Van maatschappelijke onderneming naar belangen- en waardengemeenschap 1. Inleiding Woningcorporaties, zorginstellingen en scholen hebben afgelopen jaren de aandacht getrokken met onverkwikkelijke incidenten rond zichzelf verrijkende bestuurders en opzichtig wanbeleid. Het is onterecht deze incidenten te beschouwen als hoe het daar in de regel aan toe gaat. Het leeuwendeel van deze organisaties vervult zijn taak gewetensvol en gedreven door de publieke zaak. Gezien de omvang en frequentie van deze incidenten is het niettemin begrijpelijk dat politiek en bestuur zoeken naar manieren om deze misstanden tegen te gaan. In dat licht moet ook worden verklaard dat de minister van Economische Zaken de Commissie Maatschappelijk verantwoord bestuur en toezicht in de semipublieke sectoren heeft ingesteld die als taak heeft “het opstellen van gedragsregels voor professioneel en ethisch verantwoord handelen van bestuurders en interne toezichthouders in de semipublieke sectoren”. 1 Deze Commissie heeft de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) gevraagd haar te inspireren met een essay dat ingaat op de veranderende context waarin semipublieke instellingen moeten acteren. De Raad heeft met het voorliggende essay graag gevolg gegeven aan dit verzoek. De Rob zal hieronder betogen dat de genoemde incidenten konden ontstaan in een bestuurlijke context waarin de logica van de markt leidend werd met als gevolg dat huurders, patiënten en leerlingen en hunouders uit het oog werden verloren. Scholen, zorginstellingen en woningcorporaties raakten ontheemd, ze waren van niemand meer. Om vertrouwen te herwinnen dienen zij de banden te herstellen met de mensen en gemeenschappen voor wie zij hun publieke taak uitvoeren. Daarbij vraagt dit essay zich hardop af het aan de overheid is om gedragsregels voor dergelijke organisaties op te stellen. De opdrachtformulering van de commissie heeft het consequent over semi-publieke organisaties. De Raad spreekt in dit essay over ‘maatschappelijke ondernemingen’ omdat deze term in een notendop de verandering weerspiegelt die scholen, zorginstellingen en woningcorporaties hebben ondergaan.2 Het samenstel van ‘maatschappelijk’ en ‘onderneming’ geeft aan dat het om organisaties gaat die een publieke taak uitvoeren en daarbij te maken hebben met bedrijfsmatige en marktgeoriënteerde mechanismen zoals competitie en de noodzaak om zelf inkomsten te verwerven. Tegelijk constateert de Raad in dit essay dat de eenzijdige focus op het ondernemen, deze organisaties deed wegdrijven van hun maatschappelijke taak en betrokkenen. Het essay concludeert dat woningcorporaties, scholen en zorginstellingen eerder als belangen- en waardengemeenschap moeten worden gezien. 1
Werkplan Commissie Maatschappelijk verantwoord bestuur en toezicht in semipublieke sectoren, te vinden op: http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/besluiten/2013/06/14/opzet-werkplan.html. 2 Voor zover de Raad in dit rapport spreekt over de maatschappelijke onderneming, verwijst hij met nadruk niet naar de juridische status die aan maatschappelijke ondernemingen is gepoogd te geven met een – inmiddels al weer ingetrokken – wetsvoorstel.
[1]
2. Een kleine historie van de maatschappelijke onderneming Wat nu inmiddels maatschappelijke onderneming wordt genoemd, vindt vrijwel zonder uitzondering zijn oorsprong in particulier initiatief. Of het nu om scholen, verpleeghuizen of de vroegere woningbouwverenigingen gaat, ze zijn ooit opgericht door kerken, de arbeidersbeweging of idealistische rijken. Pas in de negentiende eeuw erkende de politiek langzaam maar zeker dat ook de overheid een taak had te vervullen om abominabele woonomstandigheden te verbeteren, armen de gelegenheid te geven een zeker basisniveau aan onderwijs te genieten en de zorg voor zieken te reguleren. Soms kwam die erkenning voort uit altruïstische motieven, maar vaak ook lagen meer pragmatische overwegingen aan toenemende overheidsbemoeienis ten grondslag. Dat onderwijs sinds de Grondwet van 1848 voorwerp van overheidszorg is geworden, komt bijvoorbeeld mede voort uit de verwachting dat deze stap zou bijdragen aan de eenheid van de natiestaat. 3 En de oprichting van de eerste woningbouwcorporaties had sterke moralistische motieven. Arbeiders hadden bij gebrek aan goede huisvesting immers de neiging op straat of in de kroeg rond te hangen en met degelijke huisvesting kon bovendien een einde komen aan “onzedelijke samenwoning”.4 In de loop van de decennia nam de overheidsbemoeienis op het onderwijs, de zorg en de huisvesting verder toe. Met de groeiende welvaart stegen ook de minimale normen die aan huisvesting, zorg en onderwijs worden gesteld. De overheid ontwikkelde zich op de drie velden tot de systeemverantwoordelijke die tegelijkertijd ruimte wil laten voor de eigen verantwoordelijkheid van scholen, zorginstellingen en woningcorporaties. Dat creëerde een spanningsveld dat bij een goede balans kan zorgen voor een overheid die met heldere, kaderstellende kwaliteitsnormen ruimte aan de sectorale organisaties geeft om te doen waar zij goed in zijn. Die balans raakte echter zoek toen na de Tweede Wereldoorlog de overheid de private organisaties die de publieke taak van onderwijs, zorg en huisvesting uitvoerden inkapselde in haar domein en hen min of meer verstatelijkte. In de jaren tachtig veranderde onder invloed van het New Public Management-denken de visie op de overheid en haar kerntaken. De woningcorporaties werden in 1995 van de overheid losgeweekt door de zogenaamde bruteringsoperatie waarbij zij financieel werden verzelfstandigd. In het onderwijs leidde de nieuwe verzakelijking tot decentralisatie van verantwoordelijkheden en vergroting van de autonomie van onderwijsinstellingen. Om die grotere bestuurlijke vrijheid voor scholen en daarmee de afname van overheidsinvloed op scholen te compenseren, stelde de overheid tegelijkertijd wel hogere en meer gedetailleerde eisen aan de prestaties van scholen aan de hand van kerndoelen, eindtermen, referentieniveaus en studieduur. Met basisvorming, studiehuis en competentiegericht leren formuleert ze voorschriften over de inrichting en werkwijze van het onderwijs. Terwijl de kritiek op het marktdenken inmiddels een stevige plek in het publieke debat had verworven, vond in 2006 in de gezondheidszorg nog een majeure stelselwijziging plaats. De overheid wilde daarbij als stelselverantwoordelijke wel de publieke belangen
3
Piet de Rooy (2010, heruitgave): Republiek van rivaliteiten. Nederland sinds 1813, Amsterdam: Mets & Schilt pag. 46 e.v.; Simone de Bakker (2012) Onderwijs: tussen vrijheid en verantwoordelijkheid, in: Raad voor het openbaar bestuur, Cahier ‘Loslaten in vertrouwen’. Beschouwingen van adviesraden over een nieuwe verhouding tussen overheid, markt en samenleving, Den Haag: Rob. 4 Pieter de Jong (2012): Woningcorporaties: tussen overheid, markt en samenleving, in: Cahier ‘Loslaten in vertrouwen’.
[2]
van een betaalbare, toegankelijke en kwalitatief hoogstaande gezondheidszorg garanderen, maar droeg die borging in de uitvoering over aan private partijen, namelijk zorgverzekeraars en zorgaanbieders. Deze zogenaamde ‘gereguleerde marktwerking’ is het dominante sturingsmechanisme van de Nederlandse gezondheidszorg geworden.5 Om aan de prestatiecriteria te kunnen voldoen die onder invloed van de verzakelijking aan scholen, woningcorporaties en zorginstellingen werden gesteld, professionaliseerden de besturen van deze organisaties. Het groeiende belang van professionaliteit moedigde eveneens fusies aan om de kwetsbaarheid van kleine organisaties te verminderen. De schaalvergroting en professionalisering hebben veel goeds gebracht. De Bakker merkt op dat scholen beter in staat bleken aan de groeiende maatschappelijke eisen te voldoen. Ook constateert zij dat scholen grote efficiencywinst hebben behaald bij inkoop en ictvoorzieningen. Bovendien vindt zij de veronderstelling aannemelijk dat kleinschalige vestigingen meer overlevingskans hebben als zij onder de hoede van een grote onderwijskoepel zijn opgenomen.6 Tegelijk constateren diverse studies dat de positie van patiënten, huurders en leerlingen en hun ouders onder invloed van die professionalisering en schaalvergroting zwakker is geworden. Zo heeft de Onderwijsraad in 2005 gewezen op het risico dat schaalvergroting kan leiden tot gevoelens van anonimiteit en vervreemding bij leerlingen, onderwijsgevenden als ook ondersteunend personeel. De interne en externe invloedsuitoefening wordt een in een procedure ingebedde formaliteit die betrokkenen in werkelijkheid weinig echte invloed geeft. De sociale cohesie wordt in al te grote onderwijsorganisaties zo het kind van de rekening. De onderwijsraad wijst erop dat er een rechtstreeks verband lijkt te bestaan tussen de gevoelde betrokkenheid van medewerkers bij de instelling, de kwaliteit van de organisatie en de kwaliteit van het directe werk met leerlingen. 7 3. Ontheemd: van wie is de maatschappelijke onderneming? In deze context is het geen verrassing dat de mensen voor wie zorginstellingen, scholen en woningcorporaties ooit zijn opgericht in die verschuiving van samenleving naar staat en daarna van staat naar markt buiten beeld konden geraken. Ooit vormden de patiënten, de huurders en leerlingen en hun ouders de kern van genoemde organisaties omdat zij waren georganiseerd als vereniging of coöporatie waarin hun betrokkenheid was ingebed. Nu zijn deze mensen verworden tot cliënten wat miskent dat zij niet alleen afnemer zijn van een product of dienst, maar bovenal onderdeel zijn van een groter sociaal verband dat scholen, zorginstellingen en woningcorporaties bovenal zijn. Omdat maatschappelijke ondernemingen hun belangrijkste belanghebbenden uit het oog verloren, werd de logica van de markt leidend met expliciete prestatiecriteria en daarbij behorende afrekenmechanismen en prestatiebeloningen. Maar maatschappelijke ondernemingen voeren een publieke taak uit en zodoende leven er tegelijk impliciete verwachtingen over een moraal die bij een overheidsorganisatie passen, zoals soberheid en ingetogenheid. Die twee gaan lastig samen. Michael Sandel heeft overtuigend laten zien dat
5
Pieter Vos (2012): Het zorgstelsel: een unieke Nederlandse mix, in: Willem van Leeuwen en Paul Simons, Toezicht en de maatschappelijke onderneming. Balanceren in een krachtenveld, Assen: Gorcum B.V. 6 De Bakker (2012) 7 Onderwijsraad (2005): Varieteit in schaal, Den Haag: Onderwijsraad.
[3]
we geen hoge verwachtingen mogen hebben van het vermogen van organisaties in een competitieve omgeving om morele kaders te scheppen, laat staan om die ook te volgen. 8 Veel maatschappelijke ondernemingen schipperen aldus tussen enerzijds de overheid die zij impliciet zien als hun opdrachtgever en anderzijds de dwingende logica van de markt die zij leidend laten zijn voor hun werkwijze. Het derde domein, dat van de samenleving, hebben zij niet of onvoldoende in het vizier, terwijl juist daar hun belangrijkste stakeholders zijn te vinden. Het sluit aan bij de recente analyse van de WRR over de ordening tussen overheid, markt en samenleving: bij de oplossing van maatschappelijke vraagstukken worden overheid en markt al te vaak als twee tegenstrijdige oplossingsperspectieven gepresenteerd, waarbij het alternatief van de samenleving uit het oog is verloren.9 Aldus zijn veel maatschappelijke ondernemingen in zekere zin ontheemd geraakt: ze zijn van de overheid noch de markt en de samenleving is uit zicht geraakt. Aedes pakte de kern van het probleem door zijn leden de essentiële vraag voor te leggen: “Van wie is de woningcorporatie?”10 In de zorg zijn vergelijkbare “existentiële vragen” boven komen drijven: “Welke functie vervullen wij? Wat is onze meerwaarde, onze outcome en waaraan meten wij dat? Voldoet de vorm van de instelling nog wel aan de eisen van de tijd? Aan wie zijn wij verantwoording schuldig: aan de overheid of aan de samenleving? Hoe zien zij de eigendomsverhoudingen?”11 4. Van onderneming naar belangen- en waardengemeenschap De ‘publieke eigenaren’ van zorginstellingen, woningcorporaties en onderwijsorganisaties zijn de mensen als voor wie zij hun publieke taak uitvoeren: patiënten, huurders en leer12 lingen en ouders. De maatschappelijke verankering met deze groepen dient opnieuw te worden bevestigd door huurders, patiënten en leerlingen en hun ouders weer een plek te geven binnen die organisaties. Een sterkere betrokkenheid kan maatschappelijke ondernemingen ervoor behoeden dat zij teveel afdrijven van hun oorspronkelijke publieke taak. De band kan mede worden aangehaald door naast het formele toezicht ook verantwoording af te leggen aan publieke eigenaren. Brandsen c.s. merken daarbij op dat maatschappelijke verantwoording naar en beleidsbeïnvloeding door belanghebbenden duidelijk moeten worden onderscheiden. Bij beleidsbeïnvloeding gaat het om reële beïnvloedingsof beslissingsmacht (inputlegitimiteit). Verantwoording gaat over beoordelingsmacht en is gericht op de outputlegitimiteit van een maatschappelijke organisatie. In de praktijk blijkt de verantwoording zich te beperken tot verantwoording achteraf, terwijl belanghebbenden nauwelijks invloed hebben op de strategische besluitvorming vooraf. Kortom, het accent ligt op de verzorging van de outputlegitimiteit; de inputlegitimiteit is een verweesd onderdeel bij de meeste maatschappelijke ondernemingen. 13
8
Michael Sandel (2012): Niet alles is te koop. De morele grenzen van marktwerking, Utrecht: Ten Have. (Nederlandse vertaling van: “What money can’t buy”. 9 WRR (2012): Publieke zaken in de marktsamenleving, Amsterdam: Amsterdam University Press, p.33 e.v. 10 Aedes (2012): Toezicht met bite, www.aedes.nl. 11 Vos (2012), pag. 66/67 12 Zie de acht ontwerpprincipes voor instituties voor het duurzaam beheer van gemeenschapsgoederen die Ostrom op basis van empirisch onderzoek heeft opgesteld (1990), gebruikt door de WRR (2012), pag, 141-2. 13 Taco Brandsen, Jan-Kees Helderman (2010): Maatschappelijke verantwoording en beleidsbeïnvloeding door belanghebbenden: een onderzoek naar de praktijk van de Governancecode Wonincorporaties, Nijmegen: Radboud universiteit Nijmegen.
[4]
Dat is waarom de Onderwijsraad scholen liever als een sociale waardengemeenschap of belangengemeenschap ziet waarin alle partijen grotendeels parallelle belangen en tegelijkertijd verschillende posities bezetten dan als maatschappelijke onderneming. In een waardengemeenschap is het delen van invloed én afleggen van verantwoording een logische stap die voortvloeit uit de ervaren gemeenschapszin. “Het versterken van dit gevoel van een belangengemeenschap in en rondom onderwijsinstellingen zal in belangrijke mate bijdragen aan de verankering van onderwijsinstellingen.”14 5. Van enkelvoudige naar meervoudige doelen voor de belangengemeenschap Woningcorporaties, scholen en zorginstellingen zijn dus een belangengemeenschap waarin een grote diversiteit aan belangen samenkomen. Die diversiteit dient erkenning te krijgen door niet één maar meer doelen leidend te maken. De Raad voor maatschappelijke ontwikkeling (RMO) heeft er recent op gewezen dat maatschappelijke ondernemingen meervoudige belangen hebben te behartigen maar dat zij vaak worden afgerekend op slechts één prestatie-indicator. Een school wil zijn leerlingen met een keur aan vaardigheden afleveren én met hoge CITO-scores de naam van de school in ere houden. Woningcorporaties dienen betaalbare woonruimte beschikbaar te stellen voor mensen met een smalle beurs én winst te maken op hun vastgoedportefeuille. Zorginstellingen willen de beste zorg voor hun patiënten en daarbij de kosten en opbrengsten minimaal in balans houden. Wanneer die meervoudige belangen ten onrechte worden teruggevoerd tot één sturingsmodel waarin één belang domineert, wordt de kans levensgroot dat actoren strategisch gedrag gaan vertonen om dat ene doel te realiseren. Op een school kan bijvoorbeeld alle inzet gericht zijn op goede CITO-scores. Om dat te bereiken worden kinderen uit kansarme gezinnen geweerd of worden de lessen in de laatste jaren zo ingericht dat scholieren de vaardigheid ontwikkelingen om de CITO-toets goed te maken. Dat kan ten koste gaan van scholing in de vakken die geen plek hebben in de toets of in de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de school om ook kinderen met een achterstand onder haar hoede te nemen. Voor zorginstellingen en woningcorporaties zijn net zo goed voorbeelden te bedenken hoe de eenzijdige gerichtheid op één doel de meervoudige belangen miskent die belangengemeenschappen hebben te behartigen.15 Om te voorkomen dat één belang gaat overheersen, adviseert de RMO tegenkrachten te organiseren door een variëteit aan sturingsmechanismen te gebruiken. Dus naast de CITO-scores, de indicatiestelling of de verlies- en winstrekening als indicator voor het adequaat presteren van scholen, zorginstellingen en wooncorporaties ook een jaarlijkse enquête onder ouders, het onderzoek naar de tevredenheid onder medewerkers en het oordeel over de leefbaarheid van de wijken gebruiken om te kunnen oordelen over de prestaties. Andere voorbeelden van mogelijke zogenoemde ‘tegenkrachten’ zijn regelmatige intervisies tussen scholen, opleidingen en andere organisaties. Of huurders en patiënten structureel ruimte geven voor feedback en die ook gebruiken als belangrijke informatiebron over je eigen functioneren. En de kennis en ervaring van de professionals in je organisatie inzetten om tot een diversiteit aan verantwoordingssystemen te komen.
14 15
De Bakker (2012) RMO (2012): Tegenkracht organiseren. Lessen uit de kredietcrisis, Den Haag: RMO.
[5]
6. Van gedragscode opleggen naar opstellen in de waardengemeenschap Behalve belangengemeenschap kunnen vooral scholen zich ook ontplooien tot een waardengemeenschap. Binnen een waardengemeenschap is sprake van gedeelde en door de gemeenschap gedragen waarden. Het lastige is dat in onze pluriforme samenleving veel onzekerheid bestaat over welke waarden en normen worden gedeeld. Tegelijk is het besef aanwezig dat enige houvast onontbeerlijk is, juist om die maatschappelijke pluriformiteit hanteerbaar te houden. Daarom is het aanbevelenswaardig als scholen, woningcorporaties en zorginstellingen “gedragsregels voor professioneel en ethisch verantwoord handelen” opstellen, waarop ondermeer (maar niet alleen!) bestuurders en interne toezichthouders in de semipublieke sectoren aanspreekbaar zijn. Tegelijk moeten we twijfelen of de rijksoverheid of een door haar ingestelde commissie de meest geëigende partij is om die gedragsregels te formuleren en op te leggen. De WRR betoogde al eerder naar aanleiding van het door toenmalig premier Balkenende geïnitieerde debat over waarden en normen dat het aan de overheid is om democratische waarden en wettelijke normen te bewaken, maar dat zij terughoudend moet zijn met het overdragen van waarden en normen. Dat is volgens de WRR een taak van mensen en hun maatschappelijke organisaties en instituties.16 Voor scholen, zorginstellingen en woningcorporaties geldt evenzo dat de overheid slechts de taak heeft wettelijke kaders te bewaken. Daarin kan zij de regels stellen die algemene geldigheid hebben en ook met sanctionerende kracht kunnen worden afgedwongen. Maar het is aan de organisaties en hun dragende gemeenschappen zelf om aanvullende afspraken te maken over hun waarden en omgangsnormen en daar eventueel gedragsregels voor op te stellen. Wellicht kan de Commissie een procesaanpak ontwerpen en presenteren waarmee de organisaties aan de slag kunnen. Bovendien worden waarden en daaruit voortvloeiende gedragsregels eerder geaccepteerd en gedragen als de mensen die er gevolg aan moeten geven daar zelf ook invloed en zeggenschap over hebben gehad. Een dialoog over gedeelde waarden en daaruit vast te leggen gedragsregels stimuleert daarbij de gemeenschapsvorming. Of in de woorden van Michael Sandel: “Wanneer mensen zich gehoord voelen, het idee hebben dat hun opvattingen serieus worden genomen, ontstaat er een gemeenschappelijke ruimte.” 7. Slot In de driehoek samenleving-overheid-markt hebben veel woningcorporaties, zorginstellingen en scholen zich tot voor kort vooral gericht op de overheid en markt. Zij dienen hun legitimatie echter vooral te zoeken in het domein van de samenleving waar de mensen zijn te vinden voor wie zij hun publieke taak uitvoeren. Daar dienen deze organisaties eerst en vooral hun legitimatie te zoeken door hun huurders, patiënten en leerlingen en hun ouders een stem te geven. De overheid is daarom niet de meest voor de handliggende partij om gedragsregels op te stellen voor de mensen die namens deze organisaties opereren; dat kunnen deze organisaties beter zelf organiseren met de mensen voor wie zij werken en de mensen die voor hen werken. Dat wil niet zeggen dat er geen taak voor de overheid is weggelegd. Politiek en bestuur kunnen zorgen voor een context die recht doet aan de diversiteit aan belangen waar scholen, woningcorporaties en zorginstellingen rekening mee hebben te houden. Raad voor het openbaar bestuur | Den Haag, 28 juni 2013 | Tekst: Rien Fraanje 16
WRR (2003): Waarden, normen en de last van het gedrag, Amsterdam: Amsterdam University Press.
[6]
