Van Maatstaf naar Maatwerk: Toekomstvisie reguleringskader netwerkbedrijven elektriciteit en gas

Van Maatstaf naar Maatwerk: Toekomstvisie reguleringskader netwerkbedrijven elektriciteit en gas

Amsterdam, november 2008 In opdracht van NMa Energiekamer

Van Maatstaf naar Maatwerk: Toekomstvisie reguleringskader netwerkbedrijven elektriciteit en gas

Bert Tieben Joost Poort

Roetersstraat 29 - 1018 WB Amsterdam - T (+31) 20 525 1630 - F (+31) 020 525 1686 - www.seo.nl - [email protected] ABN-AMRO 41.17.44.356 - Postbank 4641100 . KvK Amsterdam 41197444 - BTW 800943223 B02

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 2008-83 ISBN 978-90-6733-479-2

Copyright © 2008 SEO Economisch Onderzoek Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

TOEKOMSTVISIE REGULERINGSKADER NETWERKBEDRIJVEN ELEKTRICITEIT EN GAS

Inhoudsopgave Samenvatting........................................................................................................................ i 1

Inleiding.......................................................................................................................1

2

Publieke belangen ...................................................................................................... 3

3

4

5

6

2.1

Publieke belangen van het netbeheer ..................................................................................3

2.2

Botsende belangen..................................................................................................................5

Scenario’s voor de energiemarkt................................................................................. 7 3.1

Inleiding....................................................................................................................................7

3.2

Toekomstige ontwikkeling elektriciteitsmarkt ...................................................................7

3.3

Toekomstige ontwikkeling gasmarkt.................................................................................12

Kenmerken van het reguleringskader: ervaringen en effecten in de literatuur.......... 17 4.1

Prijsplafonds ..........................................................................................................................17

4.2

Maatstafconcurrentie............................................................................................................20

4.3

Kwaliteitsregulering..............................................................................................................22

4.4

Overzicht ervaringen en effecten in de literatuur ...........................................................23

Knelpunten en oplossingen regulering netbeheer .....................................................27 5.1

Inleiding..................................................................................................................................27

5.2

Betaalbaar...............................................................................................................................27

5.3

Betrouwbaar ..........................................................................................................................31

5.4

Schoon....................................................................................................................................34

Agenda voor de toekomst ..........................................................................................37 6.1

Van maatstaf naar maatwerk...............................................................................................37

6.2

Het bindingsprobleem van de toezichthouder ................................................................39

6.3

Botsende belangen................................................................................................................41

Bijlage A

Literatuur........................................................................................................43

SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


i

Samenvatting Vraagstelling Dit rapport onderzoekt de toekomstbestendigheid van het reguleringskader voor de netwerkbedrijven op de elektriciteits- en gasmarkt in Nederland. Doel van dit onderzoek is de analyse van mogelijke knelpunten in dit reguleringskader in samenhang met de mogelijke oplossingen hiervoor. Na een korte analyse van de publieke belangen van het netbeheer schetst dit rapport vanuit verschillende scenario’s de ontwikkeling van de energiemarkt op de middellange tot lange termijn. Deze scenario’s bieden het kader voor de analyse van concrete knelpunten in het reguleringskader. Publieke belangen netbeheer energie De transport- en distributienetten van gas en elektriciteit worden door de Energiekamer gereguleerd. In algemene termen dient deze regulering ervoor het marktfalen te corrigeren op de markten voor transport en distributie van energie. Het corrigeren van marktfalen duidt op een publiek belang waarvoor de overheid verantwoordelijkheid draagt. Voor de energiemarkten als geheel (dus inclusief productie en levering) is het gebruikelijk om de relevante publieke belangen in de volgende driedeling onder te brengen: 1. Betaalbaar: het gaat daarbij dan om het niveau van de prijs, de vergelijking met het buitenland en de volatiliteit; 2. Betrouwbaar: dit heeft zowel betrekking op de leveringszekerheid (duur en frequentie van storingen), als op de voorzieningszekerheid (storingen door brandstoftekorten, geopolitieke instabiliteit); 3. Schoon: dit heeft betrekking op de uitstoot van schadelijke gassen, thermische vervuiling, horizonvervuiling en radioactief afval. In dit rapport worden de toekomstige knelpunten bij de regulering van het beheer van de energienetten geïnventariseerd, waarna ze mede aan de hand van bestudering van de internationale wetenschappelijke literatuur worden geanalyseerd. Dergelijke knelpunten kunnen in beginsel op drie manieren ontstaan: 1. door publieke belangen die binnen de huidige systematiek onvoldoende geborgd worden; 2. door overheidsfalen als gevolg van de borging (reguleringsfalen); 3. door conflicterende publieke belangen. Scenario’s energiemarkt: onzekerheid overheerst Voor de analyse van deze knelpunten in de netwerkregulering kijkt dit rapport eerst naar verschillende scenario’s voor de toekomstige ontwikkelingen in de energiemarkt. Voor deze scenario’s is gekeken naar de groei van de energievraag en de energieproductie, wijzigingen in de brandstofmix en de interconnectiecapaciteit voor de periode tot 2020. Op basis van deze analyse trekken we de volgende conclusies: • Voor de elektriciteitssector ligt er een flinke investeringsopgave voor zowel het transportnet als de distributienetten, maar zowel de precieze omvang van deze investeringsopgave als de richting is onbekend. Bij de invulling van de investeringen spelen twee onzekerheden. In de eerste plaats de locatiekeuze van nieuw grootschalig productievermogen dat op het transportnet moet worden aangesloten en in de tweede plaats de mix van centraal en


ii

decentraal vermogen, die bepalend is voor de investeringsopgaven van de regionale distributiebedrijven. • De conclusies uit de scenario’s voor de gasmarkt lijken sterk op de situatie op de elektriciteitsmarkt. Kern voor de toekomstige ontwikkeling van de gasnetwerkinfrastructuur is de veranderende functie van de netten onder de scenario’s. In de bestaande situatie is de beoogde import-, doorvoer- en knooppuntfunctie van het transportnet (‘gasrotonde’) niet mogelijk. Dit betekent dat GTS zal moeten investeren in uitbreiding van het transportnet. De precieze invulling van de investeringsopgave is, net als in de elektriciteitssector, met grote onzekerheid omgeven. De benodigde capaciteit van de gasrotonde zal sterk afhankelijk zijn van de ontwikkeling van de internationale gasmarkt, die onzeker is. Daarnaast zijn uitbreidingsinvesteringen nodig om de wijziging van centrale invoeding naar decentrale invoeding in zowel distributie- als transportnetten te kunnen faciliteren. De ontwikkeling naar decentrale invoeding komt tot stand door de ontwikkeling van groen gas en LNG-terminals, maar ook deze omslag is niet precies te voorspellen en veroorzaakt dus onzekerheid. De reguleringssystematiek van NMa/Energiekamer De Nederlandse energienetten worden op dit moment gereguleerd met verschillende varianten van incentive-regulering. Kern van dergelijke reguleringsmethoden is de ambitie om enerzijds te voorkomen dat de gereguleerde bedrijven overwinsten maken door uitbuiting van hun marktmacht, en hen anderzijds te stimuleren efficiënt te werken. Een derde eis waaraan goede regulering moet voldoen is het bieden van voldoende – maar niet te veel – investeringsprikkels ten behoeve van vervanging, uitbreiding en innovatie. Incentive-regulering kent vele varianten. Twee hoofdvarianten, die beide worden toegepast bij de Nederlandse energienetten, zijn regulering met een prijsplafond en maatstafconcurrentie. Prijsplafonds in hun zuivere vorm negeren zaken als de kostenstructuur van bedrijven, het geïnvesteerd vermogen en de redelijke vermogenskostenvergoeding volledig, maar sturen in plaats daarvan op de tarieven via de formule (cpi – x) waarbij x de haalbaar geachte efficiëntieverbetering is. Door het sturen op tarieven is de informatiebehoefte van de toezichthouder gering: hij kan in principe volstaan met het controleren van de prijzen. Daarnaast is de prijsontwikkeling voor de klanten van de monopolist zeer transparant en voorspelbaar. Voorts geven prijsplafonds de monopolist duidelijk de prikkel om te innoveren en om de efficiëntie te verbeteren, aangezien de opbrengst van die inspanning voor eigen rekening is. Geheel effectief bij het bestrijden van overwinsten zijn prijsplafonds echter niet: een bedrijf dat zijn kosten sneller verlaagt dan voorzien, kan nog altijd een hoger dan marktconform rendement halen. Maatstafconcurrentie is te beschouwen als een variant op price-cap-regulering, waarbij de hoogte van de x op marktconforme wijze wordt bepaald. Het voordeel van maatstafconcurrentie boven prijsplafonds is dat de efficiëntiedoelstelling niet van hogerhand door de toezichthouder wordt vastgesteld, maar net als in een marktomgeving door de bedrijven zelf wordt bepaald. Dit brengt bovendien met zich mee dat de gereguleerde bedrijven er geen direct belang bij hebben om een verkeerde voorstelling te geven van hun kosten en winstcijfers. Dit heeft immers geen consequenties voor hun eigen maatstaf. Alleen wanneer het collectief gebeurt, profiteren alle bedrijven. De uitvoeringskosten van het toezicht kunnen hierdoor beperkt blijven. Een nadeel van deze ‘zuivere’ variant van maatstafconcurrentie is dat voor ieder bedrijf een iets andere


SAMENVATTING

iii

maatstaf geldt op basis van alle overige bedrijven. Soms wordt daarom voor alle bedrijven dezelfde maatstaf gehanteerd, op basis van de gemiddelde productiviteitsontwikkeling of kostenbesparing van alle bedrijven. Een dergelijke methodiek wordt ook door de Energiekamer gebruikt voor de netbeheerders. Een nadeel daarvan is dat de prikkels minder sterk worden, omdat de efficiëntiewinst die een bedrijf boekt dan wel van invloed is op de eigen maatstaf. Een belangrijke voorwaarde voor het goed functioneren van maatstafconcurrentie is dat de gereguleerde partijen voldoende vergelijkbaar moeten zijn. Die noodzaak van vergelijkbaarheid geldt zowel ten aanzien van de externe omstandigheden (aansluitdichtheid, bodemgesteldheid, leeftijd netwerk, enz.), als ten aanzien van de efficiëntie op het moment dat maatstafregulering wordt geïntroduceerd. Het bezwaar van de beperkte vergelijkbaarheid van bedrijven door efficiëntieverschillen is door de NMa/Energiekamer geadresseerd, door voor de introductie van maatstafregulering twee reguleringsperioden met een totale duur van zes jaar te gebruiken om de distributiebedrijven van elektriciteit efficiënt te laten worden. In de eerste periode gebeurde dit via een uniforme doelmatigheidkorting, in de tweede via individuele kortingen. Wanneer een gereguleerd bedrijf niet beloond wordt voor investeringen in kwaliteit en ook niet bestraft wordt voor wanprestaties, ontstaat het risico dat teveel op kwaliteit bezuinigd wordt. Voor de Nederlandse distributienetten hanteert de Energiekamer een combinatie van twee methodes om dit risico op onderinvesteringen en kwaliteitsverlies te reduceren. In de eerste plaats, bij stroomonderbrekingen langer dan vier uur heeft de afnemer recht op een compensatiebetaling (de hoogte daarvan hangt af van de duur van de onderbreking en de aard van de aansluiting); daarnaast wordt kwaliteit via een zogeheten Q-factor gereguleerd. Netbeheerders die meer kwaliteit leveren (minder stroomonderbrekingen) mogen hogere tarieven rekenen, netbeheerders met meer stroomonderbrekingen lagere tarieven. Het totaal van beide instrumenten is gebaseerd op empirisch onderzoek naar de maatschappelijke kosten van stroomonderbrekingen. De hoogte van deze totale sanctie is cruciaal voor het succes. Is deze te laag, dan zal een bedrijf die accepteren en zich niet richten op het gewenste kwaliteitsniveau. Is de boete te hoog, dan kan een bedrijf gedwongen zijn een inefficiënt hoge kwaliteit te leveren. Effecten van het reguleringskader Hoe werkt de incentive-regulering in de Nederlandse praktijk? Voor dit onderzoek is een overzicht opgesteld van relevante empirische studies uit de nationale en internationale literatuur. Op het punt van het publieke belang ‘betaalbaar’ blijken de effecten van de regulering overwegend positief. Tarieven zijn gedaald en de kostenefficiëntie is vaak verbeterd. Dit zijn resultaten die zowel voor de elektriciteitssector als de gasmarkt gelden. Wel komen uit de literatuur knelpunten naar voren die tot een mogelijke botsing tussen de publieke belangen ‘betaalbaar’ en ‘betrouwbaar’ kunnen leiden. Bij maatstafconcurrentie kan een prikkel tot onderinvestering ontstaan door de prestatiemaatstaf die gebaseerd is op een onderlinge vergelijking van alle bedrijven in de sector. Een bedrijf plukt de vruchten van zijn investering dan maar voor een deel via een lagere x of een hoger tarief. Overigens blijkt uit verschillende empirische studies dat de kwaliteit van de netten via verschillende reguleringsmethoden zoals de Q-factorregulering tot nu toe voldoende is gewaarborgd. In het verlengde van de mogelijke botsing tussen ‘betaalbaar’ en ‘betrouwbaar’ ligt de problematiek van het publieke belang ‘schoon’. Het duurzaamheidsaspect krijgt een steeds belangrijkere plaats in de publieke belangen van het energiebeleid. Het netwerkbeheer heeft


iv

slechts een indirecte relatie met deze doelstellingen, omdat ze in beginsel betrekking hebben op of de productie of het gebruik van energie. Toch kan de netwerkinfrastructuur en dus de regulering ervan van invloed zijn op de duurzaamheid van de energie. Zo kan het streven naar schonere energie gevolgen hebben voor de investeringen in en ontwerp van de netten (smart grids). Hier speelt de onzekerheid over de richting en omvang van de gewenste investeringen een centrale rol. Zo staat de gassector voor de uitdaging om de groei van zogenoemd groen gas te accommoderen. Voor het transportnet elektriciteit gaat het om keuzes rondom het invoeden van groot intermitterend vermogen zoals Wind op zee en de groei van decentraal productievermogen zoals WKK en biomassa, dat moet worden aangesloten op de regionale distributienetten. Deze duurzame opties voor productie van gas en elektriciteit vragen forse investeringen van de netbeheerders om opgewekte energie te transporteren. Deze investeringen zijn echter met grote onzekerheid omgeven, omdat de timing en richting van de duurzame energieproductie nog met veel onduidelijkheden zijn omgeven. Het verdient aanbeveling om deze knelpunten in eerste instantie via het reguleringskader op te lossen. De efficiëntie van het netbeheer is gebaat bij het volledig doorberekenen van zowel de vaste als de variabele kosten van de aansluiting van duurzaam en decentraal vermogen aan de producenten. Als hierdoor een kostendrempel ontstaat die de groei van deze duurzame energie afremt, dan kan hier via een gericht subsidie-instrument een oplossing voor worden gevonden, als de maatschappelijke baten van duurzame energie de private kosten voor de investeerder overstijgen. Ook kan de overheid via gericht beleid stimuleren dat innovatieve ontwikkelingen voor het netbeheer worden ontwikkeld, zoals de ontwikkeling van een smart grid als alternatief voor netverzwaring. Agenda voor de toekomst Dit brengt ons op het terrein van toekomstige knelpunten en oplossingen. Blijft het reguleringskader het publieke belang betaalbaarheid voldoende waarborgen? Zolang maatstafconcurrentie de netbedrijven een voldoende prikkel voor kostenefficiëntie geeft, kan aan dit doel beantwoord worden. Mogelijke bedreigingen voor de effectiviteit van het instrument maatstafconcurrentie hebben vooral te maken met de wijzigingen in de structuur van de energiemarkt. In de eerste plaats bestaat de mogelijkheid dat consolidatie van bedrijven de grondslag voor de concurrentieprikkel in de maatstafconcurrentie ondergraaft. Dit proces heeft te maken met de samenstelling van de benchmark. Fusies en overnames verminderen het aantal bedrijven dat onderling vergeleken kan worden; er ontstaat een ‘loss of comparator’ probleem. Nederland kent op dit moment 8 regionale netwerkbedrijven in de elektriciteitssector, maar het is niet ondenkbaar dat dit aantal in de toekomst zal krimpen. Hier kunnen oplossingen voor gevonden worden door de maatstaf te baseren op bedrijven die niet in de betreffende markt of sector actief zijn, bijvoorbeeld op basis van een crosssectie vergelijking of internationale panels. Daarbij moeten mogelijke verschillen in de internationale markt, zoals andere wettelijke taken en reguleringskader, worden overbrugd. De reguleringsliteratuur biedt geen standaardoplossing voor dit soort problemen. Een tweede probleem is de beeldvorming over het effect van het reguleringskader, de betaalbaarheid van de transporttarieven kan gaan ‘knellen’ op het moment dat exogene factoren voor kostenstijgingen van het netwerkbeheer gaan zorgen. Dit is een ontwikkeling die, gezien de scenario’s zoals geschetst in dit rapport, niet ondenkbeeldig is. Een voorbeeld van een exogene kostenfactor is de veranderende rol van de netwerkinfrastructuur, zoals de gasrotonde. De


SAMENVATTING

v

investeringen die nodig zijn voor de gasrotonde hebben nu al een prijsopdrijvend effect. Dit kan ook een rol gaan spelen bij de aanleg van een 380KV-ring in het transportnet elektriciteit en de gewenste versterkingen van de regionale netten in verband met de toename van decentrale invoeding. Het prijsopdrijvende effect van de aanpassing van de infrastructuur kan het beeld oproepen dat het reguleringskader heeft gefaald bij het waarborgen van de betaalbaarheid van het netbeheer. Beeldvorming is lastig te beïnvloeden. Wel kunnen toezichthouder en netbedrijven werken aan transparante communicatie richting bedrijven en consumenten over de samenstelling van de tarieven. Voor de toezichthouder is van belang om een effectieve maatschappelijke kosten-batenanalyse te ontwerpen voor de beoordeling van aangemelde ‘aanmerkelijke investeringen’ van de netbeheerders. Ook kan een menu of sliding scales hierbij een rol spelen. In de derde plaats speelt de gegevensverzameling een belangrijke rol. Een veelgenoemd voordeel van prijsplafonds is de lage administratieve lastendruk van deze vorm van regulering ten opzichte van de meer traditionele rendementsregulering. Een mogelijke route om de genoemde knelpunten op te lossen is door de netspecifieke component van de distributienetten te vergroten en zo te corrigeren voor al deze punten. Een voorbeeld is de invoering van een Z-factor voor correctie van regionale verschillen (zoals de eerder genoemde waterkruisingen en lokale heffingen). Een mogelijke oplossing is ook meer nadruk in de regulering op inputsturing in plaats van op outputsturing. Maatstafconcurrentie kantelt met deze aanpak langzaam in de richting van meer specifieke regulering. Ook de literatuur voorziet een dergelijke ontwikkeling waarbij de onderlinge vergelijkbaarheid van te reguleren netwerkbedrijven afneemt en het te reguleren veld een soort lappendeken wordt, een beweging die wel als een ‘balkanisering’ van het te reguleren veld wordt aangeduid. Door de bovengeschetste ontwikkelingen valt een zekere divergentie te verwachten van de regulering van de netbedrijven door een groeiend belang van regiospecifieke factoren. Het accent van de regulering zal verschuiven van maatstaf naar maatwerk, van benchmarking naar balkanisering. De uitdaging voor de toezichthouder zal erin gelegen zijn dit maatwerk gepaard te laten gaan met voldoende sterke incentives. Moderne reguleringtheorie aan de hand van menuregulering lijkt hiervoor de aangewezen richting. Het bindingsprobleem van de toezichthouder Bij mogelijke remedies in deze richting moet ook rekening worden gehouden met een mogelijk bindingsprobleem van de toezichthouder. Dit probleem ontstaat door het risico van zogenoemde stranded investments door het risicodragende karakter van investeringen in de netwerkinfrastructuur. In een vrije markt is een dergelijk risico van specifieke investeringen logischerwijs voor de investerende partij, maar in een gereguleerde omgeving ligt dit anders. Een aansluitplicht kan netbeheerders dwingen te investeren en omgekeerd kunnen netbeheerders toestemming vragen aanmerkelijke investeringen aan hun gereguleerde activa toe te voegen. Het bindingsprobleem ontstaat doordat toezichthouders zich slechts voor de duur van één reguleringsperiode kunnen committeren aan een besluit. Wanneer investeringen stranden kan de druk dan groot zijn dit risico af te wentelen op de netbeheerder. Omgekeerd zal die netbeheerder bij dit vooruitzicht minder geneigd zijn te investeren. Vanuit de netwerkregulering zijn er twee routes om dit probleem aan te pakken. De eerste is om het mandaat op dit punt terug te dringen en de discretionaire bevoegdheid van de toezichthouder in te perken. Het alternatief is juist om dit mandaat te verruimen door de toezichthouder in staat


vi

te stellen ten aanzien van investeringen commitment aan te gaan over veel langere perioden dan een enkele reguleringsperiode. Dit is de route die door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid is gekozen om het spanningsveld tussen enerzijds het publieke belang betaalbaarheid en anderzijds de publieke belangen betrouwbaar en schoon te verminderen. Ten slotte Tot besluit komt dit rapport tot de conclusie dat toezichthouders en wetenschap sterker moeten inzetten op het opbouwen van kennis over de effecten van de regulering. Het overzicht van de empirische studies in dit rapport laat zien dat de kennisontwikkeling op dit vlak voor de energiesector feitelijk nog in de kinderschoenen staat.



1

1

Inleiding

De laatste tijd klinkt steeds luider de vraag – zowel in de energievoorziening als in andere netwerksectoren – of de huidige reguleringsarrangementen voldoende stimuleren tot investeringen en systeeminnovatie. Mogelijk is er een dilemma tussen investeringen en milieudoelstellingen aan de ene kant en efficiëntie en concurrentie aan de andere kant. Volgens de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) markeert dit dilemma een omslag in de regulering van infrastructuren: “In de eerste fase van regimeverandering in de Nederlandse infrastructuren heeft sterk de nadruk gelegen op het afslanken van de voormalige staatsmonopolisten en op bevordering van de keuzevrijheid voor de consument” (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2008, p. 11). Langetermijnbelangen zoals innovatie en duurzaamheid worden volgens de WRR onvoldoende geborgd binnen deze arrangementen. Dit rapport onderzoekt de toekomstbestendigheid van het reguleringskader voor de netwerkbedrijven op de elektriciteits- en gasmarkt in Nederland. Doel van dit onderzoek is de analyse van mogelijke knelpunten in dit reguleringskader in samenhang met de mogelijke oplossingen hiervoor. Dit rapport legt de nadruk op de economisch-theoretische analyse van de knelpunten in het reguleringskader. Dit zijn knelpunten die op korte termijn kunnen ontstaan, bijvoorbeeld doordat de verschillende publieke belangen van het toezicht op het netbeheer elkaar ‘bijten’. Dit zou kunnen spelen bij de doelstellingen betaalbaarheid (efficiëntie) en betrouwbaarheid (leveringszekerheid). Een andere mogelijkheid is dat de huidige invulling van de publieke belangen via het reguleringskader knellend werkt op bevordering van specifieke maatschappelijke belangen, bijvoorbeeld duurzaamheid. De overheid zet voor dit beleidsdoel specifieke stimuleringsinstrumenten in, maar de realisering van de doelstellingen (bijvoorbeeld 2% energiebesparing per jaar of een hoger aandeel duurzame energie in het verbruik) kan geremd worden door knelpunten bij het beheer van de netwerkinfrastructuur. Dit zijn knelpunten waarvoor vanuit het reguleringskader of het toezicht een oplossing moet komen. Het primaire doel van dit onderzoek is om via literatuuronderzoek knelpunten en oplossingen te inventariseren. Na een korte analyse van de publieke belangen van het netbeheer schetst dit rapport vanuit verschillende scenario’s de ontwikkeling van de energiemarkt op de middellange tot lange termijn. Deze scenario’s bieden het kader voor de analyse van concrete knelpunten in het reguleringskader. Bij de analyse van de knelpunten gebruikt het rapport een tweevoudige zeef: • Scan op mogelijke knelpunten op basis van theorie en empirie in de wetenschappelijke literatuur. Nadruk ligt bij de theorie en empirie die van toepassing is op de Nederlandse situatie, zoals ‘incentive-regulering’, kwaliteitsregulering en maatstafconcurrentie; • Op basis van scenario’s voor de energiemarkt zullen mogelijke knelpunten voor het netbeheer worden geïdentificeerd.



2

3

Publieke belangen

2.1 Publieke belangen van het netbeheer De transport- en distributienetten van gas en elektriciteit worden door de Energiekamer gereguleerd. In algemene termen dient deze regulering ervoor het marktfalen te corrigeren op de markten voor transport en distributie van energie. Volgens Baarsma en De Nooij hangt het marktfalen bij de transport en distributie van elektriciteit samen met de volgende aspecten (Baarsma en De Nooij 2006): 4. Marktmacht: gebrek aan concurrentie als gevolg van het natuurlijk monopolie van transport- en distributienetten. 5. Externe effecten: • binnen de netten door congestie (ontbreken van real-time pricing) • domino-effect bij uitval van netten/centrales als gevolg van koppeling • positieve externe effecten van interconnectiecapaciteit waardoor ruimte ontstaat voor prijsarbitrage 6. Informatiescheefheid waardoor het moeilijk is voor afnemers om de prijskwaliteitverhouding te beoordelen. De bovengenoemde informatiescheefheid wordt door de auteurs in verband gebracht met machtsmisbruik over gebonden afnemers en kan gezien worden als een verbijzondering van het eerste punt: marktmacht als gevolg van schaalvoordelen en netwerkeffecten bij de netten kan zonder interventie leiden tot te hoge tarieven en/of te lage kwaliteit. Dit leidt niet alleen tot een onwenselijk geachte herverdeling van de afnemers naar de gebruikers (een verdelingsprobleem) maar ook tot enige mate van vraaguitval.1 Naast deze ongewenste effecten op de vraag en de verdeling, heeft marktmacht dikwijls ook een ongewenst effect op de producenten. Breed wordt in de literatuur onderkend dat monopolisten doorgaans minder efficiënt zijn dan bedrijven in een concurrerende omgeving en dat ze minder innovatief zijn. Bij de twee eerstgenoemde externe effecten valt verder op te merken, dat deze zich binnen of tussen de netwerken manifesteren. Het zijn negatieve netwerkeffecten die binnen het netwerk als geheel beschouwd ‘intern’ zijn (net als bijvoorbeeld congestie op de weg). Wel kan het ontbreken van juiste prijzen voor deze effecten individuele netbeheerders (en ook producenten en afnemers) suboptimale prikkels geven. Regulering kan er dan toe dienen netbeheerders wél de juiste prikkels te geven. Voor gasnetten spelen in grote lijnen dezelfde punten. De marktmacht van de netwerken is manifest en gaat net als bij de elektriciteitsnetten samen met informatiescheefheid. Externe effecten zijn van een iets andere aard en orde. Congestie kan ook op binnen het gasnet een realiteit zijn en tevens kan interconnectiecapaciteit markten met elkaar verbinden waardoor 1

Hier moet worden aangetekend dat de prijselasticiteit van de vraag naar energie laag is, waardoor deze vraaguitval, zeker op korte termijn, relatief klein zal zijn.


4

HOOFDSTUK 2

welvaartseffecten ontstaan die verder reiken dan de baten die zijn af te romen via het transporttarief. Domino-effecten bij uitval zijn echter minder aan de orde. Enige mate van gasopslag in het leidingennet door drukverschillen is mogelijk (line packing) waardoor onbalans minder acuut tot problemen zal leiden. Het corrigeren van marktfalen duidt op een publiek belang waarvoor de overheid verantwoordelijkheid draagt. Voor de energiemarkten als geheel (dus inclusief productie en levering) is het gebruikelijk om de relevante publieke belangen in de volgende driedeling onder te brengen (AER 2008; Ministerie van Economische Zaken 2008): 1. Betaalbaar: Het gaat daarbij dan om het niveau van de prijs, de vergelijking met het buitenland en de volatiliteit; 2. Betrouwbaar: Dit heeft zowel betrekking op de leveringszekerheid (duur en frequentie van storingen), als op de voorzieningszekerheid (storingen door brandstoftekorten, geopolitieke instabiliteit); 3. Schoon: Dit heeft betrekking op de uitstoot van schadelijke gassen, thermische vervuiling en horizonvervuiling en radioactief afval. Andere bronnen hanteren een soortgelijke indeling, zie bijvoorbeeld (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2008). Het publieke belang van de betaalbaarheid wordt daarbij ook wel aangeduid met doelmatigheid of efficiëntie, ‘betrouwbaar’ wordt soms verkort tot leveringszekerheid, en ‘schoon’ wordt ook wel aangeduid met duurzaamheid. Hieronder volgt een korte uitwerking van deze punten, in relatie tot het netbeheer. Betaalbaar Onder betaalbaarheid kan zowel statische, als dynamische als allocatieve efficiëntie worden verstaan. Hierboven werd al betoogd dat het natuurlijk monopoliekarakter van het netbeheer leidt tot allocatieve inefficiëntie: te hoge prijzen (of te lage kwaliteit) met als gevolg vraaguitval alsook een ongewenste verdeling van welvaart. Ook werd betoogd dat monopolieposities vaak statische inefficiëntie (te hoge kosten) en dynamische inefficiëntie (te weinig innovatie) tot gevolg hebben. Regulering met het oogmerk om monopoliewinsten tegen te gaan kan eveneens grote gevolgen hebben voor de statische en dynamische efficiëntie, waarmee efficiëntie ten behoeve van de betaalbaarheid een centrale doelstelling van regulering wordt. Traditionele vormen van rendementsregulering zijn berucht om het effect van gold-plating (ook wel het Averch-Johnsoneffect): wanneer de gereguleerde inkomsten direct worden gebaseerd op de gemaakte kosten en het geïnvesteerd vermogen, geeft dit het gereguleerde bedrijf prikkels veel kosten te maken en meer te investeren dan maatschappelijk wenselijk is. Het fenomeen dat gereguleerde bedrijven altijd een informatievoorsprong hebben op de toezichthouder over hun kostenstructuur en de mogelijkheden voor kostenbesparing is daarbij weinig behulpzaam. Modernere reguleringsvormen zoals price-cap-regulering (prijsplafond), maatstafconcurrentie en sliding-scale regulering zijn er daarom altijd op gericht om producenten te prikkelen tot kostenbesparing. Tevens is dergelijke incentive-regulering erop gericht dat producenten een deel van hun informatievoorsprong opgeven ten behoeve van winst op de korte termijn. Die informatie kan door de toezichthouder op een later moment benut worden om weer strenger te reguleren.


PUBLIEKE BELANGEN

5

Betrouwbaar De betrouwbaarheid van de netwerken houdt verband met huidige en toekomstige frequentie en duur van stroomuitval als gevolg van problemen in de netten. Deze betrouwbaarheid wordt in de eerste plaats bepaald door de architectuur van de netten, het onderhoud en de vervangingsinvesteringen. Aangezien een grote meerderheid van de stroomonderbrekingen externe oorzaken kent2, wordt de ervaren leveringszekerheid ook in hoge mate bepaald door de beschikbaarheid van personeel en materieel om schade aan het netwerk te herstellen. Als gevolg van het hierboven genoemde Averch-Johnson-effect zal een netbeheerder die al zijn investeringen mag terugverdienen doorgaans geneigd zijn teveel te investeren in leveringszekerheid. Ook de publicitaire gevoeligheid van (grote) stroomonderbrekingen moedigt netbeheerders eerder aan tot overinvesteringen dan onderinvesteringen. Incentive-regulering kan echter een omgekeerd effect hebben, wanneer de gevolgen van te weinig betrouwbaarheid (netuitval) onvoldoende worden meegewogen in de investeringsbeslissing. Hier wordt later in dit paper uitvoerig bij stilgestaan. Schoon Het publieke belang schoon heeft in beginsel geen betrekking op de transport en levering van elektriciteit, maar op de productie ervan. Toch kan schoon in de zin van duurzaamheid langs verschillende indirecte routes van invloed zijn op het netbeheer en de regulering ervan: 1. Het streven naar een meer duurzame energiehuishouding kan gevolgen hebben voor de investeringen in en het ontwerp van de netten (smart grids). Regulering dient dergelijke ontwikkelingen dan niet in de weg te staan. 2. De tarieven of andere bepalingen van netbeheerders kunnen de verduurzaming van de energiehuishouding tegengaan doordat zij verkeerde prikkels geven aan producenten en afnemers. 3. Omgekeerd kunnen netbeheerders verkeerde prikkels krijgen ten aanzien van het faciliteren of stimuleren van duurzame productie en energiebesparing. 4. Er zit een duurzaamheidsaspect aan de transportverliezen op elektriciteitsnetten wanneer de tariefstelling onvoldoende prikkelt transportverliezen te minimaliseren doordat de externe maatschappelijke kosten van die netverliezen niet geprijsd zijn.

2.2 Botsende belangen De belangen van betaalbaar, betrouwbaar en schoon kunnen met elkaar in conflict zijn. Zo kan het streven naar betaalbaarheid in de vorm van lage kosten een prikkel geven minder te investeren of minder intensief te onderhouden, met gevolgen voor de betrouwbaarheid. Ook het streven naar schone energie kan botsen met de betaalbaarheid. In de eerste plaats wanneer dit resulteert in het stimuleren van duurzame maar dure energiebronnen en in de tweede plaats wanneer kostenverhogende eisen aan de netten worden gesteld om duurzame energiebronnen te faciliteren. In die gevallen dient een goed onderbouwde afweging te worden gemaakt tussen de publieke belangen.

2

De grote en langdurige stroomonderbreking in de Bommelerwaard in december 2007 werd bijvoorbeeld veroorzaakt door een Apachehelikopter die tijdens een oefening een hoogspanningskabel doorsneed.


6

HOOFDSTUK 2

Na de liberalisering heeft de Energiekamer (voorheen DTe) een reguleringssystematiek ontworpen die in de eerste jaren primair gericht was op het verhogen van de efficiëntie. De omzetten die netbeheerders mochten behalen werden jaarlijks gecorrigeerd voor inflatie maar verlaagd met een x-factor die ze dichter bij het kostenniveau van een veronderstelde efficiënte aanbieder moest brengen. In tweede instantie werd ook een kwaliteitsfactor – de zogeheten Qfactor – toegevoegd aan het reguleringssysteem, om naast doelmatigheidsprikkels ook kwaliteitsprikkels te geven aan netbeheerders. Wie een hogere kwaliteit biedt, mag hogere tarieven rekenen. Weer later is de bepaling van de x-factor overgelaten aan een systeem van maatstafregulering, waarin netbeheerders indirect met elkaar concurreren via een maatstaf: wie meer efficiëntiegroei realiseert dan het gemiddelde (de maatstaf) maakt meer winst. De laatste tijd klinkt echter steeds luider de vraag of dergelijke systemen van incentive-regulering voldoende stimuleren tot vervangingsinvesteringen en systeeminnovatie. Het mogelijke dilemma tussen investeringen en milieudoelstellingen aan de ene kant en efficiëntie en concurrentie aan de andere kant werd door de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR) scherp aangezet. De WRR maakt onderscheid tussen Type I publieke belangen zoals doelmatigheid en keuzevrijheid, en Type II publieke belangen zoals innovatie, leveringszekerheid en duurzaamheid. In de voorgaande jaren zou liberalisering en regulering vooral gericht zijn geweest op de eerste categorie belangen, waarbij de borging van de Type II belangen in het gedrang is gekomen. (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2008). In dit paper worden de toekomstige knelpunten bij de regulering van het beheer van de energienetten geïnventariseerd, waarna ze mede aan de hand van bestudering van de internationale wetenschappelijke literatuur worden geanalyseerd. Dergelijke knelpunten kunnen in beginsel op drie manieren ontstaan: 1. door publieke belangen die binnen de huidige systematiek onvoldoende geborgd worden; 2. door overheidsfalen als gevolg van de borging (reguleringsfalen); 3. door conflicterende publieke belangen. Met name ten aanzien van dit derde punt is een omgevingsanalyse van belang: hoe zal de energiehuishouding van Nederland zich de komende jaren ontwikkelen, mede ingegeven door het sturen op verduurzaming? Het antwoord op deze vraag is nodig om in beeld te krijgen waar knelpunten ‘van buiten het net’ zich zullen aandienen en wordt gegeven in het volgende hoofdstuk.



3

7

Scenario’s voor de energiemarkt

3.1 Inleiding Voor het schetsen van de knelpunten in de netwerkregulering kijkt dit rapport eerst naar verschillende scenario’s voor de toekomstige ontwikkelingen in de energiemarkt. De bespreking van deze scenario’s is inventariserend en gebaseerd op bestaande studies. Bij de scenarioanalyse moet onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende typen netten. We hebben te maken met de gas- en elektriciteitsnetten, maar ook met het onderscheid tussen de transport- en distributienetten. Het doel van een scenarioanalyse is om op basis van verschillende veronderstellingen over toekomstige ontwikkelingen een inschatting te maken van de energievraag en de energieproductie in de periode tot 2020/2030. Door de energiestromen tussen vraag en aanbod te koppelen aan de netwerkstructuur kunnen mogelijke knelpunten in de toekomstige ontwikkeling van de energiemarkt worden blootgelegd. Van belang hierbij is de keuze van de variabelen in het scenario. Voor de vraagstelling van dit onderzoek moet worden gekeken naar: • Groei van de energievraag: belangrijke veronderstellingen zijn hier de groei van de economie (BBP) en de energiebesparing. • Groei van energieproductie en veranderingen in de productiemix: van belang is vooral de groei van het aandeel duurzaam geproduceerde energie; • Mix van centraal/decentraal opwekken: Locatiekeuze van nieuwe grote productie-eenheden bepaalt de richting van gewenste capaciteitsverzwaring van het net; bij toename aandeel decentraal opgesteld vermogen is lokale verzwaring nodig en/of ontwikkeling naar een systeeminnovatie (‘smart grid’); • Import/export; interconnectiecapaciteit buitenland: een mogelijke onbalans in de binnenlandse vraag naar en aanbod van energie kan worden opgevangen via export of import van energie. Dit onderzoek kan gebruik maken van verschillende scenariostudies. Probleem van deze studies is dat ze niet altijd hetzelfde veld bestrijken wat de vergelijkbaarheid bemoeilijkt. We zullen via een kwalitatieve beschrijving proberen de belangrijkste onderdelen uit deze studies voor dit onderzoek te benutten.

3.2 Toekomstige ontwikkeling elektriciteitsmarkt Scenario’s: Visie 2030 Een zeer bruikbare scenariostudie over de ontwikkelingen rondom het transportnet voor elektriciteit is Visie 2030 van TenneT. TenneT presenteert hierin vier scenario’s die als volgt zijn georganiseerd:


8

HOOFDSTUK 3

Tabel 3.1

Indeling scenario’s Visie 2030 Duurzaam georiënteerd

Protectionisme

Duurzame Transitie

Groene Revolutie

Nieuwe Burchten

Geld Regeert

Vrije markt

Fossiel georiënteerd Bron:

TenneT (2008), p. 17.

Voor de 4 scenario’s worden verschillende aannames gemaakt voor de groei van het elektriciteitsverbruik in de periode 2010-2030: • Nieuwe Burchten: 0% • Duurzame Transitie: 1% • Groene Revolutie: 2% • Geld Regeert: 3% Voor ieder scenario wordt vervolgens een ‘verhaal’ geconstrueerd over de ontwikkeling van het productievermogen en de impact hiervan op het transportnet. Alle scenario’s maken gebruik van een aantal trends. Voor het transportnet is van specifiek belang dat de grootschalige productie-eenheden in het binnenland aan het einde van de levensduur steeds meer worden vervangen door nieuwe productie-eenheden op kustlocaties. Dit is het gevolg van de beschikbaarheid van koelwater aan de kust, vestigingsfactoren en de aanvoer van brandstoffen zoals kolen en biomassa. Dit is een trend die volgens TenneT al sinds de jaren tachtig van de 20ste eeuw waarneembaar is en die we kunnen doortrekken in de komende decennia. De tegenhanger van deze ‘trek naar de kust’ voor de grootschalige productie is de trend naar opwekking van elektriciteit dichter bij de eindverbruiker via zogenoemde decentrale productie. Dit betreft onder meer productie door industriële WKK, micro-WKK in woningen, zon-PV op daken, windmolens op het land en kleinschalige biomassacentrales. Een andere trend is de groei van het elektriciteitsverbruik. Dit is gerelateerd aan de economische groei, maar ook aan wijzigingen in productieprocessen, toename van informatisering, nieuwe vormen van communicatie en entertainmentbehoefte, comfortverhogende elektriciteitstoepassingen, elektrisch vervoer, toename dienstverlening en groei in de zorgeconomie. Daar staan ambitieuze duurzaamheidsdoelstellingen tegenover die het verbruik juist proberen te remmen, bijvoorbeeld door verhoging van de efficiency van elektrische apparatuur en verhoging van het bewustwordingsproces bij afnemers. De integrale aanpak van energiebesparing en CO2-reductie kan in een aantal situaties juist ook leiden tot een toename van het elektriciteitsverbruik. Voorbeelden zijn de noodzaak voor extra regelapparatuur, informatisering (gebruik internet voor slimme meters), elektrische warmtepompen en groei in het gebruik van elektrisch aangedreven vervoersmiddelen. Voor dit onderzoek vormen de TenneT-scenario’s Nieuwe Burchten en Groene Revolutie een interessant en relevant contrast. Groene Revolutie leunt op een sterk milieubewustzijn en een stevige nadruk op innovatie in de energietechnologieën. De mondiale aanpak van het broeikaseffect en de afname van de olievoorraden leiden in dit scenario tot een sterke ontwikkeling van een duurzame samenleving. Naast biomassa en (offshore) windvermogen, neemt ook fotovoltaïsch vermogen een grote vlucht. Voor de balans in het net zullen er opslagsystemen worden gebouwd en extra connectoren naar omringende landen. Energiebesparing is een andere pijler onder de duurzame samenleving in dit scenario. Vooral in de procesindustrie wordt veel energie bespaard, tot wel 80%. Innovatieve toepassingen van elektriciteit voor onder andere warmteproductie SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

SCENARIO’S VOOR DE ENERGIEMARKT

9

spelen hierbij een rol. Schaarste aan olie leidt tot de ontwikkeling van de brandstofcelauto. Dit opent de weg naar de waterstofeconomie en de grootschalige toepassing van de brandstofcel bij huishoudens als micro-WKK. Deze omslag verklaart mede waarom het energieverbruik in dit scenario toch met 2% per jaar kan groeien. De benodigde waterstof wordt geproduceerd uit verschillende bronnen, zoals zon, wind en biomassa, maar ook uit kolen en kernenergie. Zo veronderstelt dit scenario dat bij Borssele twee nieuw kerncentrales worden gebouwd. Het scenario Nieuwe Burchten vaart een andere koers. Dit scenario legt de nadruk op energiebesparing en de verdere uitbouw van conventioneel vermogen. Vanuit innovatief oogpunt is dit een ‘arm’ scenario, maar gegeven de huidige ontwikkelingen niet geheel onwaarschijnlijk. De diensteneconomie wordt leidend in de westerse wereld. Door geopolitieke spanningen komt levering van olie en gas uit het Midden-Oosten en Rusland onder druk te staan. Hierdoor winnen de lokale voorraden fossiele brandstoffen in de westerse wereld sterk aan belang. Nederland wordt in dit scenario een exporteur van elektriciteit vanwege de gunstige ligging voor kolenaanvoer en de goede gasinfrastructuur. Nieuw productievermogen wordt aan de kust gebouwd en bestaat uit kolen- en kerncentrales. De economische vooruitzichten zijn goed, maar door een sterke nadruk op energiebesparing groeit het elektriciteitsverbruik niet. Deze besparing wordt vooral gerealiseerd in de procesindustrie. Duurzame bronnen komen alleen tot ontwikkeling als dit past in het streven tot zelfvoorzienendheid. Zo is aangenomen dat het offshore windvermogen naar slechts 1 GW groeit en dat het maximum wind op land (2 GW) al in 2010 is bereikt. Deze twee scenario’s zijn interessant vanwege de volgende twee dilemma’s: • Centraal opgesteld vermogen (in Nieuwe Burchten) versus decentrale productie (in Groene Revolutie) • Trend naar duurzame productie (in Groene Revolutie) en de nadruk op energiebesparing (in Nieuwe Burchten). TenneT zelf analyseert de gevolgen van alle scenario’s voor de belasting van het transportnet in een loadflow-model. Ieder scenario veroorzaakt specifieke knelpunten in het net, die om verzwaring op die punten vragen of/en extra connectoren naar het buitenland. Als visie voor 2030 presenteert TenneT een algemene oplossing in de vorm van een netconcept dat volgens TenneT robuust is voor de toekomstige ontwikkelingen. Kern van het concept is een sterke 380KV-ring in de nabijheid van de belasting in het midden en het westen van Nederland en korte verbindingen van de productie naar de belastingcentra of naar de 380 KV-ring. TenneT gaat niet in op de benodigde investeringen maar kondigt wel een maatschappelijke kosten-batenanalyse aan om de haalbaarheid nader te bestuderen.

Scenario’s: Doorrekening Schoon & Zuinig De TenneT visie kunnen we aanvullen met ECN-materiaal, opgesteld voor het kabinetsprogramma Schoon & Zuinig (Menkveld 2007). Hierin vinden we een referentiescenario voor 2020 dat de basis vormt voor de analyse van het kabinetsprogramma.3 Dit gebeurt aan de hand van een ‘EU hoog’ en een ‘EU laag’ scenario. Het eerste scenario betekent een forse intensivering van de huidige inzet, onder meer via strenge normen voor apparaten en voertuigen en een hoge CO2-prijs van 50 €/Mton in 2020 (prijspeil 2007). In EU laag ligt de lat veel lager, gelden minder strenge eisen en een lagere CO2-prijs van 20 €/Mton in 2020. Schoon & Zuinig 3

De basis hiervoor is het Global Economy scenario van het CPB. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

10

HOOFDSTUK 3

betekent een stijging van het besparingstempo van 1% per jaar nu naar circa 1,5% in 2020 in EU Laag en 1,8% in EU Hoog.4 Het aandeel duurzame energie stijgt onder invloed van het beleid van 2,4% in 2005 naar 11-13% in 2020 in EU Laag en 15-17% in EU Hoog. Het kabinetsdoel van 20% wordt dus niet gehaald, mede omdat de verduurzaming van warmte- en gasvraag en grondstoffen achterblijft. Grootschalige productie van groen gas voor bijmenging in het aardgasnet blijft bijvoorbeeld onderbelicht in de aanpak van het kabinet. Deze twee scenario’s vormen het vertrekpunt voor de visie van ECN op de toekomstige ontwikkeling van de elektriciteitsinfrastructuur (Scheepers 2008). Deze visie vormt een verdieping van de TenneT-scenario’s, op het punt van de impact van de toename van decentraal vermogen op de distributienetten. Hieruit worden bovendien conclusies getrokken voor het reguleringskader, waar we later bij de knelpuntanalyse op terugkomen ((De Joode 2007) en (Scheepers 2007)). Scheepers stelt dat versterking van de netinfrastructuur nodig is vanwege de groei van de elektriciteitsvraag en toename van het productievermogen. Dit geldt voor zowel het transportnet als de distributienetten. Voor het transportnet speelt vooral de afstand tussen het grootschalige productievermogen en de gebieden waarin de vraag is geconcentreerd. De scenario’s van TenneT werpen hier licht op door de locatiekeuzes bij de opstelling van nieuw grootschalig vermogen te specificeren.5 Bij de distributienetten is de toename van intermitterend vermogen van belang (vooral wind) evenals de toename van invoeding vanuit decentraal geproduceerde elektriciteit. Ook dit vraagt volgens Scheepers extra capaciteitsverzwaring en op langere termijn een systeeminnovatie richting een ‘smart grid’.

Scenario’s: Brandstofmix in beweging De studies van de Algemene Energieraad complementeren het beeld door nauwkeurig de autonome ontwikkeling van het productievermogen te analyseren, gegeven de nu aangevraagde en reeds goedgekeurde vergunningen (AER 2008). Dit geeft aan dat er in de periode tot 2020 weinig rek zit in de brandstofmix. Voor het effect op de netwerkstructuur is vooral van belang waar het vermogen wordt opgesteld en hoe de toename van het aandeel duurzaam verloopt. Voor dit vraagstuk biedt de AER twee scenario’s gericht op een aandeel duurzaam van respectievelijk 20% en 40% in 2020. Uitgangspunt is een toename van het jaarlijkse energieverbruik van 1% (3% economische groei minus 2% besparing). Het 20% scenario is volgens de AER technologisch haalbaar, maar kent wel een onrendabele top van 1 miljard euro per jaar. In het 40% scenario is dit bedrag het dubbele, maar rijzen ook technische problemen. Zo is bijvoorbeeld de aanvoer van de benodigde biomassa in dit scenario een onoplosbaar knelpunt. De onrendabele top is berekend bij een veronderstelde (hoge) marktprijs voor elektriciteit van € 60/MWh. Bij een lagere elektriciteitsprijs zou de onrendabele top dus hoger uitvallen. Andere conclusies zijn: • De betrouwbaarheid van de elektriciteitsvoorziening wordt negatief beïnvloed door het groeiende aandeel duurzaam in het productiepakket. Er zijn aanzienlijke investeringen nodig in opslagcapaciteit om dit te compenseren. Voor het 20% scenario bedraagt de investering € 2,5 mld en in het 40%-scenario het dubbele. • Een duurzame doelstelling kan het besparingsbeleid kannibaliseren. De duurzame productie van vooral windenergie drukt de productie in WKK-installaties uit de merit order. Dit effect 4 5

Dit is inclusief non-energetisch gebruik (energiedragers als grondstof voor bijvoorbeeld kunstmest of plastics). Dit is Borssele in Groene Revolutie en de Maasvlakte in Nieuwe Burchten.



11

wordt veroorzaakt door de lage marginale kosten van windenergie die vrijwel nul zijn, terwijl WKK-installaties vooral het relatief dure aardgas als energiebron gebruiken (AER 2008, pp. 67-68). Tabel 3.2

Overzicht scenario’s 2006

2020

2020

2030

Schoon & Zuinig (ECN/MNP)

AER

TenneT

Elektriciteitsvraag Groei per jaar Totale vraag

1,5-2%

1%

1%

0-3%

116TWh

142-156 TWh

140 TWh

170 TWh

110-230 TWh

14,4 GW

17,9-21,5 GW

29,5 GW

40 GW

12,9-20,9 GW

0,5 GW

0,5 GW

0,5 GW

?

0-3 GW

Grootschalig productievermogen Fossiel/biomassa Kernenergie Wind op zee Totaal

0,1 GW

2,2 – 6 GW

3 GW

6 GW

1-6 GW

15,0 GW

23,2 – 24,2 GW

33 GW

46,5 GW

15,7 – 25,2 GW

Decentrale productie Wind op land

1,5 GW

2,9-4 GW

4 GW

4 GW

2-4GW

Middelgroot WKK

5,9 GW

7,6-9,8 GW

1,5 GW

?

7,3-13,1 GW

PV

0,1 GW

0,1 PV

Biomassa

0,4 GW

0,8 GW

1,1 GW

1,6 GW

1 GW

Totaal

7,9 GW

11,4-14,7 GW

5,6 GW

?

8,4 – 23,9 GW 35,4-70,2 GW

Micro WKK <0,1GW

22,9 GW

35,6-37,8 GW

38,6 GW

?

Aandeel centraal

66%

61-68%

85%

?

40-72%

Aandeel decentraal

34%

32-39%

15%

?

27-60%

Aandeel duurzaam

3%

15-19%

20%

40%

10-40%

import

export

export

Totale productie

Import/export Bron:

import/export

SEO Economisch Onderzoek o.b.v. diverse bronnen

Een laatste vraag is het gevolg van de scenario’s voor de interconnectiecapaciteit met het buitenland. Hier valt geen algemene les te trekken. In Groene Revolutie van TenneT is een nieuwe verbinding met Duitsland nodig en blijft Nederland per saldo elektriciteit importeren (2,9 tot 5,4 GW in 2030). Voor Nieuwe Burchten kantelt dit beeld fors en gaat Nederland door een comparatief voordeel voor grootschalig productievermogen elektriciteit exporteren (5,6 GW in 2030). AER (2008) komt op grond van hetzelfde argument ook tot de conclusie dat Nederland een netto exporteur wordt.6 Dit resultaat wordt in een nadere deelanalyse van Schoon & Zuinig door ECN ‘robuust’ genoemd (Seebregts 2008). De nadere toespitsing van de scenario’s waarbij rekening is gehouden met de huidige bouwplannen leidt tot een exportsaldo van 16-18 TWh in EU Laag en 28-39 TWh in EU Hoog. Hierbij is tevens rekening gehouden met de marktontwikkelingen in Duitsland.

Conclusie: fysieke knelpunten voor het netbeheer in de elektriciteitsmarkt Een keuze voor een specifiek scenario is binnen het kader van dit rapport niet mogelijk. Het ligt voor de hand om het ‘EU laag’ scenario van Schoon & Zuinig te vergelijken met het AER6

Ook de WRR (2008) stelt op basis van aangekondigde investeringen in grootschalige productie dat Nederland rond 2014 netto exporteur van elektriciteit wordt. En hoewel een omslag van importeur naar exporteur in principe een verschuiving van tweemaal de interconnectiecapaciteit aan de grens toelaat, voorziet de WRR aanzienlijke investeringen in interconnectiecapaciteit. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK

12

HOOFDSTUK 3

scenario voor 20% duurzaam. Beide zijn mede gebaseerd op de reeds bestaande plannen voor uitbreiding van het gas- en kolenvermogen in de elektriciteitsproductie. Dit sluit aan bij de veronderstelling van het TenneT-scenario Nieuwe Burchten dat de uitbreiding van het conventionele vermogen in de periode tot 2020 een belangrijke rol zal spelen in de ontwikkeling van de elektriciteitsmarkt, ondanks de ambitieuze doelstellingen van het duurzaamheidsbeleid. Dit betekent dat de nadruk zal liggen bij de uitbreiding van grootschalig productievermogen. De eerste conclusie uit de scenario’s is daarom dat geïnvesteerd moet worden in versterking en uitbreiding van het transportnet, zoals ook is aangeven in Visie 2030 van TenneT. Er speelt echter een belangrijke onzekerheid bij het realiseren van deze investeringen en dat is de locatiekeuze van het nieuwe conventionele productievermogen. TenneT beoogt deze onzekerheid zo veel mogelijk te reduceren door in te zetten op een 380KV-ring in het midden en het westen van het land, die voldoende flexibiliteit biedt om bij verschillende locatiekeuzes de gewenste capaciteit te bieden. Er is echter nader onderzoek nodig om te bepalen of dit concept de voorkeur verdient boven mogelijke alternatieven. Hiervoor moet een maatschappelijke kostenbatenanalyse worden uitgevoerd, die op dit moment nog niet voorhanden is. Een volgende conclusie uit de scenario’s betreft de onzekerheid over de gewenste versterking van de distributienetten. Dit is het punt waar de scenario’s belangrijke verschillen laten zien. Zo voorzien de Schoon & Zuinig-scenario’s een duidelijk groter aandeel van decentraal opgesteld vermogen, vooral via de opstelling van middelgroot WKK. In de AER-scenario’s is dit aandeel beduidend lager. Het gevolg is dat er onzekerheid is over de mix van centraal en decentraal opgesteld productievermogen en dus over de noodzakelijke versterking van de distributienetten. Scheepers (2008) concludeert bijvoorbeeld dat extra capaciteitsverzwaring nodig is om bij groei van de decentrale elektriciteitsproductie de kwaliteit van netspanning en leveringszekerheid te kunnen waarborgen. Hoe groot deze investeringsopgave zal zijn is echter onbekend. Daar komt bij er onzekerheid is over investeringen in innovatie van het distributienetwerk voor realisering van een zogenoemd ‘smart grid.’ Via een dergelijk slim net kan via actief netwerkbeheer worden bezuinigd op capaciteitsverzwaringen. Maar Scheepers concludeert ook dat de transitie naar slimme distributienetwerken wordt gehinderd door onzekerheid over de richting waarin de elektriciteitsmarkt zich ontwikkelt en onduidelijkheid over de mogelijke problemen die dit kan opleveren voor de distributienetwerken. Samenvattend, op basis van de scenario’s trekken we de volgende conclusies: Er ligt een flinke investeringsopgave voor zowel het transportnet als de distributienetten, maar zowel de precieze omvang van deze investeringsopgave als de richting is onbekend. Bij de invulling van de investeringen spelen twee onzekerheden. In de eerste plaats de locatiekeuze van nieuw grootschalig productievermogen dat op het transportnet moet worden aangesloten en in de tweede plaats de mix van centraal en decentraal vermogen, die bepalend is voor de investeringsopgaven van de DSOs.

3.3 Toekomstige ontwikkeling gasmarkt De scenario’s voor de gasmarkt worden bepaald door drie ontwikkelingen: • Van gasproducent naar gasrotonde: Door de uitputting van het Groningenveld verandert de positie van Nederland in de internationale gasmarkt: export slaat om in import. Goede gasinfrastructuur geeft Nederland een mogelijk comparatief voordeel bij het uitbouwen van een nieuwe rol als gasrotonde, een knooppunt in het transport en de handel van gas. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


13

•

Opkomst groen gas: Door het omvangrijke gasgebruik is het ontwikkelen van zogenoemd groen gas een interessante optie voor verduurzaming van het energieverbruik in Nederland. • Van centrale naar decentrale invoeding: Het transportnet is ingericht op centrale invoeding van gas uit het Groningenveld voor levering naar de eindverbruiker. Door ontwikkeling van LNGterminals, productie van groen gas op decentrale locaties en doorvoer van gas via de gasrotonde verandert de functie van het transportnet. Aardgas speelt een belangrijke rol in de nationale energiehuishouding. 46% van ons primaire energieverbruik steunt op aardgas. Dit is 1510 PJ dat vooral wordt gebruikt voor de productie van warmte (70%), elektriciteit (23%) en in de chemie (7%). Op dit moment is Nederland een grote gasexporteur naar onder meer Duitsland, België, Frankrijk, Italië en het VK (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2008). Deze positie in de internationale gasmarkt zal op de middellange tot lange termijn veranderen door uitputting van het Groningenveld. Dit betekent dat import van buitenlands gas nodig wordt om de binnen- en buitenlandse klantenbasis van GTS te blijven bedienen. Het kabinet speelt op deze ontwikkeling in door de positie van ons land in de gasmarkt te gebruiken voor een strategische heroriëntering (Ministerie van Economische Zaken 2008, p. 44). Nederland kent een goede transportinfrastructuur die op meerdere punten verbonden is met de landen om ons heen en kent een sterk ontwikkelde gasindustrie. We hebben een goede geografische ligging (aan zee en tussen grote gasmarkten in) en een interessante geologie die onder andere mogelijkheden biedt voor gasopslag. Dit zijn factoren die Nederland in staat moeten stellen om op langere termijn te gaan functioneren als een gasrotonde in de internationale gasmarkt. Bij de toepassingen van aardgas liggen belangrijke kansen voor het stimuleren van de transitie naar een duurzame energiehuishouding via de ontwikkeling van groen gas. Vergroening van de gasproductie kan op drie manieren plaatsvinden (Platform Nieuw Gas 2007): • Via de inzet van biomassa voor de productie van gasvormige energiedragers, zoals biogas uit vergisting. Dit gas is geschikt voor bijmenging met het aardgas. Het zal vaak lokaal worden geproduceerd en zal daardoor aan het distributienet worden geleverd; • Via de productie van zogenoemd SNG – Synthetic Natural Gas. Dit gas ontstaat via een thermochemisch proces waarbij biomassa bij hoge temperatuur wordt omgezet in synthesegas waaruit na opwerking/synthese Groen Gas kan worden geproduceerd. Dit gas is geschikt om aardgas voor 100% te vervangen en kan dus aan het landelijke gasnetwerk worden geleverd. Bovendien vraagt de productie van SNG een flinke schaalgrootte van enkele tientallen tot honderden MW. • In een derde stap kan de productie van waterstof een rol kan spelen. Dit is een perspectief voor de periode na 2030. Waterstof kan worden gebruikt voor bijmenging, maar kan eventueel ook het aardgas gaan vervangen. Dit betekent dat er een H2-infrastructuur moet worden aangelegd. Het potentieel van groen gas hangt af van de verschillende stappen die worden doorlopen. Op de korte termijn kan de biogasroute voor ongeveer 1-3% aardgasvervanging zorgen. Op de middellange termijn moet de ontwikkeling van SNG voor 8-12% aardgasvervanging in 2020 realiseren. De waterstofeconomie is met grote onzekerheden omgeven. Het Platform Nieuw Gas noemt als mogelijkheid dat groen gas in 2050 een productieaandeel heeft van 50%. Figuur 3.1 van de verschillende stappen samen.


14

HOOFDSTUK 3

Figuur 3.1

Bron:

Ontwikkelingsstappen van groen gas, 2006-2050

Platform Nieuw Gas (2007), p. 15.

Een volgende ontwikkeling die van belang is voor de gasmarkt is de opkomst van zogenoemd Liquified Natural Gas (LNG) in de wereldmarkt. Dit gas wordt in het land van herkomst vloeibaar gemaakt en kan daardoor per schip worden getransporteerd. De schepen kunnen alleen aanlanden in havens met grote terminals, waar het LNG opnieuw in gas kan worden omgezet. De import van LNG dient vooral de voorzieningszekerheid: er vindt een diversificatie van herkomstlanden en aankomstroutes plaats. De groei van LNG verloopt stormachtig. (IEA 2006) verwacht dat de LNG markt tussen 2005 en 2010 zal verdubbelen en dat 40% van de groei van de wereldmarkt voor gas via LNG verloopt. Op langere termijn (tot 2020) wordt verwacht dat LNG doorgroeit naar een productieaandeel van 15% op de wereldmarkt (PricewaterhouseCoopers 2007, p. 11). Dit was in 2004 nog 7%. Nederland speelt op dit moment geen enkele rol in de LNG-markt, maar heeft door zijn ligging aan zee en sterke infrastructuur wel mogelijkheden voor groei in deze markt. Nederland zou geschikt zijn als aanlandingplaats voor LNG voor de Noordwest-Europese markt. Inmiddels zijn verschillende plannen in ontwikkeling voor de bouw van LNG-terminals.

Conclusie: Fysieke knelpunten voor het netbeheer in de gasmarkt De conclusies uit de scenario’s voor de gasmarkt lijken sterk op de situatie op de elektriciteitsmarkt. Kern voor de toekomstige ontwikkeling van de gasnetwerkinfrastructuur is de veranderende functie van de netten onder de scenario’s. Deze functie is nu eenduidig: transport van gas uit het Groningenveld en andere kleine velden naar de eindverbruiker. Dit net maakt de beoogde import-, doorvoer- en knooppuntfunctie van het transportnet niet mogelijk. Dit betekent dat GTS zal moeten investeren in uitbreiding van het transportnet.7 7

De Gasunie heeft inmiddels uitbreidingsinvesteringen aangekondigd voor een bedrag van ongeveer € 1,5 miljard. Zie persbericht Gasunie van 24 april 2006. Het kabinet voorziet investeringen op basis van al gesloten contracten van ongeveer € 1,1 miljard. Ook is een investering van € 0,7 miljard nodig voor aanlanding van een verbinding met Noorwegen. Zie: Tweede Kamer 2006-2007, 29023, nr. 37, p. 5.



15

De precieze invulling van de investeringsopgave is net als in de elektriciteitssector met grote onzekerheid omgeven. De benodigde capaciteit van de gasrotonde zal sterk afhankelijk zijn van de ontwikkeling van de internationale gasmarkt, die onzeker is. Daarnaast zijn uitbreidingsinvesteringen nodig om de wijziging van centrale invoeding naar decentrale invoeding in zowel distributie- als transportnetten te kunnen faciliteren. De ontwikkeling naar decentrale invoeding komt tot stand door de ontwikkeling van groen gas en LNG-terminals, maar ook deze omslag is niet precies te voorspellen en veroorzaakt dus onzekerheid. Naast een sterk gastransportnet is het ook van belang dat wordt geïnvesteerd in gasopslag om de seizoensfluctuatie in de gasvraag te kunnen opvangen. Dit gebeurt tot op heden door flexibele gasproductie uit het Groningenveld, maar omdat vanaf ongeveer 2020 geen flexibele gasproductie vanuit dit veld mogelijk is, moet door marktpartijen worden geïnvesteerd in nieuwe gasopslag. Dit kan bijvoorbeeld in lege gasvelden. Ook dit vraagt aanpassing van de gasinfrastructuur om transport van en naar deze velden mogelijk te maken. De aanzienlijke investeringen die voor deze veranderingen in de netwerkinfrastructuur nodig zijn, vragen om een reguleringskader dat de juiste balans vindt tussen voorzieningszekerheid en betaalbaarheid. Het huidige kader voldoet niet aan deze eis doordat de tarieven voor het landelijk gastransportnet conform artikel 82 Gaswet jaarlijks moeten worden vastgesteld.8 Dit betekent dat het voor GTS niet mogelijk is om langjarige contracten af te sluiten, die nodig zijn om de benodigde investeringen rendabel te exploiteren. De Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (2008, p. 155) legt de nadruk op het conflict tussen de primaire doelstelling van het toezicht (betaalbaarheid) en de langere planningshorizon van GTS. Hierover is in de afgelopen jaren een discussie gevoerd tussen GTS en de toezichthouder. Het kabinet wil de patstelling doorbreken door het transporttarief gematigd te laten stijgen om de uitbreidingsinvesteringen mogelijk te maken. Ook is een nieuwe reguleringsmethodiek in de maak, die uitgaat van kostengeoriënteerde tariefregulering, waarbij toekomstige investeringsplannen door de NMa op basis van een maatschappelijke kosten-batenanalyse moeten worden beoordeeld.9 Gezien de toekomstige ontwikkeling van de gasmarkt richting rotonde is de vraag relevant hoe wordt omgegaan met investeringen in netwerkkwaliteit voor levering aan gebonden klanten versus de uitbreidingen van het net die gericht zijn op het aantrekken van nieuwe gasstromen in de sfeer van import of doorvoer.

8 9

Zie: Tweede Kamer 2006-2007, 29023, nr. 31. Zie: Tweede Kamer 2006-2007, 29023, nr. 37. SEO ECONOMISCH ONDERZOEK


4

17

Kenmerken van het reguleringskader: ervaringen en effecten in de literatuur

De Nederlandse energienetten worden op dit moment gereguleerd met verschillende varianten van incentive-regulering. Kern van dergelijke reguleringsmethoden is de ambitie om enerzijds te voorkomen dat de gereguleerde bedrijven overwinsten maken door uitbuiting van hun marktmacht, en hen anderzijds te stimuleren efficiënt te werken. Een derde eis waaraan goede regulering moet voldoen is het bieden van voldoende – maar niet te veel – investeringsprikkels ten behoeve van vervanging, uitbreiding en innovatie. Incentive-regulering kent vele varianten. Twee hoofdvarianten, die beide worden toegepast bij de energienetten, zijn regulering met een prijsplafond en maatstafconcurrentie. Dit hoofdstuk geeft een korte bespreking van een aantal algemene kenmerken van prijsplafonds en maatstafconcurrentie, alsmede een aantal knelpunten of voorwaarden die in de literatuur worden onderkend ten aanzien van deze reguleringsinstrumenten. Vervolgens bespreekt dit hoofdstuk de belangrijkste inzichten in de literatuur ten aanzien van kwaliteitsregulering binnen een context van incentive-regulering.

4.1 Prijsplafonds Regulering aan de hand van een prijsplafond – ook bekend onder namen als price cap regulation, cpi–x- of rpi–x-regulering – wordt vaak gezien als de tegenhanger van rendementsregulering. Onder rendementsregulering mag het gereguleerde bedrijf in principe al zijn investeringen en kosten terugverdienen, inclusief een redelijk rendement op het geïnvesteerde vermogen, maar niet meer dan dat. Tot halverwege de jaren tachtig was dit de toonaangevende reguleringswijze. Het voordeel van rendementsregulering is dat overwinsten voorkomen worden terwijl de investeringsbereidheid hoog is, omdat er weinig onzekerheid bestaat over de mogelijkheid investeringen terug te verdienen. De keerzijde daarvan is echter, dat het gereguleerde bedrijf wordt aangemoedigd teveel te investeren, zolang het geboden rendement op het geïnvesteerd vermogen hoger is in verhouding tot het gelopen (lage) risico (dit wordt aangeduid met gold plating of het Averch-Johnson-effect). Voorts heeft het gereguleerde bedrijf geen prikkels om efficiënt te opereren of te innoveren. Ook de bestuurslast en administratieve lasten van een dergelijk systeem zijn hoog. Incentive-regulering aan de hand van een prijsplafond is erop gericht deze tekortkomingen te mitigeren. Dit systeem wordt toegeschreven aan Stephen Littlechild die het in 1983 introduceerde ter regulering van British Telecom, al zijn er ook eerdere voorbeelden van dergelijke regulering te vinden (Rees and Vickers 1995). Prijsplafonds in hun zuivere vorm negeren zaken als de kostenstructuur van bedrijven, het geïnvesteerd vermogen en de redelijke vermogenskostenvergoeding volledig, maar sturen in plaats daarvan op de tarieven. Deze mogen elk jaar gecorrigeerd worden voor de inflatie (cpi, het consumentenprijsindexcijfer), maar moeten in reële termen jaarlijks dalen met een vast percentage x. De x is dus de efficiencyverbetering die


18

HOOFDSTUK 4

voor het gereguleerde bedrijf haalbaar wordt geacht. De x dient telkens voor een periode van enkele jaren (doorgaans 3 à 5 jaar) te worden vastgesteld, waarna de behaalde extra efficiëntiewinst in de volgende periode door middel van een hogere x aan de consument kan worden doorgegeven. Prijsplafonds zijn sinds de jaren negentig steeds populairder geworden. Ook de Nederlandse energienetten worden met een dergelijk systeem gereguleerd. In 2000 werd een aanvang gemaakt met de elektriciteitsdistributienetten, in 2002 volgden de gasdistributienetten. Het elektriciteitstransportnet van TenneT wordt sinds 2001 eveneens gereguleerd aan de hand van verschillende varianten van incentive-regulering. Prijsregulering voor GTS wordt voorzien voor 2009, maar ook de aanwijzing van DTe om de transporttarieven van Gastransport Services tussen 2002 en 2005 jaarlijks nominaal met vijf procent te verlagen, valt te bestempelen als price-cap-regulering. Prijsregulering heeft diverse voordelen. In de eerste plaats is de informatiebehoefte voor de toezichthouder gering: hij kan in principe volstaan met het controleren van de prijzen. De administratieve lasten en de bestuurslast van deze reguleringsmethode zijn dus in principe laag. Daarnaast is de prijsontwikkeling voor de klanten van de monopolist zeer transparant en voorspelbaar. De tarieven ontwikkelen zich op een voorspelbare manier ten opzichte van het algemene prijspeil. De jaarlijks dalende tarieven zorgen er bovendien voor dat de monopolist zijn marktmacht niet (al te zeer) kan uitbuiten. Voorts geven prijsplafonds de monopolist duidelijk de prikkel om te innoveren en om de efficiëntie te verbeteren, aangezien de opbrengst van die inspanning voor eigen rekening is. Geheel effectief bij het bestrijden van overwinsten zijn prijsplafonds echter niet: een bedrijf dat zijn kosten sneller verlaagt dan voorzien, kan nog altijd een hoger dan marktconform rendement halen. Dit kan resulteren in winsten die politiek of maatschappelijk als ‘te hoog’ worden aangemerkt wat leidt tot druk op de toezichthouder om de tarieven verder te verlagen, ondanks het feit dat deze winsten worden behaald bij lagere tarieven. Een dergelijke situatie deed zich in de jaren ’90 in het Verenigd Koninkrijk voor10, en ook de discussie die zich in 2007 in Nederland ontspon naar aanleiding van een onderzoek van de NMa naar de winsten van de elektriciteitsdistributienetten kan in dit licht worden bezien. Omgekeerd komt een bedrijf dat niet aan de x-doelstelling kan voldoen in financiële problemen. Bij een grote en langdurige kloof tussen de jaarlijkse efficiëntieverbetering en de x zal een bedrijf verlies lijden en mogelijk moeite hebben met het financieren van investeringen. Zelfs is het mogelijk dat het bedrijf failliet gaat of wordt overgenomen. Tot zover lijkt dit sterk op de gang van zaken in een vrije markt. Ook een bedrijf in een marktomgeving dat efficiënter is dan zijn concurrenten kan (tijdelijk) overwinst behalen. Een marktbedrijf dat juist minder efficiënt is dan de concurrentie zal doorgaans verlies lijden, met faillissement of overname als gevolg. Het verschil tussen een concurrerende markt en price-capregulering, is echter dat in het eerste geval de markt zelf de jaarlijkse efficiëntieverbetering bepaalt. Bij regulering met prijsplafonds is het daarentegen de toezichthouder die de x van hogerhand oplegt. Van die keuze hangt veel af. Een te soepele x heeft tot gevolg dat het bedrijf overwinsten kan behalen, een te strenge x kan het bedrijf in problemen brengen. 10

Zie: (Poort 2001, Box 3.1).


KENMERKEN VAN HET REGULERINGSKADER: ERVARINGEN EN EFFECTEN IN DE LITERATUUR

19

Dit laatste punt is – zeker de laatste tijd – reden voor zorg en in dit licht moet ook de kritiek van de WRR worden gezien die reeds werd genoemd in Hoofdstuk 1. Incentive-regulering zou kunnen leiden tot onderinvesteringen en onvoldoende innovatie. Daarvoor moet echter wel aan ten minste een van de volgende voorwaarden zijn voldaan: • Het gereguleerde bedrijf draait niet of onvoldoende op voor (maatschappelijke) gevolgen van onderinvesteringen;11 • Het gereguleerde bedrijf heeft geen langetermijnstrategie, waardoor opnieuw de gevolgen van onderinvesteringen onvoldoende meewegen; • De regulering is zo strak dat het gereguleerde bedrijf onvoldoende middelen heeft om te investeren en deze ook op de kapitaalmarkt niet kan verwerven omdat het perspectief deze investeringen terug te kunnen verdienen ontbreekt. Zoals hierboven beschreven verschillen rendementsregulering en prijsregulering hemelsbreed. David Newbery vat het onderscheid kernachtig samen: “Rate-of-return regulation evolved (…) in the United States to provide procedural fairness in the allocation of rents accruing to franchise monopoly investor-owned utilities, but it has been criticized for its inefficiency. Price regulation was designed in the United Kingdom to create an efficient system of regulation (…) but it has been criticized for its lack of fairness.” (Newbery 1999, p. 50). Rendementsregulering is rechtvaardig maar inefficiënt, prijsplafonds zijn efficiënt maar onrechtvaardig. In de praktijk zijn de verschillen tussen rendementsregulering en price-cap-regulering vaak kleiner (Joskow 2005). Zuivere rendementsregulering en prijsplafonds zoals beschreven in de voorgaande paragrafen, komen in de praktijk weinig voor. Bekend met de nadelen van beide systemen, kiezen toezichthouders vaak voor een systeem dat kenmerken van beide vertoont. Rendementsregulering kent in de praktijk vaak toch enkele risico’s en enige efficiëntieprikkels voor de gereguleerde bedrijven, terwijl prijsplafonds worden vastgesteld na diepgaande analyse van de kosten, de activa en de vermogenskostenvoet van de gereguleerde bedrijven.12 Rendementsregulering en incentive-regulering groeien daarmee naar elkaar toe, maar zullen ook elkaars nadelen gaan spiegelen. De administratieve lasten en bestuurslast van incentive-regulering worden groter, evenals het risico dat de gereguleerde bedrijven in het consultatieproces hun informatievoorsprong kunnen uitbuiten om de x te beïnvloeden in hun voordeel. Een andere beperking die incentive-regulering in de praktijk kan hebben, is dat gereguleerde bedrijven met name aan het einde van een reguleringsperiode minder sterke prikkels hebben hun efficiëntie te verbeteren, wanneer dat tot gevolg heeft dat de lat in de volgende reguleringsperiode weer hoger ligt. De lengte van de reguleringsperiode wordt dan een bepalende factor, terwijl efficiëntiewinsten met name in de eerste jaren van iedere periode worden behaald. Dit laatste probleem kan worden opgelost door de efficiëntiewinst van een bedrijf niet rechtstreeks in mindering te brengen op de toegestane tarieven in de volgende periode, maar door een groep bedrijven als maatstaf te nemen. Dit is de essentie van maatstafconcurrentie, die wordt besproken in de volgende paragraaf.

11 12

Zie ook: (Yu, Jamasb et al. 2007). Dit is wat feitelijk gebeurt bij de regulering van de Nederlandse energienetten door de DTe/Energiekamer.


20

HOOFDSTUK 4

4.2 Maatstafconcurrentie Maatstafconcurrentie is te beschouwen als een variant op price-cap-regulering, waarbij de hoogte van de x op marktconforme wijze wordt bepaald. De theorie voor maatstafconcurrentie (yardstick competition) is ontwikkeld door Andrei Shleifer (Shleifer 1985). Anders dan bij prijsplafonds is niet de kostenontwikkeling van het gereguleerde bedrijf zelf of een van buitenaf bepaalde x, maar de gemiddelde kostenontwikkeling van de andere bedrijven in de sector de maatstaf voor prijsregulering. Het voordeel van maatstafconcurrentie boven prijsplafonds is dat de efficiëntiedoelstelling niet van hogerhand door de toezichthouder wordt vastgesteld, maar net als in een marktomgeving door de bedrijven zelf wordt bepaald. Hierdoor is maatstafconcurrentie bij uitstek geschikt wanneer een toezichthouder een grote informatieachterstand heeft op de gereguleerde bedrijven. Tegelijkertijd is de efficiëntieprikkel maximaal: de doelstelling voor een bedrijf is onafhankelijk van de eigen kostenontwikkeling en alle extra kostenbesparingen zijn voor eigen rekening. Dit brengt bovendien met zich mee dat de gereguleerde bedrijven er geen direct belang bij hebben om een verkeerde voorstelling te geven van hun kosten en winstcijfers. Dit heeft immers geen consequenties voor hun eigen maatstaf. Alleen wanneer het collectief gebeurt, profiteren alle bedrijven. De uitvoeringskosten van het toezicht kunnen hierdoor beperkt blijven. Een nadeel van deze ‘zuivere’ variant van maatstafconcurrentie is dat voor ieder bedrijf een iets andere maatstaf geldt op basis van alle overige bedrijven. Soms wordt daarom voor alle bedrijven dezelfde maatstaf gehanteerd, op basis van de gemiddelde productiviteitsontwikkeling of kostenbesparing van alle bedrijven. Een dergelijke methodiek wordt ook door de Energiekamer gebruikt voor de netbeheerders. Een nadeel daarvan is dat de prikkels minder sterk worden, omdat de efficiëntiewinst die een bedrijf boekt dan wel van invloed is op de eigen maatstaf. Wanneer er veel bedrijven met een gelijk gewicht in de maatstaf zitten, zal dit effect op de prikkels verwaarloosbaar zijn. Maar als het aantal bedrijven in de maatstaf kleiner wordt of wanneer als gevolg van de weging een of enkele bedrijven veel invloed krijgen op de maatstaf, zal de sterkte van de prikkels voor deze bedrijven afnemen. Maatstafconcurrentie lijkt dicht in de buurt te komen van een optimaal reguleringsmodel dat zowel efficiënt als effectief is. Effectief omdat overwinsten niet voortvloeien uit de regionale monopoliepositie van een bedrijf, maar alleen voorbehouden zijn aan bedrijven die beter presteren dan het gemiddelde. En efficiënt omdat dit gebeurt met een reguleringsmodel dat niet al te hoge kosten met zich meebrengt en het efficiëntiestreven van de bedrijven optimaal stimuleert. Het CPB formuleerde in een Working Paper in 2000 vier voorwaarden waaraan moet zijn voldoen om maatstafregulering aantrekkelijk te maken: Er moet een vorm van marktfalen zijn (om regulering überhaupt te legitimeren); de gereguleerde partijen moeten voldoende vergelijkbaar zijn; ze moeten private informatie hebben die ze in staat stelt individueel efficiënter te worden en zo gezamenlijk de maatstaf te verschuiven; de output van de partijen moet verifieerbaar zijn (CPB 2000). Het Working Paper signaleert tevens mogelijke neveneffecten: partijen kunnen gaan bezuinigen op kwaliteit of andere variabelen die niet meewegen in de maatstaf (hierover meer in de volgende



21

paragraaf); de intrinsieke motivatie kan afnemen (dit lijkt met name te spelen bij maatstafregulering van individuen); partijen kunnen minder gaan investeren in zaken waar ook andere spelers baat bij hebben. Dit laatste zal evenzeer gelden onder ‘echte’ concurrentie. Die voorwaarden en mogelijke neveneffecten geven aan op welke punten maatstafconcurrentie kan falen. Ook Weyman-Jones wijst in relatie tot maatstafregulering in elektriciteitsdistributie op het belang van vergelijkbaarheid van bedrijven (Weyman-Jones 1995). Die noodzaak van vergelijkbaarheid geldt zowel ten aanzien van de externe omstandigheden (aansluitdichtheid, bodemgesteldheid, leeftijd netwerk, enz.), als ten aanzien van de efficiëntie op het moment dat maatstafregulering wordt geïntroduceerd. Grote initiële inefficiënties zouden het voor een bedrijf immers gemakkelijker maken om de gemiddelde kostendaling bij te houden of voor te blijven. De meest inefficiënte bedrijven zouden het tempo waarmee de gemiddelde kosten dalen zelfs kunnen verhogen, waardoor juist efficiëntere bedrijven in de problemen komen. Voorts is maatstafconcurrentie gevoelig voor collectieve manipulatie van de waargenomen prestaties. Dergelijke samenspanning is natuurlijk ook mogelijk in een concurrerende markt. Het verschil is dat een marktkartel veel minder stabiel is. De aanvankelijke premie voor degene die het kartel doorbreekt – en bijvoorbeeld meer of tegen een lager tarief gaat produceren – is zeer groot. Samenspanning om maatstafconcurrentie te manipuleren is veel beter te handhaven. De premie voor een individueel bedrijf om bijvoorbeeld wel een getrouw beeld te geven van de kostenbesparingen is gering. Hooguit kan echte concurrentie tussen de bedrijven bij het aantrekken van vermogen op de kapitaalmarkt een wig drijven tussen de bedrijven. Het bezwaar van de beperkte vergelijkbaarheid van bedrijven door efficiëntieverschillen is door de DTe/Energiekamer geadresseerd, door voor de introductie van maatstafregulering twee reguleringsperioden met een totale duur van zes jaar te gebruiken om de distributiebedrijven van elektriciteit efficiënt te laten worden. In de eerste periode gebeurde dit via een uniforme doelmatigheidkorting, in de tweede via individuele kortingen.13 Ook is onderzoek gedaan naar omgevingsfactoren die tussen netbeheerders verschillen en van invloed zijn op de kosten. Waterkruisingen en verschillen in lokale precarioheffingen bleken zulke factoren en zijn meegenomen in de berekeningen (NMa/Dte 2006). Pollitt benadrukt eveneens de problemen die samenhangen met beperkte vergelijkbaarheid van bedrijven onder maatstafregulering (Pollitt 2005). Verbetering van de benchmark-methodologie is volgens hem nodig. Ook het beperkte aantal datapunten is volgens Pollitt een acuut probleem: als gevolg van fusies was het aantal onafhankelijke netbedrijven in Engeland nog maar 7 in 2004. Dit creëert de noodzaak om paneldata of internationale data te gebruiken voor de benchmark. Pollitt sluit daarom af met de suggestie dat, gezien de problemen met de benchmarking, in komende jaren een eenvoudiger systeem overwogen moet worden. Gedacht kan worden aan een generieke doelmatigheidskorting voor de sector en een langere reguleringsperiode. Ook Jamasb en Pollitt wijzen op dit punt. In Duitsland en Zwitserland is benchmarking beter mogelijk doordat er honderden netbedrijven zijn. Volgens onderzoek is de minimumefficiënte

13

De ambitie om direct al in eerste periode individuele doelmatigheidskortingen op te leggen strandde bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven.


22

HOOFDSTUK 4

schaal van netbedrijven ook relatief klein en zijn het vooral de netwerkeffecten die zorgen voor natuurlijke monopolieposities (Jamasb and Pollitt 2007).14

4.3 Kwaliteitsregulering Wanneer een gereguleerd bedrijf niet beloond wordt voor investeringen in kwaliteit en ook niet bestraft wordt voor wanprestaties, ontstaat het risico dat teveel op kwaliteit bezuinigd wordt. Hierboven werd al aan aantal omstandigheden genoemd waaronder incentive-regulering kan leiden tot achterblijvende investeringen en zo kwaliteitsverlagend kan werken. Rovizzi en Thompson noemen vier methoden om kwaliteit aanvullend te reguleren (Rovizzi and Thompson 1995): • het openbaar maken van kwaliteitsprestaties; • boetes of aanpassing van het prijsplafond; • compensatieregelingen voor de afnemers; • minimale kwaliteitsstandaarden. Het openbaar maken van prestaties is relatief eenvoudig, omdat het geen oordeel vergt wat een acceptabel kwaliteitsniveau is. Het heeft echter alleen zin wanneer afnemers naar een andere aanbieder kunnen gaan, en geholpen worden door het openbaar maken van moeilijk toegankelijke kwaliteitsinformatie. In bijvoorbeeld de zorg of het onderwijs is dit een optie, maar voor energienetten (die geen leveringsactiviteiten meer mogen ontplooien) heeft naming & shaming minder zin. Daarvoor is het uiteraard van belang dat kwaliteit meetbaar is. Voor zover dat gaat om netuitval is dat redelijk goed mogelijk. Het voorspellen van toekomstige kwaliteit is echter veel lastiger.15 Jamasb en Pollitt constateren dat kwaliteitsregulering met boetes en beloningen afhankelijk van de geleverde prestaties de kwaliteit van de Engelse distributienetten heeft verbeterd. Zij wijzen op het belang van het meenemen van kwaliteit en investeringen in incentive-regulering. Toch blijven er ook zaken onduidelijk ten aanzien van de verdeling van risico’s, en de wijze waarop de kosten en baten van kwaliteit moeten worden meegenomen in de benchmark (Jamasb and Pollitt 2007). Voor de Nederlandse distributienetten hanteert de Energiekamer een combinatie van de tweede en de derde methode: bij stroomonderbrekingen langer dan vier uur heeft de afnemer recht op een compensatiebetaling (de hoogte daarvan hangt af van de duur van de onderbreking en de aard van de aansluiting); daarnaast wordt kwaliteit via een zogeheten Q-factor gereguleerd. Netbeheerders die meer kwaliteit leveren (minder stroomonderbrekingen) mogen hogere tarieven rekenen, netbeheerders met meer stroomonderbrekingen lagere tarieven. Het totaal van beide instrumenten is gebaseerd op empirisch onderzoek naar de maatschappelijke kosten van stroomonderbrekingen.16 De hoogte van deze totale sanctie is cruciaal voor het succes. Is deze te 14

15

16

Volgens schattingen zijn de schaalvoordelen vanaf plusminus 50 duizend aansluitingen uitgeput. (Poort 2001) Wel kunnen er dan schaalvoordelen blijven bestaan in het toezicht en op de kapitaalmarkt. Ook blijken de verschillen in efficiëntie van kleine netbedrijven groter te zijn (Growitsch, Jamasb et al. 2005). Een probleem dat hierbij een rol speelt is de definitie van de kwaliteitsstandaard. Er bestaan verschillende standaarden zoals SAIFI en SAIDI voor de elektriciteitsmarkt, maar zelfs de definitie van deze twee specifieke standaarden is niet onomstreden. Zie (Kwoka and Mulder 2008, p. 11) (Baarsma, Berkhout et al. 2004).



23

laag, dan zal een bedrijf die accepteren en zich niet richten op het gewenste kwaliteitsniveau. Is de boete te hoog, dan kan een bedrijf gedwongen zijn een inefficiënt hoge kwaliteit te leveren. Een nadeel van de Q-factor is dat de gedupeerden er niet direct baat bij hebben: bij afnemende kwaliteit zullen alle afnemers die ‘toevallig’ aan hetzelfde netwerk aangesloten zijn een lager tarief betalen, ook wanneer ze geen stroomonderbrekingen ervaren. Een nadeel van een compensatieregeling is aan de andere kant, dat de transactiekosten hoog kunnen zijn, zeker wanneer geen forfaitaire bedragen worden uitgekeerd, maar feitelijk schade moet worden aangetoond en vergoed. De standaardregeling van een vast bedrag per aansluittype bij stroomonderbrekingen vanaf 4 uur valt dan te beschouwen als een compromis tussen nauwkeurigheid en beperking van de transactiekosten. Een nadeel van die ‘wachttijd’ van vier uur is wel dat het geen prikkels geeft een stroomonderbreking binnen een uur in plaats van 3,5 uur te verhelpen.17

4.4 Overzicht ervaringen en effecten in de literatuur Deze paragraaf geeft een overzicht van de empirische literatuur over effecten van de prijs- en kwaliteitsregulering in het netwerkbeheer. De lessen uit deze studies worden in het volgende hoofdstuk gebruikt voor een inventarisatie van knelpunten en oplossingen die van toepassing zijn op de Nederlandse situatie. Tabel 4.1

Overzicht effecten incentive-regulering voor de elektriciteitsmarkt

Studie

Resultaat

Scope/Database

Methode

(Jamasb and Pollitt 2007)

Lagere kosten en prijzen zonder verlies van kwaliteit.

Engeland. Regulering DSOs van 1990-2005.

Beschrijvende statistiek

(Hattori, Jamasb et al. 2005)

Stijging jaarlijkse productiviteitsgroei van 1,2% naar 10,7%.

Engeland en Japan. Regulering DSOs van 1990-1998.

Data envelopment analysis (DEA) en Stochastic frontier analysis (SFA).

(Giannakis, Jamasb et al. 2005)

Belangrijke stijging productiviteit. 14 DSOs: regulering in DEA. Malmquist Engeland van 1990productivity index. 1999.

(Domah and Pollitt 2001)

Daling van unit costs met 20%. Verdubbeling groei arbeidsproductiviteit in periode van 6 jaar na start regulering. Welvaartswinst: £6,1 miljard.

14 DSOs: regulering in Beschrijvende Engeland van 1990statistiek. MKBA. 1999.

(Joskow 2005)

Verbetering arbeidsproductiviteit maar ook in kwaliteit door incentive regulation.

Ervaringen in Engeland, Brazilië, Chili, Argentinië, Peru en Nieuw Zeeland.

(Bertram and Twaddle 2005)

Sterke stijging van prijs-kostenmarge na afschaffing ROR en invoering ‘light handed regulation’. DSOs.

DSOs in Nieuw Zeeland tussen 1994 en 2003.

(Yu, Jamasb et al. 2007)

Verbetering efficiency tussen 1990-1999, maar daarna lichte daling. Wel trade-off met kwaliteit.

14 DSOs in England: regulering van 19992004.

DEA.

(Pollitt 2005)

Tariefdalingen van ongeveer

DSOs in Engeland

Beschrijvende

Maatstafconcurrentie

17

Samenvatting eerdere studies.

Zie voor een kritische bespreking van de compensatieregeling: (Scheepers, Werven et al. 2004)


24

Studie

HOOFDSTUK 4

Resultaat

Scope/Database

Methode

30% in reële termen en productiviteitswinsten na invoering incentive-regulering.

tussen 1990 en 2004.

statistiek.

DSOs en TSO in Nederland na regulering in periode 2000-2005,

Beschrijvende statistiek en kosten-baten analyse.

(Meulmeester and Haffner Daling reële transporttarieven en 2005) dus energierekening van consumenten. Welvaartswinst regulering geschat op € 1 miljard.

Regulering van kwaliteit (Ter-Martirosyan 2003)

Empirisch bewijs voor stelling van 78 utilities in 23 staten (Spence 1975) over trade-off van de VS in periode efficiency en kwaliteit onder 1993-1999. price-cap-regulering. Invoering price-cap gaat gepaard met stijging gemiddelde duur van storingen (SAIDI en SAIFI). Maar bij invoering expliciete benchmark voor kwaliteit slaat dit effect om. Dit onderbouwt pleidooi voor regulering kwaliteit.

Panel data analyse.

(Sappington 2005)

Gemengde ervaringen met incentive-regulering voor kwaliteit.

Overzicht empirische studies uit verschillende sectoren en landen.

(Ajodhia, Lo Schiavo et al. Regulering kwaliteit via Q-factor 2006) levert positief resultaat op groei investeringen en duur onderbrekingen. SAIDI en SAIFI verbeteren.

DSOs Italië na invoering Q-regulering tussen 2000 en 2003.

Beschrijvende statistiek.

(Giannakis, Jamasb et al. 2005)

Geen afruil efficiency en kwaliteit 14 DSOs in Engeland bij integrale benadering tussen 1990 en 1999. incentive-regulering. Dus pleidooi voor TOTEX benadering inclusief kwaliteit.

(Ajodhia and Hakvoort 2005)

Afruil tussen efficiency en investeren in kwaliteit. Informatieproblemen staan effectieve regulering kwaliteit in de weg.

(Joskow 2005)

Recente ervaringen incentiveregulering leren dat price caps niet ten koste gaat van investeren in kwaliteit.

Verschillende landen en sectoren.

Overzicht empirische literatuur.

(Jamasb and Pollitt 2007)

Geen trade-off efficiency en DSOs in Noorwegen kwaliteit door incentive-regulering en Engeland. kwaliteit, zowel via carrot-stick als later via Q-factor. Pleidooi voor TOTEX benadering incentiveregulering.

Overzicht empirische literatuur.

(Yu, Jamasb et al. 2007)

Wel afruil tussen efficiency and kwaliteit. De meest efficiënte bedrijven scoren slechter op indicator kwaliteit. Conclusie is dat sociale kosten SAIDI/SAIFI onvoldoende zijn geïnternaliseerd in het reguleringskader.

DEA

14 DSOs in Engeland tussen 1990 en 2004.

(Waddams Price, Brigham Nadruk op mogelijke perverse Engeland, DSOs et al. 2002) prikkels. Keuze kwaliteitsniveau tussen 1990-2004. door regulator kan uit economisch oogpunt te hoog zijn. Netbedrijven leveren daardoor te veel kwaliteit.


DEA.

Interviews en economische analyse.


Tabel 4.2

25

Overzicht effecten incentive-regulering voor de gasmarkt

Studie

Resultaat

Scope/Database

Methode

(Carrington, Coelli et al. 2002)

Efficiencywinsten onder maatstafconcurrentie met X-factor.

8 Australische DSOs.

DEA en SFA met VS bedrijven als een benchmark.

(Spring 1992)

Kritische analyse RPI-X in British Gas tussen 1987 en Beschrijvende statistiek. eerste reguleringsperiode 1992. BG. Windfall profits door te lage X-factor. “RPI-X price capping regulation attempts simplicity but the real world is not simple.”

(Alger and Toman 1990)

“A small amount of competition may dramatically improve performance”.

USA gasindustrie.

Gebaseerd op resultaten van 2 laboratorium experimenten.

(Waddams Price 1997)

Sterke daling transporttarieven door incentive-regulering.

Engeland, BG 1987-1995

Beschrijvende statistiek

(Ramírez and Rosellón 2002)

Incentive-regulering leidt tot daling transportafhankelijk tarief, maar tot stijging ‘vastrecht’.

Mexico.

Simulatiemodel.

(Granderson and Linvill 2002)

Geen effect op 20 interstatelijke DEA. productiviteit, maar wel op gasdistributiebedrijven, kostenefficiëntie. goed voor 75% van totale capaciteit VS, tussen 1977 en 1987.

(Waddams Price and Weyman-Jones 1996)

Productiviteitswinst na invoering incentiveregulering BG, maar met regionale verschillen.

(Hirschhausen 2008)

Incentive-regulering heeft Gedetailleerd onderzoek Beschrijvende statistiek. geen negatief effect op naar investeringen in LNG ‘security of supply’ en leidt en gasopslag in VS. niet tot lagere investeringen in infrastructuur en opslagfaciliteiten.

(Dorigoni and Portatadino 2008)

Incentive-regulering stimuleert investering in LNG infrastructuur

(Jamasb, Pollitt et al. 2008)

Incentive-regulering Interstatelijke produceert flinke distributiebedrijven in VS. productiviteitswinsten. Les voor Europa is dat incentive-regulering op basis van maatstafconcurrentie voor TSOs meerwaarde zou hebben.

BG na 1987.

OLS.

Verschillende Europese landen.

Beschrijvende statistiek.

DEA



5

27

Knelpunten en oplossingen regulering netbeheer

5.1 Inleiding Dit hoofdstuk richt zich op de analyse van de knelpunten en oplossingen in het reguleringskader. Er is sprake van een knelpunt in het toekomstige functioneren van de regulering wanneer dit kader niet in staat is de voorziene fysieke knelpunten op te lossen die volgen uit de scenario’s van hoofdstuk 3. Dergelijke knelpunten kunnen in beginsel op drie manieren ontstaan: 1. door publieke belangen die binnen de huidige systematiek onvoldoende geborgd worden; 2. door overheidsfalen als gevolg van de borging (reguleringsfalen); 3. door conflicterende publieke belangen. Het overzicht van de knelpunten is geordend aan de hand van de publieke belangen voor het reguleringskader, zoals besproken in hoofdstuk 2. Hierbij maken we onderscheid tussen enerzijds gas en elektriciteit en anderzijds transport en distributienetten; bij ieder knelpunt proberen we een mogelijke oplossingsrichting aan te geven.

5.2 Betaalbaar Bij de regulering van het netbeheer heeft de afgelopen jaren een zwaar accent gelegen op de betaalbaarheid. Het moge duidelijk zijn dat winstafroming en efficiëntiedruk bij de gereguleerde bedrijven op massieve tegendruk kunnen rekenen. Dit heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat de individuele doelmatigheidskortingen voor de eerste reguleringsperiode door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven zijn vernietigd, waarna in 2003 misgelopen inkomsten over de voorgaande periode alsnog mochten worden ingelopen. Begin 2007 constateerde de NMa op grond van een evaluatiestudie dat de elektriciteitsdistributienetten in 2005 een aanzienlijk hoger rendement hadden gehaald op de boekwaarde van de activa, dan het normrendement. Een plausibele gedeeltelijke verklaring hiervoor is dat niet de gehele efficiëntieverbetering van de netbedrijven was doorgegeven aan de afnemers. Dit is overigens inherent aan incentiveregulering. Desondanks zijn de baten van de regulering voor de afnemers aanzienlijk geweest. Haffner en Meulmeester becijferen de maatschappelijke baten van regulering van het elektriciteitsnet over de periode 2000-2006 op ruim een miljard euro (Meulmeester and Haffner 2005; Haffner and Meulmeester 2006). Afnemers betaalden cumulatief ongeveer € 1,1 miljard minder voor het netbeheer, dan wanneer de tarieven zich in die periode in lijn met de inflatie hadden ontwikkeld. Daar tegenover staan relatief lage kosten van toezicht en naleving. Voor de gassector komen de


28

HOOFDSTUK 5

netto baten uit op bijna €750 miljoen.18 Het verschil in baten tussen de elektriciteitssector en de gassector komt vooral doordat de regionale elektriciteitssector afgemeten aan de toegestane inkomsten ongeveer de dubbele omvang heeft van de regionale gassector. Tabel 5.1 vat de baten voor 2001-2007 samen, zoals berekend door (Haffner and Meulmeester 2006, p. 58):19 Tabel 5.1

De baten van regulering, 2001-2007 Elektriciteit

Gas

jaar

gecumuleerd

jaar

gecumuleerd

2001

186

186

n.b.

n.b.

2002

187

373

33

33

2003

-12

361

64

97

2004

201

561

95

192

2005

224

785

150

342

2006

332

1117

186

528

2007

n.b.

n.b.

220

749

Bron:

(Haffner and Meulmeester 2006)

Deze resultaten voor Nederland sluiten goed aan bij de empirische literatuur over de effecten van incentive-regulering op de nettarieven voor gas en elektriciteit in andere landen. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de empirische analyses van de ervaringen met maatstafconcurrentie in Engeland sinds 1990. Zo benadrukken (Pollitt 2005) en (Jamasb and Pollitt 2007) de gunstige effecten op de netwerktarieven en zijn er daarnaast aanwijzingen voor positieve effecten op de productiviteitsgroei (Giannakis, Jamasb et al. 2005; Hattori, Jamasb et al. 2005; Yu, Jamasb et al. 2007). (Domah and Pollitt 2001) schatten als gevolg hiervan de welvaartswinst van de regulering op ongeveer ₤ 6,1 miljard voor de periode 1990-1999. Ook voor de gassector worden positieve resultaten gerapporteerd voor het effect van incentive-regulering op de kostenefficiëntie van het netwerkbeheer (Carrington, Coelli et al. 2002; Granderson and Linvill 2002; Jamasb, Pollitt et al. 2008). Voor andere landen zijn er helaas voor het netwerkbeheer in de energie weinig soortgelijke studies verricht; wel kan worden verwezen naar vergelijkbare resultaten van de incentiveregulering in andere sectoren zoals de telecommunicatie (Kridel, Sappington et al. 1996; Hemphill, Meitzen et al. 2003).20 Hoe zal de maatstafconcurrentie in de toekomst functioneren? Blijft het reguleringskader het publieke belang betaalbaarheid voldoende waarborgen? Zolang maatstafconcurrentie de netbedrijven een voldoende prikkel voor kostenefficiëntie geeft, kan aan dit doel beantwoord worden. Mogelijke bedreigingen voor de effectiviteit van het instrument maatstafconcurrentie hebben vooral te maken met de wijzigingen in de structuur van de energiemarkt. In de eerste plaats 18

19 20

Een aanzienlijk deel van dit bedrag betreft een welvaartsoverdracht van de netbedrijven naar de afnemers: overwinsten worden afgeroomd. Met inachtneming van deze overdracht vallen de werkelijke welvaartseffecten naar verwachting aanzienlijk lager uit. Wel blijft overeind dat de allocatieve efficiëntie sterk is verbeterd en ook de statische efficiëntie is verhoogd door de toegenomen efficiëntiedruk. Ook Zijl en Haffner (Zijl, Haffner et al. 2008, p. 198) benadrukken het positieve effect van de regulering op de ontwikkeling van de kosten per eenheid bij regionale gas- en elektriciteitsnetbeheerders. Hier wreekt zich het feit dat de ontwikkelingen in de verschillende lidstaten van de EU flink uiteenlopen. (Brunekreeft and Twelemann 2005) bespreken bijvoorbeeld de hobbels op weg naar de (verwachte) invoering van incentive-regulering op de Duitse elektriciteitsmarkt.


KNELPUNTEN EN OPLOSSINGEN REGULERING NETBEHEER

29

bestaat de mogelijkheid dat consolidatie van bedrijven de grondslag voor de concurrentieprikkel in de maatstafconcurrentie ondergraaft (Pollitt 2005, pp. 287-288). Dit proces heeft te maken met de samenstelling van de benchmark. Fusies en overnames verminderen het aantal bedrijven dat onderling vergeleken kan worden; er ontstaat een ‘loss of comparator’ probleem. Nederland kent op dit moment 8 regionale netwerkbedrijven in de elektriciteitssector, maar het is niet ondenkbaar dat dit aantal in de toekomst zal krimpen. Hier kunnen oplossingen voor gevonden worden door de maatstaf te baseren op bedrijven die niet in de betreffende markt of sector actief zijn. We creëren dan een kunstmatige benchmark op basis van een crosssectie vergelijking of internationale panels. Daarbij moeten mogelijke verschillen in de internationale markt, zoals andere wettelijke taken en reguleringskader, worden overbrugd. Ook speelt het probleem van de gegevensverzameling over bedrijven die niet onder de reikwijdte van het nationale reguleringskader vallen. De reguleringsliteratuur biedt geen standaardoplossing voor dit soort problemen. Een tweede probleem dat de maatstafconcurrentie mogelijk parten gaat spelen is de beeldvorming van de betaalbaarheid. Consumenten lijden aan geldillusie en zullen een stijging van de nominale transporttarieven snel interpreteren als een falen van het toezicht. Dit speelde ook een rol bij de start van de maatstafconcurrentie die niet kon voorkomen dat een gemiddeld huishouden in 2005 een vrijwel identieke rekening ontving als in 2000 (Meulmeester and Haffner 2005, p. 433). In reële termen resulteerde een tariefdaling van zo’n 12 %. De beeldvorming over de effect van het reguleringskader op de betaalbaarheid van de transporttarieven kan gaan ‘knellen’ op het moment dat exogene factoren voor kostenstijgingen van het netwerkbeheer gaan zorgen. Dit is een ontwikkeling die, gezien de scenario’s zoals geschetst in hoofdstuk 3, niet ondenkbeeldig is. Een voorbeeld van een exogene kostenfactor is de veranderende rol van de netwerkinfrastructuur, zoals de gasrotonde. De investeringen die nodig zijn voor de gasrotonde hebben nu al een prijsopdrijvend effect. Dit kan ook een rol gaan spelen bij de aanleg van een 380KV-ring in het transportnet elektriciteit en de gewenste versterkingen van de regionale netten in verband met de toename van decentrale invoeding. Het prijsopdrijvende effect van de aanpassing van de infrastructuur kan het beeld oproepen dat het reguleringskader heeft gefaald bij het waarborgen van de betaalbaarheid van het netbeheer. Beeldvorming is lastig te beïnvloeden. Wel kunnen toezichthouder en netbedrijven werken aan transparante communicatie richting bedrijven en consumenten over de samenstelling van de tarieven. Voor de toezichthouder is van belang om een effectieve maatschappelijke kostenbatenanalyse te ontwerpen voor de beoordeling van aangemelde ‘aanmerkelijke investeringen’ van de netbeheerders. Ook kan een menu of sliding scales hierbij een rol spelen. We komen hier onder het kopje betrouwbaarheid op terug. In de derde plaats speelt de gegevensverzameling een belangrijke rol. Een veelgenoemd voordeel van prijsplafonds is de lage administratieve lastendruk van deze vorm van regulering ten opzichte van de meer traditionele rendementsregulering. Dit voordeel gaat echter maar ten dele op omdat toezichthouders in de praktijk vaak voor een mengvorm van beide stelsels kiezen. Zo worden ook bij de regulering van de Nederlandse energienetten prijsplafonds vastgesteld na diepgaande analyse van de kosten, de activa en de vermogenskostenvoet van de gereguleerde bedrijven. Joskow (2005, p. 80) stelt daarom dat “in practice, incentive regulation is more a complement to than a substitute for traditional approaches to regulating legal monopolies.” Het gevolg hiervan voor de


30

HOOFDSTUK 5

veronderstelde lagere lastendruk van prijsplafondregulering is als volgt: “The information burden to implement regulation mechanisms well is similar to that for traditional cost of service regulation.” (ibid.). Eerder is al gesteld dat de onderlinge vergelijkbaarheid van bedrijven een van de voorwaarden is voor de toepasbaarheid van maatstafconcurrentie (CPB 2000). Als die vergelijkbaarheid afneemt, bijvoorbeeld door ontwikkelingen die door Joskow (2005, p. 85) worden beschreven als een ‘balkanisering’ van de infrastructuurmarkt, zullen hogere eisen worden gesteld aan de efficiëntie waarmee de gegevensverzameling voor de regulering wordt uitgevoerd. Dit vraagt om oplossingen die ook hiervoor zijn aangedragen, zoals een menubenadering. De belangrijkste les is waarschijnlijk dat toezichthouders en wetenschap sterker moeten inzetten op het opbouwen van kennis over de effecten van de regulering. Het overzicht van de empirische studies in dit rapport laat zien dat de kennisontwikkeling op dit vlak voor de energiesector feitelijk nog in de kinderschoenen staat. Zoals Joskow (2005, 85) zijn overzichtsartikel besluit: “We need to pursue more work on the performance of incentive regulation mechanisms on electric and gas distribution and transmission companies in all relevant dimensions. The empirical research on the performance of incentive regulation in the telecommunications sector is much more extensive than is the research on Electricity en gas networks. This kind of comparative institutional work is not easy, but it needs to be done, perhaps in conjunction with benchmarking studies that include firms subject to different types of regulation.” Een afgeleid knelpunt is de rol die de netwerkinfrastructuur speelt bij het bevorderen van de concurrentie op de downstream markten, i.e. de retail- en groothandelsmarkten. Gezien het real time karakter van de handelsmarkten in de energie is de kwaliteit van de netwerkinfrastructuur van evident belang voor de prijsvorming op deze markten. Zo concluderen Mulder en Vermeulen (Mulder and Vermeulen 2008) dat een betere benutting van de beschikbare interconnectiecapaciteit de consumenten van gas en elektriciteit enkele tientallen miljoenen euro‘s kan schelen. Voor de langere termijn gaat ook de mogelijke uitbreiding van de interconnectiecapaciteit een rol spelen. Uit de scenario’s van hoofdstuk 3 komt bijvoorbeeld naar voren dat nieuwe verbindingen met het buitenland noodzakelijk zijn voor de export van stroom, maar ook voor het balanceren van het net. Dit laatste is nodig in verband met de voorziene groei van grootschalig intermitterend productievermogen (Wind op zee). Voor de concurrentie op de retail- en groothandelsmarkten en dus de betaalbaarheid van energie voor verbruikers, moeten de knelpunten bij de aanleg van interconnectiecapaciteit worden opgeruimd. Dit raakt aan reguleringsvraagstukken op supranationaal niveau. Zo stelt Moselle (Moselle 2008) dat de nationale focus van het reguleringskader in de lidstaten van de EU de verdere integratie van de Europese energiemarkt in de weg staat. De nationale focus verhindert dat externe effecten met internationale werking worden meegewogen bij de regulering. Kort gezegd: de positie van de nationale TSO wordt beschermd door drempels op te werpen voor nieuwe interconnectiecapaciteit. Oplossing van dit knelpunt vraagt volgens Moselle sterker supranationaal toezicht en gedwongen samenwerking van de nationale TSOs. Alleen op deze manier kunnen de internationale externe effecten van nieuwe interconnecties worden geïnternaliseerd in het nationale netbeheer en toezicht.



31

5.3 Betrouwbaar De volgende vraag voor de toekomstbestendigheid van het reguleringskader is de mogelijke spanning tussen de publieke belangen betaalbaarheid en betrouwbaarheid. Zoals gesteld, ziet WRR (2008) een afruil bij de regulering van netwerkinfrastructuren tussen wat wordt genoemd een marktfalen van het type I en een marktfalen van het type II. De WRR bespreekt hierbij als een concreet voorbeeld de regulering van de tarieven voor GTS die conform artikel 82 Gaswet jaarlijks moeten worden vastgesteld, en de investeringshorizon van het bedrijf zelf die eerder decennia dan jaren beslaat. Dit zou volgens de WRR een spanningsveld kunnen opleveren, omdat GTS geen zekerheid kan worden geboden over tariefstijgingen in de jaren na de huidige reguleringsperiode. Om de mogelijke afruil tussen betaalbaar en betrouwbaar nader te onderzoeken, is het nodig om eerst het onderliggende probleem van de investeringsbereidheid beter in kaar te brengen. Een mogelijke onderinvestering in de betrouwbaarheid van de netwerkinfrastructuur is een probleem van een specifiek type regulering. Onder rendementsregulering bestaat juist een prikkel tot overinvesteren, omdat de investeringen kunnen worden toegevoegd aan de gereguleerde activawaarde (RAB). Bij het invoeren van een reguleringsmethode met een efficiëntieprikkel zoals een prijsplafond of maatstafconcurrentie, bestaat de mogelijkheid dat op de verkeerde kosten wordt bezuinigd. Kort gezegd: investeringen in betrouwbaarheid van de netwerkinfrastructuur vormen een kostenpost waarop bezuinigd kan worden ten gunste van het kortetermijnrendement (Spence 1975; Yu, Jamasb et al. 2007). Of dit effect ook optreedt onder regulering via maatstafconcurrentie hangt af van de samenstelling van de maatstaf. Bij maatstafconcurrentie wordt de beloning voor de netbeheerder – een lagere x of een hoger prijsplafond – gekoppeld aan een onderlinge vergelijking van de prestaties van de bedrijven. De prestatiemaatstaf kan gebaseerd zijn op een productiviteitsmeting die rekening houdt met alle gemaakte kosten (TOTEX) waardoor investeringen in vervanging en uitbreiding van het netwerk onderdeel zijn van de prestatiemeting. Hierdoor lopen bedrijven een risico om deze investeringskosten niet vergoed te krijgen waardoor een verhoogde kans op onderinvesteringen bestaat. (Meulmeester 2008) spreekt in dit verband van een prisonners dilemma. Indien alle bedrijven in gelijke mate investeren zullen de inkomsten van deze bedrijven stijgen om deze kosten te dekken. De prikkel tot uitstel van investeren ontstaat door uitvretersgedrag. Indien een bedrijf besluit om niet te investeren terwijl andere bedrijven dat wel doen, wordt dat bedrijf wel gecompenseerd voor de kostenverandering bij de andere bedrijven. De investerende bedrijven worden als first movers dan echter niet volledig gecompenseerd voor de kosten van de eigen investeringen. Het gevolg kan zijn dat alle netwerkbedrijven investeringen uitstellen om te kunnen profiteren van de inkomstenstijging die wordt veroorzaakt door de investeringskosten van hun concurrenten.21

21

Meulmeester gaat in deze redenering voorbij aan het feit dat de ‘uitvreters’ in latere periodes een lager rendement behalen, omdat ze niet kunnen profiteren van de productiviteitsgroei als gevolg van de investeringen op de langere termijn. Zo bezien is de prikkel tot uitstel van investeringen geen gevolg van een prisonners dilemma, maar van de tijdsvoorkeurvoet. De kosten van het uitstel die wel degelijk aanwezig zijn, worden onvoldoende verdisconteerd door de volgers.


32

HOOFDSTUK 5

Deze prikkel kan worden verminderd door de prestatiemeting alleen te baseren op de operationele kosten (OPEX). Doordat bij deze methode kapitaalkosten (CAPEX) worden uitgesloten, worden gereguleerde bedrijven geprikkeld om de operationele kosten te minimaliseren gegeven een bepaalde output, terwijl de bedrijven niet het risico lopen dat investeringen niet vergoed worden. De OPEX-methode heeft als nadeel dat hiermee geen prikkel wordt gegeven om de investeringen zo efficiënt mogelijk in te richten. Op dit vlak gaat gold plating weer een rol spelen. Tabel 5.2 geeft de efficiëntieprikkel voor de kapitaalkosten weer, waarbij rekening is gehouden met verschillende typen investeringen. Tabel 5.2

Verdeling van risico’s bij verschillende reguleringsmethoden Wie draagt de risico’s?* Sectorbrede investeringen

Individuele investeringen

Prijsplafond per bedrijf

Bedrijf

Bedrijf

Rendementsregulering

Afnemer

Afnemer

Maatstafconcurrentie TOTEX

Afnemer

Bedrijf

OPEX

Afnemer

Afnemer

* Het gaat hier om het risico dat de kosten van een investering niet vergoed worden. Bron:

(Meulmeester 2008, p. 96)

In Nederland is de regulering gebaseerd op maatstafconcurrentie via de TOTEX-methode. In theorie kan dit tot onderinvesteringen in kwaliteit leiden en dus tot een spanning tussen de publieke belangen betaalbaar en betrouwbaar, maar gebeurt dit ook? Op dit moment is hier geen sprake van. Op basis van verschillende kwaliteitsindicatoren zoals SAIDI22 kan worden geconcludeerd dat de kwaliteit van het netbeheer in de elektriciteitssector sinds de invoering van de maatstafconcurrentie constant is gebleven (Kwoka and Mulder 2008, p. 4). Deze observatie komt overeen met de ervaringen in andere landen zoals Engeland waar de invoering van een prijsplafond of maatstafconcurrentie niet tot een verslechtering in kwaliteit heeft geleid (Joskow 2005; Jamasb and Pollitt 2007). Ook in de gassector wijzen verschillende empirische studies op het waarborgen van de kwaliteit en dus betrouwbaarheid van de netwerken na invoering van incentive regulation (Dorigoni and Portatadino 2008; Hirschhausen 2008). De vraag is of dit goede resultaat kan worden doorgetrokken naar de toekomst. Er bestaan in Nederland zorgen over het niveau van de vervangingsinvesteringen door de netwerkbeheerders, die op termijn de betrouwbaarheid van de netten kunnen ondergraven (Kwoka and Mulder 2008, p. 4). Dit kan worden veroorzaakt door suboptimale prikkels in de reguleringsmethodiek om het niveau van betrouwbaarheid te waarborgen. Deze prikkels kunnen versterkt worden door bedrijven via een Q-factor een beloning te geven voor kwaliteit en de vaststelling van de Q te baseren op een gemiddelde prestatie, zodat sprake is van maatstafconcurrentie. In Nederland wordt dit systeem sinds 2004 toegepast op de regulering van de regionale netwerkbedrijven in de elektriciteitssector. Empirische studies (zoals (TerMartirosyan 2003), (Giannakis, Jamasb et al. 2005) en (Yu, Jamasb et al. 2007)) laten zien dat een dergelijke integrale aanpak van het reguleringsvraagstuk de efficiëntie bevordert van zowel de

22

SAIDI betreft het gemiddelde aantal stroomstoringen in een jaar per afnemer.



33

operationele als de kapitaalskosten, zodat geen sprake hoeft te zijn van een spanningsveld tussen betaalbaarheid en betrouwbaarheid.23 De empirische resultaten laten echter ook zien dat de praktijk weerbarstiger is dan de theorie (Joskow 2005). De Q-factor moet voldoende prikkelen om investeringen in kwaliteit te waarborgen. In Nederland is het effect van de Q-factor nog maar beperkt voelbaar (Meulmeester 2008, p. 105), mede doordat de kwaliteit al relatief hoog is. Nederland heeft in Europees verband gezien een relatief laag en stabiel aantal storingsminuten van ongeveer 25 minuten per klant per jaar in de periode 1999-2004 (ibid.). De beperkte prikkel van de Q leidt ertoe dat in de praktijk gebruik wordt gemaakt van een stapeling van prikkels, waarbij Q-factor regulering wordt gecombineerd met andere prikkels zoals aansprakelijkheidclausules en tegemoetkomingsregelingen. De waarschuwende woorden van Joskow (2005, p. 84) zijn in dit verband op hun plaats: “Quality of service schemes appear to have been bolted on to schemes designed to provide incentives for cost reduction and do not effectively incorporate information on consumer valuations of quality and the costs of varying quality in different dimensions. While the value of lost or unsupplied energy is uncertain, it is better to use an imperfect estimate of the right number than a highly accurate estimate of the wrong number. Efforts need to be made to harmonize these schemes and to guard against distortions caused by differences in the effective power of the constituent components of the overall incentive mechanisms.” In reactie hierop kan de uitvoering van het toezicht op verschillende punten worden verbeterd, waarbij de nadruk verschuift van outputsturing naar inputsturing (Ajodhia and Hakvoort 2005). Hieronder vallen bijvoorbeeld een meer gedetailleerde beoordeling door de toezichthouder van de uitgaven die nodig zijn voor waarborging van de kwaliteit van het netbeheer. Daarnaast kan de reguleringsmethodiek worden aangepast. Een interessante optie in dit verband is de invoering van een menu of een zogenoemde sliding scale (Lyon 1996). Een menubenadering maakt het mogelijk om prikkels te geven of efficiëntie te bereiken in de operationele kosten door gebruik te maken van bijvoorbeeld de maatstafconcurrentie in de OPEX-variant en tegelijkertijd bedrijven te prikkelen om investeringen realistisch in te schatten en de investeringskosten te minimaliseren. In Engeland wordt dit systeem door OFGEM sinds enige jaren toegepast. Joskow (2005, 83) noemt deze methode van OFGEM “zeer effectief” en het zou dus een interessant voorbeeld voor Nederland kunnen zijn. Kern van het menu of sliding scale benadering is (Meulmeester 2008, p. 108): • Zowel netbeheerders als toezichthouders maken een schatting van de verwachte investeringen op basis van ervaring en analyse. De toezichthouder bepaalt uiteindelijk de toegestane inkomsten voor investeringen door beide schattingen te middelen met behulp van een wegingsfactor; • De toezichthouder ontwikkelt en stelt een prikkelregime en een extra inkomenscomponent vast om de netbeheerder te prikkelen om de verwachte investeringen realistisch in te schatten. De prikkel is dus maximaal indien het loont voor netbeheerders wanneer de realisatie en verwachting van de investeringen vrijwel gelijk zijn. Daarnaast moet de vaststelling van het investeringsniveau zodanig zijn dat het loont om de efficiëntie van de investeringen te borgen.

23

Zie ook Meulmeester (2008, p. 106) voor een overzicht van resultaten in andere landen. Ook Italië zijn goede resultaten behaald met Q-factorregulering, maar dit resultaat wordt vooral toegeschreven aan de prikkel voor waarborging van kwaliteit binnen een geïntegreerd bedrijf. Dit maakt de vergelijking met de Nederlandse situatie lastig. Zie: (Ajodhia, Lo Schiavo et al. 2006) en (Ajodhia and Hakvoort 2005).


34

HOOFDSTUK 5

Bij wijze van voorbeeld: stel dat de netbeheerder verwacht dat de investeringen 110 zijn, maar dat de toezichthouder een schatting van 100 maakt. Veronderstel verder dat de gerealiseerde investeringen 90 zijn. De toezichthouder staat in dit geval een inkomen toe van 110*25% + 100*75% = 102,5. Als gewerkt wordt met een prikkel van 33% voor vaststelling van de bonus en een extra inkomen bij deze verwachting van 1,7 is het extra inkomen bij een gerealiseerd investeringsniveau van 90 gelijk aan (102,5 – 90)*33% +1,7 = 5,8. Doordat het bonuspercentage afneemt met de verwachte investeringen van het bedrijf, geeft de sliding scale een prikkel om de investeringen efficiënt in te richten zonder ze daadwerkelijk uit te stellen. Tabel 5.3 geeft een voorbeeld van de sliding scale. Tabel 5.3

Sliding scale concurrentie

Berekening toegestane investeringen Verwachte investeringen van het bedrijf

100

Schatting investeringen door regulator

100

Weging benchmark

25%

Toegestane investering regulator

100

110

120

130

140

102,5

105

107,5

110

Prikkelcomponent Prikkel Extra inkomen Bron:

40%

33%

26%

19%

12%

2,5

1,7

0,9

0,1

-0,7

Meulmeester (2008, p. 109).

5.4 Schoon Het duurzaamheidsaspect krijgt een steeds belangrijkere plaats in de publieke belangen van het energiebeleid. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de ambitieuze doelstellingen van het kabinetsprogramma Schoon & Zuinig voor 2020 met onder meer een doelstelling van 2% energiebesparing per jaar en een aandeel duurzame energie in het verbruik van 20%. Het netwerkbeheer heeft slechts een indirecte relatie met deze doelstellingen, omdat ze in beginsel betrekking hebben op of de productie of het gebruik van energie. Toch kan de netwerkinfrastructuur en dus de regulering ervan van invloed zijn op de duurzaamheid van de energie. Zo kan het streven naar schonere energie gevolgen hebben voor de investeringen in en ontwerp van de netten (smart grids). Dit investeringsprobleem speelt een rol bij de transportnetten in zowel de gassector als de elektriciteitssector. In hoofdstuk 3 hebben we gezien dat de gassector voor de uitdaging staat om de groei van zogenoemd groen gas te accommoderen. Voor het transportnet elektriciteit gaat het om keuzes rondom het invoeden van groot intermitterend vermogen zoals Wind op zee. Deze duurzame opties voor productie van gas en elektriciteit vragen forse investeringen van de netbeheerders om opgewekte energie te transporteren.24 Deze investeringen zijn echter met grote onzekerheid omgeven, omdat de timing en richting van de duurzame energieproductie nog met veel onduidelijkheden zijn omgeven. Voor groen gas in de vorm van SNG moet eerst nog de benodigde innovatieve technologie worden ontwikkeld. Dit veroorzaakt voor de netbeheerder onzekerheid of en waar SNG in het transportnet gas moet worden ingevoed. Voor de 24

Zie hiervoor de conclusies van hoofdstuk 3.2 en 3.3.



35

elektriciteitssector spelen vergelijkbare onzekerheden. Zo hangt de bouw van nieuw productievermogen voor Wind op zee af van onzekere overheidssubsidies en een even onzeker vergunningenbeleid voor de aanleg van de parken. Een andere ontwikkeling die vooral de regionale netbeheerders raakt is de groei van decentraal opgesteld vermogen, die vooral van belang is voor het gewenste besparingstempo van 2% per jaar. Veel van dit decentrale productievermogen betreft namelijk WKK-installaties. Vrijwel alle scenario’s in tabel 3.2 laten een toename van het aandeel decentraal vermogen in de elektriciteitsproductie zien, waarbij het aandeel uiteenloopt van 32% tot 60% in 2020/2030. Het decentrale vermogen bestaat thans voor 85% uit WKK. Deze WKK gebruikt vooral aardgas als brandstof. Op langere termijn wordt aardgasgestookte WKK echter minder aantrekkelijk, onder meer door de energiebesparing, de CO2-emissiereductie en de voorzieningszekerheid. Dit laatste punt houdt in dat aardgas na 2030 grotendeels geïmporteerd moet worden. Om deze redenen zal bij decentrale elektriciteitsproductie een verschuiving ontstaan van aardgasgestookte WKK naar decentrale duurzame elektriciteitsproductie uit biomassa, windenergie en zonne-energie (PV). Micro-WKK is op de langere termijn alleen beschikbaar bij vervanging van aardgas door bijvoorbeeld waterstof, zoals in het scenario Groene Revolutie van TenneT. Wat betekent deze ontwikkeling voor de distributienetten? De toename van decentraal vermogen verhoogt de belasting van het net. De midden- en laagspanningsnetten zijn ooit ontworpen voor transport van elektriciteit van hoogspanningsnet naar eindverbruikers. Decentrale productie zorgt ervoor dat elektriciteit niet langer in een richting stroomt. Bij een productieoverschot kan de opgewekte elektriciteit niet lokaal worden geconsumeerd en zal naar het hoogspanningsnet moeten worden afgevoerd. Dit heeft gevolgen voor de stroomkwaliteit en de beveiligingen van het net. Er zal capaciteitsuitbreiding nodig zijn op de verbindingen met de hoogspanningsnetten (Scheepers 2008). De vraag is of de aansluitingen op het net en de gevraagde capaciteitsuitbreidingen onder het huidige reguleringskader tot stand komen. In de literatuur worden verschillende knelpunten gesignaleerd (Scheepers 2007). Het probleem voor de netbeheerders is verrekening van de kosten die gemoeid gaan met invoeding van decentraal vermogen. De investeringskosten in het net nemen progressief toe met de hoeveelheid decentraal vermogen, met andere woorden elke extra kW decentraal vermogen resulteert in steeds hogere kosten om dit vermogen in het netwerk in te passen (Jansen 2007). Voor de efficiëntie van het netbeheer moeten de producenten deze kosten dragen: ze ervaren daarmee een prikkel voor het kiezen van een locatie met de laagste aansluitkosten. Onder het huidige reguleringskader dragen de producenten echter niet alle kosten van hun aansluiting. Volgens de Tarievencode elektriciteit betalen producenten alleen een transportonafhankelijk tarief (een vastrecht ter dekking van de vaste kosten), maar geen transportafhankelijk tarief, een variabel bedrag voor de dekking van aanleg en onderhoud van het net. Netbeheerders met veel producenten maken dus relatief veel kosten om teruglevering te faciliteren, maar mogen deze kosten niet terug verdienen via hogere tarieven. Dit zou op langere termijn de kwaliteit van het net en dus de leveringszekerheid kunnen ondergraven. Hier spelen dus twee mogelijke botsingen tussen publieke belangen: enerzijds betaalbaarheid versus betrouwbaarheid omdat de leveringszekerheid mogelijk niet gegarandeerd is, en anderzijds de botsing betaalbaarheid en


36

HOOFDSTUK 5

schoon omdat de gewenste groei van het WKK-vermogen en dus het energiebesparingstempo niet gerealiseerd kan worden. Het verdient aanbeveling om deze knelpunten in eerste instantie via het reguleringskader op te lossen. De efficiëntie van het netbeheer is gebaat bij het volledig doorberekenen van zowel de vaste als de variabele kosten van de aansluiting van decentraal vermogen aan de producenten. Als hierdoor een kostendrempel ontstaat die de groei van decentraal vermogen afremt, dan kan hier via een gericht subsidie-instrument een oplossing voor worden gevonden, als de maatschappelijke baten van duurzame energie de private kosten voor de investeerder overstijgen. Ook kan de overheid stimuleren dat innovatieve ontwikkelingen voor het netbeheer worden ontwikkeld, zoals de ontwikkeling van een smart grid als alternatief voor netverzwaring: Decentrale productieeenheden kunnen via intelligente aansturing gaan functioneren als een virtuele centrale. Voordeel hiervan is een reductie van de piekbelasting. Uit simulaties met een virtuele centrale voor microWKKs blijkt dat reducties van de piekbelasting van 30% (zomersituatie) tot 50% (wintersituatie) haalbaar zijn (Hommelberg, Roosien et al. 2007).



6

37

Agenda voor de toekomst

In het voorgaande hoofdstuk werd een aanzienlijk aantal grotere en kleinere knelpunten benoemd in relatie tot de regulering van de Nederlandse energienetten. De achtergronden van deze knelpunten zijn zeer divers. Knelpunten werden geformuleerd ten aanzien van de primaire publieke belangen van betaalbaarheid, leveringszekerheid en duurzaamheid. Tevens bleek de botsing van die doelstellingen een aantal knelpunten op te leveren. Dit afsluitende hoofdstuk beschouwt de gesignaleerde knelpunten in samenhang en destilleert daaruit een aantal hoofdlijnen, die leidend kunnen zijn voor de toekomst van de regulering van het netbeheer.

6.1 Van maatstaf naar maatwerk Incentive-regulering via een systeem van benchmarking en maatstafconcurrentie hebben de afgelopen jaren – met enig vallen en opstaan – goed gefunctioneerd om netbedrijven te prikkelen tot efficiëntie en om overwinsten af te romen ten gunste van de afnemers. Tegelijkertijd lijkt de kwaliteitsregulering in combinatie met de bestaande compensatieregeling ertoe te hebben bijgedragen dat de hoge kwaliteit van het Nederlandse netbeheer in termen van leveringszekerheid niet is afgenomen. Dit beeld is in lijn met de ervaringen die elders zijn opgedaan met incentive-regulering, maatstafconcurrentie en kwaliteitsregulering. Zowel in de internationale wetenschappelijke literatuur (Hoofdstuk 4), als in de polder (Hoofdstuk 5) lijken zich echter donkere wolken samen te pakken boven dit systeem. Een aantal ontwikkelingen – met verschillende achtergrond en gelieerd aan verschillende publieke belangen – zet de vergelijkbaarheid van de distributienetten – en daarmee het hele systeem van maatstafconcurrentie onder druk: 1.

2.

3.

Betaalbaarheid: Verdere fusies zouden het aantal netbedrijven dat nodig is om een betrouwbare maatstaf te ontwikkelen die voldoende prikkelt tot efficiëntie, teveel kunnen beperken; Betrouwbaarheid: Maatstafconcurrentie maakt het onaantrekkelijk om de eerste te zijn binnen de maatstaf die kostenverhogende vervangingsinvesteringen doet. De kosten worden immers direct gemaakt, terwijl de tariefruimte pas ontstaat wanneer ook anderen investeren. Weliswaar kan de eerste investeerder deze kosten later goedmaken en zal uitstel van investeringen leiden tot hogere onderhoudskosten en minder kostenbesparing door het gebruik van ‘state of the art’-technologie, maar de latere inkomsten zijn sterk verdisconteerd en wegen maar beperkt mee bij de investeringsbeslissing; Schoon: a. De installatie van decentraal opwekkingsvermogen (WKK, wind op land en biomassa) zal naar verwachting grote verschillen kennen tussen netbeheerders. Dit betekent dat de investeringen en de ontwikkeling van de volumina tussen netbeheerders uit elkaar gaan lopen. Dit maakt benchmarking moeilijker en, belangrijker, bij gecontinueerde benchmarking kunnen netbeheerders geprikkeld worden maatschappelijk wenselijke


38

ontwikkelingen op dit gebied tegen te werken uit vrees afgestraft te worden door de maatstaf; b. Ook de verwachte aanleg van warmtenetten door gemeenten kent grote verschillen tussen netbeheerders. Enerzijds zal dit een investeringsbehoefte creëren in verzwaring van het elektriciteitsdistributienet ten behoeve van bijstook op extreem koude dagen, anderzijds kan dit de gasdistributienetten opzadelen met stranded investments (bakstenen). Een mogelijke route om deze knelpunten op te lossen is door de netspecifieke component van de distributienetten te vergroten en zo te corrigeren voor al deze punten. Een voorbeeld is de invoering van een Z-factor voor correctie van regionale verschillen (zoals de eerder genoemde waterkruisingen en lokale heffingen). Ook kan worden afgestapt van de TOTEX-benadering. De maatstafconcurrentie wordt dan beperkt tot de OPEX, terwijl de kapitaalkosten CAPEX per bedrijf worden gereguleerd. (Ajodhia and Hakvoort 2005, p. 218) voorzien een dergelijke ontwikkeling voor het waarborgen van het publieke belang betrouwbaarheid. Een mogelijke oplossing is meer nadruk in de regulering op inputsturing in plaats van op outputsturing. Het gevolg hiervan is dat “Concern for quality requires additional regulation, which can be intrusive and contrary to the idea of arms-length regulation.” Maatstafconcurrentie kantelt met deze aanpak langzaam in de richting van meer specifieke regulering. Ook Joskow (2005, p. 85) voorziet een dergelijke ontwikkeling waarbij de onderlinge vergelijkbaarheid van te reguleren netwerkbedrijven afneemt en het te reguleren veld een soort lappendeken wordt, door hem als ‘balkanisering’ aangeduid. Deze evolutie van de reguleringsmethodiek wordt mooi weergegeven in Figuur 6.1. Figuur 6.1

Bron:

Evolutie van incentive-regulering

(Viljainen, 2005 in: Jamasb and Pollitt 2007)


LITERATUUR

39

Door de bovengeschetste ontwikkelingen valt een zekere divergentie te verwachten van de regulering van de netbedrijven door een groeiend belang van regiospecifieke factoren. De uitdaging voor de toezichthouder zal erin gelegen zijn dit maatwerk gepaard te laten gaan met voldoende sterke incentives. Met andere woorden: de uitdaging zal zijn het verloop van Figuur 6.1 te volgen en te voorkomen dat het een belvormige kromme wordt. Moderne reguleringtheorie aan de hand van menuregulering lijkt hiervoor de aangewezen richting. De idee hierachter is dat de informatieasymmetrie tussen toezichthouder en gereguleerd bedrijf wordt onderkend. Om een optimale uitkomst op te leveren wordt het bedrijf de keuze geboden uit een menu van reguleringsarrangementen. Armstrong en Sappington schrijven hierover: A well-structured menu of options can induce the firm to employ its superior knowledge to secure outcomes that are better for both the firm and consumers in more favourable environments (e.g. when the firm has lower operating costs). (Armstrong and Sappington 2006).25 Via menuregulering zal het accent van de regulering verschuiven van maatstaf naar maatwerk, van benchmarking naar balkanisering. Ten aanzien van het ontwerp van de menuopties is een groot voordeel dat de toezichthouder zijn informatieachterstand ten opzichte van de gereguleerde bedrijven in voorgaande reguleringsperioden aanzienlijk heeft kunnen terugdringen.

6.2 Het bindingsprobleem van de toezichthouder De huidige kaders kunnen knellend werken voor aanmerkelijke investeringen in nieuwe verbindingen en grootschalige herinvesteringen, met name wanneer die een risicodragend karakter hebben. Dit kan zich bijvoorbeeld ook voordoen wanneer investeringen gewenst zijn in het aansluiten van nieuwe productie van duurzame elektriciteit of groen gas, waarvan de uiteindelijke toekomstbestendigheid nog niet bewezen is. Netbeheerders lopen dan het gevaar met stranded investments te blijven zitten wanneer de toekomst zich anders ontwikkelt dan verwacht. Het kernprobleem met de borging van de publieke belangen betrouwbaarheid en schoon is de onzekerheid van de omvang van de benodigde investeringen en de richting waarin ze moeten aangewend. In welke richting ontwikkelt zich het productiepark in Nederland en wat betekent dit voor het netwerkbeheer? Het beleid om de doelstellingen voor 2020 van Schoon & Zuinig te realiseren zijn nog steeds onzeker. Gaan grootschalige windparken op zee ervoor zorgen dat we in 2020 een duurzaam aandeel van 20% in de productie bereiken? Dit stelt andere eisen aan de inrichting van de transportinfrastructuur dan wanneer dit doel via zogenoemd schoon fossiel (via Carbon Capture and Storage) en dus conventioneel vermogen wordt nagestreefd. Ook is het mogelijk dat groen gas voor Nederland de schone energiedrager van de toekomst wordt. Het kabinetsbeleid biedt op dit vlak geen duidelijkheid en streeft via het energietransitiebeleid een ‘bottom-up’ benadering na die marktgericht is, maar als nadeel het voorduren van de onzekerheid voor het netwerkbeheer heeft In een vrije markt is een dergelijk risico van specifieke investeringen logischerwijs voor de investerende partij, maar in een gereguleerde omgeving ligt dit anders. Een aansluitplicht kan netbeheerders dwingen te investeren en omgekeerd kunnen netbeheerders toestemming vragen 25

Zie bijvoorbeeld ook: (Armstrong and Sappington 2005)


40

aanmerkelijke investeringen aan hun gereguleerde activa toe te voegen. Daarbij kan echter een bindingprobleem ontstaan: toezichthouders kunnen zich slechts voor de duur van één reguleringsperiode committeren aan een besluit. Wanneer investeringen stranden kan de druk dan groot zijn dit risico af te wentelen op de netbeheerder. Omgekeerd zal die netbeheerder bij dit vooruitzicht minder geneigd zijn te investeren. Een eerste route om deze onzekerheid aan te pakken is door sterker in te zetten op de selectie van speerpunten in het energietransitiebeleid. Zoals de Algemene Energieraad stelt in een advies over energietransitie: Nederland is op het terrein van energie-innovaties doorgaans goed in variatie, wat belangrijk is om ‘lock-in’ te voorkomen. Nederland is daarentegen niet goed in het maken van keuzes als het gaat om tot valoriseren van kennis te komen (Algemene Energieraad and Vrom-raad 2004). Voor de onzekerheidsreductie van de investeringsopgave in het netwerkbeheer, is het van groot belang dat deze keuzes wel worden gemaakt. Het Regieorgaan Energietransitie Nederland heeft het kabinet daarom recent opgeroepen om meer sturing te geven aan de richting van energietransitiebeleid (Regieorgaan Energietransitie Nederland 2008). Daarnaast zijn er vanuit de netwerkregulering en het toezicht twee routes om het commitmentprobleem op te lossen. De eerste is om het mandaat van de toezichthouder op dit punt terug te dringen en wordt vertolkt door Shuttleworth: “In the European Union’s electricity and gas sectors, investors in long-term assets have little legal protection against regulatory decisions that deny them the right to recover their investment and to earn a normal rate of return. This lack of protection discourages investment (or raises the rate of return investors will demand before investing). National regulators and the EC may fret about lack of investment in cross-border transmission, but little will change until investors have stronger protection against arbitrary regulatory decisions. Private investors will prefer to take the short-term profits from congestion management, rather than the promise of a long-term return on investment in relieving congestion. Investment in networks will in the meantime rely on state-owned companies and state-sponsored projects.” (Shuttleworth 2008)

Shuttleworth zoekt de oplossing in beperking van de vrijheid van toezichthouders, en wijst op de bescherming van eigendomsrechten over investeringen van gereguleerde partijen in de VS. Bescherming van die rechten is echter een twijfelachtige route, wanneer dat tot gevolg heeft dat overinvesteringen mogen worden terugverdiend met een beroep op ditzelfde principe. Spanjer stelt in zijn proefschrift dat de kenmerken van de Europese gasmarkt dusdanig zijn dat de markt kwetsbaar is voor reguleerdersopportunisme en een laag niveau van committering. Hij meent dat een transactiekostenperspectief in plaats van een neoklassiek perspectief op de regulering van de gasmarkt zou leiden tot minder interventies, omdat toezichthouders de kosten van interventies onderschatten (Spanjer 2008). De alternatieve route is om het mandaat van de toezichthouder juist te verruimen, door deze in staat te stellen ten aanzien van investeringen commitment aan te gaan over veel langere perioden dan een enkele reguleringsperiode. Dit is de route die wordt gekozen door de WRR (2008) om het spanningsveld tussen de marktfalen van type I (betaalbaarheid) en type II (betrouwbaarheid en schoon) te verminderen.


LITERATUUR

41

6.3 Botsende belangen Uit het voorgaande blijkt dat de oplossing voor de ‘botsende belangen’ voor een deel kan worden gevonden in aanpassing van het reguleringskader en het toezicht. Een innovatieve mogelijkheid om een mogelijke botsing tussen de belangen betaalbaar en betrouwbaar te voorkomen is de menuoptie die hiervoor is besproken. De onzekerheidsreductie die nodig is voor het goed functioneren van de regulering van de energienetwerken vraagt echter om aanvullende maatregelen, die voor een belangrijk deel de reikwijdte van het reguleringskader en het toezicht daarop overstijgen. Hierbij kan gedacht worden aan de volgende knelpunten: • Botsing tussen betaalbaar en schoon. Het gaat hier om zuivere prikkels voor kleinschalige duurzame opwekking. De aansluitplicht die netbeheerders hebben botst met de vergoedingen die niet altijd kostendekkend zijn, zeker wanneer het aandeel kleinschalig duurzaam in een regio groot wordt. Netbeheerders worden daardoor geprikkeld nieuwe aansluitingen tegen te werken omdat duurzame opwekking de facto over hun rug wordt gestimuleerd. Zuiverder is het om een tarief te hanteren dat zo nauw mogelijk aansluit bij de werkelijke kosten en stimuleringsbeleid langs andere weg te voeren, via een aansluitsubsidie voor duurzame productie die wordt gefinancierd uit de algemene middelen of bijvoorbeeld uit een heffing voor alle afnemers. • Marktpartijen hebben soms onvoldoende prikkels voor de aanleg van internationale transmissiecapaciteit van zowel elektriciteit als gas, omdat het welvaartseffect veel groter kan zijn dan de verdiencapaciteit van een nieuwe verbinding. In theorie kan zelfs een nieuwe verbinding waarover geen gas of elektriciteit stroomt welvaartsverhogend werken, wanneer deze markten met elkaar in verbinding brengt en zo de mogelijkheid biedt prijsverschillen te arbitreren. Dergelijke investeringen zullen daarom moeten worden beoordeeld aan de hand van een internationale maatschappelijke kosten-batenanalyse. Er is met andere woorden behoefte aan een overkoepelend beleid gericht op waarborging van de publieke belangen in het energiebeleid. Dit beleid moet gericht aandacht besteden aan de regulering van het netwerkbeheer als randvoorwaarde voor de realisering van de gestelde doelen. Op dit moment ontbreekt deze integrale visie in het energiebeleid.



43

Bijlage A Literatuur

AER (2008). Brandstofmix in Beweging: Op zoek naar een goede balans. Den Haag, Algemene Energieraad. Ajodhia, V. and R. Hakvoort (2005). "Economic regulation of quality in electricity distribution networks." Utilities Policy 13: 211-221. Ajodhia, V., L. Lo Schiavo, et al. (2006). "Quality regulation of electricity distribution in Italy: an evaluation study." Energy Policy 34: 1478-1486. Algemene Energieraad and Vrom-raad (2004). Energietransitie: Klimaat voor nieuwe kansen. Den Haag. Alger, D. and M. Toman (1990). "Market-based regulation of natural gas pipelines." Journal of Regulatory Economics 2(3): 263-280. Armstrong, M. and D. E. M. Sappington (2005). Recent Developments in the Theory of Regulation. Handbook of Industrial Organization (Vol. III). M. Armstrong and R. Porter. Armstrong, M. and D. E. M. Sappington (2006). "Regulation, Competition, and Liberalization." Journal of Economic Literature XLIV: 325-366. Baarsma, B., P. Berkhout, et al. (2004). Op prijs gesteld, maar ook op kwaliteit. Amsterdam, SEO Economisch Onderzoek. Bertram, G. and D. Twaddle (2005). "Price-Cost Margins and Profit Rates in New Zealand Electricity Distribution Networks Since 1994: the Cost of Light Handed Regulation." Journal of Regulatory Economics 27(3): 281-308. Brunekreeft, G. and S. Twelemann (2005). "Regulation, Competition and Investment in the German Electricity Market: RegTP or REGTP." Energy Journal: 99-126. Carrington, R., T. Coelli, et al. (2002). "International Benchmarking for Monopoly Price Regulation: The Case of Australian Gas Distribution." Journal of Regulatory Economics 21(2): 191-216. CPB (2000). Yardstick competition: Theory, design, and practice. The Hague, CPB. Domah, P. and M. Pollitt (2001). "The restructuring and privatisation of electricity distribution and supply businesses in England and Wales: a social cost-benefit analysis." Fiscal Studies 22(1): 107-146. Domah, P. and M. Pollitt (2001). "The restructuring and privatisation of electricity distribution and supply businesses in England and Wales: a social cost-benefit analysis." Fiscal Studies 22(1): 107-146. Dorigoni, S. and S. Portatadino (2008). "LNG development across Europe: Infrastructural and regulatory analysis." Energy Policy 36(9): 3366-3373.


44

BIJLAGE A

Giannakis, D., T. Jamasb, et al. (2005). "Benchmarking and incentive regulation of quality of service: an application to the UK electricity distribution networks." Energy Policy 33(17): 22562271. Granderson, G. and C. Linvill (2002). "Regulation, efficiency, and Granger causality." International Journal of Industrial Organization 20(9): 1225-1245. Growitsch, C., T. Jamasb, et al. (2005). Quality of service, efficiency and scale in network industries, CWPE. Haffner, R. C. G. and P. Meulmeester (2006). "Op zoek naar effectieve maatstafconcurrentie." Tijdschrift Politieke Economie 27(5): 42-60. Hattori, T., T. Jamasb, et al. (2005). "Electricity distribution in the UK and Japan: a comparative efficiency analysis 1985-1998." Energy Journal 26(2): 23-47. Hemphill, R., M. E. Meitzen, et al. (2003). "Incentive regulation in network industries: experience and prospects in the U.S. telecommunications, electricity and natural gas industries." Review of Network Economics 2(4): 316-337. Hirschhausen, C. v. (2008). "Infrastructure, regulation, investment and security of supply: A case study of the restructured US natural gas market." Utilities Policy 16(1): 1-10. Hommelberg, M. P. F., B. Roosien, et al. (2007). Aggregatie van micro-wkk's in een virtuele centrale: first trial smart power system. Petten en Groningen, ECN en Gasunie Engineering & Technology. IEA (2006). Natural Gas Review. Parijs. Jamasb, T. and M. Pollitt (2007). "Incentive regulation of electricity distribution networks: Lessons of experience from Britain." Energy Policy 35(12): 6163-6187. Jamasb, T., M. Pollitt, et al. (2008). "Productivity and efficiency of US gas transmission companies: A European regulatory perspective." Energy Policy 36(9): 3398-3412. Jansen, J. J., A.J van der Welle en J. de Joode (2007). The evolving role of the DSO in efficiently accomodating distributed generation. Petten, ECN. Joskow, P. L. (2005). Incentive regulation in theory and practice: electricity distribution and transmission networks, Center for Energy and Environmental Policy Research. Kridel, D. J., D. E. M. Sappington, et al. (1996). "The effects of incentive regulation in the telecommunications industry: A survey." Journal of Regulatory Economics 9(3): 269-306. Kwoka, J. and M. Mulder (2008). Regulation and quality of energy-distribution networks. 7th conference on Applied Infrastructure Research. Berlin. Lyon, T. P. (1996). "A model of sliding scale regulation." Journal of Regulatory Economics 9: 227-247. Menkveld, M. (2007). Beoordeling werkprogramma Schoon en Zuinig: Effecten op energiebesparing, hernieuwbare energie en uitstoot van broeikasgassen. Petten, ECN en MNP. Meulmeester, P. (2008). "Lange termijn investeringen in elektriciteitsnetwerken niet gegarandeerd". TPEdigitaal 2(2): 93-113.


LITERATUUR

45

Meulmeester, P. and R. Haffner (2005). "Evaluatie van de regulering elektriciteitsnetwerk." Economisch-Statistische Berichten 90(4472): 430-433.

van

het

Ministerie van Economische Zaken (2008). Energierapport 2008. Den Haag. Moselle, B. (2008). Regional integration of power markers in the EU. Energy Economics Policy Seminar. NMa, The Hague. Mulder, M. and M. Vermeulen (2008). "Energiemarkten beter integreren met buurlanden." Economisch-Statistische Berichten 93(4547): 696-698. Newbery, D. M. (1999). Privatization, Restructuring and Regulation of Network Utilities. Cambridge, Massachusetts, MIT Press. NMa/Dte (2006). Bijlage A bij Methodebesluit x-factor 2007-2009, zaaknummer 102106-89. Den Haag. Platform Nieuw Gas (2007). Vol Gas Vooruit! De rol van groen gas in de Nederlandse energiehuishouding. Den Haag. Pollitt, M. (2005). "The role of efficiency estimates in regulatory price reviews: Ofgem's approach to benchmarking electricity networks." Utilities Policy 13(4): 279-288. Poort, J. (2001). Toezicht op de toekomst. Regulering van de regionale elektriciteitsnetten in het maatschappelijk belang. Breukelen, NYFER. PricewaterhouseCoopers (2007). Value and growth in the liquefied natural gas market. London et cetera. Ramírez, J. C. and J. Rosellón (2002). "Pricing natural gas distribution in Mexico." Energy Economics 24(3): 231-248. Rees and Vickers (1995). RPI-X Price-cap Regulation. The Regulatory Challenge. M. Bishop, J. Kay and C. Mayer. Oxford, Oxford University Press. Regieorgaan Energietransitie Nederland (2008). Duurzame energie in een nieuwe economische orde: Hoe maken we de energievoorziening betrouwbaar, betaalbaar en klimaatneutraal? Den Haag. Rovizzi and Thompson (1995). The Regulation of Product Quality in the Public Utilities. The Regulatory Challenge. M. Bishop, J. Kay and C. Mayer. Oxford, Oxford University Press. Sappington, D. E. (2005). "Regulating service quality: a survey." Journal of Regulatory Economics 27(2): 123-154. Scheepers, M. J. J. (2008). De toekomstige elektriciteitsinfrastructuur van Nederland. ECN Beleidsstudies. Petten, ECN. Scheepers, M. J. J., D. Bauknecht, J. Jansen, J. de Joode, T. Gomez, D. Pudjianto, S. Ropenus, G. Strbac (2007). Regulatory improvements for effective integration of distributed networks into electricity distribution networks: Summary of the DG-GRID project results. Petten, ECN. Scheepers, M. J. J., M. J. N. v. Werven, et al. (2004). Norm voor leveringszekerheid. Een minimumnorm voor waarborging van het evenwicht tussen elektriciteitsvraag en -aanbod op lange termijn. Amsterdam, ECN / SEO Economisch Onderzoek.


46

BIJLAGE A

Seebregts, A. J. e. B. W. D. (2008). Nederland exportland elektriciteit? Nieuwe ontwikkelingen elektriciteitscentrales en effect Schoon & Zuinig. Petten, ECN. Shleifer, A. (1985). "A theory of yardstick competition." Rand Journal of Economics 13(3): 319327. Shuttleworth, G. (2008). "Three Measures to Help Ownership Unbundling Achieve its Goals." Energy Regulation Insights(35). Spanjer, A. R. (2008). Structural and regulatory reform of the European natural gas market: Does the current approach secure the public service obligations. Leiden. Spence, A. M. (1975). "Monopoly, Quality, and Regulation." The Bell Journal of Economics 6(2): 417-429. Spring, P. (1992). "The RPI-X system of regulation and British Gas: A case study." Utilities Policy 2(4): 333-342. Ter-Martirosyan, A. (2003). The effects of incentive regulation on quality of service in electricity markets. Working Paper, Department of Economics, George Washington University. Waddams Price, C. (1997). Competition and regulation in the UK gas industry. 13: 47-63. Waddams Price, C., B. Brigham, et al. (2002). Service quality in regulated monopolies, University of East Anglia. Waddams Price, C. and T. Weyman-Jones (1996). "Malmquist indices of productivity change in the UK gas industry before and after privatization." Applied Economics 28(1): 29. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2008). Infrastructures: time to invest, Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2008). Sturen op infrastructuren: een investeringsopdracht. Weyman-Jones (1995). Problems of Yardstick Regulation in Electricity Distribution. The Regulatory Challenge. M. Bishop, J. Kay and C. Mayer. Oxford, Oxford University Press. Yu, W., T. Jamasb, et al. (2007). Incorporating the price of quality in efficiency analysis: the case of electricity distribution regulation in the UK. Cambridge, EPRG, University of Cambridge. Zijl, G., R. Haffner, et al. (2008). "Energiemarkten laten werken: een onvoltooide missie. Trust en Antitrust: Beschouwingen over 10 jaar NMa. J. v. S. P. Kalbfleisch, A. van den Ende, M. van Oers en P. van Bergeijk. Den Haag: 195-209.


Van Maatstaf naar Maatwerk: Toekomstvisie reguleringskader netwerkbedrijven elektriciteit en gas

Recommend Documents