VN) bepaalden de westerse landen hun standpunt aan de hand van verschillende resoluties. Als gevolg van de verovering van de Gazastrook, Oost-Jeruzalem en de Westelijke Jordaanoever door Israël in 1967 kwamen nationalistische gevoelens op bij de Palestijnse bevolking. De bevrijdingsorganisatie PLO speelde hierin een belangrijke rol. De organisatie werd opgericht in 1964 als guerrillabeweging, maar werd pas in 1968 als gevolg van de Zesdaagse Oorlog een belangrijke politieke factor.7 Door middel van terroristische aanslagen in Europa probeerde de PLO aandacht te krijgen voor de Palestijnse kwestie. Dit had het gewenste effect. Vanaf 1973 groeide, vooral in de Europese landen, de aandacht voor de Palestijnse kant van de zaak. In de loop van de jaren zeventig werd de Palestijnse kwestie in West-Europa erkend als een politieke factor in plaats van slechts een vluchtelingenprobleem. Bovendien kreeg de PLO in 1974 waarnemersstatus in de Algemene Vergadering van de VN. De Verenigde Staten, die de leidende rol hadden in de vredesbesprekingen, probeerden de PLO echter te isoleren en weigerden hen een rol van betekenis te geven. In 1978 ontstond de vierde oorlog in het Midden-Oosten sinds de stichting van de staat Israël. Na een bomaanslag in Jeruzalem viel Israël Libanon binnen. In het zuiden van dat land bevonden zich vanaf begin jaren zeventig – nadat ze in 1970 uit Jordanië verdreven waren – leden van de PLO die van daar uit aanslagen in Israël pleegden. Binnen enkele dagen waren de Israeli Defence Forces (IDF) – het Israëlische leger – erin geslaagd het zuiden van Libanon onder controle te krijgen. Vanuit de VN werd de vredesoperatie United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL) opgericht, waaraan drie Europese landen – Nederland,

7 I. Greilsammer en J. Weiler, ‘European political cooperation and the Palestinian-Israeli conflict. The evolution of a policy’, in D. Allen en A. Pijpers (eds.), European foreign policy-making and the Arab-Israeli conflict, 132.

10

Masterthesis Dorien de Vos Ierland en Noorwegen – deelnamen. De taak van de militairen was toezien op de terugtrekking van de Israëlische troepen uit Libanon en de orde en rust in de regio te handhaven. Na de shuttle diplomacy van de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Henry Kissinger – waarbij hij vanaf de Oktoberoorlog in 1973 als bemiddelaar heen-en-weer reisde tussen prominente personen in het Midden-Oosten om vrede te bevorderen zonder hen direct in contact te brengen – werd onder leiding van Jimmy Carter een vredesbemiddelende poging gedaan tijdens onderhandelingen in september 1978 in zijn buitenverblijf te Camp David. Aanwezig waren de Egyptische president Anwar Sadat en de Israëlische premier Menachem Begin. Jordanië noch de Palestijnen werden hierin betrokken. In ruil voor erkenning door Egypte, beloofde Israël zijn troepen uit de Sinaï terug te trekken. Hiermee was Egypte het eerste Arabische land dat de staat Israël erkende. Er werd een akkoord bereikt over onderhandelingen voor een interim periode van zelfbestuur voor de Palestijnen die in de Westelijke Jordaanoever en de Gazastrook woonden en – en hier lag het zwaartepunt

van

de

onderhandelingen –

een

Egyptisch-Israëlisch vredesverdrag.

Gezamenlijke besprekingen tussen de drie partijen vonden echter nauwelijks plaats. Het onderhandelen vond voornamelijk plaats tussen de Amerikanen en de Egyptenaren enerzijds en de Amerikanen en de Israëliërs anderzijds, omdat Sadat en Begin niet met elkaar wensten te spreken. Op 26 maart 1979 werd aan het eerste onderdeel van de Camp David akkoorden voldaan met de ondertekening van het Egyptisch-Israëlisch vredesverdrag. De onderhandelingen voor autonomie van de Palestijnen liepen echter op niets uit. Deze vredesonderhandelingen sloten aan bij de strategie van deelakkoorden die de Verenigde Staten beoogde voor vrede in het Midden-Oosten. De Europese Gemeenschap werd op geen enkel punt betrokken bij de vredesonderhandelingen van Camp David. De Negen (Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, West-Duitsland, Nederland, België, Luxemburg, Denemarken, Ierland en Italië) reageerden positief op de akkoorden, maar hadden liever een alomvattende multilaterale oplossing gezien waaraan alle betrokken partijen zouden meewerken.8 Een belangrijke voorwaarde voor de lidstaten was dan ook dat het Palestijnse volk in de onderhandelingen betrokken moest worden. Daarnaast werd het recht van het Palestijnse volk op een vaderland beklemtoond. Dit stond in contrast met de opvatting van de Verenigde Staten, die de Palestijnen nog steeds slechts als een vluchtelingenprobleem zagen. Gedreven door de 8

F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 165.

11

Masterthesis Dorien de Vos Franse aspiraties om een rol in het vredesproces te spelen, kwamen de Negen op 13 juni 1980 met de Verklaring van Venetië, waarin het Palestijnse recht op zelfbeschikking werd erkend en werd vastgelegd dat de oplossing lag bij wederzijdse erkenning. De PLO werd nog niet erkend, maar moest wel een plaats aan de onderhandelingstafel krijgen als woordvoerder van de Palestijnen.

12


2. De Europese integratie Jarenlang was Europa verscheurd door oorlog. Na de Tweede Wereldoorlog heerste in WestEuropa het idee dat de oplossing voor stabiliteit en duurzame vrede op het continent besloten lag in economische en politieke samenwerking. Economische samenwerking kon de opbouw en de welvaart in Europa bevorderen en de saamhorigheid versterken, zodat er nooit weer een dergelijke oorlog zou kunnen plaatsvinden. Het eerste initiatief tot samenwerking van ‘de Zes’ (Nederland, België, Luxemburg, Frankrijk, West-Duitsland en Italië) werd genomen met het Schuman-plan, dat in 1951 leidde tot de oprichting van de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal (EGKS). Nederland was een van de founding fathers van deze Europese samenwerking. De Europese samenwerking op economisch gebied nam in de beginjaren een vogelvlucht. Zo werd er samengewerkt op gebied van energie, werd in 1957 met het Verdrag van Rome een gemeenschappelijke markt met vrij verkeer van personen gecreëerd en ontwierp de Nederlander Sicco Mansholt begin jaren zestig een Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Hiertoe werd ook een Europese Commissie ingesteld. De oorsprong van de Europese Unie kan gelegd worden bij het tekenen van het Verdrag van Rome, waarbij de Europese Economische Gemeenschap (EEG) tot stand kwam. Op economisch gebied ging het met de Europese Gemeenschap voorspoedig. Verschillende initiatieven om deze samenwerking te verrijken met politieke samenwerking stuitten echter op veel onenigheid. De verschillende natiestaten hadden op politiek gebied grote moeite hun nationale bevoegdheden en standpunten op te geven voor het grote goed dat Europa was. Vanwege de dreiging van de Koude Oorlog pleitte Frankrijk voor een onafhankelijk West-Europees leger. In 1954 werd de door Frankrijk geïnitieerde Europese Defensiegemeenschap

(EDG),

en

de

daarvoor

noodzakelijke

Europese

Gemeenschap (EPG),

door het Franse parlement afgewezen. Hiermee

Politieke was een

gemeenschappelijke defensie voorlopig van de baan. De Franse president Charles de Gaulle zag een hoofdrol voor zijn land in Europa. Hij pleitte voor een intergouvernementeel verenigd Europa op politiek gebied, waardoor de natiestaten hun soevereiniteit konden behouden. Dit plan voor een politieke unie werd in 1962 verder uitgewerkt door de Franse diplomaat Fouchet. De Gaulle wilde hiermee de positie van de Europese Gemeenschap op het internationale toneel versterken. Maar hierin zag hij ook een glansrol voor Frankrijk 13

Masterthesis Dorien de Vos weggelegd als leider van de Gemeenschap. Niet alle lidstaten waren even enthousiast over dit plan. Men was niet bereid Frankrijk een leidende rol te geven en de positie van de NAVO te verzwakken. Vooral Nederland, als Atlantisch gerichte natie, was fel tegen het Fouchetplan. Nederland gaf de voorkeur aan de NAVO en de Verenigde Staten als verdedigers van Europa. Op economisch gebied was het wel groot voorstander van integratie, vooral omdat na het verlies van Nederlands-Indië een groot deel van de afzetmarkt verloren was gegaan. Om toch een belangrijke handelspositie te behouden gaf Nederland de voorkeur aan een zo groot mogelijke gemeenschappelijke markt, bij voorkeur inclusief het Verenigd Koninkrijk. Ook België zag een politieke unie graag in combinatie met Britse toetreding. De Gaulle ging hier niet op in, waarmee het Fouchetplan van de baan was. Opnieuw was een poging tot politieke samenwerking van de Zes mislukt. Dientengevolge was er tot aan de Conferentie van Den Haag in december 1969 weinig bereikt op politiek gebied. Het besef groeide echter dat het grootste handelsblok ter wereld ook de buitenlandse politiek van zijn leden moest gaan regelen. Hiermee samen hing het feit dat in 1969 de eigengereide De Gaulle plaats moest maken voor de wat realistischere Georges Pompidou, waardoor de Europese integratie een nieuwe stimulans kreeg. Er werden onderhandelingen gestart met het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Ierland en Noorwegen voor toetreding tot de EG. In 1973 zouden de eerste drie eindelijk toetreden tot de EEG. Alleen Noorwegen zag er van af na een negatief referendumuitslag. Met de start van de toetredingsonderhandelingen van het Verenigd Koninkrijk waren de bezwaren tegen het Fouchetplan grotendeels verdwenen. In 1969 werd het Davignon-rapport gepubliceerd, dat adviseerde dat de Zes ook op gebied van internationale politiek met een stem moesten spreken.9 Het rapport zou leiden tot de oprichting van de Europese Politieke Samenwerking. Op de Conferentie van Den Haag in 1969 was politieke integratie opnieuw agendapunt en in 1970 begon Europa dan toch met politieke samenwerking en coördinatie met de oprichting van de Europese Politieke Samenwerking (EPS). De EPS kreeg de vorm van een intergouvernementele instelling, waarbij de onderhandelingen voornamelijk plaatsvonden tussen de ministers van Buitenlandse Zaken van de nationale lidstaten. De EPS moest ervoor gaan zorgen dat Europa een grotere rol op het wereldtoneel kon gaan spelen. De Europese regeringsleiders hadden hun les getrokken uit de twee mislukte pogingen tot politieke integratie en hielden de doelstellingen van de EPS beperkt. De instelling was enkel opgericht

9

Davignon Rapport, Bulletin of the European Communities 11 (november 1970), 9-14.

14

Masterthesis Dorien de Vos om meer invloed te kunnen uitoefenen op het internationale toneel. Er werd geen eigen Europese defensietak opgezet. De Nederlandse regering reageerde terughoudend op deze vergaande Europese samenwerking, omdat ze bang was dat de EPS schadelijk zou zijn voor de betrekkingen met de Verenigde Staten. Europa was immers voor zijn veiligheid afhankelijk van Amerika. Nederland leek zich echter te realiseren dat het niet langer als principieel Atlantisch gerichte mogendheid binnen Europa kon verdergaan en besloot zich steeds meer te voegen naar de wens tot algehele samenwerking. Mede ingegeven door bovenstaande omstandigheden stemde Nederland in de jaren zeventig regelmatig in met voorstellen waar het in de jaren zestig nog een veto over zou hebben uitgesproken. Voorwaarde voor Nederland was wel dat de eenheid binnen de NAVO niet zou worden aangetast door de Europese initiatieven. De samenwerking tussen de EG-lidstaten bevond zich eind jaren zestig en begin jaren zeventig op een hoogtepunt. Niet alleen was er met de EPS eindelijk een doorbraak gekomen in de politieke samenwerking, maar er werden ook plannen gemaakt voor de Economische en Monetaire Unie (EMU) – die in 1980 in werking zou treden – en de voltooiing van de gemeenschappelijke markt. De ministers van Buitenlandse Zaken van de Zes kwamen in november 1970 voor het eerst in EPS verband bijeen om politieke zaken te bespreken. Twee onderwerpen stonden hierbij op de agenda; de oost-west relatie en de situatie in het MiddenOosten. Het bleek echter moeilijk om alle landen op één lijn te krijgen wat betreft kwesties van buitenlands beleid. De EG-landen waren in de eerste jaren van de EPS nog te druk met de nationale standpunten en belangen. Dit gold ook voor de standpunten aangaande het Palestijns-Israëlisch conflict. De nationale visies hierover liepen sterk uiteen, met Frankrijk en Nederland aan beide zijden van het spectrum. De strubbelingen om tot een gemeenschappelijk standpunt aangaande het Midden-Oosten te komen, maken duidelijk dat de EPS niet gelijk verandering bracht in de voorkeur van de lidstaten om de buitenlandse politiek op nationaal niveau te regelen. Toch is er in de loop van de jaren zeventig steeds meer onderlinge afstemming van het buitenlands beleid te zien. Halverwege de jaren zeventig stagneerde echter de Europese integratie, onder andere door de energiecrisis en de problemen om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen. Pas met het Verdrag van Maastricht uit 1991 werd een nieuwe impuls aan de politieke samenwerking gegeven met het ontwerp van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Met dit gemeenschappelijk buitenlands beleid wordt getracht een eenduidig standpunt in te nemen, maar nog steeds levert dit veel problemen op door de 15

Masterthesis Dorien de Vos nationale standpunten van de inmiddels 27 lidstaten.10 Wel doordringt de Europese Unie zowel op het gebied van economie als buitenlands beleid steeds meer het nationale beleid, doordat de nationale overheden van de lidstaten hun zeggenschap overhevelen.11

10 11

S. Kukeleire en J. MacNaughtan, The foreign policy of the European Union (Basingstoke 2008), 35-65. F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 21.

16


3. Europa en het Palestijns-Israëlisch conflict De verdeeldheid in Europa op het gebied van de buitenlandse politiek is duidelijk terug te zien in de ontwikkeling van het Europese standpunt aangaande het conflict in het MiddenOosten. De eerste jaren was er gewoonweg geen gezamenlijk standpunt. Ieder land had zijn eigen belangen. Aan de ene kant waren er de pro-Israëlische staten, die kampten met schuldgevoel over de Tweede Wereldoorlog of een oude pro-Joodse traditie. Aan de andere kant waren er de landen die veel belangen hadden in de Arabische wereld en ook een lange voorgeschiedenis hadden met dat gebied door het kolonialisme. Deze verdeeldheid zorgde ervoor dat, ondanks de ambities, een gezamenlijk standpunt lange tijd niet van de grond kon komen. Historisch gezien is het niet vreemd dat Europa zoveel aandacht besteedt aan de Palestijnen. Naast de koloniale banden, droegen de lidstaten van de EG een deel van de schuld aan de huidige situatie van de Palestijnse bevolking.12 Het Palestijns-Israëlisch conflict was ten dele van Europese makelij door de stichting van de staat Israël, die voortkwam uit schuldgevoel over de Holocaust die in Europa had plaatsgevonden. De Europese Gemeenschap geloofde dat het dankzij de historisch banden een goede kennis had van de regio. Met de Europese bemoeienis in het Midden-Oosten waren – naast vrede in de regio – drie doelen gediend. De lidstaten – met Frankrijk voorop – hoopten dat een Europa dat zich op de Palestijnse zaak richtte zich kon onderscheiden van de Verenigde Staten, waardoor de Gemeenschap een rol van betekenis in het vredesproces en op het wereldtoneel kon gaan spelen. Bovendien kon het formuleren van een gemeenschappelijk standpunt de Europese integratie bevorderen en de olieleveranties uit de Arabische landen veiligstellen.13 In vrijwel alle gevallen was Frankrijk aandrager van de agendapunten wat betreft de situatie in het Midden-Oosten. Het wilde de overige lidstaten dichter bij het eigen pro-Arabische standpunt brengen. De verdeeldheid in Europa is duidelijk te zien na de Junioorlog van 1967, waarbij Israël zijn buurlanden Egypte, Jordanië en Syrië aanviel en binnen zes dagen een glansrijke overwinning wist te behalen. De Europese landen namen ieder een eigen standpunt in; de Noord-Europese landen – West-Duitsland en Nederland – stonden achter Israël, terwijl de

A. Pijpers, ‘Een nieuw Europees engagement in het Midden Oosten? Kanttekeningen bij een moeizame relatie’, Instituut Clingendael (maart 2002), 12. 13 M. van Leeuwen, Vrede als nevendoel. Amerika, Europa en het vredesproces in het Midden Oosten (Oratie Uva, 17 september 2010), 18. 12

17

Masterthesis Dorien de Vos Zuid-Europese landen – met Frankrijk voorop – een sterk pro-Arabisch standpunt innamen. Vooral Frankrijk en Nederland stonden lijnrecht tegenover elkaar. De overige EG-leden bevonden zich daar tussen in. Pas in de jaren zeventig werd het belang van een gemeenschappelijk Europees standpunt duidelijk en kwamen de eerste Europese initiatieven om tot een gezamenlijk standpunt te komen. Vooral op gebied van economie en veiligheid was de regio erg belangrijk voor de Gemeenschap. Daarnaast waren de publieke opinie en de media in de westerse staten zeer gevoelig als het om dit onderwerp ging en droegen de landen een ‘historische en morele bagage’ in hun relatie met zowel de Joden als de Arabieren.14 Door het pacifisme en de ontzuiling in Europa nam de sympathie voor Israël echter af en waren de Noord-Europese landen bereid meer begrip te tonen voor de Palestijnse zaak en hun standpunt aan de overige EG-leden aan te passen. Ook werd na de oliecrisis in 1973 duidelijk dat Europa sterk afhankelijk was van de Arabische wereld voor de olievoorziening en dus voor het draaiende houden van de economie. Opvallend is dat de ontwikkeling van het Europese buitenlands beleid vrijwel samenvalt met de ontwikkeling van het gemeenschappelijk standpunt in het conflict in het Midden-Oosten. Het PalestijnsIsraëlisch conflict zou in feite gaan dienen als proefproject of vingeroefening voor het gemeenschappelijk buitenlands beleid van de EG. Tijdens de eerste vergadering van de EPS op 19 november 1970 werd de MiddenOostenkwestie door Frankrijk op de agenda gezet. Frankrijk hoopte zo de andere EPSlidstaten te kunnen overhalen tot een meer pro-Arabisch standpunt, omdat een Europa dat zich op de Palestijnse kwestie richtte zich zou kunnen onderscheiden van het pro-Israëlische Amerika. Als Europa niet de Palestijnse kwestie van meet af aan zo centraal had gezet in het beleid, was er waarschijnlijk nooit een afzonderlijk Europees standpunt te onderscheiden geweest. Het eerste resultaat van de politieke samenwerking was het in mei 1971 gepresenteerde Schumann-document15, waarin een Europees standpunt geformuleerd werd aangaande de situatie in het Midden-Oosten. Het rapport riep op tot een algehele Israëlische terugtrekking uit de door Israël bezette gebieden tijdens de Zesdaagse Oorlog. Ondanks het feit dat het Schumann-document geen enorme verandering in het beleid van de Zes betekende – het document was namelijk in lijn met de eerder geaccepteerde VN-resolutie 242 – had het een verslechtering van de relatie met Israël tot gevolg. Tot aan de Oktoberoorlog in 1973 volgde er geen nieuwe gemeenschappelijke verklaring aangaande de situatie in het

14 15

I. Greilsammer en J. Weiler, ‘European political cooperation and the Palestinian-Israeli conflict’, 121. Niet te verwarren met het Schuman-plan uit 1951, dat leidde tot de oprichting van de EGKS.

18

Masterthesis Dorien de Vos Midden-Oosten. Wel bleef de relatie met Israël verslechteren, doordat lidstaten afzonderlijk kleine stappen richting de Palestijnen deden. Vanaf 1973 was er langzaam maar zeker een ontwikkeling te zien in het gemeenschappelijke standpunt aangaande de Palestijnen. Ondanks de interne verdeeldheid was er steeds vaker een tamelijk autonoom en unitair optreden van de Europese Gemeenschap te aanschouwen. Dit standpunt kan omschreven worden als gematigd proArabisch. Oorzaak van de verschuiving was de Oktoberoorlog en de daaropvolgende wereldwijde oliecrisis.16 Op 6 oktober 1973 werd Israël verrast door een aanval van Egypte en Syrië, waarmee werd aangetoond dat Israël niet onkwetsbaar was. Op 13 oktober riepen de Negen gezamenlijk op tot een staakt-het-vuren en onderhandelingen tussen de strijdende partijen op basis van resolutie 242. Na de oorlog legden de olieproducerende Arabische landen een olieboycot op, die gericht was tegen de Verenigde Staten en Nederland voor hun steun en wapenleveranties aan Israël. Daarnaast kregen de overige EG-leden een directe mindering van olie van 25 procent te verduren met daar bovenop een maandelijkse afname van vijf procent. Dit leidde tot een wereldwijde economische crisis. In Europa groeide het besef dat het kwetsbaar stond tegenover de Arabische landen, door de grote afhankelijkheid van olie (maar liefst tachtig procent van de olie was op dat moment afkomstig uit de regio, terwijl dit voor Amerika slechts twaalf procent was).17 De Arabische wereld was echter niet alleen belangrijk voor Europa voor de productie van olie, maar ook als afzetmarkt voor Europese goederen en wapens. Met het gebruik van het oliewapen tegen West-Europa zette de Arabische wereld de EG-landen onder druk om een standpunt in het conflict in te nemen. Op deze manier werd de Europese politieke samenwerking geactiveerd. Op 6 november 1973 kwam de wens van de Negen ter sprake om een aanzienlijke Europese vredesbemiddelende rol in het Midden-Oosten te spelen. Dit resulteerde in een gezamenlijke verklaring die grotendeels gebaseerd was op het Franse standpunt. In deze Zes Novemberverklaring werd de verklaring van 13 oktober 1973 herhaald en aangescherpt. Bovendien werden voor het eerst de rechten van de Palestijnse vluchtelingen aangeduid in de terminologie van de Arabische wereld zelf; de legitieme rechten van ‘de Palestijnen’ in plaats van de term ‘Arabische vluchtelingen’ zoals gebruikt in het Schumann-document. De Zes Novemberverklaring was een mijlpaal in de geschiedenis van de Europese Gemeenschap, aangezien dit het eerste concrete resultaat was van de politieke D. Allen en A. Pijpers (eds.), European foreign policy-making and the Arab-Israeli conflict (Den Haag 1984), 164-167. R. Dannreuther, ‘The Middle East: Towards a substantive European Role in the peace process’, in R. Dannreuther (ed.) European Union Foreign and Security Policy: Towards a neighbourhood strategy (London 2004), 154. 16 17

19

Masterthesis Dorien de Vos samenwerking. Uit dit document bleek dat er enige voortgang was geboekt met de integratie van het Europese buitenlands beleid. Dat de Europese Gemeenschap er toch niet in slaagde een rol van betekenis te gaan spelen, was grotendeels te wijten aan het feit dat de Europese politieke integratie nog in de kinderschoenen stond en de leden dientengevolge voornamelijk werden beziggehouden met de onderlinge afstemming van het beleid. De Arabische wereld reageerde positief op het Europese initiatief en besloot de voorgenomen maandelijkse mindering van olie van vijf procent niet door te laten gaan. Het embargo op Nederland bleef wel van kracht. Na de Oktoberoorlog verslechterde de relatie tussen Israël en de EG-lidstaten. In de Algemene Vergadering van de VN in 1974 stond het Palestijnse probleem centraal. Frankrijk, Italië en Ierland wilden meer aandacht aan deze kwestie besteden, terwijl Nederland, België, West-Duitsland,

Luxemburg,

Denemarken

en

het

Verenigd

Koninkrijk

de

Novemberverklaring van 1973 ver genoeg vonden gaan. Ondanks dit alles is er zelfs in de pro-Israël landen van de Negen een gestage verandering te zien. Met de verkiezing van Menachem Begin van de Likud partij in 1977 werd een einde gemaakt aan de macht van de socialisten in Israël. De kritiek van de EG-leden op Israël was vooral gericht op de bouw van nederzettingen door Begin in de bezette gebieden. De veranderende houding van het Westen heeft ook ten dele te maken met de regeringswisselingen die in 1974 plaatsvonden in de drie grootste Europese mogendheden: Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en West-Duitsland.18 Tijdens een Europese top in Kopenhagen op 14 en 15 december 1973 was onverwacht een delegatie van Arabische ministers van Buitenlandse Zaken aanwezig om een EuroArabische dialoog voor te stellen en druk op de EG uit te oefenen. Nog steeds bestaat er onduidelijkheid of en door wie de mannen waren uitgenodigd, maar er waren geruchten dat ze in het geheim door Frankrijk of het Verenigd Koninkrijk waren uitgenodigd.19 In het kader van deze dialoog kwamen leiders uit beide regio’s vanaf 1974 meerdere malen bijeen. Er werden werkgroepen opgezet die moesten bepalen op welke gebieden onmiddellijke actie vereist was. Deze dialoog diende, wat de Europese deelnemers betrof, vooral om de economische, financiële en culturele banden te versterken en de energievoorziening van Europa veilig te stellen. De was dus niet bedoeld om politieke problemen of vredesvraagstukken ter sprake te brengen en op te lossen. De Arabische landen probeerden echter steeds een politieke discussie op gang te brengen. Arabische leiders spraken de hoop

18 19

F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 156. D.A. Hellema, C. Wiebes, en T. Witte, The Netherlands and the oilcrisis. Business as usual (Amsterdam 2004), 150.

20

Masterthesis Dorien de Vos uit dat Europa een grotere rol in het Midden-Oosten zou gaan spelen, wat in hun voordeel zou werken. Kort gezegd zou het er op neerkomen dat de energievoorziening van Europa veiliggesteld zou worden in ruil voor politieke steun voor de Arabische landen. Een meerderheid van de EG-lidstaten was echter slechts bereid tot een non-politiek forum. Het Euro-Arabische dialoog was mede hierdoor geen groot succes en al snel na de oprichting daarvan ‘vleugellam’.20 Met de ondertekening van de Camp David akkoorden in 1978 nam bovendien het belang van de onderhandelingen met Europa af en de Euro-Arabische dialoog werd tot in de loop van de jaren tachtig officieel afgelast. Een resultaat van de dialoog was wel dat het minder aantrekkelijk werd voor de Europese lidstaten om bepaalde kwesties in bilateraal kader op te lossen. De collectieve aanpak werd aantrekkelijker. Tussen 1974 en 1976 deed de Europese Gemeenschap geen gezamenlijke verklaringen aangaande de situatie in het Midden-Oosten. De Amerikanen waren sceptisch over een Europese rol in het Midden-Oosten. ‘The Europeans will be unable to achieve anything in the Middle East in a million years,’ aldus de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Henry Kissinger.21 Alle verklaringen van de EG werden dan ook overtroefd door de bilaterale onderhandelingen tussen Egypte en Israël, onder toeziend oog van Amerika. In 1977 werd met een bezoek van de Egyptische president Anwar Sadat aan Israël de weg geopend voor de Camp David akkoorden die in 1978 gesloten zouden worden en het daaruit voortkomende Egyptisch-Israëlisch vredesverdrag. De Europese Gemeenschap wilde niet aan de zijlijn gezet worden en besloot opnieuw van zich te laten horen door een gemeenschappelijke verklaring te geven. De Negen verklaarden in Londen in 1977 dat de reeds eerder erkende legitieme rechten van de Palestijnen uiting moesten krijgen in het recht op een Palestijns thuisland. Frankrijk en Italië hadden dit recht op een land voor de Palestijnen reeds in 1974 erkend. De overige leden waren er op dat moment nog niet klaar voor. Het tweede onderdeel van de Camp David akkoorden – het ontwerpen van een raamwerk voor een autonoom regime in Gaza en de Westelijke Jordaanoever – kwam niet van de grond. In het gestarte vredesproces tussen Egypte en Israël werd geen aandacht besteed aan de Palestijnse kwestie. De Negen reageerden dan ook niet erg enthousiast op het bilaterale Egyptisch-Israëlisch vredesakkoord dat op 26 maart 1979 gesloten werd. Ze benadrukten de noodzaak van een allesomvattende vredesregeling, waar ook de vertegenwoordigers van het Palestijnse volk bij betrokken moesten worden. Archief Buitenlandse Zaken (ABZ), Code 913.211.0, GS, Map 238. Daily Telegraph (London) 8-3-1974, gequote in Allen, D., ‘The Euro-Arab dialogue’ in Journal of Common Market studies 16 (1978), 327.

20 21

21

Masterthesis Dorien de Vos Al snel raakte het vredesverdrag tussen Israël en Egypte in een impasse, doordat de regering-Begin weigerde een stop te zetten op de bouw van nederzettingen in Gaza en op de Westelijke Jordaanoever. Bovendien sprak het vredesakkoord niet over de Palestijnse kwestie, zodat de EG-lidstaten een jaar later besloten tot een eigen initiatief. Op 13 oktober 1980 lanceerden de Negen de Verklaring van Venetië. Hiermee hoopten ze een rol te spelen in het Midden-Oosten conflict die complementair zou zijn aan die van de Verenigde Staten. De Verklaring van Venetië ging verder dan alle voorgaande, maar werd afgezwakt om de vredesbemiddelende rol van Amerika in de regio niet te verstoren.22 Jarenlang zou de Verklaring van Venetië de basis vormen voor het standpunt van de EU betreffende het vredesproces in het Midden-Oosten. De basis werd gevormd door alle voorgaande gemeenschappelijke reacties, waaronder de Zes Novemberverklaring van 1973, de verklaring van 1977 en de VN Veiligheidsraadresoluties. Centraal stond de erkenning van de Palestijnse kwestie als de kern van het Arabisch-Israëlisch conflict. Als deze kwestie opgelost zou worden – zo geloofde men – zou de rust tussen de Arabische landen en Israël wederkeren en zou een vredesverdrag makkelijker te bereiken zijn. In de Verklaring van Venetië nam Europa wederom het initiatief ten aanzien van erkenning van het Palestijnse volk, door niet alleen het Palestijnse recht op zelfbeschikking te benadrukken, maar ook de PLO te erkennen als onderhandelingspartner en woordvoerder van het Palestijnse volk in het vredesproces. Ondanks, of misschien wel dankzij, diverse kapingen van vliegtuigen en aanslagen in Europa in de jaren zeventig – waaronder de moord op elf Israëlische atleten tijdens de Olympische Spelen in München in 1972 – wist de PLO in Europa steun te krijgen als legitieme politieke vertegenwoordiger van het Palestijnse volk.23 Tot grote teleurstelling van de PLO en de Arabische wereld gingen de EG-lidstaten nog niet over tot officiële erkenning van de organisatie als enige vertegenwoordiger van de Palestijnen. Bovendien riep de verklaring niet op tot een onafhankelijk Palestina. Voorwaarde voor vrede was volgens de EG wederzijdse erkenning. Een ander – compleet nieuw – onderdeel was de aankondiging van een Europese vredesmissie naar het Midden-Oosten. De internationale reacties op de Verklaring van Venetië waren niet positief. Israël was boos over deze pro-Palestijnse verklaring en nam het vooral de op Israël georiënteerde landen Nederland en Denemarken kwalijk dat zij niks hadden gedaan om deze verklaring tegen te houden. Premier Begin legde zelfs een vergelijking tussen het Verdrag van München

22 23

C. Hill en K.E. Smith (eds.), European foreign policy; key documents (Londen 2000), 298. H. Yacobi en D, Newman, ‘The EU and the Israel-Palestine conflict’, 181.

22

Masterthesis Dorien de Vos in 1938 – waar de grote Europese mogendheden, zonder de aanwezigheid van TsjechoSlowakije, besloten dat Duitsland een deel van dat land mocht annexeren – en de Verklaring van Venetië.24 Ook de Amerikaanse regering uitte zijn ongenoegen. President Jimmy Carter zag in de verklaring een teken van wantrouwen van de Europese Gemeenschap tegenover zijn Camp David proces. Ook Henry Kissinger – die met zijn shuttle diplomacy een belangrijke rol speelde in de bemiddelingspogingen tussen Israël en de Arabische leiders – was niet blij met het resultaat: ‘The European initiative (…) threatened to sabotage our carefully elaborated strategy. We were proceeding step by step; the European Community had committed itself publicly to a comprehensive solution. We dealt with each of the principal Mideast parties separately; the Europeans were aiming at a conclave assembling all Arab countries, a forum I was convinced would give the whip hand to the radicals.’25 De Verklaring van Venetië hoefde echter niet per se als een alternatief voor het Camp David proces gezien te worden, maar kon ook als een aanvulling daarop geïnterpreteerd worden. In Europa was de PLO succesvol in het krijgen van erkenning, in de Verenigde Staten was dat geheel anders. Amerika was niet van plan onderhandelingen te openen met de PLO zolang de organisatie niet het bestaansrecht van Israël erkende en resolutie 242 verwierp. De PLO had gehoopt op een veel verdergaande verklaring van de Europese Gemeenschap, die de Verenigde Staten zou bewegen een ander standpunt in te nemen. De Arabische landen en de PLO vermoedden echter dat Europa met de gematigde verklaring tegemoet had willen komen aan de Verenigde Staten. Kort gezegd stelde de Verklaring van Venetië geen van de partijen tevreden; het ging te ver voor Amerika en Israël en niet ver genoeg voor de Palestijnen. Het zou dan ook niet leiden tot een vredesverdrag. Ook in de jaren na de Verklaring van Venetië kreeg Europa geen voet aan de grond in het vredesproces. Wel werd de Europese Gemeenschap, later de Europese Unie, steeds belangrijker voor de regio op economisch gebied. Het werd de grootste donor van de Palestijnen en de grootste handelspartner van Israël. Het lukte de EU echter nooit een succesvolle politieke rol te spelen om deze economische rol in evenwicht te brengen. Sinds de jaren zeventig is het standpunt van de Europese Gemeenschap aangaande het PalestijnsIsraëlisch conflict nauwelijks veranderd. In veel gevallen zijn de standpunten – met een vertraging van rond de tien jaar – overgenomen door de internationale gemeenschap, en dan vooral door de Verenigde Staten. Door in verschillende verklaringen de nadruk te leggen op

24 25

Handelingen Tweede Kamer (HTK), zitting 1979-1980, 24 juni 1980, 5617. H. Kissinger, Years of upheaval (Boston 1982).

23

Masterthesis Dorien de Vos de legitieme rechten van de Palestijnen heeft de Europese Gemeenschap bijgedragen aan de wereldwijde erkenning daarvan. Verscheidene wetenschappers en politici pleiten voor een terugkeer naar deze visionaire rol van de Europese Gemeenschappen in het PalestijnsIsraëlisch conflict. Na de verkiezingen van Hamas in 2006 besloten de leden van het Kwartet (d.i. de Verenigde Naties, de Verenigde Staten, Rusland en de Europese Unie) de Palestijnse regering te boycotten omdat men wilde dat de nieuwe regering geweld zou afzweren, Israël zou erkennen en voorgaande afspraken en verplichtingen zou nakomen. Volgens sommigen zou de EU zijn historische rol weer op zich moeten nemen, door het voortouw te nemen in de erkenning van Hamas. Op deze manier zou er een nieuwe stimulans aan de vredesonderhandelingen gegeven kunnen worden.26 Volgens anderen is het belang van de EU er juist in gelegen de vredesinitiatieven van de Verenigde Staten in het Midden-Oosten aan te vullen of daar een balans in te brengen, in plaats van een autonome diplomatieke rol te spelen.27 De politiek van de Europese Gemeenschap ten aanzien van het Midden-Oosten was op schrift erg ambitieus, maar de uitwerking van dit beleid was beperkt. De daadwerkelijke veranderingen

bleven

beperkt

tot

nuanceverschillen

in

woordgebruik

in

de

gemeenschappelijke verklaringen. Zo werd de term ‘Palestijnen’ in 1974 vervangen door ‘het Palestijnse volk’, werd ‘nationale rechten’ vervangen door ‘nationale identiteit’ en werd in 1977 het recht op een thuisland erkend.28 Al snel werd duidelijk dat de EPS zich terughoudend moest opstellen in het conflict tussen Israël en de Arabische wereld. Het was niet in staat daadwerkelijk iets in te brengen in internationale aangelegenheden en kon niets anders dan gezamenlijke verklaringen geven over internationale gebeurtenissen. Zelfs het komen tot dergelijke verklaringen leverde regelmatig problemen op tussen de EG-leden.29 Dientengevolge was het beleid niet altijd even krachtig, aangezien er regelmatig concessies gedaan moesten worden om met één stem te kunnen spreken. Een belangrijk aspect daarbij is dat het buitenland beleid van de EG ondanks de oprichting van de EPS slechts een marginale rol speelde in het beleid van de Europese Gemeenschap in de jaren zeventig en tachtig.

A. Siniver, Rethinking the EU role in the Israeli-Palestinian peace process (Birmingham 2009), 4. Onder andere M. van Leeuwen, ‘De Trans-Atlantische krachtsverhoudingen’, 17. 28 B. Khader, in D. Allen en A. Pijpers, 170. 29 A. Boxhoorn en M. Jansen, De integratie van Europa, 213. 26 27

24

Masterthesis Dorien de Vos Tegenwoordig wordt de buitenlandse politiek van de inmiddels 27 leden geregeld in het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). De Midden-Oostenkwestie staat daarin nog steeds hoog op de agenda. Het is opvallend dat er in veertig jaar een redelijk uitgewerkt en consistent beleid is geformuleerd aangaande het Palestijns-Israëlisch conflict, ondanks de nog steeds heersende meningsverschillen en conflicterende belangen onder de leden. Dit gemeenschappelijke Europese beleid is gebaseerd op een aantal beginselen, waaronder de VN Veiligheidsresoluties 242 en 338, een twee-staten oplossing en een goede oplossing voor het Palestijnse vluchtelingenprobleem.30 Met de focus op de Palestijnse kwestie probeerde de EG in de jaren zeventig tegenwicht te bieden aan het beleid van Amerika. De EU doet echter niet langer pogingen om een directe en politieke rol te spelen in het vredesproces en lijkt daarmee de leidersrol van de Verenigde Staten volkomen geaccepteerd te hebben. Dit vooral omdat de EU geen militaire middelen heeft om daadwerkelijk gewicht in de schaal te leggen. Dientengevolge is de Europese rol beperkt gebleven tot het leveren van financiële en humanitaire hulp aan het Palestijnse volk. In 1971 werd de eerste donatie gedaan aan de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA). De Europese Unie heeft zich sindsdien ontwikkeld tot de grootste niet-militaire financiële donateur van het vredesproces en heeft zich in het bijzonder toegelegd op hulp aan de Palestijnen. Al jarenlang is de Europese Unie met deze enorme uitgavenpost op het gebied van buitenlandse zaken de grootste donor van de Palestijnen.

A. Pijpers, ‘The EU and Palestinian-Israeli conflict. The limits of the CFSP’, Instituut Clingendael (september 2007), 1.

30

25


4. Nederland als het pro-Israëlische bastion in Europa 1967-1973 Bij het bestuderen van het Nederlandse beleid inzake het conflict in het Midden-Oosten moet een aantal constanten in het Nederlandse buitenland beleid van na de Tweede Wereldoorlog in het oog worden gehouden. Voor Nederland – als kleine mogendheid – zijn internationale organisaties erg belangrijk omdat ze bescherming bieden en ervoor zorgen dat Nederland een gelijke stem heeft aan grotere landen. Daarom is Nederland altijd voorstander geweest van verbreding en verdieping van de Europese samenwerking. Daarbij probeerde Nederland directoraatvorming van grote mogendheden binnen onder andere de NAVO en de EG tegen te gaan.31 De wens voor Europese samenwerking botste echter regelmatig met het feit dat Nederland de Verenigde Staten als verdediger van Europa zag en daartoe de Atlantische eenheid

wilde

bevorderen.

Volgens

Ben

Soetendorp

heeft

Nederland

bij

zijn

standpuntbepaling in het conflict in het Midden-Oosten ‘handel, nationale veiligheid en het promoten van een internationale orde voorop gesteld,’32 en dus niet – zoals vaak wordt gedacht – morele overwegingen. Bovendien had Nederland moeite te accepteren dat de rol in de wereld geslonken was na het verlies van Nederlands-Indië eind jaren veertig. Daartoe probeerde het op andere vlakken een rol van betekenis te spelen.

Een emotionele band Nederland staat te boek als pro-Israëlische natie. Dit beeld is volgens Ben Soetendorp incorrect. De Nederlandse regering was laat met het erkennen van de in mei 1948 gestichte staat Israël. Dit gebeurde pas de jure in januari 1950. Een belangrijke reden hiervoor was dat de prioriteit van het Nederlandse buitenlands beleid lag bij de overzeese koloniën en de moslimbevolking in Indonesië niet voor het hoofd wilde stoten met een keuze voor Israël. Tijdens de Suezcrisis schaarde de Nederlandse regering zich voor het eerst uitgesproken aan de kant van Israël. Deze keuze had echter grotendeels te maken met de bedreiging van het recht op vrije doorgang van internationale wateren. Voor het kleine Europese handelsland betekende dit een bedreiging van een groot goed. Bovendien wilde de Nederlandse regering nationale gevoelens en het terugdringen van westerse invloed in Egypte tegengaan en zo een gebaar maken naar de nationalisten in de voormalige kolonie Indonesië. Nederland schaarde

31 32

D.A. Hellema, Buitenlandse politiek van Nederland. De Nederlandse rol in de wereldpolitiek (Utrecht 1995), 214. R.B. Soetendorp, ‘The Netherlands’, in D. Allen en A. Pijpers (eds.), 37.

26

Masterthesis Dorien de Vos zich daarom achter de actie van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Om de eenheid binnen het Atlantische bondgenootschap te bewaren nam de Nederlandse delegatie in de Algemene Vergadering van de VN echter een minder uitgesproken standpunt in.33 Ondanks deze start lijkt er in de daaropvolgende jaren een bijzondere relatie te zijn ontstaan tussen Nederland en Israël. Deze band uitte zich voornamelijk in diplomatieke steun, maar ook leverde Nederland wapens tijdens de Suezcrisis en de Junioorlog. Nederland had veel respect voor het kleine land dat zich staande wist te houden in het Midden-Oosten. Bovendien had in het verzuilde Nederland elke zuil een nauwe band met het volk Israël; de socialisten omdat Joden altijd een grote rol in de arbeidersbeweging hadden gespeeld en er lange tijd (van 1948 tot 1977) een socialistische regering in Israël aan de macht was; de protestanten omdat zij hun geloof baseerden op het Oude Testament en de joden dus zagen als het uitverkoren volk; en de katholieken omdat zij gelijktijdig met de joden een emancipatieproces doormaakten en gelijke rechten hadden verkregen.34 Na de ontzuiling stond het schuldgevoel over de Tweede Wereldoorlog centraal in de band met Israël. Met deze positieve houding tegenover Israël stond Nederland lijnrecht tegenover Frankrijk, dat altijd een sterke band met de Arabische landen had gehad door de koloniale politiek. Frankrijk was bovendien één van de grootste en beleidsbepalende mogendheden in de Europese Gemeenschap en probeerde de overige EG-leden te bewegen een standpunt in te nemen dat meer op de Palestijnse kant gericht was. Nederland was een groot voorvechter van internationale samenwerking, zowel in de Verenigde Naties als in de Europese Gemeenschap. Het was zelfs een van de initiatiefnemers van de Europese integratie geweest. Dit omdat Nederland als kleine mogendheid niet veel voor elkaar kon krijgen en als handelsland sterk afhankelijk was van internationale vrede en samenwerking. Toch ging de omslag van een sterk pro-Israëlisch standpunt naar één waarin meer oog was voor de Palestijnen – in de lijn van Europa – in Nederland niet zonder slag of stoot, onder meer doordat het streven van de Europese Gemeenschap naar een Europees beleid in het MiddenOosten zorgde voor spanningen in de trans-Atlantische relatie. Nederland vertrouwde sterk op de Verenigde Staten als beschermer van Europa en was niet bereid deze relatie op het spel te zetten. Na de Junioorlog reageerde ieder Europees land afzonderlijk en zeer verschillend. Op 6 juni koos Nederland in een regeringsverklaring de kant van Israël. Het was volgens de

33 34

R.B. Soetendorp, Het Nederlandse beleid ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict, 195. J.D. Snel, ‘Nederland en de band met Israël: sympathie voor een jonge staat’, Historisch Nieuwsblad 5 (2008).

27

Masterthesis Dorien de Vos regering niet van belang wie de aanval had geopend. De crisis was veroorzaakt door acties van Arabische zijde. De regering benadrukte in de verklaring dat ‘het bestaansrecht van Israël boven iedere discussie staat en dat hieraan derhalve onder geen enkele regeling zal mogen

worden

getornd.’35

Alle

politieke

partijen

schaarden

zich

achter

deze

regeringsverklaring. De regering deed zelfs een oproep aan ambtenaren om een deel van hun salaris in te leveren ten behoeve van Israël. In eerste instantie volgde Nederland de opvatting dat zolang het bestaansrecht van Israël niet werd erkend door de Arabische staten, teruggave van de veroverde gebieden niet hoefde. Mits er geen verdere grenswijzigingen werden aangebracht, konden de veroverde gebieden volgens de Nederlandse regering dienen als onderpand bij vredesbesprekingen.36 Al snel ging Nederland echter over op resolutie 242 als basis voor het standpunt. Daarbij interpreteerde Nederland de resolutie op de Engelse wijze, wat betekende dat er volgens de regering bij teruggave van de in de Junioorlog door Israël bezette gebieden ruimte was voor grenscorrecties. Net als tijdens de Suezcrisis van 1956 had de Nederlandse reactie deels te maken met het belang dat de regering hechtte aan vrije doorvaart. Na het uitbreken van de oorlog stelden de Verenigde Staten een luchtbrug in voor wapenleveranties aan Israël. Van de Europese landen waren alleen Nederland en Portugal bereid hun vliegvelden beschikbaar te stellen. Washington zag uiteindelijk van de Nederlandse hulp af, omdat de faciliteiten in Nederland niet geschikt waren voor het functioneren van de brug.37 Het Schumann-document, dat op 13 mei 1971 door de Zes te Parijs werd besproken, riep op tot een algehele Israëlische terugtrekking uit de door Israël bezette gebieden tijdens de Zesdaagse Oorlog. De Nederlandse regering benadrukte dat het Schumann-document slechts een intern werkdocument was; een rapport waarin ‘politieke gedachtevorming’ van de EG-leden over de situatie in het Midden-Oosten was verwerkt. Het was ‘in genen dele voldragen en legde derhalve geen doctrinaire verplichtingen op.’38 Volgens de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Joseph Luns had Nederland er, samen met Italië, zelfs voor gezorgd dat het plan niks bevatte over de Israëlische grenzen of de terugtrekking van het Israëlische leger. Daarnaast had Nederland in eerste instantie kunnen voorkomen dat de

HTK, 6 juni 1967, 329-330. R.B. Soetendorp, Pragmatisch of principieel: Het Nederlandse beleid ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict (Leiden 1982), 199. 37 ABZ, Code 913.211.0, Map 2208, Rol Nederland in Yom-Kippoeroorlog, 24 december 1967. 38 Nationaal Archief (NA), Toegang 2.05.192, Inventarisnummer 239, Politieke eenwording van de EEG en het Midden Oosten. 35 36

28

Masterthesis Dorien de Vos tekst van het plan in de openbaarheid werd gebracht.39 Luns wilde vooral voorkomen dat Israël voor het hoofd werd gestoten door blokvorming van de EG-lidstaten. In 1971 verliet de Atlantisch gerichte Luns – die vanaf 1956 het ambt van minister van Buitenlandse Zaken had bekleed – zijn ministerspost. Na een tussenperiode van twee jaar met Norbert Schmelzer, werd Max van der Stoel de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken.

Het embargo; Nederland wordt gestraft Na het uitbreken van de Oktoberoorlog in 1973 gaf de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Van der Stoel opnieuw een regeringsverklaring waarin de regering steun betuigde aan Israël en het recht van het land op veilige grenzen benadrukte. De schuld van de oorlog lag bij Syrië en Egypte, omdat zij het militaire initiatief hadden genomen. Aangezien Nederland zich altijd duidelijk had uitgesproken voor Israël en met Rotterdam een poort naar de rest van West-Europa vormde, was het een aantrekkelijk doelwit voor een olieboycot. Nederland onder druk zetten kon leiden tot een Europees beleid waarin meer oog was voor de belangen en wensen van de Arabische wereld. Naast de pro-Israëlische regeringsverklaring verschafte een aantal kleinere incidenten de Arabische landen een motivatie om Nederland een olieboycot op te leggen. Zo waren er geruchten over mogelijke wapentransporten die de KLM uitvoerde van Nederland naar Israël. Deze bleken achteraf ook daadwerkelijk te hebben plaatsgevonden, maar het kabinet verklaarde hiervan niet op de hoogte te zijn. Minister van Defensie Henk Vredeling had deze beslissing op eigen initiatief genomen. Ook de aanwezigheid van Vredeling en andere prominente personen bij een pro-Israël demonstratie in de Amsterdamse Koopmanbeurs op 13 oktober stuitte op woede en onbegrip van de Arabische wereld. Bovendien beschuldigden verschillende Arabische landen Nederland ervan vrijwilligers naar Israël te hebben gestuurd om daar te vechten. Dit werd beschouwd als een daad van agressie. Inderdaad kwamen er honderden aanmeldingen binnen bij de Zionistenbond voor niet-militaire vrijwilligers om te helpen aan het Israëlisch front. Naar aanleiding van deze beschuldiging benadrukte minister Van der Stoel dat Nederlanders die in vreemde krijgs- of staatsdienst traden, automatisch hun Nederlanderschap zouden verliezen.40 Op 20 oktober 1973 kondigde Algerije een olieembargo tegen Nederland aan, waarna al snel meer Arabische landen volgden. Ook de KLM werd geboycot om het vermoedelijke transport van onder andere wapens. De maatregelen zouden pas opgeheven worden indien de Nederlandse regering de Israëlische agressie zou 39 40

NA, Toegang 2.05.192, Inventarisnummer 239, Luns aan ambassade te Jeruzalem, 18 mei 1971. Trouw, Nationaliteit in gevaar voor wie Nederland helpt, 17 oktober 1973.

29

Masterthesis Dorien de Vos veroordelen, het zelfbeschikkingsrechts van de Palestijnen zou erkennen en ontruiming van de in 1967 door Israël bezette gebieden zou verlangen.41 Nederland was echter niet bereid dit te doen onder Arabische druk. Het was een grote schok voor Nederland dat het als enige West-Europese land gestraft werd met een olieboycot. Ook West-Duitsland en Denemarken hadden zich immers regelmatig uitgesproken voor Israël. Volgens historicus Herman Schaper wekte de Nederlandse regering in eerste instantie de indruk niet te weten hoe te reageren op het opgelegde boycot.42 Van der Stoel probeerde de schuld van de Nederlandse regering te relativeren. Hij was er van overtuigd dat Nederland niet slechts getroffen was als gevolg van de pro-Joodse houding, maar geloofde dat de Arabische wereld op deze manier de rest van West-Europa wilde treffen en de EG onder druk wilde zetten. Ook meende de minister dat de boycot al lange tijd voor de Oktoberoorlog was voorbereid. Ondanks het feit dat normaal gesproken tweederde van de Nederlandse olie geleverd werd door landen die een embargo hadden opgelegd, was de maatregel – hoe extreem ook – niet direct voelbaar. Er waren nog schepen vol met olie onderweg en daarnaast had Nederland een reserve van maar liefst 65 dagen.43 Maar ook toen de effecten in december wel voelbaar werden, had Nederland niet zo zwaar te lijden onder het olie-embargo aangezien het grootste deel van de ingevoerde olie bestemd was voor verwerking en doorvoer naar andere Europese landen. Bovendien beloofden de grote oliemaatschappijen de doorgevoerde kortingen zoveel mogelijk gelijk over de Gemeenschap te verdelen. Ook de Amerikaanse bereidheid Nederland bij te staan in geval van nood, zorgde ervoor dat Nederland de situatie niet ernstig inschatte. De Amerikaanse hulp werd echter afgewezen, omdat accepteren funest zou zijn voor de eenheid in de Europese Gemeenschap. Nederland zou daardoor nog meer gezien worden als een Amerikaanse bondgenoot en een uitzondering binnen Europa, waardoor het een makkelijk doelwit zou worden van verdergaande wraakacties van de Arabische wereld.44 Ondanks dat de effecten van de boycot niet direct voelbaar waren, nam de Nederlandse regering maatregelen. Op 4 november werd de eerste autoloze zondag ingevoerd. Daarnaast deed de regering – bij wijze van voorzorg – een oproep aan het volk en het bedrijfsleven om verstandig met energie om te gaan. Vrijwillige maatregelen als meer gebruik maken van de fiets en het openbaar vervoer, de maximum

41 F. Grünfeld, Nederland en het Midden Oosten. Het Arabische olie-embargo, 1973/1974: de verplaatsing van de Nederlandse ambassade in Israël, 1980 (Leiden 1984), 62. 42 H.A. Schaper, ‘Nederland en het Midden Oosten beleid; het regeringbeleid in de jaren 1967-1973’, Internationale Spectator (1975), 240. 43 NA, Toegang 214, Maatregel olieboycot tegen Nederland. 44 D.A. Hellema, e.a., The Netherlands and the oilcrisis, 134.

30

Masterthesis Dorien de Vos snelheid voor de auto beperken tot honderd kilometer per uur, het sluiten van gordijnen en de verwarming lager zetten, moesten voorkomen dat een strikt en verplicht beleid noodzakelijk werd.45 De energiecrisis gaf tevens aanleiding tot nadenken over de invoering van de zomertijd, om zo energie te besparen.46 Deze maatregel werd echter pas in 1976 daadwerkelijk ingevoerd. Ondanks het feit dat Nederland niet zwaar te lijden had onder het embargo, was deze toch een grote schok die ervoor zorgde dat de Nederlandse regering wakker werd geschud. ‘Een langdurige en ingrijpende beperking zou ernstige gevolgen kunnen opleveren voor de zo belangrijke overslagfunctie die Nederland en in het bijzonder Rotterdam heeft en voor de olieverwerkende industrie,’ aldus de minister van Economische Zaken Ruud Lubbers.47 Nederland werd voor zijn houding gestraft en de overige EGlidstaten waren – ondanks herhaaldelijk verzoek van Nederlandse zijde voor solidariteit – niet bereid Nederland te hulp te schieten. Met zijn koppige houding had Nederland zich immers zelf in deze positie gemanoeuvreerd en de overige lidstaten waren niet van plan daarvoor op te draaien. Bovendien zou solidariteit ervoor kunnen zorgen dat ook de overige EG-lidstaten zwaardere maatregelen te verduren zouden krijgen. Dientengevolge was er tijdens het begin van de oliecrisis binnen de Europese Gemeenschap geen sprake van solidariteit en de lidstaten voerden een individualistisch beleid. Een dergelijke positie was niet gunstig voor Nederland als handelsland. Minister Lubbers stelde zelfs voor de Europese partners onder druk te zetten door te dreigen de export van gas en olieproducten stop te zetten.48 Volgens Hellema, Wiebes en Witte hadden de overige EG-landen echter misschien wel zwaarder te lijden onder de oliebeperkende maatregelen van de Arabische landen, aangezien Nederland het voordeel had dat het gasreserves had. Op 13 oktober 1973 werd te Kopenhagen een eerste korte verklaring gegeven namens de Negen, maar de Arabische landen vermoedden dat er een uitgewerkt plan bestond dat door Nederland was tegengehouden.49 Vervolgens werd Nederland op 20 oktober met het olie-embargo getroffen en de overige lidstaten met een mindering van olie van 25 procent, waardoor de noodzaak voor een gemeenschappelijke verklaring duidelijk werd. Nederland was in eerste instantie huiverig voor het formuleren van een gemeenschappelijk Europees standpunt. Toen bleek dat ook het embargo besproken zou worden, stemde Van der Stoel

NA, Toegang 214, Minister van Economische Zaken, 18 november 1973. HTK, 1973-1974, Aanhangsel 12946, Kwantitatieve beperkingen in de olieaanvoer 2, 5. 47 NA, Toegang 214, Minister van Economische Zaken, 18 november 1973. 48 D.A. Hellema e.a., The Netherlands and the oilcrisis, 85. 49 F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 138. 45 46

31

Masterthesis Dorien de Vos toch in.50 De minister van Buitenlandse Zaken handelde echter op eigen initiatief. Pas achteraf informeerde hij de premier en het parlement over de inhoud van de verklaring, die grotendeels was gebaseerd op het Franse en Britse standpunt.51 De Negen riepen op tot een staakt-het-vuren en een politieke oplossing op basis van de Franse interpretatie van resolutie 242 (terugtrekking van Israël uit alle bezette gebieden). In de ontwerptekst van deze verklaring kregen Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk het mandaat om namens de Negen te spreken in de Veiligheidsraad. Dit laatste was voor Nederland – met zijn traditionele argwaan voor directoraatvorming – onacceptabel. Daarbij komt nog dat Nederland lange tijd huiverig was geweest voor politieke samenwerking in Europa, aangezien het eigenlijk van mening was dat de Europese Gemeenschap slechts diende voor economische samenwerking en dat politieke integratie de eenheid binnen de NAVO zou aantasten. Ook na de invoering van de EPS liet Nederland niet direct al zijn kritiek varen, wat er in veel gevallen voor zorgde dat de regering niet tot concessies aan de EG bereid was. Het veto van Nederland stuitte op veel kritiek van de EG en de Arabische landen. De gemeenschappelijke verklaring van de EG op 6 november 1973, waarin voor het eerst de rechten van de Palestijnen expliciet werden erkend, kon geen verandering meer brengen in het negatieve beeld dat de Arabische wereld had. Dit had voor een groot deel te maken met de uitleg die Van der Stoel in de Tweede Kamer gaf. Volgens hem was de Europese verklaring slechts een aanvulling op resolutie 242 en betekende derhalve alleen een wijziging van het Nederlandse beleid op het gebied van het erkennen van de Palestijnse kwestie als een politieke zaak in plaats van een humanitaire. De Nederlandse instemming met de Zes Novemberverklaring kon in het parlement niet op veel steun rekenen, maar de Tweede Kamerleden zagen de noodzaak in van een Nederlandse concessie aan Europa. De gezamenlijke verklaring ging, aldus fractievoorzitter van het ARP Willem Aantjes, ‘langs de grenzen van het Nederlandse standpunt’.52 Vanaf januari 1974 bevond Nederland zich niet langer in een geïsoleerde positie binnen de EG en nam de olietoevoer mondjesmaat toe. Op 11 juni 1974 werd het olieembargo op Nederland – dat inmiddels slechts een formaliteit was – officieel opgeheven. Reden hiervoor was niet de houding van Nederland – dat nauwelijks had toegegeven aan de wensen van de Arabische wereld – maar de Arabische wens voor een verbeterde relatie met de EG. Deze wens was tot uitdrukking gekomen in de Euro-Arabische dialoog. In de D.A. Hellema e.a., The Netherlands and the oilcrisis, 88. F. Grünfeld, Nederland en het Midden Oosten, 164. 52 HTK, 1973-1974, 3 februari 1974, 1582. 50 51

32

Masterthesis Dorien de Vos Nederlandse politiek was men positief over de onverzettelijke houding die Nederland tegenover de Arabische eisen had ingenomen. Zo zei Aantjes: ‘Dat vind ik het verdomd dappere van het kabinet-Den Uyl, dat ze het verdomd hebben om onze eer op het olie-altaar op te offeren.’53 Niet iedereen dacht er zo over. In de samenleving en de pers, maar ook onder politici waren kritische geluiden te horen over de concessies die waren gedaan met de ondertekening van de Zes Novemberverklaring. Nederland was geen groot voorstander van de Euro-Arabische dialoog, uit angst voor de repercussies die het zou kunnen hebben op de Europees-Amerikaanse betrekkingen54 en de angst voor isolering van Israël. Bovendien werd Nederland in eerste instantie nog getroffen door het olie-embargo. Totdat dit embargo opgeheven was, probeerde Nederland de dialoog te dwarsbomen. Dit bleek echter onmogelijk en onder druk van de overige EG-lidstaten moest er toch ingestemd worden met gesprekken met Arabische leiders. Nederland kon het zich niet nogmaals veroorloven een afwijkende positie binnen de Negen in te nemen. Dientengevolge liet de Nederlandse regering weten dat het instemde met de dialoog, maar ‘het (Nederland) is echter van mening dat het zich niet bezig dient te houden met vredes- en aanverwante politieke vraagstukken, en het dient de Amerikaanse vredespogingen niet te doorkruisen doch zou wel nuttige impulsen daartoe kunnen geven.’55 Later verklaarde Van der Stoel dat hij alleen had ingestemd met de dialoog, omdat hij ervan overtuigd was dat er geen volgend stadium bereikt zou worden.56

F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 96, D.A. Hellema e.a., The Netherlands and the oilcrisis,, 147. 55 NA, 2.05.192, Toegang 239, Politieke eenwording van de EEG en het Midden Oosten. 56 D.A. Hellema e.a., The Netherlands and the oilcrisis, 232-233. 53 54

33


5. Naar een evenwichtig beleid 1974-1980

Vanaf de gezamenlijke Europese verklaring van 6 november 1973 tot de Verklaring van Venetië op 13 juni 1980 is er een verandering te zien in de keuze van het kader waarin Nederland zijn standpunten over de situatie in het Midden-Oosten naar buiten bracht. Voortaan gebeurde dit voornamelijk binnen de EPS en dus niet langer op nationaal niveau.57 Na het olie-embargo bleef de binnenlandse pro-Israël consensus bestaan. Om van het proIsraëlische stigma af te komen schoven de beleidsmakers echter – al dan niet openlijk – steeds meer op naar Arabische zijde, daarbij wel steeds rekening houdend met de proIsraëlische publieke opinie. Na de Oktoberoorlog is dan ook een langzame aanpassing te zien van het Nederlandse beleid aan het Franse, en dus ten gunste van de Arabische landen. Israël uitte zijn ongenoegen over de standpuntverandering van de van oorsprong meer op Israël gerichte EG-leden, waaronder Nederland. In een rapport van PLAN – de afdeling beleidsplanning van het Ministerie van Buitenlandse Zaken – aan DGPZ – het Directoraatgeneraal Politieke Zaken van ditzelfde ministerie – van oktober 1975 werd het Nederlandse beleid van na de Oktoberoorlog als volgt omschreven: ‘een strikte evenhandedness en qua vormgeving een zo laag mogelijk profiel met een scrupuleus vasthouden aan in internationaal kader overeengekomen teksten.’58 Deze teksten waren onder andere de verschillende in de VN Veiligheidsraad aangenomen resoluties, het Schumann-rapport uit 1971 en de gezamenlijke EG-verklaring van november 1973. Er moet echter een duidelijk onderscheid gemaakt worden in het politieke beleid en de publieke opinie van Nederland. De binnenlandse consensus bleef nog lange tijd sterk gericht op Israël, hoewel ook hier een lichte verschuiving te zien is. Dit zal aan het eind van dit hoofdstuk nader besproken worden. Het Nederlandse Midden-Oostenbeleid was gebaseerd op twee grondslagen. Aan de ene kant stond de vriendschap met Israël, die gebaseerd was op emotionele en historische bindingen. Aan de andere kant stond de band met de Arabische wereld, die voornamelijk was gebaseerd op reële belangen. Tot 1973 was de gevoelsmatige binding met Israël bepalend voor het Nederlandse Midden-Oostenbeleid. Al voor de Oktoberoorlog was er echter een lichte verschuiving waar te nemen in de Nederlandse buitenlandpolitiek. F. Grünfeld, Nederland en het Midden Oosten, 13. ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 236, Van PLAN aan DGPZ; Het Nederlandse Midden-Oostenbeleid, 28 oktober 1975. 57 58

34

Masterthesis Dorien de Vos Nederland besefte meer en meer dat het afhankelijk was van de Arabische landen voor olie. Begin jaren zeventig werden dan ook de eerste pogingen ondernomen om de relatie met de Arabische landen te verbeteren. Dit blijkt uit de bezoeken die minister van Buitenlandse Zaken Joseph Luns in 1971 aan Saoedi-Arabië en Koeweit bracht. Bij zijn terugkeer bekritiseerde hij alle partijen – dus niet alleen de Arabische zijde – voor het niet willen doen van concessies.59 Een eerste Europeanisering van het Nederlandse Midden-Oostenbeleid is te zien op het moment dat Nederland in 1972 met de erkenning van resolutie 2949 tijdens een vergadering van de VN voor het erkennen van de Palestijnse rechten stemt. De echte verschuiving vond echter pas plaats na de Oktoberoorlog en het daaropvolgende olieembargo. Ondanks dat de situatie ernstiger leek dan uiteindelijk zou blijken, zorgde Nederland er na de oliecrisis voor dat het nooit meer een afzonderlijk standpunt van de overige EG-landen innam. Alleen als andere Europese landen zich onthielden van stemming in de VN-veiligheidsraad deed Nederland dat ook. Het Nederlandse parlement zag geen andere uitweg dan schoorvoetend toe te geven aan de internationale druk. Er werd een evenwichtig beleid ingevoerd. Daarbij moest echter rekening worden gehouden met de nog steeds heersende pro-Israëlische gevoelens onder het Nederlandse volk, bij de pers en bij individuele politici. Dit leverde regelmatig problemen op. Zo onthield Nederland zich in de Algemene Vergadering van de VN in november 1974 samen met de Negen van stemming tijdens de behandeling van resolutie 3236 over de erkenning van het zelfbeschikkingsrecht van de Palestijnen. De Tweede Kamer leverde kritiek op minister Van der Stoel, omdat men liever had gezien dat Nederland had tegengestemd. Verschillende leden van de Tweede Kamer wilden zich ervan verzekeren dat Nederland niet de historische verantwoordelijkheid tegenover Israël uit het oog zou verliezen. ‘Vooral Europa torst ten aanzien hiervan een verleden met zich mee dat ons voor altijd in het bijzonder met het volk van Israël behoort te verbinden. (…) Als het nog enige betekenis heeft, dat de Europese beschaving haar wortels mede vindt in het christendom, dan zal dit met name tot uitdrukking moeten komen in onze houding tegenover het volk van Israël,’ aldus Aantjes van de ARP.60 In het rapport van PLAN werd er het volgende over gezegd: ‘De langzame groei naar een situatie waarin haat en wantrouwen een minder overheersende plaats zullen innemen, kan alleen worden bevorderd indien Israël zich door krachtige betrouwbare steun van het Westen in de rug gedekt weet. Die steun is, gezien de voorgeschiedenis, een morele plicht voor het Westen.’61 I. Greilsammer en J. Weiler, ‘European political cooperation and the Palestinian-Israeli conflict’, 132. HTK, 1973-1974, 29 november 1974, 1582. 61 ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 238, Van PLAN aan DGPZ, 28 november 1975. 59 60

35

Masterthesis Dorien de Vos Ook maakten verschillende parlementsleden zich zorgen over de invloed van de onthouding op het door de Nederlandse regering gevoerde evenwichtige beleid. Dankert van de PvdA: ‘Toch krijgt men in toenemende mate het gevoel, dat de evenwichtigheid van het beleid, met name waar het tot gelding komt in de Negen van de Europese politieke samenwerking, in gevaar komt. (…) Daarnaast kan niet worden ontkend dat de West-Europese afhankelijkheid van Arabische olie een druk op het beleid inzake het Midden-Oosten heeft gelegd. Onder deze omstandigheden is het niet eenvoudig, het beleid dat Nederland met betrekking tot Israël zou willen voeren tot een Europees beleid te maken. Het is mijns inziens een van de verdiensten van deze Regering dat toch regelmatig pogingen in deze richting worden ondernomen en dat het beleid van de Negen tot nog toe in de meeste gevallen binnen de grenzen van het aanvaardbare is gebleven. Of echter stemgedrag van de Negen – dus ook van Nederland – bij de resolutie over het zelfbeschikkingsrecht van de Palestijnen verleden week in de Algemene Vergadering van de VN ook binnen de grenzen van het aanvaardbare valt, waagt mijn fractie te betwijfelen.’62 Van der Stoel liet echter weten dat de Nederlandse houding bezien moest worden in relatie tot de overige EG-landen. Een tegenstem zou niet alleen Nederland wederom in een slecht daglicht plaatsen, maar zou ook een negatief stempel drukken op de onthouding van stemming van de overige Europese landen.63 Hieruit blijkt dat Nederland zich begon te realiseren dat de nationale houding grote gevolgen had voor de Europese samenwerking.

Het evenwichtige beleid Na de oliecrisis lanceerde de Nederlandse regering een evenwichtige politiek ten aanzien van het conflict in het Midden-Oosten. Deze evenwichtige politiek was volgens PLAN niet tot stand gekomen uit tactische overwegingen, maar uit de overtuiging dat zowel Israël als de Palestijnen op bepaalde punten gelijk hadden.64 Daartoe werd het Israëlische nederzettingenbeleid veroordeeld, niet alleen omdat het onder internationale wetgeving illegaal was, maar ook omdat het een obstakel vormde op de weg naar vrede.65 Fred Grünfeld typeert de verandering in het Nederlandse beleid in de periode tussen 1974 en 1980 als een ‘inschikkelijke aanpassing’, waarmee hij doelt op het feit dat de aanpassing van het

ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 238, 1584. F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 159. 64 ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 236, Van PLAN aan DGPZ, 28 oktober 1975. 65 Ibidem, Map 1714. 62 63

36

Masterthesis Dorien de Vos standpunt voornamelijk onder externe druk tot stand kwam.66 Het Nederlandse beleid was erop gericht iedere reden tot aanstoot te voorkomen of weg te nemen. Dit is duidelijk te zien in de stemmingen in de VN waarin Nederland alleen nog tegen stemt indien andere EGlidstaten dit ook doen.67 De minister van Ontwikkelingssamenwerking Jan Pronk gaf openlijk toe dat de verschuiving van het Nederlandse standpunt werd beïnvloed door de economische belangen die het land had in Europa: ‘Nederland heeft wat betreft de internationale samenwerking de keuze tussen samenwerking met de VS of de EEG. Omdat wij economisch afhankelijk zijn van de EEG, wordt samenwerking met de Verenigde Staten voorlopig afgehouden; het wachten is op de houding van andere Europese landen tijdens de komende Europese top.’68 De vriendschappelijke band met Israël moest gebruikt worden om het land er toe aan te zetten een flexibeler houding aan te nemen. Rond 1975 zag Nederland in dat de evenwichtige politiek van de Europese Gemeenschap, gezien de onbeweeglijke situatie in het vredesproces, niet langer toereikend was en dat het gewenst was dat Europa een poging zou wagen deze impasse te doorbreken. De stap-voor-stap politiek van de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Kissinger had weliswaar vanaf de Oktoberoorlog voorzien in een wapenstilstand, maar leek nu ‘de grenzen van haar mogelijkheden’ te hebben bereikt. Er was een uitzichtloze impasse ontstaan in de vredesonderhandelingen. ‘Nu Israël en de Arabische landen weer oog in oog staan met hun onopgeloste konflikt, de olielanden de weg van de dialoog lijken te hebben ingeslagen en de Amerikaanse diplomatie waarschijnlijk niet nogmaals zulke huzarenstukjes kan presenteren is de reden voor volstrekte immobiliteit veel minder sterk, zo niet vervallen,’ aldus een rapport van PLAN over het Nederlandse Midden-Oostenbeleid. Volgens dit rapport was ‘grotere beweeglijkheid en flexibiliteit’ van het Nederlandse beleid geoorloofd. Het werd steeds duidelijker dat de economische belangen van Europa in de Arabische landen groter waren dan die van de Verenigde Staten. De EG was sterk afhankelijk van de regio voor de energievoorziening en als afzetgebied. Bovendien bestond het gevaar dat de Verenigde Staten in de machtsstrijd van de Koude Oorlog onvoldoende gewicht aan de Europese belangen toekenden. Daarom concludeerde PLAN dat het solo-optreden van de Verenigde Staten in het Midden Oosten niet langer volstond, ondanks dat ‘de meest

F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 203. H.A. Schaper, ‘Nederland en het Midden Oosten beleid’, 8. 68 Discussie in de partij (PvdA) 7-1-1974, quote in F. Grünfeld, Nederland en het Midden Oosten, 79. 66 67

37

Masterthesis Dorien de Vos verkieslijke en meest efficiënte situatie die zou zijn waarin alleen de VS als aktieve buitenstaander zouden optreden.’69

De Palestijnse kwestie In de loop van de jaren zeventig werd ook voor Nederland duidelijk dat de kern van het probleem in het Midden-Oosten bij de Palestijnse kwestie lag. De erkenning van de PLO als vertegenwoordiger van het Palestijnse volk duurde echter lang in Nederland. Nadat de PLO in 1974 op een topconferentie van Arabische landen in Rabat was erkend, werden ook de Europese

landen

geconfronteerd

met

het

verzoek

tot

erkenning

van

de

bevrijdingsorganisatie. De regering benadrukte steeds dat eerst voldaan moest worden aan bepaalde voorwaarden voordat Nederland over zou gaan tot erkenning van de organisatie. Deze voorwaarden waren afzien van de doelstelling van vernietiging van de staat Israël – wat in de beginselen van het handvest van de PLO stond – en meer begrip voor Israël.70 In november 1974 stemde Nederland in de VN dan ook tegen resolutie 3237 waarin de PLO werd toegelaten als waarnemer in de Algemene Vergadering van de VN. De Nederlandse politieke partijen, met uitzondering van de PSP, stonden huiverig tegenover erkenning van de Palestijnse bevrijdingsorganisatie. De PvdA was wat betreft de Palestijnse kwestie sterk verdeeld en had sinds 1975 een eigen Midden-Oostencommissie ingesteld. Vooral de christelijke partijen – de SGP, het GPV en in mindere mate het CDA71 – waren sterk gekant tegen elke tegemoetkoming aan de PLO, die in hun ogen een terreurorganisatie was. De regering vreesde dat toenadering tot de Palestijnen door de Europeanen het evenwicht in de politiek van de EG zou verstoren en een verharding van Israël in het vredesproces tot gevolg zou hebben.72 Om het evenwichtige beleid van de EG in stand te houden, voelde Nederland zich volgens de chef van de directie Afrika en het Midden-Oosten (DAM) van Buitenlandse Zaken gedwongen een meer pro-Israëlisch standpunt in te nemen als tegenwicht voor Frankrijk, Italië en Ierland.73 Dientengevolge benadrukte Nederland dat iedere schijn van een anti-Israëlische houding contraproductief zou werken. Lange tijd werd daarom officieel contact tussen Nederlandse regeringsleiders en vertegenwoordigers van de PLO vermeden, waardoor vertegenwoordigers van de organisatie tot in de jaren tachtig niet ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 236, Van PLAN aan DGPZ, 28 oktober 75 Ibidem, GS, Map 350. 71 De KVP, het CHU en de ARP waren van 1977 onder de naam CDA vertegenwoordigd in de Tweede Kamer. 72 ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 236, Vergadering van de EPS-werkgroep Midden Oosten over de Palestijnse kwestie, 17 oktober 1975. 73 Ibidem, Map 287. 69 70

38

Masterthesis Dorien de Vos ontvangen werden op het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Wel kregen diplomatieke vertegenwoordigers van Nederland in het buitenland toestemming van de minister om – indien het onmogelijk was om contacten te vermijden – informele contacten te onderhouden om inlichtingen te vergaren over de ontwikkelingen binnen de Palestijnse groeperingen.74 Hier moest met de grootste voorzichtigheid mee om worden gegaan. Op geen enkele wijze mocht de indruk van erkenning worden gewekt en bij voorkeur mochten het Nederlandse volk en de pers er geen hoogte van krijgen. Daarbij was de regering vooral bang voor de reactie van de Joodse lobby, die sinds 1973 enorm was gegroeid. In het geval van uitlekken van de contacten was er al een excuus bedacht; namelijk dat Nederland de plicht had zo goed mogelijk op de hoogte te zijn ‘voor de wereldvrede’.75 In geval van kritiek vanaf Arabische zijde benadrukte de Nederlandse regering dat Nederland op de goede weg was met de ondertekening van Europese verklaringen; beginnend met de erkenning van de legitieme rechten van de Palestijnen in de verklaring van 6 november 1973.76 ‘Er is geen sprake van, dat Nederland zich als het ware mokkend bij deze verklaringen heeft aangesloten, zoals weleens wordt beweerd,’ aldus de chef DAM.77 In 1977 erkende Nederland met de overige EG-landen het recht van de Palestijnen op een thuisland. Nederland volgde de politiek van de Negen, door het erkennen van het Palestijnse vraagstuk als een politieke kwestie in plaats van slechts een humanitaire. Het wilde daarin echter ook eind jaren zeventig niet zo ver gaan dat het de PLO als legitieme vertegenwoordiger van het Palestijnse volk zou erkennen. De regering benadrukte regelmatig dat ze zich niet uit wilde laten over de vraag of de PLO de enige en officiële vertegenwoordiger van de Palestijnen was. Wel werd erkend dat het de belangrijkste vertegenwoordiger was.78 Dat de erkenning van de PLO of de weigering daartoe voor een groot deel op strategie berustte, blijkt uit een opmerking van de chef DAM, die schreef dat ‘eventuele troeven zoals erkenning van de PLO (moeten) worden uitgespeeld zolang zij hun waarde hebben, hetgeen niet het geval zou zijn als Nederland, als allerlaatste van de Negen, tenslotte wel gedwongen zou zijn tot erkenning over te gaan.’79 Minister Van der Stoel was hier echter niet toe bereid: ‘Er lijkt geen andere mogelijkheid denkbaar dan dat Nederland de PLO als laatste van de Negen erkent. (...) Voorlopig kunnen wij ons mbt. de Pal zaak slechts beperken tot de erkenning als politiek

ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 350, Contacten met de Palestijnen, 25 januari 1978. Ibidem, Map 350, 3 januari 1978. 76 Ibidem. 77 Ibidem, Map 287, Inleiding Chef DAM, 1976. 78 HTK, 1974-1975, Aanhangsel 22 oktober 1974, 130. 79 ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 287. 74 75

39

Masterthesis Dorien de Vos probleem, en de erkenning van het recht op territoriale expressie van een Palestijnse identiteit.’ Ondanks de verschuiving van het standpunt ten gunste van de Palestijnen hield Nederland het imago als vriend van Israël. Nederlandse ambassadeurs in het MiddenOosten hielden de stemming ten opzichte van Nederland goed in de gaten. Regelmatig werd er gerapporteerd dat Nederland nog steeds gezien werd als luis in de pels met betrekking tot de bevordering van de Palestijnse belangen. De overige EG-lidstaten versterkten dit imago door in hun contacten met de Palestijnse bevrijdingsorganisatie PLO de indruk te wekken dat het Nederlandse standpunt in veel gevallen een tegemoetkoming van de EG aan de PLO positie verhinderde.80 ‘Helaas heeft Nederland de reputatie bij de Arabieren in internationaal verband immer de dwarsligger te zijn bij pro-Arabische ontwikkelingen, bijvoorbeeld in de EPS. Deze zwarte piet wordt ons jammer genoeg door enkele van onze partners met graagte toegespeeld,’ aldus de chef DAM.81 Langzamerhand evolueerde echter de Nederlandse houding ten opzichte van de Palestijnen. Nederland kon ook niet anders. De overige EGlidstaten waren in veel gevallen niet langer bereid Nederland te steunen indien het een ander standpunt dan de rest zou innemen. Daarnaast was Nederland bang zich in zelfopgelegd isolement te dringen binnen de EG en men vreesde dat dit op den duur niet vol te houden zou zijn.82 Vanaf halverwege de jaren zeventig was de situatie dusdanig dat Nederland in de Negen in veel gevallen een beleid voerde – of gedoogde – dat afweek van het tot dan toe gevoerde beleid. De gerichtheid op het Europese beleid zorgde voor meer kritische geluiden over de Amerikaanse aanpak in het Midden-Oosten. Zo was de Nederlandse regering al in 1975 van mening dat het Midden-Oosten conflict bestond uit twee aspecten; namelijk de nationale veiligheid van de betrokken partijen en de identiteit en territoriale expressie van het Palestijnse volk. Het Amerikaanse beleid – dat zich voornamelijk op het eerste aspect richtte – werd door Nederland bezien als een ‘eenzijdig benadering’.83 In de Arabische wereld heerste echter nog steeds het beeld van Nederland dat de besluitvorming in de Negen ophield. Dat dit negatieve beeld van Nederland in het Midden-Oosten langzaam veranderde blijkt uit het feit dat twee vertegenwoordigers van de PLO in 1977 verklaarden dat het politieke klimaat in Nederland ten opzichte van het conflict in het Midden-Oosten

ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 350, Europa-PLO, 14 augustus 1979. Ibidem, Map 287. 82 Ibidem, Map 236, Van PLAN aan DGPZ, 28 oktober 1975. 83 Ibidem. 80 81

40

Masterthesis Dorien de Vos aanzienlijk verbeterd was. Er was volgens hen zowel onder de bevolking als bij de politieke leiders meer begrip gekomen voor de Palestijnse problematiek.84 In het voorjaar van 1979 was minister Van der Stoel nog gekant tegen ieder contact met PLO vertegenwoordigers. Met het besluit van de Nederlandse regering om deel te nemen aan de VN-missie UNIFIL in Libanon in 1979 kwam de noodzaak voor een herdefiniëring van de relatie met de PLO weer onder de aandacht. Het was onmogelijk contact te vermijden, waardoor de aanwezigheid van de Nederlandse troepenmacht in Libanon – en de niet-politieke contacten die daarbij kwamen kijken – in grote mate heeft bijgedragen aan de normalisering van de relatie tussen Nederland en de PLO. In november 1979 diende Tweede Kamerlid Brinkhorst een motie in waarin hij de regering verzocht niet langer feitelijke contacten met de PLO uit de weg te gaan. In het kader van de evenwichtige politiek moest de Nederlandse regering volgens Brinkhorst met alle betrokken partijen onderhandelen, dus ook de PLO. De motie werd met een grote meerderheid in de Tweede Kamer aangenomen. Dit betekende echter niet dat er voortaan officiële contacten met vertegenwoordigers van de PLO onderhouden werden. Inofficiële contacten tussen de PLO en Nederlandse diplomaten in het Midden-Oosten waren onvermijdelijk en werden voortaan toegestaan. Minister Van der Klaauw bleef echter benadrukken dat Nederland niet overging tot officiële erkenning van de organisatie. Hij beschouwde de PLO niet als ‘de vertegenwoordiger van de Palestijnen, maar als een vertegenwoordiger, die men als politieke factor niet kan uitschakelen.’85 Om negatieve reacties uit de Nederlandse samenleving en politiek

tegen

te

gaan

werden

officiële

contacten

op

ministerieel

niveau

met

vertegenwoordigers van de PLO gemeden. ‘Onder de huidige omstandigheden waarin de PLO niet het bestaansrecht van Israël heeft erkend en zolang Israël zelf niet in contact treedt met de PLO, meen ik dat het niet op onze weg ligt om informele contacten te onderhouden,’ aldus de minister van Buitenlandse Zaken.86 Bovendien zou voortijdige toenadering tot de PLO verstarrend kunnen werken op de Arabische houding en de houding van Israël doen verharden.87 Historicus Herman Schaper, destijds wetenschappelijk medewerker bij het Nederlands Genootschap voor Internationale Zaken (NGIZ), vermoedde dat voor de regering het handvest van de PLO slechts ‘een kapstok [was] om de weigering contacten met de PLO te onderhouden aan op te hangen.’88 Volgens Schaper werd de werkelijke reden ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 350. Ibidem, Map 2218/2219, Gesprek Van der Klaauw met Joodse Gemeenschap in Nederland, 18 december 1979. 86 HTK, 1978-1979, 14 november 1979, 1210. 87 ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 287, Inleiding chef DAM, 1976. 88 Ibidem, Map 2228, Nederland, de Palestijnen en de PLO, 11 november 1977. 84 85

41

Masterthesis Dorien de Vos ingegeven door angst voor binnenlandse oppositie tegen officiële contacten met vertegenwoordigers van de PLO. Door deze angst voerde de Nederlandse regering een tweeslachtig beleid dat zowel in het buitenland als in het binnenland op onbegrip stuitte. Zoals reeds vermeld had de Nederlandse regering als voorwaarde voor formele contacten met de PLO gesteld dat de organisatie het bestaansrecht van Israël erkende en geweld zou afzweren. In 1979 werd duidelijk dat de Nederlandse regering meer begrip had gekregen voor de Palestijnen. Ze erkende dat het herschrijven van het handvest van de PLO ondoenlijk was en ‘gezichtsverlies’ voor de organisatie zou betekenen. De Nederlandse regering deed de concessie dat er tot erkenning kon worden overgegaan indien het recht van de Palestijnen op een eigen staat in resolutie 242 opgenomen zou worden en de PLO deze resolutie zou erkennen. Er waren echter vier factoren die meespeelden bij de vraag of de Nederlandse regering met de PLO kon spreken; de opvattingen binnen Nederland, de vraag of de PLO-leiding zijn toezeggingen ook uitvoerde, de betrekkingen met Israël en met de Arabische landen en tot slot de opvattingen binnen de Negen en bij de Verenigde Staten. De chef DAM adviseerde de Nederlandse regering – gezien de intensivering van de contacten tussen de PLO en een aantal EG-landen – de status van contacten met de PLO te verhogen. In het kader van de verdeelde publieke opinie zou dit ‘zo voorzichtig en onopvallend mogelijk’ moeten gebeuren.89

De Verklaring van Venetië Als sluitstuk van de jaren zeventig ontwierp Nederland met de overige acht EG-lidstaten de Verklaring van Venetië. Nederland lijkt daarmee in de jaren zeventig een ommezwaai van honderdtachtig graden gemaakt te hebben wat betreft het Palestijns-Israëlisch conflict. De Nederlandse reactie op de Camp Davidakkoorden was positief. Om goede betrekkingen in het Midden-Oosten te behouden, wilde de regering zich echter niet uitspreken voor de Israëlische of Arabische zijde. Nederland wilde wel de legitieme rechten van de Palestijnen benadrukken, maar niet spreken over de mogelijkheid van een Palestijnse staat. De Negen moesten zich in een mogelijke verklaring beperken tot lof voor Sadat en Begin voor hun vredesinitiatief van 1979. Resolutie 242 en de voorgaande EG-verklaringen moesten de basis blijven vormen voor het Europese standpunt.90 In de aanloop naar de Verklaring van Venetië benadrukte minister Van der Klaauw in een interview met Trouw nogmaals de speciale 89 90

ABZ, Code 913.211.0, Map 2218/2219, Chef DAM aan DPGZ, 8 augustus 1979. Ibidem, Map 2213, Egyptisch-Israëlisch vredesverdrag, 19 januari 1978.

42

Masterthesis Dorien de Vos relatie met Israël: ‘Op zich is het onjuist Nederland af te schilderen als het land dat het binnen de Europese Gemeenschap altijd voor Israël opneemt. Soms nemen wij het ook wel voor de Arabische landen op, maar het is waar, het gebeurt vaker dat wij aan de Israëlische kant van de zaak moeten herinneren. We weten vaak ook beter wat er in Jeruzalem speelt. We hebben echt diepgaande gesprekken met de Israëli. Ik geloof niet dat andere Europese landen die ook hebben.’91 Volgens Fred Grünfeld was Nederland – samen met WestDuitsland en Denemarken – tijdens de Verklaring van Venetië nog steeds de ‘remmende factor’ op de besluitvorming binnen de EG.92 Inderdaad trachtte Nederland te voorkomen dat de Europese acties het Camp Davidproces verstoorden. Bovendien wist Nederland van het door Frankrijk verlangde vredesinitiatief in de Verklaring van Venetië een ‘mogelijk vredesinitiatief’ te maken. Gezien de vriendschapschappelijke betrekkingen met Israël gaf Nederland er de voorkeur aan slechts de grote lijnen van een vredesverdrag vast te leggen, zoals ontruiming van de bezette gebieden, de rechten van de Palestijnen en het recht in vrijheid te leven. De uitwerking van het vredesverdrag moest vervolgens aan de onderhandelende partijen overgelaten worden.93 Uiteindelijk gingen de ministers die aanvankelijk verder wilden gaan akkoord met een verklaring die uitdrukkelijk was gebaseerd op de Veiligheidsraadresoluties 242 en 338 en de daarop volgende verklaringen van de Negen. Eind jaren zeventig bestond voor Nederland nog steeds het probleem dat de verklaringen van de Negen in tegenspraak waren met de Amerikaanse opvattingen: ‘Ik [ben] van mening dat ieder initiatief van de Negen, gericht op een bespoediging van het vredesproces in het Midden-Oosten, slechts zinvol kan zijn in harmonie met de Verenigde Staten. De Negen zullen bij activiteiten zich niet moeten keren tegen de ene staat die enige zeer directe invloed kan uitoefenen in Israël en Egypte en naar ik hoop ook elders. Dus geen eigen gang van de Negen, die tot een botsing met de Verenigde Staten zou kunnen leiden,’ aldus Van der Klaauw.94 Dit laat zien dat de Nederlandse regering zich onder Europese druk gedwongen voelde een verschuiving te maken in haar politiek ten aanzien van het ArabischIsraëlisch conflict, maar dat dit gezien de Nederlandse belangen en principes niet altijd van harte ging.

Trouw, 3 april 1980. F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 173. 93 ABZ, 913.211.0, GS, Map 2906, Europees initiatief en missie Thorn, 14 oktober 1980. 94 HTK, 1979-1980, 28 mei 1980, 781. 91 92

43

Masterthesis Dorien de Vos Na de Verklaring van Venetië in 1980 had Nederland een ambivalente houding tegenover de PLO. Nederland accepteerde ze als onderhandelingspartij, maar bleef vasthouden aan het standpunt dat er niet kon worden overgegaan tot erkenning van de partij, tenzij die de staat Israël wilde erkennen. ‘Een ontvangst op mijn departement vind ik een vorm van verdergaande erkenning van de PLO dan ik op dit moment wenselijk acht,’ aldus Van der Klaauw in de Eerste Kamer in 1980.95 In de tweede helft van de jaren zeventig begon de PLO aan een offensief in Europa om politieke steun te winnen. Daartoe opende de organisatie in oktober 1975 in Frankrijk het eerste informatiekantoor. Al snel volgden andere EG-lidstaten. Nederland ontkende lange tijd een verzoek ontvangen te hebben van de PLO om een informatiekantoor te openen. De minister van Buitenlandse Zaken verklaarde dat een dergelijk verzoek niet afgewezen kon worden ‘mits betrokkene voldoet aan wettelijke bepalingen terzake en bereid is zich te onderwerpen aan de voor vreemdelingen in deze bestaande beperkingen en voorwaarden.’ Pas in 1981 werd er een informatiekantoor van de PLO in Nederland toegestaan, waarmee ons land wederom de laatste in Europa was. De belangrijkste reden hiervoor was dat Nederland de betrekkingen met Israël zo goed mogelijk wilde houden. Ook de Amerikaanse terughoudendheid in contacten met en erkenning van de PLO speelden een rol voor de Nederlandse regering.

Publieke opinie Ook de interne druk vanuit de overwegend pro-Israëlische publieke opinie in Nederland speelde een belangrijke rol bij de standpuntbepaling van het Palestijns-Israëlisch conflict. De Nederlandse bevolking voelde zich buitengewoon betrokken bij de situatie in het MiddenOosten en dat is nog niet veranderd. Vooral de sympathie voor Israël lag – en ligt nog steeds – diep verankerd in de Nederlandse samenleving. Zoals reeds aangegeven was deze sympathie ten dele gebaseerd op het schuldgevoel van de Tweede Wereldoorlog en de christelijke overtuiging van de Joden als uitverkoren volk van God. Volgens de chef DAM was er in 1976 wel een zekere verandering bij de jongere generatie te constateren in de richting van een meer gebalanceerde zienswijze.96 Dit zou te maken kunnen hebben met de vervaging van de herinnering aan de Tweede Wereldoorlog bij de jongeren. Minister van Van der Klaauw van Buitenlandse Zaken uitte eind jaren zeventig in een interview zijn zorgen over deze afbrokkeling van de pro-Israëlische gevoelens: ‘Ik ben een grote vrind van 95 96

Handelingen Eerste Kamer (HEK), 1979-1980, 28 mei 1980, 782. ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 287, Inleiding chef DAM, 1976.

44

Masterthesis Dorien de Vos Israël en iedereen van mijn leeftijd, die de oorlog heeft doorleefd kan volgens mij er niet anders over denken.’97 Als gevolg van deze nauwe band was het voor de Nederlandse regering niet altijd even makkelijk zich te laten leiden door externe belangen als economie en de positie op het internationale toneel. Toegeven aan dergelijke belangen leidde tot hevig verzet en verontwaardiging onder de bevolking. ‘Hoewel er ongetwijfeld sprake is van een groeiend begrip voor Arabische standpunten, blijft iedere beleidsbeslissing die ook maar enige distantie neemt van het Israëlische standpunt buitengewoon moeilijk verkoopbaar,’ aldus Van der Stoel.98 De invloed van het Nederlandse volk op het buitenlandse beleid aangaande het Midden-Oosten kan volgens Grünfeld aangeduid worden met de term ‘negatieve beïnvloeding’, wat betekent dat de beïnvloedingspogingen gericht waren op het tegengaan van veranderingen.99 De politieke besluitvormers hebben in sommige gevallen de publieke opinie als voorwendsel gebruikt om niet toe te geven aan de externe druk. Langzaam begon de regering echter te zwichten voor de externe druk. Om deze verandering in het standpunt te verkopen bij de Nederlandse bevolking werd de EPS gebruikt als excuus. Beleidswijzigingen ten aanzien van het Midden-Oosten werden in regeringsverklaringen regelmatig goedgepraat met de reden dat de Nederlandse regering in principe niet achter het standpunt stond, maar onder druk van de overige EG-leden geen afwijkend standpunt had kunnen innemen. Daarmee vervulde de EPS volgens Grünfeld een ‘paraplufunctie’.100 Aan de hand van opiniepeilingen die door de jaren heen zijn gedaan onder de Nederlandse bevolking is echter te zien dat ook in de publieke opinie aan het einde van de jaren zeventig meer oog voor de Arabische kant van de zaak komt. Hierdoor kreeg de Nederlandse regering meer handelingsvrijheid. Reden voor deze verandering is de eerder genoemde verhardende houding van Israël die uiting kreeg in het nederzettingenbeleid van Menachem Begin vanaf 1977. Zijn nederzettingenbeleid en harde optreden in de bezette gebieden konden ook in Nederland op weinig sympathie rekenen.101 Daarnaast groeide het besef van de economische belangen bij de regio. Een andere belangrijke factor was de vredesmissie UNIFIL in Libanon, waar drie Europese landen – waaronder Nederland – aan deelnamen. Dankzij deze missie maakte de Nederlandse bevolking kennis met de andere kant van de zaak, waardoor een genuanceerder beeld ontstond. Ook binnenlandse factoren

ABZ, Code 913.211.0, Map 1559, Interview Van der Klaauw in het Journaal, 13 augustus 1979. Ibidem, GS, Map 287, Slotbeschouwing M., 1976. 99 F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 15. 100 F. Grünfeld, ‘Nederland en het Midden-Oosten: druk en tegendruk. Binnenlandse beïnvloeding van Nederlands buitenlands beleid’, Internationale Spectator 38:8 (1984), 463. 101 F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 34. 97 98

45

Masterthesis Dorien de Vos als ontkerkelijking en de vervaging van de herinnering aan de Tweede Wereldoorlog kunnen meegespeeld hebben. Pas in 1988 is er echter naar de geloofsovertuiging van de respondenten gevraagd, waardoor niet te bewijzen is of de ontzuiling of de ontkerkelijking daadwerkelijk hebben bijgedragen aan een verandering. Het gebruik van opiniepeilingen is erg ingewikkeld, aangezien het sterk afhankelijk is van de vraagstelling wat de uitkomst is. Bovendien zijn er – in het geval van het PalestijnsIsraëlisch conflict – in veel gevallen door de jaren heen niet dezelfde vragen gesteld, waardoor een vergelijking lastig te maken is. Toch is er aan de hand van de door het Nederlandse Instituut voor de Publieke Opinie (NIPO) afgelegde onderzoeken wel een trend te onderscheiden.

Juni

April

December Januari

November November 1979

1967

1968

1969

1973

1973

1974

Neutraal

26%

31%

27%

59%

51%

56%

62%

Israël

67%

52%

51%

36%

40%

37%

25%

Arabische

Minder

Minder

1%

1%

1%

3%

4% PLO

staten

dan 1%

dan 1%

Geen

7%

17%

21%

4%

8%

4%

9%

antwoord Bron: Nipo bericht no. 1679, 17 december 1974 en De Boer in Fred Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 272273.

Uit bovenstaande tabel is af te lezen dat in november 1973 een overgrote meerderheid van de Nederlandse ondervraagden (51 procent) pro-Israël is en vrijwel niemand (een procent) proArabische staten. Door een vergelijking met eenzelfde peiling uit januari 1973 kan worden geconcludeerd dat het opgelegde olie-embargo weinig had veranderd aan deze situatie. Er is slechts een lichte daling in het aantal mensen dat neutraal is en een lichte stijging in het aantal mensen dat voor Israël kiest.102 Eind 1979 werd wederom naar de voorkeur van de Nederlanders gevraagd. Ditmaal was de keuze tussen de opties Israël, de PLO, neutraal en ‘geen antwoord’ (wat een vergelijking met voorgaande jaren moeilijk maakt, aangezien toen naar sympathie voor de Arabieren in plaats van de PLO gevraagd werd). Maar liefst 62 procent geeft aan ‘neutraal’ te zijn, 25 procent kiest voor Israël en slechts vier procent voor de

102

Avro’s Televizier, Opiniepeiling, 5 november 1973.

46

Masterthesis Dorien de Vos PLO.103 Ondanks de afname in sympathie voor Israël heerste eind jaren zeventig nog steeds een overwegend pro-Israëlische stemming bij het Nederlandse massapubliek. Deze constante bewondering en waardering voor Israël wordt door Grünfeld ook wel de ‘positieve grondhouding’ genoemd.104 Ook in andere Europese landen was er echter veel sympathie voor Israël, zij het dat het percentage sympathisanten in Nederland hoger was.105 De afname in keuzes voor Israël ging niet gepaard met een stijging in sympathisanten voor de Arabische landen of de PLO. Die groep blijft opvallend laag. De groep neutralen vertoont wel een enorme stijging. Als verklaring hiervoor kan worden gegeven dat er meer begrip voor de Palestijnen was gekomen en meer kritiek op Israël, waardoor een keuze voor Israël minder aantrekkelijk werd. Als gevolg van deze afname aan sympathie nam de beleidsvrijheid van de regering toe. Wel werd er na de Oktoberoorlog een groot aantal pro-Joodse organisaties in Nederland opgericht – waaronder de Werkgroep Israël, het Centrum Informatie en Documentatie Israël (CIDI) en het Israël Comité Nederland (ICN) – die regelmatig brieven zonden naar de regering waarin ze hun zorgen uitten over het veranderende Nederlandse beleid. Deze organisaties hadden vrij veel invloed op de politiek. De Nederlandse regering wilde in geen geval deze organisaties voor het hoofd stoten en er vonden dan ook meerdere malen gesprekken plaats tussen de minister van Buitenlandse Zaken en vertegenwoordigers van deze Joodse organisaties om het Nederlandse beleid uit te leggen. Ook onder politieke partijen kwam er na de Oktoberoorlog geleidelijk een genuanceerder beeld tot stand. Dit blijkt uit een uitvoerig onderzoek naar de stellingname van Nederlandse politieke partijen ten aanzien van het Midden-Oostenconflict sinds 1967, dat in 1975 werd gedaan naar aanleiding van de vraag naar een verandering in het MiddenOostenstandpunt. Er werd geconcludeerd dat sinds de Oktoberoorlog geleidelijk een genuanceerder beeld tot stand was gekomen: ‘Omstreeks de Oktoberoorlog en daarna verschuift het accent in de partijstandpunten in de richting van het in positieve zin willen bekritiseren van Israëlische activiteiten, met name die jegens de bezette gebieden.’106 Het Nederlandse evenwichtige beleid aangaande de situatie in het Midden-Oosten was er in de loop van de jaren zeventig kort gezegd op gericht iedere reden tot aanstoot weg te nemen of te voorkomen. Eind jaren zeventig was er – ondanks de voor de Nederlandse regering ver NIPO, opiniepeiling week 44, 1979. F. Grünfeld, ‘Zestig jaar Nederland-Israël’, 681. 105 R.B. Soetendorp, Het Nederlandse beleid ten aanzien van het Palestijns-Israëlisch conflict, 106 ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 236, Conclusies inzake partijstandpunten door AOD/ON op verzoek van DAM/MO en PLAN, 1975. 103 104

47

Masterthesis Dorien de Vos gaande concessies – vanuit de PLO nog veel kritiek op het Nederlandse standpunt: ‘Steeds weer moeten wij een Nederlands veto vrezen,’ aldus het hoofd van de afdeling politieke zaken van de PLO tegen een Nederlandse ambassadeur.107 In datzelfde gesprek bleek ook dat andere EG-landen in hun contacten met de PLO niet nalieten de indruk te wekken dat het Nederlandse standpunt regelmatig tegemoetkoming van de EG aan de PLO positie verhinderde. Nederland had eind jaren zeventig nog steeds het imago van ‘de vriend die Israël blindelings en door dik en dun steunt.’108 Dit imago zou met de jaren moeten slijten.

107 108

ABZ, Code 913.211.0, GS, Map 350, Europa-PLO, 14 augustus 1979. Ibidem, Nederland-PLO, 7 november 1979.

48


Conclusie

In deze scriptie is de vorming van het Nederlandse buitenlands beleid ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict in de periode van 1967 tot 1980 onderzocht. Daarbij stond de vraag centraal wat de inhoudelijke veranderingen in dit Nederlandse beleid waren en hoe deze tot stand kwamen. Het onderzoek begon bij de keuze van de Nederlandse regering voor het steunen van Israël na de Junioorlog en eindigde met de ondertekening van de Verklaring van Venetië, waarin de PLO door de EG werd erkend als vertegenwoordiger van de Palestijnen. Vanaf eind jaren zestig balanceerde Nederland tussen de Europese Gemeenschap en het Atlantisch Bondgenootschap.

Inhoudelijke verschuivingen De analyse van het veranderende Nederlands beleid ten aanzien van het Palestijns-Israëlisch conflict toont aan dat er in de jaren zeventig een Europeanisering van het Nederlandse Midden-Oostenbeleid is te constateren. Het Nederlandse beleid aangaande het conflict in het Midden-Oosten is sinds de jaren zeventig gebaseerd op een aantal doelstellingen die regelmatig met elkaar in conflict zijn. Niet alleen wil de regering veilige en erkende grenzen voor de staat Israël, maar ook een levensvatbare staat voor de Palestijnen. In internationaal opzicht probeert de Nederlandse regering kwetsbaarheid te voorkomen door Europese samenwerking te bevorderen, maar daarbij mag het Amerikaanse beleid niet doorkruist worden.109 Vooral in de jaren zeventig leverden deze conflicterende doelstellingen regelmatig problemen op. In eerste instantie stonden de nationale belangen en voorkeuren centraal in het beleid ten aanzien van het Palestijns-Israëlisch conflict. Daarbij stonden de trans-Atlantische relatie en de band met Israël voorop. Tijdens en na de Junioorlog van 1967 en de Oktoberoorlog van 1973 liet Nederland in regeringsverklaringen weten achter Israël te staan. Bovendien werden er wapens geleverd. Dat Nederland na de Oktoberoorlog een dergelijke standpunt innam, had te maken met de ‘overschatting van de Nederlandse rol in de wereld,’ die begin jaren zeventig nog in Nederland heerste.110 Met de toetreding van het Verenigd Koninkrijk tot de EG in 1973 was de rol van Nederland in Europa geslonken en

109 110

F. Grünfeld, ‘Zestig jaar Nederland-Israël’, 680. D.A. Hellema, Buitenlandse politiek van Nederland, 344.

49

Masterthesis Dorien de Vos was Nederland definitief verworden tot één van de kleinere mogendheden. Uit angst voor economische teruggang en politieke isolatie werd de autonomie van de regering beperkt.111 De beleidswijziging van Nederland aangaande het Arabisch-Israëlisch conflict is voor een groot deel toe te schrijven aan de institutionele veranderingen in de EG die plaatsvonden tijdens de gebeurtenissen. Politieke beslissingen werden steeds meer in Europees kader gemaakt en dus niet langer op nationaal niveau. De regering wilde het standpunt aangaande het conflict in het Midden-Oosten niet aanpassen, maar moest hier onder internationale druk toch aan toegeven. De EPS verschafte Nederland een ´papaplu waarachter het zich kon verschuilen´, waardoor de regering standpunten innam die begin jaren zeventig nog onverkoopbaar waren in Nederland.112 Ook Soetendorp merkt op dat de EPS voor de Nederlandse overheid nuttig was in de realisering van zowel het tevredenstellen van de Arabische landen als het aanpassen van het pro-Israëlische beleid.113 Begin jaren zeventig was de binnenlandse beleidsvrijheid van de regering beperkt door de grote betrokkenheid van het Nederlandse volk. De publieke opinie was sterk op Israël gericht. Vanaf de Oktoberoorlog in 1973 begon de externe politieke en economische druk echter een zwaardere last voor de Nederlandse regering te vormen, waardoor Nederland eind jaren zeventig instemde met verklaringen die nog geen tien jaar eerder ondenkbaar waren geweest. Gezien de binnenlandse consensus had de Nederlandse regering zonder de EPS nooit een dergelijke positie in kunnen nemen.

Verklaringen Jarenlang had Nederland onder leiding van Joseph Luns de Gaullistische Europapolitiek trachten te weerstaan uit angst voor verslechtering van de relatie tussen Amerika en Europa en verzwakking van de eenheid binnen de NAVO.114 Tijdens de ambtsperiode van Schmelzer (1971-1973) nam Nederland onder druk van de EG-partners voor het eerst enige afstand van het Israëlische standpunt. De politieke samenwerking binnen de EG stond echter nog in de kinderschoenen, waardoor Nederland zich nog altijd niet volledig achter de standpunten van zijn Europese partners schaarde.115 Bovendien was de beperkte interne beleidsvrijheid voor de Nederlandse regering een belangrijke reden voor de starre houding die het innam in het Arabisch-Israëlisch conflict. Volgens Grünfeld was de publieke consensus in 1973 één F. Grünfeld, Nederland en het Midden Oosten, 165. F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 262-263. 113 R.B. Soetendorp in D. Allen en A. Pijpers (eds.), 45. 114 D.A. Hellema, Buitenlandse politiek van Nederland, 239. 115 H.A. Schaper, ‘Nederland en het Midden Oosten beleid’, 235. 111 112

50

Masterthesis Dorien de Vos van de belangrijkste redenen waarom de Nederlandse regering het beleid ten aanzien van het Midden-Oosten niet of nauwelijks wijzigde. Onder druk van de vanuit het buitenland opgelegde eisen, nam de externe beleidsvrijheid van de Nederlandse regering na 1973 af. Niet alleen de Arabische wereld zette de regering onder druk om haar standpunt te wijzigen, ook de druk vanuit de Europese bondgenoten om aan de Arabische eisen tegemoet te komen nam toe. In eerste instantie zwichtte Nederland niet voor deze externe druk en gaf het niet toe aan de Arabische eisen na het opgelegde embargo. Dit leverde een geïsoleerde positie binnen Europa op. Vanuit de Nederlandse samenleving en het parlement kon de regering echter op veel steun rekenen. Onder druk van de internationale gebeurtenissen – met als startsein de olieboycot

die

Nederland

in

1973

trof

en

de

daaropvolgende

oliecrisis,

het

nederzettingenbeleid van Israël en de toegenomen Europese samenwerking – bracht Nederland zijn standpunt schoorvoetend op één lijn met de overige EG-lidstaten. De Nederlandse economische belangen in de Arabische wereld waren in de jaren zeventig aanzienlijk toegenomen met de sterke groei van de handel en de afhankelijkheid van olie. Uit angst voor isolering in Europa begon de Nederlandse regering zich vanaf eind 1973 steeds meer te schikken naar een gezamenlijk Europees standpunt. Daarbij paste het wel een remmende, matigende tactiek toe. De Nederlandse regering was daarin in zoverre succesvol dat het regelmatig gezamenlijke verklaringen van de Negen wist af te zwakken. Tegenhouden van een gemeenschappelijk Europees standpunt was echter niet meer mogelijk en de Nederlandse regering moest uiteindelijk dan ook toegeven aan de druk van de overige lidstaten en haar standpunt aanpassen. Vanaf 1973 begint het Nederlandse standpunt langzaam op te schuiven in de richting van de overige EG-leden en vanaf 1977 komt het standpunt in vrijwel alle gevallen overeen met dat van de EG. Ook het economische aspect was een belangrijke motivatie voor de Nederlandse overheid om van partij te veranderen. De Europese landen waren voor hun energievoorziening in de jaren zestig grotendeel overgestapt op olie. Daarnaast was er een enorme groei van handel met het Midden-Oosten waar te nemen. Waar de handel tussen Nederland en Israël in de periode tussen 1973 en 1982 ‘slechts’ met 150 procent groeide, was dat voor de handel met de Arabische landen maar liefst 712 procent.116 Het kabinet-Den Uyl

116

F. Grünfeld, Nederland en het Midden Oosten, 37.

51

Masterthesis Dorien de Vos ging regelmatig zo ver in de onvoorwaardelijke steun aan Israël, dat het de economische belangen van Nederland schaadde.117 Zoals zowel Soetendorp als Grünfeld in hun onderzoek terecht concluderen is de wijziging in het Nederlandse standpunt voornamelijk onder externe druk tot stand gekomen en dus uit negatieve overwegingen. Vooral de angst voor de negatieve gevolgen voor de economie en de angst voor politieke uitsluiting waren daarbij doorslaggevend. Maar in tegenstelling tot wat Soetendorp beweert, had het beleid van de Nederlandse regering wel degelijk te maken met sentimenten die leefden in de samenleving en bij politici. De pro-Israël consensus onder de Nederlandse bevolking vormde een remmende factor en zorgde voor een beperkte bewegingsvrijheid voor de regering. Als Nederland – zoals Soetendorp beweert – alleen zijn belangen voorop had gezet in de standpuntbepaling ten aanzien van het Palestijns-Israëlisch conflict had de regering veel minder dwars gelegen bij de formulering van een gemeenschappelijk standpunt van de EG. De houding van Nederland – waarin de belangen van Israël en de inspanningen van de Verenigde Staten in het vredesproces voorop stonden – was niet gunstig voor de externe betrekkingen en de economie. Niet alleen kwam Nederland geïsoleerd te staan in de EG, ook kreeg het veel kritiek te verduren van de Arabische landen, wat leidde tot het olie-embargo. Zoals Grünfeld en Soetendorp terecht stellen, is er na de Oktoberoorlog een verschuiving te zien in het kader waarbinnen Nederland zijn beleid vormgaf. Dit gebeurde steeds meer binnen de EPS in plaats van op nationaal niveau. Hierdoor kon en hoefde er steeds minder worden tegemoet gekomen aan de binnenlandse druk. Zoals ook Grünfeld in zijn studie concludeerde, kon de regering zich verschuilen achter de gemeenschappelijke verklaring in de EPS in geval van binnenlandse kritiek.118 Wel bleef de regering rekening houden met de pro-Israël sentimenten binnen de regering en onder het volk, door te proberen gezamenlijke verklaringen af te zwakken of te vertragen. Dit deed men door altijd het bestaansrecht van Israël voorop te stellen en te benadrukken dat de vredesbemiddelende pogingen van de Verenigde Staten in de regio niet doorkruist mochten worden. Pas na 1977 – toen de sympathie voor Israël weliswaar niet was afgenomen, maar er wel meer oog was voor de Palestijnse kant van de zaak – ging de Nederlandse regering zich steeds minder negatief opstellen tegenover de Europese initiatieven. Daarbij voerde

117 118

D.A. Hellema e.a., The Netherlands and the oilcrisis, 260. F. Grünfeld, Nederland en het Nabije Oosten, 263.

52

Masterthesis Dorien de Vos Nederland op geen enkel moment een anti-Israëlisch beleid. Het Palestijnse perspectief kwam naast het Israëlische te staan.

53


Literatuur en Bronnen Literatuur Allen, D., ‘The Euro-Arab dialogue’, Journal of Common Market Studies 16 (1977-1978), 323-342.

Allen, D. en Pijpers, A. (eds.), European foreign policy-making and the Arab-Israeli conflict (Den Haag 1984). Boxhoorn, A. en Jansen, M., De integratie van Europa. Een historische balans (Bussum 1997). Cameron, F., An introduction to European foreign policy (New York 2007). Everts, P. (red.), Dilemma’s in de buitenlandse politiek van Nederland (1996). Gianniou, M., The European Union’s involvement in the Israeli-Palestinian conflict. An active paradigma of European foreign policy, (Doctoraalscriptie 2006). Ginkel, J., Het westen en de oliecrisis 1973-1974 (Den Haag 1978). Greilsammer, I., en Weiler, J., ‘European political cooperation and the Palestinian-Israeli conflict. The evolution of a policy’, in Allen, D. en Pijpers, A. (eds.), European foreign policymaking and the Arab-Israeli conflict, 121-160. Grünfeld, F., Nederland en het Nabije Oosten. De Nederlandse rol in de internationale politiek ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict 1973-1982 (Proefschrift Maastricht 1991). Grünfeld, F., Nederland en het Midden Oosten. Het Arabische olie-embargo, 1973/1974: de verplaatsing van de Nederlandse ambassade in Israël, 1980 (Leiden 1984). Grünfeld, F., ‘Zestig jaar Nederland-Israël’, Internationale Spectator 62:12 (2008).

54

Masterthesis Dorien de Vos Grünfeld, F., ‘Nederland en het Midden-Oosten: druk en tegendruk. Binnenlandse beïnvloeding van Nederlands buitenlands beleid’, Internationale Spectator 38:8 (1984), 453-464. Hellema, D.A., Buitenlandse politiek van Nederland. De Nederlandse rol in de wereldpolitiek (Utrecht 1995). Hellema, D.A., Wiebes, C. en Witte, T., The Netherlands and the oilcrisis. Business as usual (Amsterdam 2004). House of Lords, European Union Committee, The EU and the Middle East peace process vol. I (Londen 2007). Keukeleire, S. en MacNaughtan, J., The foreign policy of the European Union (Basingstoke 2008). Kissinger, H., Years of upheaval (Boston 1982). Leeuwen, M. van, ‘Nederland en de Palestijnen’, in Leeuwen, M. van, Leurdijk, D.A., ea., Het woord is aan Nederland. Thema’s van buitenlands beleid in de jaren 1966-1983 (1983). Leeuwen, M. van, Vrede als nevendoel. Amerika, Europa en het vredesproces in het Midden Oosten (Oratie Universiteit van Amsterdam, 17 september 2010). Leeuwen, M. van, ‘De trans-Atlantische krachtsverhoudingen. Het ‘vredesproces in het Midden Oosten als toetssteen,’ Atlantisch Perspectief 33:8 (2009). !!! Pijpers, A., Europese politiek in Nederlands vaarwater; kronieken en commentaar (Assen 2005). Pijpers, A., ‘Een nieuw Europees engagement in het Midden Oosten? Kanttekeningen bij een moeizame relatie’, Instituut Clingendael (maart 2002). Pijpers, A., ‘Dekolonisatie, compensatiedrang en de normalisering van de Nederlandse buitenlandpolitiek’, Internationale Spectator 45:2 (1991), 62-71.

55

Masterthesis Dorien de Vos Pijpers, A., ‘The EU and Palestinian-Israeli conflict. The limits of the CFSP’, Instituut Clingendael (September 2007), 1-6. Rood, J.Q.Th. (red), Europa in de Nederlandse politiek (Den Haag, Instituut Clingendael april 2002). Schaper, H.A., ‘Nederland en het Midden Oosten beleid; het regeringbeleid in de jaren 19671973’, Internationale Spectator (1975), 229-242. Snel, J.D., ‘Nederland en de band met Israël: sympathie voor een jonge staat’, Historisch Nieuwsblad 5 (2008). Siniver, A., Rethinking the EU role in the Israeli-Palestinian peace process (Birmingham 2009). Soetendorp, R.B., Pragmatisch of principieel: Het Nederlandse beleid ten aanzien van het ArabischIsraëlisch conflict (Leiden 1982). Soetendorp, R.B., Het Nederlandse beleid ten aanzien van het Arabisch-Israëlisch conflict 1947-1977 (Proefschrift, Groningen 1982). Soetendorp, R.B., ‘De EPS als dekmantel. De Nederlandse buitenlandse politiek met betrekking tot het Midden Oosten en de EPS’, Groniek (1983), 6-11. Soetendorp, R.B., Foreign Policy in the European Union: Theory, history and practice (Londen 1999). Soetendorp, R.B., ‘The EU’s involvement in the Israeli-Palestinian peace process: The building of a visible international identity’, European Foreign Affairs Review 7:2 (2002) 283-295. Steinberg, G.M., ‘The European Union and the Middle East peace process’, Jerusalem Letter 418 (1999). Tocci, N., The EU and conflict resolution: Promoting peace in the backyard (Londen 2007).

56

Masterthesis Dorien de Vos Yacobi, H. en Newman, D., ‘The EU and the Israel-Palestine conflict’, in T. Diez, M. Albert en S. Stetter (eds), The European Union and Border conflicts: The power of integration and association (Cambridge 2007).

Bronnen Archief Buitenlandse Zaken (ABZ) -

Code 913.211.0

-

Code 913.211.0, Geheime stukken (GS)

Nationaal Archief (NA) -

2.05.192

www.statengeneraaldigitaal.nl -

Handelingen Eerste Kamer (HEK)

-

Handelingen Tweede Kamer (HTK)

Concept regeerakkoord VVD en CDA, Vrijheid en verantwoordelijkheid (30 september 2010). Davignon Rapport, Bulletin of the European Communities 11 (november 1970), 9-14. Hill, C., en Smith, K.E. (eds.), European foreign policy; key documents (Londen 2000). Trouw. De Volkskrant. Avro’s Televizier. NIPO opiniepeilingen.

57

Van nationaal naar Europees

Recommend Documents